Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2019/20:153 Riksrevisionens rapport om tillämpningen av det finanspolitiska ramverket 2019 Skr. 2019/20:153 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 16 april 2020 Stefan Löfven Magdalena Andersson (Finansdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen har redovisat i rapporten Det finanspolitiska ramverket - regeringens tillämpning 2019 (RiR 2019:38). I sin rapport konstaterar Riksrevisionen bl.a. att det är otydligt hur det bakåtblickande åttaåriga genomsnittet för det finansiella sparandet ska tolkas vid uppföljningen av överskottsmålet. Riksrevisionen framhåller också att regeringen vid framtagandet av förslag till nivåer på utgiftstaket inte tar sin utgångspunkt i en redogörelse för hur offentliga utgifter och skatteuttag bör utvecklas på längre sikt. Myndigheten bedömer vidare att regeringen kan utveckla sina prognosjämförelser genom att utnyttja expertmyndigheternas prognoser bättre. Regeringen instämmer i flera av Riksrevisionens bedömningar och arbetar kontinuerligt med att utveckla innehållet i propositionen i den riktning som myndigheten rekommenderar. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Redovisningen av skillnader mellan regeringens och expertmyndigheternas prognoser för strukturellt sparande och BNP-gap 3 2.1 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation till regeringen 3 2.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation 4 3 Det bakåtblickande åttaårssnittet för det finansiella sparandet 5 3.1 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation till regeringen 5 3.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation 5 4 Motiveringen av förslaget till utgiftstak 5 4.1 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation till regeringen 5 4.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation 6 5 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 6 Bilaga Riksrevisionens rapport Det finanspolitiska ramverket - regeringens tillämpning 2019 (RiR 2019:38) 7 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 16 april 2020 52 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen granskar regelbundet de ekonomiska propositionerna med utgångspunkt i hur regeringen redovisar finanspolitiken och tillämpar det finanspolitiska ramverket. Den senaste utförda granskningen har syftat till att samlat bedöma transparensen och tydligheten i regeringens redovisning av finanspolitiken i 2019 års ekonomiska vårproposition (prop. 2018/19:100), Årsredovisningen för staten 2018 (skr. 2018/19:101) och budgetpropositionen för 2020 (prop. 2019/20:1). Granskningen har resulterat i rapporten Det finanspolitiska ramverket - regeringens tillämpning 2019 (RiR 2019:38), se bilaga. Riksdagen överlämnade Riksrevisionens rapport till regeringen den 17 december 2019. I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen har redovisat i sin rapport. 2 Redovisningen av skillnader mellan regeringens och expertmyndigheternas prognoser för strukturellt sparande och BNP-gap 2.1 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation till regeringen Överskottsmålet följs upp med en indikator för innevarande och nästkommande budgetår. Riksrevisionen påpekar att uppföljningen därmed bygger på prognoser och att den indikator som används, det strukturella sparandet, kan beräknas på olika sätt. Myndigheten anser därför att jämförelser mellan regeringens och andra bedömares prognoser är centrala för uppföljningen av målet. Redogörelsen i budgetpropositionen är enligt Riksrevisionen dock inte tillräcklig för att förklara de prognosskillnader som finns. När information om prognosernas jämförbarhet saknas blir det svårt för en utomstående bedömare att skapa sig en bild av de osäkerheter som finns och om överskottsmålet kommer att nås. Riksrevisionen bedömer att regeringen kan utveckla sina prognosjämförelser genom att utnyttja expertmyndigheternas prognoser bättre. Konjunkturinstitutet och Ekonomistyrningsverket har god kunskap om den svenska ekonomin och de offentliga finanserna, vilket gör myndigheternas prognoser särskilt värdefulla för uppföljningen. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att utveckla redovisningen i de ekonomiska propositionerna så att skillnaderna mellan regeringens och expertmyndigheternas prognoser för det strukturella sparandet och BNP-gapet tydligare förklaras. 2.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation I Riksrevisionens rapport Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket (RiR 2017:32) rekommenderade myndigheten regeringen att tydligare redovisa jämförelser av prognoser. Regeringen välkomnade i skrivelsen Riksrevisionens rapport om tillämpningen av det finanspolitiska ramverket (skr. 2017/18:203) Riksrevisionens rekommendationer, men konstaterade samtidigt att förändringar av det aktuella slaget är komplexa. I den ovan nämnda skrivelsen förklarade regeringen vidare att den delade Riksrevisionens bedömning att prognosjämförelser är centrala för förtroendet för finanspolitiken och för efterlevnaden av det finanspolitiska ramverket. Regeringen framhöll dock att bedömningen av varje nyckelvariabel, som t.ex. potentiell BNP, BNP-gap eller strukturellt sparande, bygger på en rad detaljer i underliggande antaganden och metodval, som kan skilja sig åt mellan olika prognosmakare. Denna komplexitet gör det svårt för regeringen att i detalj redogöra för respektive prognosmakares alla bakgrundsantaganden. Det är mot denna bakgrund som regeringen har gett Finanspolitiska rådet i uppdrag att göra fördjupande analyser och utvärderingar av regeringens prognoser (se t.ex. Finanspolitiska rådets rapport Svensk finanspolitik 2017 s. 59). Regeringen gör fortfarande samma bedömning som redovisades i den ovan angivna skrivelsen. I de ekonomiska propositionerna redovisar regeringen, både för BNP-gapet och strukturellt sparande, regeringens och expertmyndigheternas prognoser så att eventuella skillnader tydligt framgår. När det gäller BNP-gapet kan skillnader i prognoserna bero på olika bedömningar av faktisk BNP och olika bedömningar av ekonomins tillväxtförmåga på längre sikt. Det finns inget utfall eller vedertagen metod för hur potentiell BNP ska bedömmas, varför prognoserna, både regeringens och expertmyndigheternas, utgör en sammantagen bedömning av potentiell BNP. Det medför att det är svårt att i detalj beskriva orsaken bakom eventuella skillnader. När det gäller strukturellt sparande kan eventuella skillnader bero på olika bedömningar av ekonomins potentiella BNP-nivå, olika beräkningsmetoder och skillnader i den underliggande faktiska prognosen. Det är mycket komplicerat att i detalj beskriva orsaken till att prognoserna skiljer sig åt, inte minst då flera av de centrala variablerna som ingår i beräkningarna, som ovan beskrivits, är baserade på sammantagna bedömningar. För det strukturella sparandet finns det inte heller något officiellt utfall att utgå från, vilket gör att regeringens och expertmyndigheternas beräkningar kan skilja sig åt även för historiska år. När det gället metodvalet för beräkningen av det strukturella sparandet kan konstateras att regeringen, Konjunkturinstitutet och Ekonomistyrningsverket numera använder liknande metoder för att justera för konjunkturen, vilket underlättar jämförelser. Det kvarstår dock fortfarande mer svårdefinierade skillnader i underliggande prognoser och bedömningsvariabler. Utöver redogörelsen i de ekonomiska propositionerna redovisar Regeringskansliet i bakgrundspromemorior vilka metoder som används för att beräkna både potentiell BNP och strukturellt sparande. 3 Det bakåtblickande åttaårssnittet för det finansiella sparandet 3.1 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation till regeringen Det är enligt Riksrevisionen otydligt hur det bakåtblickande åttaåriga genomsnittet för det finansiella sparandet som används vid uppföljningen av överskottsmålet ska tolkas. I budgetpropositionen framgår det enligt myndigheten t.ex. inte vilken målnivå som genomsnittet för perioden 2011-2018 ska jämföras mot. Från och med budgetåret 2019 ändrades överskottsmålet från 1 till en tredjedels procent av BNP. I kommande propositioner kommer det bakåtblickande åttaårssnittet därmed att omfatta budgetår som har haft både den gamla och nya målnivån. Riksrevisionen rekommenderar mot denna bakgrund regeringen att klarlägga i vilket sammanhang och hur det bakåtblickande åttaårssnittet ska användas vid uppföljningen av överskottsmålet. 3.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation Det bakåtblickande åttaåriga genomsnittet används endast för att i efterhand utvärdera om överskottsmålet uppnåtts och för att upptäcka systematiska avvikelser. Genomsnittet ska alltså inte styra finanspolitiken på kort sikt, utan i huvudsak användas för att vid nästa översyn (då det finns en fullständig åttaårsperiod) utvärdera om målnivån, givet måluppfyllelsen och skuldutvecklingen, behöver anpassas för att säkerställa hållbarheten och marginalerna i de offentliga finanserna. Under tiden redovisar regeringen indikatorn, men den har mindre betydelse för budgetutrymmet i ett framåtblickande perspektiv. Den ändrade målnivån kommer därför inte att innebära några förändringar av uppföljningen. Indikatorn kan även användas för att upptäcka systematiska avvikelser. Det finns dock inte någon tydlig definition av vad som är en systematisk avvikelse i dagsläget, och inte heller någon reglering av hur en avvikelse ska hanteras. Regeringen avser dock att fortsätta arbetet med att öka tydligheten och transparensen i redovisningen. 4 Motiveringen av förslaget till utgiftstak 4.1 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation till regeringen Riksrevisionen noterar att regeringens förslag till nivå för utgiftstaket 2022 redovisas enligt den praxis som anges i det finanspolitiska ramverket. Enligt myndigheten tar dock regeringen när skälen för förslaget redovisas inte sin utgångspunkt i en redogörelse för hur offentliga utgifter och skatteuttag bör utvecklas på längre sikt. Riksrevisionen har tidigare anfört att en sådan redogörelse bör lämnas i samband med att regeringen föreslår nivåer för utgiftstaket (RiR 2016:27). Riksrevisionen rekommenderar mot denna bakgrund regeringen att motivera förslagen till nivåer på utgiftstaket med sin bedömning av hur de offentliga utgifterna och skatteuttaget bör utvecklas på längre sikt. 4.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation Som konstateras i regeringens skrivelse Ramverket för finanspolitiken, kännetecknas en meningsfull utgiftsbegränsning av att den utgår från den samlade produktionen i landet och överensstämmer med synen på hur stort ett rimligt skatteuttag kan vara (skr. 2017/18:207 s. 19). Regeringen står dock fast vid den tidigare redovisade uppfattningen att förhållandet mellan de offentliga utgifterna och framtida skatteuttag bara är en av flera omständigheter att beakta vid bedömningen av en ny nivå på utgiftstaket. Regeringen vidhåller också att ett ledigt utrymme under utgiftstaket inte i sig betyder att det finns ett utrymme för reformer som ökar de takbegränsade utgifterna. Reformer på utgiftssidan kan genomföras först efter avstämning mot överskottsmålet med hänsyn tagen till eventuella inkomstförändringar. Utgiftstakets nivå bör därmed inte betraktas som ett mål för de faktiska utgifterna (skr. 2016/17:138 s. 7). 5 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer Regeringen strävar ständigt efter att öka tydligheten och transparensen i de ekonomiska propositionerna i den riktning som Riksrevisionen rekommenderar. Det gäller även redovisningen av det åttaåriga bakåtblickande genomsnittet. Tydlighet och transparens är bärande delar i det finanspolitiska ramverket och bidrar till att finanspolitiken blir mer förutsägbar. I internationella sammanhang framhålls ofta Sveriges tydliga och effektiva finanspolitiska ramverk som ett föredöme. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Riksrevisionens rapport Det finanspolitiska ramverket - regeringens tillämpning 2019 (RiR 2019:38) Finansdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 16 april 2020 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Lövin, Johansson, Baylan, Hallengren, Hultqvist, Andersson, Bolund, Damberg, Shekarabi, Ygeman, Eriksson, Linde, Ekström, Eneroth, Nilsson, Ernkrans, Lindhagen, Lind, Nordmark, Micko Föredragande: statsrådet Andersson Regeringen beslutar skrivelse 2019/20:153 Riksrevisionens rapport om tillämpningen av det finanspolitiska ramverket 2019