Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2020/21:10 Riksrevisionens rapport om flerbarnstillägget i barnbidraget Skr. 2020/21:10 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 24 september 2020 Stefan Löfven Lena Hallengren (Socialdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser som Riksrevisionen gjort i rapporten Flerbarnstillägget i barnbidraget - ett generellt bidrag som kan effektiviseras (RiR 2020:9). Riksrevisionen rekommenderar regeringen att se över flerbarnstillägget i barnbidraget med syftet att förbättra den ekonomiska familjepolitikens fördelningsmässiga träffsäkerhet och förmåga att bidra till en god ekonomisk levnadsstandard för alla barnfamiljer. Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning av flerbarnstillägget inom barnbidraget. Rapporten bidrar med kunskap kring flerbarnstilläggets effekter. Regeringen delar Riksrevisionens bedömning om att det är viktigt med en översyn av flerbarnstillägget. Regeringen har, inom ramen för översynen av bostadsbidraget och underhållsstödet, gett en särskild utredare i uppdrag att se över flerbarnstillägget. Regeringen anser att de direktiv som finns avseende flerbarnstillägget och målet att se över om förmånen är ändamålsenligt konstruerad är tillräckliga. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser 3 2.1 Bakgrund till granskningen 3 2.2 Resultatet av granskningen 3 2.3 Riksrevisionens rekommendationer 5 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 5 Bilaga Flerbarnstillägget i barnbidraget - ett generellt bidrag som kan effektiviseras (RiR 2020:9) 8 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 24 september 2020 110 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat flerbarnstillägget i barnbidraget. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten Flerbarnstillägget i barnbidraget - ett generellt bidrag som kan effektiviseras (RiR 2020:9), se bilagan. Riksdagen överlämnade Riksrevisionens rapport till regeringen den 31 mars 2020. I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och den rekommendation som Riksrevisionen har redovisat i rapporten. 2 Riksrevisionens iakttagelser 2.1 Bakgrund till granskningen Riksdagens mål för den ekonomiska familjepolitiken är att den ska bidra till en god ekonomisk levnadsstandard för alla barnfamiljer och minska skillnaderna i de ekonomiska villkoren mellan hushåll med och hushåll utan barn. Den ekonomiska familjepolitiken ska även bidra till ett jämställt föräldraskap (prop. 2015/16:1 utg.omr. 12, bet. 2015/16:SfU3, rskr. 2015/16:88). Det är mot denna bakgrund som Riksrevisionen formulerar den övergripande revisionsfrågan: om barnbidragets nuvarande utformning med ett flerbarnstillägg på ett träffsäkert och kostnadseffektivt sätt bidrar till att nå riksdagens mål för den ekonomiska familjepolitiken. Med träffsäker avses bidragets fördelningsmässiga träffsäkerhet, det vill säga dess förmåga att öka inkomsterna mer för dem med låga inkomster än för dem med höga inkomster. Med kostnadseffektiv avses förhållandet mellan statens utgifter för flerbarnstillägget och dess måluppfyllnad. 2.2 Resultatet av granskningen Riksrevisionen har granskat flerbarnstilläggets fördelningspolitiska träffsäkerhet. De finner att ett generellt stöd till flerbarnsfamiljernas köpkraft, i form av ett flerbarnstillägg, är ett träffsäkert sätt för den ekonomiska familjepolitiken att utjämna ekonomiska skillnader i befolkningen. Av de 3,7 miljarder kronor som betalades ut i flerbarnstillägg 2019 gick sammanlagt cirka 2,3 miljarder (62 procent) till barnhushåll i de fyra lägsta inkomstdecilerna. Det är cirka 560 miljoner kronor (33 procent) mer än motsvarande summa för det allmänna och förlängda barnbidraget. Personer i de fyra högsta inkomstdecilerna fick cirka 370 miljoner kronor (34 procent) mindre i flerbarnstillägg än motsvarande summa för det allmänna och förlängda barnbidraget. Med andra ord fick barnfamiljer i de fyra lägsta inkomstdecilerna en betydande del av de 3,7 miljarder kronor som under 2019 betalades ut i flerbarnstillägg. Det är enligt Riksrevisionen ett förväntat resultat mot bakgrund av att barnfamiljer med många barn i genomsnitt har sämre ekonomisk standard än barnfamiljer med få barn. Riksrevisionen finner vidare att det främst är sammanboende föräldrar som gynnas av barnbidragets utformning med ett flerbarnstillägg, eftersom sammanboende tenderar att ha fler barn än ensamstående föräldrar. I oktober 2005 utökades rätten till flerbarnstillägg till att även omfatta familjer med två barn samtidigt som barnbidraget och flerbarnstillägget höjdes. Flerbarnstilläggets förmåga att bidra till målet om en god ekonomisk levnadsstandard för barnfamiljer har förbättrats i och med dess ökade omfattning. År 2017 bidrog flerbarnstillägget till att cirka 6 procent av de personer som utan ett flerbarnstillägg skulle ha hamnat under gränsen för låg inkomststandard i stället hamnade över gränsen. År 1997 var motsvarande andel 2 procent. Utvidgningen av flerbarnstillägget, till redan det andra barnet, innebar dock att den fördelningsmässiga träffsäkerheten i flerbarnstillägget försämrades. Riksrevisionen finner att införandet av flerbarnstillägget för barn nummer två försämrade flerbarnstilläggets kostnadseffektivitet i förhållande till målet om god ekonomisk levnadsstandard för alla barnfamiljer. För varje enskild familj utgör flerbarnstillägget för barn nummer två och tre ett litet tillskott till hushållets disponibla inkomst, men då de berörda hushållen är många blir statens utgifter jämförelsevis höga. Resultatet i form av minskad ekonomisk utsatthet per satsad krona är allra minst för flerbarnstillägget för barn nummer två i en familj. De 1,3 miljarder kronor som betalades ut i flerbarnstillägg för andra barnet under 2019 bidrog, enligt Riksrevisionens bedömning, i liten utsträckning till att förbättra enskilda barnfamiljers ekonomiska situation. Riksrevisionen har undersökt alternativa modeller för att, med samma utgifter som i dag och med samma generella system öka den fördelningsmässiga träffsäkerheten i flerbarnstillägget. Om flerbarnstillägget tas bort för barn två och dessa utgifter omfördelas på de hushåll som har tre barn eller fler skulle det innebära att hushåll i de fyra lägsta inkomstdecilerna får en större del av de 3,7 miljarder som årligen betalas ut i flerbarnstillägg. Barnhushåll i den lägsta inkomstdecilen får då 0,6 procent högre ekonomisk standard. Utbetalningarna av försörjningsstöd beräknas vara cirka 100 miljoner kronor lägre med denna modell än med dagens system. Antalet personer i barnhushåll med låg ekonomisk standard skulle bli uppskattningsvis cirka 5 000 färre (0,6 procent mindre) i jämförelse med nuvarande system, vilket motsvarar cirka 3 700 barn. Antalet personer i hushåll med låg inkomststandard skulle uppskattningsvis bli cirka 6 000 färre (2 procent mindre) i jämförelse med nuvarande system. Enligt Riksrevisionen kan högre måluppfyllelse i förhållande till målet om god ekonomisk levnadsstandard för alla barnfamiljer uppnås med den beskrivna modellen. Grupper som i större utsträckning har tre barn eller fler, och som därmed skulle få ett utökat ekonomiskt stöd med detta exempel, är framför allt utrikesfödda från länder med medelhög eller låg HDI, personer med kortare vistelsetid i Sverige än 3 år och personer med försörjningsstöd eller etableringsersättning som främsta inkomstkälla. Riksrevisionen har också undersökt en modell där flerbarnstillägget som helhet istället utformas som ett tillägg till barnbidraget som ges till ensamstående föräldrar. Det ger ett ensamståendetillägg på 576 kronor per barn och månad. Resultatet blir ett mer progressivt system än det nuvarande. Störst skillnad i jämförelse med det nuvarande systemet uppstår för barnhushåll i inkomstdecil 2, som i genomsnitt får en ökad ekonomisk standard på 0,4 procent. Uppskattningsvis cirka 11 000 personer färre skulle hamna i gruppen barnhushåll med låg ekonomisk standard (1,4 procent mindre) med den här alternativa utformningen. Däremot skulle drygt 1 000 fler personer räknas till barnhushåll med låg inkomststandard (0,4 procent högre). Det beror på att många ensamstående föräldrar återfinns i decil 2, där merparten är över gränsen för låg inkomststandard men under gränsen för låg ekonomisk standard. Grupper som i större utsträckning är ensamstående med barn, och därmed skulle gynnas av ett system med ett ensamståendetillägg i stället för flerbarnstillägg, är kvinnor, Sverigefödda, föräldrar 45 år eller äldre och personer med sjukpenning respektive sjukersättning som främsta inkomstkälla. Riksrevisionen har även undersökt ett åldersdifferentierat flerbarnstillägg men finner att det inte ökar måluppfyllelsen. Riksrevisionen ser ett behov av en bredare översyn av flerbarnstillägget än vad som ryms inom de direktiv som nu sittande utredning om bostadsbidrag och underhållsstöd har (dir. 2018:97). Riksrevisionen anser att flerbarnstilläggets ersättningsnivåer bör ses över och att fler sätt att differentiera barnbidraget bör övervägas. I översynen bör det övervägas om flerbarnstillägget för barn nummer två ska avskaffas så att de statliga medel som därmed frigörs kan användas på ett sätt som kan förväntas ge bättre måluppfyllelse. 2.3 Riksrevisionens rekommendationer Riksrevisionen rekommenderar regeringen att se över flerbarnstillägget i barnbidraget med syftet att förbättra den ekonomiska familjepolitikens fördelningsmässiga träffsäkerhet och förmåga att bidra till en god ekonomisk levnadsstandard för alla barnfamiljer. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionens bedömning av flerbarnstilläggets kostnadseffektivitet utgår ifrån en bedömning av att en ytterligare omfördelning till flerbarnshushåll från hushåll med ett eller två barn är eftersträvansvärd. Riksrevisionen lyfter fram att det främst är sammanboendehushåll som gynnas av flerbarnstillägget eftersom sammanboendehushåll tenderar att ha fler barn än hushåll med endast en förälder. Riksdagens mål för den ekonomiska familjepolitiken är att den ska bidra till en god ekonomisk levnadsstandard för alla barnfamiljer och minska skillnaderna i de ekonomiska villkoren mellan hushåll med och hushåll utan barn. Den ekonomiska familjepolitiken ska även bidra till ett jämställt föräldraskap (prop. 2015/16:1 utg.omr. 12, bet. 2015/16:SfU3, rskr. 2015/16:88). Förmånerna har således inte utformats med det uttalade syfte om ytterligare omfördelning inom gruppen familjer som Riksrevisionen lyfter fram. Införandet av flerbarnstillägget för barn nummer två var en generell satsning på barnfamiljer. Samtidigt ökade det allmänna barnbidraget med 100 kronor per barn. Detta innebar ingen försämring för hushåll med flera barn utan dessa fick också del av denna generella höjning. Regeringen bedömer att flerbarnstillägget inom barnbidraget bidrar både till en god ekonomisk levnadsstandard för alla barnfamiljer och till minskade skillnader mellan hushåll med och utan barn. Den ekonomiska familjepolitiken har stor betydelse för barnhushållens ekonomi, i synnerhet för hushåll med låga inkomster och många barn. Enligt Försäkringskassans delrapport Barnhushållens ekonomi - resultatindikatorer för den ekonomiska familjepolitiken 2019 (S2020/03937/SF) beräknades år 2019 cirka 9 procent av barnhushållens disponibla hushållsinkomster, justerade för försörjningsbörda, komma från den ekonomiska familjepolitiken. För ensamstående kvinnor och män med två eller fler barn bestod i genomsnitt 26 respektive 12 procent av den disponibla hushållsinkomsten av stöd som återfinns inom den ekonomiska familjepolitiken. De generella stöden, där flerbarnstillägg och allmänt barnbidrag återfinns, ökade den disponibla inkomsten med 9 respektive 4 procent för dessa hushåll. För sammanboendehushåll med fler än två barn bestod 8 procent av den disponibla inkomsten av generella stöd. Riksrevisionen undersöker två sätt att öka kostnadseffektiviteten inom det generella systemet, ett bidrag först från det tredje barnet och ett särskilt ensamståendetillägg (inom ramen för barnbidraget). Båda dessa alternativ ökar enligt Riksrevisionen barnbidragets kostnadseffektivitet. Regeringen instämmer i bedömningen att träffsäkerheten för flerbarnstillägget inte alltid är tillfredsställande i fråga om det försörjningsansvar hushållen har. Barnbidrag är exempel på ett generellt stöd som ges med samma belopp för alla barn, men där familjer med fler än ett barn även får flerbarnstillägg. Följaktligen är det för familjer med många barn eller där arbetsinkomsterna är låga som barnbidragen och flerbarnstillägget har störst påverkan på den disponibla inkomsten. Storleken på flerbarnstillägget har dock ingen uttalad grund i vilka kostnader som finns för ett hushåll som har flera barn eller hur omfattande hushållets behov av stöd är utan är baserad på antalet barn i hushållet. Omprövningar av konstruktionen kan övervägas. Men även ett andra barn ökar försörjningsbördan vilket kan motivera ett flerbarnstillägg för andra barnet. En samlad bedömning av för- och nackdelar är därför behövlig. Riksrevisionen anser att översynen av flerbarnstillägget inom ramen för Utredningen om bostadsbidrag och underhållsstöd (S 2018:13) inte är bred nog. Regeringen anser att det är positivt att Riksrevisionen har granskat hur flerbarnstillägget fungerar som fördelningspolitisk åtgärd och att rapporten bidragit till fördjupad kunskap. Regeringen anser dock att de direktiv som finns avseende flerbarnstillägget och det där uttalade målet att se över om förmånen är ändamålsenlig utifrån fördelningspolitisk träffsäkerhet är tillräckliga. Översynen av flerbarnstillägget görs tillsammans med flera andra förmåner som föräldrar med låg ekonomisk standard kan beröras av. Detta ger goda möjligheter för utredaren att föreslå förändringar som innebär att kostnadseffektiviteten och ändamålsenligheten i förmånerna förbättras. Utredningen ska redovisas den 1 mars 2021. Med anledning av pågående utredning avser regeringen inte att vidta några ytterligare åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Flerbarnstillägget i barnbidraget - ett generellt bidrag som kan effektiviseras (RiR 2020:9) Socialdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 24 september 2020 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Lövin, Johansson, Baylan, Hallengren, Hultqvist, Andersson, Bolund, Damberg, Shekarabi, Eriksson, Linde, Ekström, Eneroth, Dahlgren, Nilsson, Ernkrans, Lindhagen, Lind, Hallberg, Nordmark, Micko Föredragande: statsrådet Ardalan Shekarabi Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om flerbarnstillägget i barnbidraget