Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2020/21:62 Riksrevisionens rapport om effektiviteten vid Kriminalvårdens anstalter Skr. 2020/21:62 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 17 december 2020 Stefan Löfven Morgan Johansson (Justitiedepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen har gjort i rapporten Effektiviteten vid Kriminalvårdens anstalter (RiR 2020:16). Riksrevisionens övergripande slutsats är att det finns skillnader i anstalternas resurseffektivitet och att det finns utrymme för effektiviseringar vid flera anstalter respektive förbättrad uppföljning centralt i myndigheten. Enligt Riksrevisionen finns dessutom stordriftsfördelar som skulle kunna innebära stora kostnadsbesparingar för staten. Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning och konstaterar att de iakttagelser som gjorts kommer kunna utgöra underlag i Kriminalvårdens fortsatta arbete med effektiviseringar. Regeringen anser dock att Riksrevisionen i sin analys i högre utsträckning borde ha vägt in den utveckling som skett efter granskningsperioden. Regeringen delar inte Riksrevisionens bedömning av vilka kostnadsbesparingar som en fullskalig stordrift av Kriminalvårdens anstalter skulle kunna ge. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser 3 2.1 Anstalternas resurseffektivitet 3 2.2 Möjliga stordriftsfördelar 4 2.3 Spridning av goda arbetssätt 4 2.4 Riksrevisionens rekommendationer 5 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 5 3.1 Anstalternas resurseffektivitet 5 3.2 Möjliga stordriftsfördelar 7 3.3 Rutiner för uppföljning 8 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 9 Bilaga 1 Granskningsrapporten 10 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 17 december 2020 99 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat om Kriminalvårdens anstaltsverksamhet är effektiv. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten Effektiviteten vid Kriminalvårdens anstalter (RiR 2020:16), se bilaga. Riksdagen överlämnade Riksrevisionens rapport till regeringen den 1 september 2020. Riksrevisionens granskning omfattar Kriminalvårdens anstaltsorganisation och myndighetens styrning av anstaltsverksamheten. Kriminalvården har getts tillfälle att lämna synpunkter på Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer. Synpunkterna finns tillgängliga i Justitiedepartementet (Ju2020/03186). 2 Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionen har analyserat om Kriminalvårdens anstalter har bedrivit sin verksamhet resurseffektivt under perioden 2015-2018, vilken potential som finns för att öka resurseffektiviteten samt vilka kostnadsbesparingar som är möjliga att göra om anstalternas storlek skulle förändras. Riksrevisionen har därutöver analyserat om Kriminalvården arbetar på ett ändamålsenligt sätt med att etablera och sprida goda arbetssätt i anstaltsorganisationen. Det angivna motivet till granskningen är att kostnaderna för anstaltsverksamheten har ökat på senare år och att Kriminalvården anser sig ha svårt att få resurserna att räcka för att bedriva en ändamålsenlig verksamhet. 2.1 Anstalternas resurseffektivitet Riksrevisionen bedömer att flera av de 44 analyserade anstalterna kan bli mer resurseffektiva och att vissa anstalter har större förbättringspotential än andra. Enligt Riksrevisionens beräkning finns det utrymme för en genomsnittlig resurseffektivisering med upp till 20 procent. Riksrevisionen har analyserat anstalternas effektivitet med hjälp av ett relativt mått på hur mycket en anstalt kan förbättra sina prestationer med givna resurser. Vissa anstalter bedöms vara fullt resurseffektiva medan andra har en förbättringspotential i förhållande till liknande anstalter i myndigheten. En ineffektiv anstalt har potential att öka sina prestationer utan att den tillförs mer resurser. En effektiv anstalt däremot kan bara öka sina prestationer om den tillförs mer resurser. Granskningsrapporten visar att det finns relativt stora skillnader i anstalternas resurseffektivitet, men att de beräknade effektivitetstalen är relativt stabila över tid. Exempelvis uppvisar 20 anstalter en förbättringspotential av någon grad under hela den studerade fyraårsperioden medan nio anstalter har varit fullt resurseffektiva hela perioden. Det finns enligt Riksrevisionen ingenting som tyder på att de effektiva anstalterna har åstadkommit sin effektivitet på bekostnad av säkerheten och de intagnas välbefinnande. Riksrevisionen har sökt förklaringar till skillnaderna i anstalternas effektivitet och funnit att genomsnittskostnaden per plats är högre för de anstalter som har en förbättringspotential jämfört med de som bedömts vara resurseffektiva. Riksrevisionen bedömer att ineffektiviteten främst drivs av strukturella faktorer som anstalterna har svårt att själva påverka. Det kan exempelvis vara att lokalerna inte är tillräckligt anpassade för anstaltsverksamhet, vilket medför en risk för högre personalkostnader. Bristande fastighetsunderhåll med stängda platser som följd är en annan möjlig förklaring. Ytterligare en förklaring kan enligt Riksrevisionen vara att de anstalter som har fått en begränsad resurstilldelning har vant sig vid detta och tvingats bli mer effektiva. Riksrevisionen anser att det är viktigt att Kriminalvården analyserar de strukturella faktorerna för att kunna förbättra anstalternas effektivitet. Kriminalvården behöver enligt Riksrevisionen också centralisera och standardisera sin verksamhetsstatistik för att kunna göra jämförelser. Det skulle ge myndigheten bättre möjlighet att följa upp resultat och att styra anstaltsverksamheten mot ökad resurs- och kostnadseffektivitet. 2.2 Möjliga stordriftsfördelar Riksrevisionen bedömer att de flesta av Kriminalvårdens anstalter skulle kunna bli mer effektiva om de var större. Större anstalter kan slå ut sina kostnader för personal i gemensamma funktioner på fler intagna, vilket sänker den genomsnittliga kostnaden. Större anstalter kan också bedriva en mer individanpassad verksamhet än vad mindre anstalter klarar av och kan på så sätt öka kvaliteten i det återfallsförebyggande arbetet. Riksrevisionen konstaterar att relativt lite har hänt sedan regeringen 2003 och 2007 angav som inriktning för Kriminalvården att anstalterna i framtiden ska vara större och färre. Mellan 2003 och 2018 har antalet ordinarie platser på anstalterna i genomsnitt ökat från 84 till 97. Riksrevisionens analys av anstalternas styckkostnader indikerar att en anstalt med cirka 300 intagna har den lägsta kostnaden per plats. I ett räkneexempel visar Riksrevisionen att besparingspotentialen skulle kunna vara cirka 580 miljoner kronor per år om Kriminalvården skulle ha 15 anstalter med 300 platser vardera. Det motsvarar en besparing på cirka 13 procent av de samlade kostnaderna för anstaltsverksamheten 2018. Riksrevisionen betonar att analysen är osäker och att beräkningen ger en idealbild av kostnadsläget. 2.3 Spridning av goda arbetssätt Riksrevisionen har inte funnit några systematiska skillnader mellan ett urval av effektiva anstalter och anstalter med förbättringspotential vad gäller deras sätt att etablera och sprida goda arbetssätt. Däremot bedömer Riksrevisionen att Kriminalvården inte har tillräckligt strukturerade former för att centralt fånga upp medarbetarnas erfarenheter och utveckla verksamheten utifrån dessa. Erfarenhetsutbytet mellan anstalterna sker främst på lokal och möjligen regional nivå i organisationen. Det kan enligt Riksrevisionen leda till att viktiga erfarenheter inte tas tillvara och att anstalterna inte arbetar så effektivt som de skulle kunna. 2.4 Riksrevisionens rekommendationer Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer till Kriminalvården: * Intensifiera arbetet med att göra anstalterna både färre och större, och ta i detta arbete hänsyn till de resultat om anstalternas förbättringspotential som framkommit i Riksrevisionens granskning. * Utveckla rutiner för systematisk datainsamling som gör det möjligt att följa upp effektiviteten för anstalterna på ett systematiskt sätt. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen har med intresse tagit del av Riksrevisionens granskning av Kriminalvårdens anstalter. Regeringen bedömer sammantaget att Riksrevisionens iakttagelser i flera delar kommer att kunna bidra till Kriminalvårdens fortsatta arbete med att effektivisera anstaltsverksamheten och förbättra uppföljningen av den. Riksrevisionens analys av möjliga stordriftsfördelar ger stöd för att Kriminalvården har rätt inriktning på utbyggnaden av anstaltsplatser framöver. Regeringen ifrågasätter däremot rimligheten i Riksrevisionens beräkning av vilka besparingar som staten kan göra om Kriminalvården skulle gå mot en fullständig stordrift av anstalterna. 3.1 Anstalternas resurseffektivitet Kriminalvården bedriver en av de mest resurskrävande verksamheterna i staten. Den granskade anstaltsverksamheten utgör ungefär hälften av myndighetens totala kostnader. Regeringen vill inledningsvis understryka vikten av att Kriminalvården använder sina resurser effektivt. Att verksamheten ska bedrivas på ett så resurseffektivt sätt som möjligt är en viktig del i regeringens styrning av myndigheten och har intensifierats de senaste åren. Riksrevisionens granskningsrapport bidrar med ytterligare kunskap om vad som kan påverka anstalternas effektivitet. Denna kunskap kommer att vara till nytta i Kriminalvårdens fortsatta arbete att effektivisera och förbättra verksamheten. Kriminalvården arbetar för att utveckla sin modell för budgetfördelning för att skapa incitament för effektivisering och att förbättra det interna erfarenhetsutbytet. Granskningsrapporten bekräftar i delar också sådant som är väl känt. Både regeringen och Kriminalvården är till exempel väl medvetna om att anstaltslokalerna i många fall inte är ändamålsenligt utformade eller i tillräckligt gott skick för att kunna bedriva en i alla delar ändamålsenlig verksamhet. Regeringen noterar trots allt att en del av anstalterna har varit fullt effektiva under hela den granskade perioden, och att lika många till har varit det under delar av perioden. Kriminalvården har anfört att Riksrevisionens slutsatser om effektivitetsskillnaderna mellan anstalterna bör tolkas försiktigt. Beräkningsmodellen är inte heltäckande och utfallet bedöms därför vara känsligt för vilka variabler som har valts. Regeringen delar denna bedömning. Riksrevisionens beräkningar av anstalternas resurseffektivitet baseras på hur verksamheten bedrevs under perioden 2015-2018. Regeringen vill betona att förutsättningarna för Kriminalvårdens verksamhet har förändrats påtagligt sedan dess. Riksrevisionen noterar mycket riktigt att anstaltsbeläggningen började öka under senare delen av 2018, men har i sin samlade analys inte tagit hänsyn till den kraftigt ökade beläggningen därefter. Det innebär att Riksrevisionen inte heller har övervägt vad beläggningsökningen kan ha fått för konsekvenser för verksamheten och dess effektivitet. Under stora delar av 2019 och 2020 har Kriminalvården tagit emot fler klienter än vad verksamheten och anstaltslokalerna är dimensionerade för, vilket också påtagligt påverkat antalet producerade vårddygn. Jämfört med beläggningen hösten 2020 hade Kriminalvården under merparten av Riksrevisionens granskningsperiod cirka 1 000 färre intagna i anstalt per månad. Regeringen följer löpande hur Kriminalvårdens verksamhet och ekonomi utvecklas och konstaterar att den kraftigt ökade beläggningen i både häkte och anstalt har medfört stora påfrestningar. Det ökade antalet klienter innebär utmaningar för såväl myndighetens lokalförsörjning och ekonomi som för säkerheten och det återfallsförebyggande arbetet. Regeringen och Kriminalvården har med anledning av detta vidtagit flera åtgärder under den tid som Riksrevisionens granskning har pågått. Mot bakgrund av Kriminalvårdens ekonomiska situation och den ökade beläggningen har regeringen sedan 2018 begärt mer utförliga finansiella prognoser av myndigheten. Kriminalvården redovisar därför numera kontinuerligt vilka åtgärder myndigheten har vidtagit och planerar att vidta för att verksamheten ska kunna bedrivas inom ramen för tilldelade medel på kort och på lång sikt. Myndigheten ska också redovisa åtgärdernas konsekvenser för verksamheten och ekonomin. Kriminalvården har redovisat att de vidtagna besparings- och effektiviseringsåtgärderna sänkte myndighetens kostnader med cirka 210 miljoner kronor 2019 i förhållande till 2018. Myndigheten kommer att göra besparingar på ytterligare 40 miljoner kronor under 2020. Kriminalvården kommer därefter att fortsätta sitt effektiviseringsarbete. I regleringsbrevet för 2019 fick Kriminalvården i uppdrag att identifiera och analysera orsaker till att beläggningen i både häkte och anstalt hade ökat sedan hösten 2018. Kriminalvårdens analys visar att den ökade beläggningen i anstalterna under 2018 och 2019 beror dels på ett ökat inflöde av klienter, dels på att de utdömda strafftiderna har blivit längre. I regleringsbrevet för 2020 fick Kriminalvården i uppdrag att i anslutning till budgetunderlaget redovisa sin plan för den framtida platskapaciteten. Regeringen angav då att platskapaciteten ska planeras så att den har en hög grad av flexibilitet som utgår från verksamhetens behov och har stort fokus på resurseffektivitet. Kriminalvården ska även i årsredovisningen redovisa myndighetens åtgärder för att uppnå ett effektivt utnyttjande av den befintliga platskapaciteten. Kriminalvårdens plan för att öka platskapaciteten (Ju2020/00799) innebär att bygga om eller bygga till befintliga anstalter samt att bygga två nya. Inom en tioårsperiod (2020-2029) uppskattar Kriminalvården att de kan öka antalet ordinarie (permanenta) anstaltsplatser med cirka 1 400, det vill säga till totalt cirka 5 700 platser. Myndigheten planerar därutöver för att successivt öppna ett stort antal tidsbegränsade platser och ytterligare beredskapsplatser (dubbelbeläggning av rum) för att lösa den akuta platsbristen och för att kunna underhålla och renovera lokalerna. En ny typ av bostadshus har tagits fram och har under 2020 börjat tas i bruk på en anstalt. De nya husen förväntas bli en kostnadseffektiv lösning och göra byggprocessen snabbare. Husens lokaler är anpassade för dagens krav på kriminalvård och medger ökad flexibilitet i antalet intagna. Kriminalvården arbetar därutöver med att standardisera miljöer för att lokaler och arbetssätt ska bli mer likformiga. Riksrevisionens utgångspunkt i granskningen är att anstaltsverksamhetens resursbrist kan åtgärdas genom resurstillskott eller att Kriminalvården använder sina tilldelade medel mer effektivt. Regeringen har bedömt att båda åtgärderna är nödvändiga. Fler straffrättsliga reformer och en förväntad ökad effektivitet i den övriga rättskedjan kommer att öka behovet av häktes- och anstaltsplatser en lång tid framöver. Kriminalvården har i budgetpropositionerna för 2020 och 2021 fått resurstillskott de kommande åren för att myndigheten ska kunna möta behovet av fler kriminalvårdsplatser och svara upp mot övriga krav på verksamheten. Samtidigt måste myndigheten fortsätta att effektivisera såväl anstaltsverksamheten som övrig verksamhet för att kunna fullgöra sitt uppdrag fullt ut. 3.2 Möjliga stordriftsfördelar Riksrevisionen förordar att Kriminalvården snabbare än hittills går i en riktning mot större och färre anstalter för att dra nytta av de effektivitetsvinster som en stordrift kan medföra. Riksrevisionen hänvisar i detta sammanhang till det övergripande inriktningsbeslut som regeringen fattade 2003 och 2007 och som togs i en tid när myndigheten behövde bygga ut antalet häktes- och anstaltsplatser kraftigt. Som en möjlig förklaring till att utvecklingen i denna riktning går relativt långsamt anger Riksrevisionen att regeringen inte har en siffersatt målbild för färre och större anstalter som Kriminalvården kan styra mot. Enligt regeringen ska styrningen av myndigheterna vara långsiktig, strategisk, helhetsinriktad, sammanhållen, verksamhetsanpassad och tillitsbaserad. Det innebär att regeringen ska vara tydlig med vilken inriktning myndigheternas verksamhet ska ha, men att detaljstyrning på det sätt som Riksrevisionen föreslår bör undvikas. Kriminalvården ansvarar för sin lokalförsörjning och förväntas vara bäst lämpad att bedöma hur många och hur stora anstalter som behövs för att utföra uppdraget på bästa sätt. Regeringen bedömer att större anstalter har förutsättningar att vara mer resurseffektiva. Men det är lika viktigt att det finns en flexibilitet i fastighetsbeståndet så att Kriminalvården bland annat bättre kan hantera såväl uppgångar som nedgångar i antalet klienter. Vikten av ett flexibelt platsbestånd blir tydligt inte minst med beaktande av de senaste två decenniernas upp- och nedgångar i medelbeläggningen. Kriminalvården har också för avsikt att gå i en riktning mot större anstalter. Myndighetens plan för den framtida platskapaciteten anger en sådan inriktning, framför allt i de högre säkerhetsklasserna. De två nya anstalter som planeras kommer att ha minst 300 platser vardera, vilket ligger i linje med Riksrevisionens beräkningar av vad som förefaller vara den mest resursoptimala storleken. Den planerade platsutbyggnaden i övrigt innebär att många av de befintliga anstalterna blir större. Under rådande omständigheter med platsbrist och överbeläggningar finns det däremot begränsade förutsättningarna att lägga ned mindre anstalter. Kriminalvården avser också att öka flexibiliteten i infrastrukturen för att kunna hantera relativt kraftiga svängningar i medelantalet inskrivna klienter över tid. Regeringen ser inte heller mot denna bakgrund några skäl att styra myndighetens platsutbyggnad mer ingående. Riksrevisionen har beräknat att staten skulle kunna spara 580 miljoner kronor per år om Kriminalvårdens anstalter skulle ha 300 platser vardera. Enligt regeringen framstår denna beräkning som orealistisk eftersom den förutsätter att anstaltsorganisationen i det närmaste görs om från grunden. Beräkningen förutsätter bland annat att två tredjedelar av anstalterna läggs ned och att ett antal nya byggs. Riksrevisionen betonar att deras hypotetiska beräkning ger en idealbild av kostnadsläget. I beräkningen tar Riksrevisionen inte heller hänsyn till en rad kostnader och hinder som en så omfattande omstrukturering av anstaltsbeståndet skulle medföra. Det handlar bland annat om kostnader för att lägga ned, bygga nytt, flytta och omorganisera. Regeringen bedömer därför att Riksrevisionen har överskattat de möjliga kostnadsbesparingar som en fullskalig stordrift skulle kunna ge. En så kraftig minskning av anstaltsbeståndet skulle därutöver kunna försvåra myndighetens uppdrag i andra delar och även minska antalet arbetstillfällen i vissa delar av landet. 3.3 Rutiner för uppföljning Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning att Kriminalvården behöver system för datainsamling och analys som ger myndigheten bättre möjligheter att följa upp anstaltsverksamhetens resultat och effektivitet. Regeringen bedömer att tydliga och enhetliga interna krav på vad som ska redovisas är en förutsättning för att myndigheten ska kunna göra rättvisande jämförelser. Väl fungerande system är också viktigt för att Kriminalvården vid behov snabbt ska kunna ta fram information som underlag för resursfördelningen samt för den interna styrningen och uppföljningen i allmänhet. Ett sådant utvecklingsarbete planeras av myndigheten. Kriminalvården delar Riksrevisionens bild av att systemstödet är eftersatt. Myndigheten är i behov av att förbättra systemstödet och utveckla digitaliseringen för att på så sätt förbättra bland annat insamling och analys av verksamhetsdata och därigenom möjliggöra en mer ändamålsenlig verksamhetsutveckling. Kriminalvårdens ambition är att ta fram en beslutsstödslösning för myndigheten. Ett arbete har också påbörjats för att ta fram tydligare begrepp och definitioner för statistiska uppgifter. Riksrevisionens iakttagelser kommer att vara ett stöd i myndighetens fortsatta utvecklingsarbete. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionen har inte lämnat några rekommendationer till regeringen. Som framgår av regeringens bedömningar ovan är Kriminalvårdens platsutbyggnad en prioriterad fråga för regeringen, liksom myndighetens fortsatta effektivisering av verksamheten. Regeringen kommer att fortsätta följa Kriminalvårdens arbete i dessa avseenden och vid behov vidta de åtgärder som bedöms nödvändiga. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Granskningsrapporten Justitiedepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 17 december 2020 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Johansson, Baylan, Hultqvist, Andersson, Bolund, Damberg, Shekarabi, Eriksson, Linde, Ekström, Eneroth, Dahlgren, Nilsson, Ernkrans, Lindhagen, Lind, Hallberg, Nordmark, Micko Föredragande: statsrådet Morgan Johansson Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om effektiviteten vid Kriminalvårdens anstalter