Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2021/22:6 Riksrevisionens rapport om projektbidrag från anslag 2:4 Krisberedskap Skr. 2021/22:6 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 16 september 2021 Stefan Löfven Mikael Damberg (Justitiedepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll Denna skrivelse har utarbetats med anledning av Riksrevisionens granskningsrapport Projektbidrag från anslag 2:4 Krisberedskap - ett styrmedel med utmaningar (RiR 2021:7). Riksrevisionen har granskat om anslag 2:4 Krisberedskap är ett effektivt styrmedel för att stärka myndigheternas arbete med krisberedskap och civilt försvar. Granskningen omfattar den del av anslaget som Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) fördelar som bidrag till myndigheter på nationell och regional nivå för olika utvecklingsprojekt. Riksrevisionens övergripande slutsats är att det finns brister i styrmedlets effektivitet som gör att projektbidragen riskerar att inte bli den förstärkning av krisberedskapen som det är tänkt. Enligt Riksrevisionen handlar det bland annat om att medlen från anslaget riskerar att tränga undan det ansvar som myndigheterna har enligt ansvarsprincipen, dvs. att huvudsakligen själva finansiera de åtgärder som krävs för att upprätthålla och förbättra krisberedskapen. Vidare anser Riksrevisionen att granskningen visar att det i praktiken är svårt för MSB att skilja mellan åtgärder som bör finansieras via myndigheternas ordinarie anslag och sådana som kan finansieras med medel från anslag 2:4 Krisberedskap. Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskningsrapport och bedömer att den utgör ett värdefullt underlag i det fortsatta arbetet avseende krisberedskap och civilt försvar. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser 3 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens rekommendationer 4 Bilaga 1 Projektbidrag från anslag 2:4 Krisberedskap - ett styrmedel med utmaningar rir 2021:7 8 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 16 september 2021 76 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat om anslag 2:4 Krisberedskap är ett effektivt styrmedel för att stärka myndigheternas arbete med krisberedskap och civilt försvar. Resultat av granskningen redovisas i rapporten Projektbidrag från anslag 2:4 Krisberedskap - ett styrmedel med utmaningar (RiR 2021:7). Riksdagen överlämnade Riksrevisionens rapport till regeringen den 6 april 2021, se bilagan. I denna skrivelse behandlar regeringen de rekommendationer till regeringen som Riksrevisionen redovisar i sin rapport. 2 Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionen har granskat om anslag 2:4 Krisberedskap är ett effektivt styrmedel för att stärka myndigheternas arbete med krisberedskap och civilt försvar. Granskningen omfattar den del av anslaget som MSB fördelar som bidrag till myndigheter på nationell och regional nivå för olika utvecklingsprojekt. De projektbidrag som MSB fördelar uppgår till ca 500 miljoner kronor per år. Bidragen ska stärka samhällets samlade beredskap och förmåga att hantera allvarliga kriser samt bidra till att skapa eller vidmakthålla en grundläggande försvarsförmåga. Riksrevisionen motiverar granskningen med att det finns vissa indikationer på att anslag 2:4, i de delar som betalas ut till myndigheter, inte fungerar som den förstärkning som det är tänkt. Det är även Riksrevisionens övergripande slutsats att det finns brister i styrmedlets effektivitet som gör att projektbidragen riskerar att inte bli den förstärkning av krisberedskapen som det är tänkt. Enligt Riksrevisionen handlar det dels om att medlen från anslaget riskerar att tränga undan det ansvar som myndigheterna har enligt ansvarsprincipen, dvs. att huvudsakligen själva finansiera de åtgärder som krävs för att upprätthålla och förbättra krisberedskapen, dels om problem som följer av projektformen i sig, bl.a. brister i förvaltning av projektens resultat och bristande kunskapsöverföring. Enligt Riksrevisionen visar granskningen att det inte, med någon säkerhet, går att ta reda på hur myndigheterna totalt sett finansierar de åtgärder som krävs för att upprätthålla och förbättra beredskapen. Problemet är att många åtgärder som myndigheterna vidtar kan bidra till beredskapsförmåga, men i första hand vidtas av andra anledningar. Dessa åtgärder redovisas i normalfallet inte som kostnader för beredskap. Riksrevisionen anser också att granskningen visar att det i praktiken är svårt för MSB att skilja mellan åtgärder som bör finansieras via myndigheternas ordinarie anslag och sådana som kan finansieras med anslag 2:4. Sett till MSB:s breda ansvar för krisberedskap och civilt försvar blir gränsdragningsproblemet enligt Riksrevisionen särskilt påtagligt vid bedömningar av myndighetens egna utvecklingsprojekt. Riksrevisionen konstaterar vidare att även de centrala myndigheterna på krisberedskapsområdet uppfattar gränsdragningen och MSB:s fördelningsbeslut som otydliga. Sammantaget gör Riksrevisionen därför bedömningen att det inte går att säkerställa att projektbidragen inte går till sådant som ska finansieras inom myndigheternas ordinarie verksamhet. Tvärtom finns det enligt Riksrevisionen en stor risk för, och vissa tecken på, att många myndigheter huvudsakligen finansierar sitt arbete med krisberedskap och civilt försvar genom medel från anslag 2:4. Riksrevisionens bedömning är att det finns anledning för regeringen att överväga vad anslaget ska användas till. Om regeringen fortsatt vill använda anslaget till tillfälliga särskilda satsningar för att stärka samhällets krisberedskap och det civila försvaret ger Riksrevisionen följande rekommendationer till regeringen: 1 Säkerställ att anslag 2:4 inte blir den huvudsakliga finansieringskällan genom att se till att myndigheternas egen finansiering av krisberedskap och civilt försvar följs upp. Om det visar sig att vissa myndigheter saknar egen finansiering för sitt grundläggande beredskapsarbete bör regeringen överväga andra finansieringslösningar för dessa. 2 Ta ställning till om länsstyrelsernas stadigvarande verksamhet ska finansieras med projektbidrag från anslag 2:4. 3 Ta ställning till om MSB även fortsättningsvis ska fördela projektmedel från anslag 2:4 till den egna verksamheten. Riksrevisionen rekommenderar MSB att: Utveckla uppföljningen av projekten i syfte att få en överblick över deras långsiktiga effekter för samhällets samlade beredskap. Tydligare motivera och kommunicera skälen till sina beslut om tilldelningen av projektbidrag. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens rekommendationer Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning av anslag 2:4 Krisberedskap och bedömer att den utgör ett värdefullt underlag i det fortsatta arbetet avseende krisberedskap och civilt försvar. För att utveckla det förebyggande arbetet och arbetet med att hantera kriser är det av stor betydelse att det finns en väl fungerande styrning, uppföljning och utvärdering av planerade och vidtagna åtgärder när det gäller krisberedskap och civilt försvar. Anslag 2:4 är ett viktigt styrmedel för att stärka och utveckla samhällets krisberedskap och det civila försvaret. Ändamålet med anslaget är att finansiera åtgärder som stärker samhällets samlade krisberedskap och förmåga att hantera allvarliga kriser och deras konsekvenser. Under vissa förutsättningar kan medel från anslaget 2:4 Krisberedskap beviljas under en begränsad period för att förstärka krisberedskapen. Detta kan ske genom åtgärder som inbegriper flera aktörer eller större tillfälliga åtgärder hos en aktör eller sektor som är av väsentlig betydelse för krisberedskap. I regleringsbrevet för MSB framgår de villkor som gäller för användning av anslaget. Statliga myndigheter har ett väsentligt och gemensamt ansvar i fråga om krisberedskap och civilt försvar. I 5 § förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap föreskrivs att varje myndighet, vars ansvarsområde berörs av en krissituation, ska vidta de åtgärder som behövs för att hantera konsekvenserna av denna. Myndigheterna ska enligt samma bestämmelse även samverka och stödja varandra vid en sådan krissituation. Vidare föreskrivs i 10 § samma förordning att de myndigheter som är bevakningsansvariga myndigheter har ett särskilt ansvar för att planera och vidta förberedelser för att skapa förmåga att hantera en kris, förebygga sårbarheter och motstå hot och risker. De bevakningsansvariga myndigheterna ska dessutom särskilt planera för att kunna anpassa verksamheten inför en förändrad säkerhetspolitisk situation (16 §). Myndigheternas författningsstyrda ansvar i fråga om krisberedskap och civilt försvar skiljer sig inte från andra ordinarie uppgifter som myndigheterna har med avseende på vad som ligger till grund för regeringens förslag till myndighetsfinansiering och åtgärder för en effektiv verksamhetsuppföljning. De anslagsbehov som myndigheterna bedömer att de har för att kunna utföra sina uppgifter anges och beskrivs i myndigheternas årliga budgetunderlag till regeringen. Regeringen föreslår i de budgetpropositioner som lämnas till riksdagen anslagsnivåer för att myndigheterna ska kunna utföra sin verksamhet, vilket inkluderar krisberedskap och civilt försvar. När det gäller uppföljning av sin verksamhet ska myndigheterna lämna en årlig redovisning enligt förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag som underlag för regeringens uppföljning, prövning eller budgetering av myndighetensverksamhet. Myndigheterna kan utöver den ordinarie anslagsfinansieringen ansöka om särskild finansiering via anslag 2:4 för tidsbegränsade projekt som syftar till att utveckla krisberedskapen och det civila försvaret. Det är MSB:s ansvar att fördela medel från anslaget. En viktig uppgift för myndigheten är att ingående bedöma om ansökningar om projektbidrag uppfyller ändamålet och villkoren för anslag 2:4. MSB har i sina uppföljningsrapporter avseende anslag 2:4 för åren 2019 och 2020 angett att myndigheten fortlöpande vidtar åtgärder för att förbättra och utveckla kvaliteten i ansökningsförfarandet. Regeringen kommer även i fortsättningen att noga följa myndighetens arbete i det avseendet. Riksrevisionen anser att projektbidrag från anslag 2:4 finansierar länsstyrelsernas stadigvarande verksamhet i fråga om krisberedskap och civilt försvar. Regeringen delar inte den bedömningen. I MSB:s regleringsbrev för år 2021 framgår av punkt 13 i villkoren för anslag 2:4 Krisberedskap att anslaget får delfinansiera länsstyrelsernas kostnader för att utveckla krisberedskapen och civilt försvar regionalt och lokalt. I ansökningsförfarandet ställer MSB krav på länsstyrelserna att ange hur deras planerade projekt överensstämmer med ändamålet och villkoren för anslaget. MSB granskar därefter ansökningarna utifrån bidragskriterierna och fattar beslut om utbetalning. Länsstyrelsernas projekt är tidsbegränsade och varierar innehållsmässigt över tid. Enligt 2 § 4 förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion ska länsstyrelserna inom sin verksamhet främja samverkan mellan kommuner, regioner, statliga myndigheter och andra relevanta aktörer i länet. Enligt 3 § samma förordning anges att länsstyrelserna har uppgifter i fråga om bl.a. krisberedskap och civilt försvar. I den återupptagna planeringen för totalförsvaret har länsstyrelserna en viktig roll när det gäller att driva utvecklingen av krisberedskap och civilt försvar framåt på ett effektivt sätt inom sina geografiska ansvarsområden. Genom anslag 2:4 stärks det utvecklingsarbete som länsstyrelserna bedriver på de angivna områdena. Anslag 2:4 utgör ett viktigt verktyg för att över tid kunna styra åtgärder av betydelse för utvecklingen av krisberedskapen och det civila försvaret. Riksrevisionen har uppmanat regeringen att ta ställning om MSB fortsatt ska kunna fördela projektmedel från anslag 2:4 till den egna verksamheten. Regeringen kan konstatera att de projektmedel som MSB fördelar till sina egna projekt avser sådan verksamhet som berör stora delar av krisbredskapssystemet. I motsats till övriga myndigheter har MSB ett övergripande ansvar för krisberedskap och civilt försvar och sett utifrån det perspektivet kan det i en del fall vara mest ändamålsenligt att myndigheten ansvarar för myndighetsövergripande tidsbegränsade projekt på dessa områden. I de årliga rapporterna som MSB ska lämna till regeringen framgår att tidsbegränsade projekt av denna typ har stor betydelse för att utveckla samverkan och skapa rutiner för att hantera kriser mellan de olika aktörerna inom krisberedskapssystemet. Till exempel har flera aktörer till MSB rapporterat att den fortsatta utvecklingen av det webbaserade informationssystemet (WIS) har underlättat att vid hanteringen av den pågående pandemin kunna dela information, lägesbilder samt etablera kontakter mellan berörda aktörer. MSB har enligt sin instruktion ett brett ansvar i fråga om krisberedskap och civilt försvar. Inom ramen för det ansvaret kan myndigheten med stöd av sin nationella helhetsbild över de sårbarheter och brister som finns i samhället, och i nära dialog med andra berörda aktörer, identifiera de insatser som bedöms som mest ändamålsenliga och effektiva när det gäller att åtgärda konstaterade brister. Ett effektivt genomförande av sådana insatser förutsätter att det finns möjlighet till en flexibel hantering av de projektmedel som finns tillgängliga på anslag 2:4. Som nämnts i det föregående arbetar MSB för närvarande med att ytterligare förbättra sina processer för ansökningar, granskning och bedömningar såväl av egna projekt som övriga myndigheters. Det arbetet beräknas kunna slutföras under året. Regeringen kommer att noga följa utvecklingen och resultatet av det arbetet. Riksrevisionens rekommendationer till MSB Riksrevisionen har lämnat två rekommendationer till MSB om dels den långsiktiga uppföljningen av projekt, dels att tydligt motivera och kommunicera sina tilldelningsbeslut. MSB har i sin uppföljningsrapport av anslag 2:4 Krisberedskap för 2020 angett att man avser att hantera dessa rekommendationer. Regeringen kommer att noga följa upp MSB:s hantering av Riksrevisionens rekommendationer. Regeringens sammanfattade bedömning Regeringen anser i och med denna skrivelse att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Projektbidrag från anslag 2:4 Krisberedskap - ett styrmedel med utmaningar rir 2021:7 Justitiedepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 16 september 2021 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Bolund, Johansson, Baylan, Hultqvist, Andersson, Damberg, Shekarabi, Ygeman, Linde, Ekström, Eneroth, Dahlgren, Ernkrans, Lindhagen, Hallberg, Nordmark, Micko, Stenevi, Olsson Fridh Föredragande: statsrådet Mikael Damberg Regeringen beslutar skrivelse 2021/22:6 Riksrevisionens rapport om projektbidrag från anslag 2:4 Krisberedskap