Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2019/20:121 Riksrevisionens rapport om Inspektionen för vård och omsorg Skr. 2019/20:121 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 19 mars 2020 Stefan Löfven Lena Hallengren (Socialdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer i rapporten Inspektionen för vård och omsorg - en tillsynsverksamhet med förhinder (RiR 2019:33). Riksrevisionens övergripande slutsats är att IVO inte helt har levt upp till sin roll som tillsynsmyndighet. Riksrevisionen rekommenderar regeringen dels att ge IVO stabila ekonomiska ramar så att myndigheten kan planera för en hållbar och långsiktig kompetensförsörjning i syfte att fullgöra tillsynsuppdraget, dels att följa IVO:s arbete med att utarbeta mer enhetliga beslut och följa myndighetens digitaliseringsarbete för tillsynsverksamheten. Riksrevisionen rekommenderar även regeringen att se till att IVO:s redovisning av tillsynens resultat går att följa över tid. Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning och instämmer delvis i de övergripande iakttagelserna. När det gäller förutsättningarna för myndigheten att bedriva tillsyn delar inte regeringen uppfattningen att regeringens ekonomiska styrning varken har varit konsekvent eller långsiktig. Riksrevisionen har vidare pekat på att IVO saknar lättåtkomliga stöd för enhetliga bedömningar i tillsynen. Regeringen avser i enlighet med Riksrevisionens rekommendation att följa IVO:s arbete med att utarbeta mer enhetliga beslut. Regeringen avser även att fortsätta följa utvecklingen av IVO:s digitaliseringsarbete i dialogen med myndigheten. Riksrevisionens granskning innehåller även värdefulla iakttagelser om IVO:s arbete med uppföljning av tillsynsverksamheten. Regeringen avser att följa de insatser som myndigheten tar initiativ till i syfte att utveckla uppföljningen av tillsynens resultat. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 4 2 Riksrevisionens iakttagelser 4 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 6 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 8 Bilaga 1 Riksrevisionens rapport om Inspektionen för vård och omsorg 10 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 19 mars 2020 88 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat Inspektionen för vård och omsorgs (IVO) tillsynsverksamhet. Granskningen redovisas i rapporten Inspektionen för vård och omsorg - tillsynsverksamhet med förhinder (RiR 2019:33), se bilagan. Riksdagen överlämnade rapporten till regeringen den 28 november 2019. I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer till regeringen som Riksrevisionen har redovisat i sin rapport. 2 Riksrevisionens iakttagelser Syftet med Riksrevisionens granskning har varit att ta reda på om IVO:s tillsynsverksamhet bedrivs strategiskt, effektivt och på ett enhetligt sätt i enlighet med de intentioner som formulerades inför myndighetens bildande. Riksrevisionen ger sina svar på följande frågor i rapporten: 1. Har IVO fått rätt förutsättningar för att bedriva tillsyn? - Har regeringens styrning av IVO varit konsekvent och långsiktig? - Har IVO fått förutsättningar för att bedriva egeninitierad riskbaserad tillsyn? - Hur används sanktionsverktygen och bedöms de vara tillräckliga? 2. Har IVO utformat sin verksamhet så att tillsynen bedrivs strategiskt, effektivt och på ett enhetligt sätt? - Utgår tillsynen från riskanalyser som ger stöd för en strategisk tillsyn? - Finns tillräckliga bedömningsstöd som ger stöd för enhetliga beslut? - Finns tillförlitliga data och väl anpassade stödsystem för att bedriva tillsynen effektivt? 3. Visar IVO:s uppföljning av tillsynen att lagar och regler följs och att tillsynen leder till lärande hos de tillsynade verksamheterna? - Har IVO en fungerande återföring och uppföljning av de tillsynade verksamheterna? Utifrån ovanstående granskningsfrågor beskriver Riksrevisionen följande sammanfattande iakttagelser. När det gäller om tillsynen genomförs strategiskt, effektivt och på ett enhetligt sätt framhåller Riksrevisionen att det är för tidigt att bedöma hur väl den nationella riskbaserade tillsynen fungerar. Granskningen visar att den egeninitierade tillsynen har ökat något under senare år, men att den i stor utsträckning utgår från inkomna anmälningar. Riksrevisionen menar att IVO hittills inte har genomfört någon större mängd samlad tillsyn för att belysa frågor som är viktiga för grupper av människor eller risker som finns på systemnivå inom vården och omsorgen. En enkätundersökning visar att fyra av tio inspektörer anser att IVO inte bedriver tillsyn där den gör mest nytta. Enligt Riksrevisionen har IVO delvis saknat förutsättningar för att bedriva tillsyn. Anslagsnivån har varierat över tid samtidigt som myndigheten har arbetat med att utveckla sin verksamhet. Det har bland annat lett till att IVO har haft svårt att rekrytera och behålla tillsynspersonal. Enligt Riksrevisionen har regeringens ekonomiska styrning varken varit konsekvent eller långsiktig. Effektiviseringen av tillsynsverksamheten har enligt Riksrevisionen gått långsamt och ännu inte lett till någon större ökning av antalet egeninitierade tillsynsinsatser. Vidare konstaterar Riksrevisionen att IVO har arbetat med att utveckla den främjande och lärande tillsynen. Sett över tid har antalet tillsynsbeslut med krav på åtgärd blivit mindre. De skarpare sanktionsverktygen används i en begränsad och relativt oförändrad omfattning över tid. Samtidigt visar granskningen enligt Riksrevisionen att det finns olika uppfattningar bland inspektörer på IVO om vilken påverkan IVO:s sanktionsmöjligheter har på de tillsynade verksamheterna att åtgärda brister. Vidare visar granskningen att arbetet med mer enhetliga tillsynsbeslut försvåras av att det inte finns lättåtkomliga bedömningsstöd. Riksrevisionen framför även att det inte kan göras någon bedömning av om arbetet med att följa upp kvaliteten i tillsynsbesluten är tillräckligt för att leda till mer enhetliga tillsynsbeslut på IVO. Riksrevisionen konstaterar också att det finns problem i it-miljön som påverkar IVO:s strategiska förmåga att träffa rätt i tillsynen via riskanalyser, men också problem i den interna effektiviteten och åtkomsten till bedömningsunderlag inför tillsynsbeslut. IVO har fortfarande inte genomfört nödvändiga förändringar av de stödsystem som är viktiga för inspektörernas verksamhet. Riksrevisionens sammantagna bedömning är att stödsystemen för tillsynsverksamheten behöver utvecklas. Granskningen innehåller även iakttagelser om återföring och uppföljning av tillsynen i syfte att undersöka huruvida IVO:s uppföljning visar på faktiska resultat hos de tillsynade verksamheterna. Riksrevisionens sammanfattande bedömning är att det inte går att avgöra om eller hur IVO:s tillsyn påverkar vården och omsorgen. Eftersom IVO saknar en processbeskrivning för hur den faktiska återföringen av tillsynsresultat ska gå till ligger ett stort ansvar på inspektörerna. Den lärande tillsynsstilen ska enligt IVO bidra till att de som inspekteras tar till sig ändringar i en professionell dialog med inspektörerna och i samband med återföringen. Hur och om det sker finns det ingen systematisk uppföljning av. Riksrevisionen anser att avsaknaden av systematiska uppföljningar gör det svårt för IVO att redovisa vad som hänt efter tillsynsinsatser och inspektioner. Samtidigt påpekar Riksrevisionen att det finns en positiv bild hos både inspektörer och de granskade vad gäller återföringen av tillsynsresultat. Inspektörerna anser dessutom att deras arbete gör nytta. Med utgångpunkt i ovan beskrivna iakttagelser och slutsatser lämnar Riksrevisionen följande rekommendationer till regeringen: - Ge IVO stabila ekonomiska ramar för att kunna planera för en hållbar och långsiktig kompetensförsörjning i syfte att fullgöra tillsynsuppdraget. - Följ IVO:s arbete med att utarbeta mer enhetliga beslut. Ett grundläggande krav på en tillsynsmyndighet är att de bedömningar som görs ska vara enhetliga. - Följ IVO:s digitaliseringsarbete för tillsynsverksamheten. IVO befinner sig i ett utvecklingsskede i sitt digitaliseringsarbete. Regeringen bör på ett systematiskt sätt följa detta arbete eftersom det är avgörande för hur myndigheten lyckas genomföra sitt tillsynsuppdrag. - Se till att IVO:s redovisning av tillsynens resultat går att följa över tid. En central del i IVO:s uppdrag är att följa hur tillsynen påverkar de tillsynade verksamheterna. Riksrevisionen konstaterar att IVO hittills inte har redovisat tillsynens resultat på ett systematiskt sätt. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning och instämmer delvis i de övergripande iakttagelserna. Nedan redogörs för regeringens bedömning av de iakttagelser som ligger till grund för Riksrevisionens rekommendationer till regeringen. När det gäller förutsättningarna för myndigheten att bedriva tillsyn delar regeringen inte uppfattningen att regeringens ekonomiska styrning varken har varit konsekvent eller långsiktig. Riksrevisionen redogör för regeringens anslagstilldelning till IVO sedan myndigheten bildades och drar slutsatsen att tilldelningen av tillfälliga medel har lett till att IVO har haft problem med att styra verksamheten. Regeringen ifrågasätter inte att tillfälliga medel kan leda till svårigheter att rekrytera och behålla personal på lång sikt. Samtidigt är just syftet med tillfälliga medel att svara upp mot vad som kan antas vara övergående omständigheter som kräver att regeringen vidtar åtgärder och förstärker myndighetens verksamhet för att den ska kunna bedriva sin verksamhet på ett tillfredsställande sätt. Tillskotten av tillfälliga medel under 2013-2016, efter det att myndigheten bildades 2013, gjordes i syfte att stödja uppbyggnaden av IVO:s verksamhet. I budgetpropositionen för 2013 presenterade regeringen dels en permanent resursförstärkning av tillsynen, dels en temporär resursförstärkning 2013-2016 för utveckling av bl.a. it-system, metodutveckling, kunskapsåterföring. I budgetpropositionen för 2017 föreslog regeringen att det skulle tillföras 60 miljoner kronor permanent för att skapa bättre förutsättningar för myndigheten. Vidare ansåg regeringen det vara motiverat att tillföra tillfälliga medel i budgetpropositionen 2017 med anledning av flyktingsituationen. Det stora antalet asylsökande var en omständighet som innebar en extra påfrestning för IVO:s verksamhet och myndigheten behövde förstärkning i ärendehanteringen och tillsynen. Samtidigt fanns inga skäl att i den situationen ge myndigheten ett permanent tillskott eftersom det fanns en osäkerhet om hur länge denna extraordinära situation skulle bestå. De tillfälliga medel som regeringen föreslog i budgetpropositionen för 2019 var avsedda att täcka högre initialkostnader under första året när ökade tillståndskrav infördes i enlighet med propositionen Ökade tillståndskrav och särskilda regler för upphandling inom välfärden (prop. 2017/18:158). De flesta tillskott som IVO har fått har varit av permanent karaktär och i de fall där tillfälliga medel har tilldelats bedömer regeringen att det har varit motiverat. Regeringen gör bedömningar om anslaget utifrån de underlag som regeringen har till sitt förfogande, t.ex. årsredovisningar, budgetunderlag, utvärderingar av myndighetens resultat samt vad som framkommer under den så kallade myndighetsdialogen mellan regeringen och myndighetens ledning. IVO:s anslag har justerats kontinuerligt utifrån regeringens bedömning av myndighetens beting. Anslaget räknas dessutom kontinuerligt upp med pris- och löneomräkning. Regeringen stämmer också av med myndigheten inför justeringar av anslagsnivån. Vid reformer förs en dialog med myndigheten om vad som är ett rimligt tillskott eller en lämplig neddragning. Regeringens sammantagna bedömning är därmed att regeringen har varit konsekvent och långsiktig i sin ekonomiska styrning. Riksrevisionen har pekat på att IVO inte har lättåtkomliga stöd för enhetliga bedömningar i tillsynen. Regeringen delar uppfattningen att en viktig utgångspunkt för tillsynen är att den uppfattas som rättssäker och att lagstiftningen tolkas enhetligt och lika för alla. Inspektörerna på IVO behöver ha de stöd och verktyg som de har behov av för att kunna utöva tillsyn och uppnå en likvärdig sådan över hela landet. I regeringens löpande dialog med myndigheten har frågan om bedömningsstöd varit aktuell och regeringen har haft kännedom om att IVO arbetar med att utveckla olika typer av bedömningsstöd. IVO har dessutom genomfört förändringar i verksamheten utifrån nya regler om klagomål, t.ex. genom att utveckla nya bedömningsstöd för hanteringen av klagomål. Kunskapen inom Regeringskansliet har dock varit begränsad när det gäller i vilken omfattning inspektörerna använder sig av olika stöd i tillsynsarbetet, om inspektörerna är nöjda med stöden och huruvida de anser att det finns ett myndighetsgemensamt sätt att arbeta med tillsyn. Regeringen välkomnar därför Riksrevisionens granskning som utgör ett viktigt underlag i regeringens fortsatta styrning av myndigheten. Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning att det finns välgrundad kritik mot hur IVO:s it-system fungerar. Regeringen gav 2013 Statskontoret i uppdrag att utvärdera inrättandet av IVO. I sin utvärdering granskade Statskontoret myndighetens it-system för ärendehantering och uppföljning mot bakgrund av att regeringen inför inrättandet av IVO hade betonat att det behöver finnas ändamålsenliga metoder och it-system för ärendehantering och uppföljning. Som tidigare nämnts fick IVO en temporär förstärkning under 2013-2016 för utveckling av bland annat it-systemet. Statskontoret konstaterade i sin slutrapport Inrättandet av Inspektionen för vård och omsorg (2015:8) att IVO hade vidtagit flera åtgärder för att förbättra ärendehanteringssystemet och möjligheterna att ta ut aggregerade uppföljningsdata ur systemet, men att det återstod flera steg innan IVO hade ett ärendehanteringssystem som fullt ut gav stöd till verksamheten. I en senare rapport om uppföljning av klagomålsreformen, Utvärdering av det nya klagomålssystemet inom hälso- och sjukvården (2019:18), framhöll Statskontoret att IVO behöver fortsatt utveckla it-stödet. Utmaningarna med it-systemet är således kända för regeringen. Det är viktigt att IVO har stödsystem internt på myndigheten som är användbara i inspektörernas arbete och underlättar för myndigheten att bedriva en effektiv och ändamålsenlig tillsynsverksamhet. Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning om att det finns behov av att följa digitaliseringsarbetet. Vad gäller Riksrevisionens iakttagelse om uppföljning av tillsynens resultat instämmer regeringen i Riksrevisionens bedömning. IVO har följt upp tillsynens resultat i ett antal undersökningar, men som Riksrevisionen också redogör för är dessa uppföljningar inte jämförbara över tid. Riksrevisionens rekommendation är följaktligen att regeringen ska se till att IVO:s redovisning av tillsynens resultat går att följa över tid. Riksrevisionen tar även upp angelägna frågor som att uppföljningarna mäter endast förtroende och inte effekterna av tillsynen. Det är dessutom oklart vilken tillsynsstil som har bäst effekt för att åtgärda brister i vården och som därmed kan leda till ökad patientsäkerhet. Som också Riksrevisionen påpekar finns det olika metoder eller så kallade tillsynsstilar för att få tillsynade verksamheter att åtgärda brister. Det är dock oklart vilken stil som är mest effektiv. Dessa frågeställningar visar enligt regeringen att det möjligen krävs en bredare ansats för hur IVO genomför uppföljningar av tillsynsresultaten. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionens granskning är ett värdefullt bidrag i regeringens fortsatta styrning av IVO. Regeringen har med intresse tagit del av granskningen och understryker liksom Riksrevisionen att IVO:s tillsynsuppdrag är viktigt för att bidra till en fungerande vård och omsorg för befolkningen. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att ge IVO stabila ekonomiska ramar för att kunna planera för en hållbar och långsiktig kompetensförsörjning i syfte att fullgöra tillsynsuppdraget. Som tidigare nämnts delar inte regeringen Riksrevisionens slutsats i fråga om regeringens ekonomiska styrning. Regeringens styrning kommer även fortsättningsvis att ha utgångspunkten att IVO ska få nödvändiga förutsättningar för att kunna bedriva sin verksamhet effektivt och bidra till att uppnå målen inom regeringens hälso- och sjukvårdspolitik samt socialtjänstpolitik. I enlighet med Riksrevisionens rekommendation avser regeringen att följa IVO:s arbete med att utarbeta mer enhetliga beslut. Riksrevisionen belyser ett antal utmaningar som myndigheten har vad gäller att ta fram bedömningsstöd som kan bidra till större enhetlighet i tillsynsbesluten. Regeringen förutsätter att IVO fortsätter att arbeta med ständiga förbättringar i syfte att uppnå en mer effektiv och likvärdig tillsynsverksamhet. I det arbetet är Riksrevisionens granskning ett viktigt underlag. Ett grundläggande krav på en tillsynsmyndighet är att de bedömningar som görs ska vara enhetliga. Inom ramen för den övergripande myndighetsstyrningen följer regeringen upp att myndigheten lever upp till kraven i lagar och förordningar, myndighetens instruktion och regleringsbrev. Regeringen noterar samtidigt att det inte finns något i granskningen som visar på att IVO inte uppfyller lagstadgade krav på likvärdighet i sin tillsynsverksamhet. Regeringens uppföljning i frågan kommer att göras vid de årliga myndighetsdialogerna. Enligt vad som framgår av Riksrevisionens granskning har digitaliseringsarbetet hittills inte lett till nödvändiga förbättringar för inspektörerna. IVO har framhållit att de arbetar med att åtgärda bristerna och att de har upphandlat en ny it-miljö. Det innebär bl.a. att IVO:s system för ärendehantering, register och e-tjänster har ersatts med nya system. Den nya it-miljön infördes den 1 november 2019. Regeringens styrning i förhållande till Riksrevisionens rekommendation bör dock beakta IVO:s befogenhet som förvaltningsmyndighet att besluta om hur myndighetens verksamhet ska organiseras. Enligt myndighetsförordningen (2007:515) ansvarar myndighetens ledning inför regeringen för verksamheten och ska bl.a. se till att den bedrivs effektivt. Detta är en av grunderna i den svenska förvaltningen. Vilka stödsystem som bör finnas hos IVO ligger inom ledningens ansvar. Samtidigt ska IVO informera regeringen om omständigheter som kan medföra att myndighetens verksamhet inte bedrivs effektivt. Regeringen avser därmed, i linje med Riksrevisionens rekommendation, att fortsätta följa utvecklingen av IVO:s digitaliseringsarbete i dialogen med myndigheten, bl.a. mot bakgrund av Riksrevisionens och Statskontorets underlag. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att se till att IVO:s redovisning av tillsynens resultat går att följa över tid. Kunskap om hur IVO:s tillsyn påverkar vården eller omsorgen är en viktig komponent för regeringens styrning på socialtjänstområdet samt hälso- och sjukvårdsområdet. En bristande uppföljning kan dessutom få till följd att effekten av tillsynen uteblir. Regeringen avser i enlighet med Riksrevisionens rekommendation att följa de insatser som myndigheten tar initiativ till med syfte att utveckla uppföljningen av tillsynens resultat för att få uppföljningen mer jämförbar över tid. Regeringen avser även att föra en dialog med IVO när det gäller hur myndigheten kan utveckla sin uppföljning så att den i större utsträckning även tar sikte på vilka åtgärder som har vidtagits i vården och omsorgen efter genomförda tillsynsinsatser och hur olika tillsynsstilar påverkar tillsynen. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Riksrevisionens rapport om Inspektionen för vård och omsorg Socialdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 19 mars 2020 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Lövin, Johansson, Baylan, Hallengren, Hultqvist, Andersson, Bolund, Damberg, Shekarabi, Eriksson, Linde, Ekström, Eneroth, Nilsson, Ernkrans, Lindhagen, Lind, Hallberg, Nordmark, Micko Föredragande: statsrådet Hallengren Regeringen beslutar skrivelse 2019/20:121 Riksrevisionens rapport om Inspektionen för vård och omsorg