Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens proposition 2020/21:96 Dröjsmålstalan vid erkännande av yrkeskvalifikationer Prop. 2020/21:96 Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen. Stockholm den 25 februari 2021 Stefan Löfven Ann Linde (Utrikesdepartementet) Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen lämnar regeringen förslag på genomförande av den rätt till s.k. dröjsmålstalan som följer av EU:s direktiv om erkännande av yrkeskvalifikationer. Förslaget innebär att en sökande som inte har fått något beslut inom de tidsgränser som gäller för handläggningen i ett ärende om erkännande av yrkeskvalifikationer, utfärdande av europeiskt yrkeskort för yrkesutövning i en annan stat eller överföring av ansökan om europeiskt yrkeskort till en annan stat har rätt att begära en förklaring av en domstol att ärendet uppehålls. Om en domstol bifaller en sådan begäran ska den förelägga myndigheten att snarast avgöra ärendet. Det föreslås också en särskild reglering om dröjsmålstalan för ärenden om etablering under svensk advokattitel. Lagändringen föreslås träda i kraft den 1 juni 2021. Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 4 2 Förslag till lag om ändring i lagen (2016:145) om erkännande av yrkeskvalifikationer 5 3 Ärendet och dess beredning 7 4 Yrkeskvalifikationsdirektivet 7 4.1 Direktivets bestämmelser om dröjsmålstalan 8 4.2 Närmare om de förfaranden som omfattas av rätten till dröjsmålstalan 9 4.2.1 Det europeiska yrkeskortet 9 4.2.2 Erkännande av yrkeskvalifikationer 10 4.3 Det svenska genomförandet av direktivets bestämmelser om dröjsmålstalan 12 4.3.1 Lagen om erkännande av yrkeskvalifikationer 12 4.3.2 Genomförandet av bestämmelserna i yrkeskvalifikationsdirektivet om dröjsmålstalan 13 4.4 Överträdelseärendet 15 5 Åtgärder mot dröjsmål i svensk och europeisk rätt 16 5.1 Åtgärder mot dröjsmål i EU-rätten 16 5.1.1 Dröjsmålstalan enligt fördragen 16 5.1.2 Allmän unionsrättslig princip om god förvaltning 16 5.1.3 Dröjsmålsinstitut i sekundärrätten 17 5.2 Åtgärder mot dröjsmål i svensk rätt 17 5.2.1 Anmälan till JO eller JK 17 5.2.2 Dröjsmålstalan 18 5.2.3 Dröjsmålstalan i förvaltningslagen 19 6 Genomförande av rätten till dröjsmålstalan 20 6.1 Tidigare modeller av dröjsmålstalan kan inte användas 20 6.2 En ny modell för dröjsmålstalan 23 6.2.1 En sökande får vid tidsfristens utgång rätt att begära en förklaring att ärendet uppehålls 23 6.2.2 Behörig domstol 25 6.2.3 En ny bestämmelse om rätt till dröjsmålstalan förs in i lagen om erkännande av yrkeskvalifikationer 28 6.2.4 Dröjsmålstalan som avser ärenden om etablering under svensk advokattitel 30 6.2.5 Domstolens beslut vid bifall till en dröjsmålstalan 33 6.2.6 Ingen rätt att överklaga domstolens beslut 35 7 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser 36 8 Konsekvenser 36 9 Författningskommentar 39 Bilaga 1 Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/36/EG av den 7 september 2005 om erkännande av yrkeskvalifikationer, i lydelsen enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/55/EU (utan bilagor) 42 Bilaga 2 Sammanfattning av promemorian Dröjsmålstalan vid erkännande av yrkeskvalifikationer 117 Bilaga 3 Promemorians lagförslag 118 Bilaga 4 Förteckning över remissinstanserna 120 Bilaga 5 Sammanfattning av Kompletterande promemoria till promemorian Dröjsmålstalan vid erkännande av yrkeskvalifikationer 122 Bilaga 6 Den kompletterande promemorians lagförslag 123 Bilaga 7 Förteckning över remissinstanserna 124 Bilaga 8 Lagrådsremissens lagförslag 125 Bilaga 9 Lagrådets yttrande 127 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 25 februari 2021 128 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringens förslag: Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2016:145) om erkännande av yrkeskvalifikationer. 2 Förslag till lag om ändring i lagen (2016:145) om erkännande av yrkeskvalifikationer Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2016:145) om erkännande av yrkeskvalifikationer dels att 4 § ska ha följande lydelse, dels att det ska införas två nya paragrafer, 19 a och 19 b §§, och närmast före 19 a § en ny rubrik av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 4 § Denna lag gäller inte för ett reglerat yrke om det i en annan lag eller författning finns särskilda bestämmelser om erkännande av yrkeskvalifikationer för det yrket och om de bestämmelserna grundar sig på andra bindande rättsakter antagna inom Europeiska unionen än yrkeskvalifikationsdirektivet. Denna lag gäller inte heller för advokatyrket. Bestämmelser som i fråga om det yrket genomför yrkeskvalifikationsdirektivet i tillämpliga delar finns i rättegångsbalken. För advokatyrket gäller endast 19 b §. Bestämmelser som i övrigt för det yrket genomför yrkeskvalifikationsdirektivet i tillämpliga delar finns i rättegångsbalken. Dröjsmålstalan 19 a § I ärenden om erkännande av yrkeskvalifikationer, överföring av ansökan om europeiskt yrkeskort till en annan stat och utfärdande av europeiskt yrkeskort för yrkesutövning i en annan stat får den sökande begära en förklaring av allmän förvaltningsdomstol att ärendet uppehålls, om en myndighet inte har meddelat beslut inom de tidsgränser som gäller för handläggningen. En begäran om en förklaring ska göras hos den förvaltningsrätt som skulle ha varit behörig att pröva ett överklagande av ett beslut i ärendet. Om förvaltningsrätten bifaller en sådan begäran, ska den besluta att förelägga myndigheten att snarast avgöra ärendet. Förvaltningsrättens beslut får inte överklagas. 19 b § I ärenden som avses i 8 kap. 2 § tredje stycket rättegångsbalken får den sökande begära en förklaring av Förvaltningsrätten i Stockholm att ärendet uppehålls, om advokatsamfundet inte har meddelat beslut inom de tidsgränser som gäller för handläggningen. Om förvaltningsrätten bifaller en sådan begäran, ska den besluta att förelägga advokatsamfundet att snarast avgöra ärendet. Förvaltningsrättens beslut får inte överklagas. Denna lag träder i kraft den 1 juni 2021. 3 Ärendet och dess beredning I november 2013 antogs Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/55/EU om ändring av Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/36/EG av den 7 september 2005 om erkännande av yrkeskvalifikationer. Ändringsdirektivet, som innebar att det ursprungliga direktivet moderniserades, genomfördes i Sverige genom bl.a. lagen (2016:145) om erkännande av yrkeskvalifikationer. Den konsoliderade versionen av direktivet, nedan kallat yrkeskvalifikationsdirektivet, finns i bilaga 1. Europeiska kommissionen inledde 2018 ett överträdelseärende mot Sverige där kommissionen bl.a. anförde att det i de svenska genomförandebestämmelserna saknades bestämmelser om rätten att överklaga behöriga myndigheters avsaknad av beslut i ärenden om utfärdande av europeiskt yrkeskort för yrkesutövning i en annan stat. Inom Utrikesdepartementet utarbetades promemorian Dröjsmålstalan vid erkännande av yrkeskvalifikationer (UD2020/04338). En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 2. Promemorians lagförslag finns i bilaga 3. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 4. Remissyttrandena finns tillgängliga i lagstiftningsärendet (UD2020/04338) och är publicerade på regeringens webbplats. En kompletterande promemoria togs därefter fram inom Utrikesdepartementet, med reviderade förslag till hur rätten till dröjsmålstalan i fråga om advokatyrket kan genomföras i svensk lag. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 5. Promemorians lagförslag finns i bilaga 6. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 7. Remissyttrandena finns tillgängliga i lagstiftningsärendet (UD2020/04338) och är publicerade på regeringens webbplats. Lagrådet Regeringen beslutade den 17 december 2020 att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 8. Lagrådets yttrande finns i bilaga 9. Lagrådet lämnar förslaget utan erinran. I förhållande till lagrådsremissen har vissa språkliga och redaktionella ändringar gjorts. 4 Yrkeskvalifikationsdirektivet Enligt fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) är ett av unionens mål att avskaffa hindren för fri rörlighet för personer och tjänster mellan medlemsstaterna. Det ursprungliga yrkeskvalifikationsdirektivet antogs 2005 och syftar till att underlätta för de personer som vill utöva ett s.k. reglerat yrke i ett annat land inom Europeiska unionen (EU) än där yrkeskvalifikationerna har förvärvats. Ett reglerat yrke definieras i direktivet som en eller flera former av yrkesverksamhet där det genom lagar och andra författningar, direkt eller indirekt, krävs bestämda yrkeskvalifikationer för tillträde till eller utövande av verksamheten eller någon form av denna. När medlemsstaterna ställer krav på särskild kompetens för att få utföra viss verksamhet i landet innebär det i praktiken ett hinder för den fria rörligheten inom EU. En målsättning inom EU är därför att minska det totala antalet reglerade yrken och att säkerställa att regleringarna har ett legitimt syfte. I direktivet görs det en åtskillnad mellan frihet att tillhandahålla tjänster och etableringsfrihet. Bestämmelserna i direktivet om frihet att tillhandahålla tjänster tillämpas om yrkesutövaren förflyttar sig till en annan medlemsstat för att där utöva yrket tillfälligt, som anställd eller egenföretagare (avdelning II). En EU-medborgare som är lagligen etablerad i en medlemsstat får enligt bestämmelserna i avdelning II som huvudregel tillhandahålla tidsbegränsade och tillfälliga tjänster i en annan medlemsstat under sin ursprungliga yrkestitel utan att behöva ansöka om erkännande av sina yrkeskvalifikationer. Om yrkesutövaren mer stadigvarande vill utöva yrket i en annan medlemsstat än den där han eller hon har förvärvat sina yrkeskvalifikationer tillämpas i stället direktivets bestämmelser om etableringsfrihet (avdelning III). Dessa omfattar tre olika förfaranden: den generella ordningen för erkännande av bevis på formella kvalifikationer, erkännande av yrkeserfarenhet och erkännande på grundval av samordning av minimikrav för utbildning (principen om automatiskt erkännande av bevis på formella kvalifikationer för särskilda yrken). Det finns även bestämmelser om automatiskt erkännande på grundval av gemensamma utbildningsprinciper (avdelning III a). Dessa förutsätter att de minimikrav som krävs för att utöva ett specifikt yrke först fastställs i en delegerad akt som antas av Europeiska kommissionen (kommissionen). Direktivet innehåller detaljerade bestämmelser om förfarandena för erkännande av yrkeskvalifikationer. Det ursprungliga yrkeskvalifikationsdirektivet omförhandlades under 2012 och 2013 och ett ändringsdirektiv som moderniserar det ursprungliga direktivet antogs i november 2013. Det moderniserade yrkeskvalifikationsdirektivet skulle vara genomfört den 18 januari 2016. 4.1 Direktivets bestämmelser om dröjsmålstalan I yrkeskvalifikationsdirektivet finns det tre bestämmelser som reglerar en sökandes rätt till dröjsmålstalan. Dessa bestämmelser rör 1. utfärdande av europeiskt yrkeskort för yrkesutövning i en annan stat (artikel 4c.2), 2. överföring av ansökan om europeiskt yrkeskort till en annan stat (artikel 4d.7), och 3. beslut om erkännande av yrkeskvalifikationer (artikel 51.3). Enligt bestämmelserna ska en underlåtenhet från den behöriga myndighetens sida att inom föreskriven tid besluta om utfärdande av europeiskt yrkeskort för yrkesutövning i en annan stat, om överföring av ansökan om europeiskt yrkeskort till en annan stat eller om erkännande av yrkeskvalifikationer kunna överklagas enligt nationell rätt. Behörig myndighet definieras i direktivet som varje myndighet eller organ som medlemsstaterna bemyndigat att utfärda eller ta emot utbildningsbevis och andra handlingar eller upplysningar, och att ta emot ansökningar och fatta de beslut som avses i direktivet. Direktivet ger med andra ord sökanden rätten att väcka en dröjsmålstalan i dessa ärenden. Utöver möjligheten att väcka en dröjsmålstalan innehåller direktivet bestämmelser om s.k. tyst beviljande. Ett exempel på en sådan bestämmelse finns i artikel 4d.5 som har genomförts genom 5 kap. 9 § förordningen (2016:157) om erkännande av yrkeskvalifikationer. Bestämmelserna om dröjsmålstalan i yrkeskvalifikationsdirektivet är formulerade på så sätt att avsaknaden av beslut (artiklarna 4c.2 och 4d.7) respektive underlåtenhet att meddela beslut (artikel 51.3) ska kunna överklagas enligt nationell rätt. Tidsgränserna framgår av artiklarna 4c.1, 4d.1 och 51.2. Den behöriga myndigheten ska i fråga om ärenden om utfärdande av europeiskt yrkeskort enligt artikel 4c fatta beslut inom tre veckor (artikel 4c.1). Beslut om överföring av ansökan om europeiskt yrkeskort enligt artikel 4d ska meddelas inom en månad (artikel 4d.1). Tidsfristerna börjar löpa när ansökan är fullständig, eller en vecka efter mottagandet av ansökan, om myndigheten inte begär komplettering av handlingar som saknas (artikel 4b.3). Beslut om erkännande av yrkeskvalifikationer enligt artikel 51 ska meddelas inom tre månader. Fristen kan dock under vissa förutsättningar förlängas med en månad. Tidsfristen börjar löpa när en fullständig ansökan inkommer (artikel 51.2). 4.2 Närmare om de förfaranden som omfattas av rätten till dröjsmålstalan 4.2.1 Det europeiska yrkeskortet Det europeiska yrkeskortet är ett elektroniskt bevis som styrker att innehavaren antingen uppfyller alla nödvändiga villkor för att tillfälligt få tillhandahålla tjänster i en annan medlemsstat eller att innehavarens yrkeskvalifikationer har erkänts för etablering i en sådan stat. Det europeiska yrkeskortet är ett alternativt sätt för yrkesutövaren att få tillträde till arbetsmarknaden i en annan medlemsstat. I stället för att vända sig till de behöriga myndigheterna i den mottagande medlemsstaten kan den sökande elektroniskt ansöka om ett europeiskt yrkeskort. Ansökan överförs sedan till IMI (Informationssystemet för den inre marknaden). IMI är ett webbaserat kommunikationsverktyg som har utvecklats av kommissionen och medlemsstaterna för att underlätta det administrativa samarbetet mellan myndigheter inom EU. Ansökan hanteras därefter av ursprungsmedlemsstatens myndigheter som kontrollerar om den sökande är lagligen etablerad och att de handlingar som laddats upp är äkta och giltiga. Kortet utfärdas sedan av de behöriga myndigheterna i en av de inblandade staterna. Det är ursprungsmedlemsstaten som utfärdar det europeiska yrkeskortet om 1. den sökande tillfälligt vill utöva ett yrke som inte har konsekvenser för folkhälsa och säkerhet, eller 2. den sökande tillfälligt önskar utöva ett yrke som omfattas av automatiskt erkännande (artikel 4c.1). Det är i stället den mottagande medlemsstaten som utfärdar det europeiska yrkeskortet, men ursprungsmedlemsstaten som förbereder det, om 1. den sökande tillfälligt vill utöva ett yrke som har konsekvenser för folkhälsa och säkerhet och yrket inte omfattas av automatiskt erkännande, eller 2. den sökande vill etablera sig i den mottagande medlemsstaten (artikel 4d.1). Direktivets bestämmelser om en rätt till dröjsmålstalan vid handläggning av det europeiska yrkeskortet gäller endast ursprungsmedlemsstatens skyldigheter. Den behöriga myndigheten i den mottagande medlemsstaten träffas i stället av en bestämmelse om tyst beviljande (artikel 4d.5). Detta innebär således att en sökande enligt direktivet har rätt att väcka en dröjsmålstalan dels om ursprungsmedlemsstaten dröjer med att utfärda ett europeiskt yrkeskort där den sökande vill utöva ett yrke som inte har konsekvenser för folkhälsa eller säkerhet eller som omfattas av automatiskt erkännande, dels om ursprungsmedlemsstaten dröjer i sin handläggning av att förbereda ett yrkeskort för en sökande som tillfälligt vill utöva ett yrke som har konsekvenser för folkhälsa och säkerhet och som inte omfattas av automatiskt erkännande, eller vill etablera sig i den mottagande medlemsstaten. Bestämmelserna om det europeiska yrkeskortet har genomförts i 19 § lagen (2016:145) om erkännande av yrkeskvalifikationer och i 5 och 6 kap. förordningen om erkännande av yrkeskvalifikationer. För att reglerna om det europeiska yrkeskortet ska bli tillämpliga för ett visst yrke krävs det att kommissionen har antagit genomförandeakter med sådan effekt. Det finns i dag europeiskt yrkeskort för sjuksköterskor, apotekare, fysioterapeuter (sjukgymnaster), bergsguider och fastighetsmäklare (kommissionens genomförandeförordning [EU] 2015/983 av den 24 juni 2015 om förfarandet för utfärdande av det europeiska yrkeskortet och tillämpningen av varningsmekanismen i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/36/EG). 4.2.2 Erkännande av yrkeskvalifikationer Direktivet ger också en sökande rätten att väcka en dröjsmålstalan vid uteblivna beslut om erkännande av yrkeskvalifikationer. Förfarandet för ett sådant erkännande regleras i artikel 51 i yrkeskvalifikationsdirektivet och gäller ansökningar om att få etablera sig i den mottagande medlemsstaten. Enligt huvudregeln, som brukar kallas den generella ordningen (se avdelning III, kapitel 1 i direktivet), ska en mottagande medlemsstat som kräver bestämda yrkeskvalifikationer för att utöva ett reglerat yrke, ge den sökande tillträde till yrket och rätt att utöva det på samma villkor som landets egna medborgare, om han eller hon har det kompetensbevis eller bevis på formella kvalifikationer som krävs av en annan medlemsstat för att utöva yrket (artikel 13). Har den sökande förvärvat sina yrkeskvalifikationer i en medlemsstat där yrket är oreglerat ska den mottagande medlemsstaten ge den sökande tillträde till yrket om han eller hon har utövat yrket på heltid under ett år, eller på deltid under motsvarande tid under den senaste tioårsperioden, och yrkesutövaren har ett eller flera kompetensbevis eller bevis på formella kvalifikationer från den andra medlemsstaten. Krav på sådan yrkeserfarenhet får dock inte ställas när de bevis på formella kvalifikationer som sökanden har gäller som bevis på att utbildningen till yrket är reglerad. Enligt den generella ordningen kan ett erkännande av yrkeskvalifikationerna för att få tillträde till yrket villkoras, begränsas eller nekas. Den mottagande medlemsstaten kan som villkor för ett erkännande ställa krav på att den sökande genomgår en anpassningsperiod eller ett lämplighetsprov (artikel 14). Enligt direktivet kan också ett erkännande begränsas till att gälla en del av yrket, s.k. partiellt tillträde (artikel 4f). Vid en alltför låg nivå på yrkeskvalifikationerna kan rätten till ett erkännande nekas (artikel 13.4). När den generella ordningen tillämpas jämförs således kvalifikationer från andra länder med svenska kvalifikationskrav för att fastställa om de utländska kvalifikationerna är likvärdiga. Erkännande enligt den generella ordningen tillämpas för alla yrken som inte omfattas av automatiskt erkännande och för de yrkesutövare som av något skäl inte uppfyller kraven för automatiskt erkännande. Den generella ordningen för erkännande av kompetensbevis eller bevis på formella kvalifikationer regleras i artiklarna 10-13 i yrkeskvalifikationsdirektivet. Bestämmelserna har genomförts i 9-11 §§ lagen om erkännande av yrkeskvalifikationer och i 3 kap. förordningen om erkännande av yrkeskvalifikationer. Härutöver finns tre former av automatiskt erkännande av yrkeskvalifikationer. Vid automatiskt erkännande sker erkännandet av en sökandes yrkeskvalifikationer utan bedömning av kvalifikationernas innehåll eller jämförelse med svenska kvalifikationer (5 § 10 lagen om erkännande av yrkeskvalifikationer). Den första formen av automatiskt erkännande avser erkännande av yrkeserfarenhet när ett yrke regleras genom att det enbart ställs krav på kunskap och förmåga av allmän, affärsmässig eller yrkesmässig art. I Sverige finns det inget yrke där yrkeskvalifikationsdirektivets krav på yrkeserfarenhet är tillräckligt för att få tillträde till yrket och automatiskt erkännande av yrkeserfarenhet tillämpas därför inte i Sverige (prop. 2015/16:44 s. 75). Bestämmelsen aktualiseras först om en sådan yrkesreglering införs i Sverige och är genomförd i 12 § lagen om erkännande av yrkeskvalifikationer. Den andra formen av automatiskt erkännande ska under vissa förutsättningar tillämpas om kommissionen har antagit en delegerad akt som reglerar antingen en gemensam utbildningsram eller ett gemensamt utbildningsprov (artiklarna 49a och 49b i yrkeskvalifikationsdirektivet). Bestämmelserna har genomförts i 15 och 16 §§ lagen om erkännande av yrkeskvalifikationer. Hittills har kommissionen endast antagit bestämmelser om ett gemensamt utbildningsprov för skidinstruktörer (kommissionens delegerade förordning [EU] 2019/907 av den 14 mars 2019 om inrättande av ett gemensamt utbildningsprov för skidinstruktörer i enlighet med artikel 49b i Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/36/EG om erkännande av yrkeskvalifikationer). Eftersom yrket skidinstruktör är ett oreglerat yrke i Sverige tillämpas inte heller denna form av automatiskt erkännande av svenska myndigheter. Den tredje formen av automatiskt erkännande tillämpas på alla yrken för vilka det i direktivet finns samordnade minimikrav på utbildning. Sådana samordnade krav finns i fråga om apotekare, barnmorskor, läkare, specialistläkare, sjuksköterskor, tandläkare, specialisttandläkare, arkitekter och veterinärer (artiklarna 24-49 i yrkeskvalifikations-direktivet). Arkitektyrket är inte ett reglerat yrke i Sverige. För övriga yrken med samordnade minimikrav är de behöriga myndigheterna Socialstyrelsen och Statens jordbruksverk. De är därmed de enda myndigheter som tillämpar denna form av automatiskt erkännande. Bestämmelser om denna form av automatiskt erkännande har till viss del införts i specialförfattningar, nedan benämnda sektorsförfattningar, se 13-14 §§ lagen om erkännande av yrkeskvalifikationer där det hänvisas till föreskrifter som har meddelats i anslutning till patientsäkerhetslagen (2010:659) och lagen (2009:302) om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård. Handläggningen av denna tredje form av automatiskt erkännande är förhållandevis enkel. I bilaga V till yrkeskvalifikationsdirektivet listas de nationella examensbevis som visar att den sökande har genomgått en utbildning som uppfyller direktivets minimikrav. Myndigheten behöver därför i de flesta fall endast kontrollera om det inlämnade examensbeviset finns i bilagan för att kunna fatta beslut om erkännande av yrkeskvalifikationer (se 2 kap. 5 § Statens jordbruksverks föreskrifter och allmänna råd [SJVFS 2016:9] om behörigheter för djurhälsopersonal och 2 kap. 1-10 §§ Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd [HSLF-FS 2016:64] om erkännande av yrkeskvalifikationer inom hälso- och sjukvården). 4.3 Det svenska genomförandet av direktivets bestämmelser om dröjsmålstalan 4.3.1 Lagen om erkännande av yrkeskvalifikationer Det moderniserade yrkeskvalifikationsdirektivet genomfördes genom en ny generell lag om erkännande av yrkeskvalifikationer som gäller reglerade yrken i Sverige: lagen om erkännande av yrkeskvalifikationer. Den nya lagen trädde i kraft i april 2016 och ersatte bestämmelser i ett antal sektorsförfattningar genom vilka det ursprungliga yrkeskvalifikationsdirektivet hade genomförts. Samtliga allmänna delar av yrkeskvalifikationsdirektivet finns nu i lagen om erkännande av yrkeskvalifikationer och i förordningen om erkännande av yrkeskvalifikationer. Vissa bestämmelser i direktivet, som endast avser ett, eller ett begränsat antal, yrken, genomfördes dock i de sektorsförfattningar som gäller just dessa yrken (1 § andra stycket lagen om erkännande av yrkeskvalifikationer). Exempel på sådana författningar är lagen (1974:191) om bevakningsföretag, socialtjänstlagen (2001:453), lagen (2009:302) om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård, patientsäkerhetslagen, skollagen (2010:800) och taxitrafiklagen (2012:211). I enlighet med bilaga VII till EES-avtalet samt bilaga III till avtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater, å ena sidan, och Schweiziska Edsförbundet, å andra sidan, om fri rörlighet för personer gäller det ursprungliga yrkeskvalifikationsdirektivet även medborgare i EES-länderna Norge, Island och Lichtenstein samt medborgare i Schweiz. Vid genomförandet av det moderniserade yrkeskvalifikationsdirektivet ansåg regeringen att det bara var en tidsfråga innan gällande avtal skulle gälla även för ändringsdirektivet och att lagen därför borde utformas till att omfatta EES-länderna Norge, Island och Lichtenstein samt Schweiz (prop. 2015/16:44 s. 47). Vid genomförandet av det ursprungliga direktivet hade det inte gjorts någon begränsning inom flertalet sektorer i nationell rätt i fråga om krav på yrkesutövarens medborgarskap utan det avgörande var i vilket land som yrkeskvalifikationerna hade förvärvats. Vid genomförandet av det moderniserade direktivet såg regeringen inga skäl till att begränsa den personkretsen och menade att den nya lagen därför borde gälla även för tredjelandsmedborgare som hade förvärvat sina yrkeskvalifikationer i en annan stat inom EES eller i Schweiz (2 § första stycket lagen om erkännande av yrkeskvalifikationer, prop. 2015/16:44 s. 47). Av artiklarna 45.4 och 51 i EUF-fördraget följer att reglerna om fri rörlighet för arbetstagare inte ska tillämpas på anställning i offentlig tjänst och att fördragets regler om fri etableringsrätt inte ska omfatta verksamhet som är förenad med utövandet av offentlig makt. Yrkeskvalifikationsdirektivet omfattar därmed inte sådan anställning eller sådan verksamhet (prop. 2015/16:44 s. 50). Motsvarande begränsning finns i 3 § lagen om erkännande av yrkeskvalifikationer. Av artikel 2.3 i yrkeskvalifikationsdirektivet framgår att om det i andra bindande rättsakter antagna av EU finns andra särskilda regler för erkännande av yrkeskvalifikationer ska motsvarande bestämmelser i yrkeskvalifikationsdirektivet inte gälla. Lagen gäller därmed inte heller för reglerade yrken om det i en annan lag eller författning finns särskilda bestämmelser om erkännande av yrkeskvalifikationer för det yrket och om de bestämmelserna grundar sig på andra bindande EU-rättsakter (4 § första stycket lagen om erkännande av yrkeskvalifikationer). Ett exempel på ett sådant yrke som är särreglerat på EU-nivå är auktoriserad revisor (prop. 2015/16:44 s. 53). Lagen gäller inte heller för advokatyrket, eftersom i den mån yrkeskvalifikationsdirektivet är tillämpligt så har bestämmelserna genomförts i rättegångsbalken (4 § andra stycket lagen om erkännande av yrkeskvalifikationer). 4.3.2 Genomförandet av bestämmelserna i yrkeskvalifikationsdirektivet om dröjsmålstalan När Utredningen om genomförande av det moderniserade yrkeskvalifikationsdirektivet redovisade sitt betänkande, Yrkeskvalifikationsdirektivet - ett samlat genomförande (SOU 2014:19), fanns det inget generellt dröjsmålsinstitut i svensk förvaltningsrätt. Förvaltningslagsutredningen hade dock i sitt betänkande En ny förvaltningslag (SOU 2010:29) föreslagit en bestämmelse om åtgärder vid dröjsmål. Förslaget lades senare till grund för den nuvarande bestämmelsen i 12 § förvaltningslagen (2017:900). Enligt den föreslagna bestämmelsen skulle en sökande kunna begära att ett ärende skulle avgöras, om det har initierats av en enskild och inte har avgjorts av myndigheten inom sex månader. Myndigheten skulle då inom fyra veckor antingen avgöra ärendet i sak eller i ett särskilt motiverat beslut avslå sökandens framställan om att ärendet ska avgöras. Om ett sådant särskilt beslut fattades skulle det kunna överklagas i samma ordning som ett beslut i själva sakfrågan. Om ett överklagande av ett sådant avslagsbeslut skulle vinna bifall skulle beslutsmyndigheten föreläggas att inom den tid som överinstansen bestämde avgöra ärendet. Utredningen om genomförande av det moderniserade yrkeskvalifikationsdirektivet föreslog att yrkeskvalifikationsdirektivets bestämmelser om dröjsmålstalan skulle genomföras i form av den modell som Förvaltningslagsutredningen hade föreslagit, med tidsgränser anpassade till direktivet. Förslaget innebar att myndigheten antingen skulle avgöra ärendet, eller avslå en framställan om att ärendet ska avgöras, inom två veckor från en sådan framställan (SOU 2014:19 s. 395 f.). Regeringen konstaterade att den dåvarande förvaltningslagen inte gav någon rätt att föra talan mot den omständigheten att den behöriga myndigheten har underlåtit att fatta ett beslut. Regeringen noterade att någon sådan möjlighet till passivitetstalan inte heller hade införts i någon av de sektorsförfattningar som reglerar erkännande av yrkeskvalifikationer (prop. 2015/16:44 s. 106 f.). Vidare konstaterade regeringen att det av tradition i svensk rätt är ovanligt med fasta tidsfrister för handläggning av ärenden men att sådan reglering däremot är relativt vanligt förekommande inom EU:s sekundärrätt och ofta är, som i yrkeskvalifikationsdirektivet, kombinerad med någon slags dröjsmålsreglering, t.ex. om att ett uteblivet beslut ska kunna överklagas till domstol. Någon ändamålsenlig metod för att genomföra den typen av överklagandebestämmelser i svensk rätt hade dock dittills inte utarbetats. Vidare anförde regeringen att bestämmelser i EU-rättsakter på det finansiella området om rätt att föra passivitetstalan hade genomförts genom en ny rättsfigur, nämligen rätt att begära förklaring av domstol att ärendet onödigt uppehålls (se t.ex. 14 kap. 2 § lagen [2004:46] om värdepappersfonder, 26 kap. 2 § lagen [2007:528] om värdepappersmarknaden och 16 kap. 2 § lagen [2013:561] om förvaltare av alternativa investeringsfonder). Modellen innebär förenklat att om myndigheten inte fattar beslut i ärendet inom en viss tid efter att domstolen har lämnat en sådan förklaring, ska ansökan anses ha avslagits. Detta fiktiva beslut kan därefter överklagas till domstol i vanlig ordning. Regeringen beaktade dock att konstruktionen medför en risk för förskjutning av tyngdpunkten för sakprövningen från myndigheten till domstolen eftersom domstolen i praktiken blir första instans när ett fingerat beslut överklagas (prop. 2015/16:44 s. 107). Dessutom konstaterade regeringen att domstolen i många fall inte torde ha förutsättningar att avgöra sakfrågan utan myndighetens föregående prövning och måste återförvisa ärendet till myndigheten för förnyad handläggning. I en sådan situation påskyndas inte handläggningen av ärendet, utan risken är i stället att processen i onödan ytterligare drar ut på tiden. Regeringen anförde att ett möjligt sätt att i Sverige genomföra direktivets krav på passivitetstalan skulle kunna vara en bestämmelse som motsvarar eller liknar Förvaltningslagsutredningens förslag, vilket också Utredningen om genomförande av det moderniserade yrkeskvalifikationsdirektivet hade föreslagit (prop. 2015/16:44 s. 108). Emellertid påpekade regeringen att utredningens förslag, till skillnad från Förvaltningslagsutredningens, inte reglerade vilka beslut som en domstol får fatta med anledning av ett överklagande av ett avslagsbeslut. För att den domstol som får i uppgift att pröva ett sådant överklagande ska veta vad för slags beslut den kan fatta med anledning av ett överklagande, skulle utredningens förslag därför behöva kompletteras i den delen. Regeringen ansåg därför att frågan om hur en passivitetstalan enligt direktivet bör införas i svensk rätt krävde ytterligare överväganden. 4.4 Överträdelseärendet Kommissionen inledde 2018 ett överträdelseärende mot Sverige. I en formell underrättelse anförde kommissionen att det i de svenska genomförandebestämmelserna saknas en hänvisning till bestämmelserna om rätten att, i enlighet med artikel 4c.2 i yrkeskvalifikationsdirektivet, överklaga behöriga myndigheters avsaknad av beslut (se formell underrättelse - överträdelse nummer 2018/2186, COM[2018] 4665 final av den 19 juli 2018). Kommissionens klagomål begränsas till en av de tre artiklarna som ställer krav på att en dröjsmålstalan införs i nationell rätt. Sverige anförde i svar till kommissionen att generella bestämmelser om åtgärder mot försenad handläggning nu har införts i förvaltningslagen men att dessa bestämmelser inte helt tillgodoser de specifika krav som yrkeskvalifikationsdirektivet ställer. Regeringen konstaterade att en översyn av vilka bestämmelser som behöver föras in i svensk rätt för att på ett ändamålsenligt sätt genomföra yrkeskvalifikationsdirektivets bestämmelser om dröjsmålstalan borde ske. Regeringen förutsåg att frågan skulle utredas ytterligare (se svar på formell underrättelse - Överträdelse nummer 2018/2186 - angående införlivandet av direktiv 2005/36/EG i lydelsen enligt 2013/55/EU, UD2018/12333, den 19 september 2018). I ett motiverat yttrande välkomnade kommissionen åtagandet att genomföra en översyn och att ytterligare utreda införandet av bestämmelser som genomför yrkeskvalifikationsdirektivets krav på dröjsmålstalan. Kommissionen vidhöll dock sin bedömning att Sverige inte har fullgjort sina skyldigheter enligt artikel 4c.2 i yrkeskvalifikationsdirektivet (se motiverat yttrande riktat till Konungariket Sverige i enlighet med artikel 258 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt till följd av att Sverige inte har fullgjort sina skyldigheter enligt artiklarna 4c, 59.2, 59.3 och 59.5 i direktiv 2005/36/EG i dess lydelse enligt direktiv 2013/55/EU, överträdelse nummer 2018/2186, COM[2019] 1205 final av den 7 mars 2019). Sverige anförde i svar till kommissionen att regeringen beslutat tillsätta en utredning som skulle lämna förslag på bestämmelser som på ett ändamålsenligt sätt genomförde direktivets bestämmelser om passivitetstalan. Efter det att uppdraget redovisats avsåg Sverige att vidta fortsatta lagstiftningsåtgärder för att snarast möjligt kunna införa en möjlighet att överklaga de behöriga myndigheternas avsaknad av beslut i svensk rätt (se svar på motiverat yttrande till följd av att Sverige inte har fullgjort sina skyldigheter enligt direktiv 2005/36/EG om erkännande av yrkeskvalifikationer i dess lydelse enligt direktiv 2013/55/EU, KOM:s referens SG-Greffe (2019) D/3900, ärendenummer 2018/2186, SB2019/00784, den 8 maj 2019). 5 Åtgärder mot dröjsmål i svensk och europeisk rätt 5.1 Åtgärder mot dröjsmål i EU-rätten 5.1.1 Dröjsmålstalan enligt fördragen Enligt artikel 265 i EUF-fördraget kan en medlemsstat eller en annan institution vända sig till EU-domstolen om en av EU:s institutioner i strid med fördraget underlåter att vidta åtgärder. En dröjsmålstalan ska föregås av att institutionen i fråga har anmodats att avgöra ärendet. Om institutionen inte har agerat två månader efter en sådan anmodan kan en dröjsmålstalan väckas efter att en tidsfrist om ytterligare två månader har löpt ut. Domstolen tar inte över avgörandet av sakfrågan och kan inte heller förelägga institutionen att avgöra ärendet inom en viss tid (dom UPS Europé mot kommissionen, T-127/98, EU:T:1999:167, punkt 50). Rättsföljden av att domstolen fastställer ett rättsstridigt dröjsmål är endast att den berörda institutionen enligt artikel 266 i EUF-fördraget är skyldig att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att avgöra ärendet, i enlighet med fördragen. 5.1.2 Allmän unionsrättslig princip om god förvaltning Artikel 41 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna innehåller bestämmelser om god förvaltning. Enligt ordalydelsen riktar sig bestämmelserna endast till unionsinstitutionerna och unionens myndigheter. EU-domstolen har dock uttalat att bestämmelsen ger uttryck för en allmän unionsrättslig princip (PI, C-230/18, EU:C:2019:383, punkt 57). I artikel 41.1 anges att ärenden ska behandlas inom skälig tid. Skäligheten ska bedömas med hänsyn till de särskilda omständigheterna i varje enskilt mål och i synnerhet med beaktande av tvistens betydelse för den berörde, målets komplexitet samt sökandens och den behöriga myndighetens uppträdande (dom i mål Baustahlgewebe mot kommissionen, C-185/95 P, EU:C:1998:608, punkt 29). Några absoluta tidsgränser gäller inte på basis av den allmänna unionsrättsliga principen om god förvaltning. Även om den allmänna unionsrättsliga principen om god förvaltning måste beaktas får medlemsstaterna utifrån sin egen förvaltningsorganisation och sitt eget förvaltningsprocessuella regelsystem utforma bestämmelser om hur rättigheter som följer av EU-rätten tillkommer unionsmedborgarna. Förutsättningarna för detta är dock att medlemsstaterna, när de utformar sin processrätt, inte gör det omöjligt eller orimligt svårt att utöva unionsrättsligt grundade rättigheter, och att rättigheterna inte behandlas mindre förmånligt än rättigheter som följer av nationella bestämmelser (dom i de förenade målen Jeroen van Schijndel och Johannes Nicolaas Cornelis van Veen mot Stichting Pensioenfonds voor Fysiotherapeuten, C-430/93 och C-431/93, EU:C:1995:441, punkt 17). 5.1.3 Dröjsmålsinstitut i sekundärrätten Inom EU:s sekundärrätt föreskrivs i vissa fall hur lång tid som behandlingen av ett ärende får ta i första instans. Dessa tidsfrister förenas i flera fall med en rättsverkan av att en myndighet överskrider den aktuella tidsfristen. Det vanligaste dröjsmålsinstitutet innebär att den sökande anses ha fått avslag på sin ansökan, ett s.k. fiktivt avslag, när en tidsgräns har passerats utan att myndigheten har fattat ett beslut. Ett exempel på en bestämmelse om fiktivt avslag finns i 19 kap. 13 § mervärdesskattelagen (1994:200). Bestämmelsen genomför artikel 19.2 i rådets direktiv 2008/9/EG av den 12 februari 2008 om fastställande av närmare regler för återbetalning enligt direktiv 2006/112/EG om mervärdesskatt till beskattningsbara personer som inte är etablerade i den återbetalande medlemsstaten men i en annan medlemsstat. Ett fiktivt avslag kan överklagas på samma sätt som ett vanligt avslag och en materiell sakprövning av ärendet är möjlig i den högre instans som prövar överklagandet. Det finns även bestämmelser som innebär att en ansökan anses bifallen om något beslut inte har fattats inom tidsfristen, ett s.k. tyst beviljande. Ett exempel på en bestämmelse om tyst beviljande finns i 4 c § förordningen (1998:780) om biluthyrning. Bestämmelsen genomför artikel 13.4 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden. Utöver dessa två dröjsmålsinstitut innehåller EU:s sekundärrätt även i vissa fall en möjlighet att vid tidsfristens utgång väcka talan mot själva underlåtenheten att fatta beslut, en s.k. dröjsmålstalan. Det är denna kategori av dröjsmålsinstitut som förekommer i de artiklar som detta lagstiftningsärende avser. 5.2 Åtgärder mot dröjsmål i svensk rätt 5.2.1 Anmälan till JO eller JK Enskilda kan göra en anmälan till Riksdagens ombudsmän (JO) om handläggningen av ett ärende har dragit ut på tiden. JO kan, som yttersta åtgärd vid oskäliga dröjsmål, väcka åtal för tjänstefel mot den ansvariga befattningshavaren (6 § lagen [1986:765] med instruktion för Riksdagens ombudsmän). Mer vanligt förekommande är att JO riktar kritik för långsam handläggning mot den berörda myndigheten. Justitiekanslern (JK) har bl.a. till uppgift att granska myndigheters ärenden som den 1 mars varje år inte har beslutats trots att ärendet inkommit till myndigheten före den 1 juli föregående år (29 § myndighetsförordningen [2007:515]). I samband med den granskningen har JK riktat kritik mot myndigheter för långsam handläggning. JK kan också enligt förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten tillerkänna enskilda ersättning för ideell skada till följd av dröjsmål vid myndigheters handläggning av ärenden. JO och JK är inte domstolar, och båda institutionernas granskning är i princip begränsad till de ärenden de själva väljer att ta upp (se 19 § lagen med instruktion för Riksdagens ombudsmän och 15 § andra stycket förordningen [1975:1345] med instruktion för Justitiekanslern). 5.2.2 Dröjsmålstalan En modell som Sverige ofta har använt vid genomföranden av EU-rättslig sekundärrätt som innehåller en rätt till dröjsmålstalan innebär, med vissa variationer, att en sökande som inte har fått ett beslut inom en viss tid från det att en ansökan har getts in kan begära en förklaring av en domstol att ärendet onödigt uppehålls. Domstolen ska i dessa fall i regel ta ställning till om det finns några giltiga skäl för uppehållet. Gör domstolen bedömningen att det finns giltiga skäl och att det inte är fråga om ett onödigt uppehåll ska begäran avslås. I annat fall ska domstolen lämna en förklaring att ärendet onödigt uppehålls. Om ett beslut inte har meddelats inom en viss tid efter det att domstolen har lämnat en sådan förklaring, ska ansökan anses ha avslagits. Denna modell användes för första gången 1994 i samband med genomförandet av första och andra banksamordningsdirektiven (rådets första direktiv 77/780/EEG av den 12 december 1977 om samordning av lagar och andra författningar om rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut och rådets andra direktiv 89/646/EEG av den 15 december 1989 om samordning av lagar och andra författningar om rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut, samt med ändring av direktiv 77/780/EEG). I propositionen Om ändrad lagstiftning för banker och andra kreditinstitut med anledning av EES-avtalet, m.m. (prop. 1992/93:89 s. 139) konstaterade regeringen att rätten till domstolsprövning av ett uteblivet beslut vid den tidpunkten saknade motsvarighet i svensk rätt. Den modell som infördes uppvisade dock likheter med det förslag på en generell dröjsmålstalan som Fri- och rättighetskommittén hade lämnat i sitt slutbetänkande Domstolsprövning av förvaltningsärenden (SOU 1994:117) men som inte hade lett till någon lagstiftning om dröjsmålstalan. Sedan dess har bestämmelser om dröjsmålstalan förts in främst på det finansiella området och finns exempelvis i 10 kap. 2 § lagen (1998:1479) om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instrument, 37 § revisorslagen (2001:883), 14 kap. 2 § lagen (2004:46) om värdepappersfonder, 21 kap. 5 § försäkringsrörelselagen (2010:2043) och 6 kap. 26 § tullagen (2016:253). Även om samma grundmodell har använts finns det skillnader mellan de olika modeller som valts. Baserat på direktivens olika krav har exempelvis tidsgränserna anpassats, och vilken domstolsinstans som ska pröva frågan har i regel påverkats av befintliga processrättsliga bestämmelser på det aktuella området. Ytterligare en skillnad mellan de olika modellerna är att myndigheten i vissa fall ska underrätta sökanden om skälen för att beslutet inte fattats i tid i samband med att tidsfristen löper ut och att sökanden först därefter får begära en förklaring av domstol att ärendet onödigt uppehålls (se t.ex. 10 kap. 2 § lagen om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instrument). I andra fall anges det att sökanden får begära en förklaring omedelbart när tidsfristen löper ut (se t.ex. 37 § revisorslagen). Det finns även skillnader i fråga om längden på den tidsfrist som börjar löpa om domstolen lämnar en förklaring om onödigt uppehåll. I vissa fall är tidsfristen kortare än den ursprungliga (se exempelvis 37 § revisorslagen), i andra fall är tidsfristen lika lång (se exempelvis 21 kap. 5 § försäkringsrörelselagen). Ytterligare en modell för att införa en rätt till dröjsmålstalan användes mer nyligen i samband med ändringar i utlänningsförordningen (2006:97) för att genomföra bestämmelser i direktiv 2011/98/EU, 2003/109/EG och 2009/50/EG om administrativ tystnad. Modellen innebär att en enskild i vissa fall kan inleda en dröjsmålstalan enligt 12 § förvaltningslagen (se avsnitt 5.2.3) även om kravet enligt den paragrafen på avgörande inom sex månader inte är uppfyllt (8 kap. 21 b § andra stycket utlänningsförordningen). 5.2.3 Dröjsmålstalan i förvaltningslagen År 2018 infördes en generell möjlighet att vidta rättsliga åtgärder mot myndigheternas dröjsmål vid handläggning av ärenden. Enligt 12 § förvaltningslagen kan en enskild part, om ärendet inte har avgjorts i första instans senast inom sex månader, skriftligen begära att myndigheten ska avgöra ärendet. Myndigheten har då fyra veckor på sig att antingen avgöra ärendet eller avslå begäran. Ett avslag på begäran kan överklagas till den domstol eller förvaltningsmyndighet som är behörig att pröva ett överklagande av avgörandet i ärendet. Rätten att överklaga förutsätter alltså ett uttryckligt beslut från myndigheten om att ärendet inte avgörs. Överinstansens prövning är inriktad på att klarlägga om beslutsmyndighetens redovisade skäl för att inte avgöra ärendet är hållbara eller inte (prop. 2016/17:180 s. 124). En begäran enligt 12 § förvaltningslagen om att ärendet ska avgöras får som ovan nämnts göras tidigast efter sex månader från det att ärendet inleddes. Tidsgränsen på sex månader ska dock inte uppfattas som en reglering av den rekommenderade tidsåtgången för ärendehandläggningen. Bestämmelsen anger endast en gräns för när förfarandet tidigast ska kunna användas i vissa slags ärenden (prop. 2016/17:180 s. 297). På detta sätt skiljer sig förutsättningarna från dem som ofta är aktuella när dröjsmålsinstitut inom EU-rätten tillämpas, där definitiva gränser för handläggningstiden förekommer i större omfattning. 6 Genomförande av rätten till dröjsmålstalan 6.1 Tidigare modeller av dröjsmålstalan kan inte användas Regeringens bedömning: Varken de modeller som tidigare har använts vid genomförande av dröjsmålstalan i EU:s sekundärrätt eller förvaltningslagens dröjsmålstalan tillgodoser yrkeskvalifikations-direktivets krav. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna yttrar sig inte särskilt i frågan eller har inget att invända mot bedömningen. Landsorganisationen i Sverige framhåller att svensk rätt ger en enskild relativt kraftfulla medel för att agera mot en myndighet som underlåter att fatta beslut och ifrågasätter behovet av att införa en dröjsmålstalan. Skälen för regeringens bedömning Utgångspunkterna för genomförandet Även om svensk rätt, som Landsorganisationen i Sverige påpekar, ger en enskild möjlighet att vidta vissa åtgärder om en myndighet underlåter att fatta beslut (se avsnitt 5.2) är den befintliga regleringen inte tillräcklig för att genomföra yrkeskvalifikationsdirektivets krav på dröjsmålstalan (se avsnitt 4.4). Målsättningen bör vara att tillgodose direktivets krav på ett sätt som så nära som möjligt följer de modeller som redan existerar i svensk rätt och som inte avviker onödigt mycket från den förvaltningsrättsliga strukturen. På så sätt skapas en förutsägbar lösning som underlättar tillämpningen, såväl för de enskilda som vill föra en dröjsmålstalan som för myndigheter och domstolar. Samtidigt måste förslaget uppfylla de krav som följer av yrkeskvalifikationsdirektivet för att genomförandet ska bli korrekt. Modellerna som tidigare har använts tillgodoser inte fullt ut kraven i yrkeskvalifikationsdirektivet Den modell för dröjsmålstalan som har längst historia i svensk rätt innebär, med de variationer som redogörs för i avsnitt 5.2.2, att en sökande som inte har fått ett beslut inom en viss tid från det att ansökan gavs in kan begära en förklaring av allmän förvaltningsdomstol att ärendet onödigt uppehålls. Om ett beslut inte har fattats inom en viss tid efter det att domstolen har lämnat en sådan förklaring, ska ansökan anses ha avslagits. Det har framförts invändningar mot modellen, bl.a. av Lagrådet, för att den riskerar att leda till en förskjutning av tyngdpunkten för sakprövningen, från myndigheten till domstolen (prop. 2015/16:79 s. 412). I de fall förfarandet leder till ett fiktivt avslagsbeslut har ingen sakprövning skett hos myndigheten och domstolen blir i praktiken första instans när det fiktiva avslagsbeslutet överklagas (för liknande resonemang, se t.ex. prop. 2015/16:44 s. 107 och prop. 2016/17:180 s. 126). Samtidigt har regeringen anfört att införandet av en rätt till dröjsmålstalan utgör ett tillräckligt effektivt incitament för myndigheterna att avgöra ärenden i tid och att det därför endast i sällsynta fall kommer att bli aktuellt att ett ärende kommer att avgöras av domstolen som första instans (se prop. 1994/95:152 s. 67 och prop. 2015/16:79 s. 139). För de fall av dröjsmål som kan bli aktuella inom ramen för handläggningen av ärenden om erkännande av yrkeskvalifikationer och utfärdande av europeiskt yrkeskort torde en domstol i många fall sakna möjligheter att helt ta över den behöriga myndighetens roll. Vid överföring av ett europeiskt yrkeskort till ett annat land krävs exempelvis tillgång till Informationssystemet för den inre marknaden (IMI) (se avsnitt 4.2.1). Eftersom domstolarna saknar sådan tillgång blir de tvungna att förelägga den behöriga myndigheten att utfärda det europeiska yrkeskortet. Vidare kommer en domstol att ha svårigheter att avgöra ett ärende om erkännande av utländska yrkeskvalifikationer enligt artikel 51 i yrkeskvalifikationsdirektivet utan bistånd från svenska och utländska myndigheter. Som framgår av avsnitt 4.2.2 kan det handla om att bedöma om en utländsk utbildning är likvärdig med den svenska motsvarigheten, att bedöma vilka kompensationsåtgärder som ska krävas och att verifiera äktheten i utländska examensbevis via IMI. Såvitt avser regleringen av erkännande av yrkeskvalifikationer och utfärdande av europeiska yrkeskort anser regeringen att en lösning som leder till fiktiva avslagsbeslut hos den behöriga myndigheten därför bör undvikas. Den modell som beskrivs ovan förutsätter även att det kan finnas giltiga skäl för en myndighet att uppehålla ett ärende trots att den tidsgräns som följer av sekundärrättsakten passerats. Domstolens prövning enligt den modellen sker i praktiken i två steg. Först prövar domstolen om tidsfristen för beslutet har passerat och därefter om skälen för att något beslut inte fattats i tid är godtagbara eller inte. De bestämmelser i yrkeskvalifikationsdirektivet som här ska genomföras saknar dock grunder för att ett dröjsmål kan vara ursäktligt. Den behöriga myndigheten är därför alltid skyldig att fatta ett beslut innan tidsgränsen har löpt ut. I vissa ärenden om erkännande av yrkeskvalifikationer finns det visserligen en möjlighet till förlängning av tidsfristen med en månad om det finns särskilda skäl (se avsnitt 4.1). Om även den förlängda tidsgränsen överskrids finns det emellertid enligt direktivet en ovillkorlig och omedelbar rätt till dröjsmålstalan. Det har också övervägts om det är förenligt med de unionsrättsakter som har genomförts att skjuta upp den formella domstolsprövningen. Såväl Lagrådet (se prop. 2002/03:150 s. 457 f.) som Sveriges advokatsamfund (se prop. 2015/16:79 s. 138) har i fråga om vissa rättsakter framfört att en sökande bör ha rätt att få sin fråga prövad i sak så snart tidsgränsen för myndighetens beslut har löpt ut. Det kan här noteras att de sekundärrättsakter som innehåller bestämmelser om dröjsmålstalan är formulerade på olika sätt i detta avseende. I artikel 44.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 952/2013 av den 9 oktober 2013 om fastställande av en tullkodex för unionen (unionstullkodexen) anges det exempelvis att en enskild ska ha rätt att överklaga ett beslut som har fattats av tullmyndigheten och att en enskild som inte erhållit ett beslut inom den gällande tidsgränsen också ska ha rätt att överklaga. Av de tre bestämmelserna om dröjsmålstalan som finns i yrkeskvalifikationsdirektivet följer i stället att det är beslutet eller underlåtenheten att meddela beslut eller avsaknaden av ett beslut som ska kunna överklagas. Vid genomförandet av unionstullkodexen anförde regeringen att det var förenligt med artikel 44.1 att skjuta upp den materiella domstolsprövningen så länge rätten att överklaga inte begränsades (prop. 2015/16:79 s. 138). Av lydelsen i de relevanta artiklarna i yrkeskvalifikationsdirektivet är det dock tydligare än i unionstullkodexen att rätten att väcka talan avser själva dröjsmålet och inte en rätt till materiell domstolsprövning så snart tidsgränserna löpt ut. En parallell kan även göras med den form av dröjsmålstalan som regleras i artikel 265 i EUF-fördraget (se avsnitt 5.1.1). EU-domstolens prövning begränsas till att formellt fastställa om institutionens passivitet strider mot fördragets bestämmelser. Fördragets dröjsmålstalan medför därför ingen rätt till materiell domstolsprövning. Även vid bifall av en sådan talan är det den ansvariga institutionen som ska fatta beslut i sak. I detta avseende kan en jämförelse också göras med de andra dröjsmålsinstitut som förekommer inom sekundärrätten, nämligen bestämmelser om tyst beviljande eller fiktivt avslag (se avsnitt 5.1.3). Om avsikten i fråga om dröjsmålstalan enligt yrkeskvalifikationsdirektivet hade varit att ge den sökande en rätt att få sin talan prövad i sak så snart tidsgränsen har löpt ut, är det rimligt att dröjsmålsinstitutet fiktivt avslag skulle ha använts i stället för dröjsmålstalan. Modellen i förvaltningslagen tillgodoser inte fullt ut direktivets krav Enligt den modell som finns i 12 § förvaltningslagen kan en enskild part, sex månader efter det att ett ärende har inletts, begära att myndigheten avgör ärendet. Myndigheten har då fyra veckor på sig att antingen avgöra ärendet i sak eller avslå begäran i ett särskilt beslut. Avslås begäran kan avslagsbeslutet överklagas. Om en domstol eller en förvaltningsmyndighet bifaller ett sådant överklagande, ska den besluta att förelägga den myndighet som har meddelat avslagsbeslutet att snarast, eller inom den tid som överinstansen bestämmer, avgöra ärendet. Modellen beskrivs mer utförligt i avsnitt 5.2.3. När rätten till dröjsmålstalan i förvaltningslagen utformades var det en utgångspunkt att regleringen skulle passa in i den svenska förvaltningsrättsliga strukturen (prop. 2016/17:180 s. 114). Av detta skäl leder inte förvaltningsmodellen till fiktiva beslut och enskilda har inte möjlighet att föra en självständig talan i fråga om myndighetens underlåtenhet att agera. I stället leder modellen till att myndigheten tvingas fatta ett beslut om att avslå en begäran om att avgöra ärendet och det beslutet kan sedan överklagas enligt gängse ordning. Denna modell har inte ensam använts för att genomföra krav i en sekundärrättsakt. Redan när modellen infördes i förvaltningslagen förutsåg regeringen att det vid ett genomförande av en unionsrättsakt t.ex. kan visa sig nödvändigt att reglera spärrtiden för en talan om långsam handläggning på ett sätt som avviker från förvaltningslagen. Regeringen anförde vidare att det i dessa fall ofta också är nödvändigt att särreglera rättsverkan av en fördröjning och att det i sådana fall är naturligt att hela regleringen tas in i en specialförfattning (prop. 2016/17:180 s. 120). För att förvaltningslagsmodellen ska kunna användas vid genomförandet av yrkeskvalifikationsdirektivet krävs det att tidsgränsen för när en enskild part har rätt att begära ett avgörande anpassas efter de tre artiklar som reglerar rätten till passivitetstalan. Det krävs även en förändring av tidsgränsen på så sätt att tiden räknas från det att det finns en komplett ansökan och inte, som är fallet i förvaltningslagen, från det att ärendet har inletts. Dessa anpassningar är naturligtvis möjliga. För ett korrekt genomförande av yrkeskvalifikationsdirektivets bestämmelser är det emellertid enligt regeringens uppfattning inte möjligt att kräva att yrkesutövaren först måste begära att myndigheten avgör ärendet och att rätten att överklaga uppkommer först när myndigheten har avslagit denna begäran. Enligt yrkeskvalifikationsdirektivet ska yrkesutövaren ha en ovillkorlig och en vid tidsfristernas utgång omedelbar rätt att väcka talan mot avsaknaden av ett beslut. Av detta följer att inte heller den modell som nyligen användes i samband med ändringar i utlänningsförordningen (se avsnitt 5.2.2) och som innebär att en hänvisning till 12 § förvaltningslagen fördes in i förordningen, dock med en anpassad spärrtid, uppfyller yrkeskvalifikationsdirektivets krav. En ny modell för dröjsmålstalan behövs Varken de modeller som tidigare har använts vid genomförande av dröjsmålstalan i EU:s sekundärrätt eller förvaltningslagens dröjsmålstalan tillgodoser sålunda fullt ut de krav som en dröjsmålstalan behöver uppfylla enligt yrkeskvalifikationsdirektivet. Mot denna bakgrund, och efter att ha analyserat de existerande modellerna i förhållande till yrkeskvalifikationsdirektivets krav, syftet med dröjsmålsförfarandet och den svenska förvaltningsrättsliga strukturen, kan regeringen konstatera att den bästa lösningen nås genom en kombination av dessa modeller. 6.2 En ny modell för dröjsmålstalan 6.2.1 En sökande får vid tidsfristens utgång rätt att begära en förklaring att ärendet uppehålls Regeringens förslag: En sökande i ett ärende om erkännande av yrkeskvalifikationer, överföring av ansökan om europeiskt yrkeskort till en annan stat eller utfärdande av europeiskt yrkeskort för yrkesutövning i en annan stat ska ha rätt att begära en förklaring av allmän förvaltningsdomstol att ärendet uppehålls, om en myndighet inte har meddelat beslut inom de tidsgränser som gäller för handläggningen. Regeringens bedömning: Det bör finnas en ovillkorlig rätt till dröjsmålstalan vid tidsfristens utgång. Prövningen bör endast avse dröjsmålet i sig. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller har inga synpunkter på promemorians förslag och bedömning. Landsorganisationen i Sverige avstyrker förslaget och ifrågasätter varför det ska finnas möjlighet till dröjsmålstalan rörande handläggning av vissa ärenden men inte för andra. Förvaltningsrätten i Stockholm invänder mot den språkliga utformningen av bestämmelsen. Skälen för regeringens förslag och bedömning En ovillkorlig rätt till dröjsmålstalan vid tidsfristens utgång EU-medlemskapet medför ett krav på Sverige att skapa en möjlighet att föra en dröjsmålstalan i fråga om de ärendetyper som omfattas av yrkeskvalifikationsdirektivet. Att det saknas möjlighet till en motsvarande dröjsmålstalan för vissa andra ärenden, vilket Landsorganisationen i Sverige anför som en grund för att avstyrka förslaget, utgör inte ett skäl att avstå från att genomföra yrkeskvalifikationsdirektivet. Rätten till dröjsmålstalan enligt yrkeskvalifikationsdirektivet är en rättighet som tillkommer den sökande omedelbart då den aktuella tidsfristen för ärendet har löpt ut. Detta gör att det inte är lämpligt att tillämpa förvaltningslagens ordning, där den sökande först måste begära att myndigheten ska avgöra ärendet och rätten att överklaga förutsätter ett uttryckligt beslut från myndigheten om att ärendet inte avgörs (se avsnitt 5.2.3), innan den sökande har rätt att väcka en talan om dröjsmål. Rätten till dröjsmålstalan bör därför uppkomma omedelbart i samband med tidsfristens utgång, vid avsaknad av det beslut som tidsfristen avser. Den behöriga myndigheten kan i vissa fall till följd av yttre omständigheter vara förhindrad att meddela ett beslut inom de tidsramar som gäller. Exempelvis kan det vara så att en annan myndighet i Sverige, eller i ett annat land, inte har försett den behöriga myndigheten med den information som krävs för beslutet. Någon prövning av skälen till dröjsmålet ryms dock inte inom direktivets bestämmelser. Inom ramen för en dröjsmålstalan bör det därför endast prövas om den tidsgräns som gäller för det aktuella förfarandet har passerats. Om yttre faktorer påverkar handläggningstiden finns det flera olika sätt att gå tillväga för myndigheterna, t.ex. kan myndigheten ange särskilda tidsgränser i IMI, kontakta IMI-samordnare i andra länder, utnyttja kontakterna inom rådet för reglerade yrken eller be Universitets- och högskolerådet att kontakta den samordnande myndigheten i ursprungslandet. Det bör i sammanhanget noteras att det, såvitt gäller beslut om erkännande av yrkeskvalifikationer, för vissa ärendetyper är möjligt att förlänga tidsfristen på tre månader med ytterligare en månad om det finns särskilda skäl (4 kap. 7 § andra stycket förordningen om erkännande av yrkeskvalifikationer). Om myndigheten fattar ett sådant beslut om förlängning måste tidsgränsen anses ha passerats först efter utgången av den extra månaden. Ett beslut om förlängning av tidsfristen måste dock fattas innan de tre månaderna har gått och en myndighet bör därför inte inom ramen för handläggningen av en dröjsmålstalan kunna åberopa att det finns skäl att förlänga fristen. Det bör inte heller vara en fråga för domstolen att i efterhand överpröva om en förlängning varit motiverad, dvs. om det har funnits särskilda skäl. Till skillnad från vad som anges såväl i förvaltningslagen som i de olika bestämmelser som genomför dröjsmålstalan i EU:s sekundärrätt bör spärrtiden inte börja löpa när en ansökan kommer in, utan när ansökan är komplett. Att tidsfristen ska börja löpa när ansökan är fullständig framgår av artiklarna 4c.1, 4d.1 och 51.2 (se avsnitt 4.1). Talan bör avse dröjsmålet i sig En dröjsmålstalan som genomför yrkeskvalifikationsdirektivet bör alltså endast prövas med sikte på huruvida ett beslut har fattats inom de angivna tidsfristerna. Som anförts ovan anser regeringen inte att en ordning med något slag av fiktiva beslut är lämplig i detta sammanhang. Utan fiktiva beslut undviks risken för att en inledd dröjsmålstalan resulterar i att ärendets sakprövning förskjuts från den behöriga myndigheten till domstol. Fördelarna med denna ordning låg även till grund för utformningen av förvaltningslagens dröjsmålstalan. Regeringen framhöll då att införandet av fiktiva beslut om möjligt bör undvikas av principiella skäl (prop. 2016/17:180 s. 126). En domstol skulle dessutom i flera fall sakna förutsättningar att avgöra sakfrågorna om en föregående prövning från den behöriga myndigheten saknas. Rättsföljden bör vara en förklaring att ärendet uppehålls Den modell för dröjsmålstalan som har längst historia i svensk rätt innebär, som framgår av avsnitt 5.2.2, att en sökande som inte har fått ett beslut inom en viss tid från det att ansökan gavs in kan begära en förklaring att ärendet onödigt uppehålls. Eftersom någon prövning av skälet till fördröjningen enligt yrkeskvalifikationsdirektivet inte ska ske, är det inget krav för att bifalla en dröjsmålstalan att dröjsmålet har varit onödigt. Rättsföljden av en bifallen dröjsmålstalan bör därför vara en förklaring att ärendet uppehålls. Förvaltningsrätten i Stockholm har anfört att ordet uppehålls, i avsaknad av prefixet onödigt, är svårbegripligt och att ordet i allmänspråkliga sammanhang används med ett flertal andra betydelser, varav samtliga är mycket mer vanligt förekommande än den nu avsedda. Mer lättförståeliga alternativ är enligt förvaltningsrättens mening alternativ som "fördröjs" eller "drar ut på tiden". Regeringen anser dock att det finns ett värde i att så långt som möjligt ha ett enhetligt uttryckssätt i de olika genomförandebestämmelserna om dröjsmål. I den föreslagna bestämmelsen anges det att en förklaring att ärendet uppehålls ska ges om en myndighet inte har meddelat beslut inom de tidsgränser som gäller för handläggningen. Det finns enligt regeringen därmed föga utrymme för en inte avsedd tolkning av ordet uppehålls, sett i sitt sammanhang. Skrivningen följer också den som använts i regleringen av andra varianter av dröjsmålstalan i svensk lagstiftning (se avsnitt 5.2.2). 6.2.2 Behörig domstol Regeringens förslag: En begäran om en förklaring att ärendet uppehålls ska göras hos den förvaltningsrätt som skulle ha varit behörig att pröva ett överklagande av ett beslut i ärendet. Regeringens bedömning: En talan om dröjsmål bör inte föras vid förvaltningsmyndighet. Det finns ett behov av att tydliggöra för enskilda vilken domstol som är behörig. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian föreslås en annan språklig utformning av bestämmelsen om i vilken domstol en begäran om en förklaring att ärendet uppehålls ska göras. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker att en dröjsmålstalan ska föras i allmän förvaltningsdomstol eller lämnar förslaget utan invändning. Några instanser har lämnat synpunkter. Kammarrätten i Sundsvall, Förvaltningsrätten i Stockholm och Förvaltningsrätten i Jönköping anser att den föreslagna forumregeln inte kan tillämpas enligt sin ordalydelse och att det kan förutses att allmänheten kommer att ha svårt att veta vilken domstol de ska vända sig till. Förvaltningsrätten i Stockholm föreslår att dröjsmålstalan ska handläggas av förvaltningsmyndighet i stället för av domstol. Skälen för regeringens förslag och bedömning Dröjsmålstalan bör väckas i domstol Artikel 51.3 i yrkeskvalifikationsdirektivet anger i den svenska språkversionen att dröjsmålstalan ska ske i domstol enligt nationell rätt. Någon uttrycklig hänvisning till domstol finns inte i artiklarna 4c.2 eller 4d.7. Som Förvaltningsrätten i Stockholm anför finns det flera språkversioner där det inte heller i artikel 51.3 anges att en dröjsmålstalan ska föras i domstol. I dessa språkversioner anges det endast, i likhet med de motsvarande bestämmelserna i artiklarna 4c.2 och 4d.7, att avsaknaden av beslut ska kunna överklagas i enlighet med nationell rätt. Förvaltningsrätten i Stockholm ifrågasätter därför om ärenden av den tillsynskaraktär som prövningen av de aktuella ansökningarna är, samt deras förväntat exceptionellt enkla beskaffenhet, bör belasta domstolarnas dömande verksamhet. Regeringen konstaterar att direktivet inte uttryckligen tycks kräva att en talan om dröjsmål ska prövas i domstol. Detta har också bekräftats av Europeiska kommissionen vid kontakter under lagstiftningsarbetet. Därmed bör det övervägas om det är möjligt och lämpligt att välja en förvaltningsmyndighet som behörig instans att pröva en dröjsmålstalan enligt yrkeskvalifikationsdirektivet. Det är inte självklart vilken myndighet eller vilka myndigheter som skulle vara lämplig att handlägga en sådan talan. Den aktuella instansen bör ha en beredningsorganisation för och en vana att hantera denna typ av ärenden. Det är enligt regeringens mening, mot bakgrund av den gängse svenska instansordningen, tveksamt i vilken utsträckning en överprövning av samma eller en parallell myndighet kan anses vara ett överklagande enligt nationell rätt i direktivets mening. I ljuset av syftet med bestämmelserna är det enligt regeringen önskvärt att en högre instans än den behöriga myndighet som gjort sig skyldig till dröjsmålet hanterar dröjsmålstalan. Eftersom förvaltningsrätterna redan handlägger den dröjsmålstalan som regleras i förvaltningslagen framstår det sammantaget som lämpligast att dessa domstolar också handlägger talan om dröjsmål enligt yrkeskvalifikationsdirektivet. Förfarandets likheter med de varianter av dröjsmålstalan som finns i svensk rätt innebär att domstolarna redan har en ordning för att hantera denna ärendetyp. I samband med införandet av dröjsmålstalan i förvaltningslagen anfördes att det rör sig om en enkel uppgift som lämpligen kan hanteras av ensamdomare (prop. 2016/17:180 s. 283). Enligt regeringen gäller det även för den dröjsmålstalan som här föreslås. Dröjsmålstalan bör väckas i den förvaltningsrätt som skulle ha varit behörig att pröva ett överklagande av ett beslut i ärendet Huvudregeln vid överklaganden av myndighetsbeslut är att ett överklagande ska lämnas in till den myndighet som har fattat det omstridda beslutet (6 a § förvaltningsprocesslagen [1971:291]). Något beslut finns av naturliga skäl inte vid en dröjsmålstalan, vilket innebär att andra förutsättningar råder. Eftersom ett korrekt genomförande av direktivet förutsätter att rätten till dröjsmålstalan ska uppstå omedelbart och ovillkorligen när en myndighet inte har meddelat ett beslut inom den aktuella tidsfristen bör det, till skillnad från vad som gäller vid överklaganden, vara möjligt för en enskild att väcka en talan om dröjsmål direkt i domstol. Lagrådet påpekade i samband med genomförandet av 2004 års bank- och kreditmarknadsreform att en dröjsmålstalan bör föras i samma instans som överklaganden av beslut i samma typ av ärenden (prop. 2002/03:139 s. 155). Lagrådets yttrande i den delen har sedan föranlett ändringar i andra författningar som innehåller dröjsmålstalan, för att skapa enhetlighet mellan behörig domstol för överklagande och dröjsmålstalan (se bl.a. prop. 2012/13:45 s. 83 f.). Den rätt till dröjsmålstalan som 2018 infördes genom förvaltningslagen följer samma ordning, då det i 12 § andra stycket förvaltningslagen anges att en begäran om att avgöra ärendet som har avslagits kan överklagas till den domstol eller förvaltningsmyndighet som är behörig att pröva ett överklagande av avgörandet i ärendet. Beslut i ärenden om europeiskt yrkeskort och erkännande av yrkeskvalifikationer är sådana beslut som enligt 42 § förvaltningslagen kan överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom eller henne emot. I 11 kap. 2 § förordningen om erkännande av yrkeskvalifikationer finns också en upplysningsbestämmelse som hänvisar till 40 § förvaltningslagen, som anger att ett sådant beslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol. I promemorian föreslås det mot denna bakgrund att en begäran om en förklaring ska göras hos den allmänna förvaltningsdomstol som är behörig att pröva ett överklagande av avgörandet i ärendet. Förvaltningsrätten i Stockholm har anfört att denna formulering inte är lämplig eftersom den föreslagna bestämmelsen i normalfallet kommer att ges in i ett sådant tidsskede när någon första prövning av ärendet ännu inte ägt rum. 14 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar kan därmed inte tillämpas enligt sin ordalydelse. Kammarrätten i Sundsvall och Förvaltningsrätten i Stockholm pekar vidare på en potentiell problematik som kan uppkomma när en myndighet har flera regionala kontor som alla är behöriga att fatta beslut i den aktuella ärendetypen. Frågan är då inom vilken domkrets en ansökan om dröjsmålstalan ska anses falla, särskilt om den väcks innan några konkreta handläggningsåtgärder har vidtagits. Enligt vad som framkommit under lagstiftningsarbetet har dock Statens jordbruksverk och Transportstyrelsen, vilka är de myndigheter där denna problematik skulle kunna bli aktuell, en ordning enligt vilken handläggningen av nu aktuella ärenden sker vid en särskilt anvisad enhet. Vidare framhåller remissinstanserna att domstolen kan ha svårt att i det enskilda fallet ta ställning till sin egen behörighet och att motsvarande kan befaras gälla för den enskilde, när denne ska välja vilken domstol att ge in ansökan till. Även Förvaltningsrätten i Jönköping anför att det finns en risk för att den enskilde kommer att ha svårt att veta vilken domstol som är behörig att pröva dröjsmålstalan, vilket i sin tur kan leda till ett behov av överlämnanden av mål mellan olika domstolar. Förvaltningsrätten i Stockholm anför att det kan övervägas om en enda domstol bör utses att handlägga samtliga ansökningar enligt bestämmelsen. Regeringen har viss förståelse för dessa synpunkter, men anser samtidigt att svårigheterna inte bör överdrivas. Av 14 § andra stycket lagen om allmänna förvaltningsdomstolar följer att ett beslut ska överklagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets ärendet först har prövats, om det inte för ett visst slag av mål föreskrivs annat i lag eller förordning. Enligt huvudregeln har förvaltningsrätterna alltså generell kompetens som första instans. För att göra avsteg från denna princip bör det krävas att starka skäl talar för en annan ordning (se bl.a. prop. 1993/94:133 s. 32). Regeringen anser inte att sådana skäl föreligger i detta fall. Formellt sett är en dröjsmålstalan inte ett överklagande i den bemärkelse som avses i paragrafen. Även om det är möjligt att göra en analogisk tolkning bör det, för att garantera att den enskilde, myndigheten och förvaltningsrätten med säkerhet vet vid vilken domstol en dröjsmålstalan ska prövas, som Förvaltningsrätten i Stockholm påpekar, tydliggöras att en dröjsmålstalan ska väckas vid den förvaltningsrätt i vars domkrets som ärendet skulle ha avgjorts i sak, dvs. om myndigheten hade fattat ett beslut i ärendet. Detta uppnås genom att lagtextens ordalydelse ändras så att den förvaltningsrätt som skulle ha varit behörig att pröva ett överklagande av ett beslut i ärendet anges som behörig domstol. I promemorian föreslås att Tillväxtverket ska tillhandahålla information om möjligheten till dröjsmålstalan genom den kontaktpunkt som anges i 7 kap. 5 § förordningen om erkännande av yrkeskvalifikationer. Avsikten med detta skulle vara att underlätta enskildas möjligheter att ta tillvara sina rättigheter. Som Förvaltningsrätten i Jönköping föreslår skulle Tillväxtverket tillsammans med annan information också kunna tillhandahålla en lista över vilka förvaltningsrätter som är behöriga att pröva dröjsmålstalan för specifika myndigheter och ärenden. Regeringen anser att en sådan bestämmelse får övervägas inom ramen för det fortsatta förordningsarbetet. 6.2.3 En ny bestämmelse om rätt till dröjsmålstalan förs in i lagen om erkännande av yrkeskvalifikationer Regeringens förslag: Rätten till dröjsmålstalan enligt yrkeskvalifikationsdirektivet ska regleras i lagen om erkännande av yrkeskvalifikationer. De ärendetyper som omfattas av dröjsmålstalan ska anges direkt i lagen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna invänder inte mot promemorians förslag. Förvaltningsrätten i Stockholm anser dock att rätten till dröjsmålstalan bör regleras i förordning. För synpunkter på regleringen som avser advokatyrket hänvisas till avsnitt 6.2.4. Skälen för regeringens förslag Rätten till dröjsmålstalan bör regleras i lagen om erkännande av yrkeskvalifikationer Som framgår av avsnitt 6.2.2 anser regeringen att en dröjsmålstalan bör föras i domstol. Rätten till dröjsmålstalan rör därmed domstolarnas rättskipningsuppgifter. Dessa ska enligt 11 kap. 2 § regeringsformen framgå av lag. I och med regeringens ställningstagande kan rätten till dröjsmålstalan inte, som Förvaltningsrätten i Stockholm föreslår, regleras i förordning. Direktivets bestämmelser om dröjsmålstalan bör i stället genomföras genom lag. Eftersom rätten till dröjsmålstalan avser alla yrkesregleringar som omfattas av yrkeskvalifikationsdirektivet är det lämpligt att reglera rätten till dröjsmålstalan i lagen om erkännande av yrkeskvalifikationer. Eftersom den rätt till dröjsmålstalan som följer av direktivet avser tre ärendetyper bör också tillämpningsområdet för bestämmelsen om dröjsmålstalan i den svenska regleringen begränsas till dessa slags ärenden. De tidsfrister som gäller för handläggningen av dessa ärenden finns angivna i förordningen om erkännande av yrkeskvalifikationer (4 kap. 7 §, 6 kap. 6 § första stycket och 6 kap. 8 § första stycket). Avgränsningen av tillämpningsområdet för en lag bör inte innehålla direkta hänvisningar till bestämmelser i förordning. Regleringen av dröjsmålstalan i lagen om erkännande av yrkeskvalifikationer bör därför avgränsas genom att ärendetyperna uttryckligen anges i lagen. De ärenden som berörs är, som redovisas i avsnitt 4.1, erkännande av yrkeskvalifikationer, överföring av ansökan om europeiskt yrkeskort till en annan stat och utfärdande av europeiskt yrkeskort för yrkesutövning i en annan stat. Däremot omfattas exempelvis inte ärenden om europeiskt yrkeskort för yrkesutövning i Sverige enligt 5 kap. förordningen om erkännande av yrkeskvalifikationer. Flera av de ärenden om erkännande av yrkeskvalifikationer som omfattas av rätten till dröjsmålstalan enligt yrkeskvalifikationsdirektivet avser automatiskt erkännande av yrkeskvalifikationer vid samordnade krav på utbildning. Som framgår av avsnitt 4.2.2 finns samordnade krav för utbildning avseende yrkena apotekare, barnmorska, läkare, specialistläkare, sjuksköterska med ansvar för allmän hälso- och sjukvård, tandläkare, specialisttandläkare och veterinär. Förfarandena för att erkänna dessa yrken regleras delvis i andra författningar, huvudsakligen patientsäkerhetsförordningen (2010:1369) och förordningen (2009:1386) om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård. De tidsgränser som anges i 4 kap. 7 § förordningen om erkännande av yrkeskvalifikationer är emellertid även tillämpliga vid automatiska erkännanden som regleras i specialförfattning (se 4 kap. 1 § samma förordning). Bestämmelsen gäller endast så länge avvikande handläggningstider inte anges i dessa författningar. För närvarande finns dock inga sådana avvikande bestämmelser om tidsfrister i de aktuella författningarna. Rätten att väcka dröjsmålstalan enligt lagen om erkännande av yrkeskvalifikationer uppkommer således för alla förfaranden för erkännande av yrkeskvalifikationer, även automatiskt erkännande av yrkeskvalifikationer vid samordnade krav på utbildning, när tidsgränsen som anges i 4 kap. 7 § förordningen om erkännande av yrkeskvalifikationer har överskridits. 6.2.4 Dröjsmålstalan som avser ärenden om etablering under svensk advokattitel Regeringens förslag: Det ska införas en ny bestämmelse om dröjsmålstalan i lagen om erkännande av yrkeskvalifikationer, i fråga om beslut om etablering under svensk advokattitel. En sådan talan ska föras i Förvaltningsrätten i Stockholm. Promemorians förslag överensstämmer inte med regeringens. Förslaget i promemorian innebär att advokaters rätt till dröjsmålstalan enligt direktivet ska regleras i rättegångsbalken. Vidare innebär promemorians förslag att en sådan talan ska föras i Stockholms tingsrätt. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har inte yttrat sig över promemorians förslag i denna del. Stockholms tingsrätt anför att Högsta domstolen i dag prövar frågor relaterade till advokatverksamhet och anser att den befintliga processrättsliga strukturen av principiella skäl i möjligaste mån bör följas. Om Högsta domstolen inte ska handlägga denna typ av ärenden har tingsrätten ingen invändning mot promemorians förslag om att Stockholms tingsrätt ska vara behörig domstol för dessa ärenden. Högsta domstolen tillstyrker den del av förslaget som innebär att frågan om dröjsmålstalan avseende handläggningen vid Sveriges advokatsamfund inte ska prövas av Högsta domstolen. Sveriges advokatsamfund anser att det är oproportionerligt att genomföra en förändring i en så fundamental lagstiftning som rättegångsbalken för fall som enbart gäller mycket speciella och ytterst få fall rörande erkännande av yrkeskvalifikationer för etablering under svensk advokattitel. Advokatsamfundet förordar i stället en undantagsreglering i lagen om erkännande av yrkeskvalifikationer, trots att erkännandefrågor för advokater i övrigt inte omfattas av denna lagstiftning. Den kompletterande promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inget att invända mot den kompletterande promemorians förslag. Skälen för regeringens förslag Det krävs särskilda bestämmelser i fråga om ärenden om etablering under svensk advokattitel Enligt artikel 2.3 i yrkeskvalifikationsdirektivet ska bestämmelserna i direktivet inte gälla om det finns motsvarande regler för erkännande av yrkeskvalifikationer i andra bindande EU-rättsakter. Vad gäller advokatyrket finns det sådana särregleringar inom EU:s sekundärrätt (rådets direktiv 77/249/EEG av den 22 mars 1977 om underlättande för advokater att effektivt begagna sig av friheten att tillhandahålla tjänster och Europaparlamentets och rådets direktiv 98/5/EG av den 16 februari 1998 om underlättande av stadigvarande utövande av advokatyrket i en annan medlemsstat än den i vilken auktorisationen erhölls). Yrkeskvalifikations-direktivet är därför tillämpligt på advokatyrket endast i den mån motsvarande bestämmelser i dessa regleringar saknas, vilket är fallet i fråga om erkännande av juristers yrkeskvalifikationer i syfte att omedelbart utöva yrket under yrkestiteln i den mottagande medlemsstaten. Således omfattas endast de personer som önskar etablera sig i Sverige under svensk advokattitel av yrkeskvalifikationsdirektivet, dvs. vid prövningen av en ansökan om inträde i Sveriges advokatsamfund (se skäl 42 till det ursprungliga yrkeskvalifikationsdirektivet, jfr även prop. 2015/16:44 s. 53). Europeiskt yrkeskort kommer inte att införas för advokater (se skäl 4 till ändringsdirektivet). Vad beträffar rätten till dröjsmålstalan är det därmed endast artikel 51.3 som är tillämplig på advokaters verksamhet i Sverige. Bestämmelser som genomför yrkeskvalifikationsdirektivet i tillämpliga delar i fråga om advokatyrket finns i rättegångsbalken och i Sveriges advokatsamfunds stadgar. Frågan om erkännande av yrkeskvalifikationer för etablering under svensk advokattitel regleras i 8 kap. 2 § tredje stycket rättegångsbalken. Enligt 8 kap. 3 § rättegångsbalken prövas en ansökan om inträde i advokatsamfundet av samfundets styrelse. Denna fungerar således som behörig myndighet för advokatyrket enligt yrkeskvalifikationsdirektivet. Det är också advokatsamfundets styrelse som, tillsammans med samfundets disciplinnämnd, utövar tillsyn över advokatväsendet. Enligt 8 kap. 8 § rättegångsbalken kan vissa av advokatsamfundets beslut överklagas, bl.a. avslag på en ansökan om inträde i samfundet. Överklagandet sker då till Högsta domstolen. Enligt advokatsamfundets stadgar ska mottagandet av en ansökan om erkännande av yrkeskvalifikationer för etablering under svensk advokattitel bekräftas inom en månad och sökanden ska underrättas om nödvändiga handlingar saknas. Ansökan ska behandlas och ett motiverat beslut fattas så snart som möjligt och senast inom fyra månader från det att en fullständig ansökan inkommit (4 b § advokatsamfundets stadgar). Enligt 4 § andra stycket lagen om erkännande av yrkeskvalifikationer gäller lagen inte för advokatyrket. Det innebär att inte heller bestämmelserna i förordningen om erkännande av yrkeskvalifikationer gäller för advokatyrket (1 kap. 2 § förordningen om erkännande av yrkeskvalifikationer). Den som ansöker om erkännande av yrkeskvalifikationer för att etablera sig som advokat i Sverige under svensk advokattitel träffas således inte av en bestämmelse om dröjsmålstalan i lagen om erkännande av yrkeskvalifikationer. För att direktivets krav på dröjsmålstalan ska genomföras fullt ut krävs därför särskilda bestämmelser om en rätt till dröjsmålstalan som avser etablering av advokater enligt förfarandet i 8 kap. 2 och 3 §§ rättegångsbalken. Även dröjsmålstalan i fråga om advokatyrket bör föras i förvaltningsrätt I promemorian redogörs det såvitt avser advokatyrket för två alternativa sätt att utforma rätten till dröjsmålstalan. Den lösning som förespråkas i promemorian innebär en särreglering av rätten till dröjsmålstalan för advokatyrket i form av en ny bestämmelse i rättegångsbalken, i anslutning till övriga bestämmelser om överklagande av advokatsamfundets beslut. I promemorian anförs det vidare att det i enlighet med huvudregeln i rättegångsbalken, och för att i viss mån följa den processrättsliga strukturen, bör vara en tingsrätt som är behörig domstol vid en dröjsmålstalan som rör advokatyrket, närmare bestämt Stockholms tingsrätt. Advokatsamfundets beslut att avslå en ansökan om inträde i samfundet överklagas till Högsta domstolen. Regeringen delar bedömningen i promemorian om att det finns ett värde i att följa den befintliga processrättsliga strukturen, vilket talar för att Högsta domstolen bör utses att också handlägga en dröjsmålstalan som avser ärenden om etablering under svensk advokattitel. Även Stockholms tingsrätt anser att den befintliga processrättsliga strukturen av principiella skäl i möjligaste mån bör följas, och att det bör vara Högsta domstolen som prövar en sådan talan. Regeringen instämmer emellertid i bedömningen i promemorian att det inte är lämpligt att lägga en uppgift av denna enkla natur på Högsta domstolen. Hanteringen av dessa ärenden ligger långt från Högsta domstolens rättsbildande huvuduppgift och skulle strida mot målsättningen att renodla domstolens verksamhet så att dess tid och resurser i första hand kan läggas på prejudikatbildning. I promemorian föreslås att det i stället bör vara en tingsrätt som handlägger dröjsmålstalan i fråga om advokatyrket. Detta skulle kunna motiveras med att den processrättsliga ordningen därmed följs på så sätt att det fortfarande är en allmän domstol som handlägger advokatfrågorna. I promemorian anförs det att Stockholms tingsrätt är en lämplig tingsrätt för denna ordning, dels för att Stockholms tingsrätt redan är exklusivt eller subsidiärt forum för flera mål- och ärendetyper, dels för att advokatsamfundet har sitt säte i Stockholms tingsrätts domkrets. Sveriges advokatsamfund har invänt mot en sådan lösning och anser att i första hand Högsta domstolen och i andra hand en förvaltningsrätt bör handlägga en sådan dröjsmålstalan. Av skäl som framgår ovan anser regeringen inte att talan bör prövas av Högsta domstolen. Däremot bör alternativet att en dröjsmålstalan som rör advokatyrket ska prövas av förvaltningsrätt övervägas närmare. En nackdel med en sådan lösning är att de flesta ärenden som rör advokaters yrkesutövning skulle prövas av allmän domstol, medan en dröjsmålstalan skulle prövas av allmän förvaltningsdomstol. Sedan den 1 november 2019 prövar förvaltningsrätterna emellertid bl.a. frågor om sanktionsavgifter mot advokater enligt lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (7 a kap. 11 §). Som advokatsamfundet framhåller är å andra sidan tingsrätterna i dag inte i något fall behöriga att pröva advokatverksamhetsrelaterade frågor. Det kan vidare konstateras att förvaltningsrätterna handlägger dröjsmålstalan enligt förvaltningslagen samt, enligt denna proposition, föreslås handlägga dröjsmålstalan enligt yrkeskvalifikationsdirektivet i fråga om övriga yrken. Detta talar för att även en dröjsmålstalan som avser handläggningen vid advokatsamfundet bör prövas av förvaltningsrätt. Regeringen anser vid en sammantagen bedömning att detta, i enlighet med den kompletterande promemorians förslag, är den lämpligaste lösningen. Rätten till dröjsmålstalan som avser advokatyrket bör regleras i lagen om erkännande av yrkeskvalifikationer Som framgår ovan föreslås det i promemorian att genomförandet av rätten till dröjsmålstalan såvitt avser advokatyrket ska göras genom en ny bestämmelse i rättegångsbalken i anslutning till övriga bestämmelser om överklagande av advokatsamfundets beslut. En alternativ lösning som behandlas i promemorian är att ändra lagen om erkännande av yrkeskvalifikationer på så sätt att den nya bestämmelsen om dröjsmålstalan som föreslås för övriga yrken görs tillämplig även på advokatyrket. Sveriges advokatsamfund förespråkar denna lösning för att på så sätt undvika en förändring i en så fundamental lagstiftning som rättegångsbalken. Av promemorian framgår att advokatsamfundet endast handlägger ett fåtal ärenden per år av den typ som kan aktualisera dröjsmålstalan och att samfundets egen bedömning är att alla avgörs inom den tillämpliga tidsgränsen. Som advokatsamfundet anför kan det därför förutses att en bestämmelse om dröjsmål för advokaternas vidkommande kommer att tillämpas endast i ett fåtal fall, och att den snarast kommer att ha karaktären av en undantagsbestämmelse. Mot denna bakgrund anser regeringen att det framstår som mindre lämpligt att föra in en bestämmelse om dröjsmålstalan för advokater enligt yrkeskvalifikationsdirektivet i rättegångsbalken. I stället hör regleringen av rätten till dröjsmålstalan enligt yrkeskvalifikationsdirektivet mer naturligt hemma i lagen om erkännande av yrkeskvalifikationer. Även rätten till dröjsmålstalan som avser advokatyrket bör således regleras i lagen om erkännande av yrkeskvalifikationer. Regeringen, som instämmer med förslaget i den kompletterande promemorian, anser att en sådan lösning bör åstadkommas genom att införa en ny bestämmelse om dröjsmålstalan i fråga om advokatyrket i lagen om erkännande av yrkeskvalifikationer, till vilken lagens bestämmelser i 4 § om tillämpningsområdet bör hänvisa. Den nya bestämmelsen bör utformas så att den inte omfattar ärenden om europeiskt yrkeskort eller ärenden om etablering under ursprungslandets titel, utan endast ärenden enligt 8 kap. 2 § tredje stycket rättegångsbalken. I sådana ärenden får sökanden begära en förklaring av domstol att ärendet uppehålls, om advokatsamfundet inte har meddelat beslut inom de tidsgränser som gäller för handläggningen. Eftersom Sveriges advokatsamfund har sitt säte i Stockholm bör det uttryckligen anges att behörig domstol är Förvaltningsrätten i Stockholm. 6.2.5 Domstolens beslut vid bifall till en dröjsmålstalan Regeringens förslag: Om en domstol bifaller en talan om dröjsmål ska den besluta att förelägga myndigheten eller advokatsamfundet att snarast avgöra ärendet. Regeringens bedömning: Det är inte nödvändigt att införa några sanktioner för det fall att en myndighet eller advokatsamfundet inte skulle följa domstolens föreläggande. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inte yttrat sig över promemorians förslag i denna del. Landsorganisationen i Sverige anser att effektiviteten kan ifrågasättas om en dröjsmålstalan inte förenas med en vitesmöjlighet. Kammarrätten i Sundsvall framhåller att domstolstrots förekommer. Skälen för regeringens förslag och bedömning En förklaring ska åtföljas av ett föreläggande I samband med att en dröjsmålstalan enligt förvaltningslagen bifalls ska en domstol eller en förvaltningsmyndighet förelägga myndigheten att avgöra ärendet, antingen snarast eller inom en tid som överinstansen bestämmer (49 § förvaltningslagen). Vid beredningen av förslaget fördes en diskussion om domstolarnas möjligheter att förelägga myndigheten att avgöra ärendet. Det anfördes att en ordning som innebär att domstolen förelägger myndigheten att fatta beslut inom en fast tidsgräns riskerar att leda till att myndigheter som saknar tillräckligt beslutsunderlag tvingas besluta om avslag. Detta kan leda till att domstolen i ett senare skede måste återförvisa ärendet till myndigheten och att den totala handläggningstiden därmed förlängs. Regeringen ansåg därför att en ordning som innebär att domstolen förelägger myndigheten att fatta beslut snarast ska tillämpas, om en bestämd frist inte kan anges. I de fall ärendet i princip är klart för avgörande kan domstolen dock förelägga myndigheten att fatta beslut inom en angiven tid (prop. 2016/17:180 s. 127). I regel förekommer inte några fasta tidsgränser i svensk förvaltningsrätt. Det faktum att yrkeskvalifikationsdirektivets tidsfrister är absoluta gör det svårt att motivera ett domstolsföreläggande som förenas med en viss tidsfrist. En sådan ordning skulle i praktiken utgöra en ytterligare tidsfrist, vilket skulle göra att de tidsfrister som anges i direktivet i praktiken förlängs. Eftersom inga ursäktliga förseningar kan föreligga enligt direktivet, och eftersom myndigheten redan är i dröjsmål från och med tidsfristens utgång, anser regeringen inte att det bör vara möjligt för domstolen att förelägga myndigheten att avgöra ärendet inom en viss tid. Myndigheten bör därför endast kunna föreläggas att avgöra ärendet snarast, vilket bör tolkas strikt. Detsamma gäller i fråga om advokatsamfundet i ärenden om etablering under svensk advokattitel. Det är inte nödvändigt att införa en möjlighet till sanktioner Bristen på sanktioner med anledning av myndigheters dröjsmål var föremål för synpunkter i några av remissyttrandena över förslaget till dröjsmålstalan i Förvaltningslagsutredningens betänkande En ny förvaltningslag (SOU 2010:29). Bland annat Örebro universitet och Förvaltningsrätten i Göteborg ansåg att förslaget till dröjsmålstalan var behövligt samtidigt som instanserna ifrågasatte om bestämmelsen skulle få avsedd verkan om inte också sanktionsmöjligheter infördes. Regeringen ansåg emellertid, i likhet med utredningen, att sanktioner inte var nödvändiga. Regeringen anförde dock att det skulle finnas anledning att återkomma till frågan om sanktionsmöjligheter om exempelvis uppenbart domstolstrots skulle bli vanligt förekommande (prop. 2016/17:180 s. 128). Även i den nu aktuella promemorian görs bedömningen att någon sanktionsmöjlighet inte behövs. Kammarrätten i Sundsvall ställer sig tveksam till bedömningen i promemorian att det är osannolikt att en myndighet skulle underlåta att följa ett beslut från en domstol. Kammarrätten framhåller att domstolstrots förekommer och att det kan finnas viss risk för att en myndighet som inte har fattat ett beslut inom gällande tidsgränser av någon anledning inte heller anser sig kunna avgöra ärendet efter beslut av domstol. Landsorganisationen i Sverige anser att effektiviteten hos en dröjsmålstalan kan ifrågasättas om den inte förenas med en vitesmöjlighet. Regeringen ansluter sig dock till bedömningen i promemorian. Några tecken på att domstolstrots skulle förekomma saknas och det har inte framkommit något annat som föranleder en annan bedömning i detta ärende än den som regeringen gjorde då förslaget om en ny förvaltningslag lämnades. Ett föreläggande får sammanfattningsvis anses vara ett tillräckligt incitament för myndigheterna och advokatsamfundet att verka för att de tidsgränser som gäller för handläggningen inte överskrids. Det saknas således behov av sanktioner för att garantera att regelverket följs. 6.2.6 Ingen rätt att överklaga domstolens beslut Regeringens förslag: Domstolens beslut ska inte få överklagas. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har invänt mot förslaget. Skälen för regeringens förslag I samband med införandet av den nya förvaltningslagen anförde regeringen att instanskedjan för denna typ av förfaranden, av effektivitetsskäl, bör hållas kort (prop. 2016/17:180 s. 127 f.). Eftersom syftet med bestämmelserna om dröjsmålstalan i yrkeskvalifikationsdirektivet är att effektivisera processen och förkorta tiden för enskilda att kunna utöva de yrken som omfattas av bestämmelserna finns inte heller i denna reglering skäl att göra det möjligt för parterna att, oavsett utgången, överklaga domstolens beslut. Rätten till dröjsmålstalan bör förbrukas när den utnyttjas I förvaltningslagens bestämmelse om dröjsmålstalan anges att en begäran att myndigheten ska avgöra ärendet endast får utnyttjas vid ett tillfälle under ärendets handläggning. Regeringen ansåg att det inte skulle vara förenligt med effektivitetsintresset att den sökande skulle kunna tvinga fram upprepade bedömningar av utredningsläget (prop. 2016/17:180 s. 128). Förvaltningslagens dröjsmålstalan är utformad för ärenden som i regel saknar fasta tidsgränser. Eftersom de tre ärendetyper som omfattas av yrkeskvalifikationsdirektivets dröjsmålstalan alla har på förhand fastslagna tidsgränser är dessa överväganden inte tillämpliga. Om en dröjsmålstalan bifalls, ska rättsmedlet betraktas som uttömt och rättsläget som fastställt för ärendet i fråga eftersom en bifallen ansökan kräver att tidsfristen löpt ut. Om domstolen i stället konstaterar att myndigheten eller advokatsamfundet inte befann sig i dröjsmål kvarstår rätten till dröjsmålstalan. En sådan situation skulle exempelvis kunna uppstå om myndigheten eller advokatsamfundet begärt in kompletteringar varefter den enskilde kompletterar med handlingar som han eller hon anser är tillräckliga, utan att de enligt domstolens bedömning är det. I en sådan situation har den aktuella tidsfristen inte börjat löpa och rätten till dröjsmålstalan kan inte sägas ha utnyttjats. 7 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser Regeringens förslag: De nya bestämmelserna ska träda i kraft den 1 juni 2021. Regeringens bedömning: Det behövs inte några övergångsbestämmelser. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer delvis med regeringens. Förslaget i promemorian innebär att bestämmelserna ska träda i kraft den 1 januari 2021. Remissinstanserna har inte yttrat sig i denna del. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Det är angeläget att de nya bestämmelserna i lagen om erkännande av yrkeskvalifikationer träder i kraft så snart som möjligt, vilket bedöms vara den 1 juni 2021. Regeringen föreslår därför att lagändringen träder i kraft denna dag. En dröjsmålstalan får väckas från och med den dag som bestämmelserna träder i kraft. Detta gäller oavsett när myndigheten eller advokatsamfundet påbörjade sin handläggning. Regeringen delar bedömningen i promemorian att det inte finns något behov av övergångsbestämmelser. 8 Konsekvenser Regeringens bedömning: Förslagen leder till att Sverige uppfyller skyldigheten att skapa en möjlighet att föra en dröjsmålstalan i fråga om de ärendetyper som omfattas av yrkeskvalifikationsdirektivet. Förslagen medför inga kostnadsökningar för myndigheterna. Förslagen medför marginella kostnadsökningar för domstolarna, vilka kan finansieras inom befintliga anslagsramar. Förslagen medför inte några ökade kostnader för advokatsamfundet. Förslagen skapar ökade förutsättningar för enskilda att kunna utnyttja rätten till fri rörlighet i de fall som kräver ansökan om erkännande av yrkeskvalifikationer eller europeiskt yrkeskort. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inga synpunkter på promemorians konsekvensanalys. Domstolsverket delar bedömningen att handläggning av dröjsmålstalan sannolikt kommer att förekomma i mycket liten omfattning. Förvaltningsrätten i Stockholm framhåller ärendenas förväntat exceptionellt enkla beskaffenhet. Förvaltningsrätten i Jönköping anser inte att promemorians konsekvensanalys ger tillräckligt stöd för att de tillkommande uppgifterna kommer att kunna hanteras inom befintliga anslagsramar. Förvaltningsrätten i Jönköping anför att målen kommer att vara mer arbetskrävande än om det varit fråga om överklagande av beslut enligt 12 § förvaltningslagen, eftersom domstolarna kommer att behöva vidta fler utredningsåtgärder, och att bedömningen av frågan om ärendet är komplett eller inte sannolikt inte alltid kommer att vara helt enkel. Förvaltningsrätten i Malmö betonar vikten av att det görs en tillförlitlig analys av omfattningen av antalet ärenden som kan bli föremål för en dröjsmålstalan. Förvaltningsrätten i Malmö och Domstolsverket framhåller att införandet av dröjsmålstalan enligt 12 § förvaltningslagen har lett till ökad arbetsbelastning för domstolarna på ett sätt som inte förutsågs vid införandet. Statens skolverk uppger att införandet av dröjsmålstalan i viss utsträckning kan påverka myndighetens behov av bemanning. Den kompletterande promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inget att invända mot den kompletterande promemorians bedömning. Skälen för regeringens bedömning Konsekvenser i förhållande till EU-rätten De föreslagna bestämmelserna i lagen om erkännande av yrkeskvalifikationer syftar till att genomföra yrkeskvalifikationsdirektivets bestämmelser om dröjsmålstalan i svensk rätt. Regeringen bedömer att förslaget leder till att Sverige uppfyller skyldigheten att skapa en möjlighet att föra en dröjsmålstalan i fråga om de ärendetyper som omfattas av yrkeskvalifikationsdirektivet. Det torde också innebära att Europeiska kommissionen saknar skäl att överlämna överträdelseärendet till EU-domstolen (se avsnitt 4.4). Konsekvenser för myndigheter och domstolar Införandet av rätten till dröjsmålstalan medför inte några nya arbetsuppgifter för de berörda myndigheterna. Antalet ärenden påverkas inte heller och tidsgränserna som gäller för handläggningen förblir desamma. Regeringen bedömer därför att införandet av dröjsmålstalan inte kommer medföra några kostnadsökningar för myndigheterna. Som Förvaltningsrätten i Malmö har anfört är det av vikt att känna till omfattningen av antalet ärenden hos berörda myndigheter som kan väntas bli föremål för en dröjsmålstalan. I promemorian redogörs för den undersökning som gjorts över hur vanligt det är att myndigheter överskrider den tillämpliga tidsgränsen vid erkännande av yrkeskvalifikationer. Enligt undersökningen står Socialstyrelsen, Skolverket, Statens jordbruksverk och Elsäkerhetsverket för 95 procent av samtliga beslut om erkännande av yrkeskvalifikationer som fattas av svenska myndigheter där den sökande vill etablera sig i Sverige. Handläggningen av ärenden om dröjsmålstalan kommer till följd av var dessa myndigheter är lokaliserade att ha viss spridning mellan landets förvaltningsrätter. Som framgår av undersökningen saknas det, annat än i en mycket begränsad del, statistik över hur vanligt det är att myndigheter överskrider den tillämpliga tidsgränsen. Det är således inte möjligt att utifrån de redovisade uppgifter bedöma hur många ärenden som i dessa fall kan antas bli föremål för en dröjsmålstalan. Enligt regeringen får rätten till dröjsmålstalan antas vara ett tillräckligt incitament för myndigheter att endast i undantagsfall överskrida de tidsgränser som gäller för handläggningen. Det talar för att dröjsmålstalan vid erkännande av yrkeskvalifikationer kommer förekomma i begränsad omfattning. Vid införandet av en dröjsmålstalan i regleringen av revisorer fördes ett liknande resonemang och det konstaterades att dröjsmålstalan endast skulle behöva tillgripas i sällsynta fall (prop. 1994/95:152 s. 67). Dröjsmålsbestämmelsen för revisorer har, såvitt känt, inte tillämpats vid något tillfälle. För de två andra ärendetyperna som omfattas av rätten till dröjsmålstalan finns statistik att tillgå. Rätten till dröjsmålstalan vid utfärdande eller överförande av europeiskt yrkeskort är begränsad till vissa specifika yrken, nämligen sjuksköterska, apotekare, fysioterapeut, fastighetsmäklare och bergsguide. Det är således endast Socialstyrelsen, Fastighetsmäklarinspektionen och Universitets- och högskolerådet som omfattas av regleringen. Handläggningen sker via Informationssystemet för den inre marknaden, varifrån det går att utläsa att samtliga hittillsvarande beslut fattats inom gällande tidsgränser. Enligt regeringen kan det därför antas att dröjsmålstalan vid utfärdande eller överförande av europeiskt yrkeskort kommer att bli aktuell endast i mycket begränsad omfattning. Sammanfattningsvis bedömer regeringen, i likhet med bl.a. Domstolsverket, att handläggning av dröjsmålstalan sannolikt kommer att förekomma i mycket liten omfattning. I promemorian görs en jämförelse med dröjsmålstalan enligt 12 § förvaltningslagen. Regeringen instämmer med promemorians bedömning att dröjsmålstalan enligt yrkeskvalifikationsdirektivet på många sätt kan vara enklare att tillämpa än förvaltningslagens bestämmelse, bl.a. då domstolen inte ska göra någon bedömning av myndighetens skäl för att inte avgöra ärendet. Det rör sig i stället om en bedömning i fråga om den tillämpliga tidsfristen har börjat löpa och i så fall om den löpt ut eller inte. Även om det, som Förvaltningsrätten i Jönköping framhåller, kan förekomma fall då frågan om ärendet är komplett eller inte kräver närmare granskning, bedömer regeringen att det normalt rör sig om en enkel uppgift. I samband med den nya förvaltningslagens konsekvensanalys anförde regeringen att det framstår som rimligt att anta att ett förfarande i domstol om handläggningsfrågan kommer att aktualiseras endast undantagsvis. Regeringen anförde vidare att reformen sammantaget inte kommer att medföra annat än en marginellt ökad arbetsbelastning för domstolarna (prop. 2016/17:180 s. 283). Förvaltningsrätten i Malmö och Domstolsverket pekar på att införandet av dröjsmålstalan enligt 12 § förvaltningslagen har lett till ökad arbetsbelastning för förvaltningsdomstolarna. Till skillnad från dröjsmålstalan enligt förvaltningslagen är dock de nya förslagen om dröjsmålstalan tydligt avgränsade och omfattar endast tre ärendetyper. Regeringen bedömer därför, och då sådan talan enligt vad som angetts ovan sannolikt kommer att förekomma i mycket liten omfattning, att förvaltningsdomstolarna kommer att kunna hantera de nya uppgifterna inom befintliga anslagsramar. Konsekvenser för advokatsamfundet Sveriges advokatsamfund handlägger endast ett fåtal ärenden per år av det slag som kan aktualisera en dröjsmålstalan. Advokatsamfundets egen bedömning är att alla ärenden avgörs inom den tillämpliga tidsgränsen. Det finns inget som talar för att samfundets handläggningstider kommer att förändras framöver. Förslaget om dröjsmålstalan för advokatyrket bedöms inte medföra några ökade kostnader för advokatsamfundet. Konsekvenser för enskilda och företag För enskilda och företag innebär förslagen inga ökade kostnader. Direktivets bestämmelser om dröjsmålstalan syftar till att ge enskilda i egenskap av sökande, i de fall som omfattas, ett rättsmedel mot dröjsmål eller passivitet hos myndigheten. Denna möjlighet skapar ökade förutsättningar för enskilda att kunna utnyttja rätten till fri rörlighet i de fall som kräver ansökan om erkännande av yrkeskvalifikationer eller europeiskt yrkeskort. I förlängningen bör detta även medföra positiva effekter för företag i egenskap av arbetsgivare. Som advokatsamfundet påpekar stärker möjligheten till dröjsmålstalan generellt sett också den enskildes rätt och är i sig därför positivt ur rättssäkerhetssynpunkt. 9 Författningskommentar Förslaget till lag om ändring i lagen (2016:145) om erkännande av yrkeskvalifikationer 4 § Denna lag gäller inte för ett reglerat yrke om det i en annan lag eller författning finns särskilda bestämmelser om erkännande av yrkeskvalifikationer för det yrket och om de bestämmelserna grundar sig på andra bindande rättsakter antagna inom Europeiska unionen än yrkeskvalifikationsdirektivet. För advokatyrket gäller endast 19 b §. Bestämmelser som i övrigt för det yrket genomför yrkeskvalifikationsdirektivet i tillämpliga delar finns i rättegångsbalken. Paragrafen innehåller bestämmelser om lagens tillämpningsområde. Övervägandena finns i avsnitt 6.2.4. I andra stycket görs en ändring som innebär att endast den nya bestämmelsen i 19 b § gäller för advokatyrket. Det upplyses vidare om att övriga bestämmelser som genomför yrkeskvalifikationsdirektivet, i de delar direktivet är tillämpligt på advokatyrket, finns i rättegångsbalken. Dröjsmålstalan 19 a § I ärenden om erkännande av yrkeskvalifikationer, överföring av ansökan om europeiskt yrkeskort till en annan stat och utfärdande av europeiskt yrkeskort för yrkesutövning i en annan stat får den sökande begära en förklaring av allmän förvaltningsdomstol att ärendet uppehålls, om en myndighet inte har meddelat beslut inom de tidsgränser som gäller för handläggningen. En begäran om en förklaring ska göras hos den förvaltningsrätt som skulle ha varit behörig att pröva ett överklagande av ett beslut i ärendet. Om förvaltningsrätten bifaller en sådan begäran, ska den besluta att förelägga myndigheten att snarast avgöra ärendet. Förvaltningsrättens beslut får inte överklagas. Paragrafen, som är ny, genomför artiklarna 4c.2, 4d.7 och 51.3 i yrkeskvalifikationsdirektivet i de delar som rör dröjsmålstalan. Övervägandena finns i avsnitt 6.2.1-6.2.3, 6.2.5 och 6.2.6. I första stycket anges de tre ärendetyper som omfattas av rätten att begära en förklaring av domstol att ärendet uppehålls (väcka en dröjsmålstalan), om de tidsgränser för handläggningen som gäller för respektive ärendetyp har överskridits. Ett erkännande av yrkeskvalifikationer från den behöriga myndigheten krävs för att sökanden ska få tillträde till det aktuella yrket och rätt att utöva det på samma villkor som svenska medborgare. Det europeiska yrkeskortet styrker att innehavaren antingen uppfyller alla nödvändiga villkor för att tillfälligt få tillhandahålla tjänster i en annan medlemsstat eller att innehavarens yrkeskvalifikationer har erkänts för etablering i en sådan stat. Med att ärendet uppehålls avses att ärendet inte har avgjorts inom de gällande tidsgränserna, dvs. att det föreligger ett dröjsmål. Tidsgränserna följer av 4 kap. 7 §, 6 kap. 6 § första stycket respektive 6 kap. 8 § första stycket förordningen (2016:157) om erkännande av yrkeskvalifikationer. Alla förfaranden för erkännande av yrkeskvalifikationer som regleras i lagen om erkännande av yrkeskvalifikationer och i förordningen om erkännande av yrkeskvalifikationer omfattas av paragrafen, även de förfaranden som delvis även regleras i andra författningar. Av andra stycket framgår att dröjsmålstalan ska väckas i den förvaltningsrätt som skulle ha varit behörig att pröva ett överklagande av ett beslut i ärendet. Om förvaltningsrätten bifaller en dröjsmålstalan enligt första stycket ska den förelägga myndigheten att snarast avgöra ärendet. Detta bör tolkas strikt. Det finns således inte något utrymme för förvaltningsrätten att förelägga myndigheten att avgöra ärendet inom viss tid. Det finns inte heller någon möjlighet att utdöma sanktioner med anledning av en begäran enligt denna paragraf. Förvaltningsrätten ska endast ta ställning till om det är klarlagt att ett dröjsmål föreligger och ska således inte pröva skälen till dröjsmålet eller om det, i förekommande fall, skulle ha funnits särskilda skäl för myndigheten att enligt 4 kap. 7 § andra stycket förordningen om erkännande av yrkeskvalifikationer förlänga tidsfristen. Enligt tredje stycket får förvaltningsrättens beslut inte överklagas. Det gäller både den part som inte har fått framgång med sin begäran och den myndighet som ett beslut om föreläggande har riktats mot. 19 b § I ärenden som avses i 8 kap. 2 § tredje stycket rättegångsbalken får den sökande begära en förklaring av Förvaltningsrätten i Stockholm att ärendet uppehålls, om advokatsamfundet inte har meddelat beslut inom de tidsgränser som gäller för handläggningen. Om förvaltningsrätten bifaller en sådan begäran, ska den besluta att förelägga advokatsamfundet att snarast avgöra ärendet. Förvaltningsrättens beslut får inte överklagas. I paragrafen, som är ny, regleras rätten till dröjsmålstalan för advokatyrket. Bestämmelsen genomför artikel 51.3 i yrkeskvalifikationsdirektivet för detta yrke. Övervägandena finns i avsnitt 6.2.4-6.2.6. I första stycket anges att de ärenden som omfattas av rätten att begära en förklaring av domstol att ärendet uppehålls (väcka en dröjsmålstalan) är de som avses i 8 kap. 2 § tredje stycket rättegångsbalken, där frågan om erkännande av yrkeskvalifikationer för etablering under svensk advokattitel regleras. Med att ärendet uppehålls avses att ärendet inte har avgjorts inom de gällande tidsgränserna, dvs. att det föreligger ett dröjsmål. Tidsgränsen anges i 4 b § i advokatsamfundets stadgar. Dröjsmålstalan ska väckas i Förvaltningsrätten i Stockholm. I andra stycket anges att förvaltningsrätten, om den bifaller en dröjsmålstalan, ska förelägga advokatsamfundet att snarast avgöra ärendet. Detta bör tolkas strikt. Det finns således inte något utrymme för förvaltningsrätten att förelägga advokatsamfundet att avgöra ärendet inom viss tid. Det finns inte heller någon möjlighet att utdöma sanktioner med anledning av en begäran enligt denna paragraf. Förvaltningsrätten ska endast ta ställning till om det är klarlagt att ett dröjsmål föreligger och ska således inte pröva skälen till dröjsmålet. Av tredje stycket framgår att förvaltningsrättens beslut inte får överklagas. Det gäller både den part som inte har fått framgång med sin begäran och advokatsamfundet, när ett beslut om föreläggande har riktats mot samfundet. Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/36/EG av den 7 september 2005 om erkännande av yrkeskvalifikationer, i lydelsen enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/55/EU (utan bilagor) Sammanfattning av promemorian Dröjsmålstalan vid erkännande av yrkeskvalifikationer I denna promemoria lämnas förslag på hur rätten till den dröjsmålstalan som följer av Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/36/EG av den 7 september 2005 om erkännande av yrkeskvalifikationer, i lydelsen enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/55/EU (yrkeskvalifikationsdirektivet) kan genomföras i svensk rätt. De föreslagna bestämmelserna omfattar utfärdande av europeiskt yrkeskort för yrkesutövning i en annan stat, överföring av ansökan om europeiskt yrkeskort till en annan stat och beslut om erkännande av yrkeskvalifikationer. För dessa ärenden föreslås det att en sökande ska kunna väcka dröjsmålstalan i domstol om ett beslut inte har fattats inom den tillämpliga tidsfristen. I samband med genomförandet av yrkeskvalifikationsdirektivet anförde regeringen att frågan om rätten till dröjsmålstalan skulle övervägas närmare innan några åtgärder vidtogs. Därefter har ett överträdelseärende inletts mot Sverige sedan Europeiska kommissionen funnit att rätten till dröjsmålstalan enligt yrkeskvalifikationsdirektivet inte har genomförts i svensk rätt. Syftet med förslagen i denna promemoria är att fullfölja de skyldigheter i fråga om dröjsmålstalan som följer av direktivet. I promemorian föreslås författningsändringar i rättegångsbalken, lagen (2016:145) om erkännande av yrkeskvalifikationer och förordningen (2016:157) om erkännande av yrkeskvalifikationer. Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2021. Promemorians lagförslag Förslag till lag om ändring i rättegångsbalken Härigenom föreskrivs att det i rättegångsbalken ska införas en ny paragraf, 8 kap. 8 a §, av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 8 kap. 8 a § I ärenden som avses i 2 § tredje stycket får den sökande begära en förklaring av Stockholms tingsrätt att ärendet uppehålls, om advokatsamfundet inte meddelar beslut inom de tidsgränser som gäller för handläggningen. Om domstolen bifaller en sådan begäran, ska den besluta att förelägga samfundet att snarast avgöra ärendet. Domstolens beslut får inte överklagas. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2021. Förslag till lag om ändring i lagen (2016:145) om erkännande av yrkeskvalifikationer Härigenom föreskrivs att det i lagen (2016:145) om erkännande av yrkeskvalifikationer ska införas en ny paragraf, 19 a §, och närmast före 19 a § en ny rubrik av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Dröjsmålstalan 19 a § I ärenden om erkännande av yrkeskvalifikationer, överföring av ansökan om europeiskt yrkeskort till en annan stat eller utfärdande av europeiskt yrkeskort för yrkesutövning i en annan stat får den sökande begära en förklaring av domstol att ärendet uppehålls, om en myndighet inte meddelar beslut inom de tidsgränser som gäller för handläggningen. En begäran om en förklaring ska göras hos den allmänna förvaltningsdomstol som är behörig att pröva ett överklagande av avgörandet i ärendet. Om domstolen bifaller en sådan begäran, ska den besluta att förelägga myndigheten att snarast avgöra ärendet. Domstolens beslut får inte överklagas. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2021. Förteckning över remissinstanserna Efter remiss av promemorian Dröjsmålstalan vid erkännande av yrkeskvalifikationer har yttranden kommit in från Akademikerförbundet SSR, Almega, Apotekarsocieteten, Boverket, Domstolsverket, Folkhälsomyndigheten, Förvaltningsrätten i Jönköping, Förvaltningsrätten i Malmö, Förvaltningsrätten i Stockholm, Högsta domstolen, Kammarkollegiet, Kammarrätten i Sundsvall, Landsorganisationen i Sverige, Länsstyrelsen Västra Götaland, Region Stockholm, Revisorsinspektionen, Statens jordbruksverk, Svenskt Näringsliv, Länsstyrelsen Stockholm, Statens skolverk, Svensk sjuksköterskeförening, Sveriges advokatsamfund, Sveriges läkarförbund, Stockholms tingsrätt. Därutöver har yttranden inkommit från Bolagsverket och Institutet för språk och folkminnen. Följande remissinstanser har avstått från att yttra sig över eller har inga synpunkter på promemorian: Ansvarsnämnden för djurens hälso- och sjukvård, Arbetsgivarverket, Arbetsmiljöverket, Bokföringsnämnden, Datainspektionen, Ekobrottsmyndigheten, Ekonomistyrningsverket, Elsäkerhetsverket, FAR, Fastighetsmäklarinspektionen, Finansinspektionen, Göteborgs universitet, Hantverkarnas Riksorganisation, Justitiekanslern, Kemikalieinspektionen, Kommerskollegium, Konsumentverket, Läkemedelsverket, Länsstyrelsen Skåne län, Malmö kommun, Myndigheten för delaktighet, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Myndigheten för vård- och omsorgsanalys, Myndigheten för yrkeshögskolan, Naturvårdsverket, Optikbranschen, Patent- och registreringsverket, Polismyndigheten, Regelrådet, Riksantikvarieämbetet, Riksdagens ombudsmän, Riksrevisionen, Skatteverket, Socialstyrelsen, Srf konsulterna, Statens fastighetsverk, Statens skolinspektion, Statskontoret, Stockholms kommun, Strålsäkerhetsmyndigheten, Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll, Svenska Industrins IP-förening, Svenska institutet för europapolitiska studier, Sveriges lantbruksuniversitet, Sveriges Kommuner och Regioner, Sveriges universitets- och högskoleförbund, Transportstyrelsen, Umeå universitet, Universitets- och högskolerådet, Veterinärer i Sverige. Följande remissinstanser har inte yttrat sig över promemorian: Brandskyddsföreningen Sverige, Byggnadsindustrins yrkesnämnd, Dietisternas riksförbund, Djurbranschens yrkesnämnd, Elbranschens Centrala Yrkesnämnd, Fastighetsmäklarförbundet, Friskolornas riksförbund, Föreningen auktoriserade revisorer, Föreningen auktoriserade translatorer, Föreningen Sveriges Byggnadsinspektörer, Företagarförbundet, Företagarna, Förvaltningsrätten i Härnösand, Gröna arbetsgivare, Göteborgs kommun, Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd, Idéburna skolors riksförbund, Inspektionen för vård och omsorg, Kiropraktiska föreningen i Sverige, Kommunalarbetarförbundet, Kontrollansvarigas riksförening, Lärarnas ansvarsnämnd, Mäklarsamfundet, Optikerförbundet, Patentombudsnämnden, Privattandläkarna, Region Skåne, Riksföreningen Anställda inom djursjukvården, Räddningstjänsten Storgöteborgs dykarskola, SP Sveriges Tekniska Forskningsinstitut, Språkrådet, Svenska Audionomföreningen, Svenska barnmorskeförbundet, Svenska bergsguideorganisationen, Svenska föreningen för immaterialrätt, Svenska hovslagareföreningen, Svenska naprapatförbundet, Svenska patentombudsföreningen, Svenska Taxiförbundet, Svenska Transportarbetareförbundet, Sveriges Apoteksförening, Sveriges auktoriserade tolkar, Sveriges facköversättarförening, Sveriges Handelskamrar, Sveriges ortopedingenjörers förening, Sveriges patentbyråers förening, Sveriges Skolledarförbund, Sveriges skorstensfejarmästares riksförbund, Sveriges Trafikskolors Riksförbund, Säkerhetsbranschen, Säkerhetsföretagen, Tillväxtverket, Tjänstemännens Centralorganisation, Tolkservicerådet och Yrkeshögskoleförbundet, Unionen, Västra Götalandsregionen. Sammanfattning av Kompletterande promemoria till promemorian Dröjsmålstalan vid erkännande av yrkeskvalifikationer Denna promemoria kompletterar promemorian Dröjsmålstalan vid erkännande av yrkeskvalifikationer och presenterar ett annat förslag på hur rätten till dröjsmålstalan i fråga om advokatyrket kan genomföras i svensk lagstiftning. Det nya förslaget innebär att rätten till dröjsmålstalan i fråga om advokatyrket genomförs genom ändring av lagen (2016:145) om erkännande av yrkeskvalifikationer, i stället för genom att ändra rättegångsbalken. I sak innebär det nya förslaget att en dröjsmålstalan i fråga om advokatyrket ska handläggas av Förvaltningsrätten i Stockholm. Den kompletterande promemorians lagförslag Förslag till lag om ändring i lagen (2016:145) om erkännande av yrkeskvalifikationer Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2016:145) om erkännande av yrkeskvalifikationer dels att 4 § ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en ny paragraf, 19 b §, av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 4 § Denna lag gäller inte för ett reglerat yrke om det i en annan lag eller författning finns särskilda bestämmelser om erkännande av yrkeskvalifikationer för det yrket och om de bestämmelserna grundar sig på andra bindande rättsakter antagna inom Europeiska unionen än yrkeskvalifikationsdirektivet. Denna lag gäller inte heller för advokatyrket. Bestämmelser som i fråga om det yrket genomför yrkeskvalifikationsdirektivet i tillämpliga delar finns i rättegångsbalken. För advokatyrket gäller endast 19 b § i denna lag. Bestämmelser som i övrigt genomför yrkeskvalifikationsdirektivet för det yrket i tillämpliga delar finns i rättegångsbalken. 19 b § I ärenden som avses i 8 kap. 2 § tredje stycket rättegångsbalken får den sökande begära en förklaring av Förvaltningsrätten i Stockholm att ärendet uppehålls, om advokatsamfundet inte meddelar beslut inom de tidsgränser som gäller för handläggningen. Om domstolen bifaller en sådan begäran, ska den besluta att förelägga advokatsamfundet att snarast avgöra ärendet. Domstolens beslut får inte överklagas. Förteckning över remissinstanserna Efter remiss av Kompletterande promemoria till promemorian Dröjsmålstalan vid erkännande av yrkeskvalifikationer har yttranden inkommit från Stockholms tingsrätt, Förvaltningsrätten i Stockholm och Sveriges advokatsamfund. Lagrådsremissens lagförslag Förslag till lag om ändring i lagen (2016:145) om erkännande av yrkeskvalifikationer Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2016:145) om erkännande av yrkeskvalifikationer dels att 4 § ska ha följande lydelse, dels att det ska införas två nya paragrafer, 19 a och 19 b §§, och närmast före 19 a § en ny rubrik av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 4 § Denna lag gäller inte för ett reglerat yrke om det i en annan lag eller författning finns särskilda bestämmelser om erkännande av yrkeskvalifikationer för det yrket och om de bestämmelserna grundar sig på andra bindande rättsakter antagna inom Europeiska unionen än yrkeskvalifikationsdirektivet. Denna lag gäller inte heller för advokatyrket. Bestämmelser som i fråga om det yrket genomför yrkeskvalifikationsdirektivet i tillämpliga delar finns i rättegångsbalken. För advokatyrket gäller endast 19 b § denna lag. Bestämmelser som i övrigt för det yrket genomför yrkeskvalifikationsdirektivet i tillämpliga delar finns i rättegångsbalken. Dröjsmålstalan 19 a § I ärenden om erkännande av yrkeskvalifikationer, överföring av ansökan om europeiskt yrkeskort till en annan stat och utfärdande av europeiskt yrkeskort för yrkesutövning i en annan stat får den sökande begära en förklaring av allmän förvaltningsdomstol att ärendet uppehålls, om en myndighet inte meddelar beslut inom de tidsgränser som gäller för handläggningen. En begäran om en förklaring ska göras hos den förvaltningsrätt som skulle ha varit behörig att pröva ett överklagande av ett beslut i ärendet. Om förvaltningsrätten bifaller en sådan begäran, ska den besluta att förelägga myndigheten att snarast avgöra ärendet. Förvaltningsrättens beslut får inte överklagas. 19 b § I ärenden som avses i 8 kap. 2 § tredje stycket rättegångsbalken får den sökande begära en förklaring av Förvaltningsrätten i Stockholm att ärendet uppehålls, om advokatsamfundet inte meddelar beslut inom de tidsgränser som gäller för handläggningen. Om förvaltningsrätten bifaller en sådan begäran, ska den besluta att förelägga advokatsamfundet att snarast avgöra ärendet. Förvaltningsrättens beslut får inte överklagas. Denna lag träder i kraft den 1 juni 2021. Lagrådets yttrande Utdrag ur protokoll vid sammanträde 2020-12-28 Närvarande: F.d. justitierådet Ella Nyström samt justitieråden Per Classon och Stefan Johansson Dröjsmålstalan vid erkännande av yrkeskvalifikationer Enligt en lagrådsremiss den 17 december 2020 har regeringen (Utrikesdepartementet) beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om ändring i lagen (2016:145) om erkännande av yrkeskvalifikationer. Förslaget har inför Lagrådet föredragits av rättssakkunnige Olof Zachrisson, biträdd av ämnesrådet Febe Westberg. Lagrådet lämnar förslaget utan erinran. Utrikesdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 25 februari 2021 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Bolund, Baylan, Hultqvist, Andersson, Damberg, Ygeman, Linde, Ekström, Eneroth, Dahlgren, Nilsson, Ernkrans, Lindhagen, Lind, Nordmark, Stenevi, Olsson Fridh Föredragande: statsrådet Linde Regeringen beslutar proposition 2020/21:96 Dröjsmålstalan vid erkännande av yrkeskvalifikationer