Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens proposition 1993/94:17 Förvaltningen inom domstolsväsendet Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen. Stockholm den 14 oktober 1993 Carl Bildt Gun Hellsvik Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen läggs fram förslag om ökad självförvaltning av domstolsväsendet. Bland annat får domstolarna större ansvar för sin administration och ett större inflytande över ledningen av den administrativa centralmyndigheten för domstolsväsendet. Detta åstadkommes dels genom att den verksamhet som idag bedrivs av Domstolsverket ges en något annorlunda och mer decentraliserad inriktning och dels genom att myndigheten leds av en styrelse som är sammansatt av personer huvudsakligen hämtade från domstolarna. Styrelsen skall ha ansvaret inför regeringen och myndighetens chef skall i princip ansvara inför styrelsen. Myndigheten skall också byta namn till Domstolarnas förvaltningsmyndighet. Ansvaret för rättshjälpsfrågor och frågor som rör de allmänna advokatbyråerna bör enligt propositionen även fortsättningsvis ligga kvar på den administrativa centralmyndigheten för domstolsväsendet. Verksamheten på dessa områden skall dock ledas av myndighetschefen ensam, eventuellt med möjlighet för denne att i vissa fall samråda med en rådgivande nämnd. I propositionen föreslås också en ändrad sammansättning av Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet. Domstolarnas förvaltningsmyndighets nya styrelse föreslås träda till den 1 januari 1994. Organisa- tionsförändringar och ändringar i verksamheten föreslås träda i kraft den 1 juli 1994. Innehållsförteckning1Förslag till riksdagsbeslut 2 Lagtext Förslag till lag om ändring i sekretesslagen 3 Ärendet och dess beredning 4 Domstolsverket 4.1 Domstolsverkets tillkomst 4.2 Domstolsverkets nuvarande organisation och arbetsuppgifter 4.3 Senare utredningar som rör Domstolsverket 5 Ökad självförvaltning inom domstolsväsendet 5.1 Domstolsadministrationens huvudsakliga inriktning 5.2 Huvudprinciper för arbetsfördelning mellan centralmyndighetenoch domstolarna 5.3 Arbetsfördelning mellan centralmyndigheten och de smådomstolarna 5.4 Hovrätternas och kammarrätternas roll inom det domstolsadministrativa systemet 6 Organisation och ledning 6.1 Centralmyndighetens huvudsakliga organisation 6.2 Centralmyndighetens ledning 6.3 Myndighetschefen och styrelsens ordförande 7 Centralmyndighetsuppgifter utanför domstolsväsendet 7.1 Behovet av en centralmyndighet för rättshjälpsfrågor och deallmänna advokatbyråerna 7.2 Centralmyndighetens organisation 7.3 Ledning av centralmyndighetens verksamhet i frågor som rörrättshjälp och de allmänna advokatbyråerna 7.4 Kanslifunktion för vissa nämnder 8 Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet 9 Genomförande 10 Kostnader m.m. Bilaga 1 Förteckning över remissinstanser Bilaga 2 Sammanställning av vissa förslag i Domstolsverkets rapport 1991:9 1 Förslag till riksdagsbeslutRegeringen föreslår att riksdagen 1. antar regeringens förslag till - lag om ändring i sekretesslagen (1980:100), 2. godkänner det som regeringen förordar om - sammansättningen av och uppgiften för Domstolarnas förvalt- ningsmyndighets styrelse (avsnitt 6.2), - ledning av centralmyndighetens verksamhet i frågor om allmän rättshjälp och de allmänna advokatbyråerna (avsnitt 7.3), - sammansättningen av Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsen-- det (avsnitt 8). 2 LagtextRegeringen har följande förslag till lagtext. Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)Härigenom föreskrivs att 9 kap. 10 § sekretesslagen (1980:100)[1] skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 9 kap. 10 § Sekretess gäller hos Sekretess gäller hos Rättshjälpsmyndigheten, Rättshjälpsmyndigheten, Rättshjälpsnämnden samt Rättshjälpsnämnden och Domstolsverket i ärende Domstolarnas om rättshjälp förvaltningsmyndighet i ärende om rättshjälp 1. för uppgift som angår den rättsliga angelägenhet som ärendet avser, 2. för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden i övrigt, om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs. Sekretessen enligt denna paragraf gäller inte beslut i ärendet. I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst femtio år. _________________ Denna lag träder i kraft den 1 januari 1994. **FOOTNOTES** [1] Lagen omtryckt 1992:1474. 3 Ärendet och dess beredning Under våren 1992 utarbetades inom Justitiedepartementet promemorian Domstolsväsendet - Organisation och administration i framtiden (Ds 1992:38). Promemorian grundar sig bl.a. på Domstolsutredningens (Ju 1989:06) betänkande Domstolarna inför 2000-talet (SOU 1991:106) och den generella omvandlingen av de centrala förvaltningsmyndigheternas roll. Promemorian innehåller förslag om bl.a. tingsrättsorganisa- tionen och specialdomstolarna. Vad gäller tingsrätterna föreslås i promemorian en domkretsreglering innebärande att 24 mindre tingsrätter skall läggas samman med andra och därmed upphöra som domstolar. Vidare föreslås att hovrätterna skall lämna de kvarvarande mindre tingsrätterna visst administrativt stöd och att kammarrätterna i viss utsträckning skall kunna göra detsamma beträffande vissa mindre länsrätter. Promemorian behandlar också Domstolsverkets framtid. I den delen uttalas i promemorian att det inte finns någonting som hindrar att Domstolsverket på sikt avvecklas som centralmyndighet för domstolsväsendet, om de förslag i promemorian beaktas som lagts fram om ändrad domkretsindelning för tingsrätterna och administrativt stöd från överrätterna till mindre underrätter. Domstolsverkets uppgifter skulle då fördelas mellan domstolarna, regeringen och ett eventuellt nyinrättat stabsorgan utan centralmyndighetsuppgifter samt eventuellt andra centralmyndigheter. I promemorian läggs emellertid inte fram något detaljerat förslag om hur detta skall genomföras i praktiken. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över de remissinstanser som har yttrat sig över promemorian finns i bilaga 1. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Justitiedepartementet (dnr 92-1995). Regeringen har genom ett beslut den 8 maj 1991 uppdragit åt Domstolsverket att avge förslag till olika besparingsåtgärder (se vidare avsnitt 4.3.3). Domstolsverket har i september 1991 redovisat uppdraget genom att till regeringen överlämna rapporten Omställning och minskning av den statliga administrationen inom domstolsväsendet - redovisning av ett regeringsuppdrag (DV-Rapport 1991:9). Rapporten innehåller förslag till decentralisering av ansvaret för vissa löpande arbetsuppgifter till domstolar och myndigheter under Domstolsverket. Rapportens sammanfattning av förslagen i dessa delar finns i bilaga 2. Justitieministern har i sin anmälan till 1993 års budgetproposition (prop. 1992/93:100 bil. 3 s. 26), efter att ha tagit del av remissyttrandena över förslaget att lägga ned Domstolsverket, uttalat att Domstolsverket bör bli kvar som centralmyndighet för domstolsväsendet men att vissa verksam- hetsmässiga och organisatoriska förändringar bör ske. I det följande redovisas huvudsakligen regeringens överväganden och förslag vad gäller en förändrad förvaltning inom domstolsväsendet och ändrad sammansättning av och ändrade arbetsformer för styrelsen för den administrativa centralmyndigheten för domstolsväsendet samt ändringar i sättet att i övrigt leda myndigheten. Vi föreslår också ändringar i sammansättningen av Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet. Denna fråga och vissa andra i propositionen behandlade frågor berördes inte i promemorian utan har beretts inom Justitiedepartementet. Synpunkter på förslaget har under hand inhämtats från bl.a. ordförandena i Högsta domstolen och Regeringsrätten, alla presidenter, lagmännen i de tre största tingsrätterna och länsrätterna samt Domstolsverket. Regeringen redogör också för sina överväganden rörande den huvudsakliga inriktningen av verksamheten vid centralmyndigheten. Det föreslås slutligen en ändring i sekretesslagen (1980:100, omtryckt i SFS 1992:1474) eftersom centralmyndigheten skall byta namn till Domstolar- nas förvaltningsmyndighet. På grund av lagstiftningsfrågans mera redaktionella beskaffenhet har lagrådets yttrande inte inhämtats över den föreslagna lagändringen. 4 Domstolsverket 4.1 Domstolsverkets tillkomst Domstolarna hade före år 1971 hand om sin egen administration direkt under Justitiedepartementet. Administrationen av tingsrätterna sköttes dock i huvudsak av hovrätterna. Sålunda tillsattes t.ex. alla tjänster vid tingsrätterna - utom de ordinarie domartjänsterna - av hovrätterna som också svarade för andra personalfrågor, ekonomi m.m. Efter 1971 års förvaltningsrättsreform skötte också kammarrätterna och Regeringsrätten sin egen ad- ministration. Detsamma kom att gälla Högsta domstolen. År 1970 fick Domstolsverksutredningen i uppdrag att utreda frågor om vilken ställning och vilka arbetsuppgifter som borde tillkomma en central förvaltningsmyndighet på domstolsväsendets område samt organisationen av en sådan myndighet. Systemet med flera parallella administrativa enheter utan något centralt samordnande organ talade enligt direktiven för en omläggning av domstolsväsendets administration. Ytterligare ett skäl var att personalen i Justitiedepartementet måste ägna ett förhållandevis omfattande arbete åt anslagsfrågor och administrativa problem som rörde domstolarna. Ett annat skäl som talade för en omläggning var att det pågick ett omfattande rationaliseringsarbete, bl.a. genom datorisering, inom statsförvaltningen. Tiden var därför enligt direktiven mogen att skapa en fristående central myndighet för att därigenom kunna få en effektiv planering, en samordning av resurserna och en tillfredsställande uppföljning av verksamheten inom domstolsväsendet. I sitt betänkande Ny domstolsadministration (SOU 1971:41) föreslog Domstolsverksutredningen att ett domstolsverk skulle inrättas som en central förvaltningsmyndighet med uppgift att leda och samordna den administrativa verksamheten inom domstolsväsendet. Riksdagen fattade därefter ett principbeslut om inrättande av en central förvaltningsmyndighet för domstolsväsendet i enlighet med förslag i 1972 års statsverksproposition (prop. 1972:1 bil. 4, bet. 1972:JuU8, rskr. 1972:159). Efter förslag i 1974 års statsverksproposition (prop.1974:1 bil. 4) beslutades att den centrala förvaltningsmyndigheten skulle inrättas den 1 juli 1975 (bet. 1974:JuU6, rskr. 1974:128). Redan före principbeslutet, den 1 juli 1971, hade myndigheten Domstolsväsendets organisationsnämnd inrättats. Nämnden var att anse som ett provisorium i avvaktan på resultatet av Domstolsverksutred- ningens förslag. I vissa hänseenden var nämnden central förvaltningsmyndighet för de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna samt, i den mån det inte ankom på Statens hyresråd, för arrende- och hyresnämnderna. Nämnden svarade också för vissa åtgärder inom inskrivningsväsendet som föranleddes av den pågående datoriseringen. Nämnden kom vidare att bli central förvaltnings- myndighet för rättshjälpen. År 1973 fick Domstolsstyrelseutredningen i uppdrag att i detalj utreda frågorna om vilken ställning och vilka arbetsuppgifter som en central förvaltningsmyndighet inom domstolsväsendets område borde ha samt organisationen av en sådan myndighet. Utredningen redovisade sina förslag i betänkandet Central, regional och lokal domstolsförvaltning m.m. (Ds Ju 1974:5). Till grund för förslagen låg Domstolsverksutredningens betänkande, den av nämnden dittills bedrivna verksamheten samt vad riksdagen hade uttalat om centralmyndighetens ställning och arbetsuppgifter. Under remissbehandlingen av Domstolsstyrelseutredningens betänkande, i motioner samt även i övrigt under riksdagsbehandlingen av propositionen med förslag till organisation av den nya centralmyndigheten för domstolsväsendet m.m. (prop. 1974:149) uttalades från olika håll starka invändningar mot tanken på en centralmyndighet. Invändningarna grundades på att en centralmyndighet inom domstolsväsendets område måste få en särställ- ning i förhållande till andra centrala verk eftersom myndigheten inte kunde få handlägga ärenden som rörde den egentliga verksamheten inom förvaltningsområdet. Man framhöll att det skulle vara svårt - en del ansåg det omöjligt - att avgränsa en sådan centralmyndighets kompetensområde så att domstolarnas grundlagsskyddade själv- ständighet inte skulle kränkas. Riksdagen stod dock fast vid sitt ställningstagande att det inom domstolsväsendet skulle inrättas ett permanent, centralt organ för planering och samordning av den administrativa verksamheten (jfr. bet. 1975:JuU1). När det gällde vissa frågor om den nya myndighetens ställning och arbetsuppgifter frångick dock riksdagen förslagen i propositionen. Det gällde bl.a. frågor om arbetsordningar för tingsrätterna, ordförandeskapet i Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet och Notarienämndens ställning och uppgifter. 4.2 Domstolsverkets nuvarande organisation och arbetsuppgifterDomstolsverkets nuvarande organisation och uppgifter framgår i sina huvuddrag av förordningen (1988:317) med instruktion för Domstolsverket. Sedan Domstolsverket inrättades har verket fått utvidgat ansvarsområde och dess organisation har genomgått vissa förändringar. Verket är i dag central förvaltningsmyndighet för de allmänna domstolarna, de allmänna förvaltningsdomstolarna, Försäkringsöverdomstolen, Bostadsdomstolen, arrendenämnderna, hyresnämnderna, Rättshjälps- myndigheten och de allmänna advokatbyråerna. Verksamhetsområdet täcker 176 myndigheter med sammanlagt drygt 7 000 anställda och till dessa kommer ca 7 500 nämndemän. Budgetåret 1991/92 uppgick kostnaderna för Domstolsverket till 57 499 171 kronor. För budgetåret 1993/94 har 62 885 000 kronor anvisats till Domstolsverket. Domstolsverket har, om beredningscentralen för fastighetsdata räknas in, 167 anställda. Antalet årsarbetskrafter uppgår då till 146. Chef för verket är en generaldirektör. Verket har en styrelse. I denna är generaldirektören ordförande. I styrelsen ingår utöver ordföranden sju ledamöter som utses av regeringen. För närvarande finns bland ledamöterna två riksdagsledamöter, två domare, en advokat samt två personer som har förordnats efter nominering av fackliga organisationer. Domstolsverket består av ett sekretariat och fyra enheter, nämligen organisationsenheten, ekonomienheten, personalenheten och juridiska enheten. Varje enhet leds av en byråchef. Chefen för organisationsenheten är generaldirektörens ställföreträdare. Sekretariatet har hand om frågor om information, dokumentation och utbildning. Till sekretariatet hör också Domstolsverkets bibliotek. Organisationsenheten har hand om planering och prioritering av verksamheten inom förvaltningsområdet samt verkar för att arbetet inom området bedrivs effektivt. Enheten leder också arbetet med verkets anslagsframställning och svarar i samband med budgetarbetet för fördelningen av personalresurserna mellan myndigheterna inom förvaltningsområdet. Enheten svarar för inköp och fördelning av datautrustning. Enheten svarar också för planering, samordning, utveckling och programmering av datasystem, liksom för driftsfrågor och systemunderhåll. Ekonomienheten sköter den ekonomiska planeringen, budgetarbetet och medelsfördelningen, kontrollerar att verksamheten inom förvaltningsområdet bedrivs inom medgivna ekonomiska ramar och handlägger i övrigt löpande ärenden av ekonomisk natur. Enheten har i administrativa frågor också ledande och samordnande uppgifter som rör de allmänna advokat- byråerna. Personalenheten handlägger främst övergripande personalfrågor av olika och en del löpande ärenden, som tjänstetillsättning, personalregistrering och löneadministration. Juridiska enheten gör rättsutredningar samt utarbetar föreskrifter och anvisningar i juridiska frågor. Enheten har ledande och samordnande uppgifter i frågor om rättshjälp, fastighetsdataprojektet och inskrivningsfrågor. Enheten svarar för utgivningen av handböcker och handledningar inom ansvarsområdet. Enheten följer den lagstiftning som berör förvaltningsområdet och tar initiativ till förbättringar. Den handlägger även i övrigt ärenden av juridisk natur. Enheten utövar Domstolsverkets talerätt i rättshjälpsfrågor och svarar även i övrigt för yttranden till domstolarna beträffande kostnader som utgår av allmänna medel. Inom Domstolsverket finns också en personalansvarsnämnd som för domstolsväsendets del prövar frågor som avses i 15 kap. 3 § lagen (1976:600) om offentlig anställning. Personal- ansvarsnämnden består, förutom av generaldirektören som ordförande, av cheferna för personaloch juridiska enheterna samt av två ledamöter som utses av regeringen efter nominering av de fackliga organisationerna. Domstolsverket utför kansligöromål även åt två fristående nämnder, nämligen Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet och Notarienämnden. Tjänsteförslagsnämnden, som alltså inrättades samtidigt som Domstolsverket, har som huvuduppgift att avge förslag till regeringen i fråga om tillsättning av vissa ordinarie domartjänster. Nämnden beslutar också om bl.a. tillstånd enligt 12 kap. 3 § rättegångsbalken att vara rättegångsombud för lagfarna domare i och rättsbildade befat- tningshavare vid de allmänna domstolarna samt lämnar besked om bisyssla enligt 6 kap. 1 § lagen (1976:600) om offentlig anställning. Som framgått av det föregående var en av Notarienämndens ursprungliga uppgifter att svara för frågor om antagning till notarietjänstgöring och därmed sammanhängande frågor. Sedan den 1 juli 1990 tillsätts emellertid notarietjänster av Domstolsverket. Verkets beslut kan överklagas till nämnden, som är slutinstans i dessa ärenden. Domstolsverkets arbetsuppgifter har nu beskrivits ur ett organisatoriskt perspektiv. Ett annat sätt att beskriva verksamheten är den mer funktionella metod som bl.a. ligger till grund för Domstolsverkets interna redovisning av hur mycket tid som personalen har lagt ned på varje arbetsuppgift. I denna redovisning har arbetsuppgifterna delats in i olika verksamhetsgrenar. Denna indelning ligger sedan till grund för bl.a. vissa uppgifter i årsredovisningen. Verksamhetsgrenarna är centralmyndighetsuppgifter, kollektiv service, direkt service till myndigheter, utvecklingsarbete, utbildning och information samt intern service. Centralmyndighetsuppgifter förekommer på alla enheter. De viktigaste är de som har inriktning på ekonomistyrning såsom dimensionering av domstolar och myndigheter, resurstilldelning, upprättande av anslagsframställning, uppföljning av berörda domstolars och myndigheters budgetläge, framtagande av årsredovisning och bokslut. Inom verksam- hetsgrenen centralmyndighetsuppgifter faller också fastställande av de olika taxor som tillämpas inom rättsväsendet och att föra statens talan i mål och ärenden enligt rättshjälpslagen samt att avge yttranden i mål och ärenden rörande avgifter och allmänna medel inom domstolsväsendet. Domstolsverket är också klagoinstans i vissa administrativa frågor inom domstolsväsendet och vid överklagande av beslut enligt förordningen (1987:452) om avgifter vid de allmänna domstolarna. Med kollektiv service avses sådan serviceverksamhet som inte riktar sig till någon speciell domstol eller myndighet utan riktar sig generellt till dessa. Exempel på sådan service är förvaltning och underhåll av olika administrativa stödsystem, centrala avstämningar i bokföringssystemen, vissa personalsociala och arbetsrättsliga frågor samt förhandlingsverksamhet. Vidare hör till denna verksamhetsgren den service som lämnas i form av centrala upphandlingsavtal, blankettframställning, biblioteksservice och beredskapsplanering. Arbetsuppgifter hänförliga till denna verksamhetsgren förekommer på alla enheter i Domstolsverket. Direkt service förekommer också på alla enheter och är sådan serviceverksamhet som riktas direkt mot en enskild domstol eller myndighet. Hit hör att producera indata i olika personal- och ekonomiad- ministrativa datasystem, annan löpande ekonomiservice och personaladministrativ service, löneadministration, planering och inredning av lokaler och all slags rådgivning. Utvecklingsarbete utförs av samtliga enheter i Domstolsverket. Arbetet bedrivs huvudsakligen som ett 40-tal större eller mindre utvecklingsprojekt som antingen berör hela domstolsväsendet eller större eller mindre delar av detta. Som exempel kan nämnas utvecklandet av ett nytt databaserat målhanteringssystem för domstolarna, införande av ett avancerat redovisningssystem vid domstolar och tillhörande förvaltningsmyndigheter, utarbetande av nya normer för dimensionering av vissa domstolstyper samt uppföljning av viss ny lagstiftning. I verksamhetsgrenen ligger också sådant utvecklingsarbete som inte har blivit utformat som ett särskilt projekt, som till exempel att på regeringens uppdrag utföra vissa mindre omfattande utredningar och utvärderingar. Arbete med utbildning och information utförs i första hand inom utbildningssektionen som är knuten till sekretariatet men förekommer också inom övriga enheter. Domstolsverkets kursutbud är omfattande och rymmer såväl centrala och regionala som lokala utbildningsprogram. Intern service slutligen är de arbetsuppgifter som behöver utföras för att administrera Domstolsverket självt. Häri inryms bl.a. verksledningens arbete. 4.3 Senare utredningar som rör Domstolsverket 4.3.1 1982 års utredning om domstolsadministrationen I december 1980 beslöt regeringen att tillkalla en särskild utredare, kammarrättspresidenten Gustaf Hedborg, med uppdrag att följa upp 1975 års reform av domstolsadministrationen. Enligt direktiven skulle denne bl.a. undersöka, om principen om domstolarnas självständighet i deras dömande verksamhet på något sätt hade trätts för när genom Domstolsverkets dittillsvarande verksamhet, om verket hade uppfyllt de grundläggande mål för verksamheten som uppställdes vid verkets inrättande och om uppgiftsfördelningen i administrativt avseende mellan domstolarna, verket och regeringen var ändamålsenlig. Utredaren skulle vidare bl.a. överväga sammansättningen av Domstolsverkets styrelse bl.a. med inriktning på om fler företrädare för domstolsväsendet borde ingå i styrelsen, samt uppgiftsfördelningen mellan styrelsen och verket. Utredaren hade däremot inte till uppgift att ta upp frågan om behovet överhuvud taget av en central förvaltningsmyndighet på domstolsväsendets område. Utredningen angående domstolsadministrationen anförde i sitt betänkande Domstolsverket och domstolarna (Ds Ju 1982:3) bl.a. att Domstols- verkets verksamhet inte hade medfört något intrång i domstolarnas självständighet. Utredningen konstaterade vidare att Domstolsverket syntes ha ägnat sig åt angelägna uppgifter och hade gjort en riktig prioritering av dessa. Utredningen framhöll i detta avseende att Domstolsverkets servicefunktion gentemot domstolarna var den allra viktigaste av verkets uppgifter och att andra, i och för angelägna uppgifter inte borde ges en sådan omfattning att serviceverksamheten till någon del skulle eftersättas. På vissa punkter förespråkade utredningen en utökad centralisering till Domstolsverket av administrativa uppgifter eller avstyrkte decentralisering av andra. Utredningen uttalade att antalet ledamöter i Domstolsverkets styrelse borde utökas med tre ledamöter, varav två domare och en advokat. Utredningsbetänkandet remissbehandlades och redovisades av regeringen för riksdagen i budgetpropositionen 1983 (prop. 1982/83:100 bil. 4, D). I sin anmälan till denna del av propositionen anförde justitieministern bl.a. att det var naturligt att Domstolsverket - med sin huvuduppgift att vara domstolarnas serviceorgan i administrativa frågor - i sin styrelse har ett större inslag av ledamöter med praktiska erfarenheter från verksam- hetsområdet än som annars är brukligt för centrala förvaltningsmyndigheter. Riksdagen bereddes sålunda tillfälle att ta del av detta och övriga regeringens överväganden i anledning av utredningen. Riksdagen anslöt sig till regeringens överväganden (bet. 1982/83 JuU24, rskr. 1982/83:217). Som en följd av detta utökades Domstolsverkets styrelse från och med den 1 juli 1983 med ytterligare två ledamöter, en domare och en advokat (SFS 1983:694). 4.3.2 Domstolsverkets rapport 1991:5 Under senare år har Domstolsverket varit föremål för skilda utredningar, initierade både av verket självt och av regeringen. Våren 1990 beslutade Domstolsverket sålunda att göra en översyn av verkets arbetsuppgifter och organisation. En av utgångspunkterna för översynen var att göra en bedömning av hur Domstolsverket skulle kunna fullgöra sina arbetsuppgifter med minskade resurser. Denna förutsättning preciserades under utredningens gång så att man utgick från en nedskärning av verkets anslag med tio procent. Detta ställningstagande var föranlett av uttalanden i bl.a. 1991 års budgetproposition om åtgärder för att stabilisera ekonomin och begränsa tillväxten i den offentliga sektorn (prop. 1990/91:100 bil. 2). För arbetet anlitades en extern konsult. Domstols- verket har i mars 1991 redovisat resultatet av utredningen i rapporten Översyn av DV:s arbetsuppgifter och organisation (DV-rapport 1991:5). En bärande tanke i konsultens förslag är att det inte går att förena rollen som centralmyn- dighet, innefattande centrala beslutsfunktioner, med rollen som service- och utvecklingsorgan i en och samma organisation eller myndighet. Förslaget, som byggde på att en i någon form ändrad domkretsindelning skulle komma till stånd och att Domstolsverket fick tillstånd att avgiftsfinansiera en stor del av sin serviceverksamhet, innebar i stort att verksamheten omorganiserades i tre steg under en dryg fyraårsperiod. Under det första steget skulle verket arbeta i en oförändrad organisation men med inriktning på att ett stort antal beslutsbefogenheter och uppgifter av servicekaraktär skulle delegeras ut till domstolarna. I steg två skulle ytterligare uppgifter föras från verket till domstolarna. Domstolsverket skulle då också få en annorlunda utformad organisation. Verket skulle sålunda vara uppdelat i tre enheter varav en skulle ombesörja centralmyndighetsfunktioner med beslutsinslag, en annan serviceåtgärder inom ekonomi- och personaladministration och en tredje utvecklingsfrågor. I detta skede skulle enligt förslaget det tidigare nämnda besparingsbetinget om cirka tio procent av Domstolsverkets anslag kunna förverkligas. Under steg tre skulle verket övergå i en renodlad konsultroll och alla centralmyndighetsuppgifter skulle då föras bort från verket till bl.a. regeringen. Domstolsverket ställde sig bakom konsultförslaget endast beträffande de två första stegen. Verket uttalade också att förslaget om att ge Domstolsverket tillstånd att erbjuda avgiftsbelagd service var intressant med tanke på möjligheterna att successivt kunna genomföra förändringar. 4.3.3 Domstolsverkets rapport 1991:9 Redan i 1991 års kompletteringsproposition (prop. 1990/91:150 bil. II:1) förutskickade regeringen, bl.a. med hänvisning till verkets tidigare omnämnda egen utredning, ett uppdrag åt Domstolsverket att till hösten 1991 komma med förslag till hur besparingar på cirka 15 miljoner kronor skulle kunna göras genom ytterligare decentraliseringar av personal- och ekonomiadministrativa uppgifter inom domstolsväsendet. Denna åtgärd ingick som en del av att i ett större sammanhang föreslå åtgärder för omställning och minskning av administrationen inom hela det statliga området. Riksdagen godkände de riktlinjer som regeringen presenterade för detta arbete (bet. 1990/91:FiU37, rskr. 1990/91:390). Regeringen uppdrog senare i ett beslut den 8 maj 1991 åt Domstolsverket att föreslå hur verkets personal- och ekonomiadministrativa uppgifter skulle kunna förenklas och decentraliseras med sikte på att åstadkomma en besparing på 15 miljoner kronor under treårsperioden 1991/92 - 1993/94. Domstolsverket redovisade i september 1991 resultatet av uppdraget i rapporten Omställning och minskning av den statliga administrationen inom domstolsväsendet - redovisning av ett regeringsuppdrag (DV-rapport 1991:9). Genom att föreslå att ett antal löpande arbetsuppgifter inom det personal- och ekonomiadminstrativa området skulle föras ut till domstolarna och även föreslå vissa rationaliseringar och omprövningar inom andra områden samt att vissa tjänster skulle få avgiftsbeläggas, kom verket fram till att knappt 14 miljoner kronor skulle kunna sparas in på verkets eget anslag. Besparingseffekten av förslaget på statsbudgeten som helhet var dock betydligt blygsammare. Med hänsyn till den då pågående Domstolsutredningen och den mot bakgrund av denna sedermera utarbetade organisationspromemorian vidtogs inga ytterligare åtgärder i anledning av de nu behandlade rapporterna från Domstolsverket. 5 Ökad självförvaltning inom domstolsväsendet Promemorians förslag: Promemorian förordar en långt driven decentralisering av arbetsuppgifter till de enskilda domstolarna och myndigheterna och på sikt en nedläggning av Domstolsverket. De uppgifter som ändå med nödvändighet måste utföras centralt föreslås huvudsakligen bli fördelade mellan regeringen och en eventuellt nyinrättad stabsmyndighet samt att hovrätterna och kammarrätterna skall åläggas ett visst utökat administrativt ansvar för underliggande domstolar. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna motsätter sig förslaget att avveckla Domstolsverket under det att de är positiva till att i så stor utsträckning som möjligt delegera beslutsfunktioner och andra arbetsuppgifter till domstolar och myndigheter under Domstolsverket. Inga remissinstanser som har uttalat sig är positiva till förslaget om att över- rätterna skall ta ett större administrativt ansvar för underliggande domstolar. Skälen för regeringens bedömning: Ett starkt och oberoende domstolsväsende är en grundförutsättning för en rättsstat. Det kan utan tvekan sägas att det svenska domstolsväsendet idag svarar mot högt ställda krav i detta avseende, bl.a. beroende på nuvarande regler som tillerkänner domstolsväsendet en särställning. I detta avseende kan nämnas, förutom domarnas grundlagsfästa starkare anställningsskydd och det direkta skyddet för dom- stolarnas självständighet i sin dömande verksamhet, även det förhållandet att deras viktigaste funktioner är fastlagda i grundlag. Också domstolsorganisationen finns, låt vara i mycket grova drag, fastlagd i grundlag. Det förhållande mellan statsmakterna och domstolarna som av tradition har rått i vårt land har också gynnat domstolarnas självständighet. Så har t.ex. de farhågor för inblandning i domstolarnas rättskipning som yppades vid Domstolsverkets tillkomst inte besannats. Frågan om hur förvaltningen inom domstolsväsendet bör vara anordnad måste emellertid ses i ett bredare och mer principiellt perspektiv som har att göra med tilltron till rättssamhället och dess förmåga att möta påfrestningar i framtiden. Det grundlagsmässiga skyddet för domstolarnas självständighet är, trots deras särställning, emellertid ganska svagt utvecklat i vårt land. Inte heller är de legala garantierna för domstolarnas självständighet särskilt starka i övrigt. Redan av denna anledning finns det skäl att stärka domstolarnas självständighet genom ändrad lagstift- ning. Det internationella perspektivet, särskilt det europeiska, bör också beaktas i sammanhanget. Domstolarna behöver emellertid också förstärkas av andra skäl. Ett led i strävanden i detta hänseende är Domstolsutredningens förslag till renodling av domstolarnas uppgifter och reformering av instansordningen i vissa fall inom domstolsväsendet. Dessa förslag bereds för närvarande inom Justitiedepartementet. Ett annat led i det arbetet är promemorian Specialdomstolarna i framtiden (Ds 1993:34) som presenterades före sommaren och som nu remissbehandlas. I denna förslås att ett flertal specialdomstolar skall upphöra genom att integreras med antingen allmänna domstolar eller allmänna förvaltningsdomstolar. En åtgärd som direkt syftar till att i framtiden stärka såväl domstolarnas som domarnas självständighet är tillsättandet av utredningen om Domstolarnas och domarnas ställning inför 2000-talet (dir. 1993:47). Utredaren skall i en första etapp kartlägga behovet av att stärka domarnas ställning och lämna förslag på inriktning av det fortsatta utredningsarbetet. Exempel på frågor som är aktuella i sammanhanget är utnämning av ordinarie domare, domarnas rättsställning, avlöning och arbetsuppgifter samt nämndemännens ställning. Men även på det rent förvaltningsmässiga planet finns möjligheter att vidta åtgärder som på olika sätt förstärker domstolarna. En grundtanke bör därvid vara att öka graden av självstyre inom domstolsväsendet. I organisationspromemorian föreslås bl.a. en långt driven decentralisering av såväl beslutsbefogenheter som löpande arbetsuppgifter från Domstolsverket till de enskilda domstolarna. Detta förslag är något som man måste ta fasta på och vidareutveckla både av principiella skäl och av effektivitetshänsyn. Men även andra åtgärder behövs för att åstadkomma att domstolsväsendet så långt som möjligt skall vara självstyrande i administrativt hänseende. Därför bör domstolarnas inflytande förstärkas när det gäller den administrativa centralfunktion för domstolsväsendet som måste finnas. Vid Domstolsverkets tillkomst var ett problem bristen på samordning av de administrativa frågorna för domstolsväsendet under regeringen. De mest nödvändiga centrala beslutsfunktionerna låg hos regeringen under det att övriga administrativa funktioner var spridda på olika domstolar utan någon samordning sinsemellan. Under 1970-talet var också den allmänna tendensen i samhället i övrigt att så mycket som möjligt samordna och centralisera administrativa funktioner till stora centralenhe- ter. Det sågs då som naturligt att Domstolsverket tog på sig inte bara de mest nödvändiga samordnande uppgifterna utan också andra löpande arbetsuppgifter för vilka verket byggde upp kapacitet och kompetens. Det sågs också som en fördel att domstolarna själva i så stor utsträckning som möjligt slapp att ägna sig åt administrativa arbetsuppgifter. Det kom därför inte i fråga att i annat än begränsad omfattning låta domstolarna själva ta ansvaret för administrativa beslutsfunktioner eller löpande sådana arbetsuppgifter. Organisationspromemorians förslag går ut på att man bryter mot detta synsätt. Promemorian förordar som tidigare sagts att Domstolsverket skall läggas ned och att verkets centrala funktioner skall övertas av regeringen, en nyinrättad stabsmyndighet och vissa andra centralmyndigheter. Domstolarna själva skall enligt förslaget ta över allt annat arbete. I promemorian förespråkas också, bl.a. för att underlätta den önskvärda decentraliseringen men även för att på så sätt skapa judiciellt mer bärkraftiga domstolar, en domkretsreform som i praktiken innebär att 24 av de minsta tingsrätterna skulle läggas samman med andra och därigenom upphöra. Enligt vad som närmare utvecklas i prome- morian kommer emellertid, även med den där föreslagna neddragningen av antalet tingsrätter, de minsta domstolarna att vara för små för att utan hjälp utifrån kunna bära den adminstrativa börda som skulle läggas på dem om Domstolsverket avvecklades. För att avhjälpa detta föreslår promemorian att hovrätterna skall ta ett större administrativt ansvar för tingsrätterna. Kammarrätterna skulle på motsvarande sätt få ta ett visst ansvar för de minsta länsrätterna. Som justitieministern tidigare i andra sammanhang meddelat är någon domkretsreform av det slag som beskrivs i promemorian inte aktuell. Inte heller är, som strax skall beröras, avsikten att låta överrätterna ta ytterligare administrativt ansvar för tingsrätter och länsrätter. Som förut sagts bör man ta fasta på vad som föreslås i promemorian i fråga om decentralisering av så mycket som möjligt av beslutsbefogenheter och ansvar för löpande arbetsuppgifter till domstolarna. Ett problem i sammanhanget är dock att domstolsväsendet fortfarande är så splittrat med avseende på domstolarnas storlek. Därför finns det alltjämt ett stort behov av centralt administrerad service och stöd till framförallt de mindre domstolarna. Men det förekommer också ett stort antal beslut, frågor och arbetsuppgifter som, oavsett domstolarnas storlek, bäst hanteras på central nivå. Det visar inte minst den utredning som redovisas i organisationspromemorian. Med utgångspunkt i en strävan att öka domstolarnas självständighet och självstyre är det direkt olämpligt att regeringen och dess kansli för att lösa dessa problem tar över rollen som administrativ centralfunktion för domstolsväsendet. Tvärtom behövs en fristående myndighet under regeringen för de administrativa frågor som med nödvändighet behöver hanteras i skärningspunkten mellan regeringen och domstolsväsendet. Senare kommer (avsnitt 5.2) närmare att beröras huvudprinciperna för vilka funktioner och arbetsuppgifter som denna myndighet bör ha. Centralmyndigheten bör också kunna tjäna som ett domstolarnas eget organ för utövande av en ökad grad av självstyre. En sådan ordning kan uppnås genom att centralmyndigheten dels behåller den samordning av domstolarnas verksamhet i administrativt hänseende som Domstolsverket har idag, dels leds på ett sätt som möjliggör en ökad grad av direkt inflytande från domstolsväsendet över centralmyndighetens ledning. Därför är det lämpligt att ändra både styrelsens sammansättning och dess arbetsuppgifter. Centralmyndighetens styrelse skall därför i framtiden bestå av personer huvudsakligen hämtade från domstolarna. Den skall också ha ansvaret för att leda centralmyndighetens verksamhet. Syftet med det sistnämnda är inte att i formell bemärkelse ändra centralmyndighetens ställning i förhållandet till regeringen eller domstolarna utan att faktiskt ge ett ökat inflytande för domstolarna över domstolsförvalt- ningen. Dessa frågor kommer strax att närmare behandlas. Myndighetens ändrade roll gör att den bör byta namn till Domstolarnas förvaltningsmyndighet. 5.1 Domstolsadministrationens huvudsakliga inriktning Som tidigare sagts räknas det i organisationspromemorian upp ett antal funktioner som av olika skäl bör ligga kvar på central nivå inom domstolsväsendet. Det rör sig främst om sådana uppgifter som är hänförliga till verksamhetsgrenen centralmyndighetsfunktioner. De flesta utvecklingsfrågor bör också enligt promemorieförslaget ligga kvar centralt. Även vissa uppgifter inom ramen för Domstolsverkets service- funktioner riktade mot alla domstolar eller myndigheter (kollektiv service) eller enskilda sådana (direkt service) är av den art att de enligt promemorian bör utföras på central nivå. Det har tidigare (avsnitt 4.2) lämnats en närmare redogörelse för vilka av Domstolsverkets arbetsupp- gifter som för närvarande hör till respektive verksamhetsgren. Regeringen ansluter sig i huvudsak till promemorians ställningstagande vad avser de olika arbetsuppgifter som även fortsättningsvis bör utföras centralt. I detta sammanhang bör också pekas på Domstolsverkets tidigare nämnda rapport Omställning och minskning av den statliga administrationen inom domstolsväsendet - redovisning av ett regeringsuppdrag (DV rapport 1991:9) vilken innehåller exempel på en rad administrativa uppgifter som skulle kunna delegeras till domstolar och myndigheter. Den innehåller även förslag på att avgiftsbelägga viss service. En sammanfattning av rapportens förslag finns i bilaga 2. Regeringen kommer inte nu att lägga fram något detaljerat förslag till vilka arbetsuppgifter som i fortsättningen skall utföras av Domstolarnas förvaltningsmyndighet. Detta måste vara en uppgift för den nya styrelsen att göra. Vi har emellertid för avsikt att ge denna ett uppdrag att utarbeta ett sådant så snart den har tillträtt. Redan nu bör dock läggas fast vissa principer för hur fördelningen av arbetsuppgifter mellan centralmyndigheten och domstolarna bör vara utformad i framtiden. 5.2 Huvudprinciper för arbetsfördelning mellan centralmyndigheten och domstolarna Domstolsverket tillkom som svar på ett behov av en centralt sammanhållen administration för domstolsväsendet. Det grundläggande syftet för dess verksamhet har uttryckts så att verket i administrativt hänseende skall leda och samordna verksamheten och ge domstolarna kvalificerad administrativ service i vid bemärkelse. Som tidigare sagts bör dock domstolarna i högre grad bli självstyrande. Härtill kommer att det arbete som bedrivs för omställning och minskning av den statliga administrationen och för att införa nya styrformer inom den statliga verksamheten bygger på en långt gången decentralisering av både beslutsuppgifter och andra mer löpande administrativa uppgifter. Samtidigt kan man inte bortse från att ett effektivt utnyttjande av knappa resurser i bland kräver centralisering av viss verksamhet. Det är emellertid viktigt ur alla aspekter att den centralt bedrivna verksamheten består av just sådana uppgifter som antingen måste bedrivas centralt eller som av andra skäl bedrivs effektivare på centralt håll. Huvudprincipen för centralmyndighetens framtida verksamhet bör därför vara att tyngdpunkten i dess verksamhet skall vara uppgifter som är förknippade med dess centralmyn- dighetsfunktioner och med utvecklingsfrågor. De rena serviceuppgifterna bör få en mer undanskjuten plats även om också dessa, främst genom den struktur på domstolsväsendet som vi tidigare berört, inte kommer att sakna betydelse i framtiden. 5.2.1 Centralmyndighetsuppgifter Generellt sett skall utgångspunkten vara att alla beslutsfunktioner som endast rör den enskilda domstolen eller myndigheten också skall ligga hos denna. Ett exempel på tillämpningen av denna princip är det till många domstolar delegerade budgetansvaret. Sådana beslut som direkt berör samtliga eller ett flertal domstolar eller myndigheter bör emellertid fattas på central nivå. Hit hör bl.a. sådana beslut som avser dimensione- ring och anslagsfördelning mellan enskilda domstolar och myndigheter. Med utgångspunkt i det nya system för ekonomistyrning som numera tillämpas i den statliga förvaltningen måste man dock vara beredd att decentralisera stora grupper av beslut och ansvaret för utförande av många åtgärder. Redan nu har beslutsbefogenheter i ett stort antal ärenden delegerats till domstolarna. Även om Domstolsverket alltså kommit långt med delegering av beslutsbefogenheter till domstolarna kan arbetet härmed ändå inte anses vara slutfört. Samtidigt med strävan att decentralisera beslutsfunktioner måste man vara beredd att bibehålla en kompetent centralmyndighetsfunktion för att utföra övriga centralmyndighetsuppgifter. Exempel på sådana är bl.a. att framställa en samlad årsredovisning och anslagsframställning för hela domstolsväsendet (utom de delar som hör till andra departement än Justitiedepartementet, t.ex. Arbetsdomstolen). Hit hör också sådana frågor som att, i de få fall detta numera är behövligt, vara besvärsinstans i administrativa frågor. 5.2.2 Utvecklingsuppgifter Utvecklingsverksamhet är av den art att den inte nödvändigtvis, men med stor fördel från effektivitetssynpunkt, bör bedrivas centralt. Denna verksamhet är viktig för domstolsväsendet och kommer i framtiden att få en ökad betydelse. Ansvaret för sådan verksamhet som innebär utveck- ling av olika generella system för bl.a. rationalisering av kontors- och mål- hanteringsrutiner eller olika redovisningssystem bör därför ligga på en centralmyndighet, i varje fall så länge det rör sig om centralt använda system. Ingenting får dock hindra lokala initiativ att utveckla helt egna system eller förbättra de centrala på lokal nivå, så länge detta inte äventyrar det centrala systemets enhetliga funktion eller försvårar uttagandet av relevant information ur detta. Detsamma bör gälla underhåll och i viss mån drift av dessa system. Utvecklingsarbete bedrivs redan nu till stor del i projektform. I framtiden bör denna arbetsmetod ytterligare utvecklas. Målet med detta bör bl.a. vara att organisera arbetet på ett sådant sätt att den tendens till bristande överensstämmelse mellan planerade arbetsinsatser och det faktiskt utförda arbetet inom denna verksamhetsgren som i dag finns kan motverkas. 5.2.3 Serviceuppgifter De rena servicefunktioner till domstolarna som Domstolsverket fullgör har ibland uppfattats som verkets viktigaste uppgift. Betänkandet Doms- tolsverket och domstolarna (Ds Ju 1982:3) gick så långt att det där uttalades att just denna verksamhetsgren måste prioriteras högre än andra uppgifter. Denna uppfattning torde också ha en ganska stor spridning inom domstolsväsendet. Frågan är om denna fokusering på serviceuppgifter av olika slag är önskvärd. Regeringen anser inte det utan menar att tiden nu är mogen för en viss revidering av det synsättet. En långt driven decentralisering av sådana arbetsuppgifter som idag utförs av Domstolsverket som en service åt domstolarna bör därför genomföras. Domstolsverkets serviceverksamhet, vilken är uppdelad på kollektiv och direkt service, är den enskilda verksamhet som dominerar i verket. Verksamheten innebär att verket centralt utför ett antal löpande arbetsuppgifter, främst hänförliga till ekonomi- och personaladministration, som annars hade fått utföras av varje enskild domstol eller myndighet. Att verksamhet av ren servicekaraktär centraliseras inom domstolsväsendet innebär naturligtvis att den dömande verksamheten ute vid domstolarna endast i mindre omfattning behöver "störas" av administrativa frågor. En risk med detta är emellertid att även sådant som mycket väl kan utföras lokalt, och kanske med minst lika god effektivitet, kommer med utan närmare överväganden och centraliseras i onödan. Ett talande exempel härpå är att alla domstolar inte själva har haft det totala ansvaret för sin egen lokalvård. I framtiden kommer också ett antal löpande uppgifter av administrativ natur att bli förändrade. Vissa sådana uppgifter kommer även att tillkomma. Det är då viktigt att noga överväga var arbetet med dessa skall utföras och endast utföra sådana uppgifter på central nivå som av effektivi- tets- eller andra skäl bör utföras där. Beträffande alla arbetsuppgifter, gamla som nya, måste alltså noga övervägas om de skall utföras centralt eller på lokal nivå. Den serviceverksamhet som då befinns inte vara av sådan art att den måste utföras av ett centralt organ eller utförs mest effektivt där, bör därför i framtiden utföras, eller i alla fall bekostas, av domstolarna själva. Som framgått pågår redan nu inom Domstolsverket arbete för att decentralisera en hel del rena serviceuppgifter. En viktig utgångspunkt för en förändring i detta avseende måste då vara att domstolarna får ta eget ansvar för tillräckligt mycket av de serviceuppgifter som idag utförs centralt för att det skall löna sig för dem att satsa de resurser i form av utbildning, omorganisation och eventuell personalförstärkning som erfordras för att lösa de nya uppgifterna. Det går emellertid inte att nöja sig med att bara delegera löpande förvaltningsuppgifter till domstolarna utan att andra åtgärder samtidigt vidtas för att effektivisera verksamheten där. Sådana åtgärder är under utarbetande i huvudsaklig överensstämmelse med bl.a. Domstolsutredningens förslag. Att närmare precisera vilka uppgifter som bör delegeras och vilka som bör ligga kvar på central nivå bör som inledningsvis sagts vara en uppgift för den nya styrelsen för Domstolarnas förvaltningsmyndighet. Som en allmän utgångspunkt kan dock hänvisas till det arbete som pågår sedan tidigare med det delegerade budgetansvaret. Där förekommer en långt gående decentralisering av rena beslutsbefogenheter i främst ekonomiadministrativa frågor. Även beträffande andra områden som personaladministration, tillsättande av tjänster m.m. har stora delar av beslutsbefogenheterna delegerats. Tiden kan därför nu anses vara mogen för att delegera även rent löpande arbetsuppgifter i större usträckning än som tidigare ansetts vara möjligt. En sådan utveckling underlättas också av de moderna datakommunikationssystem som för närvarande utvecklas av Domstolsverket. Centralt bör t.ex. sådan serviceverksamhet inom delar av det personaladministrativa området endast bedrivas som direkt bidrar till samordningen av en personalpolitik för domstolsväsendet. Hit hör också sådana uppgifter som Domstolsverket idag utför på grund av deras stora svårighet eller komplexitet och som det för statsbudgeten totalt skulle bli mindre effektivt att låta utföra lokalt vid varje enskild domstol eller myndighet. 5.3 Arbetsfördelning mellan centralmyndigheten och de små domstolarna I detta sammanhang måste också beröras frågan om principerna för tillhandahållande av service åt de små domstolarna. Det är naturligtvis inte rimligt att föreställa sig att den största och den minsta domstolen har samma behov av centralt tillhandahållen service. Det finns ett stort antal verkligt små domstolar och deras behov av administrativ service måste tillgodoses. Det är inte realistiskt att tänka sig att dessa utan omfattande förstärkningar själva kan hantera alla de uppgifter som Domstolsverket nu utför i sin serviceverksamhet och som det med tillämpning av tidigare nämnda principer kan bli aktuellt att flytta ut till domstolarna. Att genomföra sådana förstärkningar skulle också strida mot principen att beaktansvärda kostnadsökningar inte får uppstå till följd av delegering av serviceuppgifter. En viss servicenivå måste således bibehållas centralt också för sådana uppgifter som i princip bör utföras lokalt. För att tillgodose detta behov finns huvudsakligen två vägar att gå. Den ena, mer centralistiska vägen är att lägga fast att delegering av Domstolsverkets nuvarande serviceuppgifter till enskilda domstolar och myndigheter bara får ske - och måste ske - till sådana som är tillräckligt stora för att klara av att utföra uppgiften i egen regi. Samtidigt måste de mindre domstolarna, i likhet med den nuvarande ordningen, i princip vara hänvisade till den service som centralmyndigheten tillhandahåller. Med en sådan lösning kan centralmyndigheten på ett lättadministrerat sätt genom anslag kompenseras för den service den måste tillhandahålla de mindre domstolarna. En fördel med ett sådant system är också dess ur rent administrativ synvinkel enkla uppbyggnad. En annan, mer decentralistisk väg att gå är att låta varje domstol eller myndighet, stor som liten, själv välja varifrån den skall hämta det administrativa stöd den anser sig behöva. En förutsättning härför är att den del av Domstolsverkets nuvarande serviceuppgifter som inte anses nödvändiga att i framtiden utföra på central nivå kan avgiftsfinansieras. Avgifterna måste naturligtvis relateras till centralmyndighetens kostnader. Detta kan leda till att domstolar och myndigheter tjänar på att utföra så mycket som möjligt av löpande uppgifter själva. Den sistnämnda lösningen bör väljas inte minst därför att den bidrar till att domstolarna blir mer självförvaltande och på sikt också kan medföra effektivitetsvinster. 5.4 Hovrätternas och kammarrätternas roll inom det domstolsadministrativa systemet Organisationspromemorian föreslår, som tidigare i korthet återgivits, att hovrätterna och kammarrätterna för att tillgodose de minsta domstolarnas behov av service vid en nedläggning av Domstolsverket, skall åläggas ett utökat administ- rativt ansvar för dessa. Med det förslag till förvaltning inom domstolsväsendet som nu presenteras finns det emellertid inte något behov av en sådan lösning. Regeringen vill således inte föreslå att hovrätterna eller kammarrätterna skall åläggas något utökat administrativt ansvar för underliggande domstolar. En annan sak är att det naturligtvis skall stå olika domstolar fritt att samarbeta i administrativa frågor. Som tidigare har berörts kommer regeringens förslag om centralmyndighetens framtida roll och uppgifter att medföra att en del bl.a. löpande administrativa uppgifter som nu utförs av Domstolsverket i framtiden skall avgiftsbeläggas eller helt enkelt överföras till domstolarna. Domstolarna på en ort eller i en region kan då självfallet samverka med varandra för att tillsammans lösa uppgiften i stället för att göra det var och en på egen hand eller anlita centralmyndighetens service mot betalning. 6 Organisation och ledning 6.1 Centralmyndighetens huvudsakliga organisation Domstolsverket är nu centralmyndighet inte bara för domstolarna och hyres- och arrendenämnderna utan också för Rättshjälpsmyndigheten och rätts- hjälpsfrågorna i stort och för de allmänna advokatbyråerna. Verket utför också kansligöromål åt Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet och åt Notarienämnden. Tyngdpunkten i verkets arbete ligger naturligtvis på de uppgifter som hänger samman med domstolarna och hyres- och arrende- nämnderna. Det kan diskuteras om den administrativa centralmyndigheten för domstolsväsendet alls bör ha kvar uppgifter som rör andra myndigheter och nämnder än dem som inom Domstolsverkets verksamhetsområde brukar räknas till domstolsväsendet. Den frågan behandlas längre fram (avsnitt 7). Redan här skall dock förutskickas att regeringen inte anser det befogat att göra någon organisatorisk uppdelning av myndigheten eller att på annat sätt skapa en helt fristående organisation för bl.a. rättshjälpsfrågor och frågor som berör de allmänna advokatbyråerna. 6.2 Centralmyndighetens ledning Promemorian behandlar inte dessa frågor. Skälen för regeringens förslag: Även om det inte är befogat att dela upp centralmyndigheten i två delar, kan det med fog hävdas att själva lednings- funktionen bör vara annorlunda utformad vad gäller den verksamhet som rör domstolarna jämfört med den verksamhet som rör övriga myndigheter under Domstolsverket. Frågan om ledning av den sistnämnda verksamheten kommer senare att behandlas närmare (avsnitt 7.3). 6.2.1 Ledning av statliga myndigheter i allmänhet Domstolsverket styrs i dag på ett sätt som är traditionellt för ett centralt ämbetsverk. I styrelsen sitter, förutom Domstolsverkets generaldirektör vilken är ordförande, två domare, en representant för advokatkåren, två riksdagsmän och två fackligt nominerade ledamöter. Styrelsens befogenheter är genom bestämmelserna i verksförordningen (SFS 1987:1100) relativt beskurna. Den skall fatta beslut om anslagsframställning och årsredovisning och om eventuella åtgärder med anledning av Riksrevi- sionsverkets revisionsrapporter samt om föreskrifter som riktar sig till främst enskilda. Styrelsen skall vidare pröva om myndighetens verksamhet bedrivs effektivt och i överensstämmelse med verksamhetens syfte, hjälpa myndighetens chef och föreslå de åtgärder som styrelsen finner motiverade. Ansvaret för verksamheten ligger således huvudsakligen hos verkschefen, som emellertid inte ansvarar inför styrelsen utan inför regeringen för sitt sätt att sköta verksamheten. Den nuvarande modellen för att styra Domstolsverket, som helt följer verksförordningen, är resultatet av en kompromiss mellan två varandra motstående sätt att leda en verksamhet. Den ena modellen, som brukar kallas enrådighetsverk, innebär att verkschefen är den som fattar beslut i alla frågor. Chefen ansvarar direkt inför regeringen och myndigheten saknar styrelse. Ibland förekommer ett rådgivande organ som verkschefen skall konsultera innan beslut fattas i vissa principiellt viktiga frågor. Ett exempel på ett enrådighetsverk inom rättsväsendet är Riksåklagaren. Mot detta står en annan modell där myndigheten har en styrelse som faktiskt utövar den högsta ledningsfunktionen och där verkschefen intar en i förhållande till styrelsen underordnad ställning. Denna modell förekommer främst i affärsverken. De nuvarande principerna för ledning av statliga verk, som alltså tillämpas också på Domstolsverket, bestämdes genom det s.k. verksledningsbeslutet 1987 (prop. 1986/87:99, bet. 1986/87:KU29, rskr. 1986/87:226). I propositionen konstaterades att modellen med en enrådig verkschef i princip var tillämpbar i alla myndigheter medan modellen med ansvarig styrelse inte passade generellt utan kunde tillämpas bara i vissa fall. Lekmannamedverkan i styrelsen ansågs emellertid som något mycket värdefullt för att ta tillvara den medborgerliga sakkunskap och det medborgerliga omdöme som på så sätt kom myndigheterna till del. Samtidigt konstaterades att via lekmannarepresentanterna tillförsäkrades insyn i verksamheten såväl de intressen som direkt berördes av myndigheternas verksamhet som allmänna medborgerliga intressen. Den styrelseform som befanns passa bäst för de flesta statliga myndigheter blev alltså den nuvarande där verkschefen har huvudansvaret i de flesta frågor och där styrelsen har vissa begränsade beslutsbefogenheter. Som framgått tillhör Domstolsverket den kategori av myndigheter som styrs på detta sätt. 6.2.2 Betänkandet Effektivare ledning av statliga myndigheter I mars 1992 tillsattes en kommitté med uppdrag att se över förvaltningsmyndigheternas ledningsformer m.m. Denna, som arbetat under namnet Kommittén om förvaltningsmyndigheternas ledningsformer, har nyligen överlämnat sitt betänkande Effektivare ledning i statliga myndigheter (SOU 1993:58). Kommittén har dragit två huvudsakliga slutsatser av sitt utredningsarbete. Den ena är att man bör skilja mellan frågorna om insyn i en myndighets verksamhet och ledningen av densamma. Den andra är att det är svårt att förena kravet på tydligt ansvar för verksamheten med den nuvarande uppdelningen av befogenheter mellan verkschef och styrelse. Kommittén konstaterar vidare att eftersom kravet på medborgerlig insyn i statsförvaltningen för de allra flesta myndigheter kan tillgodoses genom andra kanaler än genom styrelserepresentanter bör kravet på effektivitet i regeringens styrning av myndigheterna vara vägledande för valet av styrelseform för dessa. De alternativa styrelseformer som kommittén förespråkar är antingen enrådighetsverk eller myndigheter med en styrelse som har ett totalt ansvar för verksamheten. Kommittén föreslår, med hänvisning främst till regeringens intresse av effektivitet och tydlighet i styrningen av myndigheterna, att den styrningsmodell som huvudsakligen bör ifråga- komma för statliga myndigheter i framtiden skall vara modellen med enrådighetsverk. För vissa myndigheter med speciella uppgifter kan dock enligt kommittéförslaget modellen med en styrelse övervägas. Avgörande bör då vara att den styrelseformen är effektiv för myndigheten i fråga. Styrelsen bör ha det totala ansvaret för verksamheten och leda denna. Styrelseledamöterna bör i sådana fall utses mot bakgrund av styrelsens ledningsansvar och således rekryteras på professionella grunder så att erfarenhet av myndighets- och företagsledning får en framträdande plats i styrelsen. Den hittills förhärskande modellen med lekmannastyrelser med begränsade befogenheter föreslås alltså av utredningen bli avvecklad i framtiden. 6.2.3 Medborgerlig insyn och kontroll samt fackligt inflytande över ledningen av centralmyndigheten Regeringen anser att domstolarnas självständighet och oavhängighet i sin dömande verksamhet bör avspegla sig även i det sätt på vilket den administrativa centralmyndigheten för domstolarna leds. Statsmakternas inflytande över domstolarnas dömande verksamhet sker genom normgivning. Det direkta medborgerliga inflytandet över den dömande verksamheten är tillgodosett genom systemet med nämndemän i domstolarna. Domstolarnas dömande verksamhet bedrivs med ytterst få och väl avgränsade undantag i full offentlighet. Det är således väl sörjt för att den medborgerliga insynen och kontrollen över domstolarnas dömande verksamhet blir effektiv. I administrativt och organisatoriskt hänseende, och det är först här frågan om den administrativa centralmyndigheten aktualiseras, sker statsmakternas styrning främst genom budgetarbetet och den verksamhet som hänger ihop med framför allt medelstilldelningen till domstolsväsendet. Genom den i tryckfrihetsförordningen reglerade offentlighetsprincipen och den s.k. meddelarfriheten som regleras i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihets- grundlagen har sörjts för att den medborgerliga insynen och kontrollen av förvaltningsverksamhet kan utövas på ett enkelt och förhållandevis effektivt sätt. Riksdagens ombudsmäns (JO) och Justitiekanslerns (JK) tillsyns- och granskningsskyldighet över den offentliga verksamheten bidrar också i hög grad till detta. Riksdagsledamöternas rätt att ställa interpellationer och frågor till enskilda statsråd i angelägenheter som hör till statsrådets ansvarsområde, liksom skyldigheten för statliga myndigheter enligt 4 kap 10 § riksdagsordningen att lämna uppgifter och avge yttrande på begäran av ett riksdagsutskott, är andra kanaler för medborgerlig insyn i och kontroll över förvaltningsmyndig- heternas verksamhet. Slutligen skall dessa enligt förordningen (1993:134) om myndigheternas årsredovisningar årligen lämna årsredovisning till regeringen. Denna blir offentlig liksom Riksrevisionsverkets granskningsyttrande över årsredovisningen. Mot bakgrund av det sagda torde behovet av politisk eller medborgerlig insyn i den administrativa centralmyndigheten för domstolsväsendet i form av lekmannarepresentanter i styrelsen vara mindre framträdande. Detsamma gäller eventuellt fackligt inflytande vid sidan av den arbetsrättsliga medbestämmandelagstiftningen och eventuella samråds- och referensgrupper med fackliga representanter knutna till myndighetens ledning. Att sådana samråds- och referensgrupper har ett värde har framhållits i bl.a. prop. 1991/92:123, vilken låg till grund för 1992 års ändringar i verksledningsbeslutet (bet. 1991/92:KU36, rskr. 1991/92:305) där den s.k. intresserepresentationen, dvs. av arbetsmarknadens parter nominerade ledamöter, avskaffades i vissa myndighetsstyrelser. I propositionen uttalades sålunda bl.a. att det kan vara ett värdefullt tillskott till myndighetens ledningskompetens att utnyttja rådgivande organ eller referensgrupper i ledningen av verksamheten. Enligt regeringens mening utgör detta ett fullgott alternativ för myndigheten om den vill ta tillvara den obestridliga kompetens som finns inom fackliga kretsar utan att för den skull låta de fackliga intressena vara representerade i styrelsen. 6.2.4 Enrådighetsverk eller styrelse Det nyss anförda leder till slutsatsen att varken intresset av medborgerlig kontroll och insyn över verksamheten eller fackliga gruppers legitima intresse av insyn och inflytande motiverar att den nuvarande styrelsen behålls. Frågan uppstår då om den administrativa centralmyndigheten för domstolsväsendet skall ledas som ett s.k. enrådighetsverk eller av en styrelse med fullt ansvar för verksamheten. Denna fråga måste besvaras med utgångspunkt i strävandena att stärka domstolarnas inflytande över ledningen av centralmyndigheten. Som tidigare anförts bör, som ett led i domstolsväsendets ökade självförvaltning, domstolarnas inflytande över ledningen av centralmyndighetens verksamhet förstärkas. Detta kan åstadkommas genom att myndigheten leds som ett enrådighetsverk med en eller flera rådgivande nämnder eller referensgrupper kopplade till verksamheten och där verkschefen kan söka samråd med företrädare för domstolarna i olika frågor som har med den administrativa styrningen av domstolarna att göra. Önskemålet om domstolarnas ökade inflytande över verksamheten kan dock bättre tillgodoses genom att centralmyndigheten leds av en styrelse som består av personer som huvudsakligen har hämtats från domstolarna. Förutom det övergripande intresset av att öka domstolarnas eget inflytande över den verksamhet som den administrativa centralmyndigheten för domstolsväsendet närmare skall utöva bör också beaktas de förändringar inom domstolsadministrationen som är förestående. Centralmyndigheten kommer, som tidigare behandlats ganska ingående, främst att ägna sig åt rena centralmyndighetsuppgifter såsom en del beslutsfunktioner gentemot domstolarna och samordningsansvar i många frågor, utvecklingsarbete och i viss mån serviceverksamhet. Som också i det sammanhanget närmare har utvecklats kommer ett antagligen stort antal löpande administrativa uppgifter att föras över till domstolarna från centralmyndigheten. Det är inte uteslutet att detta och vissa av de förändringar i övrigt av den centrala administrationens roll som föreslås, kommer att medföra större belastning på domstolarna själva. Det är angeläget att alla sådana åtgärder genomförs på ett sätt som är förankrat hos enskilda domstolar, vilket underlättas om domstolarna som kollektiv deltar i verksamheten på central nivå. Det sagda talar för att den administrativa centralmyndigheten för domstolsväsendet bör ledas av en styrelse som är sammansatt av personer huvudsakligen hämtade från domstolarna. I styrelsen bör alltså ingå personer med ledande befattningar i domstolarna och med sådan bakgrund att det inom styrelsen finns företrätt kunskaper och erfaren- heter från olika domstolstyper. Det bör också kunna ingå ytterligare en eller ett par ledamöter som kan tillföra verksamheten värdefulla kunskaper och erfarenheter. Likaså bör en jämn fördelning mellan kvinnor och män eftersträvas. Som strax kommer att utvecklas närmare bör även myndighetschefen ingå i styrelsen. Styrelsen skall som tidigare utses av regeringen. Den valda lösningen avviker som framgår från de styrformer för statliga förvaltningsmyndigheter som Kommittén om förvaltningsmyndigheternas ledningsformer har föreslagit. Domstolsväsendet har emellertid sådana särdrag, inte minst naturligtvis på grund av domstolarnas speciella konstitutionella ställning, att en särlösning bör kunna väljas på detta område utan att det har någon betydelse för hur frågan löses inom andra områden. Hur övriga delar av verksamheten, alltså rättshjälpsfrågor och de allmänna advokatbyråerna, bör ledas i framtiden behandlas senare (avsnitt 7.3). 6.2.5 Styrelsens ansvar och arbetsuppgifter Styrelsen skall ha det totala ansvaret för myndighetens verksamhet och ansvara inför regeringen. Dess arbetsuppgifter bör emellertid ändå ligga på ett i stort sett övergripande plan. Att svara för den långsiktiga planeringen av verksamheten är en självklar fråga för styrelsen liksom att se till att regeringen får det underlag den behöver för att ta ställning till central- myndighetens verksamhet. Ekonomiska planer, anslagsframställning och årsredovisning för såväl själva myndigheten som för domstolsväsendet skall lämnas av styrelsen till regeringen. Styrelsen skall också se till att redovisning och förvaltning av de medel som centralmyndigheten förfogar över - såväl för egen del som för domstolarna och eventuella förvaltningsmyndigheter - är organiserad på ett tillfredsställande sätt. Styrelsen bör också fatta beslut i viktigare administrativa angelägen- heter som rör aktuella domstolar och förvaltningsmyndigheter. Styrelsen bör bestämma hur arbetet i myndigheten skall bedrivas genom att utfärda arbetsordning eller andra direktiv. Eftersom det knappast är realistiskt att tro att styrelsen skall kunna leda verksamheten mera i detalj skall den ha möjlighet att delegera arbetsuppgifter till myndighetschefen och ett eventuellt arbetsutskott inom styrelsen. Frågan om ordförande i styrelsen behandlas i nästa avsnitt. 6.3 Myndighetschefen och styrelsens ordförande Det är ofrånkomligt att mycket av ledningen av den centrala myndighetens verksamhet kommer att ligga på myndighetens chef. Chefen får då en central roll i den framtida organisationen genom att ansvara för den löpande verksamheten i enlighet med de direktiv och riktlinjer som styrelsen utfärdar. Redan i och med detta måste chefen vara utrustad med omfattande beslutsbefogenheter. Som nyss sagts måste också styrelsens beslutande uppgifter i huvudsak komma att ligga på ett övergripande plan. Chefen kommer därför att inta ungefärligen den ställning som en verkställande direktör har i ett aktiebolag. Det är då en näraliggande ordning att myndighetschefen utses av regeringen men efter förslag från styrelsen. Myndighetschefen skall också i princip ansvara för föredragningen i styrelsen. Av det sagda följer att chefen bör ingå som ledamot av styrelsen. I det tidigare behandlade betänkandet från Kommittén om förvaltningsmyndigheternas ledningsformer föreslås som huvudregel för de myndigheter som skall ledas av en styrelse att myndighetschefen också är ordförande i denna. Skälet för denna ståndpunkt är huvudsakligen att ansvarsfördelningen mellan regeringen, myndighetens styrelse, och myndighetschefen utåt sett framträder klarare än om en utomstående ordförande väljs, bl.a. beroende på att det som regel är myndighets- chefen som företräder myndigheten utåt. Även för Domstolarnas förvaltningsmyndighets del kommer det naturligtvis främst att vara myndighetschefen som oftast företräder myndigheten i förhållande till domstolarna, regeringen, andra myndigheter och allmänheten. Däremot är det inte lika givet att myndighetschefen skall vara ordförande i styrelsen. Den principiella grundsyn som är vägledande för ändringarna av rollen för den administrativa centralmyndigheten för domstolsväsendet talar snarast för att ordföranden i styrelsen är en framstående representant för domstolarna. Det bör dock överlåtas till styrelsen själv att inom sig utse ordförande utan att det på förhand bestäms vem denne bör vara. Som tidigare sagts kan det inom styrelsen inrättas ett arbetsutskott. Ett eventuellt sådant skall utses av styrelsen. Mycket talar för att myndig- hetschefen bör vara ledamot av detta. Ingenting hindrar heller att denne verkar som ordförande i arbetsutskottet. Chefen för Domstolarnas förvaltningsmyndighet bör vara väl förtrogen med främst den verksamhet som bedrivs inom domstolsväsendet. Det kan vara önsk- värt att denne är eller har varit ordinarie domare, gärna i chefsbefattning. Detta bör dock inte vara ett krav. 7 Centralmyndighetsuppgifter utanför domstolsväsendet m.m. Promemorians förslag: Rättshjälpsmyndigheten skall överta uppgiften att vara centralmyndighet för rättshjälpsfrågorna från Domstolsverket. Vad gäller de allmänna advokatbyråerna lades inga förslag fram i promemorian. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser uttalar sig inte särskilt i denna fråga. Domstolsverket har inga principiella erinringar mot att överföra hela ansvaret för rättshjälpsfrågorna till Rättshjälpsmyndigheten men pekar på vissa praktiska problem. Rättshjälpsmyndigheten tillstyrker förslaget. 7.1 Behovet av en centralmyndighet för rättshjälpsfrågor och de allmänna advokatbyråerna 7.1.1 Rättshjälpsfrågor Organisationspromemorian föreslår, närmast som en följd av ställningstagandet att Domstolsverket bör avvecklas, att huvudmannaskapet för rättshjälpen bör vara en uppgift för Rättshjälpsmyndigheten i stället för Domstolsverket. Som skäl för den ståndpunkten anges bl.a. att det råder en otillfredställande ordning på rättshjälpsområdet med i viss mån oklar ansvarsfördelning mellan Domstolsverket och Rättshjälpsmyndigheten. Rättshjälpsmyndigheten borde därför få ta över hela ansvaret för verksamhetsområdet. Det kan då enligt promemorian övervägas att låta någon annan myndighet än den administrativa centralmyndigheten för domstolsväsendet utföra uppgiften att föra statens talan i rättshjälpsfrågor. Riksdagen har på regeringens förslag bl.a. vidtagit sådana ändringar i Rättshjälpslagen att en eventuellt framtida ändring av huvudmannaskapet för rättshjälpsfrågorna har underlättats (prop. 1992/93:109, bet. 1992/93JuU12, rskr. 1992/93:104). Efter regeringens bemyndigande har justitieministern nyligen tillsatt en utredning (dir. 1993:77) som skall göra en översyn av rättshjälpssystemet med avseende både på den materiella regleringen och på organisatoriska frågor. Utredarens uppdrag vad gäller de sistnämnda frågorna går ut på att utvärdera den nya organisation i vilken Rättshjälpsmyndigheten och Rättshjälpsnämnden nu under drygt två år har bedrivit sin verksamhet och att se över ansvarsfördelningen mellan Domstolsverket och Rättshjälpsmyndigheten. Utredaren skall också belysa i vilken mån hans olika förslag till förändringar i den materiella regleringen skapar behov av organisationsförändringar och föreslå erforderliga sådana. Tiden är därför ännu inte mogen för att nu ta ställning till ett eventuellt ändrat huvudmannaskap för rättshjälpsfrågorna. I de fortsatta övervägan- dena utgår regeringen därför från att centralmyndigheten åtminstone tills vidare skall behålla sina nuvarande uppgifter på rättshjälpsområdet. 7.1.2 De allmänna advokatbyråerna Organisationspromemorian tar också upp frågan om Domstolsverkets huvudmannaskap för de allmänna advokatbyråerna men konstaterar att frågan om dessas framtid är föremål för överväganden i annat sammanhang inom Justitiedepartementet. Promemorian lämnar därför inget förslag i den delen. Det arbete som åsyftas i promemorian är bl.a. den departementspromemoria, De allmänna advokatbyråerna * Principförslag om avveckling av det statliga engagemanget (Ds 1992:51), som utkom under våren 1992. Där förordades att en avveckling av de allmänna advokatbyråerna borde ske. Regeringen har emellertid i 1993 års budgetproposition inte velat föreslå riksdagen annat än att bemyndiga regeringen att avveckla de allmänna advokatbyråer som har rekryterings- svårigheter eller som de anställda vill ta över (prop. 1992/93:100 bil. 3 s. 124). Riksdagen har bifallit regeringens hemställan (bet. 1992/93:JuU26, rskr. 1992/93:291). 7.1.3 Slutsatser Läget är således sådant att det inte för närvarande är tid att göra några ändringar vad gäller huvudmannaskapet för rättshjälpen. Det är inte heller aktuellt att generellt avveckla de allmänna advokatbyråerna. Båda verksamheterna bör, liksom för närvarande, styras av en administrativ centralmyndighet. Det är naturligtvis tänkbart att denna kan vara en annan än den administrativa centralmyndigheten för domstolsväsendet. Det finns dock knappast någon annan myndighet som på ett naturligt sätt kan överta denna verksamhet, bortsett förstås från Rättshjälpsmyndigheten inom sitt verksamhetsområde. Regeringen är emellertid inte för närvarande beredd att förorda någon annan ordning på dessa områden än den som gäller idag. Domstolarnas förvaltningsmyndighet bör alltså också i fortsättningen vara administrativ centralmyndighet även för såväl rättshjälpsfrågorna som de allmänna advokatbyråerna. 7.2 Centralmyndighetens organisation Den uppdelning av Domstolsverkets verksamhet i olika grenar som tidigare har beskrivits främst med utgångspunkt i arbetsuppgifter hänförliga till domstolarna och arrende- och hyresnämnderna gäller även i huvudsak för den verksamhet som Domstolsverket bedriver som centralmyndighet för de allmänna advokatbyråerna och Rättshjälpsmyn- digheten. Vad gäller de allmänna advokatbyråerna förekommer vid Domstolsverket numera i stort sett endast vissa servicefunktioner och ett mycket begränsat antal uppgifter av centralmyndighetskaraktär. För Domstolsverkets service till dessa har ett system med avgiftsfinansiering tillämpats under en lång tid. Beträffande Rättshjälpsmyndigheten ligger i stort sett bara enstaka centralmyndighetsuppgifter, främst hänförliga till det ekonomiadministrativa området, kvar hos Domstolsverket. Om man ser till de domstolar och myndigheter som sorterar under Domstolsverkets ansvarsområde kan två grupper urskiljas på ett tydligt sätt, bl.a. med hänsyn till deras helt olika roller inom rättsväsendet. Detta leder till att om man vill göra en organisatorisk uppdelning av Domstolsverket så kan detta ske genom att den administrativa ledningen av domstolsväsendet, inklusive hyres- och arrendenämnderna, Tjänsteförslagsnämnden och Notarienämnden grupperas för sig och ledningen i administrativt hänseende av övriga myndigheter, dvs. myndigheterna på rättshjälpsområdet och de allmänna advokatbyråerna, för sig. Frågan är om det är nödvändigt att göra någon sådan uppdelning. Vad verkets egentliga arbetsuppgifter i förhållande till respektive grupp av myndigheter anbelangar torde någon uppdelning inte vara motiverad. Någon organisatorisk uppdelning förekommer inte vare sig formellt eller informellt inom verket i dag även om vissa tjänstemän naturligtvis har specialiserat sig på frågor som hör till den ena eller andra gruppen. Något egentligt behov av en organisatorisk uppdelning har inte heller visat sig finnas. Regeringen förordar därför inte någon uppdelning av centralmyndigheten i flera delar. 7.3 Ledning av centralmyndighetens verksamhet i frågor som rör rättshjälp och de allmänna advokatbyråerna Promemorian behandlar inte dessa frågor. Skälen för regeringens förslag: Som tidigare utvecklats (avsnitt 6.2.4) bör Domstolarnas förvaltningsmyndighet ledas av en styrelse som består av personer huvudsakligen hämtade från domstolarna. Styrelsen är genom sin nya sammansätt- ning direkt avpassad för att leda den verksamhet hos Domstolarnas förvaltningsmyndighet som har med domstolsväsendet att göra. Med tanke särskilt på dess sammansättning förefaller den däremot mindre väl avpassad för att handlägga frågor om rättshjälp och allmänna advokatbyråer vilka ju inte har något direkt samband med förvaltningen av domstols- väsendet. Som framgått av det tidigare sagda (avsnitt 7.2) förekommer emellertid dessa frågor inte i särskilt stor omfattning hos Domstolsverket idag och kommer därför inte heller att bli en särskilt stor del av Domstolarnas förvaltnings- myndighets verksamhet. De principer för sammansättningen av Domstolarnas förvaltningsmyndighets styrelse och de nu aktuella frågornas ringa förekomst nu och i framtiden talar mot att permanent ge denna en sådan sammansättning som också skulle passa för att handlägga rättshjälpsfrågorna och frågorna rörande de allmänna advokatbyråerna. I stället kan man tänka sig att inrätta en separat styrelse som bara har att behandla dessa frågor. Det är också tänkbart att låta Domstolarnas förvaltningsmyndighets styrelse få en särskild sammansättning vid behandling av de frågor som rör rättshjälp och de allmänna advokatbyråerna. Dessa lösningar har dock klara nackdelar. Systemet blir krångligt att admi- nistrera och i viss mån svåröverskådligt. Detta medför risker bl.a. för att kompetens- och ansvarsfördelningen kan bli oklar, särskilt när det gäller frågor om användande av myndighetens egna resurser till olika ändamål. En annan nackdel med det skisserade systemet är att det skulle stå i strid med de intentioner för ledning av statlig verksamhet som bl.a. kommer till uttryck i Kommittén om förvaltningsmyndigheternas lednings- formers tidigare (avsnitt 6.2.2) behandlade betänkande Effektivare ledningsformer i statliga myndigheter (SOU 1993:58). Häri uttalas att statliga myndigheter i framtiden huvudsakligen bör styras som s.k. enrådighetsverk. Denna ledningsmodell har regeringen av principiella skäl funnit passa mindre väl för Domstolarnas förvalt- ningsmyndighet för behandling av de frågor som berör domstolsväsendet i stort. Betänkligheterna gör sig emellertid inte alls gällande med avseende på frågorna om rättshjälp och de allmänna advokatbyråerna varför det finns goda skäl att låta dessa i sin helhet avgöras av chefen för Dom- stolarnas förvaltningsmyndighet. Det enda som egentligen talar mot den lösningen är att den medför en viss bristande enhetlighet på så sätt att styrelsen har ansvaret för vissa frågor och myndighetschefen ensam ansvarar för andra. Detta problem skall dock inte överdrivas eftersom det i det senare fallet rör sig om väl avgränsade frågor som inte förekommer alltför ofta. I detta sammanhang bör också understrykas att det är styrelsen som har det yttersta ansvaret för hur myndigheten fungerar internt och hur dess resurser skall användas. Även om styrelsen på det sättet får ett visst indirekt inflytande också över de nu aktuella frågorna måste risken för att denna, t.ex. vid fördelning av myndighetens resurser, skulle missgynna den nu aktuella verksamheten bedömas som obefintlig. Regeringen förordar därför att ansvaret för frågorna om rättshjälp och de allmänna advokatbyråerna hos Domstolarnas förvaltningsmyndighet i sin helhet läggs på myndighetschefen ensam. Till stöd för denne i bl.a. policyfrågor kan inrättas ett särskilt rådgivande organ med representanter för advokatkåren med erfarenhet av både privat verksamhet och verksamhet vid allmän advokatbyrå, domstolarna och eventuellt andra intressenter. 7.4 Kanslifunktion för vissa nämnder Promemorian diskuterar dessa frågor utan att lämna några förslag. Skälen för regeringens bedömning: Beträffande Domstolsverkets uppgift att fullgöra kansligöromålen för Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet och Notarienämnden lämnas inte något slutligt förslag i organisationspromemorian. Det diskuteras emellertid att på sikt låta dessa nämnder, eventuellt tillsammans med Rättshjälpsnämnden och Personalansvarsnämnden för domstolsväsendet, betjänas av ett gemensamt fristående kansli eller låta någon domstol sköta kansligöromålen efter förebild av Statens ansvars- nämnd vars kansligöromål fullgörs av Svea hovrätt. Även dessa överväganden skall dock ses mot bakgrund av promemorians huvudståndpunkt, nämligen att Domstolsverket skall avvecklas på sikt. Skälen för att med en bibehållen administrativ centralmyndighet för domstolsväsendet avskilja nämndernas verksamhet från dennas ansvarsområde är inte särskilt tungt vägande. Nämndernas verksamhet har, till skillnad från rättshjälpsfrågorna och de allmänna advokatbyråerna, ett naturligt och funktionellt samband med domstolsväsendet. Detta blir särskilt tydligt eftersom nämndernas verksamhet fyller viktiga funktioner åt domstolsväsendet i stort. Vad gäller Tjänsteförs- lagsnämnden för domstolsväsendet kommer det också att finnas rent arbetsmässiga skäl som talar för att låta centralmyndigheten även i fortsättningen ansvara för nämndens kansligöromål. Denna fråga behandlas närmare senare (avsnitt 8). Härtill kommer, liksom för rättshjälpsfrågor och advokatbyråverksamheten, svårigheterna att hitta en annan naturlig plats för dessa verksamheter. Det förefaller också mindre rationellt att söka skapa ett eget gemensamt kansli eller någon annan gemensam särlösning för alla de verksamheter som för Domstolsverkets del kan betecknas som "sidofunktioner" i förhållande till huvuduppgiften att vara administrativ centralmyndighet för själva domstolsväsendet. Regeringen finner därför att kanslifunktionerna för såväl Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet som Notarienämnden skall ligga kvar hos den administrativa centralmyndigheten för domstolsväsendet. Vad gäller Personalansvarsnämnden för domstolsväsendet bör även den ligga kvar som en del av centralmyndigheten. 8 Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet Promemorian: Berör inte dessa frågor. Skälen för regeringens förslag: Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet inrättades samtidigt med Domstolsverket. Dess verksamhet regleras i förordningen (1988:318) med instruktion för tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet. Nämnden består av tio ledamöter vilka är utsedda av regeringen för en treårsperiod. Regeringen utser också ordförande och vice ordförande. För alla utom ordföranden skall det finnas en personlig ersättare. I prop. 1974:149 uttalades bl.a. att nämnden bör ha en sådan sammansättning att där samlas kunskaper om domarpersonalen inom olika grenar av domstolsväsendet och att där självklart också borde finnas företrädare för domarkåren. Vidare föreslogs i propositionen att i nämnden skulle som självskriven ordförande ingå centralmyndighetens (det blivande Domstolsverkets) chef samt som övriga ledamöter ett justitieråd, ett regeringsråd, en hovrättspresident, en kammarrättspresident samt ytterligare tre domare utsedda på förslag av dåvarande Jurist- och Samhällsvetareförbundet och Sveriges domareförbund. Under riksdagsbehandlingen uttalade Justitieutskottet att centralmyndighetens chef inte borde vara självskriven ordförande men väl ledamot av nämnden vilket också riksdagen ställde sig bakom (bet. JuU 1975:1, rskr. 1975:1). 1988 utökades sammansättningen med presidenten i Försäkringsöverdomstolen. 1990 utökades nämnden ytterligare, denna gång med en representant utsedd på förslag av TCO. I samband därmed framhölls, i prop. 1989/90:79 om domarbanan och meritvärderingen vid tillsättning av domartjänster, bl.a. vikten av att både länsrätter och tingsrätter var garanterade plats i nämnden. Detta kunde enklast lösas genom Domarförbundets förslagsrätt, varvid som enda restriktion uttalades att det skulle vara fråga om lagmän, en från tingsrätt och en från länsrätt. Tjänsteförslagsnämndens framtida roll och arbetsuppgifter kommer enligt direktiven till utredningen om domstolarnas och domarnas ställning inför 2000-talet (Dir. 1992/93:47) att beröras där. Det finns emellertid skäl att i avvaktan på utredningens betänkande redan nu göra två förändringar i nämndens sammansättning. I likhet med vad som sagts vid de tidigare tillfällen då tjänsteförslagsnämndens sammansättning behandlats i riksdagen är det viktigt att Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet är allsidigt sammansatt med avseende på olika domstolstypers representation, att både kvinnor och män finns representerade och att ledamöterna sammantaget har en mycket god personkännedom inom domstolsväsendet som helhet. Detta behöver dock inte betyda att ledamöter nomineras av olika slags fackliga- eller intresseorganisationer. Härtill kommer, vilket väger tyngre, de starka principiella invändningar som kan resas mot direkt inflytande av fackliga intressen eller liknande intressen i en nämnd av detta slag. Det fackliga inflytandet över förslagsprocessen bör istället tillgodoses inom ramen för den arbetsrättsliga medbestämmandelag- stiftningen. Regeringen förordar därför att de två rent fackliga representanterna i nämnden utgår. Det torde inte, med de tidigare nämnda utgångspunkterna i övrigt för nämndens sammansättning, vara nödvän- digt att ersätta dem med andra ledamöter. De två ledamöter däremot som idag utses efter förslag från Sveriges Domareförbund bör i fortsättningen utses direkt av regeringen och bör precis som nu vara lagmän i tingsrätt respektive länsrätt. Med tanke på att företrädare för de två högsta domstolarna och för hovrätterna och kammarrätterna alltjämt bör ingå bör Tjänsteförslagsnämnden således i framtiden bestå av minst sex ledamöter som representerar domstolarna. Alla ledamöter utom ordföranden bör ha en personlig ersättare. I samband med Tjänsteförslagsnämndens och Domstolsverkets tillkomst diskuterades som tidigare nämnts också frågan om Domstolsverkets chef skulle vara självskriven som ordförande i nämnden. Resultatet av riksdagsbehandlingen av frågan blev som nyss sagts att denne skulle ingå i nämnden men att regeringen skulle utse nämndens ordförande. Emellertid har regeringen hittills alltid förordnat chefen för Domstolsverket som ordförande. Saken kommer enligt vår mening i ett något annat läge nu med våra tidigare nämnda förslag om myndighetens framtida verksamhet. Även om myndighetschefen bl.a. av praktiska skäl bör ha en viktig roll i tjänsteförslagsnämndens arbete, är det mest konsekvent med det här anlagda principiella synsättet att denne inte är ordförande i nämnden utan att denna uppgift bör vila på någon företrädare för domstolarna. Inget hindrar däremot att myndighetschefen är ledamot i nämnden. Som arbetet i dag är upplagt inom nämnden förekommer ett relativt omfattande samarbete i löpande frågor mellan ordföranden i nämnden och den inom Domstolsverket anställde föredraganden. Arbetet kan inte organiseras på samma sätt med någon aktiv domare som ordförande i nämnden, med mindre någon domstol också övertar ansvaret för Tjänsteförslagsnämndens kanslifunktioner. Detta är dock för närvarande inte en lämplig arbetsuppgift för någon av domstolarna. Som också tidigare anförts (avsnitt 7.4) bör kansligöromålen för Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet även fortsättningsvis fullgöras av centralmyndigheten. En lämplig ordning för att så långt som möjligt bibehålla det rationella arbetssätt som utarbetats inför ärendenas föredragning i nämnden är att låta myndighetens chef vara den som ansvarar för att ärendena bereds och föredras. Denne bör då också bemyndigas att på eget ansvar fatta sådana beslut som rör ärendenas handläggning som den nuvarande ordföranden gör. Det praktiska arbetet bör i stor utsträckning utföras av en eller flera särskilda föredragande. 9 Genomförande Domstolarnas förvaltningsmyndighets nya styrelse bör träda till den 1 januari 1994. Under det första halvåret 1994 skall styrelsen och myndighetens ledning med beaktande av vad som anförts i denna proposition se över vilka arbetsuppgifter som inte alls skall utföras centralt, vilka arbetsuppgifter som skall utföras centralt men mot avgift och med valrätt för domstolarna om de vill nyttja tjänsten och vilka uppgifter som skall förbli centralt utförda. Styrelse och ledning skall härefter utforma organisationen av Domstolarnas förvaltningsmyndighet så att den passar de intentioner som tidigare har beskrivits. Målsättningen är att myndigheten successivt skall kunna börja arbeta med sina nya arbetsuppgifter och i en förnyad organisation fr.o.m. den 1 juli 1994. Regeringen kommer vid senare tidpunkt att ge styrelsen de utredningsuppdrag m.m. som behövs för att genomföra förändringarna i den takt som nyss sagts. Vid tidpunkten för den nya organisationens ikraftträdande kommer också myndighetens anslag att justeras på nödvändigt sätt. 10 Kostnader m.m. Regeringens förslag till förändringar av centralmyndighetens arbete och organisation kommer att medföra vissa kostnadsbesparingar inom myndig- heten. Det är dock inte meningen att de nu framlagda förslagen ekonomiskt skall försvaga domstolsväsendet som helhet. Arbetsuppgifter kommer ju endast i obetydlig omfattning att försvinna. De besparingar som kan göras inom den centrala administrationen räknar regeringen därför med att behöva använda för att bekosta nödvändig administrativ upprustning inom domstolar och förvaltningsmyndigheter inom Domstolarnas förvaltningsmyndighets verksamhetsområde. Den nu föreslagna reformen kommer således att bli kostnadsneutral under ett inledande skede. I framtiden kan vissa rationaliseringsvinster möjligen förväntas. Dessa bör dock komma domstolsväsendet som helhet till del.