Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2020/21:169 Riksrevisionens rapport om statens insatser mot exploatering av arbetskraft Skr. 2020/21:169 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 8 april 2021 Stefan Löfven Märta Stenevi (Arbetsmarknadsdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll Skrivelsen innehåller regeringens bedömningar och åtgärder med anledning av Riksrevisionens rapport Statens insatser mot exploatering av arbetskraft - regelverk, kontroller samt information och stöd till de drabbade (RiR 2020:27). Riksrevisionen gör iakttagelsen att statens insatser mot exploatering av arbetskraft har stora brister och rekommenderar regeringen att ge myndigheterna på området tydliga uppdrag och mandat för att kunna genomföra åtgärder. Regeringen anser att arbetskraftsexploatering fortfarande är ett allvarligt samhällsproblem trots insatser för att motverka detta, men instämmer inte i att myndigheternas uppdrag och mandat är den huvudsakliga anledningen till att insatserna har svårt att fullt ut åtgärda problemet. Regeringen menar att en effektiv samverkan mellan myndigheterna är centralt för att motverka att människor utnyttjas. I skrivelsen gör regeringen också bedömningar av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer kring bl.a. det regelverk som ska motverka att arbetskraftsexploatering uppstår, information om rättigheter för arbetstagare samt stöd- och skyddsprocessen för utsatta för människohandel. Regeringen redovisar vidtagna åtgärder som bl.a. omfattar en pågående översyn av delar av det relevanta regelverket, höjda ambitioner för samverkan mot arbetslivskriminalitet och uppdrag till myndigheterna att återkomma med förslag på hur en varaktig samverkan kan organiseras. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser 3 2.1 Insatser mot arbetskraftsexploatering 3 2.2 Riksrevisionens rekommendationer till regeringen 4 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 5 3.1 Myndigheters uppdrag och mandat 5 3.2 Regelverk som ska motverka arbetskraftsexploatering 7 3.3 Information till utländska arbetstagare och process för skydd och stöd 7 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 8 4.1 Myndigheters uppdrag och mandat 8 4.2 Regelverk som ska motverka arbetskraftsexploatering 9 4.3 Information till utländska arbetstagare och process för skydd och stöd 10 Bilaga 1 Riksrevisionens rapport Statens insatser mot exploatering av arbetskraft - regelverk, kontroller samt information och stöd till de drabbade (RiR 2020:27) 11 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 8 april 2021 116 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat statens insatser mot arbetskraftsexploatering. Granskningen har redovisats i rapporten Statens insatser mot exploatering av arbetskraft - regelverk, kontroller samt information och stöd till de drabbade (RiR 2020:27), se bilaga. Riksdagen överlämnade Riksrevisionens rapport till regeringen den 15 december 2020. I denna skrivelse behandlas endast de av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer som riktar sig till regeringen. 2 Riksrevisionens iakttagelser 2.1 Insatser mot arbetskraftsexploatering Riksrevisionen bedömer att de statliga insatserna för att motverka exploatering av arbetskraft har brister som främst beror på att regeringen inte har gett myndigheterna på området mandat och tydliga uppdrag. Jämställdhetsmyndigheten har ett samordningsansvar för alla former av människohandel men saknar enligt Riksrevisionen resurser för att kunna ha ett tillräckligt fokus på att motverka arbetskraftsexploatering. Riksrevisionen bedömer att regeringen behöver bestämma vilka myndigheter som ska ha en aktiv roll i arbetet, tydliggöra varje myndighets ansvar och se till att de både har tydliga uppdrag och mandat att utföra dessa. Ett sätt att tydliggöra myndigheternas uppdrag bedöms vara en handlingsplan som spänner över flera olika politikområden. Det finns en nationell handlingsplan mot människohandel, men den innehåller få insatser som direkt riktas mot exploatering av arbetskraft. Riksrevisionen bedömer att den inte är tillräcklig för att motverka arbetskraftsexploatering. Riksrevisionen föreslår att Arbetsmiljöverket får en samordnande roll för att motverka arbetskraftsexploatering då myndigheten har god kunskap om arbetsmiljö och hög tillträdesrätt till arbetsplatser. Ett sådant uppdrag skulle, enligt Riksrevisionen, innebära en stor förändring för Arbetsmiljöverket och kräva ny kompetens på området. Riksrevisionen anger vidare att det finns vissa brister i det regelverk som ska motverka att arbetskraftsexploatering uppstår och att arbetsgivare som exploaterar arbetskraft löper liten risk att straffas för det. Det handlar om missförhållanden som rör lön, boendestandard och att arbetstagare kan stå i skuld om de har betalat arbetsgivaren för sin anställning. Riksrevisionen lyfter särskilt fram två områden: de möjligheter arbetstagare som tillhör riskgrupper för arbetskraftsexploatering har att kräva ut avtalad eller innestående lön och att det inte finns möjlighet att ställa krav på boendestandard och boendekostnad när arbetsgivaren erbjuder inkvartering. Vad gäller möjligheten att utkräva lön konstateras att arbetsmarknadens parter ansvar för lönebildningen i Sverige, men Riksrevisionen bedömer ändå att staten behöver motverka att utländska arbetstagare inom yrken som inte kräver längre utbildning arbetar till mycket låga löner. Detta eftersom sådan lönedumpning innebär risk för fattigdom och att företag som betalar skäliga löner konkurreras ut. Det finns, konstaterar Riksrevisionen, idag ingen lagstiftning som reglerar boendestandard eller hyresnivå när arbetsgivaren erbjuder inkvartering. Riksrevisionen konstaterar också att det för säsongsanställda finns vissa krav på boendestandard för att få arbetstillstånd beviljat och bedömer att dessa regler bör kunna vara en utgångspunkt för en mer generell lagstiftning. Riksrevisionen anger att ingen myndighet har mandat att kontrollera flertalet av de missförhållanden som utgör arbetskraftsexploatering och att myndigheternas förmåga att identifiera eventuella brottsoffer är bristande, vilket leder till att det är svårt att komma åt arbetskraftsexploatering genom de myndighetsgemensamma kontroller som görs. Arbetstagarorganisationerna, som har rollen att säkerställa att anställda har goda arbetsvillkor, uppger för Riksrevisionen att det är svårt att rekrytera medlemmar bland utländsk arbetskraft. Med dagens system, där myndigheter inte kontrollerar arbetsvillkor, kommer det enligt Riksrevisionen sannolikt att finnas fortsatta problem med att utländsk arbetskraft arbetar under mycket dåliga villkor utan att det upptäcks av fackförbund eller myndigheter. Riksrevisionen bedömer därför att det är nödvändigt att på längre sikt se över hur myndigheterna kan få en mer aktiv roll i att säkerställa att de mest utsatta utländska arbetstagarna har acceptabla arbetsvillkor. Riksrevisionen observerar att det finns många myndigheter som tillhandahåller information om villkoren på svensk arbetsmarknad riktad till utländsk arbetskraft men att den fokuserar på arbetstagarens skyldigheter och att information om vart man ska vända sig om man blivit utsatt saknas, utöver hänvisningar till fackförbund. Riksrevisionen bedömer att det behöver finnas riktad information om vilka rättigheter och skyldigheter som utländska arbetstagare i Sverige har, inklusive information om vart arbetstagare kan vända sig för att få hjälp och stöd. Riksrevisionen konstaterar att det finns en omfattande skydds- och stödprocess för identifierande av offer för människohandel, men att den behöver anpassas för att skapa bättre förutsättningar för att erbjuda skydd och stöd till personer som utsatts för arbetskraftsexploatering. 2.2 Riksrevisionens rekommendationer till regeringen För det första rekommenderar Riksrevisionen regeringen att ta ett helhetsgrepp för att motverka arbetskraftsexploatering genom att - ge myndigheterna på området tydliga uppdrag och mandat för att kunna genomföra åtgärder mot problemet - ta fram en handlingsplan för att samla åtgärderna och möjliggöra uppföljning - ge Arbetsmiljöverket i uppdrag att samordna arbetet. För det andra rekommenderar Riksrevisionen regeringen att se till att lämpliga myndigheter tar fram - information tillgänglig för alla riskgrupper om arbetstagares rättigheter och skyldigheter samt information om vart man kan vända sig och hur man kan få hjälp och stöd om man är utsatt för arbetskraftsexploatering - en process för skydd och stöd som är anpassad till offer för arbetskraftsexploatering. För det tredje rekommenderar Riksrevisionen regeringen att utreda följande områden: - hur riskgrupper för arbetskraftsexploatering kan få bättre möjligheter att utkräva en avtalad eller innestående lön - hur krav på boendestandard och kostnad kan ställas på arbetsgivare när en anställd erbjuds boende som en del av anställningen - om myndigheterna bör utöva tillsyn över arbetsvillkor för utländsk arbetskraft i branscher med ökad risk för arbetskraftsexploatering. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 3.1 Myndigheters uppdrag och mandat Riksrevisionen gör iakttagelsen att statens insatser mot exploatering av arbetskraft har stora brister, främst beroende på att regeringen inte har gett myndigheterna på området mandat och tydliga uppdrag för att motverka problemet. Regeringen anser att arbetskraftsexploatering fortfarande är ett allvarligt samhällsproblem, trots insatser för att motverka detta. Regeringen instämmer dock inte i att myndigheternas uppdrag och mandat är den huvudsakliga anledningen till att insatserna har svårt att fullt ut åtgärda problemet. Regeringen kan konstatera att få utsatta kontaktar myndigheter. Till detta kommer att de kriminella aktörerna uppvisar en hög kännedom om såväl gällande regelverk som myndigheters insatser och riktar sin verksamhet mot flera olika myndigheters ansvarsområden parallellt. Regeringen menar att en effektiv samverkan mellan myndigheterna är centralt för att motverka att människor utnyttjas på svensk arbetsmarknad. De relevanta myndigheterna behöver kunskap om och goda förutsättningar att identifiera tecken på att människor utnyttjas för att vid behov kunna vidta adekvata åtgärder. Det är viktigt att samtliga myndigheter som genomför arbetsplatsinspektioner har adekvat utbildning om arbetskraftsexploatering. Myndighetssamverkan mot arbetslivskriminalitet har gett goda resultat. Olika myndigheters verksamheter bidrar på olika sätt när det gäller att bekämpa brottslighet. Det är därför avgörande med en god samverkan mellan de berörda myndigheterna för ett effektivt resultat och utnyttjande av myndigheters resurser. Det uppdrag som myndigheterna haft under perioden 2018-2020 har varit inriktat på att utveckla metoder för myndighetsgemensam kontroll. Arbetet har delvis försvårats av den pandemi som drabbade Sverige under 2020 och det finns anledning att förvänta sig en fortsatt positiv utveckling av samverkans generella effektivitet och resultat. Även myndighetssamverkan mot organiserad brottslighet har gett goda resultat. Samverkan samordnas av Polismyndigheten och ett stort antal myndigheter deltar i arbetet. Myndigheterna har i gemensam lägesbild från 2019 identifierat arbetsmarknadsbrottslighet och arbetskraftsexploatering som angelägna brottsområden. Riksrevisionen bedömer att det är nödvändigt att på längre sikt se över hur myndigheterna kan få en mer aktiv roll i att säkerställa att de mest utsatta utländska arbetstagarna har acceptabla arbetsvillkor. Regeringen bedömer, liksom Riksrevisionen, att det skulle innebära en förskjutning av myndigheternas roll i förhållande till arbetsmarknadens parter att ge en myndighet mandat att kontrollera löner och anställningsavtal. Regeringen bedömer att statens insatser bör förstärkas utan att förändra dessa grundläggande förhållanden, exempelvis genom förbättrad myndighetssamverkan. Riksrevisionen bedömer att nuvarande handlingsplan för människohandel inte är tillräcklig för att motverka arbetskraftsexploatering. Regeringen beslutade 2018 om en handlingsplan mot prostitution och människohandel. Den syftar till att förebygga och motverka människohandel för alla ändamål samt att bidra till ett bättre skydd och stöd för personer som är utsatta. Även om det inte kan uteslutas att separata handlingsplaner för de olika formerna av exploatering eller människohandel skulle kunna ha fördelar, är det viktigt att arbetet hålls ihop. Det är många gånger aktörer som agerar gemensamt i dessa ärenden och det är inte ovanligt att personer utsätts för olika former av människohandel parallellt. Åtgärder och styrning för att underlätta samverkan behöver inte nödvändigtvis bestå av att myndigheters uppgifter förändras. I promemorian Myndigheter i samverkan mot arbetslivskriminalitet (Ds 2021:1) föreslogs flera olika åtgärder för en mer effektiv myndighetssamverkan. Under 2021 har myndigheterna fått i uppdrag (A2021/00085) att intensifiera arbetet och återkomma med förslag på hur en varaktig samverkan kan organiseras. Utifrån myndigheternas respektive uppgifter överväger regeringen kontinuerligt behovet av att lämna särskilda uppdrag och i övrigt styra myndigheterna, med målsättningen att ingen ska utnyttjas på svensk arbetsmarknad. Regeringen inriktar i nuläget åtgärderna på att skapa förutsättningar för en effektiv myndighetssamverkan och ökad kunskap hos de som arbetar operativt i de aktuella miljöerna. Se vidare avsnitt 4.1. 3.2 Regelverk som ska motverka arbetskraftsexploatering Riksrevisionen anger att det finns vissa brister i det regelverk som ska motverka att arbetskraftsexploatering uppstår, samt att arbetsgivare som exploaterar arbetskraft löper liten risk att straffas för det. Regeringen instämmer delvis i denna iakttagelse, och har tillsatt en utredning för att se över delar av de relevanta regelverken. Se vidare avsnitt 4.2. Regeringen ser allvarligt på att människor som utnyttjas tvingas bo under oacceptabla förhållanden eller inte kan få ut sin lön. Sedan 2019 har arbetstagare i bygg- och anläggningsbranschen, enligt lagen (2018:1472) om entreprenörsansvar för lönefordringar, möjlighet att få ut lön av huvudentreprenören om sådan inte betalas ut av en underentreprenör. Flera förhållanden som Riksrevisionen granskat kan vara såväl beståndsdelar i som indikationer på människohandel eller människoexploatering, för vilka det finns ett starkt straffrättsligt skydd. Regeringen ser flera förklaringar till att få lagförs för människohandel och människoexploatering. Det rör sig i många fall om förhållanden som kräver aktiva insatser från kontrollmyndigheter och rättsvårdande myndigheter eftersom de som utsätts inte sällan av olika anledningar är ovilliga att anmäla misstänkta brott. De senaste fem åren har i genomsnitt 34 fall av människohandel för tvångsarbete anmälts. Motsvarande siffra för människoexploatering för tvångsarbete är i genomsnitt 58 under de senaste två åren. Det krävs många gånger dessutom samverkan mellan flera olika myndigheter för att upptäcka och utreda misstänkta brott och det rör sig i många fall om en komplex brottslighet. Alla led i den påstådda brottsligheten ska sedan bevisas i en brottmålsprocess. Regeringen anser att de problem som finns med få lagföringar och andra konsekvenser av överträdelser främst behöver åtgärdas genom bättre kunskap och samverkan mellan de myndigheter som arbetar operativt med den här typen av ärenden. Regeringen följer utvecklingen på området noga och utesluter inte att ytterligare åtgärder kan behöva vidtas. 3.3 Information till utländska arbetstagare och process för skydd och stöd Riksrevisionen gör iakttagelsen att ingen av de granskade myndigheterna har lättillgänglig information om vilka rättigheter man har som utländsk arbetstagare i Sverige och att det saknas information om vart man kan vända sig för stöd. Regeringen instämmer i denna iakttagelse. Regeringen delar Riksrevisionens uppfattning att informationsinsatser kan vara ett värdefullt verktyg och har gett de myndigheter som samverkar mot arbetslivskriminalitet i uppdrag att genomföra sådana i syfte att stärka allmänhetens kunskap och förändra attityder (A2021/00085, se vidare under avsnitt 4.1). Med utgångspunkt i det som kommer fram kan även andra informationsinsatser komma att övervägas. Arbetsmarknadens parter har också en viktig roll i sammanhanget. Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens iakttagelse att stöd- och skyddsprocessen för personer som är utsatta för människohandel har ett fokus på offer för sexuell exploatering. Svenska myndigheter var tidiga med arbetet mot människohandel för sexuell exploatering och har en stor kunskap inom det området. Jämställdhetsmyndigheten har ett nationellt uppdrag att samordna arbetet mot alla former av människohandel i Sverige. Inom ramen för sitt uppdrag driver Jämställdhetsmyndigheten bl.a. det Nationella metodstödsteamet mot prostitution och människohandel (NMT) där aktörer med operativt ansvar, exempelvis Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten, Migrationsverket, Arbetsmiljöverket, Skatteverket och regionkoordinatorerna mot prostitution och människohandel inom socialtjänsten, ingår. Jämställdhetsmyndigheten har tagit fram skriften Manual vid misstanke om människohandel, där processen för skydd och stöd uttrycks. Manualen ger en helhetsbild av det stöd och skydd som erbjuds oavsett ändamål, ger stöd och praktisk vägledning till yrkesverksamma som kan komma i kontakt med personer som utsatts för människohandel och tydliggör vilket ansvar olika myndigheter har i stödprocessen. Det är kommunerna som ansvarar för att vid behov ge stöd och hjälp till brottsutsatta. Det är viktigt att identifiering inklusive skydd och stöd erbjuds samtliga offer för människohandel och att arbetet mot människohandel för samtliga ändamål prioriteras av ansvariga myndigheter. Regeringen kan konstatera att exploatering av arbetskraft är ett ökande samhällsproblem, varför det blir allt mer angeläget att de processer för skydd och stöd som finns är anpassade för de personer som har behoven. Samtidigt finns skäl som talar för att arbetet mot människohandel och människoexploatering för alla ändamål bör hållas ihop. Regeringen förutsätter att Jämställdhetsmyndigheten ser till att processen kontinuerligt uppdateras, och gemensamt med de myndigheter som har operativt ansvar för att identifiera och ge stöd till offer för människohandel tillser att den svarar mot de behov som finns. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 4.1 Myndigheters uppdrag och mandat För att myndigheterna ska kunna arbeta mer effektivt rekommenderar Riksrevisionen regeringen att ta ett helhetsgrepp för att motverka arbetskraftsexploatering genom att - ge myndigheterna på området tydliga uppdrag och mandat för att kunna genomföra nödvändiga åtgärder - ta fram en handlingsplan för att samla åtgärderna och möjliggöra uppföljning - ge Arbetsmiljöverket i uppdrag att samordna arbetet. Regeringens ambitioner för samverkan mot arbetslivskriminalitet har höjts och regeringen har avsatt permanenta medel för ändamålet. Myndighetssamverkan motverkar fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet och ger myndigheterna förutsättningar att upptäcka och motverka människohandel och människoexploatering. Regeringen gav i januari 2021 förnyade uppdrag till de deltagande myndigheterna och i uppdrag till Arbetsmiljöverket att samordna arbetet (A2021/00085). Övriga samverkande myndigheter är Arbetsförmedlingen, Ekobrottsmyndigheten, Försäkringskassan, Jämställdhetsmyndigheten, Migrationsverket, Polismyndigheten och Skatteverket. Arbetsmiljöverkets anslag har stärkts med 30 miljoner kronor per år från och med 2021 för ändamålet och medlen ska fördelas mellan deltagande myndigheter. Utgångspunkten är att skapa förutsättningar för varaktig samverkan, att arbetet ska intensifieras och att antalet kontroller ska öka. Myndigheterna har fått i uppdrag att återkomma med förslag om hur utbildning av anställda kan organiseras, såväl nationellt som regionalt, inom ramen för samverkan. Myndigheterna har också uppdragits att återkomma med förslag på hur samrådet med arbetsmarknadens parter kan utvecklas och hur arbetet eventuellt kan samordnas med annan myndighetssamverkan. Regeringen anser att det är viktigt att de samverkande myndigheterna kan utbyta den information som krävs för en effektiv och ändamålsenlig kontrollverksamhet. En ökad informationsdelning måste alltid vägas mot den personliga integriteten. Regeringen avser att se över de behov av förändringar av regelverket om offentlighet och sekretess som kan krävas för att möjliggöra en förbättrad myndighetssamverkan. Regeringen avser inom ramen för myndighetsstyrningen för kommande år att närmare precisera inriktningen och formerna för samverkan utifrån den återrapportering som regeringen får från myndigheterna. I det arbetet kommer Riksrevisionens granskning utgöra ett viktigt underlag. Regeringens arbetsmiljöstrategi för 2021-2025 lyfter också fram en arbetsmarknad utan brott och fusk som ett av strategins fyra huvudsakliga delområden. Arbetsmiljöverket har fått i uppdrag att ta fram en åtgärdsplan för att genomföra strategin inom sitt område. 4.2 Regelverk som ska motverka arbetskraftsexploatering En del av de områden som berörs av Riksrevisionens granskning befinner sig för närvarande under utredning. En särskild utredare (dir. 2020:8 och 2020:69) ska kartlägga förekomsten av handel med uppehållstillstånd för arbete och överväga olika åtgärder för att motverka utnyttjande av arbetskraftsinvandrare. Utredaren ska även lämna förslag om skärpta straff för arbetsgivare som utnyttjar systemet för arbetskraftsinvandring och skadestånd till arbetstagare. Den 2 februari 2021 överlämnade Utredningen för arbetskraftsinvandring delbetänkandet Ett förbättrat system för arbetskraftsinvandring (SOU 2021:5) som innehåller förslag om utökade kontroller av arbetskraftsinvandrares villkor. Övriga delar av uppdraget ska redovisas senast den 1 november 2021. 4.3 Information till utländska arbetstagare och process för skydd och stöd En särskild utredare har fått i uppdrag (dir 2020:44) att analysera om det finns skäl att stärka skyddet för offer för människohandel genom att ta ställning till om ytterligare myndighetsaktörer ska kunna ansöka om uppehållstillstånd för betänketid. Regeringen inväntar redovisningen av uppdraget, som ska ske senast den 30 juni 2021. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Riksrevisionens rapport Statens insatser mot exploatering av arbetskraft - regelverk, kontroller samt information och stöd till de drabbade (RiR 2020:27) Arbetsmarknadsdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 8 april 2021 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Bolund, Johansson, Hultqvist, Andersson, Damberg, Shekarabi, Ygeman, Linde, Ekström, Eneroth, Dahlgren, Ernkrans, Lindhagen, Stenevi, Olsson Fridh Föredragande: statsrådet statsrådet Stenevi Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om statens insatser mot exploatering av arbetskraft