Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2021/22:32 Riksrevisionens rapport om omregleringen av besiktningsmarknaden för fordon Skr. 2021/22:32 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 20 oktober 2021 Stefan Löfven Tomas Eneroth (Infrastrukturdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen har redovisat i rapporten Omregleringen av besiktningsmarknaden för fordon (RiR 2021:11). Riksrevisionens övergripande slutsats är att omregleringen till viss del har lett till de resultat som riksdagen förväntade sig. I sin rapport rekommenderar emellertid Riksrevisionen regeringen att ombesörja så att skrivningarna i fordonslagen (2002:574) justeras så att Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (Swedac) vandelsprövar alla styrelse-ledamöter i besiktningsföretagens bolagsstyrelser och att Transport-styrelsen utövar tillsyn över besiktningsmarknaden i enlighet med lagen. Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer och avser att se över utformningen av fordonslagen i enlighet med Riksrevisionens rekommendationer samt genom sin styrning av myndigheterna arbeta för att utveckla tillsynen på besiktningsområdet. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer till regeringen 3 2.1 Riksrevisionens iakttagelser 3 2.2 Riksrevisionens rekommendationer till regeringen 5 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 5 3.1 Tillgänglighet 5 3.2 Vandelsprövning av styrelseledamöter i besiktningsföretags styrelser 6 3.3 Transportstyrelsens tillsyn av besiktningsmarknaden 8 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 9 Bilaga 1 Riksrevisionens rapport Omregleringen av besiktningsmarknaden för fordon (RiR 2021:11) 10 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 20 oktober 2021 91 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat omregleringen av besiktningsmarknaden för fordon. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten Omregleringen av besiktningsmarknaden för fordon (RiR 2021:11), se bilaga. Riksdagen överlämnade Riksrevisionens rapport till regeringen den 27 april 2021. I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen har redovisat i sin rapport. 2 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer till regeringen Utgångspunkten för Riksrevisionens granskning är omregleringen av marknaden för fordonsbesiktning och de förväntningar riksdagen framförde när det gäller denna. Riksrevisionen konstaterar att förväntningarna innefattade att högt ställda krav på trafiksäkerhet och miljökontroll skulle kunna bibehållas även efter en omreglering. Vidare noterar Riksrevisionen att omregleringen dessutom förväntades leda till pressade priser, mer valfrihet för konsumenterna och högre kvalitet. Förväntningarna innefattade vidare enligt Riksrevisionen att ökad konkurrens för de anställdas del skulle innebära fler arbetsgivare att välja mellan, vilket skulle leda till bättre utvecklingsmöjligheter, till exempel vad gäller lönefrågor. Dessutom konstaterar Riksrevisionen att förväntningar fanns på att fri konkurrens skulle gynna entreprenörskapet. Riksrevisionens granskning omfattar enbart besiktningsverksamheten för personbilar. 2.1 Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionens slutsatser när det gäller besiktningsmarknaden avser främst frågor kopplade till tillgänglighet och valfrihet, konkurrens, prisutveckling samt Styrelsen för ackreditering och teknisk kontrolls (Swedac) och Transportstyrelsens tillsyn av besiktningsverksamheten. Riksrevisionen konstaterar att konkurrensen på besiktningsmarknaden har ökat men att inslaget av entreprenörskap är litet. Riksrevisionen beskriver att besiktningsmarknaden domineras av tre stora aktörer: AB Svensk Bilprovning (25,5 procent), Besikta Bilprovning i Sverige AB (24 procent) och Opus Bilprovning AB (25 procent). Riksrevisionen noterar att av de totalt tio ackrediterade besiktningsföretag för fordon som finns på den svenska marknaden har fem företag en marknadsandel om mindre än en procent. Även om marknadskoncentrationen minskat något för varje år så beskrivs den ändå av Riksrevisionen som stark och inslaget av entreprenörskap på marknaden som litet, riksdagens förväntningar på omregleringen till trots. Inte heller bedömer Riksrevisionen att riksdagens förväntningar vad avser prisutveckling har infriats. Riksrevisionen anger att priset för fullständig kontrollbesiktning av en personbil har ökat med i medeltal 56 procent mellan 2010 och 2019. Riksrevisionen noterar att det finns en liknande tendens med ökade priser för efterkontroll, fast med lägre utvecklingstakt. Riksrevisionen konstaterar att snittpriserna för efterkontroll har ökat med 37 procent efter omregleringen, medan konsumentprisindex under samma period har ökat med 10 procent. Riksrevisionen drar därför slutsatsen att priserna för kontrollbesiktning och efterkontroll har ökat mer än konsumentpriserna. Riksrevisionen konstaterar att antalet besiktningsstationer har ökat och att antalet personbilar per besiktningsstation har minskat efter om-regleringen, sett över hela riket. Vidare konstaterar Riksrevisionen att antalet verksamma besiktningstekniker också har ökat efter omregleringen. Riksrevisionen bedömer att en kombination av ökat antal besiktningsstationer, minskat antal personbilar per besiktningsstation och ökat antal besiktningstekniker kan innebära att tillgängligheten har ökat generellt sett. Riksrevisionen understryker dock att man inte har kontrollerat för besiktningsstationernas besiktningskapacitet och utbudet av flexibla besiktningstider. Riksrevisionen anger att andelen underkända fordon vid kontrollbesiktningar har minskat sedan 2011, vilket enligt Riksrevisionen i sin tur har lett till färre efterkontroller. Samtidigt konstaterar Riksrevisionen att antalet klagomål till besiktningsföretagen, Konsumentverket, Swedac och Allmänna reklamationsnämnden på besiktningsföretag från fordonsägare har ökat. Riksrevisionen bedömer att Swedac förefaller arbeta ändamålsenligt med ackreditering och tillsyn eftersom myndigheten vid behov anpassat processen till förändrade omständigheter. Däremot påpekar Riks-revisionen att fordonslagen (2002:574) inte ställer krav på att Swedac ska göra en fullständig vandelsprövning av besiktningsföretagens styrelser - det bolagsorgan som har det yttersta ansvaret för bolagets organisation och förvaltningen av bolagets angelägenheter. Riksrevisionen menar att det därmed finns en risk att någon styrelseledamot skulle kunna vara olämplig utan att detta upptäcks. Vidare menar Riksrevisionen att det är en brist att Swedac inte gör förnyade vandelsprövningar i samband med den återkommande tillsynen vart fjärde år. Ett sådant förfarande skulle enligt Riksrevisionen kunna säkerställa att det inte tillkommit uppgifter i register hos Bolagsverket, Kronofogdemyndigheten, Polismyndigheten och Skatteverket som innebär att personer i ledande ställning hos besiktningsföretagen inte kan anses ha ett allmänt gott anseende. Riksrevisionen konstaterar även att det är en brist att Swedac inte kunnat få ut uppgifter om besiktningsresultat från Transportstyrelsen av sekretesskäl. Riksrevisionen menar att det finns ett behov av att få uppgifter som skulle kunna ligga till grund för riskbaserad tillsyn. Vidare bedömer Riksrevisionen att Transportstyrelsen inte arbetar ändamålsenligt med sin tillsyn. Riksrevisionen pekar på att resurserna för Transportstyrelsens tillsyn av besiktningsmarknaden har minskat kraftigt, antalet årsarbetskrafter som arbetar med tillsyn har successivt minskat från 5,5 år 2011 till 1 år 2020. Riksrevisionen konstaterar vidare att antalet stickprovskontroller har minskat, 2012 gjordes totalt 79 stickprovs-kontroller, varav 46 fysiska och 33 administrativa, medan det 2018 endast gjordes 7 stickprovskontroller, varav 1 fysisk och 6 administrativa. Riksrevisionen noterar att minskningen framför allt gäller antalet fysiska stickprov. Riksrevisionen bedömer därför att Transportstyrelsen inte fullgör sitt uppdrag att utöva tillsyn över besiktningsbranschen. Däremot har Transportstyrelsen enligt Riksrevisionen en fungerande process för att formulera detaljerade föreskrivna regler. Slutligen bedömer Riksrevisionen att regeringen inte har styrt Transportstyrelsen så att den arbetar ändamålsenligt med sin tillsyn av besiktningsmarknaden. 2.2 Riksrevisionens rekommendationer till regeringen Riksrevisionen ger följande rekommendationer till regeringen. - Regeringen bör ombesörja att skrivningarna i fordonslagen justeras så att Swedac vandelsprövar alla styrelseledamöter i besiktnings-företagens bolagsstyrelser. - Regeringen bör säkerställa att Transportstyrelsen utövar tillsyn över besiktningsmarknaden. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning. Regeringen delar Riksrevisionens bedömning om att varken prisutvecklingen eller inslagen av entreprenörskap på besiktningsmarknaden kan sägas ha levt upp till de förväntningar som riksdagen hade vid tidpunkten för omregleringen av besiktningsmarknaden. Särskilt noteras att prisökningen av kontroll-besiktningar sedan 2010 varit över 50 procent. 3.1 Tillgänglighet Vad avser tillgängligheten på besiktningsmarknaden delar regeringen Riksrevisionens bedömning till viss del. Det faktum att tillgängligheten har förbättrats, beräknat för landet som helhet, är tydligt och är givetvis positivt. Det förenklar för många bilägare att det finns många besiktningsstationer att välja bland samt att det i dag finns större möjligheter att välja tider för besiktning som är anpassade efter kunden. Samtidigt begränsar sig Riksrevisionens slutsatser delvis till hur det ser ut på en övergripande nivå och berör endast kortfattat det faktum att förbättringen vad gäller avstånd till närmaste besiktningsstation är ojämnt fördelad över landet. Under 2020 försämrades dessutom tillgängligheten till kontrollbesiktning på sju orter i landet då AB Svensk Bilprovning tog sina mobila besiktningsstationer ur bruk. Stationerna befann sig på respektive ort 2-6 veckor per år. Den ojämna fördelningen av tillgänglighet till besiktning är inte oproblematisk, särskilt i ljuset av den generella prisökning som skett sedan omregleringen genomfördes. Regeringen gav därför i november 2020 Transportstyrelsen i uppdrag att särskilt utreda konsekvenserna av detta och myndigheten redovisade sitt uppdrag till regeringen i januari 2021. Transportstyrelsen konstaterade i redovisningen att avståndet till den närmaste besiktningsstationen för de 9 600 fordonsägare som hade haft en mobil station som sin närmaste station ökat från 25,6 kilometer 2019 till 76,4 kilometer 2021 i genomsnitt (avstånd mätt fågelvägen). Transportstyrelsen bedömde i redovisningen att det finns goda skäl att tro att företagen på marknaden kommer att hitta vägar för att, i en nära framtid, tillgodose tillgänglighet till fordonsbesiktning i hela landet. I maj 2021 aviserade Opus Bilprovning AB att man har för avsikt att etablera mobila enheter för besiktning i glesbygden, med start under 2022. Givetvis återstår att se hur marknaden kommer att utvecklas. 3.2 Vandelsprövning av styrelseledamöter i besiktningsföretags styrelser Enligt 4 kap. 2 c § fordonslagen får ackreditering som besiktningsorgan bara meddelas en sökande som med hänsyn till ekonomiska förhållanden och allmänt gott anseende bedöms vara lämplig att bedriva verksamheten. Riksrevisionen menar att det är en brist att Swedacs vandelsprövning, på grund av skrivningar i fordonslagen, inte är fullständig. Det faktum att styrelseledamöter och styrelsesuppleanter endast prövas om de till följd av eget ekonomiskt intresse har en väsentlig gemenskap med den juridiska personen innebär enligt Riksrevisionen att Swedac inte prövar det bolagsorgan som har det yttersta ansvaret - styrelsen. Av 4 kap. 2 e § fordonslagen följer att vandelsprövningen enligt 4 kap. 2 c och 2 d §§ ska avse den juridiska personen eller den enskilda näringsidkaren samt följande personer: 1. i aktiebolag och ekonomiska föreningar den verkställande direktören, om det finns en sådan, och annan som genom ledande ställning eller på annat sätt har ett bestämmande inflytande över verksamheten, 2. i kommanditbolag och andra handelsbolag varje bolagsman som inte är kommanditdelägare och annan som genom ledande ställning eller på annat sätt har ett bestämmande inflytande över verksamheten, och 3. i andra privaträttsliga juridiska personer än de som avses i 1 och 2 den eller de som genom ledande ställning eller på annat sätt har ett bestämmande inflytande över verksamheten. Härutöver ska prövningen avse styrelseledamöter och styrelsesuppleanter som till följd av eget ekonomiskt intresse har en väsentlig gemenskap med den juridiska personen som är grundad på andelsrätt eller därmed jämförligt ekonomiskt intresse. Riksrevisionen pekar på att det finns två andra statliga myndigheter som gör prövningar som motsvarar de vandelsprövningar som Swedac gör. Finansinspektionen genomför s.k. ägar- och ledningsprövningar i företag som står under den myndighetens tillsyn och Skolinspektionen genomför prövningar av ägare och ledningen hos enskilda skolor. Dessa prövningar omfattar hela styrelsen oavsett eget ekonomiskt intresse. Regeringen konstaterar att den nu aktuella personkretsen i fordonslagen har utformats med viss ledning av liknande bestämmelser i den då gällande yrkestrafiklagen (1998:490), se propositionen Fordonsbesiktning (prop. 2009/10:32 s. 58 f.). Den lagen har sedermera ersatts av en ny yrkestrafiklag (2012:210). I 2 kap. 2 § i den nya lagen anges att vilka som ska omfattas av prövningen i fråga om kravet på gott anseende framgår av artikel 6.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1071/2009 om gemensamma regler beträffande de villkor som ska uppfyllas av personer som bedriver yrkesmässig trafik och om upphävande av rådets direktiv 96/26/EG. Därutöver ska enligt lagen prövningen i fråga om en privaträttslig juridisk person eller en näringsidkare som är bosatt utanför Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) avse följande personer: 1. den verkställande direktören och annan som genom en ledande ställning eller på annat sätt har ett bestämmande inflytande över verksamheten, 2. de styrelseledamöter och styrelsesuppleanter som till följd av eget eller närståendes ekonomiska intresse har en väsentlig gemenskap med den juridiska personen som är grundad på andelsrätt eller därmed jämförligt ekonomiskt intresse, och 3. bolagsmännen i kommanditbolag eller andra handelsbolag. Artikel 6.1 i EU-förordningen innebär inget krav på att hela styrelsen ska prövas. Det kan vidare konstateras att liknande begränsningar med avseende på styrelsen också finns i andra regleringar på transportområdet, se t.ex. 2 kap. 6 § taxitrafiklagen (2012:211) och 8 § lagen (1998:492) om biluthyrning. Riksrevisionens jämförelse rör två områden som är tämligen artskilda från verksamhet som rör fordonsbesiktning. Liknande avgränsningar som den som Riksrevisionen uppmärksammar finns alltså i annan reglering på transportområdet. Regeringen konstaterar dock att besiktnings-verksamheten är särpräglad, innefattar myndighetsutövning och att det t.ex. av trafiksäkerhetsskäl kan finnas anledning att överväga en mer långtgående vandelsprövning. Riksrevisionen konstaterar även att det är en brist att Swedac saknar en process för återkommande vandelsprövningar och rutiner för att följa förändringar i besiktningsorganens ledning även om besiktningsföretagen har en rapporteringsskyldighet. Regeringen instämmer i Riksrevisionens slutsatser om att rutinerna för återkommande vandelsprövning hos Swedac bör kunna förbättras. Det bör kunna ske inom ramen för nuvarande regelverk. 3.3 Transportstyrelsens tillsyn av besiktningsmarknaden Riksrevisionen rekommenderar regeringen att säkerställa att Transportstyrelsen utövar tillsyn över besiktningsmarknaden. Enligt Riksrevisionen fullgör Transportstyrelsen inte sitt tillsynsansvar över besiktningsbranschen. Regeringen delar till viss del Riksrevisionens problembeskrivning angående Transportstyrelsens tillsyn. Det reser givetvis frågetecken om tillsynens ändamålsenlighet när resurserna till den minskat på kort tid. Samtidigt bedömer regeringen inte att det per automatik innebär att Transportstyrelsen inte fullgör sitt tillsynsansvar. I 5 kap. 3 a § fordonslagen finns regler om tillsyn. Av paragrafen följer att tillsynsansvaret är uppdelat mellan Swedac och Transportstyrelsen. I paragrafens andra stycke anges att Swedac ska kontrollera att den tekniska kompetensen och utrustningsnivån i verksamheten samt kvalitetssäkringen av denna uppfyller föreskrivna krav. Swedac ska därutöver kontrollera att verksamheten uppfyller vissa i fordonslagen angivna krav. I tredje stycket anges att Transportstyrelsen ska kontrollera att besiktningsverksamheten fungerar väl med avseende på trafiksäkerhet, miljö, prisutveckling, teknikutveckling och tillgänglighet. I propositionen Fordonsbesiktning framgår att Transportstyrelsen tilldelats detta ansvar eftersom det finns ett behov av en mer övergripande tillsyn av faktorer som inte i första hand är tekniska till sin karaktär (prop. 2009/10:32 s. 78). Av 5 kap. 3 c § fordonslagen följer vidare att Transportstyrelsen getts möjlighet att utföra s.k. stickprovskontroller. I avsnitt 5.5 i propositionen Fordonsbesiktning (prop. 2009/10:32) framgår alltså vad lagstiftaren haft för intentioner i fråga om tillsynens innehåll, men varken där eller i dagens lagstiftning är tillsynens omfattning reglerad i sig. En rimlig tolkning är att tillsynen som sådan inte kan eller bör utvärderas utifrån dess omfattning, utan utifrån hur väl besiktningsverksamheten som sådan fungerar. Transportstyrelsens tillsyn av besiktningsmarknaden ska i huvudsak inriktas på marknadens funktion och inte i första hand enskilda besiktningar. Regeringen vill framhålla att Transportstyrelsen, bland annat via sina årliga marknadsrapporter, kontrollerar hur besiktnings-verksamheten fungerar med avseende bland annat på prisutveckling och tillgänglighet, och detta konstaterar också Riksrevisionen i sin rapport. Det är utifrån denna löpande övergripande kontroll som myndigheten gör bedömningen om vilket behov som finns av exempelvis antalet stickprov. Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning att regeringen har att tillse att Transportstyrelsen utövar tillsyn över besiktningsmarknaden. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer Regeringen konstaterar att Riksrevisionens rekommendationer till Transportstyrelsen och Swedac redan har lett till att myndigheterna påbörjat en viss utveckling av sina respektive verksamheter. Swedac har i enlighet med Riksrevisionens rekommendation till myndigheten inlett ett internt arbete för att anpassa rutiner för att göra återkommande vandelsprövningar av besiktningsorganens ledningar. Arbetet innebär även förtydliganden kring uppföljningen av att besiktningsorganen fullgör sin rapporteringsskyldighet om ändrade förhållanden. Vidare har Transportstyrelsen och Swedac intensifierat sin samverkan och tagit fram en handlingsplan för åtgärder som ska effektivisera tillsynen av besiktningsmarknaden med fokus på utbyte av statistikuppgifter från besiktningar och teknikutveckling. Regeringen välkomnar detta arbete och avser att följa upp det inom ramen för sin styrning av såväl Swedac som Transportstyrelsen. Regeringen avser att ytterligare stärka förutsättningarna för Swedacs tillsyn genom att i enlighet med Riksrevisionens rekommendation se över den nu gällande regleringen i fordonslagen i fråga om vandelsprövning av styrelser i besiktningsorgan. Regeringen avser vidare att fortsatt följa besiktningsmarknadens utveckling vad gäller tillgängligheten till besiktning, med särskilt fokus på hur denna tillgänglighet är geografiskt fördelad över landet. Regeringen säkerställer att Transportstyrelsen fullgör sitt tillsynsansvar som en del i sin löpande styrning av myndigheten. Regeringen tar frågan om tillsynens kvalitet och ändamålsenlighet på allvar och ser Riksrevisionens rapport som ett bra underlag för att stärka verksamheten. Regeringen avser att ge Transportstyrelsen i uppdrag att i detalj beskriva hur verksamhetsplaneringen för tillsynen av besiktningsmarknaden ser ut de kommande åren. För att säkerställa en helhetssyn och att utgångspunkten är en väl fungerande besiktningsmarknad ska planeringen redovisas i samverkan med Swedac. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Riksrevisionens rapport Omregleringen av besiktningsmarknaden för fordon (RiR 2021:11) Infrastrukturdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 20 oktober 2021 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Bolund, Johansson, Baylan, Hallengren, Hultqvist, Andersson, Shekarabi, Ygeman, Ekström, Eneroth, Dahlgren, Ernkrans, Lindhagen, Lind, Nordmark, Micko, Stenevi, Olsson Fridh Föredragande: statsrådet Eneroth Regeringen beslutar skrivelse 2021/22:32 Riksrevisionens rapport om omregleringen av besiktningsmarknaden för fordon