Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2019/20:170 Riksrevisionens rapport om statliga åtgärder för fler miljöbilar Skr. 2019/20:170 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 28 maj 2020 Stefan Löfven Isabella Lövin (Miljödepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll Skrivelsen innehåller regeringens bedömningar av de iakttagelser och de rekommendationer som Riksrevisionen har redovisat i sin rapport Statliga åtgärder för fler miljöbilar (RiR 2020:01). I rapporten granskas ett antal statliga åtgärder sedan 2006 för en ökad andel miljöbilar. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att säkerställa att konsekvensanalyser tas fram inför beslut om styrmedel, att jämföra de samhällsekonomiska kostnaderna mellan olika styrmedel i syfte att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv klimat- och transportpolitik och att utvärdera avslutade eller pågående reformer. Vidare rekommenderar Riksrevisionen regeringen att se över möjligheterna att minska de samhällsekonomiska kostnaderna av exporten av subventionerade miljöbilar, analysera behovet och kostnadseffektiviteten i nedsatt förmånsvärde riktat mot förmånsbilar som är miljöbilar samt att tydligt redovisa hur länge de olika subventionerna ska gälla och hur regeringen avser att utveckla dessa framöver. Regeringen bedömer att de ändringar i stödet till miljöbilar som trädde i kraft den 1 juli 2018, i samband med det nya bonus-malus-systemet, medför att systemet i högre grad uppfyller sitt syfte att öka andelen fordon med en låg klimatpåverkan. Regeringen anser att det är viktigt att systemet uppdateras i takt med samhällsutvecklingen. Det finns behov av att med jämna mellanrum se över bonus-malus-systemet. Därför kommer Riksrevisionens rapport att utgöra ett värdefullt underlag för den översyn av bonus-malus-systemet som regeringen nu genomför. Regeringen följer utvecklingen noga. Regeringen avser att remittera förslag på åtgärder för att motverka att subventionerade klimatbonusbilar säljs vidare till utlandet. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 3 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och bedömningar 4 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 7 Bilaga 1 Riksrevisionens rapport Statliga åtgärder för fler miljöbilar (RiR 2020:1) 8 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 28 maj 2020 99 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat beslutsunderlag för, och effektiviteten i, ett antal statliga åtgärder som Sverige genom åren har riktat mot köp och ägande av personbilar för att öka andelen fordon med bättre miljöegenskaper (miljöbilar) och därigenom minska utsläppen av koldioxid. De styrmedel som omfattas av granskningen är miljöbilspremien, supermiljöbilspremien, bonus-malus-systemet för lätta fordon, nedsatt förmånsvärde för miljöbilar, koldioxiddifferentierad fordonsskatt samt den femåriga fordonsskattebefrielsen. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten Statliga åtgärder för fler miljöbilar (RiR 2020:1), se bilagan. Riksdagen överlämnade Riksrevisionens rapport till regeringen den 18 februari 2020 (dnr M2019/01179/Kl). I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen har redovisat i rapporten. 2 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer Riksrevisionen har granskat beslutsunderlag för, och effektiviteten i, ett antal statliga åtgärder sedan 2006 för en ökad andel miljöbilar. Granskningen har avgränsats till att omfatta miljöbilspremien, supermiljöbilspremien, bonus-malus-systemet för lätta fordon, nedsatt förmånsvärde för miljöbilar, koldioxiddifferentierad fordonsskatt och fordonsskattebefrielse. Enligt Riksrevisionen har regeringen inte sett till att tillräckliga och transparenta konsekvensanalyser tagits fram inför beslut om styrmedel. Riksrevisionen menar att flera beslutsunderlag saknar miljömässiga konsekvenser och samhällsekonomiska analyser eller endast innehåller kortfattade sådana samt att det inte har utförts någon utvärdering av aktuella styrmedel. Enligt Riksrevisionen framstår de samhällsekonomiska kostnaderna för styrmedlen som relativt höga i jämförelse med andra åtgärder som används idag för att minska utsläppen av koldioxid. Enligt Riksrevisionen är den samhällsekonomiska kostnaden per utsläppsminskning för en klimatbonusbil ungefär fem gånger högre än nuvarande koldioxidskatt. Riksrevisionen menar vidare att den högre subventionen till förmånsbilister, den ökade exporten av miljöbilar och att stöden är ojämnt fördelade i landet bidrar till att styrmedlen blir mindre kostnadseffektiva. Vidare menar Riksrevisionen att styrmedlen inte har skapat långsiktiga och förutsägbara villkor för aktörerna på bilmarknaden. Riksrevisionen lyfter särskilt fram den tillfälliga nedsättningen av förmånsvärdet för vissa miljöbilar som förlängts med kort varsel i flera omgångar, att extra medel har behövts tillföras anslaget för klimatbonus och förändringen i villkoren för klimatbonus till följd av oväntade effekter av EU:s nya körcykel (Worldwide Harmonized Light Vehicle Test Procedure, WLTP). Mot denna bakgrund ger Riksrevisionen sex rekommendationer till regeringen. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att säkerställa att konsekvensanalyser tas fram inför beslut om styrmedel om ökad andel miljöbilar och minskade utsläpp inom transportsektorn. Regeringen bör särskilt säkerställa att de miljömässiga och samhällsekonomiska konsekvenserna belyses. Vidare rekommenderar Riksrevisionen regeringen att jämföra de samhällsekonomiska kostnaderna för att minska utsläppen med hjälp av styrmedel riktade mot inköp och ägande av miljöbilar med alternativa styrmedel i syfte att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv klimat- och transportpolitik. Därtill rekommenderar Riksrevisionen regeringen att planera för att utvärderingar genomförs av avslutade eller pågående reformer redan när styrmedlen beslutas i syfte att dra lärdomar av dessa inför genomförande av framtida reformer. Därutöver rekommenderar Riksrevisionen regeringen att se över möjligheterna att minska de samhällsekonomiska kostnaderna för exporten av subventionerade miljöbilar. Dessutom rekommenderar Riksrevisionen regeringen att analysera behovet och kostnadseffektiviteten i nedsatt förmånsvärde riktat mot förmånsbilar som är miljöbilar. Riksrevisionen pekar på att förmånsbilister via sänkt förmånsvärde får högre miljöbilssubvention än privata bilister och att hanteringen framstår som administrativt tung. Slutligen rekommenderar Riksrevisionen regeringen att tydligt redovisa hur länge bonus-malus-systemet ska gälla och hur regeringen avser att utveckla det framöver, samt hur länge den tillfälliga nedsättningen av förmånsvärdet för el- och gasbilar ska gälla. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och bedömningar Riksrevisionen bedömer att regeringen inte har sett till att tillräckliga och transparenta konsekvensanalyser tagits fram inför beslut om styrmedel. Regeringen noterar att Riksrevisionen har granskat flera olika reformer som sträcker sig fyra mandatperioder bakåt i tiden och att Riksrevisionen anser att endast bonus-malus-systemet, som infördes 2018, har analyserats på ett mer systematiskt sätt. Regeringen instämmer i att konsekvensanalyser alltid bör redovisas i regeringens förslag till reformer. Regeringen anser också att det i konsekvensanalyserna bör redogöras för relevanta effekter såsom samhällsekonomiska effekter eller effekter för miljön, så långt det är möjligt mot bakgrund av tillgängliga data och statistik. Regeringen konstaterar att införandet av bonus-malus-systemet föregicks av en offentlig utredning, där underlag till konsekvensanalysen togs fram. Riksrevisionen bedömer vidare att de samhällsekonomiska kostnaderna för styrmedlen är relativt höga i jämförelse med andra åtgärder som används idag för att minska utsläppen. Regeringen anser dock att det huvudsakliga syftet med flera av dessa styrmedel har varit att stimulera introduktionen av nya bilar med låg klimatpåverkan. Successivt skärpta introduktionsstöd kan tillsammans med andra styrmedel bidra till en ökad försäljning och användning av nya bilar med en låg klimatpåverkan och kan därmed utgöra betydelsefulla kompletterande styrmedel. Dessa styrmedel ska därför ses som ett komplement snarare än ett alternativ till andra styrmedel i klimatpolitiken, som exempelvis koldioxidskatten. Regeringen anser att det är grundläggande för klimatpolitiken att sätta ett pris på utsläppen, dvs. principen att förorenaren betalar. Ett pris på koldioxid kan kompensera för att marknaden inte väger in kostnaderna för utsläpp av växthusgaser på ett sätt som hindrar klimatförändringarna. Däremot kompenserar det inte för andra marknadsmisslyckanden, som kan behöva hanteras med andra styrmedel. Regeringen delar därför bedömningen i Klimatpolitiska rådets rapport 2020, att handelssystemet för utsläppsrätter och den svenska koldioxidskatten har en grundläggande betydelse men kan behöva kompletteras med andra, riktade styrmedel för att adressera andra marknadsmisslyckanden som hindrar klimatomställningen. Regeringen hade välkomnat om Riksrevisionen hade gjort en fördjupad analys av hur dessa styrmedel samverkar med och påverkar andra styrmedel inom området. Regeringen noterar att styrmedel för att främja en introduktion av bland annat eldrivna bilar finns i flera andra EU-länder och saknar en analys från Riksrevisionen om effektivitet med mera av de svenska stödåtgärderna i jämförelse med dessa. Regeringen instämmer därför bara delvis i Riksrevisionens bedömning av åtgärders kostnads-effektivitet. Riksrevisionen bedömer att styrmedlen inte har skapat långsiktiga och förutsägbara villkor för aktörerna på bilmarknaden. Riksrevisionen menar att för flera av styrmedlen har det saknats en tydlig plan för hur dessa ska utvecklas eller avvecklas. Riksrevisionen rekommenderar därför regeringen att planera för och genomföra utvärderingar av avslutade eller pågående reformer redan när styrmedlen beslutas för att dra lärdomar för framtida reformer. Regeringen instämmer i att förändringar av styrmedlen skett vid många tillfällen. Regeringen instämmer även i att utvärdering och uppföljning av pågående eller avslutade reformer utgör viktiga underlag för hur reglerna bör utvecklas framöver men noterar att det delvis är en effekt av att regeringar och regeringsunderlag ändrats. Vidare vill regeringen framhålla att dessa styrmedel behöver förhålla sig till den snabba tekniska utvecklingen och förändringar i EU-rätten för att behålla sin styreffekt. Dessutom är flera av de faktorer som påverkar introduktionen av ny miljöteknik svåra att förutsäga. Det visar även erfarenheter från andra EU-länder som i vissa fall har haft svårt att dimensionera styrmedlen och behövt genomföra omfattande förändringar. Vid införandet av bonus-malus-systemet för lätta fordon den 1 juli 2018 bedömdes det viktigt att systemet skulle utvärderas i ett tidigt skede. Regeringen delar Riksrevisionens uppfattning att det hade varit önskvärt med mer långsiktiga planer för miljöbilspremien, supermiljöbilspremien och den tillfälliga nedsättningen av förmånsvärdet för elbilar, laddhybrider och gasbilar men konstaterar samtidigt att justeringar av styrmedlen, i takt med den tekniska utvecklingen, kan vara nödvändiga för att inte riskera att urholka styrmedlens styrande effekt. Regeringen instämmer därför bara delvis i Riksrevisionens slutsats. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att se över möjligheterna att minska de samhällsekonomiska kostnaderna av exporten av subventionerade miljöbilar. Regeringen instämmer i denna rekommendation. Om exporten av relativt nya klimatbonusbilar fortsätter att öka kan det på sikt leda till att omställningen av den svenska fordonsflottan till klimatbonusbilar försenas och fördyras. Regeringens ambition är att fler miljöbilar ska stanna på den svenska andrahandsmarknaden och fortsätta bidra till omställningen av den svenska fordonsflottan. Regeringen har därför aviserat att författningsändringar behöver göras för att motverka att subventionerade klimatbonusbilar säljs vidare till utlandet. Regeringen vill dock i detta sammanhang påminna om att EU-rätten innehåller bestämmelser som Sverige, i likhet med andra medlemsländer, måste förhålla sig till och som har betydelse för hur sådana bestämmelser kan utformas. Vidare rekommenderar Riksrevisionen regeringen att analysera behovet och kostnadseffektiviteten av nedsatta förmånsvärden för förmånsbilar som är miljöbilar. Regeringen konstaterar att det återkommande finns anledning att se över samtliga subventioner av nybilsinköp för att säkerställa att de är ändamålsenliga. Regeringen instämmer därför även i denna rekommendation. Slutligen rekommenderar Riksrevisionen regeringen att tydligt redovisa hur länge bonus-malus-systemet ska gälla och hur regeringen avser att utveckla det framöver, samt hur länge den tillfälliga nedsättningen av förmånsvärdet för el- och gasbilar ska gälla. Huvudmotivet för bonus-malus-systemet är att öka andelen miljöanpassade fordon med lägre koldioxidutsläpp per kilometer. För att nå klimatmålen behövs en kombination av styrmedel, inklusive styrmedel som stödjer introduktion av ny teknik. Bonus-malus-systemet kan därmed komplettera de mer generellt verkande drivmedelsskatterna och bidra till att minska transportsektorns oljeberoende och klimatpåverkan. Systemet bedöms vara ett verkningsfullt styrmedel för att öka andelen miljöanpassade lätta fordon i nybilsförsäljningen samt effektivisera fordonsflottan. Regeringen anser vidare att reglerna för förmånsbilar, utöver styrning mot mer miljöanpassade bilar, bör spegla principen om neutral beskattning mellan förmån och kontant lön. Det huvudsakliga syftet med den tillfälliga nedsättningen av förmånsvärdet för el-, laddhybrid- och gasbilar har varit att underlätta introduktionen av miljöanpassade bilar på marknaden och på så sätt skapa bättre förutsättningar för att öka miljöprestandan hos beståndet av förmånsbilar. Regeringen bedömer att dessa styrmedel, genom att främja introduktion av teknik med lägre utsläpp, bidrar till möjligheten att uppnå flera av de riksdagsbundna klimatmålen. Bedömningen av hur elbilsförsäljningen utvecklar sig framöver skiljer sig åt mellan olika myndigheter och organisationer. Klart är att ökningstakten det senaste året varit kraftig. Viktiga förklaringsfaktorer är EU:s utsläppskrav för nya personbilar och det ökade utbudet av laddbara bilar. En annan orsak är att batterikostnaden som utgör en stor del av merkostnaden för laddbara fordon har sjunkit över tid. När prisskillnaden minskar bedöms behovet av miljöbilssubventioner att minska och så småningom helt upphöra. Vartefter omställningen av transportsektorn mot fossiloberoende fortgår och de laddbara fordonens konkurrenskraft ökar finns det därför anledning att återkommande se över styrmedlens omfattning och karaktär. Den tillfälliga nedsättningen av förmånsvärdet gäller till och med den 31 december 2020. Hur förmånsvärdet för miljöbilar kommer att nedsättas framöver finns skäl att återkomma till vid beredningen av budgetpropositionen för 2021. Regeringen har även påbörjat en översyn av hela bonus-malus-systemet. Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer utgör ett värdefullt underlag för denna översyn. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Den 1 juli 2018 trädde bonus-malus-systemet i kraft. I samband med införandet skedde flera förändringar. En klimatbonus ersatte den tidigare supermiljöbilspremien. Fordonsskatten för nya fordon höjdes och den femåriga fordonsskattebefrielsen för fordon med bättre miljöegenskaper slopades. Bilförmånsvärdet justerades genom att fordonsskatten lades till som en separat post i beräkningen. Införandet av bonus-malus-systemet föregicks av en utredning - Bonus-malus-utredningen (SOU 2016:33). Regeringen bedömer att den nya regleringen i högre grad än tidigare statliga stöd uppfyller sitt syfte att öka andelen fordon med en låg klimatpåverkan. Regeringen anser att det är viktigt att systemet uppdateras i takt med samhälls- och teknikutvecklingen. Det finns behov av att med jämna mellanrum se över bonus-malus-systemet. Regeringen avser att remittera förslag på åtgärder för att motverka att subventionerade klimatbonusbilar säljs vidare till utlandet. Regeringen har även tillsatt en utredning som ska ge förslag på hur ett förbud mot försäljning av nya bensin- och dieseldrivna bilar ska genomföras samt när fossila drivmedel ska ha fasats ut (dir. 2019:106). Regeringen har dessutom påbörjat en översyn av hela bonus-malus-systemet. Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer kommer att utgöra ett värdefullt underlag för regeringen i detta arbete. Regeringen följer utvecklingen för miljöbilar noga. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Riksrevisionens rapport Statliga åtgärder för fler miljöbilar (RiR 2020:1) Miljödepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 28 maj 2020 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Lövin, Johansson, Baylan, Hallengren, Hultqvist, Andersson, Bolund, Damberg, Ygeman, Eriksson, Linde, Ekström, Eneroth, Nilsson, Ernkrans, Lindhagen, Lind, Hallberg, Nordmark, Micko Föredragande: statsrådet Lövin Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om statliga åtgärder för fler miljöbilar