Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2024/25:79 Riksrevisionens rapport om socialförsäkringen vid utländska inkomster Skr. 2024/25:79 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 19 december 2024 Elisabeth Svantesson Anna Tenje (Socialdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser som Riksrevisionen har gjort i rapporten Socialförsäkringen vid utländska inkomster – stor risk för felaktiga utbetalningar (RiR 2024:16). Riksrevisionen har granskat om statens insatser för att motverka felaktiga utbetalningar från socialförsäkringen vid utländska inkomster är effektiva. Riksrevisionen lämnar två rekommendationer till regeringen samt ett antal rekommendationer till Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och Skatteverket. Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning och konstaterar att den utgör ett viktigt bidrag i arbetet med att bekämpa bidragsbrott och felaktiga utbetalningar inom socialförsäkringen. Med anledning av de rekommendationer som Riksrevisionen lämnar har regeringen gett ett uppdrag om stärkt samverkan och kontroll till Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och Skatteverket. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1Ärendet och dess beredning3 2Riksrevisionens iakttagelser3 2.1Iakttagelser som rör de utbetalande myndigheternas processer3 2.2Iakttagelser som rör informationsutbytet mellan de utbetalande myndigheterna och Skatteverket5 2.3Riksrevisionens rekommendationer6 2.3.1Rekommendationer till regeringen6 2.3.2Rekommendationer till myndigheterna6 3Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser6 4Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser9 Socialförsäkringen vid utländska inkomster – stor risk för felaktiga utbetalningar (RiR 2024:16)11 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 19 december 202498 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat om statens insatser för att motverka felaktiga utbetalningar från socialförsäkringen vid utländska inkomster är effektiva. Resultatet av granskningen redovisas i rapporten Socialförsäkringen vid utländska inkomster – stor risk för felaktiga utbetalningar (RiR 2024:16), se bilagan. Riksdagen överlämnade Riksrevisionens rapport till regeringen den 12 september 2024. I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och de rekommendationer till regeringen som Riksrevisionen redovisar i sin rapport. Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionen har granskat om statens insatser för att motverka felaktiga utbetalningar från socialförsäkringen till personer med utländska inkomster är effektiva. Granskningen har omfattat regeringen samt Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och Skatteverket. Förmåner som har omfattats av granskningen är sjuk- och aktivitetsersättning, bostadstillägg till personer med sjuk- och aktivitetsersättning, bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd till ålderspensionärer, garantipension, inkomstpensionstillägg samt vissa efterlevandeförmåner. Riksrevisionen gör den samlade bedömningen att statens insatser för att motverka felaktiga utbetalningar från socialförsäkringen till personer med utländska inkomster inte är tillräckligt effektiva. Om identifierade effektivitetsproblem inte åtgärdas anser Riksrevisionen att det finns en betydande risk för felaktiga utbetalningar. Iakttagelser som rör de utbetalande myndigheternas processer Riksrevisionen anser att det finns brister i arbetssätt, rutiner och kontroller hos de utbetalande myndigheterna i ärenden där individen har utländska inkomster. Med utbetalande myndigheter avser Riksrevisionen Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten. Av granskningen framgår bl.a. att de utbetalande myndigheterna saknar fullständiga uppgifter om utländska pensioner som kan påverka storleken på de förmåner och ersättningar som betalas ut i Sverige. Det gäller både i samband med den försäkrades ansökan om förmåner och vid löpande utbetalningar av ersättningar. Riksrevisionen har genomfört sin analys genom att jämföra uppgifter om nordiska pensioner som Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten har identifierat 2022 med uppgifter om nordiska pensioner som Skatteverket fått för samma år via det nordiska handräckningsavtalet. Det nordiska handräckningsavtalet innehåller regler om informationsutbyte angående skatter och offentligrättsliga avgifter. Av analysen framkom att de utbetalande myndigheterna saknade uppgifter för cirka 12 500 personer. Att de utbetalande myndigheterna inte har fullständiga uppgifter om nordiska pensioner innebär, enligt Riksrevisionen, att det finns fog för att anta att motsvarande problematik med ofullständiga uppgifter även finns för övriga länder. Riksrevisionens granskning visar att Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten genomför vissa kontroller i ärenden där utländska inkomster förekommer. De rutiner som finns skiljer sig dock åt mellan olika ärendeslag. Riksrevisionen anser att de utbetalande myndigheternas kontroller och kontrollverksamheter har brister, främst när det gäller arbetet med att upptäcka fel eller ändrade inkomstförhållanden under löpande utbetalningar av socialförsäkringsförmåner. Riksrevisionen konstaterar t.ex. att de systematiska efterkontrollerna av utländska inkomster hos Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten är få samt att det saknas rutinmässiga omräkningar av svenska ersättningsbelopp till följd av årliga omräkningar som görs av utländska institutioner. Vissa brister noteras även för de kontroller som genomförs i samband med den försäkrades ansökan om förmåner. Kontrollerna försvåras t.ex. av långa svarstider från utländska institutioner och att uppgifterna i Skatteverkets folkbokföringsregister, som används i kontrollerna, inte är helt tillförlitliga eller heltäckande. Riksrevisionen bedömer även att de utbetalande myndigheternas samordning av socialförsäkringsförmåner med andra EU-länder är ineffektiv, vilket även det innebär en ökad risk för felaktiga utbetalningar. Riksrevisionen konstaterar att systemet för elektroniskt utbyte av socialförsäkringsinformation (EESSI) som används inom EU skapar förutsättningar för ett mer effektivt arbete för att motverka felaktiga utbetalningar vid utländska inkomster, men att handläggningstiderna för aktuella EU-ärenden och svarstider länder emellan alltjämt är långa. Riksrevisionen noterar även att Försäkringskassan och Pensionsmyndigheterna inte alltid prioriterar att ta hand om svar från utlandet, vilket bidrar till de långa handläggningstiderna. Riksrevisionen lyfter därtill att Försäkringskassans systemstöd saknar tekniska lösningar vilket leder till behov av manuell hantering vid samordning med andra länder och därmed risk för fel. Vidare anser Riksrevisionen att de utbetalande myndigheternas hantering av återkrav mot utländska institutioner, s.k. regresskrav, har brister. Riksrevisionen lyfter fram att de utbetalande myndigheterna inte alltid hinner ställa regresskrav inom utsatt tid, att arbetet med regresskraven inte har prioriterats inom handläggningen samt att registreringar om inbetalningar från utlandet i sådana ärenden kan dröja. Riksrevisionen noterar att det är relativt vanligt att Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten går miste om återbetalningar av ersättningar inom socialförsäkringen från andra länder på grund av ineffektiva arbetssätt som resulterar i att den försäkrade blir överkompenserad. Iakttagelser som rör informationsutbytet mellan de utbetalande myndigheterna och Skatteverket Riksrevisionen påtalar brister i Skatteverkets hantering av underrättelser till de utbetalande myndigheterna där det finns anledning att anta att en förmån betalats ut felaktigt. Av granskningen framgår t.ex. att sådana underrättelser sällan lämnas till Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten samt att Skatteverkets interna arbetsrutin, med vägledande exempel, inte omfattar situationer med utländska inkomster eller information om regelverket för socialförsäkringar. Riksrevisionen anser även att det har saknats rättsliga förutsättningar för ett effektivt och systematiskt informationsutbyte av uppgifter om utländska inkomster mellan de utbetalande myndigheterna och Skatteverket, som skulle kunna motverka felaktiga utbetalningar från socialförsäkringen. Riksrevisionen konstaterar att Skatteverket årligen tar emot uppgifter automatiskt om utländska inkomster för personer som är skattskyldiga i Sverige, från länder såväl inom som utanför EU, men att det i många fall finns begränsningar för vad uppgifterna får användas till. Det medför att tillstånd krävs från den sändande utländska myndigheten om uppgifterna ska kunna användas för andra ändamål. Riksrevisionen påtalar dock att sådana användarbegränsningar inte gäller för uppgifter som har tagits emot via det nordiska handräckningsavtalet och att Skatteverket därför uppges ha möjlighet att lämna ut sådana uppgifter till Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten. Att uppgifter om utländska pensioner och inkomster i regel omfattas av sekretess är en annan faktor som inverkar på och minskar Skatteverkets möjligheter att lämna ut uppgifter till de utbetalande myndigheterna. Riksrevisionen konstaterar sammantaget att de utbetalande myndigheterna endast har kunnat få tillgång till relevanta uppgifter på begäran i enskilda fall och för särskilda ändamål. Riksrevisionen bedömer därför att ett systematiskt informationsutbyte mellan Skatteverket och de utbetalande myndigheterna väsentligt skulle förbättra möjligheterna för de utbetalande myndigheterna att motverka fel och minska andelen felaktiga utbetalningar från socialförsäkringen vid utländska inkomster. I sammanhanget uppmärksammar Riksrevisionen att nya regler trädde i kraft den 1 juli 2024, som bl.a. innebär att Skatteverket har en uppgiftsskyldighet gentemot Pensionsmyndigheten och Försäkringskassan i de fall uppgiften behövs för att säkerställa korrekta beslutsunderlag för att förebygga, förhindra, upptäcka eller utreda felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Riksrevisionen har dock inte närmare kunnat beakta effekterna av lagen inom ramen för den aktuella granskningen. Granskningen visar vidare att det finns brister i kvaliteten i de uppgifter som Skatteverket tar emot via internationella automatiska informationsutbyten. Riksrevisionen konstaterar dels att uppgifter som överförs till Skatteverket inte är heltäckande, dels att myndigheten har svårt att identifiera och koppla samman mottagna uppgifter med rätt person. Riksrevisionens rekommendationer Riksrevisionen lämnar rekommendationer till regeringen, Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och Skatteverket. Rekommendationer till regeringen Verka för ett automatiskt informationsutbyte med andra länder inom socialförsäkringsområdet i syfte att säkerställa att Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten får uppdaterade uppgifter om utländska inkomster under löpande utbetalningar. Säkerställ att Skatteverket har tillräckliga förutsättningar för systematisk delning på elektronisk väg av relevanta uppgifter om utländska inkomster med Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten. Det avser uppgifter som Skatteverket årligen tar emot med stöd av det nordiska handräckningsavtalet samt uppgifter från individen i samband med inkomstdeklarationen. Rekommendationer till myndigheterna Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten Intensifiera samarbetet med ansvariga institutioner i andra länder för att åtgärda problem med långa svarstider och brister i hanteringen av regresskrav. Problem som inte går att lösa inom den egna organisationen bör skyndsamt lyftas till regeringen. Säkerställ att uppgifter om utländska inkomster inhämtas och används för systematiska efterkontroller under löpande utbetalningar i den utsträckning det är möjligt enligt gällande rätt. Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och Skatteverket Samverka för att ta fram effektiva rutiner för ett systematiskt informationsutbyte vid utländska inkomster mellan Skatteverket och de utbetalande myndigheterna. Försäkringskassan Effektivisera myndighetens interna processer genom att minska den manuella hanteringen i handläggningen av EU-ärenden. Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning och delar i huvudsak de iakttagelser och slutsatser som Riksrevisionen presenterar. Regeringen arbetar för att slå sönder den kriminella ekonomin, bekämpa välfärdsbrottslighet och motverka felaktiga utbetalningar, vilket är avgörande för att bibehålla förtroendet för våra gemensamma trygghetssystem och för att säkerställa att stöd och bidrag endast går till de individer som har rätt till dem. Riksrevisionens granskning utgör enligt regeringen ett viktigt bidrag till att synliggöra utvecklingsbehov på området så att omfattningen av felaktiga utbetalningar kan minska och välfärdssystemens legitimitet kan stärkas. Det är av stor vikt att socialförsäkringen är robust och motståndskraftig. Riksrevisionen anser att det ur ett statligt perspektiv, samt ur individperspektiv och resurshänseende, är ineffektivt att myndigheter inte systematiskt kan dela relevant information som finns tillgänglig inom staten. Regeringen instämmer i den bedömningen och har vidtagit flera åtgärder i syfte att öka möjligheterna att utbyta information, minska sekretesshinder och stärka myndigheters kontrollarbete. Den 1 juli 2024 trädde lagen (2024:307) om uppgiftsskyldighet för att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen samt regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet i kraft. Lagen innebär en skyldighet för kommuner, a-kassor och vissa statliga myndigheter att lämna en uppgift som man förfogar över till en annan av dessa aktörer om uppgiften behövs i den mottagande aktörens författningsreglerade verksamhet för att säkerställa korrekta beslutsunderlag för att förebygga, förhindra, upptäcka eller utreda felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. En aktör som förfogar över sådana uppgifter som behövs hos en annan aktör ska lämna ut uppgifterna både på begäran och på eget initiativ, under förutsättning att inte övervägande skäl talar mot detta. Skatteverket, Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten omfattas av den nya uppgiftsskyldigheten. Riksrevisionen konstaterar att regleringen har införts men anger att de inte har kunnat bedöma effekterna av lagen inom ramen för den aktuella granskningen. Regeringen bedömer, i enlighet med vad Skatteverket har framfört till Riksrevisionen, att de nya bestämmelserna väsentligt stärker förutsättningarna för informationsutbyte mellan myndigheterna. Skatteverket får bedöma om uppgifter om utländska inkomster behövs i den mottagande aktörens författningsreglerade verksamhet och om det är möjligt att lämna ut uppgifterna på Skatteverkets initiativ under förutsättning att uppgifterna inte omfattas av användarbegränsningar. Av förarbetena till lagen framgår också att de nya bestämmelserna inte hindrar att uppgiftsutbytet sker rutinmässigt. Regeringen menar därmed att Riksrevisionens rekommendation om att säkerställa Skatteverkets förutsättningar för systematisk delning på elektronisk väg av relevanta uppgifter om utländska inkomster med de utbetalande myndigheterna kan anses tillgodosedd. Förutsättningarna för informationsutbyte har stärkts genom att den nya lagen om uppgiftsskyldighet har trätt i kraft. Riksrevisionen konstaterar att Skatteverket under de senaste åren har lämnat relativt få underrättelser till Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten och att bidragande till det kan vara komplexa regelverk och kunskapsbrist hos handläggarna. Regeringen kan även se andra förklaringar. Det framgår också i granskningsrapporten att det finns kvalitetsbrister i de uppgifter som Skatteverket tar emot via internationella automatiska informationsutbyten. Uppgifterna är inte heltäckande och Skatteverket har svårigheter att koppla samman de mottagna uppgifterna med rätt person. Automatiska informationsutbyten på skatteområdet har etablerats under de senaste åren och Skatteverket har behövt fokusera utvecklingsarbetet på att omhänderta och förstå information som tas emot i myndigheternas beskattningsverkanhet. Det kvarstår bl.a. utmaningar med att kunna matcha information med rätt individer och att använda uppgifterna på ett effektivt sätt i kontrollverksamheten. I takt med att Skatteverkets kunskap om inkommande uppgifter och myndighetens möjligheter att analysera dem ökar, är regeringens förväntan att Skatteverkets möjligheter att avgöra uppgifternas relevans även för andra utbetalande myndigheters verksamhet också ökar. Vidare infördes en ny dataskyddsreglering på socialförsäkringsområdet den 15 februari 2024, som ger Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten bättre möjligheter att använda personuppgifter vid kontroller och utökade möjligheter till digitalt informationsutbyte med bl.a. myndigheter. Den nya dataskyddsregleringen ger myndigheterna bättre förutsättningar att arbeta effektivt och att motverka bidragsbrott och felaktiga utbetalningar. Inom Regeringskansliet bereds även ett betänkande om förenklad dataskyddsreglering för Skatteverket, Tullverket och Kronofogdemyndigheten (SOU 2023:100). Utredningen har haft i uppdrag att göra en översyn av den dataskyddsreglering som gäller för de aktuella myndigheterna. Syftet är bl.a. att skapa ändamålsenliga regler som är anpassade efter dagens behov, t.ex. med hänsyn till den tekniska utvecklingen. Regeringen har därtill initierat ett omfattande utrednings- och lagstiftningsarbete för att fortsätta förbättra möjligheterna att dela information och undanröja sekretesshinder mellan myndigheter. I oktober 2023 beslutade regeringen att ge en särskild utredare i uppdrag att överväga och föreslå förbättrade möjligheter till informationsutbyte mellan myndigheter. Utredningen lämnade i augusti 2024 ett delbetänkande med förslag till en ny generell sekretessbrytande bestämmelse, som ska bryta sekretess till skydd för uppgift om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden (SOU 2024:63), under förutsättning att inte övervägande skäl talar mot detta. Förslaget innebär att myndigheter får bättre möjligheter att förebygga, förhindra, upptäcka och utreda bl.a. felaktiga utbetalningar, brott eller brottslig verksamhet, eller regelöverträdelser. Betänkandet har remissbehandlats och bereds i Regeringskansliet. I juni 2024 tillsatte regeringen utredningen Ökad digitalisering på socialförsäkringsområdet för att motverka bidragsbrott och förebygga felaktiga utbetalningar (S 2024:06). Utredningen ska se över möjligheterna att öka digitaliseringen på socialförsäkringsområdet och syftet är bl.a. att motverka bidragsbrott och felaktiga utbetalningar inom flera socialförsäkringsförmåner. Utredningen ska redovisa sitt uppdrag senast den 1 november 2025. Det pågår således ett omfattande arbete i linje med de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen lämnar till regeringen, Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och Skatteverket. Det är emellertid viktigt att arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar, inom socialförsäkringen och inom välfärdssystemen i stort, fortsätter att utvecklas. Det gäller även för sådana ärenden där utländska inkomster eller pensioner förekommer. Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionens granskning visar att utländska inkomster utgör en risk för felaktiga utbetalningar och att risken kan motverkas bl.a. av ett utökat och mer effektivt informationsutbyte mellan länder och myndigheter. Riksrevisionen rekommenderar därför regeringen att verka för ett automatiskt informationsutbyte med andra länder inom socialförsäkringsområdet i syfte att säkerställa att de utbetalande myndigheterna får uppdaterade uppgifter om utländska inkomster under löpande utbetalningar. Regeringen konstaterar, i likhet med Riksrevisionen, att vissa system och rutiner för informationsutbyten med andra länder är etablerade. Pensionsmyndigheten och Försäkringskassan kan genom EESSI-systemet elektroniskt utbyta information om social trygghet med andra institutioner inom EU/EES och Schweiz. Vidare ska Skatteverket minst en gång per år automatiskt utbyta inkomstuppgifter för personer som är skattskyldiga utanför Sverige med andra länder. På motsvarande sätt ska Skatteverket på årlig basis ta emot utländska inkomstuppgifter om skattskyldiga personer i Sverige. Riksrevisionen påtalar brister bl.a. vad gäller hantering, prioritering och handläggning av EU-ärenden där informationsutbyte förekommer. Det framkommer t.ex. att kontrollarbetet ofta försvåras till följd av långa svarstider från utländska institutioner samt att det är relativt vanligt att Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten går miste om återbetalningar av ersättningar, så kallade regresskrav, från andra länder på grund av ineffektiva arbetssätt som resulterar i att den försäkrade blir överkompenserad. Regeringen har sedan tidigare kännedom om de långa handläggningstiderna som förekommer i många EU-ärenden och har under de senaste åren bl.a. lämnat flera uppdrag till Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten som syftar till att minska dessa. Myndigheterna har även fått uppdrag och medelstillskott för att stärka sina kontroller i syfte att motverka felaktiga utbetalningar. Som Riksrevisionen konstaterar pågår därtill diskussioner på EU-nivå om hur de långa svarstiderna inom EESSI kan åtgärdas. Riksrevisionens granskning påvisar dock alltjämt ett behov av fortsatt stärkt kontroll och samverkan på området. Med anledning av Riksrevisionens rekommendationer beslutade regeringen den 19 december 2024 ett uppdrag till Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och Skatteverket om stärkt samverkan och kontroll av utländska inkomster i syfte att motverka felaktiga utbetalningar och öka återbetalningen. Enligt uppdraget ska Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten, inom ramen för sina roller som förbindelseorgan, öka samarbetet med ansvariga institutioner inom EU/EES, Schweiz och Storbritannien i syfte att åtgärda problem med långa svarstider och brister i hanteringen av regresskrav. Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten ska också redogöra för hur de arbetar med att säkerställa att uppgifter om utländska inkomster inhämtas och används för systematiska efterkontroller i förmåner under tid med ersättning samt redogöra för hur fler regresskrav kan ställas och återbetalningen öka. Vidare ska Försäkringskassan tillsammans med Pensionsmyndigheten och Skatteverket ta fram effektiva arbetssätt och rutiner för ett systematiskt och stärkt informationsutbyte vid utländska inkomster. En myndighetsgemensam redovisning av uppdraget ska lämnas senast den 15 april 2026. Som redogjorts för i avsnitt 3 har regeringen, under den period som Riksrevisionens granskning pågått, initierat och genomfört flera viktiga åtgärder i syfte att stärka myndigheters möjligheter att utbyta information och ge dem bättre förutsättningar för att kunna göra kontroller och upptäcka felaktigheter. Regeringen anser därmed att rekommendationen om att säkerställa Skatteverkets förutsättningar att systematiskt och elektroniskt dela uppgifter om utländska inkomster med de utbetalande myndigheterna är tillgodosedd. Regeringen avser att fortsätta det viktiga arbetet med att skydda och värna våra gemensamma välfärdssystem och kommer därför även i fortsättningen att följa hur myndigheterna arbetar med socialförsäkringen vid utländska inkomster. Mot bakgrund av de åtgärder regeringen har vidtagit och vidtar anser regeringen att det för närvarande inte finns skäl att vidta ytterligare åtgärder utifrån de rekommendationer som Riksrevisionen lämnar. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Socialförsäkringen vid utländska inkomster – stor risk för felaktiga utbetalningar (RiR 2024:16) Socialdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 19 december 2024 Närvarande: Svantesson, ordförande, och statsråden Ankarberg Johansson, Edholm, Jonson, Strömmer, Forssmed, Tenje, Forssell, Slottner, M Persson, Wykman, Malmer Stenergard, Kullgren, Liljestrand, Brandberg, Bohlin, Carlson, Pourmokhtari, Dousa Föredragande: statsrådet Anna Tenje Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om socialförsäkringen vid utländska inkomster