Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2021/22:63 Riksrevisionens rapport om att bygga nationell försvarsförmåga - statens arbete med att stärka arméstridskrafterna Skr. 2021/22:63 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 16 december 2021 Morgan Johansson Peter Hultqvist (Försvarsdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll Denna skrivelse har utarbetats med anledning av Riksrevisionens rapport Att bygga nationell försvarsförmåga - statens arbete med att stärka arméstridskrafterna (RiR 2021:23). Riksrevisionen har granskat om regeringen och Försvarsmakten har bedrivit ett effektivt arbete för att öka arméstridskrafternas operativa förmåga under försvarsinriktningsperioden 2016-2020. Granskningsrapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och Försvarsmakten. Riksrevisionens sammanvägda bedömning är att regeringens och Försvarsmaktens arbete med att stärka arméstridskrafternas operativa förmåga under försvarsinriktningsperioden inte har varit effektivt i alla delar. Brister har identifierats när det gäller planering, analys, styrning och genomförande. När det gäller regeringens styrning bedömer Riksrevisionen att den i vissa stycken inte varit tillräckligt tydlig då regeringen inte uttryckligen efterfrågat brigader som krigsförband. Riksrevisionen lämnar i rapporten rekommendationer till regeringen och Försvarsmakten. Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning och konstaterar att flera av de rekommendationer som föreslås redan har omhändertagits, i form av en tydligare styrning till Försvarsmakten i syfte att säkerställa att beslutade mål och uppgifter överensstämmer med tilldelade resurser. Regeringen fortsätter att följa upp genomförandet av den inriktning som framgår av propositionen Totalförsvaret 2021-2025 (prop. 2020/21:30) och som beslutats av riksdagen. I detta arbete ingår att kontinuerligt följa arbetet inom Försvarsmakten och återrapportera resultatet till riksdagen. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 4 2 Riksrevisionens iakttagelser 5 2.1 Bakgrund och syfte med granskningen 5 2.2 Riksrevisionens slutsatser 5 2.3 Riksrevisionens rekommendationer 6 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 6 3.1 Övergripande iakttagelser 6 3.2 Rekommendationen att sätta tydliga och uppföljningsbara mål 7 3.3 Rekommendationen att säkerställa att projekt som utgör väsentliga säkerhetsintressen inte tvingar Försvarsmakten till kortsiktiga omprioriteringar 8 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 8 Bilaga 1 Riksrevisionens rapport 2021:23 Att bygga nationell försvarsförmåga - statens arbete med att stärka arméstridskrafterna 9 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 16 december 2021 81 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat regeringens och Försvarsmaktens arbete med att stärka arméstridskrafternas operativa förmåga. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten Att bygga nationell försvarsförmåga - statens arbete med att stärka arméstridskrafterna (RiR 2021:23). Granskningsrapporten innehåller slutsatser och rekommendationer för regeringen och Försvarsmakten. Riksdagen överlämnade rapporten till regeringen den 31 augusti 2021. Regeringen har inhämtat underlag från Försvarsmakten när det gäller myndighetens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer samt vilka åtgärder som vidtagits eller planeras inom området. 2 Riksrevisionens iakttagelser 2.1 Bakgrund och syfte med granskningen Riksrevisionen har granskat regeringens och Försvarsmaktens arbete inför och under inriktningsperioden 2016-2020 med att stärka arméstridskrafternas operativa förmåga. Sveriges försvarspolitik förändrades snabbt under 2010-talet första del där det nationella försvaret av Sverige åter kom i fokus efter att under en period varit fokuserat på internationella insatser. I den försvarspolitiska inriktningspropositionen 2015 framför regeringen att det enskilt viktigaste under försvarsinriktningsperioden 2016-2020 är att öka den operativa förmågan i krigsförbanden och att säkerställa den samlade förmågan i totalförsvaret. Vidare framförs i propositionen att förmågan att kunna kraftsamla och leda förband i brigad måste prioriteras för att arméstridskrafterna ska kunna möta ett väpnat angrepp. Riksrevisionen beslutade i december 2019 att inleda en granskning av statens arbete med att stärka arméstridskrafternas operativa förmåga. Granskningen har omfattat regeringen och Försvarsmakten och har fokuserat på inriktningsperioden 2016-2020 och tiden strax dessförinnan. 2.2 Riksrevisionens slutsatser Riksrevisionens övergripande slutsatser är att regeringens och Försvarsmaktens arbete med att stärka arméstridskrafternas operativa förmåga under försvarsinriktningsperioden inte har varit effektivt i alla delar. Brister har identifierats i fråga om planering, analys, styrning och genomförande. Detta har lett till att arméförbanden inte utvecklats på ett ändamålsenligt sätt, att deras möjligheter att lösa sina uppgifter i krig har begränsats, och att det fortfarande råder oklarheter kring hur de ska utformas med personal och materiel för att möta en kvalificerad motståndare. Riksrevisionen bedömer att försvarsbeslutet 2015 var underfinansierat i förhållande till vad Försvarsmakten skulle åstadkomma och att arméns utgångsläge var mycket svårt i relation till den satta inriktningen. Vidare bedömer Riksrevisionen att kostnaderna för de väsentliga säkerhetsintressena JAS 39 E och den nya generationens ubåt (A26) varit svåra att spara in på, och att dessa projekt har trängt undan andra materielprojekt. Riksrevisionen bedömer därför att armén i realiteten inte kunde uppnå det som riksdagen och regeringen förväntade sig. Riksrevisionen konstaterar samtidigt att konsekvenserna av obalansen mellan finansiering och vad som förväntades uppnås var bristfälligt beskrivna av Försvarsmakten. Detta har i sin tur hänförts till att Försvarsmakten inte haft en tillräckligt god bild av hur allvarligt läget var inom armén. Riksrevisionen bedömer vidare att regeringens styrning i vissa delar inte varit tillräckligt tydlig då regeringen inte uttryckligen efterfrågat brigader som krigsförband. 2.3 Riksrevisionens rekommendationer Riksrevisionen har lämnat följande rekommendationer till regeringen: * Sätt tydliga och uppföljningsbara mål för Försvarsmaktens verksamhet. * Säkerställ att hanteringen av projekt som utgör väsentliga säkerhetsintressen inte tvingar Försvarsmakten till kortsiktiga omplaneringar som får konsekvenser för förbandsproduktionen. Regeringen konstaterar att Riksrevisionen i sin granskning lämnat följande rekommendationer riktade till Försvarsmakten: * Fortsätt att vidareutveckla arbetet med att säkerställa arméns förmåga att mobilisera inom angiven tid, bland annat avseende krigsplacering av materiel. * Säkerställ att arméchefen har tillräcklig rådighet över arméns verksamhet för att kunna planera och genomföra verksamheten på ett effektivt sätt. * Ta fram tydliga konsekvensbeskrivningar av regeringens styrning. * Ta fram behovsanalyser tidigt i processen avseende utvecklings- eller förändringsarbeten. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 3.1 Övergripande iakttagelser Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning. Försvarsmakten har, vilket framgår av Riksrevisionens granskning, under perioden 2016-2020 i flera beslut tillförts ekonomiska medel. Regeringen har dessutom förtydligat styrningen till Försvarsmakten avseende bland annat brigaderna. I regleringsbreven till Försvarsmakten för åren 2017 och 2018 samt i ett beslut om inriktning för Försvarsmaktens verksamhet åren 2018-2020, finns förtydliganden om styrning när det gäller brigaderna. Riksdagen har dessutom under perioden 2016-2020 tillfört betydande ekonomiska resurser till det militära försvaret. Under denna period tillfördes i olika beslut sammanlagt omkring 33 miljarder kronor till det militära försvaret. Detta innebar att nivån på anslagen för det militära försvaret ökades med ca 10,5 miljarder kronor från 2016 till och med 2020. Som framgår av budgetpropositionen för 2022 anser regeringen att viktiga steg tagits under perioden 2016-2020 för att ställa om och omorganisera armén från att vara fokuserad på att delta med mindre kontingenter i internationella insatser till att vara en organisation byggd runt två fast organiserade brigader med fristående fältförband. Regeringen bedömer att omställningen av armén inklusive organiseringen av två brigader tagit längre tid, medfört högre kostnader och varit svårare att genomföra än vad som inledningsvis förutsågs. Regeringen konstaterar att detta inte bara gäller armén utan också på ett övergripande plan gäller för genomförandet av försvarsbeslutet 2015 i stort. Att den svenska militära förmågan fortfarande har begränsningar vid utgången av 2020 beror också på att utgångsläget till del har varit sämre och utmaningarna större än vad som förutsågs inför försvarsbeslutet 2015. Försvarsmakten har återkommande redovisat brister i ekonomin, vilket beror på ett antal faktorer såsom ofullständig bild av tillståndet i Försvarsmakten, otillräckliga kostnadsuppskattningar, att kostnadsutvecklingen överstigit den uppräkning som görs med försvarsprisindex, otillräckliga reserver samt fördyringar av strategiska materielprojekt. Beslut som varit förutsättningsskapande för utvecklingen av den operativa förmågan fattades vidare några år in i försvarsbeslutsperioden. Det gäller till exempel beslutet om att återaktivera grundutbildning med värnplikt och den justerade ansvarsfördelningen mellan Försvarsmakten och Försvarets materielverk i fråga om materiel- och logistikförsörjning. Regeringen har vidare stegvis behövt komplettera styrningen till Försvarsmakten för att förtydliga omställningen till ett försvar inriktat mot i huvudsak nationella uppgifter. Ett exempel på detta är inriktningen att armén ska organiseras och kunna verka med två brigader. Som framgår ovan förtydligades styrningen och tillfördes också ytterligare medel under perioden. Trots de utmaningar som förevarit bedömer regeringen att betydande framsteg gjorts sedan 2016 vilket i sin tur skapat nödvändiga förutsättningar för den tillväxt som beslutats i försvarsbeslutet 2020. 3.2 Rekommendationen att sätta tydliga och uppföljningsbara mål Regeringen delar Riksrevisionens bedömning om betydelsen av såväl tydlighet avseende mål och medel som förutsägbarhet för förbandsproduktionen. Utgående från det av riksdagen i december 2020 fattade försvarsbeslutet har regeringen beslutat om inriktning för Försvarsmaktens verksamhet år 2021-2025 med en utblick mot 2030. Av regeringens beslut framgår mål för såväl utvecklingen av Försvarsmaktens operativa förmåga som dess krigs- och grundorganisation. Försvarsmakten har i sitt budgetunderlag för 2022 bekräftat att regeringens beslut är avvägda mot tilldelade medel och att de justeringar som skedde inom ramen för det kompletterande budgetunderlaget för 2022 inte medförde någon förändring vad avser den övergripande operativa bedömningen. Regeringens inriktning ger tydliga och uppföljbara mål för Försvarsmaktens verksamhet. Dessa mål är avvägda mot de medel som tillförts och ger därmed Försvarsmakten planeringsramar för att verkställa det som nu beslutats. 3.3 Rekommendationen att säkerställa att projekt som utgör väsentliga säkerhetsintressen inte tvingar Försvarsmakten till kortsiktiga omprioriteringar Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att tydligare långsiktighet i planeringen behövs för att undvika kortsiktiga omprioriteringar. Regeringen har i Försvarsmaktens regleringsbrev för 2021 bland annat tydliggjort att myndighetens planering ska utgå från principen om utformning i enlighet med avdelad ekonomi. Eventuella fördyringar ska i första hand få konsekvenser inom de områden de uppstår och konsekvenser av eventuella omprioriteringar ska återredovisas till regeringen. Om det uppstår fördyringar bör omprioritering i första hand ske inom berört materielprojekt eller inom ramen för berörd verksamhet. I syfte att öka graden av förutsägbarhet och transparens i den ekonomiska planeringen för de två mest resurskrävande materielområdena, stridsflygs- och undervattensförmåga, har regeringen i budgetpropositionen för 2022 utvecklat redovisningen inom materielområdet genom att i investeringsplanen för anskaffning av försvarsmateriel redovisa objektsramar för dessa två materielområden. Sammantaget har regeringen genomfört flera åtgärder i linje med de rekommendationer som Riksrevisionen riktat till regeringen. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Som framgår ovan har regeringen vidtagit ett antal åtgärder i linje med de rekommendationer som Riksrevisionen lämnat till regeringen. Regeringen följer också Försvarsmaktens arbete med att omhänderta de rekommendationer som Riksrevisionen givit myndigheten. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Försvarsdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 16 december 2021 Närvarande: statsrådet Johansson, ordförande, och statsråden Hallengren, Hultqvist, Damberg, Shekarabi, Ygeman, Linde, Ekström, Strandhäll, Eneroth, Ernkrans, Nordmark, Thorwaldsson, Gustafsdotter, Elger, Farmanbar, Danielsson, Karkiainen Föredragande: statsrådet Hultqvist Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om att bygga nationell försvarsförmåga - statens arbete med att stärka arméstridskrafterna