Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2020/21:117 Riksrevisionens rapport om Sidas garantiverksamhet Skr. 2020/21:117 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 11 mars 2021 Stefan Löfven Per Olsson Fridh (Utrikesdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen har gjort i rapporten Sidas garantiverksamhet - statens arbete med garantier inom svenskt bistånd (RiR 2020:21). Riksrevisionens övergripande slutsats är att regeringen, Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida) och Riksgäldskontoret i huvudsak har säkerställt att garantiverksamheten bedrivs på ett effektivt sätt. Riksrevisionen bedömer att regeringens styrning har varit tydlig och lämnar därför inga rekommendationer till regeringen. Riksrevisionen bedömer att Sida och Riksgäldskontoret i huvudsak har arbetat ändamålsenligt med garantier. Sida bör dock säkerställa att det går att följa alla överväganden som legat till grund för garantiernas utformning och planera uppföljningen av garantier så att samtliga garantiers resultat kan följas upp. Sida och Riksgäldskontoret bör också säkerställa att beräkningar av statens förväntade förlust är väl motiverade och att det går att följa de överväganden som har gjorts. Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att garantiverksamheten i huvudsak bedrivs på ett effektivt sätt och att Sida och Riksgäldskontoret i huvudsak har arbetat ändamålsenligt med garantier. Regeringen instämmer vidare i vikten av att överväganden och beräkningar är väl motiverade och att garantiernas utvecklingseffekter kan följas upp. Regeringen avser fortsätta att följa Sidas arbete med att utveckla garantiverksamheten. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 3 2.1 Regeringens styrning har varit tydlig 3 2.2 Sida har i huvudsak arbetat ändamålsenligt med garantier, men internt stöd och dokumentation bör stärkas 4 2.3 Sida bör planera uppföljningen av garantiers resultat på ett mer systematiskt sätt 5 2.4 Sida och Riksgäldskontoret har i huvudsak arbetat ändamålsenligt med att beräkna förväntade förluster, men internt stöd och dokumentation bör stärkas 5 2.5 Riksrevisionens rekommendationer 6 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 7 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 8 Bilaga 1 Riksrevisionens rapport om Sidas garantiverksamhet - statens arbete med garantier inom svenskt bistånd 10 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 11 mars 2021 90 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat om statens arbete med garantier inom svenskt utvecklingssamarbete bedrivs på ett effektivt sätt. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten Sidas garantiverksamhet - statens arbete med garantier inom svenskt bistånd (RiR 2020:21), se bilagan. Riksdagen överlämnade Riksrevisionens granskningsrapport till regeringen den 17 november 2020. I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen har redovisat i sin rapport. Riksrevisionens granskning omfattar regeringens styrning och Sidas respektive Riksgäldskontorets arbete med garantiverksamheten. Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida) och Riksgäldskontoret har getts tillfälle att lämna synpunkter på Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer. Myndigheternas respektive synpunkter finns tillgängliga i Utrikesdepartementet (UD2019/13807). 2 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer Riksrevisionen har granskat om regeringen och berörda myndigheter har säkerställt att Sidas garantiverksamhet bedrivs på ett effektivt sätt. Motivet för Riksrevisionens granskning är att garantier har fått en ökad betydelse inom svenskt utvecklingssamarbete. Garantiramen har successivt höjts och uppgår för 2021 till 17 miljarder kronor. Riksrevisionen noterar vidare att garantier inom biståndet är ett relativt nytt instrument och kunskapen om garantiernas långsiktiga effekter ännu är begränsad. 2.1 Regeringens styrning har varit tydlig Riksrevisionens bedömning är att regeringens styrning av garanti-verksamheten har varit tydlig. Sidas instruktion (förordningen [2010:1080] med instruktion för Styrelsen för internationellt utvecklings-samarbete [Sida]) anger att Sida ska komplettera och underlätta för andra finansiella resurser som bidrar till fattigdomsbekämpning och en långsiktig utveckling som är socialt, ekonomiskt och miljömässigt hållbar. Garantier inom utvecklingssamarbetet syftar till att mobilisera andra finansiella resurser, framför allt från privata aktörer, för att uppnå det biståndspolitiska målet som regeringen anger i den årliga budgetpropositionen för utgiftsområde 7 Internationellt bistånd. Riksrevisionen bedömer att regeringen har gett Sida ett tydligt ansvar och tydliga regler för garantigivningen genom beslut om den nya förordningen om garantier för utvecklingssamarbete (förordningen [2018:2098] om garantier för utvecklingssamarbete). Denna förordning anger under vilka förutsättningar som Sida får utfärda garantier. Sidas garantier är också en del av den statliga lån- och garantimodellen och omfattas därför av den generella förordningen för utlåning och garantier i staten (förordningen [2011:211] om utlåning och garantier). Riksrevisionen anser att det finns en tydlig koppling mellan garantiverksamheten och Sidas instruktionsenliga uppgift att underlätta för andra finansiella resurser i biståndet. Enligt Riksrevisionen är reglerna utformade så att Sida har möjlighet att arbeta med garantier på ett ändamålsenligt sätt. Riksrevisionen noterar att regeringen också har ökat Sidas förvaltningsanslag, bland annat med motiveringen att Sidas möjligheter att vidareutveckla innovativa instrument såsom garantier ska förbättras. Riksrevisionen bedömer att detta har förbättrat förutsättningarna att genomföra garantiverksamheten. Riksrevisionen noterar dock att det är otydligt för Sida hur EU:s statsstödsregler ska tolkas och att detta har varit en utmaning i beredningen av garantier. 2.2 Sida har i huvudsak arbetat ändamålsenligt med garantier, men internt stöd och dokumentation bör stärkas Genom att utfärda garantier delar Sida risk med en bank eller annan investerare, som ersätts för del av sin förlust om låntagare inte betalar tillbaka sina lån. Garantiverksamheten är en integrerad del av utvecklingssamarbetet genom Sida och bidrar till att nå målen i de bilaterala, regionala och tematiska strategier som utgör en central del av regeringens styrning av utvecklingssamarbetet. Riksrevisionen noterar att garantier övervägs och beslutas inom allt fler strategier. Riksrevisionens övergripande bedömning är att Sida i huvudsak har arbetat ändamålsenligt och skapat goda förutsättningar för att använda garantier som ett instrument i utvecklingssamarbetet. Riksrevisionen bedömer att Sidas interna styrning och organisation har varit tydlig och ökat medarbetarnas förmåga att bedöma garantiers relevans i genomförandet av utvecklingssamarbetet. Samtidigt har volymen på garantiverksamheten inte ökat i den takt som Sida har planerat och garantiernas värde uppgår i dag till ungefär hälften av garantiramen. Riksrevisionen identifierar flera faktorer som försvårar för Sida att använda garantiinstrumentet i beredningen av insatser. Garantier är ofta mer resurskrävande att bereda och kräver särskild kompetens. Riksrevisionen har också noterat en spänning mellan att betala ut biståndsmedel och arbeta med garantier, eftersom garantier inte, eller endast i begränsad utsträckning, innebär utbetalning av biståndsmedel. Garantier belastar bara biståndsanslaget om Sida subventionerar den garantiavgift som motparten ska betala. Riksrevisionen understryker vikten av att användningen av garantier styrs av instrumentets relevans och inte av andra interna faktorer. Riksrevisionen bedömer att Sida i huvudsak har utformat garantierna baserat på väl motiverade bedömningar. Det är dock otydligt vilka överväganden som ligger till grund för Sidas nivå på riskdelning med garantitagaren och eventuell subvention av garantiavgiften. Det är till viss del också otydligt hur Sida bedömer risken för att garantier bidrar till att snedvrida konkurrensen mellan långivare eller mellan låntagare. Sida bedömer ofta att risken för att en garanti bidrar till negativa marknadsstörningar är liten och att garantin snarare kommer att ha en positiv marknadspåverkan, eftersom det saknas aktörer som lånar ut till de aktuella målgrupperna. Enligt Riksrevisionen ger inte Sidas interna vägledningar handläggare ett tillräckligt stöd för att göra dessa överväganden och bedömningar. Riksrevisionen framhåller att det är viktigt att Sida säkerställer att bedömningar är väl motiverade och att det finns adekvat stöd. 2.3 Sida bör planera uppföljningen av garantiers resultat på ett mer systematiskt sätt Riksrevisionen anser att Sida till viss del skapat goda förutsättningar för att följa upp garantiernas resultat. Sida beskriver vilka resultat på övergripande nivå som garantierna förväntas leda till och begär in relevanta uppgifter från garantitagaren för att följa upp resultat i form av prestationer, såsom antalet utställda lån eller antalet nya låntagare. Enligt Riksrevisionen begär Sida därmed in relevant information om hur garantin används. Riksrevisionen anser dock att Sida inte planerar systematiskt för hur garantiernas effekter på kort och medellång sikt, såsom finansiella effekter och utvecklingseffekter, ska följas upp. Enligt Riksrevisionen försvårar det uppföljningen av huruvida garantier bidrar till att nå uppsatta mål. Riksrevisionen konstaterar att Sida, i det granskade urvalet av garantier, endast i vissa fall har avtalat om rapportering av effekter på kort och medellång sikt. Enligt Riksrevisionen bör Sida efterfråga relevant rapportering för samtliga garantier. Om det inte är möjligt att avtala med garantitagaren om all relevant rapportering bör Sida planera för kompletterande uppföljningsåtgärder. 2.4 Sida och Riksgäldskontoret har i huvudsak arbetat ändamålsenligt med att beräkna förväntade förluster, men internt stöd och dokumentation bör stärkas När Sida ställer ut en garanti betalar motparten en riskavspeglande garantiavgift och en avgift för Sidas administration. Vid behov kan Sida subventionera garantiavgiften med biståndsmedel. Garantiavgift och, i förekommande fall, subvention förs till en garantireserv i Riksgälds-kontoret från vilken utbetalning sker om skadefall uppstår. Sida samarbetar med Riksgäldskontoret för att bedöma den risk som den svenska staten tar när en garanti utfärdas. Riksrevisionen bedömer att Sida och Riksgäldskontoret i huvudsak har arbetat ändamålsenligt med att beräkna statens förväntade förluster, vilka ligger till grund för beräkning av storleken på garantiavgifter. Samarbetet mellan myndigheterna fungerar bra och det finns etablerade rutiner. Beräkningarna sker på ett systematiskt sätt och är i huvudsak väl dokumenterade. Riksgäldskontorets beräkningar av förväntad förlust baseras på uppgifter som myndigheten själv tar fram och på uppgifter från Sida. Beräkningen av förväntad förlust baseras på flera parametrar: sannolikheten för fallissemang, dvs sannolikheten för att låntagarna inte fullgör sina åtaganden, förväntad förlust vid fallissemang, dvs. förlustens storlek givet fallissemang och beaktat möjlighet till återvinning, samt förväntad exponering, dvs. den förväntade utlåningen under garantin. Riksrevisionen bedömer att det inte tydligt går att följa vilka överväganden som Sida har gjort vid skattning av förväntad exponering och vilka överväganden som Riksgäldskontoret har gjort vid skattning av förväntad förlust vid fallissemang. Ett tydligt handläggarstöd för att skatta dessa parametrar saknas också. Detta kan medföra att den förväntade förlusten skattas med sämre precision, vilket påverkar storleken på garantiavgifter och eventuella subventioner. Enligt Riksrevisionen är det viktigt att förlusterna skattas så korrekt som möjligt samt att beräkningarna är väl motiverade. Riksrevisionen bedömer att Sida och Riksgäldskontoret bör stärka sina handläggarstöd för att skatta parametrarna och tydligare dokumentera de överväganden som görs. 2.5 Riksrevisionens rekommendationer Riksrevisionens övergripande slutsats är att regeringen, Sida och Riksgäldskontoret i huvudsak har säkerställt att garantiverksamheten bedrivs på ett effektivt sätt. Riksrevisionen bedömer att regeringens styrning har varit tydlig och därför lämnas inga rekommendationer till regeringen. Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer till Sida: * Stärk det interna stödet för att utforma garantier och dokumentera gjorda överväganden. Det är viktigt att de bedömningar som görs är väl motiverade för att säkerställa garantiernas ändamålsenlighet. Det interna stödet bör stärkas när det gäller: - bedömningar av nivån på riskdelning och på eventuella subventioner - bedömningar av risken för negativ marknadsstörning - skattningar av parametern förväntad exponering i arbetet med att beräkna förväntade förluster. * Planera uppföljningen av garantier så att samtliga garantiers prestationer och effekter kan följas upp. Det är viktigt för att kunna förbättra garantierna efterhand och få ökad kunskap om garantiernas långsiktiga effekter. Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer till Riksgäldskontoret: * Stärk det interna stödet för att skatta parametern förväntad förlust givet fallissemang och dokumentera gjorda överväganden. Det är viktigt för att säkerställa att beräkningar av statens förväntade förlust är rimliga. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer Regeringen har med intresse tagit del av Riksrevisionens granskning av Sidas garantiverksamhet. Det finns ett stort behov av att öka resurser för hållbar utveckling i låg- och medelinkomstländer. Sida har i uppdrag att komplettera och underlätta för andra finansiella resurser som bidrar till fattigdomsbekämpning och en långsiktig utveckling som är socialt, ekonomiskt och miljömässigt hållbar enligt förordningen med instruktion för Sida. Regeringen bedömer att garantiinstrumentet inom utvecklings-samarbetet på ett kostnadseffektivt och innovativt sätt bidrar till att nå det biståndspolitiska målet. Garantier utgör ett viktigt komplement till övrigt utvecklingssamarbete och genererar resurser framför allt från den privata sektorn genom att dela risker med andra finansiärer. Garantier har också potential att mildra de ekonomiska effekterna av covid-19 och främja en hållbar återhämtning. Mot denna bakgrund har regeringen i flera av de senaste årens budgetpropositioner föreslagit en ökad garantiram, vilket riksdagen har bifallit. För 2021 har riksdagen bemyndigat regeringen att ställa ut statliga garantier för biståndsverksamhet, som inklusive tidigare utfärdade garantier, uppgår till högst 17 miljarder kronor. Regeringen beslutade i december 2018 om en ny förordning för garantier i utvecklingssamarbetet (förordningen [2018:2098] om garantier för utvecklingssamarbete). Förordningen kompletterar förordningen om utlåning och garantier och tydliggör specifika villkor och förutsättningar för garantiverksamheten inom utvecklingssamarbetet. Regeringen instämmer i Riksrevisionens slutsats att det i huvudsak har säkerställts att garantiverksamheten bedrivs på ett effektivt sätt och delar Riksrevisionens bedömning att Sida och Riksgäldskontoret i huvudsak har arbetat ändamålsenligt med garantier. Regeringen bedömer vidare att de rekommendationer som Riksrevisionen riktar till berörda myndigheter är relevanta. Det är angeläget att Sidas och Riksgäldskontorets överväganden är väldokumenterade och att det finns adekvat internt stöd. Sida har, redan innan Riksrevisionen genomförde sin granskning, inlett ett arbete med verksamhetsutveckling för att åtgärda bland annat de utmaningar och brister som Riksrevisionen har iakttagit. Sida genomför kontinuerlig metodutveckling och ser löpande över kapaciteten hos expertfunktioner för att kunna ge stöd i beredningen av garantier. Sida avser att ytterligare förtydliga interna anvisningar för hur bedömningar ska göras och dokumenteras inom de områden som lyfts i Riksrevisionens rekommendationer. Vad gäller uppföljning av effekter, instämmer regeringen i vikten av att planera uppföljningen av garantier, så att resultat i form av såväl prestationer som effekter på kort och medellång sikt kan följas upp. Uppföljning av utvecklingseffekter är angeläget också för lärande och utveckling av framtida garantier. Sida noterar att det finns, särskilt i flera av de tidigare garantiinsatserna, vissa svagheter i ramverk och rutiner för uppföljning av resultat. Sida har inlett ett arbete för att förbättra uppföljningen av prestationer och effekter och kommer under 2021 att ytterligare förtydliga att principer och rutiner för resultatuppföljning ska tillämpas på ett så likartat sätt som möjligt, oavsett vilken stödform som används. Sida kommer också utveckla internt stöd och erfarenhetsutbyte. Regeringen instämmer vidare i Riksrevisionens bedömning att Sida bör planera för kompletterande uppföljningsåtgärder om det inte är möjligt att avtala med garantitagaren om uppföljning av effekter på kort och medellång sikt. Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att Sida och Riksgäldskontoret i huvudsak har arbetat ändamålsenligt för att beräkna statens förväntade förlust för garantierna. Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning att det är viktigt att myndigheterna säkerställer att beräkningarna är väl motiverade. Det bör dokumenteras vilka överväganden som har gjorts, även i de fall det råder brist på tillförlitliga data. Riksgäldskontoret skattar parametern förväntad förlust vid fallissemang genom att väga samman uppgifter från olika källor, inklusive från garantitagaren, och dokumentera överväganden om de källor som använts. Att skatta parametern förväntad förlust vid fallissemang är särskilt svårt i de länder som Sida verkar i, då det statistiska underlaget ofta är bristfälligt. Riksgäldskontoret noterar att det finns skäl att i många fall inte använda sig av data från motparten, då dessa data inte alltid är tillräckligt omfattande eller tillförlitliga. Riksgäldskontoret utför löpande metodutveckling i syfte att bland annat skatta förväntad förlust vid fallissemang. Regeringen instämmer vidare i Riksrevisionens bedömning om att samarbetet mellan Riksgäldskontoret och Sida fungerar väl och det finns en tydlig ansvarsfördelning mellan de två myndigheterna. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer Riksrevisionen har inte lämnat några rekommendationer till regeringen. Som framgår av regeringens bedömning är det väsentligt att Sida och Riksgäldskontoret säkerställer en väl fungerande garantiverksamhet. Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att Sida och Riksgäldskontoret i huvudsak har arbetat ändamålsenligt med garantiverksamheten, men att myndigheternas dokumentation av överväganden och interna stöd bör stärkas. Regeringen välkomnar därför att Sida avser förtydliga anvisningar och internt stöd bland annat vad gäller de aspekter som Riksrevisionen behandlat i sin granskning. Regeringen kommer att fortsätta följa Sidas arbete med att utveckla garantiverksamheten. I regleringsbrevet till Sida för 2021 har regeringen gett myndigheten i uppdrag att redovisa vilka åtgärder som myndigheten har vidtagit för att stärka garantiverksamheten, bland annat mot bakgrund av rekommendationerna i Riksrevisionens rapport. Regeringen anser att det är viktigt att beräkningar av statens förväntade förlust är rättvisande och väl motiverade. Regeringen välkomnar därför att Sida och Riksgäldskontoret avser vidta åtgärder som svarar mot Riksrevisionens rekommendationer. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Riksrevisionens rapport om Sidas garantiverksamhet - statens arbete med garantier inom svenskt bistånd Utrikesdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 11 mars 2021 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Bolund, Baylan, Hultqvist, Damberg, Shekarabi, Ygeman, Linde, Ekström, Eneroth, Dahlgren, Nilsson, Ernkrans, Lindhagen, Lind, Hallberg, Nordmark, Micko, Olsson Fridh Föredragande: statsrådet för internationellt utvecklingssamarbete Per Olsson Fridh Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om Sidas garantiverksamhet.