Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2020/21:86 Riksrevisionens rapport om Trafikverkets drift och underhåll av järnvägar Skr. 2020/21:86 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 28 januari 2021 Stefan Löfven Tomas Eneroth (Infrastrukturdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och slutsatser som Riksrevisionen har gjort i rapporten Drift och underhåll av järnvägar - omfattande kostnadsavvikelser (RiR 2020:17). Vidare redovisar regeringen vilka åtgärder som har vidtagits med anledning av rapporten. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser 3 2.1 Kostnadsavvikelsernas omfattning 3 2.2 Systematiska faktorer som samvarierar med kostnadsavvikelser 4 2.3 Kunskap om anläggningen och uppföljning av genomfört arbete 5 2.4 Underhållskontraktens utformning 6 2.5 Trafikverkets arbete för att minimera kostnadsavvikelser 6 2.6 Riksrevisionens rekommendationer 7 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 7 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 8 Bilaga Riksrevisionens rapport om Trafikverkets drift och underhåll av järnvägar 11 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 28 januari 2021 85 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat Trafikverkets upphandling av basunderhållskontrakt för drift och underhåll av järnvägar. Resultatet av granskningen redovisas i rapporten Drift och underhåll av järnvägar - omfattande kostnadsavvikelser (RiR 2020:17), se bilagan. Granskningen har som utgångspunkt att undersöka om Trafikverket säkerställer att staten får så mycket järnvägsunderhåll som möjligt för tillgängliga resurser. Riksrevisionen redovisar slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och Trafikverket. Riksdagen överlämnade rapporten till regeringen den 13 oktober 2020. 2 Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionen anger att granskningens resultat indikerar att upphandlingen av järnvägsunderhåll inte fungerar så effektivt som den borde och att staten i förlängningen skulle kunna få mer underhåll för de spenderade resurserna. Riksrevisionen konstaterar också att kostnadsökningarna är större jämfört med Trafikverkets samtliga entreprenader och även jämfört med motsvarande kontrakt för vägunderhåll. Det finns enligt Riksrevisionen systematiska skillnader i kostnadsavvikelser mellan exempelvis olika regioner, olika entreprenörer och olika sätt att utforma kontrakten. Riksrevisionen anser att Trafikverkets kunskap om anläggningen och verkets uppföljning av genomfört arbete kan förbättras. Vidare anser Riksrevisionen att Trafikverket på sikt även kan utforma basunderhållskontrakten på ett bättre sätt, men för att det ska vara möjligt krävs först att förmågan att uppskatta underhållsbehovet framåt i tiden utvecklas. 2.1 Kostnadsavvikelsernas omfattning Av 31 studerade kontrakt för basunderhåll av järnvägar som löpte mellan 2007 och 2019 anger Riksrevisionen att 28 hade en högre slutkostnad jämfört med anbudssumman. Riksrevisionen noterar att den genomsnittliga kostnadsökningen var 74 procent även om trenden går mot lägre kostnadsavvikelser i slutet av den studerade perioden. Vidare konstaterar Riksrevisionen att drygt hälften av de kontrakt som ingår i analysen har upphandlats av Trafikverket, i övriga fall genomfördes själva upphandlingen av Banverket. Riksrevisionen beskriver att kontrakten omfattar drift och underhåll samt vinterunderhåll där kostnadskategorin drift och underhåll utgör i genomsnitt 90 procent av den totala kontraktskostnaden. Vidare konstaterar Riksrevisionen att kostnadsavvikelserna för drift och underhåll var 75 procent i genomsnitt och att kostnadsavvikelserna för vinterunderhåll var i genomsnitt 91 procent. Riksrevisionen anger att kostnadsavvikelserna för vinterunderhåll har betydligt större spridning jämfört med drift och underhåll. Den stora spridningen kan enligt Riksrevisionen förklaras med att olika vintermodeller tillämpas i kontrakten för att reglera ersättningen till entreprenörerna. Den höga genomsnittliga avvikelsen skulle som Riksrevisionen ser det kunna förklaras med vinterperiodens oförutsägbara och kostnadsdrivande egenskaper. 2.2 Systematiska faktorer som samvarierar med kostnadsavvikelser Riksrevisionen har undersökt om det finns systematiska faktorer som samvarierar med kostnadsavvikelser inom basunderhållskontrakten. Riksrevisionen anger att undersökningen grundar sig på regressionsmetoder där kostnadsavvikelser förklarades med hjälp av uppgifter om kontraktet, kontraktområdets egenskaper och väderutfall. Enligt Riksrevisionen förekommer det ett antal statistiskt signifikanta faktorer som samvarierar med kostnadsavvikelser när det gäller drift och underhåll utifrån de modeller och det urval som använts. Riksrevisionen anger att kostnadsavvikelserna är 52 procentenheter mindre för kontrakt som upphandlats efter det att Trafikverket bildades i april 2010 jämfört med kontrakt som upphandlades under Banverkets tid. Det kan enligt Riksrevisionen bero på förändringar i myndighetens arbetssätt efter ombildningen, men även andra faktorer som inte har undersökts i analysen kan enligt Riksrevisionen ha påverkan. Riksrevisionen konstaterar att kontrakt där samma projektledare först medverkade vid framtagning av förfrågningsunderlag och sedan projektledde kontraktet under hela kontraktstiden är förenade med 86 procentenheter mindre kostnadsavvikelser jämfört med kontrakt som hade flera olika projektledare under kontraktets olika skeden. Vidare konstaterar Riksrevisionen att kontrakt som upphandlas som totalentreprenad har 72 procentenheter lägre kostnadsavvikelser jämfört med kontrakt som upphandlats som utförandeentreprenader. Enligt Riksrevisionen förklaras detta med att större delar av kontraktet i totalentreprenader upphandlas till fast pris, men Riksrevisionen noterar att även om totalentreprenader leder till lägre kostnadsavvikelser innebär inte det att det per automatik också leder till högre kostnadseffektivitet. Riksrevisionen konstaterar också att jämfört med det första kontraktsåret ökar kostnadsavvikelserna med 42 procentenheter under de efterföljande kontraktsåren. Detta beror enligt Riksrevisionen sannolikt på att mängdförändringar och tilläggsbeställningar uppkommer senare under kontraktstiden. Vidare konstaterar Riksrevisionen att kontrakt som förlängdes i en särskild överenskommelse, det vill säga förlängning som inte avsågs i det ursprungliga kontraktet som en option, har 260 procentenheter större kostnadsavvikelse jämfört med kontrakt med ordinarie kontraktstid och eventuellt utlöst optionstid. Enligt Riksrevisionen är det också stor skillnad mellan olika entreprenörer när det gäller vilken kostnadsavvikelse som uppstår. Även kontraktsområdets egenskaper har påverkan på kostnadsavvikelsen enligt Riksrevisionen, som konstaterar att till exempel ett större kontraktsområde medför att kostnadsavvikelserna är lägre. Riksrevisionen anger att det även förekommer systematiska faktorer som samvarierar med kostnadsavvikelserna för vinterunderhåll. Enligt Riksrevisionen visade sig flera faktorer ha liknande förhållanden med kostnadsavvikelser som de hade i drift- och underhållsmodellen, samtidigt som det även noterades annorlunda förhållanden för vissa av dem. Riksrevisionen konstaterar att kontrakt där samma projektledare först medverkade vid framtagning av förfrågningsunderlag och sedan projektledde kontraktet under hela kontraktstiden är förenade med 136 procentenheter mindre kostnadsavvikelser jämfört med kontrakt som hade flera olika projektledare under kontraktets olika skeden. Vidare anger Riksrevisionen att det liksom för kostnadskategorin drift och underhåll finns skillnader mellan olika entreprenörer för vinterunderhåll när det gäller vilka kostnadsavvikelser som uppstår. Riksrevisionen observerar en skillnad i kostnadsavvikelse när en entreprenör har ansvarat för samma kontraktsområde två perioder i följd. Enligt Riksrevisionen kan en möjlig förklaring vara att det finns ett stort utrymme för att tillämpa olika prissättningsstrategier i båda kostnadskategorierna, men att kontraktets vinterunderhållsdel kan vara mer utsatt för strategisk prissättning än kontraktets drift- och underhållsdel. Vidare konstaterar Riksrevisionen att jämfört med Trafikverkets region Nord har övriga regioner, förutom region Öst/Stockholm, större kostnadsavvikelser och att detta kan tyda på att regionerna tillämpar olika arbetssätt vid förvaltning av vinterunderhållet. 2.3 Kunskap om anläggningen och uppföljning av genomfört arbete Riksrevisionen anser att Trafikverket för att minimera kostnadsökningar under kontraktets gång behöver kunna göra träffsäkra uppskattningar av det nödvändiga underhållsarbetet vid tidpunkten för upphandling. De system som Trafikverket använder för att ge en fullständig och aggregerad bild av tillståndet i anläggningen, inklusive historiska tillstånd och tänkbara framtida tillstånd, har enligt Riksrevisionen brister. Vidare anser Riksrevisionen att resultat av besiktningar inte används till att prognostisera nedbrytningstakten och analysera det framtida underhållsbehovet. Riksrevisionen anger att det saknas systematisk inrapportering av vad Trafikverket köpt inom ett kontrakt så att köpta mängder kan kopplas till uppgifter om kostnader i ekonomisystemet för enskilda typer av underhållsåtgärder. Bristen medför enligt Riksrevisionen två konsekvenser, dels finns risk för att information saknas för att ta fram ett kvalitativt förfrågningsunderlag, dels blir det svårt att analysera tidigare genomfört arbete inklusive tilläggsbeställningar på aggregerad nivå för att utveckla verksamheten. 2.4 Underhållskontraktens utformning Riksrevisionen anger att Trafikverket har som övergripande strategi att i möjligaste mån ge entreprenörer funktionsansvar och frihet att hitta effektiva lösningar i syfte att främja innovation och konkurrens och göra marknaden mer attraktiv. Riksrevisionen konstaterar att basunderhåll för järnväg har egenskaper som gör detta svårt att realisera och i stället riskerar att leda till fördyringar inom kontrakten. Det har enligt Riksrevisionen funnits problem med att funktionskrav inte har definierats tillräckligt tydligt för att kunna följas upp effektivt och att oreglerbara mängder inte har varit tillräckligt kalkylerbara, vilket leder till tvister med entreprenören och kontrakt som ökar i kostnad. Entreprenadform och ersättningsform väljs enligt Riksrevisionen med stöd av Trafikverkets affärsstrategi för entreprenader och tekniska konsulter och utifrån de ansvarigas kunskap om anläggningen där underhåll ska handlas upp. Riksrevisionen anger att Trafikverket de senaste åren har strävat efter att uppnå vad myndigheten anser vara en balanserad riskfördelning mellan beställare och leverantör och att få större möjlighet att styra underhållet när nya behov uppstår under kontraktstiden. Riksrevisionen konstaterar att som en följd av detta har utförandeentreprenader och reglerbara mängder ökat i omfattning. Enligt Riksrevisionen medför detta andra risker, till exempel minskade drivkrafter för effektivisering och risk för överproduktion, vilket driver upp kostnaden för kontrakten. Vidare ser Riksrevisionen indikationer på att vissa entreprenörer använder sig av strategier i sin prissättning av anbuden för att maximera sin ersättning i förhållande till mängden utfört arbete. Riksrevisionen anger att Trafikverkets ekonomiska uppföljning inte gör det möjligt att besvara frågan om exakt hur vanligt förekommande sådan så kallad obalanserad budgivning är och vad det får för konsekvenser. 2.5 Trafikverkets arbete för att minimera kostnadsavvikelser Riksrevisionen har undersökt om Trafikverket arbetar tillräckligt effektivt för att minimera kostnadsavvikelser. Riksrevisionen konstaterar att granskningen visar att det finns utrymme för förbättringar när det gäller kunskapen om anläggningen och uppföljningen av utfört arbete. Riksrevisionen menar att på sikt kan även utformningen av basunderhållskontrakten ändras för att minska risken för kostnadsavvikelser, men för det krävs först att förmågan att uppskatta underhållsbehovet framåt i tiden blir bättre. Riksrevisionen anser att Trafikverket behöver arbeta mer effektivt för att minimera kostnadsavvikelserna. 2.6 Riksrevisionens rekommendationer Riksrevisionen rekommenderar regeringen att ge Trafikverket i uppdrag att analysera omfattningen och konsekvenserna av obalanserad budgivning inom basunderhållskontrakt för underhåll av järnvägar. Riksrevisionen rekommenderar att Trafikverket inrättar ett it-system för anläggningsuppgifter som möjliggör en mer komplett informationsinsamling om anläggningens tillstånd, vilken kan användas för att förutsäga anläggningens framtida tillstånd. Vidare rekommenderar Riksrevisionen Trafikverket att ta fram en rutin för systematisk inrapportering av köpta mängder och kostnader inom ett kontrakt. Enligt Riksrevisionen ska detta möjliggöra att köpta underhållsåtgärder i såväl reglerbara som oreglerbara mängder, och kostnaderna för dessa, kan följas upp på detaljnivå. Syftet är enligt Riksrevisionen att åtgärderna ska kunna sökas ut i ekonomisystemet och framställas i enlighet med mängdförteckningens struktur så att Trafikverket får bättre möjligheter att ta fram ett kvalitativt förfrågningsunderlag när ett nytt kontrakt ska upphandlas. Slutligen rekommenderar Riksrevisionen Trafikverket att förbättra analysarbetet i syfte att bättre kunna identifiera det framtida underhållsbehovet och planera underhållsåtgärderna. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen instämmer i Riksrevisionens iakttagelser. Regeringen anser att det är viktigt att Trafikverket har rätt förutsättningar för att kunna bedriva ett effektivt järnvägsunderhåll. Regeringen instämmer dessutom i Riksrevisionens iakttagelser att en grundförutsättning för att kunna göra träffsäkra uppskattningar av det nödvändiga underhållsarbetet vid tidpunkten för upphandling är att det finns systemstöd som kan ge en fullständig och aggregerad bild av tillståndet i anläggningen. Riksrevisionen anger även att det saknas systematisk inrapportering av vad Trafikverket köpt inom ett kontrakt så att köpta mängder kan kopplas till uppgifter om kostnader i ekonomisystemet för enskilda typer av underhållsåtgärder. Regeringen instämmer i att det är en viktig förutsättning för att kunna genomföra tillräckliga analyser och erfarenhetsbaserade utvärderingar för att förbättra kontraktens utformning och därmed minska risken för kostnadsökningar. Regeringen instämmer vidare i Riksrevisionens iakttagelser att kontraktens utformning har betydelse för att skapa förutsättningar för en effektiv verksamhet och att i möjligaste mån ge entreprenörer funktionsansvar och frihet att hitta effektiva lösningar i syfte att främja innovation och konkurrens och göra marknaden mer attraktiv. Riksrevisionen konstaterar indikationer på att vissa entreprenörer använder sig av strategier i sin prissättning av anbuden för att maximera sin ersättning i förhållande till mängden utfört arbete. Regeringen anser att det är viktigt att Trafikverket verkar för att begränsa dessa möjligheter och att den ekonomiska uppföljningen förbättras och gör det möjligt att analysera hur vanligt förekommande sådan så kallad obalanserad budgivning är och vad det får för konsekvenser. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionen rekommenderar regeringen att ge Trafikverket i uppdrag att analysera omfattningen och konsekvenserna av obalanserad budgivning inom basunderhållskontrakt för underhåll av järnvägar. Regeringen anser att Trafikverket behöver vidta åtgärder för att begränsa spekulativa anbudspriser och motverka de negativa effekter som det kan medföra. Regeringen uppdrog därför den 28 januari 2021 åt Trafikverket att utreda vad som möjliggör att obalanserad budgivning förekommer, hur stor omfattningen av detta är samt att redogöra för hur kostnadsökningar i samband med genomförande av baskontrakt kan motverkas. Uppdraget innefattar att upprätta en handlingsplan med ett åtgärdsprogram för att minska möjligheterna att genomföra obalanserad budgivning samt motverka kostnadsöverskridanden i verksamheten. Uppdraget ska redovisas senast den 2 juli 2021. Regeringen anser att Trafikverket behöver utveckla sina systemstöd och hur de används för att kunna göra träffsäkra uppskattningar av det nödvändiga underhållsarbetet. Även kontraktens utformning och att de utformas så att drivkrafter skapas för innovation är avgörande för att uppnå en god effektivitet i verksamhet. Regeringen kommer att fortsätta att följa Trafikverkets arbete. Regeringen bedömer att sedan järnvägsunderhållet omreglerades och utsattes för full konkurrens så har marknaden för basunderhåll delvis inte utvecklats i en riktning som är långsiktigt hållbar. Mot denna bakgrund anser regeringen att åtgärder behöver vidtas när det gäller järnvägsunderhållets organisering i syfte att säkerställa ett effektivt genomförande och stärkt statligt ansvar för utförande av underhåll. Regeringen tillsatte därför under 2018 en särskild utredare med uppdrag att utreda hur ett överförande av verksamhet som avser järnvägsunderhåll, i form av basunderhåll, från Infranord AB till Trafikverket skulle kunna genomföras (dir. 2018:24). Regeringen beslutade under 2019 om tilläggsdirektiv till utredaren i vilka utredarens uppdrag utvidgades så att analysen avsåg allt basunderhåll, inte endast de kontrakt som Infranord AB bedrev för Trafikverkets räkning (dir. 2019:47). Enligt tilläggsdirektiven ingick det i uppdraget bl.a. att analysera behovet av långsiktiga marknadsförutsättningar avseende basunderhåll för aktörer verksamma på marknaden och föreslå eventuella förändringar i syfte att främja konkurrens och aktörers vilja att etablera sig på marknaden och investera i verksamheten. Utredaren skulle vidare enligt tilläggsdirektiven analysera om och i så fall hur en överföring kan ske och om så är fallet, beskriva vilka funktioner, till vilken volym och var det är geografiskt ändamålsenligt att Trafikverket bedriver basunderhåll i egen regi. Den särskilda utredaren överlämnade den 31 mars 2020 betänkandet Framtidens järnvägsunderhåll (SOU 2020:18). I betänkandet presenterar utredaren ett flertal olika förslag med syfte att bidra till en mer robust och tillgänglig järnväg, att Trafikverket kan utveckla och stärka sin kontroll av järnvägsunderhållet samt att bidra till ett modernt, mer effektivt järnvägsunderhåll för framtidens krav. Betänkandet har remitterats till en bred krets av berörda aktörer och fortsatt beredning pågår inom Regeringskansliet. Regeringen avser att återkomma i frågan. Med dessa åtgärder anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Riksrevisionens rapport om Trafikverkets drift och underhåll av järnvägar Infrastrukturdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 28 januari 2021 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Lövin, Johansson, Baylan, Hallengren, Hultqvist, Andersson, Bolund, Damberg, Shekarabi, Ygeman, Linde, Ekström, Eneroth, Dahlgren, Nilsson, Ernkrans, Lindhagen, Hallberg, Nordmark, Micko Föredragande: statsrådet Eneroth Regeringen beslutar skrivelse 2020/21:86 Riksrevisionens rapport om Trafikverkets drift och underhåll av järnvägar