Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2021/22:56 Riksrevisionens rapport om statlig medfinansiering av regional kollektivtrafik - Sverigeförhandlingens storstadsavtal Skr. 2021/22:56 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 3 november 2021 Morgan Johansson Ibrahim Baylan (Infrastrukturdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen har gjort i rapporten Statlig medfinansiering av regional kollektivtrafik - Sverigeförhandlingens storstadsavtal (RiR 2021:15). Vidare redovisar regeringen vilka åtgärder som har vidtagits med anledning av rapporten. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser 3 2.1 Riksrevisionens rekommendationer 5 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 5 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 7 Bilaga 1 Riksrevisionens rapport om statlig medfinansiering av regional kollektivtrafik 9 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 3 november 2021 78 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat om regeringen har säkerställt att den statliga medfinansieringen av regional kollektivtrafikinfrastruktur inom de avtal som Sverigeförhandlingen tog fram har stämt överens med riksdagens transportpolitiska mål där val av åtgärder utgår från transportbehov och samhällsekonomi. Granskningen redovisas i rapporten Statlig medfinansiering av regional kollektivtrafik - Sverigeförhandlingens storstadsavtal (RiR 2021:15), se bilagan. Riksdagen överlämnade Riksrevisionens rapport till regeringen den 18 maj 2021. 2 Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionens övergripande bedömning är att regeringen inte har säkerställt att den statliga medfinansieringen riktad till regional infrastruktur för kollektivtrafik inom storstadsavtalen har stämt överens med riksdagens transportpolitiska mål. Riksrevisionen konstaterar att det finns brister i de förutsättningar regeringen skapat och de beslutsunderlag som tagits fram för storstadsavtalen samt i statens insyn och kontroll vid genomförandet av åtgärderna. Enligt Riksrevisionen bör effektiva kollektivtrafikåtgärder med givna resurser i så hög grad som möjligt uppnå de målsättningar som riksdagen ställt upp på transportområdet. Riksrevisionen menar att regeringen inte skapade förutsättningar för val av sådana kollektivtrafikåtgärder inom storstadsavtalen. Riksrevisionen konstaterar dels att vikten av de transportpolitiska målen och i synnerhet hög samhällsekonomisk nytta betonades i direktivet till Sverigeförhandlingen, dels att regeringen i direktiven pekade på att olika möjliga åtgärder kunde övervägas, i linje med fyrstegsprincipen, och att en trafikslagsövergripande utgångspunkt förespråkades. Riksrevisionen bedömer dock att regeringen samtidigt försvårade en prioritering av effektiva kollektivtrafikåtgärder på samhällsekonomisk grund genom den förhandlingsmetod som förordades och de begränsade resurser som ställdes till förfogande. Riksrevisionen menar att en sådan prioritering också försvårades av den utgångspunkt som Sverigeförhandlingen valde. Därmed skapades enligt Riksrevisionens bedömning inte förutsättningar för val av åtgärder i enlighet med de transportpolitiska målen. Det fanns enligt Riksrevisionen genomgripande brister i det underlag som togs fram inför förhandlingen. Staten hade enligt Riksrevisionens bedömning begränsad kännedom om vilka övergripande transportbehov som fanns i regionerna och vilka åtgärder som kunde lösa transportproblemen. Förhandlingens utgångspunkt, att främst kostsamma spårinvesteringar var aktuella, medförde som Riksrevisionen ser det att andra möjliga och sannolikt effektiva lösningar inte beaktades fullt ut. Den för åtgärdsvalen centrala behovsanalysen anser Riksrevisionen i många fall var ofullständig, både utifrån ett nationellt perspektiv och avseende de regionala prioriteringarna. Riksrevisionen konstaterar att samhällsekonomisk effektivitet var ett av de två centrala urvalskriterierna för kollektivtrafikåtgärderna enligt Sverigeförhandlingen. Riksrevisionens bedömning är att få genomarbetade samhällsekonomiska analyser togs fram, och dessa även i övrigt hade en underordnad roll i förhandlingen. Därmed skedde enligt Riksrevisionens bedömning ingen prioritering av åtgärder på samhällsekonomisk grund, utan den slutliga prioriteringen gjordes från en mycket begränsad analys av objektens nyttor samt kostnadskalkyler med relativt stor osäkerhet. Riksrevisionen noterar att ökat bostadsbyggande med fokus på förtätning var ett viktigt mål i regeringens direktiv till Sverigeförhandlingen. Antalet bostäder som storstadskommunerna åtog sig att bygga var enligt Riksrevisionen en central variabel vid prioritering av åtgärder. Samtidigt är det enligt Riksrevisionen sannolikt bara ett begränsat antal ytterligare bostäder som blev ett direkt resultat av den statliga medfinansieringen, eftersom kommunerna sedan tidigare hade omfattande planer för bostads-byggande som endast delvis var relaterade till de medfinansierade investeringarna. Riksrevisionen konstaterar att god kvalitet på kostnadskalkylerna är centralt för bedömningen av åtgärdernas bidrag till de transportpolitiska målen, bland annat eftersom större fördyrningar kan ändra förutsättningarna för en investerings samhällsekonomiska lönsamhet. Den genomsnittliga planeringsmognaden i storstadsavtalens kostnadskalkyler var enligt Riksrevisionen låg och Riksrevisionen menar att det framstår som att framtida risker för fördyrning inte beaktats i tillräcklig utsträckning. De kollektivtrafikobjekt som är framförhandlade inom ramen för Sverigeförhandlingen följer enligt Riksrevisionen en annan process än den normala för statliga investeringar i infrastruktur vad gäller uppföljning fram till byggstart. Riksrevisionen anser att det finns skillnader i statens insyn och kvalitetssäkring av underlagen i förhållande till transport-politisk måluppfyllelse, kostnader och samhällsekonomisk lönsamhet. Riksrevisionen bedömer att de krav som ställs på storstadsobjekten inte motsvarar de krav som gäller andra objekt och att det därmed inte säkerställs att objektens utveckling är i linje med de transportpolitiska målen. Riksrevisionens slutsats är att förhandlingen i flera väsentliga avseenden frångick de transportpolitiska målen. Kostsamma åtgärder som valts av de parter staten förhandlade med fick enligt Riksrevisionen förtur i den nationella prioriteringen. Som Riksrevisionen ser det hade förhandlingen dock ett brett perspektiv och Riksrevisionen konstaterar att avsikten var att staten skulle få bostäder i gengäld. Men då det tillkommande bostadsbyggandet enligt Riksrevisionen framstår som begränsat och svagt kopplat till kollektivtrafikinvesteringarna finns det en risk för att mervärdet av förhandlingen var lågt. Riksrevisionen bedömer att denna typ av förhandlingslösningar sammantaget ställer särskilda krav på ett beslutsunderlag av hög kvalitet samt på tydliga riktlinjer för hur olika mål bör vägas mot varandra. 2.1 Riksrevisionens rekommendationer Med utgångspunkt i sina slutsatser ger Riksrevisionen regeringen följande rekommendationer vid förhandling om medfinansiering av regionala kollektivtrafikåtgärder: - Säkerställ att prioritering av åtgärder grundas på analyser av behov, transparenta och jämförbara samhällsekonomiska analyser samt tillförlitliga kostnadsuppskattningar. - Säkerställ att prioritering utifrån de transportpolitiska målen är den huvudsakliga utgångspunkten. Om en förhandling innebär en risk för avsteg från de transportpolitiska målen, bör detta belysas på ett tydligt sätt. - Säkerställ att staten efter att beslut om medfinansiering fattats har god insyn och kontroll under genomförandet av de åtgärder som beslutats. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning. De medel som avsätts i den statliga budgeten för att utveckla transportinfrastrukturen är av betydande storlek. Regeringen konstaterar att de åtgärder som genomförs har effekter för medborgare och näringsliv i hela landet. Den planering som leder fram till att beslut om investeringar fattas har utvecklats under de senaste decennierna, med större krav på trafikslagsövergripande perspektiv, konsekvensbeskrivningar och uppföljning av gjorda investeringar. Det är angeläget att planeringssystemet kan fortsätta att utvecklas, och granskningar som den som Riksrevisionen nu har gjort fyller därmed ett viktigt syfte. Processen med Sverigeförhandlingens storstadsavtal inleddes den 1 juli 2014 då den dåvarande borgerliga regeringen tillsatte en särskild utredare, som skulle fungera som förhandlingsperson, med uppdrag att bland annat ingå överenskommelser med berörda kommuner, landsting och andra berörda aktörer i Stockholms län, Västra Götalands län samt Skåne län kring åtgärder som förbättrar tillgängligheten och kapaciteten i transportsystemet och leder till ett ökat bostadsbyggande i storstadsregionerna i dessa län. Vid regeringsskiftet hösten 2014 fick den tillträdande regeringen ta över frågan. Regeringen delar Riksrevisionens uppfattning att den förhandlingsmodell som den tidigare borgerliga regeringen valde innebär en annan process än den normala för statliga investeringar i infrastruktur. Det fanns ett starkt intresse hos regeringen att koppla samman åtgärder i kollektivtrafiken med ett ökat bostadsbyggande. Eftersom detta är frågor med regionalt respektive kommunalt huvudmannaansvar valdes förhandlingsmodellen. Den borgerliga regeringen vidtog åtgärder för att försäkra sig om att den utsedda förhandlaren hade tillräckliga resurser för sitt arbete. Detta skedde genom uppbyggnaden av ett kansli som biträdde förhandlaren, men också genom det uppdrag Trafikverket fick av regeringen 2014 att inom ramen för sitt uppdrag bistå den särskilda utredaren med nödvändiga underlag och utredningsresurser inom ramen för utredningen om utbyggnad av nya stambanor samt åtgärder för bostäder och ökad tillgänglighet i storstäderna. Regeringen kan konstatera att Sverigeförhandlingen hade ett transparent arbetssätt, där underlag som utarbetats av kommuner, regioner och staten löpande publicerades och fanns tillgängliga på förhandlingens webbplats. Genom detta arbetssätt har kunskapen om lokala och regionala behov breddats. Förhandlingen tog fram ett antal olika delrapporter, och en slutrapport överlämnades den 20 december 2017. Regeringen har i olika propositioner gått till riksdagen med förslag om förändrade bemyndiganderamar och låneramar med anledning av förhandlingsresultatet samt redogjort för hela utfallet av infrastrukturplaneringen för perioden 2018-2029 i skrivelsen Nationell planering för transportinfrastrukturen 2018-2029 (skr. 2017/18:278). Förhandlingen har resulterat i avtal där både utbyggnaden av kollektivtrafiken och utbyggnaden av bostäder regleras. Dessa avtal har sedan godkänts av regeringen efter att regeringen inhämtat nödvändiga beslut i riksdagen angående förändringar av trängselskatten i Stockholm och angående bemyndiganden att ingå ekonomiska åtaganden. Det har för regeringen varit viktigt att kunna teckna avtal för att binda kommunerna vid ett visst åtagande när det gäller bostadsutbyggnad. Riksrevisionen bedömer att de överenskommelser om bostadsbyggande som de berörda storstadskommunerna har gjort i samband med avtalen troligen skulle ha blivit byggda ändå, även utan avtal, eftersom de framgår av kommunernas översiktsplaner. Regeringen menar att Riksrevisionen i alltför hög grad likställer kommunal planering med faktiskt genomförande. Regeringens bedömning är att samordningen och synergierna mellan flera olika parter förbättrats efter de avtal som ingåtts. Lokaliseringen av bostäderna har också anpassats till transportinfrastrukturobjekten i avtalen. En översiktsplan är ett vägledande dokument som inte innehåller några förpliktelser avseende just genomförande. Kommuner och regioner har nu, genom avtalen, ett tryck på sig att enligt en viss tidsplan åstadkomma både bostäder och infrastruktur. Även statens åtaganden är samordnade och tidsatta. Regeringen har sett det som angeläget att avtalen om kollektivtrafikutbyggnad och bostadsuppbyggnad följs upp för att säkra att avtalen följs. Regeringen har därför initierat att särskilda styrelser skapats för vart och ett av de fem avtalen. Dessa styrelser leds av en representant utsedd av regeringen och vidare ingår representanter för övriga avtalsparter, dvs. regioner och kommuner. Styrelserna träffas regelbundet och rapporterar årligen till regeringen hur arbetet fortlöper. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen gör i vissa delar en annan bedömning än Riksrevisionen. Regeringen menar att Sverigeförhandlingen genom sitt nära samarbete med kommuner och regioner sett till att ett omfattande underlag legat till grund för förhandlingarna. Vidare har de avtal som Sverigeförhandlingen tecknade godkänts av fullmäktigeförsamlingar i berörda kommuner och landsting/regioner samt slutligen av regeringen. Vidare har riksdagen beslutat om nödvändiga bemyndiganden och låneramar. Det finns således ett omfattande politiskt ansvarstagande bakom de investeringar som nu genomförs. Regeringen välkomnar Riksrevisionens rekommendationer om samhällsekonomiska analyser och tillförlitliga kostnadsuppskattningar, om att prioritering utifrån de transportpolitiska målen är den huvudsakliga utgångspunkten och om att staten behöver säkerställa att man efter att beslut om medfinansiering fattats har god insyn och kontroll under genomförandet av de åtgärder som beslutats. Regeringen har sedan 2014 en årlig process kring vilka projekt i den nationella planen som är färdiga att byggstarta de närmast följande tre åren respektive bedöms kunna byggstarta de därpå följande tre åren. Processen bygger på underlag från Trafikverket som därmed genom en successiv omprövning kan säkerställa att de planerade åtgärderna stegvis möter höjda kvalitetskrav för att kvalificeras för byggstart. Regeringen fattar i denna process årliga beslut om vilka objekt som får byggstarta respektive förberedas för byggstart efter en analys av bl.a. om objekten är tillräckligt säkra i fråga om nytta, kostnader och genomförande. Eftersom kollektivtrafikåtgärderna från Sverigeförhandlingen är en del av den nationella planen ingår de i den årliga uppföljningen. Regeringen har erfarit att det varit svårt för Trafikverket att få fram underlag av god kvalitet för dessa åtgärder. Detta beror enligt regeringens bedömning på att de till skillnad från övriga investeringar i den nationella planen inte har Trafikverket som huvudman. För att förbättra beslutsunderlaget har regeringen därför involverat ordföranden i de styrelser som tillsatts för att följa upp Sverigeförhandlingens avtal. Ordföranden ska förse Trafikverket med nödvändigt underlag för att Trafikverket ska kunna fullfölja sitt uppdrag. Denna nyordning infördes i mars 2021. Regeringen har vidare uppdragit åt Statskontoret att utvärdera förhandlingsuppdrag som metod för att lösa samhällsutmaningar som kräver att statlig transportinfrastrukturplanering samordnas med lokal och regional samhällsplanering. I uppdraget ingår bl.a. att utreda om, och i så fall hur, förhandlingsmodellen kan vara ett användbart verktyg för att nå nationella målsättningar, exempelvis klimatmålen, samt vid behov föreslå åtgärder och lösningar för hur förhandlingsmodellen kan utvecklas, t.ex. för att nå nationella målsättningar såsom de transportpolitiska målen och klimatmålen. Statskontoret ska redovisa uppdraget senast den 6 augusti 2022. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Riksrevisionens rapport om statlig medfinansiering av regional kollektivtrafik Infrastrukturdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 3 november 2021 Närvarande: Johansson, ordförande, Baylan, Linde, Dahlgren, Ernkrans, Lindhagen, Nordmark Föredragande: statsrådet Ibrahim Baylan Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om statlig medfinansiering av regional kollektivtrafik - Sverigeförhandlingens storstadsavtal