Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2024/25:71 Riksrevisionens rapport om Försäkringskassans användning av övervägande skäl vid 180 dagars sjukskrivning Skr. 2024/25:71 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 12 december 2024 Ulf Kristersson Anna Tenje (Socialdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser som Riksrevisionen har gjort i rapporten Undantaget som blev regel – Försäkringskassans användning av övervägande skäl vid 180 dagars sjukskrivning (RiR 2024:14). Riksrevisionen anser att granskningen visar att det finns brister i träffsäkerheten och likformigheten i Försäkringskassans användning av bestämmelsen om övervägande skäl i regelverket för sjukpenning i socialförsäkringsbalken. Bristerna beror enligt Riksrevisionen till stor del på det stora bedömningsutrymmet i bestämmelsen. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att se över utformningen av bestämmelsen i syfte att öka likformigheten och träffsäkerheten i tillämpningen. Riksrevisionen rekommenderar Försäkringskassan att utveckla beslutsstöd, att säkerställa att uppföljningar och utvärderingar används för att utveckla kvaliteten i handläggningen samt att i större utsträckning ta kontakt med arbetsgivare i ärenden där övervägande skäl tillämpas. Regeringen har för avsikt att ge Försäkringskassan i uppdrag att vidta åtgärder för att öka likformigheten och träffsäkerheten i användningen av bestämmelsen om övervägande skäl utifrån Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer till myndigheten. Regeringen bedömer att en översyn av utformningen av bestämmelsen om övervägande skäl inte möter de utmaningar som finns inom sjukförsäkringen i nuläget. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1Ärendet och dess beredning3 2Riksrevisionens iakttagelser3 2.1Riksrevisionens slutsatser5 2.2Riksrevisionens rekommendationer5 3Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser5 4Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser6 Riksrevisionens granskningsrapport7 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 12 december 202461 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat Försäkringskassans användning av undantaget övervägande skäl i sjukförsäkringen samt om intentionen med undantaget har uppnåtts. Resultatet av granskningen redovisas i rapporten Undantaget som blev regel – Försäkringskassans användning av övervägande skäl vid 180 dagars sjukskrivning (RiR 2024:14), se bilagan. Riksdagen överlämnade Riksrevisionens rapport till regeringen den 18 juni 2024. Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionen har granskat Försäkringskassans användning av undantagsbestämmelsen övervägande skäl i sjukpenningen (27 kap. 48 § socialförsäkringsbalken). Granskningen tar sikte på om intentionerna med undantaget har uppnåtts och om Försäkringskassan implementerat det på ett effektivt sätt. Enligt bestämmelsen ska bedömningen i förhållande till normalt förekommande arbete vid dag 180 i rehabiliteringskedjan skjutas upp när övervägande skäl talar för att den försäkrade kommer att återgå i arbete hos arbetsgivaren, i samma omfattning som innan sjukskrivningen, senast dag 365. Bestämmelsen infördes 2021 och innebär en sänkning av beviskravet för att göra undantag från bedömningen i förhållande till normalt förekommande arbete. Riksrevisionen har funnit att nästan två tredjedelar av dem som är sjukskrivna längre tid än 180 dagar får sin arbetsförmåga bedömd med stöd av bestämmelsen om övervägande skäl. Den totala andelen ärenden där den försäkrades arbetsförmåga bedöms i förhållande till ordinarie arbete, i stället för i förhållande till normalt förekommande arbete, efter 180 dagars sjukskrivning har ökat från omkring 10 procent före reformen till drygt 60 procent efter reformen. Betydligt fler försäkrade än tidigare undantas således från prövningen av arbetsförmågan i förhållande till normalt förekommande arbete. Riksrevisionen bedömer att den omfattande användningen av undantaget övervägande skäl framför allt beror på ett stort bedömningsutrymme i sjukförsäkringen i kombination med brister i Försäkringskassans riktlinjer för hur bestämmelsen ska tillämpas. I granskningen framkommer att Försäkringskassan, utifrån förarbetena, använder en handläggningsrutin för övervägande skäl som innebär att bedömningen i förhållande till undantaget sker före bedömningen i förhållande till huvudregeln. Enligt Riksrevisionen kan detta ha inverkat negativt på den grundläggande strukturen i sjukförsäkringen – att det efter dag 180 i rehabiliteringskedjan är bedömningen i förhållande till normalt förekommande arbete som är huvudregeln. Samtidigt konstaterar Riksrevisionen att denna handläggningsrutin ryms inom vad som anses vara gällande rätt och kan ses vara rationellt utformad, om man ser till handläggningstiden. Riksrevisionen konstaterar att knappt hälften av dem som har beviljats sjukpenning med stöd av övervägande skäl återgår i arbete hos arbetsgivaren i samma omfattning senast dag 365 i rehabiliteringskedjan. Riksrevisionen framhåller att en prognos som är fel i mer än hälften av fallen inte är träffsäker. Riksrevisionen har genomfört en aktgranskning som visar att Försäkringskassan, innan övervägande skäl tillämpas för första gången i ärendet, tar kontakt med arbetsgivare endast i omkring hälften av de granskade ärendena. Riksrevisionen framhåller att en sådan kontakt bör tas i de allra flesta ärenden där övervägande skäl är aktuellt, bland annat för att det kan skapa förutsättningar för en mer träffsäker tillämpning. Riksrevisionens granskning av Försäkringskassans registerdata visar på betydande skillnader mellan handläggare när det gäller användningen av övervägande skäl och därmed en tillämpning som inte är likformig. Skillnaderna kan inte förklaras av den försäkrades diagnos, sjukskrivningshistorik, yrke, läkarens prognos och upptrappning av arbete. Enligt Riksrevisionen kan skillnaderna i handläggarnas tillämpning till stor del förklaras av det stora bedömningsutrymme som kommer av att det inte finns tydliga krav på vilka beslutsunderlag som ska ligga till grund för tillämpning av undantaget. Riksrevisionen påpekar att regelverket exempelvis tillåter att undantaget tillämpas enbart på basis av den försäkrades upptrappning av arbetstid och inte ställer några krav på att det även ska finnas en plan för återgång i arbete från arbetsgivaren alternativt ett läkarutlåtande som innehåller en prognos för återgång i arbete. Riksrevisionen har genom en enkätstudie, en dokumentstudie och intervjuer granskat hur Försäkringskassan på central nivå har styrt och implementerat bestämmelsen om övervägande skäl i handläggningen samt hur användningen av undantaget har följts upp. Riksrevisionen har funnit att handläggarna under flera års tid inte har haft tillgång till andra riktlinjer för tillämpningen utöver de som finns att tillgå i förarbetena till reformen. Försäkringskassan bedöms därmed inte ha säkerställt handläggarnas tillgång till ett beslutsstöd som skapar förutsättningar för att tillämpa regelverket likformigt och i enlighet med intentionerna. Granskningen visar också att Försäkringskassans uppföljningar av bestämmelsen om övervägande skäl inte används för att utveckla möjligheterna att bättre identifiera försäkrade som har goda möjligheter att återgå i sitt ordinarie arbete. Resultaten från uppföljningarna används inte heller för att skapa kunskap bland handläggarna om hur det på ett övergripande plan går för försäkrade som beviljas sjukpenning med stöd av övervägande skäl. Detta avspeglas i intervjuer som Riksrevisionen gjort med handläggare där det framkommer att deras uppfattning är att de allra flesta som beviljas sjukpenning med stöd av övervägande skäl återgår till arbete inom 365 dagar i samma omfattning som innan sjukskrivningen. Med utgångspunkt i tidigare studier som visat att handläggare tenderar att använda metoder och insatser som de själva anser är bra och effektiva, anför Riksrevisionen att handläggarnas positiva syn på undantagets effektivitet kan bidra till att övervägande skäl används i stor utsträckning. Riksrevisionens slutsatser Riksrevisionens slutsatser är att undantagsbestämmelsen om övervägande skäl används som en huvudregel snarare än ett undantag, vilket påverkar strukturen i rehabiliteringskedjan. Försäkringskassans omfattande användning av bestämmelsen beror till stor del på bestämmelsens stora bedömningsutrymme, som kommer av att det inte finns tydliga krav på vilka beslutsunderlag som ska ligga till grund för tillämpningen av undantaget. Handläggningsrutinen, som utformats utifrån förarbetena, och som innebär att bedömningen i förhållande till undantaget sker före bedömningen i förhållande till huvudregeln, bidrar till att undantaget tillämpas i hög utsträckning. Det gör även brister i Försäkringskassans egna riktlinjer för hur regeländringen ska tillämpas. Riksrevisionen anser att Försäkringskassan inte har gjort tillräckligt för att åstadkomma en likformig och träffsäker tillämpning genom beslutsstöd, kunskapsutveckling utifrån sina uppföljningar och genom kontakter med arbetsgivare inför myndighetens bedömningar. Detta har fått konsekvenser i form av betydande skillnader mellan handläggare när det gäller användningen av övervägande skäl och en hög andel felaktiga prognoser för återgång i arbete. Riksrevisionens rekommendationer Riksrevisionen rekommenderar regeringen att se över utformningen av 27 kap. 48 § socialförsäkringsbalken i syfte att öka likformigheten och träffsäkerheten i tillämpningen. Riksrevisionen rekommenderar Försäkringskassan att utveckla beslutsstöd i syfte att stärka handläggare i tjänstemannarollen när det gäller krav på likabehandling i prövningen av rätten till sjukpenning, att säkerställa att uppföljningar och utvärderingar används för att utveckla kvaliteten i handläggningen samt att i större utsträckning ta kontakt med arbetsgivare avseende information om arbetsgivarens plan för återgång i arbete i ärenden där övervägande skäl tillämpas. Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen instämmer i Riksrevisionens iakttagelse att bestämmelsen om övervägande skäl som infördes i rehabiliteringskedjan 2021 ställer höga krav på Försäkringskassan i fråga om att skapa förutsättningar för likformiga och träffsäkra bedömningar. Regeringen instämmer även i Riksrevisionens iakttagelse att Försäkringskassan inte har gjort tillräckligt för att åstadkomma en likformig och träffsäker användning av övervägande skäl. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att se över bestämmelsen om övervägande skäl samtidigt som Försäkringskassan rekommenderas att vidta en rad åtgärder för en mer likformig och träffsäker användning av nuvarande bestämmelse i 27 kap. 48 § socialförsäkringsbalken. Det framgår inte uttryckligen i granskningsrapporten i vilket avseende Riksrevisionen anser att regeringen bör se över bestämmelsen. Regeringen tolkar rapportens skrivningar om det stora bedömningsutrymmet som den huvudsakliga orsaken till att tillämpningen är olikformig och mindre träffsäker. Regeringen kan konstatera att lagstiftaren har utformat bestämmelsen om övervägande skäl med stort bedömningsutrymme utan exakta krav på vilka beslutsunderlag som ska ligga till grund för tillämpningen. Regeringen konstaterar vidare att bestämmelsen om övervägande skäl endast varit i kraft under några år. Lagändringen infördes under covid-19-pandemin vilket innebar särskilda förutsättningar för Försäkringskassan i fråga om implementering av bestämmelsen. Flera andra, tillfälliga, bestämmelser som avsåg samma tidpunkt i rehabiliteringskedjan infördes parallellt och avskaffades i olika takt under och efter pandemin. Det infördes även ett antal andra permanenta förändringar i sjukförsäkringen. Mot bakgrund av den korta tid som bestämmelsen varit i kraft samt att åtgärder har identifierats som Försäkringskassan kan vidta för ökad likformighet och träffsäkerhet, bedömer regeringen att det finns skäl att avvakta med eventuella förändringar av bestämmelsen övervägande skäl. De åtgärder som kan vidtas inom ramen för nuvarande regelverk ska vidtas i första hand. Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen har för avsikt att ge Försäkringskassan i uppdrag att vidta åtgärder för att öka likformigheten och träffsäkerheten i användningen av bestämmelsen om övervägande skäl utifrån Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer till myndigheten. Regeringen bedömer att en översyn av utformningen av bestämmelsen om övervägande skäl inte möter de utmaningar som finns inom sjukförsäkringen i nuläget. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Riksrevisionens granskningsrapport Socialdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 12 december 2024 Närvarande: statsminister Kristersson, ordförande, och statsråden Busch, Ankarberg Johansson, J Pehrson, Waltersson Grönvall, Jonson, Forssmed, Tenje, Slottner, M Persson, Wykman, Malmer Stenergard, Kullgren, Liljestrand, Brandberg, Bohlin, Carlson, Pourmokhtari, Rosencrantz, Dousa Föredragande: statsrådet Anna Tenje Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om Försäkringskassans användning av övervägande skäl vid 180 dagars sjukskrivning