Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2019/20:185 Riksrevisionens rapport om samverkansprogram och strategiska innovationsprogram Skr. 2019/20:185 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 11 juni 2020 Stefan Löfven Ibrahim Baylan (Näringsdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och rekommendationer som framgår av Riksrevisionens rapport Innovation genom samverkan - statens satsningar på strategiska samverkans- och innovationsprogram (RiR 2020:6). I fråga om de strategiska innovationsprogrammen bedömer Riksrevisionen att regeringen och myndigheter i flera avseenden har skapat förutsättningar för effektivitet men att det förekommer brister och att det finns otydligheter i uppdragen till myndigheter på området. För samverkansprogrammen är Riksrevisionens bedömning att regeringen inte har skapat förutsättningar för effektivitet. Vidare anser Riksrevisionen att regeringen bör överväga en utvärdering av genomförda samverkansprogram och att regeringen inför framtida innovationssatsningar bör säkerställa att uppdrag ges med tidsramar som ger utrymme för förberedelser och planering. Regeringen instämmer delvis med de iakttagelser som Riksrevisionen gör i fråga om de strategiska innovationsprogrammen men anser att Riksrevisionen i väsentliga delar inte har tagit hänsyn till samverkansprogrammens syfte och insatslogik och att detta har påverkat relevansen i vissa av Riksrevisionens iakttagelser. Regeringen avser att göra en översyn av myndigheternas regleringsbrev och instruktioner i syfte att uppnå ökad tydlighet i uppdragen som rör de strategiska innovationsprogrammen. Regeringen har för samverkansprogrammen 2019-2022 utformat ett arbetssätt som möjliggör systematiska uppföljningar och utvärderingar. Regeringens ambition är och kommer även i fortsättningen att vara, att ge så goda tidsramar som möjligt i uppdrag till myndigheter. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser 3 2.1 Granskningens resultat 3 2.1.1 De strategiska innovationsprogrammen 3 2.1.2 Samverkansprogrammen 4 2.2 Rekommendationer 5 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 5 3.1 De strategiska innovationsprogrammen 6 3.2 Samverkansprogrammen 7 3.2.1 Ovanlig organisering försvårar insyn 7 3.2.2 Systematik saknas för urval av insatser 8 3.2.3 Samverkansprogrammen bedöms framgångsrika trots avsaknad av uppföljning och utvärdering 8 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 9 Bilaga 1 Innovation genom samverkan - statens satsningar på strategiska samverkans- och innovationsprogram RIR 2020:6 10 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 11 juni 2020 77 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat statens satsningar på samverkansprogrammen och de strategiska innovationsprogrammen. Granskningen redovisas i rapporten Innovation genom samverkan - statens satsningar på strategiska samverkans- och innovationsprogram (RiR 2020:6), se bilagan. Riksrevisionens rapport överlämnades till regeringen den 17 mars 2020. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen, Regeringskansliet, Verket för innovationssystem (Vinnova), Statens energimyndighet (Energimyndigheten) och Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas). Regeringen har inhämtat underlag från de berörda myndigheterna om hur de ser på rapportens slutsatser och rekommendationer i de delar som riktar sig till myndigheterna. I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen har redovisat i sin rapport. 2 Riksrevisionens iakttagelser 2.1 Granskningens resultat Riksrevisionen har granskat om staten har skapat förutsättningar för effektivitet i samverkansprogrammen och de strategiska innovationsprogrammen. Riksrevisionen motiverar sin granskning med att programformerna omfattar relativt stora belopp och att innovationssatsningar generellt är förknippade med risker. Riksrevisionen hänvisar bland annat till en undersökning av OECD från 2016 som pekar på problem med de strategiska innovationsprogrammen som Riksrevisionen bedömer riskerar programformens förutsättningar för måluppfyllelse om de realiseras. Riksrevisionen bedömer att de utpekade problemen är relevanta även för samverkansprogrammen varför en kombinerad granskning anses motiverad. Riksrevisionen har kommit fram till två gemensamma slutsatser för de strategiska innovationsprogrammen och samverkansprogrammen. Den första är att externt anlitade personer i expertroller får stor påverkan på programformernas innehåll och inriktning, utan att berörda myndigheter systematiskt gör och dokumenterar självständiga överväganden inför beslut. Den andra slutsatsen är att regeringen i utgångsläget inte har gett ansvariga myndigheter tillräckligt med tid att göra avvägningar och planera genomförandet av programformerna. Övriga slutsatser är separata för de olika programformerna och återges i de följande avsnitten. 2.1.1 De strategiska innovationsprogrammen Riksrevisionens samlade bedömning av de strategiska innovationsprogrammen är att staten i flera avseenden har skapat förutsättningar för effektivitet, men Riksrevisionen ser brister som sammantaget riskerar programformens måluppfyllelse. Riksrevisionen anser att regeringen ger dubbla budskap i regleringsbreven till myndigheterna om hur myndigheterna ska välja program. Vidare anses myndigheternas ansvar otydligt för bland annat samverkan, utvärdering och programportföljens sammansättning. Riksrevisionen anser att myndigheterna har etablerat en väl fungerande ansvarsfördelning och samverkan sinsemellan men påpekar att dokumentationen brister, vilket leder till ett svagt organisatoriskt minne och att administrativa rutiner inte är helt gemensamma. Myndigheternas sätt att välja ut program anses ge goda förutsättningar för systematiska urval, och myndigheterna anses ha omhändertagit regeringens syften och mål med programformen i utlysningarna. Däremot kan Riksrevisionen inte se att myndigheterna har gjort avvägningar för programportföljen som helhet. Riksrevisionen konstaterar att programansökningarna har varierande tematik och förutsättningar som bedöms utifrån många komplicerade kriterier utan inbördes viktning eller prioritering. Myndigheternas beslutsmotiv anses otydliga och myndigheternas avvägningar utifrån bedömarnas rekommendationer har i de flesta fall inte dokumenterats. Riksrevisionen ser inga betydande skillnader mellan myndigheternas uppföljning och bedömer att myndigheterna överlag ger programmen bra instruktioner och stöd. Riksrevisionen konstaterar att de strategiska innovationsprogrammen har en utförlig utvärderingsprocess där varje program utvärderas vart tredje år av anlitade utvärderare vars rekommendationer främst används för att utveckla programmen. Riksrevisionen konstaterar att utvärderingarna är det enda tillfället där myndigheterna prövar programmens fortsatta finansiering. Förutsättningarna för prövning anses svaga enligt Riksrevisionen som pekar på att programmen utvärderas utifrån sina egna förutsättningar och effektlogik men att de inte jämförs med varandra. Riksrevisionen menar också att det inte finns några uttryckliga förväntningar på programmen och att många program brister i arbetet med effektlogik. Riksrevisionen påpekar att myndigheterna hittills har följt utvärderarnas rekommendationer om fortsatt finansiering utan att dokumentera sina egna överväganden. Riksrevisionen konstaterar även att övergripande slutsatser från utvärderingarna redovisas i myndigheternas årsredovisningar men inte i regeringens rapportering till riksdagen. 2.1.2 Samverkansprogrammen Riksrevisionens samlade bedömning av samverkansprogrammen är att förutsättningarna för effektivitet genomgående är svaga. Enligt Riksrevisionen saknas systematiska processer för prioritering av insatser och regeringen fäster stor tilltro till att samverkansgrupperna omgående ska identifiera och genomföra relevanta initiativ. Riksrevisionen påpekar att regeringen bedömer samverkansprogrammen som framgångsrika i rapporteringen till riksdagen trots avsaknad av systematisk uppföljning och utvärdering. 2.2 Rekommendationer Riksrevisionen riktar följande rekommendationer till regeringen: * Åtgärda otydligheterna i uppdragen rörande de strategiska innovationsprogrammen till myndigheterna. Tydliggörandena bör omfatta myndigheternas enskilda och gemensamma ansvar för programformen som helhet, samverkan sinsemellan samt prioritering av innovationsområden och vissa avgörande frågor, till exempel att omhänderta lärdomar från svenska och internationella erfarenheter och att följa upp, utvärdera och ompröva program. * Överväg utvärdering av genomförda samverkansprogram och säkerställ att de samverkansprogram som aviserades i juli 2019 omfattas av uppföljning och utvärdering i enlighet med näringsutskottets uttalanden. * Säkerställ, inför framtida innovationssatsningar, att uppdrag ges med tidsramar som ger utrymme för förberedelser och planering. Detta bör göras för att myndigheterna ska ha möjlighet att göra avvägningar för genomförandet utifrån gedigen analys av erfarenheter, behov och målsättningar. Riksrevisionen riktar följande rekommendationer till Vinnova, Energimyndigheten och Formas i det fortsatta arbetet med de strategiska innovationsprogrammen: * Utarbeta kriterier som anger vad programmen ska ha uppnått vid olika tidpunkter. Myndigheterna kan använda kriterierna för att utifrån information i utvärderingarna avväga om program ska beviljas fortsatt finansiering eller inte. * Säkerställ att myndigheterna gör och dokumenterar egna avvägningar av externa bedömares rekommendationer utifrån programformens syften och mål i sammanhang där externa bedömare påverkar programportföljen. * Förbättra myndigheternas organisatoriska minne genom att dokumentera organisation, ansvarsfördelning och arbetssätt samt förändringar därav. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser I granskningen uppmärksammas ett flertal brister vad gäller förberedelser, utvärderingar och dokumentation av de båda programmen. Riksrevisionens samlade bedömning av de strategiska innovationsprogrammen skiljer sig samtidigt från bedömningen av samverkansprogrammen. När det gäller de strategiska innovationsprogrammen bedömer Riksrevisionen att regeringen och myndigheter i flera avseenden har skapat förutsättningar för effektivitet men konstaterar att det finns brister. För samverkansprogrammen är Riksrevisionens bedömning att regeringen inte har skapat förutsättningar för effektivitet. Regeringen instämmer delvis i de iakttagelser som Riksrevisionen gör i fråga om de strategiska innovationsprogrammen, men vill betona att samverkansprogrammen bygger på en annan insatslogik än de förstnämnda. De strategiska innovationsprogrammen är i huvudsak ett verktyg för finansiering medan samverkansprogrammen i huvudsak är ett processverktyg. Regeringen vill understryka att samverkansprogrammen inte är en traditionell programform som haft särskilda resurser knutna till sig och självständig beslutsmakt över medelstilldelning kopplat till detta. Insatser initierade inom samverkansprogrammen, vilka gör anspråk på offentlig finansiering, hänvisas i huvudsak till befintliga finansieringskällor, däribland de strategiska innovationsprogrammen. I finansieringsmodellen går medel som anslås för åtgärder som initierats i samverkansprogrammen via befintliga finansieringsinstrument med ordinarie beslutsprocesser, vilket innebär öppna utlysningar i konkurrens. Finansieringsmodellen är alltså ett sätt att minimera risken för och eventuell misstanke om otillbörlig styrning. Riksrevisionen har dragit två gemensamma slutsatser för de strategiska innovationsprogrammen och samverkansprogrammen. Den första är att externt anlitade personer i expertroller får stor påverkan på programformernas innehåll och inriktning utan att myndigheterna systematiskt gör och dokumenterar självständiga överväganden inför beslut. Den andra gemensamma slutsatsen är att regeringen i utgångsläget har gett ansvariga myndigheter för lite tid att göra avvägningar och planera genomförandet av programformerna. Regeringen konstaterar att myndigheterna följer internationell, vedertagen praxis vad gäller urvals- och utvärderingsprocesser för program och projekt. Regeringen konstaterar att rapportens utgångspunkt i mer traditionell utvärderingsmetodik, som inte beaktar de senare årens forskning kring innovationspolitik och policyutveckling inom OECD och EU, gör att resultat och rekommendationer blir svåra att använda i den framtida utvecklingen av insatserna. När det gäller myndigheternas dokumentation har regeringen inhämtat att myndigheterna delar Riksrevisionens observationer om vissa brister i dokumenthanteringen. Avslutningsvis instämmer regeringen i Riksrevisionens bedömning att tidtabellen var pressad i bägge fallen. Övriga slutsatser är separata för de olika programformerna. I de följande avsnitten redovisar regeringen sin bedömning av Riksrevisionens iakttagelser i fråga om de olika programmen. 3.1 De strategiska innovationsprogrammen Riksrevisionen bedömer att regeringen i huvudsak uppfyller sina egna intentioner om styrning genom instruktion och regleringsbrev men att det finns vissa behov av förtydligande av hur uppdragen är formulerade. Riksrevisionen anser att det finns en viss motsägelse i huruvida områden för innovationsprogram ska ske helt nedifrån och upp (bottom-up), med hjälp av de aktörer som är tänkta att driva program, eller uppifrån och ned (top-down), med inslag av styrning från regeringen. Riksrevisionen anser vidare att uppdragen till myndigheterna saknar klargöranden om ansvar för samverkan och om enskilda myndigheters ansvar för viktiga frågor inom programformen. Regeringens inställning är att politiken anger övergripande, prioriterade samhällsutmaningar, vilket har skett i exempelvis forsknings- och innovationspropositioner och genom de tematiska samverkansprogrammen, men att den närmare inriktningen och prioriteringen för de strategiska innovationsprogrammen bör ske i bredast möjliga samverkan mellan olika aktörer i samhället, som näringslivet, lärosäten, institut och den offentliga sektorn. Regeringen anser att myndigheternas uppdrag och uppgifter ska vara tydligt formulerade så att de inte ger upphov till feltolkningar eller ineffektivitet. 3.2 Samverkansprogrammen 3.2.1 Ovanlig organisering försvårar insyn Riksrevisionen menar att den organisatoriska strukturen för samverkansprogrammen är ovanlig med projektledare i Regeringskansliet, uppdrag till Vinnova att bistå projektledarna och personliga förordnanden från Regeringskansliet till referensgrupperna. Riksrevisionen konstaterar vidare att den politiska närvaron i arbetet, där exempelvis statssekreterare deltar på samverkansgruppernas möten, innebär ett avsteg från traditionell förvaltningsmodell med distans mellan politik och förvaltning. Riksrevisionen påpekar att denna modell kan innebära risk för att man försvårar myndigheternas överblick över insatser av relevans för deras ansvarsområden. Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning att samverkansprogrammen som modell inneburit ett delvis nytt arbetssätt. Regeringens utgångspunkt för samverkansprogrammen är att uppnå samverkan över sektorsgränser för att möta de stora samhällsutmaningarna, både vad gäller att prioritera och sätta gemensamma mål och att skapa en kraftsamling för att nå dessa. Regeringen anger tematiska samhällsutmaningar med övergripande ramar och prioriteringar inom innovationsarbetet. Därefter har regeringen samlat högnivåföreträdare för näringslivet, akademin, den offentliga sektorn, intresseorganisationer och det civila samhället för att inom utpekade tematiska områden gemensamt identifiera och prioritera vad som bör göras för att möta utmaningarna inom området och gemensamt kraftsamla resurser. Denna typ av inkluderande sektorsövergripande samarbete främjar samsyn, förankring och kraftsamling, vilket är ett arbetssätt som ligger i linje med internationella rekommendationer och vedertagen praxis. Exempelvis rekommenderar OECD denna typ av inkluderande innovationsarbete i sina rapporter OECD Reviews of Innovation Policy: Sweden 2012 och 2015. Den politiska närvaron i samverkansgrupperna har av både samverkansgruppernas ledamöter själva och Vinnova bedömts vara en viktig framgångsfaktor. Angreppssättet har understrukit digniteten i det arbete som involverade i samverkansgrupperna gör med egna resurser och samtidigt inneburit möjligheter att lyssna in diskussioner och ta med sig budskap från arbetet in i Regeringskansliets ordinarie beredningsprocesser. Regeringen anser därmed att den nya strukturen med samverkansprogrammen inte bara bidrar med traditionella innovationsfrämjande insatser, utan även möjliggör inspel till en större systemförändring, vilket särskiljer samverkansprogrammen från andra sektorsövergripande samarbeten. 3.2.2 Systematik saknas för urval av insatser Riksrevisionen bedömer att det saknas en systematisk process för prioritering av områden och insatser. Utmaningar och insatser inom de olika programmen anses vidare vara beroende av de enskilda personer som regeringen förordnat och som förväntas inneha en expertroll. Som regeringen tidigare påpekat utgår samverkansprogrammen från internationellt vedertagen praxis där regeringen pekar ut övergripande tematiska samhällsutmaningar och ramar inom innovationsarbetet, varefter regeringen tillsätter sektorsövergripande samverkansgrupper bestående av högnivåföreträdare, för att inom utpekade tematiska områden gemensamt identifiera, kraftsamla och verka för innovativa lösningar som möter utmaningarna inom området. Att regeringen fäster stor tilltro till de sektorsövergripande perspektiv som är samlade i respektive samverkansprogram är naturligt och följer av insatsens logik som bygger på involverade aktörers, inklusive privata aktörers, egna insatser och resurser. Om och i de fall man sedan söker offentlig finansiering för identifierade insatser eller projekt sker det i konkurrens och transparens och med motiverade beslut från den finansierande myndigheten. Det har således inte funnits förutsättningar eller ambitioner att styra exakt vilka eller hur många insatser som genereras i de olika samverkansprogrammen, bland annat eftersom insatserna i mycket hög grad är avhängiga av insatser och resurser från de aktörer, organisationer och företag som ingår i samverkansgrupperna. 3.2.3 Samverkansprogrammen bedöms framgångsrika trots avsaknad av uppföljning och utvärdering Regeringen delar Riksrevisionens iakttagelser om att samverkansprogrammen inte har utvärderats i sin helhet, att någon fullständig systematisk uppföljning och utvärdering inte har skett och att det finns behov av att genomföra sådana. Därför har regeringen redan nu planerat för uppföljning och utvärdering i den nya omgången av samverkansprogrammen. Regeringen vill även påpeka att viss uppföljning och erfarenhetssammanställning har gjorts av de tidigare samverkansprogrammen och att den stora mängd initiativ och projekt som etablerats inom ramen för arbetet betraktas som ett positivt resultat, vilket också rapporterats till riksdagen via budgetpropositioner. Regeringen avser att fortsätta utveckla utvärderingen av programmen för att skapa bättre förutsättningar att bedöma resultat och effekter och bidra till lärande. Regeringen vill slutligen framhålla att aktiv samverkan etablerats mellan aktörer från olika samhällssektorer, relevanta för respektive tema eller samhällsutmaning. Samverkan, dvs. att aktörer samlas kring ett antal prioriterade områden, är ett viktigt mervärde i sig givet syftet med samverkansprogrammen. Viktiga resultat i detta avseende är inte bara projekt och satsningar, utan även närmande mellan aktörer i olika frågor och strategiska överenskommelser mellan till exempel näringslivet, intresseorganisationer och staten som kan ha stor betydelse för utveckling och innovation inom ett område. Dagens utmaningar är komplexa och tvärsektoriella och kräver samverkan över traditionella bransch- och sektorsgränser. Samverkansprogrammen bidrar till att utveckla existerande samarbeten och till att bygga fler nya konstruktiva samarbeten och aktörsrelationer. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen avser att göra en översyn av myndigheternas regleringsbrev och instruktioner för att se hur en ökad tydlighet kan uppnås i dessa. Detta kommer att ske inom ramen för den ordinarie beslutsprocessen kopplat till myndigheternas regleringsbrev och instruktioner. Regeringen har för samverkansprogrammen 2019-2022 utformat ett arbetssätt som möjliggör systematiska uppföljningar och utvärderingar av de pågående samverkansprogrammen. Utformningen har gjorts i dialog med Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser (Tillväxtanalys). Regeringen instämmer i att myndighetsuppdrag inom framtida innovationssatsningar bör ges med så goda tidsramar som möjligt för att myndigheter ska få tillräckligt utrymme för nödvändig förberedelse och planering för genomförandet av uppdragen. Regeringens ambition är och kommer även i fortsättningen att vara att ge så goda tidsramar som möjligt i uppdrag till myndigheter, givet alla faktorer som måste tas i beaktande inför nya innovationssatsningar. Med anledning av Riksrevisionens rapport har regeringen inhämtat myndigheternas synpunkter på Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer i de delar som de riktar sig till vissa myndigheter. Regeringen avser att följa upp hur Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer omhändertas av berörda myndigheter, bland annat i samband med de årliga myndighetsdialogerna. Regeringen anser med detta att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Innovation genom samverkan - statens satsningar på strategiska samverkans- och innovationsprogram RIR 2020:6 Näringsdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 11 juni 2020 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Lövin, Johansson, Baylan, Hallengren, Hultqvist, Andersson, Bolund, Damberg, Shekarabi, Ygeman, Eriksson, Linde, Ekström, Eneroth, Nilsson, Ernkrans, Lindhagen, Lind, Hallberg, Nordmark, Micko Föredragande: statsrådet Baylan Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om samverkansprogram och strategiska innovationsprogram