Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2020/21:89 Riksrevisionens rapport om granskning av statens styrning av äldreomsorgen Skr. 2020/21:89 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 18 februari 2021 Stefan Löfven Lena Hallengren (Socialdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen bedömningar av de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen har redovisat i sin rapport Äldresatsningen - effektiviteten i statens satsning på kvalitetsregister i äldreomsorgen (RiR 2020:19). Under perioden 2010-2014 riktade regeringen statsbidrag på totalt 4,3 miljarder kronor till kommuner och regioner i den så kallade Äldresatsningen. Riksrevisionens övergripande slutsats är att Äldresatsningen har bidragit till ett välbehövligt fokus på arbetssätten i äldreomsorgen. Riksrevisionen anser dock att det huvudsakliga syftet med regeringens satsning på kvalitetsregister i äldreomsorgen - att få till stånd ett systematiskt förbättringsarbete som kommer alla till del - inte har uppnåtts. Riksrevisionen anser vidare att mycket tyder på att staten inte har lyckats förvalta de positiva resultat som hade uppnåtts vid Äldresatsningens avslut 2015. Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning och konstaterar att den utgör ett värdefullt underlag inför framtida eventuella överenskommelser med Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) och i det fortsatta arbetet med att utveckla äldreomsorgen. Regeringen instämmer i den rekommendation som handlar om att säkerställa att det vid överenskommelser med SKR finns en plan för långsiktig förvaltning av uppnådda resultat och att arbetet med överenskommelser i den delen kan förbättras. Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens övriga iakttagelser. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 4 2 Riksrevisionens iakttagelser 4 2.1 Riksrevisionens slutsatser och bedömningar 4 2.2 Riksrevisionens rekommendationer 5 3 Regeringens bedömning och åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 6 Bilaga 1 Äldresatsningen - effektiviteten i statens satsning på kvalitetsregister i äldreomsorgen RIR 2020:19 8 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 18 februari 2021 144 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat regeringens styrning av kommunal vård och omsorg om äldre genom Äldresatsningen. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten Äldresatsningen - effektiviteten i statens satsning på kvalitetsregister i äldreomsorgen (RiR 2020:19). Granskningsrapporten finns i bilagan. I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och de rekommendationer till regeringen som Riksrevisionen har redovisat i rapporten. Riksdagen överlämnade rapporten till regeringen den 20 oktober 2020. 2 Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionen har granskat om staten har bidragit till en varaktig förbättring av äldreomsorgen genom den så kallade Äldresatsningen. Äldresatsningen pågick mellan 2010 och 2014 och omfattade riktade statsbidrag på totalt 4,3 miljarder kronor. Satsningen genomfördes genom en överenskommelse med Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) och hade den formella titeln Sammanhållen vård och omsorg om de mest sjuka äldre. 2.1 Riksrevisionens slutsatser och bedömningar Riksrevisionens övergripande slutsats är att Äldresatsningen har bidragit till ett välbehövligt fokus på arbetssätten i äldreomsorgen. Riksrevisionen anser dock att det huvudsakliga syftet med regeringens satsning på kvalitetsregister i äldreomsorgen - att få till stånd ett systematiskt förbättringsarbete som kommer alla till del - inte har uppnåtts. Trots att systematiken i förbättringsarbetet har uteblivit har användningen av kvalitetsregister bidragit till en betydande höjning av kvalitet och effektivitet i delar av äldreomsorgen. Införande av kvalitetsregister i äldreomsorgen har bidragit till en bättre vård och omsorg för dem som bor i särskilt boende och registreras i kvalitetsregister. De som registreras får en bättre äldreomsorg och det tycks inte ske på bekostnad av de äldre som inte registreras. Dessa positiva effekter skapar enligt Riksrevisionen ett dilemma för staten, eftersom användningen av beslutsstöd förbättrar verksamheten för de registrerade men också bidrar till ojämlik vård och skapar ett likvärdighetsproblem. De personer som inte blir registrerade går miste om den förbättrade vård och omsorg som följer med en registrering i form av uppmärksamhet och strukturerad uppföljning från personalens sida. Riksrevisionen bedömer vidare att användning av kvalitetsregister som stöd för beslut om vård kan strida mot patientdatalagens (2008:355) bestämmelser om tillåtna ändamål för kvalitetsregister. Det finns enligt Riksrevisionen även en rad kvarstående hinder för att få till ett systematiskt förbättringsarbete bland personalgrupper på lokal nivå. De främsta hindren är den höga personalomsättningen i äldreomsorgen, den låga utbildningsnivån, bristen på legitimerad hälso- och sjukvårdspersonal och svårigheten att hitta tid för att tillsammans analysera data och förändra verksamheten. Riksrevisionen lyfter även fram att mycket tyder på att staten inte har lyckats förvalta de positiva resultat som hade uppnåtts vid Äldresatsningens avslut 2015 och att regeringen saknade en plan för att förvalta resultaten. Socialstyrelsens begränsade roll under satsningen har enligt Riksrevisionen försvårat den långsiktiga förvaltningen av satsningens resultat. Riksrevisionens bedömning är att regeringen kunde gjort mer för att växla över satsningen i Socialstyrelsens verksamhet och på så sätt utvecklat det långsiktiga stödet till kunskapsutvecklingen i kommunerna redan under satsningen. Riksrevisionen anser att regeringen behöver ta ställning till hur de positiva effekterna av Äldresatsningens kvalitetsregister kan tas tillvara utan att bidra till en ojämlik vård och utan att skapa onödig administration i en redan pressad vård och omsorg. Riksrevisionen bedömer att ett krav på obligatorisk registrering troligen skulle bidra till ökad administration och problem med datakvalitet. Mer realistiskt vore därför att utveckla kommunernas journalsystem till fullgoda underlag för beslut på individnivå. Då kan användningen av kvalitetsregister avgränsas till systematiskt förbättringsarbete Riksrevisionen anser att statens insatser inte har gett tillräckligt stöd till kommunerna för det systematiska förbättringsarbetet och att kommunerna behöver ett tydligare stöd för hur förbättringsarbetet ska bedrivas. Statens kunskapsstyrning till kommunalt finansierad hälso- och sjukvård är enligt Riksrevisionen i behov av utveckling. 2.2 Riksrevisionens rekommendationer Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer till regeringen: * Säkerställ att det inför framtida överenskommelser med SKR finns en plan för hur ansvarig förvaltningsmyndighet långsiktigt ska förvalta uppnådda resultat. * Ge Socialstyrelsen i uppdrag att tillsammans med SKR utveckla ett förslag för hur kommunernas journalsystem kan utvecklas så att de utgör ett fullgott stöd för beslut om vård på individnivå. 3 Regeringens bedömning och åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning och konstaterar att den utgör ett värdefullt underlag inför framtida överenskommelser med Sveriges kommuner och regioner (SKR) och i det fortsatta arbetet med att utveckla äldreomsorgen. Regeringen instämmer i den rekommendation som handlar om att säkerställa att det vid överenskommelser med SKR finns en plan för långsiktig förvaltning av uppnådda resultat och att ansvarig förvaltningsmyndighet bör involveras. Regeringen avser att följa upp hur detta kan åstadkommas. Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens bedömning att informationsöverföringen mellan myndigheterna behöver utvecklas. Statens e-hälsoinsatser har främst handlat om att undanröja hinder och skapa förutsättningar för en ändamålsenlig informationshantering. I e-hälsovisionen, dvs. regeringens Vision e-hälsa 2025 - gemensamma utgångspunkter för digitalisering i socialtjänst och hälso- och sjukvård, nämns bl.a. frågor som rör lagstiftning och gemensamma standarder. Med anledning av Riksrevisionens rekommendation att ge Socialstyrelsen i uppdrag att tillsammans med SKR utveckla ett förslag för hur kommunernas journalsystem kan utvecklas så att de utgör ett fullgott stöd för beslut om vård på individnivå, vill regeringen inledningsvis framhålla följande. Flera åtgärder för att förbättra och utveckla kommunernas journalsystem har vidtagits de senaste åren och sedan tiden för Riksrevisionens granskningsperiod. Det statliga e-hälsoarbetet har handlat om att skapa förutsättningar för informationsutbyte och en ändamålsenlig informationshantering. Statens e-hälsoinsatser har främst handlat om att undanröja hinder. I e-hälsovisionen lyfts bl.a. frågor som rör lagstiftning och gemensamma standarder. Regeringen tillsatte i juni 2019 en utredning (dir. 2019:37) för att se över den rättsliga regleringen för informationsutbyte såväl inom som mellan hälso- och sjukvård och socialtjänst. I uppdraget ingår bl.a. att se över möjligheterna att införa direktåtkomst inom och mellan vissa verksamheter i socialtjänst (bl.a. äldreomsorg och funktionshindersverksamheter) samt hälso- och sjukvård och en utvidgad informationsöverföring för kvalitetsutveckling mellan bl.a. vårdgivare i hälso- och sjukvård och kommunala nämnder. Utredningen lämnade den 18 januari 2021 ett delbetänkande som behandlar dessa frågor (SOU 2021:4). Regeringen och SKR har vidare en aktiv samverkan kring e-hälsofrågorna inom ramen för arbetet med Vision e-hälsa. I februari 2020 beslutades en strategi för det gemensamma arbetet avseende perioden 2020-2022: Strategin för genomförande av vision e-hälsa för 2020-2022. Genom överenskommelsen Äldreomsorg - teknik, kvalitet och effektivitet med den äldre i fokus mellan regeringen och SKR har regeringen också stöttat kommunerna med medel. Vad gäller Riksrevisionens bedömning att regeringen behöver ta ställning till hur de positiva effekterna av kvalitetsregister kan tas tillvara utan att bidra till ojämlik vård och onödig administration vill regeringen framföra följande. Det är regeringens uppfattning att användningen av kvalitetsregister bidrar till en likvärdig och jämlik vård och omsorg. Tillgången till könsuppdelade data möjliggör också en utveckling mot en vård där medicinska könsskillnader beaktas samtidigt som ovidkommande föreställningar, t.ex. om kvinnligt och manligt, inte påverkar diagnoser och behandlingar. På så sätt kan kvalitetsregisterdata användas för att följa upp indikationer på att vården inte är jämställd. Det finns i dagsläget ett hundratal kvalitetsregister som får nationellt stöd. Registren täcker flera olika områden såsom cancer, lungsjukdomar, psykiatri och tandvård, men också register som rör vården och omsorgen om kvinnor och män med demenssjukdom och riskförebyggande arbete som har betydelse för utveckling av den kommunala hälso- och sjukvården och äldreomsorgen. Målet är att öka användningen av kvalitetsregister och på så sätt säkerställa att alla får en vård av bästa möjliga kvalitet som kommer alla till del. För att åstadkomma detta har regeringen bl.a. ingått en överenskommelse med SKR om sammanhållen, jämlik och säker vård 2021. I överenskommelsen ingår arbete med och satsningar på kvalitetsregister som en viktig del. Regeringen har också för 2021 beviljat 2 500 000 kronor vardera till BPSD-registret (beteendemässiga och psykiska symtom vid demens) och Svenska Demensregistret i syfte att bl.a. öka kunskapen om hur data från registren kan användas i förbättringsarbete samt stödja kommunernas förbättringsarbete utifrån registerdata. Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att användningen av kvalitetsregister primärt handlar om systematiskt förbättringsarbete. Riksrevisionens granskning visar att äldre som registreras och ingår i kvalitetsregister får bättre vård, vilket i sin tur leder till högre livskvalitet för dem. Regeringen ser ett stort värde i att vårdgivare även kan följa den enskilda patienten och brukaren, men delar Riksrevisionens bedömning om att valet av vilka uppgifter som registreras i journal respektive i register måste vara förenligt med gällande regelverk. Riksrevisionen pekar även i sin granskning på att det finns en rad kvarstående hinder för att få till ett systematiskt förbättringsarbete bland personalgrupper på lokal nivå. De hinder som främst lyfts fram är den höga personalomsättningen i äldreomsorgen, den låga utbildningsnivån, bristen på legitimerad hälso- och sjukvårdspersonal och svårigheten att hitta tid för att tillsammans analysera data och förändra verksamheten. Dessa hinder har redan tidigare uppmärksammats av regeringen. Regeringen har efter det att Riksrevisionen inledde sin granskning bl.a. vidtagit följande åtgärder. För att stärka äldreomsorgen har regeringen tillsatt en utredning med uppdrag att ta fram en äldreomsorgslag (dir. 2020:142). I uppdraget ingår bl.a. att stärka tillgången till medicinsk kompetens inom äldreomsorgen. Ytterligare satsningar som regeringen genomför och som har koppling till de av Riksrevisionen utpekade hindren är det så kallade Äldreomsorgslyftet, där personer ges möjlighet att med en fast anställning utbilda sig till undersköterska eller vårdbiträde på betald arbetstid, och tillsättande av en utredning om att införa en fast omsorgskontakt i hemtjänsten (dir. 2019:52). Regeringen undersöker även möjligheten att gå fram med förslagen i promemoria Ds 2020:15 Reglering av undersköterskeyrket - kompetenskrav och övergångsbestämmelser. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad Äldresatsningen - effektiviteten i statens satsning på kvalitetsregister i äldreomsorgen RIR 2020:19 Socialdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 18 februari 2021 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Bolund, Johansson, Baylan, Hallengren, Hultqvist, Andersson, Damberg, Shekarabi, Ygeman, Linde, Ekström, Eneroth, Nilsson, Ernkrans, Lindhagen, Hallberg, Nordmark, Micko, Stenevi, Olsson Fridh Föredragande: statsrådet Hallengren Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om granskning av statens styrning av äldreomsorgen