Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2019/20:171 Riksrevisionens rapport om konsumentskydd vid köp av nyproducerade bostadsrätter Skr. 2019/20:171 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 17 juni 2020 Stefan Löfven Morgan Johansson (Justitiedepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisas regeringens bedömning av Riksrevisionens rapport Konsumentskydd vid köp av nyproducerade bostadsrätter (RiR 2020:3). Riksrevisionen har granskat om regeringen och berörda myndigheter har gjort tillräckligt för att köparnas intressen ska tillvaratas vid köp av nyproducerade bostadsrätter. Riksrevisionens övergripande slutsats är att regeringen inte har gjort tillräckligt i detta avseende. I sin rapport rekommenderar Riksrevisionen därför regeringen att se över bostadsrättslagen (1991:614) och andra relevanta föreskrifter för att säkerställa att köpare av nyproducerade bostadsrätter omfattas av ett ändamålsenligt konsumentskydd, i linje med skyddet på andra konsumentmarknader. Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning och instämmer i de övergripande iakttagelserna. I Regeringskansliet pågår en översyn av bostadsrättslagen, bl.a. utifrån förslagen i betänkandet Stärkt konsumentskydd på bostadsrättsmarknaden (SOU 2017:31). Flera av förslagen kan bidra till att stärka konsumentskyddet vid köp av nyproducerade bostadsrätter. Det saknas dock underlag i betänkandet om flera av de brister som Riksrevisionen har pekat på. Arbetet i Regeringskansliet är därför inriktat på att ta fram ytterligare beredningsunderlag som bl.a. tar sikte på de brister som Riksrevisionen har identifierat. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens granskning 3 2.1 Riksrevisionens övergripande slutsatser och rekommendationer 3 2.2 Syftet med Riksrevisionens granskning 3 2.3 Riksrevisionens iakttagelser 4 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 6 4 Regeringens åtgärder som har anknytning till Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 7 Bilaga 1 Konsumentskydd vid köp av nyproducerade bostadsrätter RIR 2020:3 9 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 17 juni 2020 108 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat konsumentskyddet vid köp av nyproducerade bostadsrätter. Resultatet av granskningen redovisas i rapporten Konsumentskydd vid köp av nyproducerade bostadsrätter (RiR 2020:3), se bilagan. Riksdagen överlämnade Riksrevisionens rapport till regeringen den 20 februari 2020. I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer till regeringen som Riksrevisionen redovisar i sin rapport. 2 Riksrevisionens granskning 2.1 Riksrevisionens övergripande slutsatser och rekommendationer Riksrevisionens övergripande slutsats är att regeringen inte har gjort tillräckligt för att säkerställa att köparnas intressen tillvaratas vid köp av nyproducerade bostadsrätter. Granskningen visar enligt Riksrevisionen att skyddet för köpare av nyproducerade bostadsrätter har grundläggande brister jämfört med skyddet på andra konsumentmarknader. Köparen får enligt Riksrevisionen dessutom inte tillräcklig information om risker och inte heller det konsumentskydd som t.ex. konsumentinriktad tillsyn ger på andra marknader. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att se över bostadsrättslagen (1991:614) och andra relevanta föreskrifter för att säkerställa att köpare av nyproducerade bostadsrätter omfattas av ett ändamålsenligt konsumentskydd, i linje med skyddet på andra konsumentmarknader. Skyddet bör enligt Riksrevisionen innebära att näringsidkaren har ett ansvar för leverans av varan till köparen. Översynen bör enligt Riksrevisionen vidare beakta - behovet av att förtydliga fastighetsmäklarens roll och informationsansvar vid förmedling av nyproduktion, - behovet av att begränsa köparnas privatekonomiska risk efter tecknandet av förhandsavtal, t.ex. vid prisnedgångar, - behovet av bestämmelser som definierar vad som utgör en hållbar ekonomi i en byggmästarbildad bostadsrättsförening, och - behovet av att införa bestämmelser för att köparen inför ett köp av en nyproducerad bostadsrätt ska få information om risker. 2.2 Syftet med Riksrevisionens granskning Riksrevisionen lyfter fram bl.a. följande om syftet med sin granskning. Köp av en nyproducerad bostadsrätt sker oftast långt innan fastigheten är färdigbyggd. Köparen och den av bostadsutvecklaren bildade bostadsrättsföreningen ingår ett bindande avtal, kallat förhandsavtal, där köparen lovar att köpa bostadsrätten. Bostadsutvecklaren har inflytande över hela processen från utformningen av marknadsföringen till dess att lägenheterna är färdigställda. Bostadsutvecklaren har därmed ett informations- och kunskapsövertag i förhållande till köparen. Köparen av en nyproducerad bostadsrätt har vanligtvis begränsade kunskaper både om byggprocesser och bostadsrättsföreningars ekonomi. Köpet av en nyproducerad bostadsrätt regleras i bostadsrättslagen, som enligt Riksrevisionen tillkom primärt för att möjliggöra ett gemensamt ägande för de boende och som huvudsakligen reglerar relationen mellan medlemmar i en bostadsrättsförening. Bostadsrättslagen har därefter kompletterats med vissa regler till skydd för köparen av en nyproducerad bostadsrätt. Utredningen om stärkt konsumentskydd på bostadsrättsmarknaden konstaterade i sitt betänkande (SOU 2017:31) att bostadsrättsmarknaden behöver ett starkt konsumentskydd, och lämnade bl.a. förslag som gäller ett ökat skydd vid köp av nyproducerade bostadsrätter. Förslagen har ännu inte lett till någon åtgärd. Det finns exempel på personer som har velat säga upp eller häva ett förhandsavtal och som har förlorat stora summor pengar. Det har även framkommit att nybildade bostadsrättsföreningar är högt skuldsatta. Köpare har dessutom framfört klagomål på bostadsrätternas utformning och kvalitet. Riksrevisionen har mot denna bakgrund granskat om regeringen och berörda myndigheter har gjort tillräckligt för att köparnas intressen ska tillvaratas vid köp av nyproducerade bostadsrätter. Granskningen har varit inriktad på konsumentskyddet på den del av nyproduktionsmarknaden där en privatperson köper en bostadsrätt i en förening vars styrelse har tillsatts av den näringsidkare som ansvarar för byggprojektet. Överlåtelse av en befintlig bostadsrätt mellan privatpersoner har inte omfattats av granskningen. Granskningen innefattar följande frågor: 1. Säkerställer gällande regler vid köp av nyproducerade bostadsrätter ett ändamålsenligt skydd för köparna mot väsentliga risker? 2. Får köparna tillräcklig och anpassad information om väsentliga risker och andra förutsättningar inför köp? 3. Har regeringen och berörda myndigheter sammantaget gjort ändamålsenliga insatser för att tillvarata köparnas intressen vid köp av nyproducerade bostadsrätter? 2.3 Riksrevisionens iakttagelser Grunden till köparens svaga ställning är enligt Riksrevisionen att köparens avtalsmotpart är bostadsrättsföreningen, och inte den bostadsutvecklare som driver byggprojektet. Därmed gäller bostadsrättslagstiftningens princip att den enskilda medlemmens intresse måste vägas av mot föreningens intresse (dvs. samtliga medlemmars intressen). Detta är en välmotiverad princip när bostadsrättsföreningen består av boende medlemmar och drivs av en medlemsstyrelse. Riksrevisionen menar dock att den principen inte fungerar tillfredsställande när en byggmästarbildad bostadsrättsförening säljer nyproducerade bostadsrätter. Byggstyrelsen kan i praktiken agera utifrån bostadsutvecklarens intressen snarare än föreningens. Riksrevisionen lyfter vidare fram att principen om föreningsintresset innebär att byggstyrelsen har rätt att fatta beslut om ändringar av bostadens utformning och bostadsrättsföreningens ekonomi. Köparna, som är de framtida medlemmarna, har enligt Riksrevisionen inga möjligheter att påverka besluten och begränsade möjligheter att kräva rättelse. Om en köpare vill driva en rättslig process för hävning av förhandsavtalet kan det innebära höga rättegångskostnader för köparen, om han eller hon förlorar. Därutöver har köparen varken inflytande över eller insyn i det entreprenadavtal som tecknas mellan byggstyrelsen och byggbolaget för uppförandet av huset. Det innebär att köparna först i efterhand kan veta vad föreningen faktiskt har beställt av byggbolaget. När medlemmarna ska ta över styrelsearbetet är det enligt Riksrevisionen inte heller säkert att exempelvis ritningar och avtal med byggbolaget finns dokumenterade. Riksrevisionen bedömer att föreningsbildningsprocessens komplexitet förstärker köparens kunskapsunderläge. Såväl för köparen som för en del mäklare är det enligt Riksrevisionen t.ex. svårt att förstå vad förhandsavtalen och upplåtelseavtalen innebär. Det är vidare byggstyrelsen som anlitar de mäklare, intygsgivare och besiktningsmän som har olika informations- och kontrolluppdrag under byggprocessen. Detta förstärker enligt Riksrevisionen byggstyrelsens ställning i förhållande till köparen. Under processen tar köparen privatekonomiska risker som enligt Riksrevisionen inte omfattas av ett skydd som motsvarar det som finns mot liknande risker på exempelvis de finansiella marknaderna. En köpare som tecknar ett förhandsavtal bär en stor privatekonomisk risk vid prisnedgångar på bostadsmarknaden, som i värsta fall kan resultera i personlig konkurs. Eftersom kreditavtalet normalt tecknas långt efter förhandsavtalet säkras inte den 15-procentiga kontantinsats som gör att köpare på den övriga bostadsmarknaden har en marginal för att klara en prisnedgång. Det saknas enligt Riksrevisionen också en gemensam syn på vad som utgör en hållbar föreningsekonomi. Det skapar ett utrymme för variation och Riksrevisionen har i en genomgång av ett stort antal ekonomiska planer sett kraftigt varierande ekonomiska förutsättningar. Vissa köpare löper därför en högre risk än andra för att råka ut för stora avgiftshöjningar som kan minska värdet på bostadsrätterna betydligt. Riksrevisionen anser vidare att köparna inte får tillräcklig och anpassad information om väsentliga risker och andra förutsättningar inför sina köp. I bostadsrättslagstiftningen finns det enligt Riksrevisionen inga informationskrav. Riksrevisionens genomgång av säljmaterial inför köp visar att materialet ofta är inriktat på livsstil och sällan ger information om risker förknippade med förhandsavtalet eller föreningens ekonomi. Riksrevisionen bedömer samtidigt att informationsåtgärder inte kan lösa de grundläggande brister i konsumentskyddet som beror på lagstiftningen. Riksrevisionens slutsats är att regeringen inte har gjort ändamålsenliga insatser för att tillvarata köparnas intressen vid köp av nyproducerade bostadsrätter. Frågan om konsumentskyddet på bostadsrättsmarknaden har utretts 2015-2017 på regeringens initiativ. Utredningen lade vissa förslag som kan förbättra konsumentskyddet, men lämnade inte förslag i flera av de frågor som är väsentliga i Riksrevisionens granskning. Utredningen har hittills inte lett till att regeringen lämnat några förslag till riksdagen. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning. Granskningen avser förhållanden som även regeringen har uppmärksammat och som är av stor betydelse för såväl blivande bostadsrättshavare som bostadsrättsföreningar, byggföretag och samhället i stort. Frågan har nyligen uppmärksammats även av riksdagen, som har tillkännagett att regeringen bör återkomma med förslag som stärker konsumentskyddet på bostadsrättsmarknaden (bet. 2019/20:CU9 punkt 4, rskr. 2019/20:169). Regeringen instämmer i huvudsak i Riksrevisionens iakttagelser gällande konsumentskyddet vid köp av nyproducerade bostadsrätter. Köp av nyproducerade bostadsrätter skiljer sig i flera avseenden från köp av varor och tjänster som regleras i konsumentlagstiftningen. Med förvärv av en bostadsrätt följer ett medlemskap i en bostadsrättsförening och därmed delaktighet i ett företag. Föreningen äger huset i vilket köparen får nyttjanderätt till en viss lägenhet. Av detta följer bl.a. att även regler som främst tar sikte på förhållandet mellan medlemmarna och föreningen har betydelse för köparens långsiktiga ekonomiska trygghet. Detta är en av flera komplicerande faktorer som måste beaktas vid utformningen av konsumentskyddet på bostadsrättsmarknaden. Vid köp av en nyproducerad bostadsrätt ställs köparen ofta mot en starkare part i form av en bostadsrättsförening som har bildats av den bostadsutvecklare som driver byggprojektet. Köparen är i den situationen konsument i förhållande till bostadsrättsföreningen. I praktiken är det bostadsutvecklaren som kontrollerar bostadsrättsföreningens verksamhet fram till dess att köparen antas som medlem i föreningen. Detta kan ske så sent som vid inflyttningen. Obalansen mellan parterna motiverar att samhället vidtar åtgärder för att säkerställa ett starkt skydd för konsumenten i denna situation. Då uppnås också en effektivare marknad. Riksrevisionens granskning visar att det i dagsläget finns flera brister i detta skydd. Riksrevisionen pekar ut regleringen av förhandsavtalen som ett särskilt problem. Ett förhandsavtal innebär att föreningen är skyldig att i framtiden upplåta en lägenhet med bostadsrätt åt förhandstecknaren, som å sin sida är skyldig att förvärva lägenheten med bostadsrätt. Det är alltså fråga om ett ömsesidigt bindande avtal. Det finns flera regler som skyddar konsumenten när ett förhandsavtal ingås. Exempel på sådana regler är att föreningen måste ha upprättat en kostnadskalkyl innan ett förhandsavtal ingås, att beräknad tidpunkt för upplåtelse ska anges i förhandsavtalet, att föreningen ska ställa säkerhet för lämnade förskott samt att förhandstecknaren under vissa förutsättningar har möjlighet att säga upp avtalet. Uppsägning får bl.a. ske om upplåtelsen genom försummelse av föreningen inte sker inom skälig tid efter den beräknade tidpunkten för upplåtelsen och om de avgifter som ska betalas för bostadsrätten är väsentligt högre än det som har angetts i förhandsavtalet. Det är dessutom möjligt att häva avtalet med stöd av lagen (1915:218) om avtal och andra rättshandlingar på förmögenhetsrättens område. Som Riksrevisionen pekar på finns det emellertid skäl att ifrågasätta om delar av konsumentskyddet är tillräckligt starkt. Det är bl.a. tydligt att en köpare som har tecknat förhandsavtal men ännu inte antagits som medlem har begränsad insyn i och svagt inflytande över föreningens verksamhet. Samtidigt är han eller hon bunden till köpet av bostadsrätten. Köparen har inte heller någon egen avtalsrelation med den bostadsutvecklare som driver byggprojektet. Tiden mellan förhandsavtal och medlemskap i föreningen kan ibland uppgå till flera år. Under den tiden kan förändringar ske som har stor betydelse för köparen, t.ex. gällande tidsplanen, byggprojektets utformning eller föreningens ekonomi. Även köparens praktiska och ekonomiska förutsättningar att genomföra köpet kan förändras under denna tid, liksom bostadsrättens marknadsvärde. Köparens möjlighet att säga upp ett förhandsavtal är, som Riksrevisionen pekar på, mindre än vad som gäller på andra konsumentmarknader. 4 Regeringens åtgärder som har anknytning till Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer Regeringen har tagit frågan om konsumentskyddet på bostadsrättsmarknaden på stort allvar och tillsatte därför 2015 en utredning för att genomföra en översyn av det rättsliga skyddet för aktörerna på denna marknad. Utredningen lämnade 2017 betänkandet Stärkt konsumentskydd på bostadsrättsmarknaden (SOU 2017:31). Betänkandet innehåller åtskilliga förslag till förbättringar av konsumentskyddet för köpare av nyproducerade bostadsrätter. Flera av förslagen anknyter till de problem som Riksrevisionen har funnit i sin granskning. I betänkandet föreslås det t.ex. att bostadsrättsföreningen ska vara skyldig att informera förhandstecknaren vid väsentliga förändringar av förhandsavtalet. Det föreslås också att det ska införas en uttrycklig rätt för förhandstecknaren att säga upp avtalet om förutsättningarna väsentligen avviker från vad som har avtalats. Ett annat förslag är att reglerna om redovisning av slutlig kostnad ska skärpas så att bostadsutvecklare inte kan kringgå skyldigheten att ställa säkerhet för lämnade förskott. Vidare innehåller betänkandet flera förslag gällande bestämmelserna om kostnadskalkyl, ekonomisk plan och intygsgivning. Bland annat föreslås det att Boverket ska bemyndigas att meddela närmare föreskrifter om verkställigheten av bestämmelserna och att intygsgivare ska vara skyldiga att ha en ansvarsförsäkring. Utredningen föreslår också att föreningens val av intygsgivare ska godkännas av Boverket. Syftet är att säkerställa att intygsgivarna är fristående från projektet och att det inte rör sig om två intygsgivare som tidigare har samarbetat i en utsträckning som kan anses olämplig. En viktig del av det skydd som föreslås i betänkandet är de förslag som syftar till att genom krav på bostadsrättsföreningarnas redovisning säkerställa att föreningarna har tillräckliga medel för att möta det långsiktiga underhållsbehovet. Som Riksrevisionen pekar på har denna fråga stor betydelse för de ekonomiska risker som en bostadsrättsköpare utsätts för. Betänkandet innehåller alltså flera förslag som kan bidra till att stärka konsumentskyddet vid köp av nyproducerade bostadsrättslägenheter. Samtidigt saknas det förslag som adresserar flera av de brister som Riksrevisionen pekar på i sin rapport. Ett exempel är att det i fråga om förhandsavtal saknas förslag om förseningar och fel. I dessa delar behövs det enligt regeringens mening ett kompletterande beredningsunderlag innan lagstiftningsåtgärder kan vidtas. Betänkandets förslag har dessutom kritiserats av viktiga remissinstanser, bl.a. när det gäller förslagen om ändrade redovisningsregler. Även i den delen behöver beredningsunder-laget kompletteras. Arbetet med en översyn av bostadsrättslagen pågår i Regeringskansliet. Betänkandet från 2017 innehåller förslag som regeringen avser att arbeta vidare med. Regeringen återkommer till riksdagen när det arbetet är slutfört. Förslagen innefattar dock inte åtgärder för de större brister som Riksrevisionen har identifierat. Parallellt pågår arbete med att ta fram ytterligare beredningsunderlag i dessa delar. I Regeringskansliet pågår också ett arbete som är inriktat på att ta fram förslag om ett bostadsrättsregister. Detta har betydelse för såväl blivande bostadsrättshavare som bostadsrättsmarknaden i stort. Det pågår även annat arbete i Regeringskansliet som har anknytning till konsumentskyddet i bostadsrättslagstiftningen. Ett sådant projekt är arbetet med att ta fram en proposition om ett ändamålsenligt minoritets-skydd i aktiebolag och ekonomiska föreningar. En lagrådsremiss beslutades den 4 juni 2020. Förslagen i lagrådsremissen innebär bl.a. att det ska bli möjligt för en minoritet av medlemmarna i en bostadsrättsförening att ansöka hos Bolagsverket om att en särskild granskare eller minoritetsrevisor ska utses, utan att frågan först behöver tas upp på en stämma. Detta underlättar för medlemmarna att få insyn i föreningen, om de misstänker att det finns missförhållanden. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Konsumentskydd vid köp av nyproducerade bostadsrätter RIR 2020:3 Justitiedepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 17 juni 2020 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Lövin, Johansson, Baylan, Hallengren, Hultqvist, Andersson, Bolund, Damberg, Shekarabi, Ygeman, Linde, Ekström, Eneroth, Nilsson, Ernkrans, Lind, Hallberg, Nordmark, Micko Föredragande: statsrådet Johansson Regeringen beslutar skrivelse 2019/20:171 Riksrevisionens rapport om konsumentskydd vid köp av nyproducerade bostadsrätter