Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens proposition 2020/21:6 Ändrade bestämmelser om fotografier och fingeravtryck i SIS II-regelverket Prop. 2020/21:6 Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen. Stockholm den 10 september 2020 Stefan Löfven Morgan Johansson (Justitiedepartementet) Propositionens huvudsakliga innehåll Regeringen föreslår ändringar i lagen om Schengens informationssystem och utlänningslagen som bl.a. innebär att en utlänning vid en in- eller utresekontroll eller en inre utlänningskontroll ska vara skyldig att låta sig fotograferas och lämna fingeravtryck för att genom en sökning i Schengens informationssystem kunna identifieras om identiteten inte kan fastställas på annat sätt. Förslagen lämnas med anledning av ändringar i rådets beslut 2007/533/RIF av den 12 juni 2007 om inrättande, drift och användning av andra generationen av Schengens informationssystem (SIS II) och Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1987/2006 av den 20 december 2006 om inrättande, drift och användning av andra generationen av Schengens informationssystem (SIS II). Lagändringarna föreslås träda i kraft den 28 december 2020. Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 4 2 Lagtext 5 2.1 Förslag till lag om ändring i lagen (2000:344) om Schengens informationssystem 5 2.2 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) 6 3 Ärendet och dess beredning 7 4 Schengens informationssystem 8 4.1 SIS är en del av Schengensamarbetet 8 4.2 SIS II-regelverket 9 4.3 Tre nya SIS-förordningar 9 5 Nuvarande ordning 11 5.1 Bestämmelser om fotografier och fingeravtryck i SIS II-regelverket 11 5.2 Nationella bestämmelser om fotografier och fingeravtryck 11 5.3 Den allmänna dataskyddsregleringen 13 6 Ändringar i SIS II-regelverket som rör fotografier och fingeravtryck 14 6.1 Villkor för att lägga in fotografier och fingeravtryck i SIS II 14 6.2 Användning av fotografier och fingeravtryck för att bekräfta en persons identitet 15 6.3 Sökningar på fingeravtryck i SIS II 17 7 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser 23 8 Konsekvenser 23 9 Författningskommentar 24 9.1 Förslaget till lag om ändring i lagen (2000:344) om Schengens informationssystem 24 9.2 Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) 25 Bilaga 1 Sammanfattning av promemorian Ett nytt regelverk för Schengens informationssystem (SIS), Ds 2019:27 27 Bilaga 2 Utdrag ur promemorians lagförslag 28 Bilaga 3 Förteckning över remissinstanserna 32 Bilaga 4 Polisförordningen 33 Bilaga 5 Gränsförordningen 84 Bilaga 6 Lagrådsremissens lagförslag 126 Bilaga 7 Lagrådets yttrande 128 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 10 september 2020 129 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringens förslag: 1. Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2000:344) om Schengens informationssystem. 2. Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716). 2 Lagtext Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1 Förslag till lag om ändring i lagen (2000:344) om Schengens informationssystem Härigenom föreskrivs att 10 § lagen (2000:344) om Schengens informationssystem ska ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 10 § En uppgift, som behandlas i registret, får inte överföras eller göras tillgänglig för ett tredjeland eller en internationell organisation. En uppgift i registret får inte heller i övrigt användas i något annat syfte än det som den registrerande staten har angett vid registreringen, om inte staten har lämnat sitt samtycke. Sådana uppgifter om en person, som har registrerats med stöd av 3 a §, får endast användas i syfte att skilja personen från en person som har registrerats med stöd av 3 § eller för att den person vars identitet har missbrukats ska kunna styrka sin identitet. Fotografier och fingeravtryck får endast användas för att fastställa någons identitet vid en träff i registret efter en sökning med hjälp av bokstäver, siffror, särskilda tecken eller skiljetecken. Fotografier och fingeravtryck får användas för att fastställa någons identitet vid en träff i registret efter en sökning med hjälp av bokstäver, siffror, särskilda tecken eller skiljetecken. En sökning med hjälp av fingeravtryck för att identifiera en person får göras i samtliga fall. Denna lag träder i kraft den 28 december 2020. 2.2 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) Härigenom föreskrivs att det i utlänningslagen (2005:716) ska införas en ny paragraf, 9 kap. 8 f §, av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 9 kap. 8 f § En utlänning är vid en kontroll enligt 1 eller 9 § skyldig att låta en polisman, en särskilt förordnad passkontrollant eller en tjänsteman vid Tullverket, Kustbevakningen eller Migrationsverket fotografera honom eller henne och ta hans eller hennes fingeravtryck för att genom en sökning i Schengens informationssystem identifiera utlänningen om identiteten inte kan fastställas på annat sätt. När en kontroll enligt första stycket har genomförts, ska det fotografi och de fingeravtryck som har tagits för kontrollen omedelbart förstöras. Denna lag träder i kraft den 28 december 2020. 3 Ärendet och dess beredning Schengens informationssystem (SIS) är ett system som Schengenländerna använder för att utbyta information med varandra inom ramen för polissamarbete, straffrättsligt samarbete och migrationskontroll. I november 2018 antogs tre nya EU-förordningar om SIS: Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1862 av den 28 november 2018 om inrättande, drift och användning av Schengens informationssystem (SIS) på området polissamarbete och straffrättsligt samarbete, om ändring och upphävande av rådets beslut 2007/533/RIF och om upphävande av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1986/2006 och kommissionens beslut 2010/261/EU (hädanefter polisförordningen), Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1861 av den 28 november 2018 om inrättande, drift och användning av Schengens informationssystem (SIS) på området in- och utresekontroller, om ändring av konventionen om tillämpning av Schengenavtalet och om ändring och upphävande av förordning (EG) nr 1987/2006 (hädanefter gränsförordningen) samt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1860 av den 28 november 2018 om användning av Schengens informationssystem för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (hädanefter återvändandeförordningen). Förordningarna ersätter EU:s nuvarande regelverk om SIS - SIS II - och innebär att en ny version av systemet ska tas i drift vid ett datum som kommissionen ska fastställa senast den 28 december 2021. I Justitiedepartementet har departementspromemorian Ett nytt regelverk för Schengens informationssystem (SIS) (Ds 2019:27) tagits fram. I promemorian lämnas förslag till de författningsändringar som krävs för att anpassa svensk rätt till de nya SIS-förordningarna. En sammanfattning av promemorian och ett utdrag av promemorians lagförslag finns i bilagorna 1 och 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissvaren finns tillgängliga i Justitiedepartementet (dnr Ju2019/04049/L4). Vissa bestämmelser i SIS-förordningarna ska börja tillämpas redan innan den nya versionen av systemet tas i full drift. Enligt polisförordningen och gränsförordningen ska de gällande bestämmelserna om fotografier och fingeravtryck ändras från och med den 28 december 2020. I propositionen behandlas promemorians förslag till anpassningar i dessa delar. Polisförordningen och gränsförordningen bifogas som bilagorna 4 och 5. Lagrådet Regeringen beslutade den 28 maj 2020 att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 6. Lagrådets yttrande finns i bilaga 7. Lagrådet lämnade förslagen utan erinran. I förhållande till förslagen i lagrådsremissen har det gjorts en mindre redaktionell ändring när det gäller beteckningen på den nya paragrafen i förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716, UtlL). 4 Schengens informationssystem 4.1 SIS är en del av Schengensamarbetet För att uppnå målet att människor ska kunna resa fritt inom Schengenområdet har Schengenländerna, däribland Sverige, enats om gemensamma regler i ett stort antal frågor. Vissa av dessa regler tar direkt sikte på att säkerställa den fria rörligheten av personer inom Schengenområdet, t.ex. genom att avskaffa personkontroller vid de inre gränserna. Andra regler handlar i stället om att motverka de negativa bieffekter som en fri rörlighet av personer kan föra med sig i form av exempelvis gränsöverskridande brottslighet och olaglig invandring. Som exempel på sådana regler kan nämnas enhetliga regler om visum och inresekontroller mot länder utanför Schengenområdet. Här ingår emellertid också åtgärder som syftar till att stärka Schengenländernas operativa samarbete i frågor om bl.a. brottsbekämpning och migrationskontroll. Schengens informationssystem (SIS) är ett exempel på en sådan åtgärd. I denna proposition används begreppet medlemsstat i stället för Schengenland, i enlighet med begreppsanvändningen i de EU-gemensamma reglerna om SIS. SIS är ett informationssystem som medlemsstaterna använder för att utbyta information med varandra inom ramen för polissamarbete och straffrättsligt samarbete samt migrationskontroll. SIS består dels av ett centralt datasystem, dels av nationella datasystem i de deltagande medlemsstaterna. Det centrala systemet administreras av Europeiska byrån för den operativa förvaltningen av stora it-system inom området frihet, säkerhet och rättvisa (eu-LISA). De nationella datasystemen står i direkt förbindelse med det centrala datasystemet och innehåller en kopia av den information som vid varje tidpunkt finns i detta. Medlemsstaterna använder sitt nationella system för sökning mot centrala SIS eller mot den nationella kopian. Polismyndigheten ansvarar för den nationella delen av SIS. SIS-regelverket innehåller bestämmelser som möjliggör eller kräver att medlemsstaterna lägger in olika typer av registreringar i SIS. Vissa typer av registreringar syftar till att informera övriga medlemsstater om ett visst förhållande, t.ex. att en person har nekats inresa till det registrerande landet. Andra registreringar syftar i stället till att andra medlemsstater ska bistå det registrerande landet med en viss åtgärd, t.ex. att gripa en efterlyst person eller att undersöka ett föremål. Sökningar i SIS sker i många olika typer av situationer. När en sökning på en person eller ett föremål ger en träff i SIS ska den medlemsstat som fått träffen ta ställning till om den begärda åtgärden kan vidtas. 4.2 SIS II-regelverket SIS inrättades ursprungligen på grundval av bestämmelser i Schengenkonventionen. Under 2006 och 2007 antogs ett nytt regelverk för SIS varpå en ny och mer avancerad version av SIS lanserades 2013 under benämningen SIS II. Användningen av SIS inom ramen för polissamarbete och straffrättsligt samarbete kom att regleras i rådets beslut 2007/533/RIF av den 12 juni 2007 om inrättande, drift och användning av andra generationen av Schengens informationssystem (SIS II), hädanefter rådsbeslutet. Användningen av SIS inom området gräns- och migrationskontroll och för enheter som ansvarar för registrering av fordon kom att regleras i två EU-förordningar: * Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1987/2006 av den 20 december 2006 om inrättande, drift och användning av andra generationen av Schengens informationssystem (SIS II), hädanefter SIS II-förordningen, och * Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1986/2006 av den 20 december 2006 om tillträde till andra generationen av Schengens informationssystem (SIS II) för de enheter i medlemsstaterna som ansvarar för att utfärda registreringsbevis för fordon, hädanefter fordonsregistreringsförordningen. På nationell nivå finns kompletterande reglering om SIS II i lagen (2000:344) om Schengens informationssystem och förordningen (2000:836) om Schengens informationssystem. Lagen om Schengens informationssystem speglar i huvudsak rådsbeslutets bestämmelser. 4.3 Tre nya SIS-förordningar Den 28 november 2018 antog Europaparlamentet och rådet tre nya förordningar om SIS, hädanefter SIS-förordningarna: * Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1862 av den 28 november 2018 om inrättande, drift och användning av Schengens informationssystem (SIS) på området polissamarbete och straffrättsligt samarbete, om ändring och upphävande av rådets beslut 2007/533/RIF och om upphävande av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1986/2006 och kommissionens beslut 2010/261/EU, polisförordningen, * Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1861 av den 28 november 2018 om inrättande, drift och användning av Schengens informationssystem (SIS) på området in- och utresekontroller, om ändring av konventionen om tillämpning av Schengenavtalet och om ändring och upphävande av förordning (EG) nr 1987/2006, gränsförordningen, och * Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1860 av den 28 november 2018 om användning av Schengens informationssystem för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna, återvändandeförordningen. SIS-förordningarna handlar i grunden om samma informationssystem. Det som skiljer dem från varandra är att de reglerar hur SIS får och ska användas inom tre olika samarbetsområden: polissamarbete och straffrättsligt samarbete (polisförordningen), in- och utresekontroller (gränsförordningen) och arbetet med återvändande av tredjelands-medborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (återvändande-förordningen). Polisförordningen omfattar såväl personer som föremål och kännetecknande för förordningen är att det i regel är medlemsstaternas nationella regler som styr vilka registreringar som ska göras och om verkställighet av en begärd åtgärd kan beviljas. Polisförordningen ersätter rådsbeslutet och fordonsregistreringsförordningen. Gränsförordningen reglerar villkor och förfarande för införande av registreringar i SIS om tredjelandsmedborgare som stöd för att neka inresa och vistelse på medlemsstaternas territorium. Gränsförordningen ersätter SIS II-förordningen. Återvändandeförordningen är en helt ny förordning som reglerar användning av SIS rörande registrering av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna. I förordningen finns bestämmelser om att beslut om återvändande (avvisnings- eller utvisningsbeslut) ska registreras i SIS. Nya bestämmelser om fotografier och fingeravtryck från och med den 28 december 2020 SIS-förordningarna trädde i kraft den 27 december 2018 men ska börja tillämpas stegvis. Kommissionen ska senast den 28 december 2021 anta ett beslut som fastställer när den nya versionen av SIS ska tas i drift och när SIS II-regelverket upphör att gälla. Det är alltså först då som SIS-förordningarna ska börja tillämpas fullt ut och det är först då som återvändandeförordningen börjar tillämpas (artikel 20 i återvändandeförordningen). Enligt polisförordningen och gränsförordningen ska det göras vissa ändringar i SIS II-regelverket från och med den 28 december 2020 (artiklarna 77.6 och 79.5 c i polisförordningen och artiklarna 63.7 och 66.5 c i gränsförordningen). Bestämmelserna innebär att reglerna om fotografier och fingeravtryck i artikel 22 i rådsbeslutet och artikel 22 i SIS II-förordningen ska ersättas med nya lydelser. När de nya SIS-förordningarna börjar tillämpas fullt ut ersätts dessa bestämmelser av direkt tillämpliga bestämmelser i polisförordningen och gränsförordningen. I denna proposition behandlas ändringarna i artikel 22 i rådsbeslutet och artikel 22 i SIS II-förordningen. När det gäller ändringar i rådsbeslutet, som inte är direkt tillämpligt i medlemsstaterna, är det nödvändigt att ta ställning till hur ändringarna ska genomföras i den nationella rätten för att få fullt genomslag. SIS II-förordningen gäller som lag i Sverige och ändringarna i förordningen är direkt tillämpliga. Det svenska regelverket kan dock behöva anpassas även till ändringar i en direkt tillämplig EU-förordning. 5 Nuvarande ordning 5.1 Bestämmelser om fotografier och fingeravtryck i SIS II-regelverket Artikel 20.3 i rådsbeslutet och artikel 20.2 i SIS II-förordningen innehåller en uttömmande förteckning över vilka uppgifter som får föras in i SIS II. Vissa av uppgifterna är minimiuppgifter som alltid måste föras in medan övriga uppgifter ska föras in om de är tillgängliga (artikel 23 i rådsbeslutet och artikel 23 i SIS II-förordningen). Fotografier och fingeravtryck ingår inte i den minimiuppsättning av uppgifter som alltid ska föras in i en SIS-registrering. I artikel 22 i rådsbeslutet och artikel 22 i SIS II-förordningen finns bestämmelser om villkoren dels för att föra in fotografier och fingeravtryck i SIS II, dels för att använda sådana uppgifter i SIS II för kontroll av personers identitet och för sökningar. Enligt bestämmelserna ska fotografier och fingeravtryck endast föras in efter en särskild kvalitetskontroll. Vidare anges att fotografier och fingeravtryck endast ska användas för att fastställa identiteten hos en person respektive en tredjelandsmedborgare som har påträffats efter en alfanumerisk sökning i SIS II. Med alfanumerisk sökning avses en sökning med hjälp av bokstäver, siffror, särskilda tecken eller skiljetecken, t.ex. namn eller födelsedatum (prop. 2009/10:86 s. 39). Slutligen anges att det ska vara tillåtet att använda en persons respektive en tredjelandsmedborgares fingeravtryck för att identifiera honom eller henne på grundval av biometriska kännetecken så snart det har konstaterats att det är tekniskt möjligt. Bestämmelsen i rådsbeslutet om att fotografier och fingeravtryck endast ska användas för att fastställa identiteten hos en person som har påträffats efter en alfanumerisk sökning har genomförts genom 10 § fjärde stycket lagen om Schengens informationssystem. Bestämmelsen innebär att fotografier och fingeravtryck endast får användas som ett verktyg för att bekräfta eller dementera en persons angivna identitet efter en träff (samma prop. s. 65). 5.2 Nationella bestämmelser om fotografier och fingeravtryck Fingeravtryck Enligt 2 kap. 6 § första stycket regeringsformen är var och en gentemot det allmänna skyddad mot påtvingade kroppsliga ingrepp. Att tvångsmässigt ta fingeravtryck är ett påtvingat kroppsligt ingrepp i bestämmelsens mening. Inskränkningar i skyddet får endast göras genom lag och bara för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle (2 kap. 20 och 21 §§ regeringsformen). Begränsningen får inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. För andra än svenska medborgare får skyddet dock begränsas genom lag utan de särskilda krav som följer av 2 kap. 21 § regeringsformen (2 kap. 25 § första stycket 3 regeringsformen). I sammanhanget ska även nämnas det skydd för enskildas rättigheter som garanteras genom Europakonventionen. Europakonventionen gäller som lag i Sverige (se lag [1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna). Enligt regeringsformen får lag eller annan föreskrift inte meddelas i strid med konventionen (2 kap. 19 §). I artikel 8.1 i Europakonventionen anges att var och en har rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Fingeravtryckstagning får antas omfattas av skyddet enligt artikel 8.1 (prop. 2014/15:32 s. 26). Enligt artikel 8.2 godtas inskränkningar i skyddet endast om de har stöd i lag och om de i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till något av de i artikeln uppräknade allmänna eller enskilda intressena, däribland statens säkerhet, den allmänna säkerheten och förebyggande av oordning eller brott. Även FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) aktualiseras. Den 1 januari 2020 trädde lagen (2018:1197) om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter i kraft. Inkorporeringen innebär att barnets roll som rättssubjekt med egna specifika rättigheter tydliggörs. Enligt barnkonventionen ska barnets bästa alltid beaktas vid åtgärder som rör barn (artikel 3). Vidare får barn inte utsättas för godtyckliga eller olagliga ingripanden i sitt privatliv (artikel 16). En bestämmelse om rätt till respekt för bl.a. privatlivet finns också i artikel 7 i EU:s rättighetsstadga. Enligt artikel 52.1 i stadgan måste varje begränsning i utövandet av de fri- och rättigheter som erkänns i stadgan vara föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga innehållet i dessa fri- och rättigheter. Begränsningar får, med beaktande av proportionalitetsprincipen, göras endast om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors fri- och rättigheter. Enligt svensk rätt är det möjligt att ta fingeravtryck enligt en rad olika författningar. I 28 kap. rättegångsbalken och förordningen (1992:824) om fingeravtryck m.m. finns regler om i vilka situationer bl.a. Polismyndigheten får ta fingeravtryck i den brottsbekämpande verksamheten. Möjligheten att ta upp en utlännings fingeravtryck, utan att det finns någon koppling till brottslig verksamhet, regleras i bl.a. 9 kap. 8-8 d §§ utlänningslagen (2005:716, UtlL), i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 810/2009 av den 13 juli 2009 om införande av en gemenskapskodex om viseringar (viseringskodex) och i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 603/2013 av den 26 juni 2013 om inrättande av Eurodac för jämförelse av fingeravtryck för en effektiv tillämpning av förordning (EU) nr 604/2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat och för när medlemsstaternas brottsbekämpande myndigheter begär jämförelser med Eurodacuppgifter för brottsbekämpande ändamål, samt om ändring av förordning (EU) nr 1077/2011 om inrättande av en Europeisk byrå för den operativa förvaltningen av stora it-system inom området frihet, säkerhet och rättvisa (omarbetning). Även lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll (LSU) innehåller vissa bestämmelser om fingeravtryck (19 § första stycket). I 5 a § passlagen (1978:302) finns en bestämmelse om fingeravtryckstagning vid passkontroll. Fotografier Ett fotografi av en person kan vara en pappersbild eller en digital bild av personens ansikte och/eller andra kroppsdelar. Till skillnad från att ta upp fingeravtryck anses inte fotografering vara ett påtvingat kroppsligt ingrepp i den mening som avses i 2 kap. 6 § första stycket regeringsformen (se t.ex. prop. 2017/18:35 s. 12). Artikel 8.1 i Europakonventionen inbegriper dock i vissa fall en rätt till skydd mot att bli fotograferad (jfr Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 5 uppl., 2015, s. 377). Vid fotografering av barn ska alltid barnets bästa beaktas (jfr 1 kap. 10 § UtlL och artikel 3 i barnkonventionen). Enligt svensk rätt är det möjligt att fotografera en person enligt en rad olika författningar. I 28 kap. rättegångsbalken och förordningen om fingeravtryck m.m. finns regler om i vilka situationer bl.a. Polismyndigheten får fotografera en misstänkt person. Möjligheten att fotografera en utlänning utan att det finns någon koppling till brottslig verksamhet regleras i bl.a. 9 kap. 8-8 c §§ UtlL och i Viseringskodexen. Fotografering av utlänningar regleras också i 19 § första stycket LSU. I 5 a § passlagen finns bestämmelser om fotografering vid kontroller av pass och identitetskort. 5.3 Den allmänna dataskyddsregleringen Merparten av de uppgifter som finns i SIS II utgör personuppgifter, dvs. uppgifter som avser en identifierad eller identifierbar fysisk person. Att göra en registrering eller sökning i systemet innebär behandling av personuppgifter. Från och med den 25 maj 2018 utgörs den generella regleringen för behandling av fysiska personers personuppgifter inom EU av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning), hädanefter dataskyddsförordningen. Dataskyddsförordningen är emellertid direktivliknande till sin karaktär på så sätt att den innehåller ett antal bestämmelser som förutsätter respektive möjliggör nationella regler. Lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning (dataskyddslagen) innehåller generella nationella kompletteringar till dataskyddsförordningen. Dataskyddsförordningen är inte tillämplig på den behandling av personuppgifter som behöriga myndigheter utför i syfte att förebygga, förhindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder (artikel 2.2 d). För personuppgiftsbehandling inom detta område gäller i stället Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/680 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behöriga myndigheters behandling av personuppgifter för att förebygga, förhindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder, och det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av rådets rambeslut 2008/977/RIF, hädanefter dataskyddsdirektivet. Direktivet har genomförts i svensk rätt genom brottsdatalagen (2018:1177). Brottsdatalagen innehåller bestämmelser om behandling av personuppgifter inom dataskyddsdirektivets tillämpningsområde. Dataskyddsförordningen och brottsdatalagen gäller båda vid behandling av personuppgifter som är helt eller delvis automatiserad och för annan behandling av personuppgifter som ingår i eller kommer att ingå i ett register (artikel 2.1 i dataskyddsförordningen och 1 kap. 3 § brottsdatalagen). Dataskyddsförordningen och brottsdatalagen kompletteras av ett antal registerförfattningar. Lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område är en registerförfattning som gäller utöver brottsdatalagen vid bl.a. Polismyndigheten (1 kap. 1 §). Den lagen gäller dock inte vid behandling av personuppgifter enligt lagen om Schengens informationssystem (1 kap. 2 § 4). Utlänningsdatalagen (2016:27) är en registerförfattning som kompletterar dataskyddsförordningen. Lagen gäller Migrationsverkets, Polismyndighetens och utlandsmyndigheternas behandling av personuppgifter i sin verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen (1 §). Inte heller den lagen gäller vid behandling av personuppgifter enligt lagen om Schengens informationssystem (5 § 1). 6 Ändringar i SIS II-regelverket som rör fotografier och fingeravtryck 6.1 Villkor för att lägga in fotografier och fingeravtryck i SIS II Regeringens bedömning: De ändrade lydelserna av artikel 22 i rådsbeslutet och artikel 22 i SIS II-förordningen om att fotografier och fingeravtryck endast får föras in i SIS II efter en särskild kvalitetskontroll kräver inte några författningsändringar. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna uttalar sig särskilt om bedömningen. Skälen för regeringens bedömning: I artikel 22 a i rådsbeslutet och artikel 22 a i SIS II-förordningen finns bestämmelser om kvalitetskontroll av fotografier och fingeravtryck. Enligt de nya bestämmelserna i artikel 22.1 i rådsbeslutet och artikel 22.1 i SIS II-förordningen får fotografier och fingeravtryck endast föras in efter en särskild kvalitetskontroll (artikel 77.6 i polisförordningen och artikel 63.7 i gränsförordningen). Syftet är att fastställa att vissa minimistandarder för uppgifternas kvalitet är uppfyllda. Kvalitetskontrollen ska fastställas i enlighet med ett visst förfarande. De ändrade lydelserna av artikel 22 i rådsbeslutet och artikel 22 i SIS II-förordningen i denna del motsvarar i stort den nuvarande regleringen. Några författningsåtgärder med anledning av detta behövs därför inte. 6.2 Användning av fotografier och fingeravtryck för att bekräfta en persons identitet Regeringens förslag: Bestämmelsen i lagen om Schengens informationssystem om användning av fotografier och fingeravtryck för att fastställa någons identitet ska ändras så att fotografier och fingeravtryck som finns i SIS II inte enbart får användas för att fastställa någons identitet vid en träff i registret efter en sökning med hjälp av bokstäver, siffror, särskilda tecken eller skiljetecken. Regeringens bedömning: De ändrade lydelserna av artikel 22 i rådsbeslutet och artikel 22 i SIS II-förordningen om användningen av fotografier och fingeravtryck för att bekräfta identiteten på en person som har lokaliserats efter en alfanumerisk sökning i SIS II kräver i övrigt inte några författningsändringar. Promemorians bedömning överensstämmer delvis med regeringens förslag och bedömning. Enligt promemorian krävs inga författningsändringar. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna är positiva till bedömningen eller har inte några invändningar mot den. Polismyndigheten anser att bestämmelsen måste förstås som att medlemsstaterna ska möjliggöra säkrare identitetskontroller. Det finns därför anledning att genom nationell lagstiftning möjliggöra biometriupptagning i syfte att bekräfta en persons identitet i sådana situationer som omfattas av bestämmelsen. Enligt Polismyndigheten kan promemorian uppfattas som att biometriska uppgifter endast får användas i syfte att kontrollera en persons identitet efter en alfanumerisk träff. Det är viktigt att tydliggöra att kontroller även kan vidtas för att identifiera en person. Även Säkerhetspolisen anser att Sverige bättre kan nyttja de möjligheter som de nya SIS-förordningarna innebär när det gäller kontroll med fotografier och fingeravtryck. Migrationsverket framhåller att en sökning med alfanumeriska data ofta ger en stor mängd träffar eftersom många t.ex. har samma eller snarlika namn och födelsedatum. Om fingeravtryck enbart får användas vid sökning i SIS efter en träff med alfanumerisk sökning får den stora träffbilden till följd att det blir omöjligt att med hjälp av SIS upptäcka dem som uppträder under falsk identitet. Detta påverkar både Sveriges och andra medlemsstaters möjligheter att upptäcka missbruk och säkerställa rätt identitet. Skälen för regeringens förslag och bedömning: I dag ska fotografier och fingeravtryck endast användas för att fastställa identiteten hos en person som påträffats vid en alfanumerisk sökning i SIS II (artikel 22 b i rådsbeslutet). Detta framgår av 10 § fjärde stycket lagen om Schengens informationssystem som genomför bestämmelsen. Bestämmelsen är en sådan föreskrift som krävs enligt 2 kap. 12 § brottsdatalagen för att biometriska uppgifter ska få behandlas. Motsvarande bestämmelse som i rådsbeslutet, men för tredjelandsmedborgare, finns i artikel 22 b i SIS II-förordningen. SIS II-förordningen gäller direkt i Sverige. Genom artikel 77.6 i polisförordningen och artikel 63.7 i gränsförordningen ändras de aktuella bestämmelserna i rådsbeslutet och SIS II-förordningen. Enligt de nya lydelserna ska fotografier och fingeravtrycksuppgifter användas för att bekräfta identiteten på en person som har lokaliserats efter en alfanumerisk sökning i SIS II om sådana uppgifter finns tillgängliga i en registrering i systemet. Som anges i avsnitt 5.1 avses med alfanumerisk sökning en sökning med hjälp av bokstäver, siffror, särskilda tecken eller skiljetecken. Polismyndigheten anser att den nya bestämmelsen måste förstås på så vis att det införs en skyldighet för medlemsstaterna att möjliggöra säkrare identitetskontroller. Som anförs i promemorian skulle bestämmelserna kunna uppfattas på så sätt att medlemsstaterna måste använda fotografier och fingeravtryck som finns i SIS II för att bekräfta identiteten på en person som lokaliserats genom en alfanumerisk sökning i systemet även i situationer då det inte råder något egentligt tvivel om en persons identitet. En sådan tolkning skulle dock kunna leda till att fingeravtryck, som utgör känsliga personuppgifter i dataskyddshänseende, behandlas även när det egentligen inte behövs. Regeringen instämmer i promemorians bedömning att en sådan tolkning skulle stå i strid med dataskyddsregelverket. Om identiteten kan bekräftas utan att använda fotografier och fingeravtryck ska sådana uppgifter inte heller användas. I promemorian anges att bestämmelserna däremot bör läsas på så vis att fotografier och fingeravtryck som huvudregel endast får användas i syfte att kontrollera en persons identitet efter en alfanumerisk träff, dvs. för att bekräfta en persons identitet. En sådan tolkning överensstämmer med hur regleringen ser ut i dag i lagen om Schengens informationssystem. Polismyndigheten och Migrationsverket invänder mot de slutsatser som görs i promemorian i denna del. Även Säkerhetspolisen anser att Sverige bättre kan nyttja de möjligheter som de nya bestämmelserna innebär när det gäller kontroll med fotografier och fingeravtryck. Ordalydelsen i de aktuella bestämmelserna har tidigare utgjort en användningsbegränsning. Den tas dock bort genom bestämmelsernas nya lydelser. Även regeringen bedömer därför att promemorians tolkning är alltför restriktiv. Bestämmelserna bör i stället läsas så att de innebär att fotografier och fingeravtryck alltid får användas för att bekräfta identiteten på en person som har lokaliserats efter en alfanumerisk sökning i SIS II om sådana uppgifter finns tillgängliga i systemet. Eftersom rådsbeslutet måste genomföras i svensk rätt bör bestämmelsen i 10 § fjärde stycket lagen om Schengens informationssystem ges en ny lydelse som speglar artikel 22.2 i rådsbeslutet. I övrigt saknas det behov av nationella anpassningar. 6.3 Sökningar på fingeravtryck i SIS II Regeringens förslag: En utlänning ska vid en in- eller utresekontroll eller en inre utlänningskontroll vara skyldig att låta en polisman, en särskilt förordnad passkontrollant eller en tjänsteman vid Tullverket, Kustbevakningen eller Migrationsverket fotografera honom eller henne och ta hans eller hennes fingeravtryck för att genom en sökning i Schengens informationssystem identifiera utlänningen om identiteten inte kan fastställas på annat sätt. När en sådan kontroll har genomförts ska det fotografi och de fingeravtryck som tagits för kontrollen omedelbart förstöras. Det ska i lagen om Schengens informationssystem införas en bestämmelse som anger att sökningar i SIS II med hjälp av fingeravtryck för att identifiera en person får göras i samtliga fall. Regeringens bedömning: De ändrade lydelserna av artikel 22 i rådsbeslutet och artikel 22 i SIS II-förordningen om sökningar i fingeravtrycksuppgifter kräver i övrigt inte några författningsändringar. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer huvudsakligen med regeringens. I promemorian föreslås att det ska införas en bestämmelse i lagen om Schengens informationssystem om att fotografier och fingeravtryck som tas vid en in- eller utresekontroll eller en inre utlänningskontroll ska få användas vid en kontroll i SIS-registret utan att en alfanumerisk sökning har lett till en träff i registret. I promemorian föreslås inte någon bestämmelse i lagen om Schengens informationssystem om att det får göras sökningar i fingeravtryck för att identifiera en person i samtliga fall. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker eller har inte något att invända mot förslaget eller bedömningen. Enligt Kustbevakningen framgår det inte av förslaget om det finns begränsningar när det gäller att ta fingeravtryck på barn. Polismyndigheten anser att förslaget behöver kompletteras eftersom det inte fullt ut omhändertar polisförordningens krav när det gäller att söka i fingeravtryck. Förslaget är begränsande både vad gäller kretsen av personer och i samband med vilka typer av kontroller som en person är skyldig att låta sig bli fotograferad och lämna fingeravtryck för att kontrollera identiteten om den inte kan fastställas på annat sätt. Sådana begränsningar saknas i artiklarna. I promemorian berörs inte heller sökningar i SIS i brottsbekämpande syfte närmare. Nytt fotografi och fingeravtryck behöver exempelvis kunna tas upp för sökning mot SIS från personer som blir föremål för passkontroll enligt passlagen och inom ramen för vanliga poliskontroller. Polismyndigheten anser vidare att fotografier och fingeravtryck som tagits upp för en kontroll enligt SIS också ska kunna få användas för andra ändamål. Kravet på att biometri ska förstöras omedelbart får enligt myndigheten till följd att det saknas rättslig grund för att efter en kontroll registrera tagna fotografier och fingeravtryck i SIS, vilket försämrar förutsättningarna för kontroll. Polismyndigheten anser också att ändringarna i SIS II-regelverket avser att möjliggöra sökningar eller kontroller med fotografier och fingeravtryck i SIS II på det sätt polisförordningen och gränsförordningen föreskriver fram till dess nya SIS tas i drift. Mot denna bakgrund framstår den föreslagna ändringen i 10 § fjärde stycket lagen om Schengens informationssystem, som endast hänvisar till 9 kap. 8 e § UtlL, som onödigt begränsande. Även Säkerhetspolisen anser att Sverige bättre kan nyttja de möjligheter som de nya SIS-förordningarna innebär när det gäller sökning med fotografier och fingeravtryck. Sveriges ambassad i Amman påpekar att det i många fall inte är tillräckligt att göra en alfanumerisk sökning för att säkerställa om en person förekommer i SIS. En sökning med alfanumeriska värden genererar nämligen ofta många träffar. Enligt ambassaden är det av stor vikt att biometrisk information får användas för sökningar i SIS. Migrationsverket anför att frågan om lagring av fingeravtryck påverkar hela unionen. Om inte Migrationsverket får möjlighet att lagra fingeravtryck och använda dessa för sökning och registrering i SIS kommer det att finnas en påtaglig risk att tillstånd beviljas i Sverige eller annan medlemsstat trots att det finns en registrering i SIS. Migrationsverket efterfrågar en mer djupgående analys av möjligheterna att bättre uppnå förordningarnas syften med en utökad möjlighet till sökning och lagring av biometri. Enligt Sveriges advokatsamfund måste det ställas höga krav på utbildning för tillämpande personal och utarbetande av interna föreskrifter gällande vid vilka tillfällen sökningar får göras. Skälen för regeringens förslag och bedömning Det får i samtliga fall göras sökningar i SIS II med hjälp av fingeravtryck för att identifiera en person Det görs genom polisförordningen och gränsförordningen vissa ändringar i SIS II-regelverket när det gäller möjligheten att göra sökningar i fingeravtrycksuppgifter som finns i SIS II (artikel 77.6 i polisförordningen och artikel 63.7 i gränsförordningen). Ändringarna görs genom artikel 22.3 och 22.4 i rådsbeslutet och artikel 22.3 och 22.4 i SIS II-förordningen. I artikel 22.3 i rådsbeslutet och artikel 22.3 i SIS II-förordningen anges att det centrala SIS II ska innehålla ett automatiskt fingeravtrycksidentifieringssystem (Afis) som gör det möjligt att söka i fingeravtrycksuppgifter som finns i SIS II. Detta är en teknisk funktion. Som anförs i promemorian medför bestämmelserna därför inte några krav på anpassningar i nationella bestämmelser. Vidare införs en bestämmelse i artikel 22.3 i rådsbeslutet och artikel 22.3 i SIS II-förordningen om att sökningar i fingeravtryck får göras i samtliga fall i syfte att identifiera en person. Enligt promemorian innebär bestämmelserna en möjlighet men inte en skyldighet för medlemsstaterna att införa ett rättsligt stöd för att kunna göra sökningar i fingeravtryck för att identifiera en person. Inte heller den bestämmelsen bedöms enligt promemorian kräva några författningsändringar. Artikel 22.3 i rådsbeslutet är emellertid inte direkt tillämplig i medlemsstaterna. Regeringen anser därför, till skillnad från promemorian, att 10 § lagen om Schengens informationssystem bör kompletteras med en bestämmelse om att en sökning i SIS II med hjälp av fingeravtryck för att identifiera en person får göras i samtliga fall. Fingeravtryck får användas för att söka i SIS II efter okända gärningsmän Bestämmelserna i rådsbeslutet och SIS II-förordningen om sökningar i fingeravtryck kompletteras av artikel 22.4 i rådsbeslutet och artikel 22.4 i SIS II-förordningen som innehåller nya särskilda bestämmelser om sökningar med fingeravtryck från okända gärningsmän. Enligt bestämmelserna får en sökning i fingeravtrycksuppgifter i SIS II också göras med hjälp av fullständiga eller ofullständiga uppsättningar fingeravtryck som upptäckts på platsen för ett grovt brott eller terroristbrott som utreds. Sökningar får dock göras endast om det med stor sannolikhet kan fastställas att avtrycken tillhör en gärningsman. En ytterligare förutsättning är att det samtidigt görs en sökning i de relevanta nationella databaserna. Enligt promemorian kräver artikel 22.4 i rådsbeslutet och artikel 22.4 i SIS II-förordningen inte några nationella författningsändringar. Remissinstanserna instämmer i bedömningen eller lämnar den utan invändningar. Regeringen gör ingen annan bedömning. En ny bestämmelse om fotografering och fingeravtryck vid in- eller utresekontroll Polisförordningen och gränsförordningen innehåller ytterligare en nyhet som bedöms kräva anpassningar av nationella bestämmelser. Det gäller bestämmelsen i artikel 22.3 i rådsbeslutet och artikel 22.3 i SIS II-förordningen om att en sökning i fingeravtrycksuppgifter ska göras för att identifiera en person om det inte går att fastställa personens identitet på annat sätt. Enligt promemorian kan SIS-regelverket i detta avseende inte tolkas på något annat sätt än som ett krav på medlemsstaterna. Ingen remissinstans motsätter sig detta. Inte heller regeringen gör någon annan bedömning. De nya bestämmelserna innebär alltså att medlemsstaterna är skyldiga att säkerställa att det kan göras en sökning i fingeravtryck i SIS II i samtliga fall då en person inte kan identifieras på något annat sätt. Enligt regeringen omhändertar detta den situation som Sveriges ambassad i Amman pekar på när det gäller svårigheten att efter en alfanumerisk sökning som gett många snarlika träffar säkerställa om en person förekommer i registret. För att kunna genomföra en sådan kontroll rent praktiskt måste personens fingeravtryck också kunna tas och, i vart fall tillfälligt, finnas tillgängliga för kontroll. Av bestämmelsen i artikel 22.3 framgår inte vilka nationella myndigheter som ska få ta fingeravtryck för att möjliggöra en sökning eller om de fingeravtryck som tas ska få användas även för andra ändamål när identifieringen är slutförd. Regeringen har i liknande sammanhang infört kompletterande nationella föreskrifter (se prop. 2010/11:123 s. 13 och prop. 2017/18:35 s. 12 f.). I promemorian föreslås att det med anledning av de nya kraven ska införas en ny bestämmelse i utlänningslagen om att en utlänning ska vara skyldig att lämna fingeravtryck vid en in- eller utresekontroll. Som nämns i avsnitt 5.2 finns det i 9 kap. 8-8 d §§ UtlL bestämmelser om när fingeravtryck får tas av utlänningar i vissa situationer. Bestämmelserna, som huvudsakligen kompletterar olika EU-förordningar, reglerar t.ex. skyldigheten för en utlänning att låta sig bli fotograferad och lämna fingeravtryck i samband med en ansökan om uppehållstillstånd eller för att ett uppehållstillståndskort ska kunna kontrolleras. En sådan skyldighet finns också vid en in- eller utresekontroll för att kontrollera identiteten och att en resehandling eller en Schengenvisering är äkta. Möjligheten att ta upp fotografier och fingeravtryck enligt 9 kap. 8 a-8 d §§ UtlL gäller alltså för vissa specifika ändamål och uppgifterna får inte lagras. Dessa bestämmelser kan därför inte användas för att göra sökningar eller kontroller mot SIS-registret. Inte heller bestämmelserna i 9 kap. 8 § UtlL kan anses utgöra ett tillräckligt rättsligt stöd bl.a. eftersom paragrafen, såvitt gäller fingeravtryck, endast gäller utlänningar som har fyllt 14 år. Som föreslås i promemorian bör det därför införas en ny bestämmelse med skyldighet för en utlänning att vid en in- eller utresekontroll lämna fingeravtryck. I promemorian föreslås att utlänningen ska vara skyldig att lämna fingeravtryck för kontroll av identiteten om identiteten inte kan fastställas på annat sätt. Enligt regeringen bör lagtexten preciseras på så vis att fingeravtrycken ska lämnas för att genom en sökning i Schengens informationssystem kunna identifiera utlänningen om identiteten inte kan fastställas på annat sätt. En sådan utformning ligger närmare ordalydelsen i artikeln. I vissa fall kan det vara fysiskt omöjligt att lämna fingeravtryck. För att säkerställa att tredjelandsmedborgare inte vistas olovligen i Schengen föreslår promemorian, även om SIS II-regelverket inte kräver det uttryckligen, att det i en sådan situation i stället ska vara möjligt att fotografera utlänningen. Samtliga remissinstanser är positiva till förslaget eller lämnar det utan invändningar. Enligt regeringen är syftet med åtgärden godtagbart och går inte utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till bl.a. statens säkerhet eller den allmänna säkerheten. Förslaget är alltså förenligt med Europakonventionen och EU:s rättighetsstadga. Promemorians förslag bör därför genomföras. Fotografiet och fingeravtrycken bör kunna tas upp av en polisman, en särskilt förordnad passkontrollant eller en tjänsteman vid Tullverket, Kustbevakningen eller Migrationsverket. Enligt Kustbevakningen är det rimligt att även kustbevakningstjänstemän ges befogenheten att ta upp fotografier och fingeravtryck. Myndigheten efterfrågar dock ett förtydligande om det finns några begränsningar när det gäller att ta fingeravtryck på barn. De nya bestämmelserna om fingeravtryck i SIS II-regelverket innehåller inte några begränsningar vad gäller ålder. Det kan därför inte heller införas några sådana begränsningar i nationell rätt. Det finns inom utlänningsrätten redan i dag flera bestämmelser om att ta fingeravtryck på barn. Liksom i dessa situationer är det viktigt att åtgärden genomförs på ett barnvänligt och barnanpassat sätt (jfr 1 kap. 10 § UtlL samt artikel 3 och 12 i barnkonventionen). Detta gäller även när information ges till barnet om åtgärden. De nya bestämmelserna i SIS II-regelverket anger inte hur fotografiet och fingeravtrycken ska hanteras efter det att en sökning har genomförts. I promemorian föreslås att dessa uppgifter ska förstöras när kontrollen har genomförts. Polismyndigheten är kritisk till förslaget eftersom det innebär att det saknas rättslig grund för att efter en kontroll registrera fotografierna och fingeravtrycket i SIS. Enligt myndigheten försämrar detta förutsättningarna för kontroll. Även Migrationsverket framför synpunkter om lagring av fingeravtryck. Regeringen har förståelse för remissinstansernas synpunkter att systemet skulle bli mer träffsäkert om de uppgifter som togs i samband med en kontroll kunde sparas. Regeringen har i andra sammanhang dock gjort bedömningen att biometriska uppgifter omedelbart ska förstöras efter kontroll (9 kap. 8 b-8 d §§ UtlL, prop. 2010/11:123, prop. 2014/15:32 och prop. 2017/18:35). Regeringen gör nu därför ingen annan bedömning än promemorian. Det bör således införas en bestämmelse om att fotografiet och fingeravtrycken omedelbart ska förstöras när kontrollen är avslutad. Det innebär att fotografiet och fingeravtrycken som har tagits för kontrollen inte kan användas för andra ändamål. De nya bestämmelserna bör placeras i 9 kap. UtlL tillsammans med övriga bestämmelser om att ta fotografier och fingeravtryck. I lagrådsremissen föreslås att det ska införas en ny paragraf, 9 kap. 8 e § UtlL. Efter att lagrådsremissen beslutades har regeringen i propositionen Kompletterande bestämmelser till utträdesavtalet mellan Förenade kungariket och EU i fråga om medborgarnas rättigheter (prop. 2019/20:178) lämnat förslag om en ny paragraf med beteckningen 9 kap. 8 e § UtlL. Den lagändringen föreslås träda i kraft den 1 december 2020. Den nu föreslagna paragrafen bör därför ges beteckningen 9 kap. 8 f § UtlL. En ny bestämmelse om fotografering och fingeravtryck vid inre utlänningskontroll De nya bestämmelserna i artikel 22.3 i SIS II-regelverket kräver att fingeravtryck även kan tas vid kontroller inne i landet för att möjliggöra en sökning mot fingeravtryck i SIS II. Regler om kontroll av utlänningar under deras vistelse i Sverige finns i 9 kap. 9 § UtlL. Av paragrafen följer bl.a. att en utlänning som vistas i Sverige är skyldig att på begäran av en polisman överlämna pass eller andra handlingar som visar att han eller hon har rätt att uppehålla sig i Sverige. I promemorian föreslås att det ska införas en ny bestämmelse i utlänningslagen om att en utlänning ska vara skyldig att lämna fingeravtryck vid en inre utlänningskontroll. Samtliga remissinstanser är positiva till förslaget eller lämnar det utan invändningar. Att identiteten kontrolleras är en integrerad och central del av den inre utlänningskontrollen. Möjligheten att ta fingeravtryck vid en inre utlänningskontroll är dock begränsad i nationell rätt. Fingeravtryck får tas om utlänningen ansöker om uppehållstillstånd i samband med kontrollen, om det finns grund för att ta personen i förvar eller om han eller hon har ett uppehållstillståndskort som behöver kontrolleras (jfr 9 kap. 8 och 8 b §§ UtlL). Dessa bestämmelser kan dock inte anses utgöra ett tillräckligt rättsligt stöd för att leva upp till de nya kraven. Det bör därför införas en särskild bestämmelse om att fingeravtryck får tas vid en inre utlänningskontroll i den situation som anges i artikel 22.3 i SIS II-förordningen. Av samma skäl som anförs för in- eller utresekontroll bör det också i dessa fall dels vara möjligt att fotografera utlänningen, dels införas en bestämmelse om att fotografiet och fingeravtrycken omedelbart ska förstöras när kontrollen är avslutad. Bestämmelserna bör placeras tillsammans med de nya bestämmelserna om att ta fotografier och fingeravtryck vid in- eller utresekontroll. Sveriges advokatsamfund påpekar, som en generell synpunkt när det gäller sökningar i fingeravtryck, att det måste ställas höga krav på utbildning för tillämpande personal och utarbetande av interna föreskrifter gällande vid vilka tillfällen sökningar får göras. Bestämmelser om utbildning av personal vid de myndigheter som har tillgång till SIS II finns i artikel 14 i rådsbeslutet och artikel 14 i SIS II-förordningen. När rådsbeslutet genomfördes i svensk rätt ansågs artikeln om utbildning inte kräva några författningsåtgärder (prop. 2009/10:86 s. 26). Detsamma gällde när regelverket anpassades till EU:s dataskyddsregelverk (prop. 2018/19:65 s. 142 f.). Det görs ingen annan bedömning nu. Regeringen utgår från att berörda myndigheter tar fram rutiner och riktlinjer för hur sökningar i systemet får göras som ett komplement till det befintliga nationella och EU-rättsliga ramverket. Krävs ytterligare bestämmelser om fotografering och fingeravtryck? Polismyndigheten anser att förslaget i promemorian är alltför begränsande när det gäller möjligheterna att ta fotografier och fingeravtryck i samband med olika identitetskontroller. Säkerhetspolisen anser att det finns anledning att överväga ytterligare nationell reglering så att Sverige bättre kan nyttja de möjligheter som de nya SIS-förordningarna innebär, särskilt i fråga om bl.a. möjliggörandet av kontroll och sökning med fotografier och fingeravtryck i SIS. Bestämmelserna om sökningar på fingeravtryck i artikel 22.3 i rådsbeslutet och artikel 22.3 i SIS II-förordningen är inte begränsade till att gälla vissa identitetskontroller. Regeringens förslag innebär inte heller att möjligheten att söka med fotografier och fingeravtryck i SIS II enligt rådsbeslutet och SIS II-förordningen ska begränsas till enbart vissa sådana kontroller. Enligt förslaget ska sökningar med fotografier och fingeravtryck i registret kunna ske i syfte att fastställa en persons identitet vid in- eller utresekontroll och vid inre utlänningskontroll men sökningar kommer att vara möjliga även vid andra kontroller, förutsatt att sådana uppgifter finns tillgängliga. Det finns redan i dag förhållandevis stora möjligheter att ta upp fingeravtryck i den brottsbekämpande verksamheten, se främst 28 kap. 14 § rättegångsbalken och 2 § förordningen om fingeravtryck m.m. Fingeravtryck som har tagits upp vid misstanke om brott kommer att kunna användas vid sökningar i SIS II. Regeringen bedömer att artikel 22.3 i rådsbeslutet och artikel 22.3 i SIS II-förordningen inte ställer ytterligare krav på nationella regler om upptagande av fingeravtryck, utöver de bestämmelser i utlänningslagen som nu föreslås. I sammanhanget bör nämnas att Polismyndigheten har lämnat in en hemställan till regeringen om en allmän översyn av det nationella regelverket om bl.a. insamling av biometriska uppgifter i syfte att stärka den brottsbekämpande verksamheten. Polismyndighetens hemställan bereds inom Regeringskansliet. Nya regler på nationell nivå om att ta upp och använda biometriska uppgifter kan påverka de framtida möjligheterna till sökningar i SIS. Något undantag från bestämmelsen om användningen av fotografier och fingeravtryck behöver inte införas Som anges ovan får fotografier och fingeravtryck i SIS II i dag endast användas för att fastställa någons identitet vid en träff i registret efter en sökning med hjälp av bokstäver, siffror, särskilda tecken eller skiljetecken (10 § fjärde stycket lagen om Schengens informationssystem). I promemorian föreslås att 10 § fjärde stycket lagen om Schengens informationssystem ändras så att det framgår att användningsbegränsningen inte gäller en kontroll enligt den nya paragrafen i utlänningslagen om fotografering och fingeravtryck. Enligt Polismyndigheten framstår den föreslagna ändringen som onödigt begränsande. Som framgår av avsnitt 6.2 föreslår regeringen att användningsbegränsningen som följer av bestämmelsen i 10 § fjärde stycket lagen om Schengens informationssystem tas bort. Det saknas därmed behov av att införa ett undantag för sökningar enligt den föreslagna bestämmelsen i 9 kap. 8 f § UtlL. 7 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser Regeringens förslag och bedömning: Lagändringarna ska träda i kraft den 28 december 2020. Några övergångsbestämmelser behövs inte. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte något att invända mot promemorians förslag och bedömning. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Enligt artikel 79.5 c i polisförordningen och artikel 66.5 c i gränsförordningen ska ändringarna tillämpas från och med den 28 december 2020. Lagförslagen bör träda i kraft den dagen. Några övergångsbestämmelser bedöms inte vara nödvändiga. 8 Konsekvenser Regeringens bedömning: Den nya regleringen förväntas få positiva effekter för brottsbekämpningen, gränskontrollen och återvändandearbetet. Förslagen bedöms inte medföra några kostnader för myndigheterna som inte ryms inom befintliga anslag. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Migrationsverket och Polismyndigheten framför generellt att förslagen i promemorian kan innebära kostnader för myndigheterna men yttrar sig inte särskilt om förslagen som behandlas i nu aktuell proposition. Enligt Kustbevakningen saknar myndigheten i dagsläget relevant utrustning för att kunna ta upp bl.a. fingeravtryck. Skälen för regeringens bedömning: De nya bestämmelserna i SIS II-regelverket om användning av fotografier och fingeravtryck förväntas leda till en effektivare brottsbekämpning. Förslagen innebär t.ex. att de behöriga myndigheterna får bättre möjligheter att upptäcka om en person försöker resa in i eller vistas i landet under falsk identitet. Att fler personer kan identifieras vid gränsen och inne i landet kan antas få positiva effekter även för gränskontrollen, säkerheten i landet och återvändandearbetet. För att kunna genomföra kontroller och sökningar behövs relevant teknisk utrustning. Det kan initialt även behövas internutbildning och utformning av rutiner. Myndigheterna, inklusive Kustbevakningen, kan dock redan i dag behöva ta fotografier och fingeravtryck i liknande situationer. Eventuellt ökade kostnader bedöms rymmas inom befintliga anslag. De utökade möjligheterna att ta fotografier och fingeravtryck innebär ett intrång i den personliga integriteten för de enskilda personer som berörs. Det saknas dock möjlighet att införa nationella undantag från de krav som införs i SIS II-regelverket. Det kan i sammanhanget konstateras att det är noga reglerat när och för vilka syften det får ske en kontroll och att proportionalitetsprincipen alltid ska beaktas. Vid ärenden som rör barn ska barnets bästa beaktas. Förslagen bedöms inte få några konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män. Förslagen bedöms inte heller ha några sociala eller miljömässiga konsekvenser. 9 Författningskommentar 9.1 Förslaget till lag om ändring i lagen (2000:344) om Schengens informationssystem 10 § En uppgift, som behandlas i registret, får inte överföras eller göras tillgänglig för ett tredjeland eller en internationell organisation. En uppgift i registret får inte heller i övrigt användas i något annat syfte än det som den registrerande staten har angett vid registreringen, om inte staten har lämnat sitt samtycke. Sådana uppgifter om en person, som har registrerats med stöd av 3 a §, får endast användas i syfte att skilja personen från en person som har registrerats med stöd av 3 § eller för att den person vars identitet har missbrukats ska kunna styrka sin identitet. Fotografier och fingeravtryck får användas för att fastställa någons identitet vid en träff i registret efter en sökning med hjälp av bokstäver, siffror, särskilda tecken eller skiljetecken. En sökning med hjälp av fingeravtryck för att identifiera en person får göras i samtliga fall. I paragrafen regleras hur uppgifter i SIS-registret får användas. Övervägandena finns i avsnitt 6.2 och avsnitt 6.3. Ändringen i fjärde stycket genomför artikel 22.2 i rådsbeslutet som reglerar användningen av fotografier och fingeravtryck för att bekräfta identiteten på en person som har lokaliserats efter en sökning med hjälp av bokstäver, siffror, särskilda tecken eller skiljetecken, en s.k. alfanumerisk sökning. Bestämmelsen är en sådan föreskrift som krävs enligt 2 kap. 12 § brottsdatalagen (2018:1177) för att biometriska uppgifter ska få behandlas och innebär att fotografier och fingeravtryck även fortsättningsvis ska få användas för att fastställa någons identitet vid en träff i registret efter en alfanumerisk sökning. Eftersom det även ska vara möjligt att söka i systemet med hjälp av fingeravtryck, tas den tidigare gällande användningsbegränsningen i bestämmelsen bort. I paragrafen införs ett nytt, femte stycke, där det anges att en sökning med hjälp av fingeravtryck för att identifiera en person får göras i samtliga fall. Bestämmelsen genomför artikel 22.3 första meningen i rådsbeslutet och innebär att en sökning på fingeravtryck i systemet alltid får göras för att identifiera en person. Bestämmelsen kräver alltså inte att det först har gjorts en alfanumerisk sökning. Genom tillägget i femte stycket möjliggörs även sådana sökningar i registret som behöriga myndigheter är skyldiga att göra enligt artikel 22.3 andra meningen i rådsbeslutet. Enligt den bestämmelsen ska en sökning i fingeravtrycksuppgifter i registret göras för att identifiera en person om det inte går att fastställa personens identitet på annat sätt. 9.2 Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) 9 kap. 8 f § En utlänning är vid en kontroll enligt 1 eller 9 § skyldig att låta en polisman, en särskilt förordnad passkontrollant eller en tjänsteman vid Tullverket, Kustbevakningen eller Migrationsverket fotografera honom eller henne och ta hans eller hennes fingeravtryck för att genom en sökning i Schengens informationssystem identifiera utlänningen om identiteten inte kan fastställas på annat sätt. När en kontroll enligt första stycket har genomförts, ska det fotografi och de fingeravtryck som har tagits för kontrollen omedelbart förstöras. Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om att fotografera och ta fingeravtryck vid en in- eller utresekontroll eller en inre utlänningskontroll. Övervägandena finns i avsnitt 6.3. Av första stycket framgår att en utlänning vid en in- eller utresekontroll eller en inre utlänningskontroll är skyldig att låta en polisman, en särskilt förordnad passkontrollant eller en tjänsteman vid Tullverket, Kustbevakningen eller Migrationsverket fotografera honom eller henne och ta hans eller hennes fingeravtryck om utlänningens identitet inte kan fastställas på annat sätt. Syftet med åtgärden är att genom en sökning i Schengens informationssystem kunna identifiera utlänningen. Åtgärden kan aktualiseras t.ex. om en utlänning saknar pass eller andra identitetshandlingar eller om utlänningens identitet inte kan fastställas genom sådana handlingar. Enligt andra stycket ska det fotografi och de fingeravtryck som har tagits för kontrollen omedelbart förstöras när kontrollen har genomförts. Det får alltså inte ske någon lagring av kontrollunderlaget. Sammanfattning av promemorian Ett nytt regelverk för Schengens informationssystem (SIS), Ds 2019:27 Schengens informationssystem (SIS) är ett system som Schengenländerna använder för att utbyta information med varandra inom ramen för polissamarbete, straffrättsligt samarbete och immigrationskontroll. I november 2018 antogs tre nya EU-förordningar om SIS. Förordningarna ersätter EU:s nuvarande regelverk om SIS och innebär att en ny version av systemet ska tas i drift vid ett datum som kommissionen ska fastställa senast den 28 december 2021. I förhållande till den tidigare regleringen innebär förordningarna bl.a. att SIS kommer att kunna användas för fler ändamål än tidigare, att fler uppgifter kan registreras i SIS och att fingeravtryck i högre utsträckning ska kunna användas för att identifiera personer. Samtidigt införs nya funktioner för kontroll och uppföljning av användningen av SIS för att ge ett bättre skydd för de individer vars personuppgifter kommer att registreras i systemet. I promemorian lämnas förslag till de författningsändringar som krävs för att anpassa svensk rätt till de nya EU-förordningarna om SIS. Förslagen innebär bl.a. att det införs en ny lag och en ny förordning med kompletterande bestämmelser till förordningarna. Det föreslås även vissa ändringar i bl.a. utlänningslagen och offentlighets- och sekretesslagen. Utdrag ur promemorians lagförslag Förslag till lag om ändring i lagen (2000:344) om Schengens informationssystem Härigenom föreskrivs att 10 § lagen (2000:344) om Schengens informationssystem ska ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 10 § En uppgift, som behandlas i registret, får inte överföras eller göras tillgänglig för ett tredjeland eller en internationell organisation. En uppgift i registret får inte heller i övrigt användas i något annat syfte än det som den registrerande staten har angett vid registreringen, om inte staten har lämnat sitt samtycke. Sådana uppgifter om en person, som har registrerats med stöd av 3 a §, får endast användas i syfte att skilja personen från en person som har registrerats med stöd av 3 § eller för att den person vars identitet har missbrukats ska kunna styrka sin identitet. Fotografier och fingeravtryck får endast användas för att fastställa någons identitet vid en träff i registret efter en sökning med hjälp av bokstäver, siffror, särskilda tecken eller skiljetecken. Fotografier och fingeravtryck får endast användas för att fastställa någons identitet vid en träff i registret efter en sökning med hjälp av bokstäver, siffror, särskilda tecken eller skiljetecken. Detta gäller dock inte vid en kontroll enligt 9 kap. 8 e § utlänningslagen (2005:716). Denna lag träder i kraft den 28 december 2020. Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (2005:716) dels att 7 kap. 5 § och 12 kap. 22 § ska ha följande lydelse, dels att det ska införas två nya paragrafer, 1 kap. 4 c § och 9 kap. 8 e §, och närmast före 1 kap. 4 c § en ny rubrik av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 1 kap. Återvändandeförordningen och gränsförordningen 4 c § Med återvändandeförordningen avses i denna lag Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1860 av den 28 november 2018 om användning av Schengens informationssystem för återvändande av tredjelands-medborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna. Med gränsförordningen avses Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1861 av den 28 november 2018 om inrättande, drift och användning av Schengens informationssystem (SIS) på området in- och utresekontroller, om ändring av konventionen om tillämpning av Schengenavtalet och om ändring och upphävande av förordning (EG) nr 1987/2006. 7 kap. 5 § Uppehållstillstånd får återkallas för en utlänning om vilken uppgifter har registrerats i det register som avses i 1 § lagen (2000:344) om Schengens informationssystem med stöd av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1987/2006 av den 20 december 2006 om inrättande, drift och användning av andra generationen av Schengens informationssystem (SIS II), om det finns tillräckliga skäl för en återkallelse. Om det finns tillräckliga skäl får uppehållstillstånd eller nationell visering återkallas för en utlänning om 1. det i SIS har gjorts en registrering om återvändande enligt återvändandeförordningen eller en registrering om nekad inresa och vistelse enligt gränsförordningen gällande utlänningen, eller 2. en annan medlemsstat har fattat ett beslut om återvändande, nekad inresa och vistelse eller återreseförbud, och överväger att i SIS göra en registrering om återvändande enligt återvändandeförordningen eller en registrering om nekad inresa och vistelse enligt gränsförordningen gällande utlänningen. 9 kap. 8 e § En utlänning är vid en kontroll enligt 1 eller 9 § skyldig att låta en polisman, en särskilt förordnad passkontrollant eller en tjänsteman vid Tullverket, Kustbevakningen eller Migrationsverket fotografera honom eller henne och ta hans eller hennes fingeravtryck för kontroll av identiteten om identiteten inte kan fastställas på annat sätt. När en kontroll enligt första stycket har genomförts, ska det fotografi och de fingeravtryck som har tagits för kontrollen omedelbart förstöras. 12 kap. 22 § Ett beslut om avvisning eller utvisning som inte har meddelats av allmän domstol upphör att gälla fyra år från det att beslutet vann laga kraft. Om beslutet har förenats med ett förbud att återvända till Sverige med längre giltighetstid, upphör beslutet om avvisning eller utvisning att gälla först när tiden för återreseförbudet går ut. Ett beslut om avvisning eller utvisning som inte har meddelats av allmän domstol upphör att gälla fyra år från det att beslutet fått laga kraft. Om beslutet vid den tidpunkten är förenat med ett återreseförbud som löper, upphör beslutet om avvisning eller utvisning att gälla först när tiden för återreseförbudet går ut. Ett beslut om utvisning som har meddelats av allmän domstol upphör alltid att gälla när tiden för återreseförbudet går ut. Om permanent uppehållstillstånd meddelas, upphör ett beslut om avvisning eller utvisning som inte har meddelats av allmän domstol att gälla. Denna lag träder i kraft den 28 december 2020 i fråga om 9 kap. 8 e § och i övrigt den dag som regeringen bestämmer. Förteckning över remissinstanserna Följande remissinstanser har inkommit med svar: Asylrättscentrum (tidigare Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar), Barnombudsmannen, Brottsförebyggande rådet, Brottsoffermyndigheten, Datainspektionen, Diskrimineringsombudsmannen, Domstolsverket, Ekobrottsmyndigheten, Försäkringskassan, Förvaltningsrätten i Göteborg (migrationsdomstolen), Förvaltningsrätten i Luleå (migrationsdomstolen), Förvaltningsrätten i Malmö (migrationsdomstolen), Förvaltningsrätten i Stockholm (migrationsdomstolen), Hovrätten över Skåne och Blekinge, Justitiekanslern, Kammarrätten i Stockholm (Migrationsöverdomstolen), Kriminalvården, Kustbevakningen, Luftfartsverket, Länsstyrelsen Östergötland, Malmö tingsrätt, Migrationsverket, Polismyndigheten, Riksdagens ombudsmän, Rättsmedicinalverket, Sjöfartsverket, Skatteverket, Socialstyrelsen, Statens institutionsstyrelse, Svenska Röda Korset, Sveriges advokatsamfund, Sveriges ambassad i Amman, Sveriges ambassad i Ankara, Sveriges ambassad i Teheran, Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden, Säkerhetspolisen, Södertörns tingsrätt, Transportstyrelsen, Tullverket, Umeå tingsrätt, Uppsala universitet (Juridiska fakulteten), och Åklagarmyndigheten. Sveriges Kommuner och Regioner har inbjudits att lämna synpunkter men har avstått från att yttra sig. Polisförordningen Gränsförordningen Lagrådsremissens lagförslag Förslag till lag om ändring i lagen (2000:344) om Schengens informationssystem Härigenom föreskrivs att 10 § lagen (2000:344) om Schengens informationssystem ska ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 10 § En uppgift, som behandlas i registret, får inte överföras eller göras tillgänglig för ett tredjeland eller en internationell organisation. En uppgift i registret får inte heller i övrigt användas i något annat syfte än det som den registrerande staten har angett vid registreringen, om inte staten har lämnat sitt samtycke. Sådana uppgifter om en person, som har registrerats med stöd av 3 a §, får endast användas i syfte att skilja personen från en person som har registrerats med stöd av 3 § eller för att den person vars identitet har missbrukats ska kunna styrka sin identitet. Fotografier och fingeravtryck får endast användas för att fastställa någons identitet vid en träff i registret efter en sökning med hjälp av bokstäver, siffror, särskilda tecken eller skiljetecken. Fotografier och fingeravtryck får användas för att fastställa någons identitet vid en träff i registret efter en sökning med hjälp av bokstäver, siffror, särskilda tecken eller skiljetecken. En sökning med hjälp av fingeravtryck för att identifiera en person får göras i samtliga fall. Denna lag träder i kraft den 28 december 2020. Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) Härigenom föreskrivs att det i utlänningslagen (2005:716) ska föras in en ny paragraf, 9 kap. 8 e §, av följande lydelse. 9 kap. 8 e § En utlänning är vid en kontroll enligt 1 eller 9 § skyldig att låta en polisman, en särskilt förordnad passkontrollant eller en tjänsteman vid Tullverket, Kustbevakningen eller Migrationsverket fotografera honom eller henne och ta hans eller hennes fingeravtryck för att genom en sökning i Schengens informationssystem identifiera utlänningen om identiteten inte kan fastställas på annat sätt. När en kontroll enligt första stycket har genomförts, ska det fotografi och de fingeravtryck som har tagits för kontrollen omedelbart förstöras. Denna lag träder i kraft den 28 december 2020. Lagrådets yttrande Utdrag ur protokoll vid sammanträde 2020-06-05 Närvarande: F.d. justitierådet Ella Nyström samt justitieråden Per Classon och Stefan Johansson. Ändrade bestämmelser om fotografier och fingeravtryck i SIS II-regelverket Enligt en lagrådsremiss den 28 maj 2020 har regeringen (Justitiedepartementet) beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till 1. lag om ändring i lagen (2000:344) om Schengens informationssystem 2. lag om ändring i utlänningslagen (2005:716). Förslaget har inför Lagrådet föredragits av rättssakkunniga Tove Weiner, biträdd av kanslirådet Pontus Abado Nilsson. Lagrådet lämnar förslagen utan erinran. Justitiedepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 10 september 2020 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Lövin, Johansson, Baylan, Hallengren, Hultqvist, Andersson, Bolund, Damberg, Shekarabi, Ygeman, Linde, Ekström, Eneroth, Dahlgren, Nilsson, Ernkrans, Lind, Hallberg, Nordmark, Micko Föredragande: statsrådet Johansson Regeringen beslutar proposition Ändrade bestämmelser om fotografier och fingeravtryck i SIS II-regelverket