Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2019/20:77 Riksrevisionens rapport om det kommunala utjämningssystemet Skr. 2019/20:77 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 13 februari 2020 Stefan Löfven Per Bolund (Finansdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll Skrivelsen innehåller regeringens bedömningar av de iakttagelser och de rekommendationer Riksrevisionen har redovisat i Riksrevisionens rapport Det kommunala utjämningssystemet - behov av mer utjämning och bättre förvaltning (RiR 2019:29). Riksrevisionen rekommenderar regeringen att utveckla den befintliga kostnadsutjämningen så att den i större utsträckning utjämnar för kostnadsskillnader som uppstår på grund av att kommunerna har olika yta, antal invånare och befolkningsförändringar samt för storstädernas och de storstadsnära kommunernas socioekonomi. Vidare rekommenderar Riksrevisionen regeringen att utvidga kostnadsutjämningen till att även avse biblioteksverksamheten, väga för- och nackdelar med att utvidga kostnadsutjämningen till att omfatta fler av de frivilliga verksamheter som i huvudsak är skattefinansierade, överväga om delar av strukturbidraget kan avvecklas och ge Tillväxtverket i uppdrag att förvalta utjämningssystemet. Regeringen bedömer att de ändringar i kostnadsutjämningen som trädde i kraft den 1 januari 2020 medför att systemet i högre grad uppfyller sitt syfte att kompensera för strukturella behovs- och kostnadsskillnader. Regeringen anser att det är viktigt att systemet uppdateras i takt med samhällsutvecklingen. Det finns behov av att med jämna mellanrum se över det kommunalekonomiska utjämningssystemet. Eftersom en ändring av systemet precis trätt i kraft avser regeringen för närvarande inte att vidta några åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer. Regeringen följer dock utvecklingen noga. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 4 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och bedömningar 5 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 8 Bilaga Riksrevisionens rapport 9 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 13 februari 2020. 130 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat systemet för kommunalekonomisk utjämning för kommuner i syfte att analysera om systemet för kommunalekonomisk utjämning är utformat så att det ger samtliga kommuner ekonomiska möjligheter att utan större skillnader i skattesatser ge invånarna en i huvudsak likvärdig service. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten Det kommunala utjämningssystemet - behov av mer utjämning och bättre förvaltning (RiR 2019:29), se bilaga. Riksdagen överlämnade Riksrevisionens rapport till regeringen den 24 oktober 2019. I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen har redovisat i rapporten. 2 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer Riksrevisionen har granskat det kommunalekonomiska utjämningssystemet i syfte att analysera om systemet är utformat så att det ger samtliga kommuner ekonomiska möjligheter att utan större skillnader i skattesatser ge invånarna en i huvudsak likvärdig service. Granskningen har avgränsats till att endast omfatta utjämningssystemet för kommuner. Den för kommuner och regioner gemensamma delmodellen för kollektivtrafik omfattas inte heller av granskningen. Enligt Riksrevisionen är systemet för kommunalekonomisk utjämning inte utformat så att kommunerna kan ge kommuninvånarna en i huvudsak likvärdig service utan större skillnader i skattesatser. Riksrevisionen menar att den befintliga kostnadsutjämningen inte tar tillräcklig hänsyn till kostnadsskillnader mellan kommuner som beror på yta, antal invånare, befolkningsförändringar samt storstädernas och de storstadsnära kommunernas socioekonomi. Enligt Riksrevisionen finns även kostnadsskillnader som följer av skilda geografiska och demografiska förutsättningar inom biblioteksverksamhet och kommunal vuxenutbildning (inklusive kommunal vuxenutbildning i svenska för invandrare, sfi), liksom inom delar av den frivilliga verksamheten. Vidare menar Riksrevisionen att förvaltningen av utjämningssystemet är eftersatt. Mot denna bakgrund ger Riksrevisionen fem rekommendationer till regeringen. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att utveckla den befintliga kostnadsutjämningen så att den i större utsträckning utjämnar för kostnadsskillnader som uppstår på grund av att kommunerna har olika yta, antal invånare och befolkningsförändringar samt för storstädernas och de storstadsnära kommunernas socioekonomi. I detta innefattas, enligt myndigheten, att utveckla applikationen Struktur så att den innehåller aktuella kostnadsuppgifter, att tillämpa applikationen på alla områden och att belysa de mekanismer som ligger till grund för kostnadsskillnader i applikationen. Vidare rekommenderar Riksrevisionen regeringen att utvidga kostnadsutjämningen till att avse även biblioteksverksamheten. Biblioteksverksamheten inrymmer enligt Riksrevisionen relativt stora, strukturellt betingade kostnadsskillnader mellan kommunerna. Riksrevisionen rekommenderar även regeringen att väga för- och nackdelar med att utvidga kostnadsutjämningen till att omfatta fler av de frivilliga verksamheter som i huvudsak är skattefinansierade. Riksrevisionen pekar på att det finns stora variationer i kostnader för frivillig verksamhet, och att även frivillig verksamhet i praktiken kan ses som nödvändig att bedriva. Därtill rekommenderar Riksrevisionen regeringen att överväga om delar av strukturbidraget kan avvecklas, om kostnadsutjämningen utvecklas i motsvarande delar. Slutligen rekommenderar Riksrevisionen regeringen att ge Tillväxtverket i uppdrag att förvalta utjämningssystemet, med utgångspunkt i en förvaltningsplan. En förvaltningsplan skulle, enligt Riksrevisionen, skapa en mer systemmässig förvaltning av utjämningssystemet. Förvaltningsplanen bör enligt Riksrevisionen klargöra vilka uppgifter som ska utföras i förvaltningen samt hur förvaltningen ska bemannas och styras. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och bedömningar Riksrevisionen bedömer att inkomstutjämning, kostnadsutjämning och strukturbidrag var för sig har stor betydelse för kommunernas möjligheter att erbjuda en likvärdig service utan större skillnader i skattesatser. Regeringen instämmer i denna bedömning och anser att det kommunalekonomiska utjämningssystemet har en avgörande betydelse för att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommuner och regioner att kunna erbjuda en god service till sina invånare, oberoende av strukturella faktorer såsom befolknings- och bebyggelsestruktur. Riksrevisionen bedömer vidare att systemet för kommunalekonomisk utjämning inte är utformat så att kommunerna kan ge kommuninvånarna en i huvudsaklig likvärdig service utan större skillnader i skattesats. Regeringen anser att det kommunalekonomiska utjämningssystemet inte huvudsakligen har som syfte att skapa små skillnader i skattesatser mellan kommuner och mellan regioner. Val av skattesats påverkas av faktorer som utjämningssystemet inte har som syfte att utjämna för, såsom kommuners och regioners prioriteringar, service- och ambitionsnivå, effektivitet och val av avgiftsnivåer. Regeringen hade välkomnat en fördjupad analys av dessa faktorer och skillnader i skattesats som underlag för de slutsatser som dras i rapporten, eftersom detta är viktigt att följa. Regeringen gör därför delvis en annan bedömning än Riksrevisionen. Riksrevisionen bedömer att inkomstutjämningen fungerar som avsett. Utjämningen inom systemet är långtgående men inte fullständig, i enlighet med lagstiftningens förarbeten. Regeringen instämmer i Riksrevisionens slutsats. Inkomstutjämningen är den del av systemet som utjämnar mest. Staten bidrar inom inkomstutjämningen med över 100 miljarder kronor årligen via anslaget 1:1 Kommunalekonomisk utjämning inom utgiftsområde 25. Riksrevisionen menar att kostnadsutjämningen, vid tidpunkten för Riksrevisionens granskning, inte fullt ut fångade upp kostnadsskillnader beroende på skillnader vad gäller yta, antal invånare och befolkningsförändringar samt storstädernas och de storstadsnära kommunernas socioekonomi. Enligt Riksrevisionen visar de beräkningar myndigheten genomfört att kostnadsutjämningen skulle behöva ökas med betydande belopp. Riksrevisionen rekommenderar därför att kostnadsutjämningen utökas utifrån dessa aspekter samt att applikationen Struktur - som används för att beräkna merkostnader i gles bebyggelse - utvecklas och uppdateras. Regeringen anser att Riksrevisionens rapport innehåller en värdefull analys av kostnadsutjämningen. Samtidigt vill regeringen framhålla att det inte finns någon standardmetod för att utvärdera kostnadsutjämningen och ekonomiskt värdera skillnader i strukturella förhållanden mellan kommuner (se t.ex. SOU 2018:74 s. 97). För att utvärdera om kostnadsutjämningen i tillräcklig grad beaktar strukturella faktorer har Riksrevisionen valt en statistisk ansats, där nettokostnaden per kommun jämförs med referenskostnaden per kommun för 2017. Att utvärdera om systemet tar tillräcklig hänsyn till strukturella faktorer är mycket komplicerat och datakrävande. Regeringen bedömer att det behövs ytterligare analyser, ibland över flera år eller med kompletterande metoder, för att med större säkerhet kunna identifiera dessa faktorer och hur de påverkar kostnader. Riksdagen har beslutat om ändringar i kostnadsutjämningen för kommuner och landsting (numera regioner) utifrån regeringens förslag i propositionen Ändringar i kostnadsutjämningen för kommuner och landsting (prop. 2019/20:11, bet. 2019/20:FiU18, rskr. 2019/20:41). Ändringarna trädde i kraft den 1 januari 2020. Ändringarna innebar förändringar av delmodeller och genomgående uppdateringar inom kostnadsutjämningen. Kompensation för merkostnader i glesbygd förstärktes och uppdaterades samt utjämning utifrån socioekonomiska faktorer utökades. Sammantaget förstärktes omfördelningen i kostnadsutjämningen. Regeringen bedömer att dessa ändringar i kostnadsutjämningen kommer att bidra till att systemet för kostnadsutjämning i högre grad än tidigare beaktar strukturella behovs- och kostnadsskillnader och därigenom skapar mer likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommuner. Riksrevisionen rekommenderar även regeringen att uppdatera och utveckla applikationen Struktur. Regeringen anser att applikationen Struktur har varit värdefull för beräkningarna av merkostnader för gleshet. I Struktur tas hänsyn till var befolkningen faktiskt bor och hur vägnätet ser ut, vilket kombinerat med ett antal antaganden bedöms ge förutsättningar för träffsäkra beräkningar. Regeringen anser att det är viktigt att de underlag och antaganden som ligger till grund för beräkningar i kostnadsutjämningen hålls uppdaterade så att systemet beaktar den samhällsutveckling som sker. Regeringen avser att inför kommande utvärderingar beakta hanteringen av applikationen Struktur. Riksrevisionen noterar vidare att det finns verksamheter som inte omfattas av kostnadsutjämningen, trots att det enligt myndigheten finns strukturella kostnadsskillnader mellan kommunerna. Det rör sig både om obligatoriska och frivilliga verksamheter. Riksrevisionen har identifierat ett behov av kostnadsutjämning för kommunal vuxenutbildning. Från och med den 1 januari 2020 ingår kommunal vuxenutbildning (inklusive sfi) i kostnadsutjämningen för kommuner. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att utvidga kostnadsutjämningen till att omfatta även biblioteksverksamhet, som är en obligatorisk verksamhet som det för närvarande inte utjämnas för. Utgångspunkter för kostnadsutjämningen är bl.a. att den ska utjämna för opåverkbara och strukturellt betingade kostnadsskillnader, i den obligatoriska verksamheten, som är av ekonomisk betydelse. Merparten av den obligatoriska verksamheten ingår i kostnadsutjämningen. Kostnadsutjämningsutredningen (dir. 2016:91) hade i uppdrag att överväga om nya delmodeller bör införas i kostnadsutjämningen. Utredningen drog i betänkandet Lite mer lika - översyn av kostnadsutjämningen för kommuner och landsting (SOU 2018:74) slutsatsen att utöver att vara relativt små är nettokostnaderna för biblioteksverksamhet svåra att koppla till struktur och föreslog därför inte att denna verksamhet skulle ingå i kostnadsutjämningen. Regeringen har inte gjort någon annan bedömning. Regeringen bedömer dock att även kommande översyner av kostnadsutjämningen bör omfatta ställningstaganden till om det mot bakgrund av samhällsutvecklingen eller andra faktorer finns skäl att införa utjämning för nya verksamheter i systemet. Vidare rekommenderar Riksrevisionen regeringen att väga för- och nackdelar med att utvidga utjämningen till att omfatta fler frivilliga verksamheter. Kostnadsutjämningsutredningen, liksom Utjämningskommittén.08 dessförinnan, har bedömt att kostnadsutjämningen bör fokusera på obligatorisk verksamhet, bl.a. eftersom det för dessa finns statligt angivna mål i fråga om inriktning och omfattning. Frivillighet innebär att omfattningen i den enskilda kommunen handlar om ambitionsnivå, varför utjämning enligt utredningarna inte bör tillämpas (se SOU 2011:39 s. 36 och 40 samt SOU 2018:74 s. 95 och 99-100). Regeringen delar utredningarnas bedömning. Kostnadsutjämningsutredningen omfattade inte strukturbidraget. Riksrevisionen menar att konstruktionen av strukturbidraget på flera sätt skiljer sig från övriga delar av utjämningssystemet, bl.a. genom de beräkningsunderlag som den baseras på samt att antalet kommuner och regioner som får strukturbidrag ligger fast. Riksrevisionen konstaterar vidare att strukturbidraget har stor betydelse för de berörda kommunernas ekonomi. Myndigheten rekommenderar regeringen att se över om delar av bidraget kan avvecklas. Regeringen anser i enlighet med vad som anfördes i propositionen Ändringar i kostnadsutjämningen för kommuner och landsting att det kommunalekonomiska utjämningssystemet i sin helhet, vilket således även omfattar strukturbidraget, bör ses över med jämna mellanrum. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att ge Tillväxtverket i uppdrag att förvalta och ta fram en förvaltningsplan för utjämningssystemet, mot bakgrund av iakttagelserna att det fortfarande aktualiseras behov av nya delmodeller eller komponenter, samt bedömningen att de befintliga modellerna behöver uppdateras oftare. Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att det är av vikt att de underlag som kostnadsutjämningen baseras på är aktuella, för att säkerställa träffsäkerheten i systemet. Regeringen initierade därför en översyn av kostnadsutjämningen vilket resulterade i en uppdaterad och förstärkt kostnadsutjämning fr.o.m. den 1 januari 2020. Uppdateringar av underlag och uppgifter utgör en viktig del i ändringarna. Från och med den 1 januari 2020 ingår även en högre grad av indexering i kostnadsutjämningen. Regeringen anser att detta är en viktig förändring i förhållande till det tidigare gällande systemet för kostnadsutjämning som Riksrevisionens granskning avser. En högre grad av indexering syftar till att undvika att komponenter urholkas över tid. Regeringen delar inte Riksrevisionens bedömning att förvaltningen av systemet är eftersatt. Regeringen har tidigare konstaterat att det är viktigt att systemet för kommunalekonomisk utjämning utvecklas i takt med samhällsutvecklingen (se bl.a. prop. 2019/20:11 s. 48). Systemet behöver därför regelbundet följas upp, i syfte att uppdatera uppgifter och analyser som blivit gamla och säkerställa att tidigare samband mellan olika strukturella variabler och kostnadsskillnader fortfarande är giltiga. I samband med översyner av kostnadsutjämningen bör det även övervägas om vissa delmodeller behöver ändras, eller utgå, och om nya delmodeller bör införas. Regeringen bedömer att förändringar i faktorer som demografi, bosättnings- och flyttmönster liksom utveckling av statistikunderlag och andra kunskapsunderlag för att göra analyser av behovs- och kostnadsskillnader mellan kommuner även fortsättningsvis kommer att leda till att systemet behöver utvecklas och förändras. Regeringen noterar dock samtidigt att det har visat sig vara svårt att genomföra löpande förändringar i enstaka delmodeller eftersom även mindre förändringar i enstaka delmodeller kan ge stora effekter på utfallet för enskilda kommuner och regioner. Regeringen har tidigare bedömt, till skillnad från Riksrevisionen, att det är lämpligare att göra en samlad översyn med några års mellanrum (se prop. 2019/20:11 s. 48). 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Den 1 januari 2020 trädde ändringar i lagen om kommunalekonomisk utjämning i kraft. Ändringarna innebär genomgående uppdateringar och vissa ändringar i systemet för kostnadsutjämning för kommuner och regioner. Regeringen bedömer att ändringarna kommer att medföra att systemet för kostnadsutjämning i högre grad än tidigare kommer att uppfylla sitt syfte att kompensera för strukturella behovs- och kostnadsskillnader mellan kommuner och mellan regioner. Bland annat kommer större hänsyn att tas till merkostnader i glesbygd. Mot denna bakgrund avser regeringen för närvarande inte vidta några åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer. Regeringen anser dock att det är viktigt att systemet uppdateras i takt med samhällsutvecklingen och följer utvecklingen noga. Det finns behov av att med jämna mellanrum se över det kommunalekonomiska utjämningssystemet. Riksrevisionens rapport kan utgöra ett värdefullt underlag vid en sådan översyn. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Riksrevisionens rapport Finansdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 13 februari 2020 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Lövin, Johansson, Baylan, Hultqvist, Bolund, Shekarabi, Ygeman, Linde, Ekström, Eneroth, Dahlgren, Nilsson, Ernkrans, Lindhagen, Lind, Hallberg, Nordmark Föredragande: statsrådet Per Bolund Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om det kommunala utjämningssystemet