Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2020/21:167 Riksrevisionens granskning av miljöskatter på lång sikt Skr. 2020/21:167 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 1 april 2021 Stefan Löfven Magdalena Andersson (Finansdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redogör regeringen för sin bedömning av de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen har redovisat i sin rapport Framtidens skatteintäkter och förändrad energianvändning (RiR 2020:25). Riksrevisionen anser att metoden för att beräkna skatteintäkter från energi- och koldioxidskatter på lång sikt bör utvecklas så att den bättre fångar utvecklingen på klimat- och energiområdet. Som en del i denna metodutveckling rekommenderar Riksrevisionen att Energimyndigheten ges i uppdrag att återkommande ta fram ett huvudscenario över Sveriges energisystem på lång sikt. Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning att metoden för att beräkna skatteintäkterna från energi- och koldioxidskatter på lång sikt bör förbättras. Inkomsterna från energi- och koldioxidskatter utgör dock endast en liten del av de sammanlagda offentliga inkomsterna, och har därför en begränsad effekt på bedömningen av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet. Regeringen avser mot denna bakgrund att förbättra dagens beräkningsmetod. I detta arbete är Energimyndighetens bedömningar av den framtida energianvändningen ett viktigt underlag. Regeringen bedömer dock att det inte finns något behov av att ge myndigheten i uppdrag att ta fram ytterligare scenarier över Sveriges energisystem på lång sikt eftersom de scenarier som myndigheten redan tar fram bedöms vara tillräckliga för att förbättra beräkningarna. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 3 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 4 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 5 Bilaga Riksrevisionens rapport 2020:25 Framtidens skatteintäkter och förändrad energianvändning 7 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 1 april 2021. 64 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat om regeringen tagit hänsyn till de stora förändringar som sker på klimat- och energiområdet i bedömningen av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten Framtidens skatteintäkter och förändrad energianvändning (RiR 2020:25), se bilaga. Riksdagen överlämnade Riksrevisionens rapport till regeringen den 8 december 2020. I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen har redovisat i sin rapport. 2 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer I rapporten konstaterar Riksrevisionen att statens intäkter från energi- och koldioxidskatter tenderar att minska i framtiden med nuvarande skatteregler. Energieffektiviseringen kommer enligt Energimyndigheten att fortsätta. Samtidigt kommer användningen av fossila bränslen att fasas ut. Med oförändrade skatteregler kommer det att leda till fortsatt minskade intäkter från energi- och koldioxidskatter. Riksrevisionen påpekar att denna trend inte syns i regeringens långsiktiga beräkningar. Riksrevisionen uppskattar därför att regeringen har överskattat de årliga skatteintäkterna med ungefär en halv procent av BNP 2050, vilket motsvarar ca 25 miljarder kronor mätt med dagens BNP och penningvärde. Om skatteintäkterna överskattas innebär det att de indikatorer som används för att bedöma finanspolitikens hållbarhet kan bli missvisande. Riksrevisionen menar att det därmed finns en risk för att säkerhetsmarginalen i regeringens hållbarhetsbedömning minskar. För att förbättra de långsiktiga bedömningarna menar Riksrevisionen att regeringen som underlag bör använda sig av Energimyndighetens bedömningar av den framtida energianvändningen. Energimyndighetens scenarier bör därför utformas på ett sätt som är lämpligt för regeringens beräkningar. I nuläget saknas ett utpekat huvudscenario bland de scenarier som Energimyndigheten regelbundet tar fram. Riksrevisionen rekommenderar mot denna bakgrund regeringen att utveckla metoden för att beräkna skatteintäkter på lång sikt så att den bättre fångar utvecklingen på klimat- och energiområdet. Som en del i detta arbete rekommenderar Riksrevisionen att Energimyndigheten ges i uppdrag att återkommande ta fram ett huvudscenario över Sveriges energisystem på lång sikt. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer Regeringens bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet Regeringen bedömer finanspolitikens långsiktiga hållbarhet två gånger om året. Resultatet publiceras i den ekonomiska vårpropositionen och i budgetpropositionen. Bedömningen görs utifrån en framskrivning av den offentliga sektorns samtliga inkomster och utgifter, så som de redovisas i nationalräkenskaperna, över en mycket lång tidsperiod. Framskrivningen, som i dagsläget sträcker sig till 2120, utgår från den prognos över den ekonomiska utvecklingen på kort och medellång sikt som publiceras i ovan nämnda ekonomiska propositioner. Framskrivningar syftar till att beskriva utvecklingen av de offentliga inkomsterna och utgifterna givet att de regler som styr dessa är oförändrade. Ett viktigt beräkningsunderlag är de befolkningsframskrivningar som Statistiska centralbyrån publicerar årligen. Framskrivningens syfte är att ge en bild av hur de offentliga finanserna utvecklas om ambitionen är att i framtiden ge befolkningen tillgång till samma skattefinansierade tjänsteutbud som i utgångsåret, samtidigt som detta finansieras med ett oförändrat skatteuttag. Beroende på hur den offentliga sektorns finansiella skulder och tillgångar utvecklas i framskrivningen görs en bedömning av om finanspolitiken, dvs. de regler för inkomster och utgifter som beräkningen baseras på, är långsiktigt hållbar eller inte. Energimyndighetens scenarier för energianvändningen Som ett underlag till Sveriges rapportering av utsläpp av växthusgaser till Europeiska kommissionen tar Energimyndigheten vartannat år fram långsiktiga scenarier över energisystemet i enlighet med förordningen (2005:626) om klimatrapportering och enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 525/2013 om en mekanism för att övervaka och rapportera utsläpp av växthusgaser och för att rapportera annan information på nationell nivå och unionsnivå som är relevant för klimatförändringen och om upphävande av beslut nr 280/2004/EG. Enligt bestämmelserna ska scenarierna utgå från befintliga styrmedel och vissa av kommissionen givna ingångsvärden för ett referensscenario och några känslighetsscenarier. Utöver dessa scenarier brukar Energimyndigheten ta fram ytterligare några scenarier. Dessa scenarier över energianvändningen publiceras i en samlad rapport vartannat år där de bl.a. används för att bedöma utvecklingen mot de energipolitiska målen. Regeringen bedömer att den samlade bild av den framtida energianvändningen som ges av de scenarier som Energimyndigheten i dag tar fram utgör ett tillräckligt bra underlag för hållbarhetsberäkningarna. Regeringens bedömning av intäkter från energi- och koldioxidskatter på lång sikt Bedömningen av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet bygger på framskrivningar av den offentliga sektorns samtliga inkomster och utgifter över cirka hundra år. Framskrivningar över en så lång tidsperiod är av naturliga skäl mycket osäkra, vilket gör att beräkningarna utgår från relativt enkla och schablonmässiga antaganden. Som Riksrevisionen påpekar skrivs inkomsterna från miljö- och energiskatter inte fram separat, utan som en del av ett större aggregat som omfattar statens inkomster från samtliga punktskatter, liksom mervärdesskatt på hushållens konsumtion och investeringar. Dessa skatter uppgick 2019 till nästan 500 miljarder kronor, eller ca 10 procent av BNP, och antas i beräkningen öka i samma takt som hushållens konsumtionsutgifter. De beräkningar som ligger till grund för hållbarhetsbedömningen utgår normalt från oförändrade beteenden hos olika aktörer. De offentliga skatteinkomsterna på lång sikt beräknas därför utifrån ett förenklat antagande att preferenserna för arbete, fritid, konsumtion av olika varor och tjänster, m.m. inte ändras med tiden. Det kan dock vara rimligt att göra ett avsteg från denna princip för att fånga effekten av beteendeförändringar som ger upphov till gradvis minskade utsläpp av koldioxid. Regeringen instämmer således i Riksrevisionen bedömning att det förenklade förfarande som används i dag sannolikt överskattar de framtida skatteinkomsterna från miljö- och energiskatter, och att beräkningarna bör beakta en gradvis minskning av de framtida koldioxidutsläppen. Det är rimligt att bl.a. de klimatpolitiska målsättningarna beaktas i bedömningen av de framtida skatteinkomsterna. Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att den metod som används för att beräkna inkomsterna från miljö- och energiskatter på lång sikt kan förbättras. Överskattningen av skatteintäkterna är dock inte av den omfattningen att bedömningen av finanspolitikens hållbarhet nödvändigtvis blir felaktig. Storleken på överskattningen av skatteinkomsterna är liten inledningsvis, men ökar med tiden allt eftersom användningen av fossila bränslen minskar. Riksrevisionen menar att överskattningen 2050 uppgår till ca 0,5 procent av BNP. Eftersom överskattningen är betydligt mindre inledningsvis innebär det, om Riksrevisionens bedömning är korrekt, att en relativt liten permanent budgetförstärkning, ca 0,2-0,3 procent av BNP, som genomförs under budgetåret skulle kompensera för överskattningen. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att den metod som används för att beräkna inkomsterna från miljö- och energiskatter på lång sikt kan förbättras. Regeringen avser därför att ändra metod i kommande beräkningar så att den bättre fångar det faktum att skatteunderlaget för dessa skatter kan förväntas krympa. I detta arbete är Energimyndighetens bedömningar av den framtida energianvändningen ett viktigt underlag. Regeringen bedömer dock att den samlade bild av den framtida energianvändningen som ges av de scenarier som Energimyndigheten i dag tar fram utgör ett tillräckligt bra underlag för hållbarhetsberäkningarna. Energimyndigheten kan också förväntas beakta de miljö- och klimatpolitiska målsättningarna i sina framskrivningar. Energimyndigheten behöver därför inte ges i uppdrag att ta fram ytterligare scenarier över Sveriges energisystem på lång sikt. Regeringen anser därmed att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Riksrevisionens rapport 2020:25 Framtidens skatteintäkter och förändrad energianvändning Finansdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 1 april 2021 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Bolund, Johansson, Baylan, Hultqvist, Andersson, Damberg, Ygeman, Linde, Ekström, Dahlgren, Lindhagen, Nordmark, Olsson Fridh Föredragande: statsrådet Andersson Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens granskning av miljöskatter på lång sikt