Regeringskansliets rättsdatabaser

Prop. 1993/94:100 Bilaga 1 Bilaga 1 till budgetpropositionen 1994 Finansplanen Anmälan till budgetpropositionen 1994 såvitt avser finansplanen A INLEDNING 1 Inledning 1.1 Mål, medel och förutsättningar Målen Regeringens ekonomiska politik är en samlad strategi för att genom god och uthållig tillväxt bygga en stabil grund för välfärden och sysselsättningen. I denna strategi är under resten av 1990-talet två mål centrala: nya riktiga jobb och tillförlitliga trygghetssystem. Det första målet - nya riktiga jobb - innebär minst en halvering av arbets- lösheten till slutet av 1990-talet, och bör ses som ett etappmål på vägen mot full sysselsättning på den reguljära arbetsmarknaden. Det andra målet - tillförlitliga trygghetssystem - innebär att medborgarna skall kunna lita på att de system för trygghet och omsorg som det offentliga ansvarar för efter reformering kommer att fungera väl även i ett långt perspektiv. Detta är utmaningen. För att målen skall nås krävs nytänkande, förändringar och omställningar av oss alla i det svenska samhället. Alternativet för dem som inte vill acceptera detta är i praktiken att säga ja till fortsatt hög arbetslöshet och ja till urholkning av basen för våra trygghetssystem. Medlen För att målen skall nås krävs en ekonomisk tillväxt som är både hög och stabil över tiden. Grunden för hög tillväxt är lagd genom en lång rad genomgripande strukturella reformer under senare år vars effekter kan förväntas mogna ut i den stigande konjunkturen. Exempel på sådana strukturåtgärder är skattereformen, borttagandet av en rad skadliga skatter och andra hinder för företagande i allmänhet och för små- och medelstora företag i synnerhet, EES-avtalet som träder i kraft den 1 januari 1994, reformeringen av nästan alla trans- fereringssystem, avskaffandet av offentliga monopol, den nya obligatoriska arbetslöshetsförsäkringen, ändringarna i arbetsrätten, de omfattande satsningarna på forskning och utbildning, den förbättrade riskkapital- försörjningen, den nya konkurrenslagen, avregleringarna av verksamhet som bedrivits i affärsverksform och infrastrukturinvesteringarna. Stabil tillväxt kräver att hotet om en galopperande statsskuld elimineras. Det sker genom saneringsprogrammets successiva genomförande och en fortsatt låg inflation. Att inflationen hålls låg förutsätter att flaskhalsar som kan uppstå i produktion och på arbetsmarknaden vidgas eller elimineras. Detta har till viss del skett genom de strukturella reformerna och regionalpolitiken. Det finns därför historiskt sett ovanligt goda förutsättningar för fortsatt låg inflation när tillväxten nu tar fart. Beslutet om övergång till fyraåriga mandatperioder i riksdagen och ett förverkligande av förslag i riksdagsutredningen om bl.a. en reformerad budgetbehandling i riksdagen förbättrar möjligheterna till förutsägbarhet, långsiktighet och stabilitet i finanspolitiken. Fördelning Den viktigaste fördelningspolitiska uppgiften är att skapa förutsättningar för fler jobb och reducera arbetslösheten med bibehållen låg inflation. De ändringar i välståndets fördelning som sker genom skatter och transfereringar är viktiga, men av underordnad betydelse jämfört med en positiv utveckling av sysselsättningen. Regeringens politik bygger på en solidaritet mellan dem som redan har arbete och dem som är arbetslösa. En låg inflationstakt är positiv från fördelningssynpunkt genom att den hindrar att inkomster och förmögenheter omfördelas på ett godtyckligt sätt från sparare till låntagare. Roten till det onda Den nuvarande krisen har sina rötter i minst två decenniers ekonomisk-politiska missgrepp. Viktiga inslag var en överdriven föreställning om Sveriges möjlighet att på egen hand driva överbryggningspolitik på 1970-talet liksom en överdriven tro på devalveringar och expansion av sysselsättning i en av monopol dominerad offentlig sektor som lösning på vårt lands långsiktiga behov av en stark ekonomisk bas och hög produktiv sysselsättning. Devalveringarna sköt näringslivets strukturomvandling på framtiden. Nödvändiga rationaliseringar i offentlig sektor uteblev. Detta medförde djupgående strukturella brister och innebar att den ekonomiska tillväxten i Sverige under lång tid halkade efter övriga industriländer. Bristen på åtgärder för att öka ekonomins effektivitet och anpassningsförmåga liksom de regionala obalanserna bidrog till att förvärra överhettningen. Devalveringarna hade krävt eftervård. Tiden närmast efter 1981 års devalvering inriktades visserligen den ekonomiska politiken på sanering av de offentliga finanserna. Men efter regeringsskiftet 1982 genomfördes en så kallad offensiv devalvering som följdes av motsatsen till god eftervård, nämligen upprivna besparingsbeslut. Devalveringarna gav en respittid som dock inte utnyttjades för att angripa de grundläggande strukturella obalanserna. Stabiliseringspolitiken misslyckades dessutom med att hålla tillbaka inhemsk efterfrågan. Samtidigt medförde formerna för avregleringen av kreditmarknaden en kraftigt ökad utlåning under andra hälften av 1980-talet. Det dåvarande skattesystemet med sina höga marginalskatter och avdragsmöjligheter gjorde det kortsiktigt lönsamt för hushåll och företag att ta stora lån som ofta placerades i fastigheter. Kreditexpansionen och bristen på stramhet i finanspolitiken medförde en kraftig inhemsk efterfrågeökning som mot slutet av 1980-talet ledde till en överhettad ekonomi. Inflationen steg till tvåsiffriga tal, kostnadsläget försämrades dramatiskt, exportens marknadsandelar föll och produktion, företagare och industrisysselsättning flyttade utomlands.När så inflationstakten 1990-91 föll minskade utsikterna till framtida värdestegringar. Fastighetspriserna rasade. Följden blev mycket omfattande kreditförluster och allvarliga obalanser inom finanssektorn. Ändrade skatteregler, högre realräntor och stagnerande eller fallande priser på olika reala tillgångar - främst fastigheter - har medfört att hushållen snabbt ökat sitt sparande och sina amorteringar. I Sverige har processen jämfört med andra länder haft ett dramatiskt förlopp med ett snabbt fall i fastighetspriserna och en snabb uppgång i sparkvoten. Satt i relation till hushållens disponibla inkomst har den svenska skuldstocken nu kommit ned på ungefär samma nivå som vid tiden före kreditmarknadens avreglering. Räntebördan efter skatt är dock fortfarande hög för svenska hushåll. Obalanserna i den offentliga sektorns finanser grundlades redan på 1970-talet. Överhettningen i slutet av 1980-talet dolde de underliggande strukturella problemen. Hög inflation i kombination med höga marginalskatter och återkommande beslut om skattehöjningar ledde till stigande skattetryck. Efter konjunkturraset 1991 blev det strukturella underskottet åter synligt. Inom viktiga socialförsäkringar - sjukförsäkringen, arbetsskadeförsäkringen och förtidspensioneringen - ökade kostnaderna närmast okontrollerat under vissa år på 1980-talet. Grundläggande systemfel ignorerades. Sålunda ökade under enbart de fem åren 1985-90 utgifterna för transfereringar med 24 % samtidigt som landets totala produktion inte växte med mer än 11 %. Bristen på åtgärder för förnyelse av offentlig sektor bidrog till en långsam produktivitetsökning för ekonomin som helhet. Överhettningen med hög inflation i slutet av 1980-talet slutade i en akut industrikris. Industriproduktionen föll med närmare 10 % från toppen kring årsskiftet 1989/90 till botten 1992, vilket i antal jobb innebär en förlust av ca 220 000. Internationaliseringens krav För att alla som bor i Sverige skall gynnas är det angeläget med ekonomisk tillväxt här i landet. Det räcker inte att svenska multinationella företag är lönsamma. De liksom mängden av ägare till små- och medelstora företag - inte minst underleverantörer - måste finna det lönsamt att producera och växa i Sverige. För att nå de tidigare angivna målen krävs därför ökad produktion i Sverige, fler företagare och växande privata företag över hela landet. Företagsamheten och företagarna har blivit alltmer internationellt lättrörliga. De stora företagen kan lätt flytta tyngdpunkten i sin verksamhet från ett land till ett annat. Det gäller inte minst svenska företag med sina betydande utlandsinvesteringar. Den starka utflyttningen av riktiga jobb och produktion under överhettningsåren på 1980-talet visade ekonomins sårbarhet. Sverige är involverat i en knivskarp tävlan mellan länder om bästa företagsklimat. Vi måste kunna hävda oss väl i denna tävlan om den för nya jobb och välfärd nödvändiga ekonomiska expansionen skall ske i Sverige. En ekonomisk tillväxt i Öst- och Centraleuropa kommer att sätta delar av vårt näringsliv under starkare konkurrenstryck. Ökad tillväxt där är dock samtidigt mycket löftesrikt från svensk synpunkt eftersom högre inkomster innebär växande exportmarknader för oss. Med Sveriges geografiska närhet och jämförelsevis höga andel investeringsvaror i exporten kommer Sverige att i särskilt hög grad gynnas av tillväxt i Baltikum, Öst- och Centraleuropa. Europeiska Unionen (EU) Det viktigaste steget för att Sverige skall bemästra internationaliseringens krav är att Sverige blir medlem i EU. Utanförskap innebär att Sverige redan i utgångsläget skulle framstå som ett direkt oförmånligt alternativ i tävlan om den internationellt lättrörliga produktionens lokalisering. I en nyligen framlagd rapport (Bilaga 7, EG-konsekvensutredningen, samhällsekonomi) konstateras således att Sverige skulle mista stora investeringar jämfört med enbart EES-avtalet: Utredarnas analys av Sveriges alternativ leder dem till bedömningen att skillnaden i flödet av investeringar som går till Sverige är 7-19 miljarder kronor per år mindre med EES-avtal jämfört med medlemskap. Jämfört med om Sverige inte heller skulle ha EES-avtal blir skillnaden i investeringar ännu större. Även om denna typ av beräkningar bör tolkas med försiktighet tyder de på att utanförskap eller EES-avtal jämfört med medlemskap skulle påverka Sveriges attraktionskraft som investeringsland starkt negativt. Det påpekas dessutom i rapporten att om Sverige skulle välja att stå utanför EU får det sannolikt konsekvenser inte bara för volymen utan även för karaktären av de investeringar som görs här: "Medlemskap (i EU) bereder också vägen för relativt mer kunskaps- och forskningsintensiv verksamhet i Sverige, med ett komplementärt förhållande mellan industriproduktion och tjänster. I synnerhet vid utanförskap förskjuts däremot ekonomins inriktning mot råvarunära, kapitalintensiv produktion. Denna tendens understryks av att en lägre grad av integration med EG medför störst svårigheter för små och medelstora företag. Implikationerna för sysselsättningen, det regionala produktionsmönstret samt miljön bedöms förstärka skillnaderna i välfärdseffekter." (s. 134-135). Till dessa problem vid utanförskap skall läggas svårigheten för Sverige att stå vid sidan av i ett läge då Västeuropas övriga länder stabiliserar valutorna mot varandra. Att mer eller mindre ensamt stå utanför en zon av valutastabilitet i Västeuropa skulle leda till, för det första, högre räntor i Sverige eftersom sparare för att placera sina pengar här i landet skulle komma att kräva en högre premie på räntan vid utlåning i svenska kronor för att gardera sig mot den i det läget större växelkursrisken än vid placering i EU-valuta (-or). För det andra skulle svensk ekonomi från tid till annan riskera att utsättas för stora och snabba valutakursfluktuationer vilket kan medföra stora anpassningssvårigheter för dem som har att sätta priser och löner, dvs. framför allt företag och arbetsmarknadens parter med sysselsättningsproblem som följd. Det kan erinras om att fluktuationerna på 1980-talet och framåt mellan USD och yen, respektive USD och DM, några gånger varit omkring 100 % inom loppet av bara några få år. För den händelse Sverige väljer att stå utanför EU genom ett nej i folkom- röstningen måste vårt land för att dra till sig investeringar sannolikt locka med förmåner som kan tilltala internationella och inhemska investerare. Sverige skulle med andra ord vid utanförskap behöva erbjuda dessa en bonus som kompenserar dem för nackdelen med utanförskapet, t.ex. i form av lägre löner eller lägre kapitalskatt. De inledningsvis uppsatta målen om nya riktiga jobb, minst en halvering av arbetslösheten under 1990-talet och tillförlitliga trygg- hetssystem skulle bli mycket svåra att uppnå vid utanförskap, liksom våra höga ambitioner på miljöområdet. Som medlem i EU kommer Sverige bl.a. att aktivt kunna påverka fortsättningen av Gemenskapens nyligen framlagda program för "Tillväxt, konkurrenskraft och sysselsättning". Programmet är ett handfast och välkommet tecken på EU-ländernas växande intresse för sysselsättnings- och tillväxtfrågorna. Den svenska regeringens politik ligger väl i linje med programmet. Politiken i EU-länderna skall inriktas på 2-3 procents inflation, minskade budgetunderskott, flexibla arbetsmarknader med färre regleringar och en aktiv arbetsmarknadspolitik av svenskt snitt samt bättre villkor för små- och medelstora företag. GATT Det nyligen ingångna GATT-avtalet kommer att stimulera tillväxten på kort sikt genom att farhågorna för en våg av ny protektionism undanröjts. Det innebär att risken minskat väsentligt att mer eller mindre godtyckliga politiska ingrepp styr världshandeln snarare än priser på varor och tjänster och företagens konkurrensförmåga. Avtalet kommer sannolikt att leda till en mängd investeringsbeslut gällande ny produktion, internationell marknadsföring och importhandel. Genom avtalet får konsumenterna lägre priser och löntagarna större möjligheter att arbeta i företag med högre produktivitet och därmed bättre lönebetalningsförmåga. Skattebasen växer likaså, vilket är till gagn bl.a. för dem som efterfrågar offentligt finansierade tjänster eller som arbetar i offentlig sektor. För Sverige betyder GATT-avtalet nästan enbart fördelar. Genom att vårt land redan i utgångsläget är en mycket öppen ekonomi kommer den nya importkonkurrensen knappast att orsaka några stora anpassningsproblem, möjligen med undantag för vissa enskilda tjänsteföretag. Dessutom innebär avtalet väsentligt förbättrat marknadstillträde för svensk export på viktiga utom-europeiska marknader som USA, Kanada, Japan och de snabbväxande länderna i Stillahavsasien. På grundval av OECD:s beräkningar kan vinsten för Sverige uppskattas till ca 60-70 miljarder kronor högre BNP-nivå från sekelskiftet. Vinsten mognar alltså ut successivt. Till detta belopp skall läggas långsiktiga effektivitetsvinster för konsumenterna som uppstår genom en ökad konkurrens i främst en del av tjänstehandeln. GATT-avtalet har också en viktig politisk signaleffekt. Efter sju år av förhandlingar och kriser visade äntligen de stora industriländerna att de kunde sätta sig över särintressen och kortsiktiga politiska obehagligheter och istället se till helheten och det långsiktiga perspektivet. Sverige kommer att inom EU verka för sin traditionellt frihandelsvänliga linje i handelspolitiken. I framtida GATT-förhandlingar är detta av intresse inte bara för oss utan även för handelspolitiken i länder som vi särskilt vill värna, t.ex. u-länderna och Östeuropa. Produktionens villkor Om Sverige skall vara ett attraktivt land för internationella investeringar måste den svenska politiken präglas av långsiktighet, förutsägbarhet och stabilitet. Det är centralt att skadliga skatter inte återinförs, och att det inte sker andra väsentliga försämringar av företagarnas villkor. Nu behövs en snabb expansion av näringslivet. Det är svårt att tro att lokalisering kommer att ske just till Sverige om inte produktion kan lockas hit genom en vinstnivå som under lång tid är minst lika hög, och sannolikt något högre, i Sverige än i jämförbara europeiska länder. Erfarenhetsmässigt vet vi dessutom att nyetableringar av företag uppvisar ett visst konjunkturmönster och att förväntningar om högre avkastning lockar fram fler nyetableringar. Genom bl.a. deprecieringen och sänkta arbetsgivaravgifter har svensk konkurrenskraft mycket snabbt förbättrats. Förutsatt att vi kan tygla de krafter som annars om en tid hotar att urholka konkurrenskraften genom kostnadskriser och inflation har vi goda möjligheter att nå hög tillväxt, särskilt som vi i dag startar från ett läge långt under fullt kapacitetsutnyttjande. Scenariot Inriktningen på den ekonomiska utveckling som kan leda till en minskning av den totala arbetslösheten - inklusive personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder - till åtminstone en halvering vid sekelskiftet är klar: det krävs en snabb exportledd tillväxt med ökning av produktion och jobb i näringslivet. Med en BNP-ökning under 1994 och 1995 på 2 till 3 % per år kan i en kravkalkyl framräknas ett tillväxtkrav på ca 4 % per år i genomsnitt för perioden 1996-1999, vilket skulle uppnås genom en i stort sett oförändrad offentlig verksamhet (mätt i volym samtidigt som det relativa priset inte stiger), samt en tillväxt i den privata sektorn om ca 5 % per år. En sådan utveckling kan uppskattas leda till en ökning av antalet nya riktiga jobb med 2,5-3 % per år. Med en sådan historiskt sett mycket positiv ekonomisk tillväxt bör denna starka sysselsättningsökning kunna nås. Det gäller i en första fas när ekonomins resurser fortfarande är mycket underutnyttjade, men även därefter, i en andra fas, då kapacitetstaket tack vare senare års strukturella reformer och växande lönsamhet i näringslivet bör kunna lyftas snabbt. De krav som förverkligandet av en sådan positiv utveckling kommer att ställa på den ekonomiska politiken och på beredvilligheten att acceptera förändringar i det ekonomiska livet är stora. Den tillväxt som krävs är historiskt sett hög. En ökning av produktionen i näringslivet med 1 % och en samtidig minskning av arbetslösheten med t.ex. 0,5 % resulterar i en förbättring av de offentliga finanserna med drygt 0,6 %, dvs. drygt 60 % av produktionsökningen tillfaller det offentliga. De offentliga finansernas bästa vän är alltså den privata tillväxtmotorn. Miljö och tillväxt Ekonomisk tillväxt är inte ett mål i sig. Hög tillväxt är inte uthållig eller på sikt välfärdsfrämjande om den sker på bekostnad av landets långsiktiga produktionsmöjligheter eller nationalförmögenheten. Om produktion och ekonomisk verksamhet sker i sådana former att miljön förstörs minskar våra långsiktiga produktionsmöjligheter. Miljöskatter och avgifter utgör här viktiga styrmedel. Den nödvändiga högre ekonomiska tillväxten måste sålunda kombineras med kravet på en miljömässigt uthållig utformning; en minskad statsskuld kan inte bytas mot ökad miljöskuld (se även miljöbilagan, bilaga 1.4). 1 1.2 Krav på politiken Stabilitet över tiden Ett krav för att uppnå målen är ekonomisk stabilitet över tiden. Den högre ekonomiska tillväxten måste ske utan kast i form av återkommande inflationsdrivna kostnadskriser, perioder av "klippekonomi", valutainstabilitet, och överdrivna pris- och löneökningar på grund av flaskhalsar i produktionen och på arbetsmarknaden. De främsta hoten mot stabiliteten kommer dels från de djupa obalanserna i de offentliga finanserna, dels från risken för ny löneinflation vid snabb tillväxt på grund av bristande flexibilitet på arbetsmarknaden. Till dessa problem kommer så att de institutionella förutsättningarna för långsiktig- het och helhetssyn i svensk ekonomisk politik har varit ogynnsamma. Alla dessa tre problem behandlades i Lindbeckkommissionens rapport. De offentliga finanserna Det vilar ett högst påtagligt hot över den svenska nationen, nämligen hotet om en galopperande statsskuld. Lindbeckkommissionen beskrev problemet rättframt och pedagogiskt. Den nödvändiga förstärkningen av de offentliga finanserna har redan inletts och kommer att behöva fortgå under en följd av år; för att det skall komma fram nya jobb krävs alltså en hållbar utveckling av landets offentliga finanser. Det enskilt viktigaste åtagandet därvidlag gäller fasthållande vid och fortsatt konkretisering av saneringsprogrammet (behandlas i avsnitt 5 nedan), samtidigt som alla utgiftshöjningar och skattesänkningar måste finansieras fullt ut. Om de yttre förutsättningarna för ekonomin skulle ändras, eller om saneringsprogrammet mot förmodan i sin nuvarande omfattning skulle visa sig otillräckligt, krävs ytterligare åtgärder för att eliminera risken för en galopperande statsskuld. Genom successiva beslut i regering och riksdag fylls saneringsprogrammet med ett konkret innehåll. Härigenom bäddar finanspolitiken för sjunkande räntor utan att inflationsförväntningarna kommer att öka. Några genvägar till lägre räntor finns således inte. Räntesänkningarna stimulerar efterfrågan i hela ekonomin på varor och tjänster och förbättrar förutsättningarna för investeringar och bidrar därigenom till fler nya riktiga jobb. Sedan sommaren 1992 - dvs. före valutaoron som kulminera- de med kronans fall i november 1992 - har räntorna sjunkit såväl internationellt som i Sverige. Här har sålunda den korta räntan (6 månader) sjunkit med ca 5 procentenheter från 11,7 % till 6,8 % och den långa räntan (10 år) med nära 2,5 procentenheter från 9,6 till 7,2 %. Tillsammans med växelkursförändringen har detta enligt beräkningar stimulerat ekonomin med 55-60 miljarder kronor på ett till två års sikt, eller med närmare 4 % av BNP (i 1993 års priser och enligt Riksbanken/IMFs indikatorer; beräkningarna baseras på förändringen i realräntan). Den penningpolitiska stimulans som uppnåtts är alltså väsentligt större än vad effekten skulle kunna bli av de förslag som framförts i debatten om ytterligare försvagning av statsbudgeten genom sänkning av mervärdesskatten. En sådan finanspolitisk åtgärd som en mervärdesskattesänkning skulle dessutom inte få någon expansiv effekt eftersom den i Sverige idag med stor sannolikhet skulle motverkas av högre sparkvot, hög marginell sparbenägenhet, valutaoro och en åtstramning genom högre marknadsräntor. Prioriteringen av en ekonomisk politik som skapar utrymme för sjunkande och låga räntor bibehålls. Det gäller att skapa förutsättningar för såväl sänkta realräntor, som sänkta räntor jämfört med andra länder. För att åstadkomma detta ställs krav på låg inflation. Det av Riksbanken uppsatta inflationsmålet om 2 % (± 1 procentenhet) år 1995 måste nås och försvaras om landet inte skall tvingas leva med åtstramning via höga räntor. Etik Det som skett i fastighets- och banksektorn under främst 1980-talet visar vikten av moral och hög etik. Utvecklingen mot en osund spekulationsekonomi hade flera orsaker, men en var otvivelaktigt samspelet mellan, å ena sidan, ändrade normer och etik och, å andra sidan, brist på institutioner som kunde tjäna som motvikt till kortsiktighet och överdrifter i det ekonomiska livet. Viktiga forskningsresultat av bl.a. 1993 års nobelpristagare i ekonomi Douglass C. North tyder på att utformningen av juridiska ramvillkor och normer (institutioner) är ytterst viktiga för ett lands ekonomiska utveckling. I länder där goda in- stitutioner inte förmår hålla osäkerhet, risk och transaktionskostnader på en låg nivå begränsas också handels- och specialiseringsvinsterna. Att upprätthålla allmänt accepterade sociala normer och spelregler är sålunda en billig metod för samhällsekonomisk effektivitet jämfört med en växande rättslig reglering av det ekonomiska livet. Samhällets förankring i en god etik är därför av central betydelse för en väl fungerande ekonomi. Budget- och beslutsprocessen Nya, strängare normer i den politiska budget- och beslutsprocessen som främjar ett långsiktigt helhetsperspektiv är av avgörande betydelse. Överenskommelser har under senaste tid träffats om förlängd mandatperiod från och med 1994 års val till riksdagen, och nya regler för riksdagens budgetprocess är under utarbetande. Dessa beslut är även för den kortsiktiga stabiliseringspolitiken utomordentligt betydelsefulla genom att de kan öka trovärdigheten idag för långsiktiga offentliga åtaganden på budgetsidan. Detta främjar lägre långa räntor, som är bestämmande för omfattningen av nya investeringar. Arbetsmarknaden En utveckling mot fler nya riktiga jobb kan schematiskt beskrivas som en utveckling i två faser. I en första fas är arbetslösheten hög och följaktligen finns det gott om arbetskraft. De industri- och tjänsteföretag som ökar produktion och investeringar bör inte möta några egentliga rekryteringsproblem. Även de totala löneökningarna borde i denna fas bli måttliga och produktion och export raskt skjuta fart - och med viss fördröjning sysselsättningen - så länge som företagen har fortsatt mycket god konkurrenskraft i kombination med det faktum att de flesta företag i fas ett alltjämt ligger under kapacitetstaket. Så småningom närmar sig företagen, i olika takt, fullt kapacitetsutnyttjande. För Sverige mera traditionella spänningar på arbetsmarknaden med flaskhalsar och löneinflation kan komma fram i ljuset, och om det vill sig illa uppträder problemen vid en högre arbetslöshetsnivå än tidigare. Ekonomin glider över i fas två. De åtgärder och strukturförändringar som i en sådan fas två är nödvändiga för att möta dessa matchningsproblem och varaktigt reducera arbetslösheten till en låg nivå är av samma principiella slag som de strukturella åtgärder som redan vidtagits under senare år. Därtill ställs höga krav på arbetsmarknadens flexibilitet. I denna process har staten dels en viktig indirekt uppgift att fylla genom att skapa förutsättningar för en löneutveckling som är förenlig med samhällsekonomisk balans genom utformningen av den ekonomiska politiken samt regelsystemen på arbetsmarknaden och i arbetsmarknadspolitiken, dels ett direkt ansvar som arbetsgivare. En central uppgift för staten i fas två är att underlätta matchningen mellan lediga arbeten och tillgänglig arbetskraft. Redan genomförda förändringar inom arbetsmarknadspolitiken, skattepolitiken, arbetslöshetsförsäkringen m.m. kan dels väntas öka mångas möjlighet och vilja att snabbt söka sig till produktivt arbete, dels allmänt motverka inflationsdrivande löneökningar. Arbetsmarknads- och utbildningspolitiken måste utformas så att rätt utbildade personer så långt möjligt har chansen att finnas på rätt plats beredda att anta erbjudanden om riktiga jobb när efterfrågan skjuter fart. Det är angeläget att arbetslinjen med dess blandning av stimulans och obligatorium upprätthålls. Regeringen avser att under 1994 genomföra en systematisk genomgång av de risker för flaskhalsproblem som redan nu kan identifieras. Om många människor som nu är långtidsarbetslösa permanent skulle slås ut från arbetsmarknaden skulle det inte enbart leda till allvarliga sociala konsekvenser. Det skulle också kraftigt öka risken för att flaskhalsproblem uppstår redan vid en förhållandevis hög total arbetslöshetsnivå. Därför kommer särskilda insatser även fortsättningsvis att krävas, och ställas till förfogande, för att stödja de långtidsarbetslösas återinträde på den reguljära arbetsmarknaden. De nyligen genomförda förändringarna i LAS, t.ex. den längre tiden för provanställning och anställning vid tillfällig arbetsanhopning, kan också väntas öka möjligheterna för ny- och återinträdande personer att få arbete. Den direkta lönebildningen ligger utanför regeringens och riksdagens inflytande och beslutas av arbetsmarknadens parter. För att det skall vara möjligt att åstadkomma den kraftiga ökning av sysselsättningen och minskning av arbets- lösheten som är önskvärd måste arbetsmarknadens parter medverka till en utveckling som främjar ökad rörlighet och flexibilitet i de relativa lönerna. Särskilt måste uppmärksammas sådana förändringar som medför att nytillträdande och arbetslösa släpps fram till nya jobb. Detta kan t.ex. ställa krav på anpassning av ingångs- och ungdomslönerna. Ett stort antal personer byter arbete varje år. Denna rörlighet på arbetsmarknaden är särskilt viktig för att växande företag i hela landet skall kunna dra till sig mer arbetskraft och för att arbetsmarknaden skall kunna fungera väl. Statens arbetsgivarverk kommer från den 1 juli 1994 att ombildas till en uppdragsmyndighet. Denna ombildning innebär att den statliga arbetsgivarorganisationen får en från regeringen fristående ställning. Avsikten är att skapa en statlig arbetsgivarorganisation som på likartade villkor kan samverka med andra arbetsgivarorganisationer och ta ansvar för en lönebildning som främjar samhällsekonomisk balans och ökad konkurrenskraft. De statliga myndigheterna styrs genom finansiella ramar och har därmed större lönepolitisk självständighet. Det innebär i praktiken att myndigheterna ges incitament att hålla tillbaka omotiverade löneökningar för att säkerställa att det tillgängliga ekonomiska utrymmet i största möjliga utsträckning används för att förbättra verksamhetens kvalitet. De nya jobben och ökningen av sysselsättningen måste komma i den privata sektorn. En expansion av sysselsättningen i den offentliga sektorn skulle i praktiken kräva skattehöjningar som leder till ökade skattekilar. Dessa skulle i sin tur medföra att ekonomins funktionssätt successivt försämrades allteftersom hushåll och företag anpassade sig. Förutsättningarna för sysselsättningen i den privata sektorn skulle då försämras, och den minskade skattebasen skulle minska möjligheterna till sysselsättning i den offentliga sektorn. Slutsatsen är att en skattefinansierad ökning av antalet anställda i offentlig sektor inte är ett långsiktigt hållbart alternativ. Investeringarna De återkommande kostnadskriserna har haft två effekter, dels har de minst lönsamma, men samtidigt ofta de mest arbetskraftsintensiva produktionsanläggningarna tvingats slå igen, dels har rationaliseringsin- vesteringar drivits fram alltför starkt. Det senare innebär att maskiner ersatt människor i snabb takt som ett sätt för företagen att höja produktiviteten i takt med kostnadslägets försämring. En av flera förutsättningar för att vi skall öka sysselsättningen är att de investeringar som genomförs under 1990-talet i högre grad blir av typen expansionsinvesteringar, dvs. investeringar som bygger på ökad sysselsättning av såväl människor som maskiner, byggnader etc. Medan kapitalstocken i näringslivet minskade i början av 1990-talet - dvs. in- vesteringarna var lägre än kapitalförslitningen - börjar produktionskapaciteten så småningom att byggas ut. Förutsättningarna för en kraftig och uthållig investeringsutveckling är idag också gynnsamma. Produktivitetsökningen och deprecieringen av kronan kombinerad med måttliga löneökningar medför en snabb lönsamhetsförbättring. Därtill kommer sänkningen av skatten för enskilda näringsidkare samt slopandet av dubbelbeskattningen av aktieutdelningar. Tillsammans underlättar detta på ett väsentligt sätt företagens möjligheter att finansiera den nödvändiga expansionen av näringslivets produktion. Att skuldsaneringsprocessen varit relativt snabb i Sverige bör också successivt öka utbudet av lokalt kapital, som är av stor betydelse för små- och medelstora företag utan direkt kontakt med internationella kapitalmarknader. Den utveckling av näringslivets investeringar som förutses under 1994 och 1995 med utgångspunkt i dessa gynnsamma förutsättningar innebär en nödvändig ökning av näringslivets produktionskapacitet och måste - för att den målsatta tillväxten skall kunna uppnås - följas av fortsatt växande investeringar under ytterligare år för att arbetslösheten under 1990-talet skall minst halveras. Små och medelstora företag Små- och medelstora företag är särskilt viktiga för att generera ny sysselsättning i näringslivet. Småföretagens andel av de nya jobben har ökat i Sverige såväl som i andra länder under de senaste tio åren. Sju av tio nya arbetstillfällen (netto) skapas inom företag med färre än 200 anställda. De mindre företagen och nyetableringarna spelar också en viktig roll för dynamiken i näringslivet och för att tillväxten sker i regional balans. Ett vitalt nyföretagande driver på förnyelsen av näringslivet genom egen växt och genom att tvinga större företag till förnyelse genom samarbete med eller genom förvärv av mindre företag. Ett flertal studier indikerar att innovationsbenägenheten är högre i nya än i etablerade företag. I Sverige bidrog tillväxten i existerande småföretag åren 1985-89 med fler nya arbetstillfällen än nyetableringarna. De flesta småföretag förblir naturligtvis små. Det är deras stora antal som gör att deras bidrag till totala sysselsättningen är så betydelsefullt (se SOU 1993:16, bilaga 18). I Sverige har vi internationellt sett en låg andel sysselsatta i medelstora företag. Anledningarna har undersökts i flera studier. De pekar på problem med finans- ieringen liksom med skattesystemets och arbetsrättens utformning. Regeringen har genom olika åtgärder sökt häva årtiondens diskrimininering av de mindre företagen bl.a. genom ändringar i den tidigare storföretagsanpassade skatte- och selektiva stödpolitiken och arbetsrätten (LAS och MBL). Ett ambitiöst avregleringsprogram skall ligga till grund för en proposition våren 1994. Därutöver har förmögenhetsskatten på arbetande kapital avskaffats, lättnader införts i beskattningen av egenföretagare och nyföretagandet stimulerats genom den nya möjligheten att kvitta underskott de första åren mot tjänsteinkomster. Sverige är ett av världens ledande uppfinnarländer. Samtidigt finns uppgifter som tyder på att uppfinningarna under flera decennier i alltför liten utsträckning lett till produktion, och därmed nya jobb, i Sverige. De förbättringar som regeringen genomfört på skattepolitikens område betyder mycket för att skapa bättre förutsättningar för småföretagande. Därutöver krävs andra åtgärder för att skapa ett gott innovationsklimat. De som är beredda att ta risker för att utveckla nya produkter och företag - de som finner egna vägar och lösningar - måste erbjudas bättre villkor. I den nyligen framlagda Innovationsutredningen (SOU 1993:84) framförs en rad förslag för att förbättra innovationsklimatet i vårt land. Förslagen spänner över ett vitt fält och inkluderar förslag till både rättsliga och ekonomiska förbättringar för innovatörer. Regeringen avser att återkomma med en proposition om innovationsfrämjande åtgärder. I regeringskansliet bereds också en proposition på grundval av utredningen om förändringar i lönegarantisystemet (SOU 1993:96). Utredaren föreslår regeländringar som beräknas resultera i en besparing på ca 1 miljard kronor per år, men har även effekter som inte syns i statsbudgeten, t.ex. en bättre konkurrenssituation för den överväldigande majoriteten av hederliga företagare. Småföretagandet är inte bara en förutsättning för ökad sysselsättning utan är också avgörande för att sysselsättningsökningen skall spridas över hela landet. Ett centralt inslag i tillväxtpolitiken är också att tillvarata landsbygdens produktionsresurser. En god regional fördelning av företagandet minskar risken för överhettning i ekonomin och bidrar till att arbetslösheten sänks utan att lönerna därför accelererar. Dynamiska små och medelstora företag är nödvändiga för att säkra att tillväxten och sysselsättningsökningen inte leder till oönskad koncentration av de nya riktiga jobben utan att de växer fram över hela landet och bidrar till regional balans. Avslutning Ekonomisk tillväxt är förändring. Vissa delar av ekonomin - sektorer, branscher, företag - expanderar medan andra stagnerar eller minskar.Som redovisats ovan är regeringens ekonomiska politik en samlad strategi för att genom god och uthållig tillväxt bygga en stabil grund för välfärden och sysselsättningen. Därmed skapas förutsättningar för nya riktiga jobb och tillförlitliga trygghetssystem. Utan en sådan politik får vi leva med en för Sverige varaktigt hög arbetslöshet som riskerar att innebära en mera definitiv utslagning av många människor. Utöver de sociala konsekvenserna kommer effekterna av en bestående svag ekonomisk bas: mänskligt och politiskt smärtsamma nedskärningar i förmånsnivåer och inskränk- ningar i kretsen av förmånstagare inte minst för att betala räntor på den stora statsskuld som följer av en svag ekonomisk utveckling. En sådan utveckling kan förhindras med den här redovisade politiken! B DET EKONOMISKA LÄGET 2 Krisens orsaker De grundläggande orsakerna till dagens djupa ekonomiska kris i Sverige ligger långt tillbaka. Redan i slutet av 1960-talet började Sveriges ekonomiska utveckling avvika från den i jämförbara länder. De strukturella problemen växte successivt fram och kostnadsutvecklingen urholkade konkurrenskraften. Till detta kommer finanskrisen orsakad av den spekulationsbubbla som uppkom under andra hälften av 1980-talet. Diagram 2.1 BNP-tillväxt i Sverige, OECD-Europa samt i hela OECD-området 1970-1995 Anm: 1993 preliminär, 1994 och 1995 prognoser. Källor: OECD och Finansdepartementet. 2 2.1 De strukturella problemen Sverige har under de senaste decennierna haft en för liten utlandskonkurrerande sektor, särskilt en för liten industrisektor. Bara under två av dessa tjugo år har Sverige haft blygsamma överskott i affärerna med utlandet. Villkoren för att bygga upp en industrisektor har varken varit tillräckligt goda eller tillräckligt stabila. Detta gäller i synnerhet villkoren för de mindre och medelstora företagen och för nyföretagandet. De offentliga utgifterna har vuxit betydligt snabbare i Sverige än i jämförbara länder. Några transfereringssystem blev efter hand så generösa att de överutnyttjades och bidrog till såväl höga kostnader som dämpad produktivitetsutveckling i näringslivet. Vård-, omsorgs- och utbildningssektorerna dominerades av vad som i realiteten var offentliga monopol. Detta ledde till sämre effektivitet och högre kostnader än nödvändigt och därmed också till utträngningseffekter. Expansionen av de offentliga utgifterna ledde till ett högt och stigande skattetryck. Därtill kom en ineffektiv skattestruktur som medförde snedvridningar i ekonomin. De höga marginalskatterna minskade arbetsutbud och sparande och ledde till orimliga omfördelningar i förmögenhetshänseende. Företagsbeskattningen motverkade i viktiga avseenden dynamik och utveckling i näringslivet, främst i mindre företag. Till de strukturella problemen kan också räknas de olika regleringar som under lång tid präglade många sektorer inom den svenska ekonomin, exempelvis bostadsmarknaden. Internationella jämförelser visar att Sverige har haft mycket kostsamma regleringar, och att prisnivån som en följd därav legat högt. Regleringarna bidrog således till felaktig resursfördelning, sämre effektivitet och höga samhällsekonomiska kostnader. Dessa strukturella problem i ekonomin försvagade sammantaget utvecklingskraften i den svenska ekonomin under 1970- och 1980-talen. 2.2 Den kontinuerliga kostnadskrisen Strukturproblemen är starkt sammanvävda med missgrepp i stabiliseringspolitiken. Under den första oljekrisen på 1970-talet försökte man genom den s.k. överbryggningspolitiken avskärma Sverige från följderna av oljekrisen. Detta misslyckades och följden blev en förstärkt kostnadskris. Lönebildningsprocessen har de senaste två decennierna präglats av kontinuerliga problem. Lönekostnaderna har ökat långt utöver det realt tillgängliga utrymmet, vilket har lett till hög inflation och successiv urholkning av näringslivets konkurrenskraft. När kostnadsproblemen har blivit akuta har det i första hand lett till devalveringar. Inledningsvis genomfördes devalveringar i syfte att i efterhand rätta till ett snett kostnadsläge. Den sista aktiva devalveringen, 1982 vid det socialdemokratiska regeringstillträdet, betecknades som offensiv men kom i realiteten att medföra än svårare effekter. Den ekonomiska politiken förmådde aldrig ta till vara de möjliga positiva effekter som skulle kunna upp- komma till följd av en devalvering. Den ledde i stället till en fortsatt pris - lönespiral och dessutom till att trycket på strukturomvandling och framtidsinvesteringar minskade inom näringslivet. Det sammanlagda resultatet blev förödande. Kombinationen av internationell högkonjunktur och devalveringarna i början av 1980-talet gav ett felaktigt intryck av att de ekonomiska problemen var lösta. En överhettningssituation byggdes upp. Kreditmarknaden avreglerades före valutaavregleringen och före skattereformens genomförande. Detta skapade ett drivhusklimat där det blev mer lönande att låna än att spara. Överhettningen skärptes. En angelägen finanspolitisk åtstramning uteblev i slutet av 1980-talet vilket ytterligare förstärkte överhettningstendenserna. Löner och priser steg kontinuerligt mer i Sverige än i jämförbara länder. Diagram 2.2 Inflationen i Sverige och OECD-området 1980-1995 Anm: 1993 preliminär, 1994 och 1995 prognoser. Källor: OECD och Finansdepartementet. 2.3 Finanskrisen Den finanskris som orsakats av spekulationsekonomin under 1980-talets senare hälft är en viktig faktor bakom djupet i nedgången i den svenska ekonomin de senaste åren. De tidigare nämnda huvudorsakerna har givit Sverige en förhållandevis låg tillväxtförmåga. Finanskrisens effekter på ekonomin har de senaste åren medfört en krympande produktion. Finanskrisen är inte ett unikt svenskt fenomen men den tycks ha blivit speciellt allvarlig i Sverige. Överhettningen i kombination med den bristande samordningen i avregleringarna skapade ett klimat för utpräglat spekulativa fastighetsköp. Utlåningen till allmänheten ökade med över 20 % per år tre år i följd. En sådan utlåningsökning byggde på förväntningar om ständigt stigande tillgångsvärden. När dessa bröts blev resultatet en fastighets- och därmed bankkris. Diagram 2.3 Utlåning till allmänheten Källa: Riksbanken. Ursprunget till dagens kris i den finansiella sektorn är att den i sig nödvändiga och riktiga avregleringen av kreditmarknaden inte kombinerades med en ekonomisk politik som höll nere inflationen och med rimligare marginalskatter som inte gynnade en låneekonomi. Den snabba kreditexpansion som följde bidrog till en exempellös uppgång av fastighetspriserna och vissa andra tillgångsvärden. En klassisk "spekulationsbubbla" växte fram. Farhågorna för ett fullständigt sammanbrott var hösten 1992 så stora att regeringen och riksdagen måste gå in med en generell bankgaranti för att stärka betalningssystemet. Sjunkande tillgångsvärden och den utlåningsbegränsning som följde av bankkrisen medförde ett kraftigt ökat sparande och en skuldsanering, vilket minskade efterfrågan i ekonomin. Det privata finansiella sparandet hos hushåll och företag har sedan 1990 ökat med inte mindre än 22 % av BNP eller över 300 miljarder kronor. Därmed har den inhemska efterfrågan dragits ner dramatiskt i jämförelse med vad som gällde för några år sedan. Överhettningen inom fastighetssektorn drev upp aktiviteten och kostnaderna för byggverksamhet till ohållbara nivåer. Omsvängningen på fastighetsmarknaden ledde därför till ett lika dramatiskt fall i byggandet. Nedgången i ekonomin i början av 1990-talet har således sina rötter i den tidigare utvecklingen. Redan i slutet av 1980-talet fanns tydliga tecken på att produktion och sysselsättning var på väg att sjunka. Den internationella avmattningen och oron på valutamarknaderna kom att förstärka detta. Diagram 2.4 Antal sysselsatta 1980-1995 Anm: 1993 preliminär, 1994 och 1995 prognoser. Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. 2.4 Sjunkande produktion, högre arbetslöshet och stigande underskott Den utveckling som redovisats ovan har således lett till dagens ekonomiska kris. Den sämre tillväxtförmågan har gjort svensk ekonomi mer sårbar för internationella lågkonjunkturer. Den kontinuerliga kostnadskrisen har lett till förlust av marknadsandelar genom sämre konkurrenskraft och därmed sämre förutsättningar att möta lågkonjunkturer och att utnyttja högkonjunkturer. Finanskrisen slutligen har inneburit ett dramatiskt fall i hemmamarknadsefterfrågan. Sammantaget har detta medfört en kraftigt minskat produktion. In- dustriproduktionen sjönk mellan konjunkturtoppen 1989/90 och botten 1992 med närmare 10 %. Den sjunkande produktionen har efter hand lett till en stigande arbetslöshet. Detta har i sin tur givit stigande kostnader och högre utgifter för den offentliga sektorn samtidigt som inkomsterna sjunkit. Underskottet inom den offentliga sektorn har som följd därav successivt ökat. Diagram 2.5 Industriproduktionen i Sverige och EG 1982-1995 Anm. 3-kvartals glidande medelvärden. Prognos för Sverige fr.o.m. fjärde kvartalet 1993. Källor: OECD, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. 2.5 Att lösa problemen När väl orsakerna till den ekonomiska krisen har identifierats framstår också klart vilka åtgärder som måste vidtas. Strukturproblemen måste lösas, kostnadsläget förbättras uthålligt och finanskrisens verkningar dämpas. Det är mot den bakgrunden regeringen genomfört en rad åtgärder. Reformer i den offentliga sektorn syftar till att dels förbättra produktiviteten och eliminera flaskhalsarna vid en produktionsökning, dels till att successivt eliminera det strukturella budgetunderskottet. Fullt finansierade strategiska skattesänkningar minskar skatternas snedvridande effekter. Ett exempel är skattereformen, ett annat den av riksdagen nyligen antagna förändringen av företagsbeskattningen som eliminerar överbeskattningen av det egna kapitalet i näringslivet, ett tredje de skattesänkningar som syftar till att förbättra konkurrenskraften, som sänkta arbetsgivaravgifter och sänkt energiskatt för industrin. Till detta kommer också avregleringar på flera områden. Genom regeländringar i t.ex. sjukförsäkringen har produktiviteten i ekonomin ökat. Detta har tillsammans med de sänkta arbetsgivaravgifterna och den depreciering av kronan som har ägt rum, stärkt konkurrenskraften. Inflationsförväntningarna har kommit ner på en sådan nivå att de tillsammans med de träffade avtalen skapar förutsättningar för en uthållig konkurrenskraftsförbättring. En kraftigt minskad frånvaro på arbetsplatserna innebär självfallet på kort sikt en ytterligare ansträngning av sysselsättningssituationen, men samtidigt på lång sikt bättre tillväxtförut- sättningar. Finanskrisens effekter dämpas genom åtgärder som garanterar stabiliteten i betalningssystemet och lindrar skuldanpassningsprocessen. Det senare kan endast åstadkommas genom att en stram finanspolitik ger utrymme för sänkta räntenivåer. 3 Den internationella utvecklingen 3.1 Den internationella konjunkturen Återhämtningen i OECD-området fortsätter, men takten i förbättringen är svag. Konjunkturuppgången i USA står på solid grund och har nu pågått i drygt två år. Även i Storbritannien fortsätter återhämtningen. I Japan däremot försvagas konjunkturen, medan det ekonomiska läget i kontinentaleuropa förefaller ha stabiliserats. För 1994 väntas en BNP-tillväxt på 2 % i OECD som helhet. Den starkaste tillväxten - över 3 % - förutses i USA och Kanada. Svagast väntas utvecklingen bli i västra Tyskland. För 1995 beräknas BNP-tillväxten i hela OECD-området öka till 2,6 %. Inflationen väntas förbli låg, ca 3 % under såväl 1994 som 1995. I Japan pågår skuldsaneringen i den privata sektorn fortfarande vilket tillsammans med den kraftiga apprecieringen av yenen gör att efterfrågan hålls tillbaka. Det är därtill osäkert vilka effekterna blir av beslutade finanspolitiska stimulanspaket. Kontinentaleuropa förefaller befinna sig på botten av konjunkturen. Styrkan och tidpunkten för uppgången är svårbedömd. Den svaga utvecklingen i västra Tyskland beror på återföreningen som medfört högre räntor och en real uppskrivning av D-marken. Det är oklart om konkurrenskraften är tillräcklig för att kunna ge någon påtaglig exportuppgång. Hushållens disponibla inkomster utvecklas svagt, varför den privata konsumtionen kommer att vara dämpad. Realräntorna i många europeiska länder är fortsatt höga med hänsyn till konjunkturläget, trots att räntorna gradvis har sjunkit. Med det låga kapacitetsutnyttjandet dröjer det innan lägre räntor får effekt på investeringarna. Den höga arbetslösheten är det dominerande problemet i flertalet europeiska länder.Delar av Asien fortsätter att vara världsekonomins viktigaste tillväxtcentrum. Tillväxttakten ligger kring 6-7 % och OECD:s export till dessa länder väntas öka med över 10 % per år de närmaste åren. Av OECD:s totala export 1992 gick nära 7 % till gruppen Korea, Taiwan, Hong Kong och Singapore. I Kina beräknas BNP-tillväxten 1993 till ca 13 % för andra året i rad. I Östeuropa har återhämtningen i Polen stärkts under 1993 och Polen väntas 1994 uppvisa positiv tillväxt för tredje året i rad. Även i de baltiska länderna är en BNP-uppgång skönjbar för 1994. Utvecklingen i Ryssland är mer osäker. Återhämtningen tycks framför allt visa sig i de länder som prioriterade liberaliseringar och makroekonomisk stabilisering på ett tidigt stadium. För en god utveckling krävs skapandet av för marknadsekonomin nödvändiga institutionella förutsättningar i form av ett fungerade rättsväsende, banksystem etc. Privatisering av ländernas näringsliv och upprättande av fungerande finansiella sektorer utgör viktiga delar i reformprocessen. Tillväxten framöver i Östeuropa kommer att vara beroende av ländernas exportmöjligheter varför tillgång till i-landsmarknader blir en viktig förutsättning. Samtidigt kan regionen, liksom Sydostasien, väntas växa i betydelse som avsättningsmarknad när inkomsterna i dessa länder stiger. Diagram 3.1 Internationella förutsättningar Anm. 1993 preliminär, 1994 och 1995 prognoser. Källor: OECD och Finansdepartementet. Det positiva utfallet av GATT-förhandlingarna är mycket väsentligt för utvecklingen av världsekonomin. Beräkningar utförda av OECD-sekretariatet pekar på att den direkta välfärdsvinsten av avtalet uppgår till ca 270 miljarder US-dollar, motsvarande en nivåhöjning av BNP med ca 1 %. Effekterna blir betydligt större för de nuvarande EFTA-länderna än för de tre stora handelsblocken (USA, Japan och EG). OECD understryker att detta kan ses som ett minimiutfall eftersom bara direkta effekter av allokerings- och effektivitetsvinster beaktats. Ett viktigt regionalt handelsavtal kom ett stort steg närmare förverkligande då den amerikanska kongressen godkände det nordamerikanska frihandelsavtalet NAFTA. Det etablerar frihandel på villkor liknande dem i EES för USA, Kanada och Mexico. Skuldsaneringsprocessen påverkar utvecklingen under prognosperioden i en rad länder; främst Nordamerika, Japan, Storbritannien, Australien och de nordiska länderna. Även om saneringsprocessen har pågått en tid är skuldsättningen i den privata sektorn i dessa länder fortfarande hög i ett historiskt perspektiv. Hushåll och företag kommer att vara fortsatt känsliga för ränteförändringar. Den finansiella anpassningen har kommit längst i USA, men bidrar sannolikt fortfarande till en svagare uppgång än normalt. För hushållen i Storbritannien har det lägre ränteläget inneburit kraftigt sänkta ränteutgifter. Skuldstocken har dock hittills endast sjunkit marginellt. Även i Finland kvarstår skuldstocken på en historiskt hög nivå. Efter beslutet den 2 augusti 1993 att vidga fluktuationsbanden inom ERM till ± 15 % har situationen på valutamarknaden åter stabiliserats. Spänningarna på valutamarknaden har också minskat till följd av att Tyskland fortsatt att sänka de korta räntorna. Såväl den franska som den belgiska francen samt den danska kronan deprecierades något mot D-marken efter beslutet att bredda banden. Deprecieringarna har dock återgått, samtidigt som räntemarginalerna krympt. De tyska räntorna förefaller fortfarande utgöra ett golv för räntorna i flertalet europeiska länder. ERM-länderna bedömer att trovärdigheten för inflationsbe- kämpningen skulle minska om strategin med försiktiga gradvisa ränteneddragningar övergavs, vilket skulle resultera i fallande växelkurs och stigande långa räntor. Större växelkursförändringar skulle också försvåra utvecklingen mot en ekonomisk och monetär union. 3.2 Det europeiska samarbetet Maastrichtfördraget trädde i kraft den 1 november 1993. Därmed inleds den andra fasen av den ekonomiska och monetära unionen (EMU) planenligt den 1 januari 1994. Den svaga ekonomiska utvecklingen i den Europeiska Unionen (EU) har lett till en kraftig försämring av de offentliga finanserna i medlemsländerna. De stora förändringarna i växelkursmekanismen ERM har ändrat utgångspunkten för övergången till EMU:s tredje fas. Samarbetet i EU präglas i ökad utsträckning av försöken att finna åtgärder mot den mycket höga arbetslösheten, som väntas uppgå till i genomsnitt drygt 11 % år 1994. EG-kommissionen har mot denna bakgrund utarbetat en s.k. vitbok om hur förutsättningarna för tillväxt, konkurrenskraft och sysselsättning långsiktigt skall förbättras. Vitboken behandlades på Europeiska rådets möte i december 1993. EU har också antagit breda riktlinjer för den ekonomiska politiken. Den ekonomisk-politiska strategi som medlemsländerna ställt sig bakom har följande huvudelement: Sysselsättningsmålet ges en central plats. Återhämtning genom lägre räntor är möjlig endast om förutsättningar i form av låg inflation och sunda offentliga finanser föreligger. Underskotten i de offentliga finanserna är betydande i EU. De länder som har den mest bekymmersamma situationen bör genast vidta verkningsfulla konsolideringsåtgärder. Inflationen bör begränsas till 2-3 % i flertalet medlemsländer till år 1996. Investeringarna behöver höjas väsentligt. Reallöneökningar kan inte påräknas på kort sikt i flertalet medlemsländer. Löneutvecklingen måste tillåtas att variera mellan branscher och yrkesgrupper. Lägre sociala avgifter bedöms viktiga för i synnerhet personer med låg utbildning. I riktlinjerna liksom i vitboken läggs betydande vikt vid en utbyggnad av de aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärderna - bl.a. baserat på främst svenska erfarenheter - och även vid andra åtgärder för att få arbetsmarknaderna att fungera bättre. Det är från svensk synpunkt positivt att konstatera att EU lägger så stor vikt vid tillväxten och sysselsättningsmålet, liksom den höga ambitionen för europeiskt samarbete. Den ekonomisk-politiska huvudinriktningen, baserad på att skapa förutsättningar för ökad sysselsättning och låga räntor genom prisstabilititet och sunda offentliga finanser, är gemensam för Sverige och EU. Sverige har tillsammans med de övriga EFTA-länderna aktivt medverkat i diskussionen om ekonomisk-politiska åtgärder för att öka sysselsättningen och tillväxten. Det har skett genom bidrag till EG-kommissionens arbete med vitboken. I december 1993 hölls ett andra gemensamt finans- och ekonomiministermöte mellan EG och EFTA. Mötet inriktades främst på de mer strukturella och långsiktiga frågor som vitboken diskuterar. Det svenska bidraget fokuserades på åtgärder som gäller arbetsmarknaden. Det under 1993 inledda samarbetet kommer att fortsätta också under 1994. Målet för både Sverige och EU-länderna är att Sverige skall vara medlem i EU den 1 januari 1995. Det betyder att det blir allt viktigare att aktivt följa det ekonomiska och monetära samarbetet i EU. Samtidigt är det klart att Sverige inte före medlemskapet kan påta sig bindande förpliktelser. Den 1 januari 1994 träder EES-avtalet i kraft. Avtalet är det mest omfattande ekonomiska internationella avtal som Sverige har ingått. Det gör Sverige och övriga EFTA-länder (med undantag för Schweiz) delaktiga i EU:s inre marknad. Avtalet ger fri rörlighet för varor, tjänster, personer och kapital i hela EES-området med ca 370 miljoner invånare. Företagen kan nu räkna med avsevärt stabilare förutsättningar för handel och annan kommersiell verksamhet. Konkurrensen kommer att fungera bättre, även inom sektorer som tidigare endast i begränsad utsträckning varit utsatta för internationell konkurrens. Svenska företag kommer att få tillgång till en stor marknad för offentlig upphandling. Verkligt inflytande - politiskt, rättsligt och ekonomiskt - kan emellertid enbart erhållas genom medlemskap i EU. 4 Den ekonomiska utvecklingen i Sverige 1994-1995 Den svenska ekonomin förefaller nu definitivt ha passerat sitt bottenläge. Exporten har under andra halvåret 1993 ökat mycket snabbt. Samtidigt har en stabilisering av den inhemska efterfrågan skett. Under 1994 väntas en fortsatt kraftig exportuppgång medföra att den samlade produktionen av varor och tjänster stiger med närmare 2,5 %. Den inhemska efterfrågan bidrar till att BNP-tillväxten förutses bli närmare 3 % 1995. Sänkta arbetsgivaravgifter och en mycket stark produktivitetsförbättring i industrin tillsammans med deprecieringen av kronan har lett till en markant för- stärkning av konkurrenskraften. Situationen för exporten och den konkurrensutsatta sektorn har därigenom kraftigt förbättrats. Tabell 4.1 Försörjningsbalans Miljarder Procentuell volymförändring kr. 1992 1992 1993 1994 1995 BNP 1 439,8 -1,9 -2,0 2,4 2,9 Import 376,7 1,3 -2,0 3,5 6,5 Tillgång 1 816,5 -1,0 -2,0 2,7 3,9 Privat konsumtion 776,0 -1,9 -3,9 0,7 2,0 Offentlig konsumtion400,3 -0,6 -2,1 -1,3 -1,0 Stat 118,2 1,7 0,0 -1,0 -1,0 Kommuner 282,0 -1,6 -3,0 -1,5 -1,0 Bruttoinvesteringar244,7 -11,0 -14,0 -6,7 7,1 Näringsliv 127,3 -15,6 -14,6 8,7 11,9 Bostäder 85,0 -6,4 -22,6 -49,5 -6,5 Myndigheter 32,4 1,2 2,0 -1,7 -0,7 Lagerinvesteringar1 -5,9 1,3 -0,2 0,4 0,5 Export 401,5 2,2 7,4 10,7 7,0 Användning 1 816,5 -1,0 -2,0 2,7 3,9 Inhemsk användning1 415,1 -2,2 -5,5 -0,7 2,5 1 Förändring i procent av föregående års BNP. Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Exportuppgången under andra halvåret 1993 var mycket kraftig trots en svag efterfrågan i OECD-området. Konkurrenskraftsförbättringen har möjliggjort avsevärda marknadsandelsvinster. Därtill kommer kraftiga exportökningar till de snabbt växande ekonomierna i Sydostasien som successivt blir en allt viktigare marknad för den svenska exporten. Under 1994 beräknas den totala exporten öka med över 10 %. Efterfrågan i OECD-området återhämtar sig samtidigt som svenska exportörer fortsätter att vinna marknadsandelar. Under 1995 förstärks konjunkturen inom OECD-området ytterligare. Effekterna av de kraftiga relativ- prissänkningarna 1993 har då börjat klinga av samtidigt som kapacitets- restriktioner i de expansiva delarna av svensk industri kan riskera att börja göra sig gällande. Exportuppgången 1995 beräknas ändå till ca 7 %. Utvecklingen med en snabbt växande industrisektor i kombination med en dämpad efterfrågan på hemmamarknaden är en utveckling som kan komma att korrigera tidigare uppbyggda obalanser. Direkta spridningseffekter från industrin till delar av tjänstesektorn kan också förväntas få betydande omfattning. Redan nu kan påtagliga effekter i t.ex Konjunkturinstitutets tjänstebarometer observeras för t.ex. konsulter, uppdragsverksamhet m.m. Ökningstakten i export och industriproduktion är emellertid så kraftig att kapacitetsrestriktioner riskerar att efter hand göra sig gällande i vissa branscher trots en hög arbetslöshet i ekonomin som helhet. Därmed skulle tendenser till ökande inflation, löne-lönespiraler etc. kunna uppstå. En sådan utveckling skulle tvinga fram en stramare penningpolitik som skulle riskera att bryta expansionen, och måste därför förhindras. Den gradvisa återhämtningen av den inhemska efterfrågan kan inte förhindra att ekonomin i viss mån präglas av en tudelning. Fortfarande pågår anpassningar som kommer att verka dämpande på den inhemska efterfrågan ytterligare en tid. Byggandet kommer att fortsätta minska. Detta gäller särskilt bostadsbyggandet. Anpassningen av den kommunala konsumtionen till de långsiktiga ekonomiska förutsättningarna är inte avslutad även om denna process tycks ha gått fortare än väntat. Nedgången i den privata konsumtionen bromsades upp kraftigt under hösten varför fallet för helåret 1993 ser ut att stanna vid ca 4 %. Mycket tyder nu på att den privata konsumtionen börjar stiga. Hushållens realt disponibla inkomster beräknas öka med ca 1 % både 1994 och 1995. En rad tecken tyder också på att tillförsikten och framtidstron hos hushållen nu successivt förstärks. Varaktigheten och kraften i hushållens skuldsaneringsprocess är dock mycket svårbedömd. Reviderade nationalräkenskaper för åren 1991 och 1992 tyder på att det finansiella sparandet inte varit riktigt så högt som preliminära data tidigare indikerade. Förloppet i skuldanpassning tycks dock ha varit snabbare i Sverige än i andra jämförbara länder. Någon kraftig uppgång av den privata konsumtionen förväntas inte under prognosperioden. Diagram 4.1 Den privata konsumtionen 1985 års priser, säsongrensat Anm. Prognos fr.o.m. fjärde kvartalet 1993. Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Bruttoinvesteringarna i näringslivet är nu definitivt på väg att vända. Redan 1994 förutses en ökning på närmare 9 % som 1995 tilltar till ca 12 %. Det är främst inom industrin som expansionen väntas ske med en tillväxt på ca 17 % 1994 och 22 % 1995. En snabb och kraftig ökning av investeringsnivån är en nödvändig förutsättning för att undvika överhettning och få en god tillväxt i ekonomin även på längre sikt. Den snabba produktionsuppgången, den goda lönsamheten samt de fallande räntorna utgör förutsättningarna för denna kraftiga expansion samtidigt som investeringsnivån har varit starkt nerpressad under de senaste åren. Också de ökade satsningarna på infrastrukturinvesteringar inom de statliga affärsverken spelar en betydande roll. Trots den avsevärda investeringstillväxten i näringslivet fortsätter de totala bruttoinvesteringarna i ekonomin att minska även 1994, eftersom bostadsinvesteringarna närmast halveras. En viss återhämtning för den inhemska efterfrågan under 1995 väntas innebära en ökning av investeringarna även inom hemmamarknadsorienterade sektorer av ekonomin. De totala bruttoinvesteringarna kan därför väntas öka med ca 7 %. I takt med att arbetsmarknadsläget försvagades i början på 1990-talet dämpades också löneökningstakten i ekonomin. Detta mönster bröts dock 1993 då de totalt uppmätta timlönekostnaderna ökade snabbare än året före trots en ytterligare försämring av arbetsmarknadsläget. I viss mån kan detta tyda på bristande flexibilitet i lönebildningen. En väsentlig förklaring utgör dock den s.k. strukturella löneglidning som uppstår när sysselsättningen faller. Den genomsnittliga timlönen kan då stiga utan att någon enskild person får högre lön. Detta beror dels på att de som kvarstår i sysselsättning har högre genomsnittslön, dels på att utbetalda avgångsvederlag m.m. drar upp lönesumman utan att något arbete utförs. Dessa effekter är svåra att kvantifiera men statistik från Sveriges Verkstadsindustrier visar att de branscher som haft de största sysselsättnings- och produktionsneddragningarna noterat de snabbaste ök- ningarna av den genomsnittliga arbetskraftskostnaden, diagram 4.2. Timlöneök- ningarna under 1994 och 1995 väntas uppgå till 3,5 % vardera året. Skulle den strukturella löneglidningen bli väsentligt lägre än 1993 kan också löneökningarna för 1994 och 1995 bli lägre än vad som ovan angetts. Diagram 4.2 Indikator på den strukturella löneglidningen Arbetskraftskostnads- och sysselsättningsutveckling inom verkstadsindustrin 1993 Källa: Sveriges Verkstadsindustrier. Inflationstrycket i ekonomin är just nu svagt. Under 1993 bidrog dock kraftigt stigande importpriser till att ökningen i KPI blev 4,7 %. 1994 väntas KPI-ökningen stanna vid ca 2,5 % medan uppgången för 1995 beräknas bli knappt 3 %. En relativt hög produktivitetstillväxt, skärpt konkurrenslagstiftning samt en viss antagen appreciering av kronan bidrar till att hålla tillbaka prisstegringarna. I motsatt riktning verkar kvardröjande effekter av importprisökningar, påverkan på KPI-måttet av höjda indirekta skatter samt förändringar i räntebidragen. Sammantaget innebär utvecklingen i ekonomin att BNP-minskningen på 2 % 1993 vänds i en tillväxt på närmare 2,5 % 1994 och nästan 3 % under 1995. Den totala arbetslösheten ligger för närvarande på en för svenska förhållanden mycket hög nivå. Trots den förhållandevis goda tillväxten kvarstår stora obalanser på arbetsmarknaden under hela perioden. Under 1994 kan dock en minskning av den öppna arbetslösheten förutses. Mätt som årsmedeltal minskar den öppna arbetslösheten från 8 % av arbetskraften 1994 till drygt 7 % 1995. Tabell 4.2 Nyckeltal Årlig procentuell förändring 1992 1993 1994 1995 Timlön (kostnad) 3,6 4,1 3,5 3,5 KPI (dec. - dec.) 1,9 4,4 2,2 3,0 KPI (årsgenomsnitt) 2,3 4,7 2,5 2,8 Disponibel inkomst 2,7 -3,4 1,0 1,2 Sparkvot (nivå) 7,4 7,8 8,1 7,4 Industriproduktion -0,7 2,2 8,5 6,0 Relativ enhetsarbetskostnad-3,7 -25,3 -1,2 3,8 Handelsbalans (mdr. kr) 34,1 58,4 86,7 103,5 Bytesbalans (mdr. kr) -31,3 3,6 44,6 67,1 Bytesbalans (% av BNP) -2,2 0,2 3,0 4,2 Öppen arbetslöshet (% av arbetskraften) 5,3 8,2 8,0 7,2 Arbetsmarknadspolitiska åtgärder (% av arbetskraften)3,7 4,7 6,4 7,01 1Denna siffra beträffande personer i "arbetsmarknadspolitiska åtgärder" bygger på ett rent beräkningstekniskt antagande och skall inte uppfattas som uttryck för någon politisk bedömning. I prognosen över arbetsmarknadens utveckling 1994-1995 antas att åtgärderna kommer igång successivt 1994, men att det ändå tar hela kalenderåret att nå upp till "full åtgärdsvolym". Vid slutet av 1994 beräknas åtgärderna omfatta ca 300 000 personer. Eftersom åtgärderna ökar successivt under loppet av 1994 blir den genomsnittliga åtgärdsnivån högre 1995 än 1994, men åtgärderna ökar inte, utan ligger kvar på en konstant nivå 1995. För det andra halvåret 1995 finns inga beslut om åtgärder. Det sedvanliga be- räkningstekniska antagandet om oförändrad åtgärdsvolym har använts. Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Det höga privata sparandet och de låga investeringarna gör att bytesbalansen visar successivt allt större överskott. Under 1995 beräknas detta uppgå till drygt 4 % av BNP. Bytesbalansöverskottet är vid en internationell jämförelse anmärkningsvärt stort. Bidragande är att det relativa resursutnyttjandet förmodligen är lägre i Sverige än i omvärlden. En appreciering av kronan och en ökning av investeringarna kommer dock att reducera bytesbalansöverskottet så småningom. C EN POLITIK FÖR TILLVÄXT OCH SYSSELSÄTTNING MED BEVARAD PRISSTABILITET Uppgiften att skapa förutsättningar för en så god och uthållig tillväxt och sysselsättning att arbetslösheten minst kan halveras under 1990-talet kräver att den ekonomiska politikens alla delar inriktas på detta. Den kräver att finanspolitiken medverkar genom ett fullföljande av budgetsaneringen, att penningpolitiken förs så att investeringar och konsumtion kan öka utan inflation samt att strukturpolitiken ökar den svenska ekonomins dynamik och anpassnings- förmåga. Vidare måste arbetsmarknaden kännetecknas av en ökad flexibilitet vad gäller lönebildning och rörlighet i övrigt. 5 Finanspolitiken 5.1 Den offentliga skulden Den offentliga sektorn som helhet beräknas 1993 ha ett underskott på närmare 200 miljarder kronor motsvarande 13,5 % av BNP. Nettoskulden ökar således med närmare 200 miljarder kronor på ett enda år. Mätt som andel av BNP beräknas detta vara den största skuldökningen bland alla OECD-länder. En så snabbt växande offentlig nettoskuld är oförenlig med en god ekonomisk utveckling. Den leder till ökande räntebetalningar som tränger ut andra mera angelägna offentliga utgifter eller kräver successivt ökade skatter. Diagram 5.1 Offentlig nettoförmögenhet i Sverige och OECD-området Procent av BNP Anm. 1993 preliminär, 1994 och 1995 prognoser. Källor: OECD och Finansdepartementet. I flera länder har långsammare skuldökning än i Sverige föranlett saneringsåtgärder. Utvecklingen i Belgien kan visa på riskerna med en snabbt växande offentlig skuld. Under början av 1980-talet steg de offentliga utgifterna i Belgien snabbt, budgetunderskottet växte till drygt 13 % av BNP och den offentliga skulden ökade till över 100 % av BNP. Man har inte kunnat hindra skulden från att öka ytterligare, mycket beroende på de stora ränteutgifterna. Den offentliga nettoskulden uppgick 1993 till närmare 130 % av BNP och enbart räntorna till ca 11 % av BNP. Trots lågkonjunkturen har kostnaderna för den höga skulden tvingat regeringen till kraftfulla åtstramningar. Sedan 1991 har budgetunderskottet stigit med bara 0,5 % av BNP trots att BNP fallit. Vid så höga skuldnivåer finns i stort sett inte något utrymme alls för stabiliseringspolitik. Sverige skulle befinna sig i en liknande situation i en kommande lågkonjunktur om inte statsskulden stabiliseras. Utvecklingen på Irland visar samtidigt att det går att vända trenden för den offentliga skulden, även om den är mycket hög. Den hade i Irlands fall vuxit till 116 % av BNP 1986. Det krävdes mycket stora ingrepp och mycket hög ekonomisk tillväxt för att minska skuldandelen. Ett kraftfullt saneringsprogram antogs och påbörjades 1987, inriktat på att dra ned de offentliga utgifterna. De offentliga utgifterna räknade som andel av BNP minskade från 52 % 1986 till 40 % 1989. Budgetunderskottet minskade från 10 % till 1 % under samma period och den offentliga skulden sjönk 20 procentenheter till knappt 100 % av BNP 1990. Det är dock värt att notera att BNP-tillväxten 1987-1990 var mycket hög samt att Irland får stora nettobidrag från EG - ca 5-6 % av BNP per år. Om utgifterna inte dras ned när statsskulden är stor och växande, finns i det korta perspektivet endast ett val mellan att höja skatterna eller att låta skuldens tillväxt fortsätta. Skattehöjningar som leder till höjda skattekilar medför att ekonomins funktionssätt försämras, att tillväxten avtar och att basen för konsumtion och välfärd därmed eroderas. Ett höjt skattetryck är således ingen framkomlig väg till långsiktig balans, särskilt inte om skattekilarna som i Sverige redan i utgångsläget är höga. Att tillåta statsskulden fortsätta växa innebär bara att skjuta problemen på framtiden. Om skulden blir så stor att skattefinansiering av räntebetalningarna på skulden förutsätter mycket höga skattesatser, riskerar skattebasen att gradvis minska. Detta sker genom att företag och individer i allt större utsträckning försöker undvika den högre beskattningen, bl.a. genom att söka sig utomlands. Även i övrigt kan skattemoralen påverkas negativt när räntebetalningarna tränger ut offentlig service. Budgetkonsolideringen bör ske snabbt så att skulden slutar växa snabbare än BNP. Annars blir kraven på budgetförstärkningar allt större ju längre tid som går innan de genomförs. Att vänta med åtgärderna minskar därför den politiska handlingsfriheten och hotar den framtida välfärden. En stor och växande offentlig nettoskuld ökar risken för höga räntor, otillräckliga investeringar, flaskhalsar och framtida överhettning. Detta för- hållande ökar förväntningarna om stigande inflation samtidigt som en galopperande skuld kan skapa förväntningar om en finansiering som medför hög inflation. En sådan ökning av inflationsförväntningarna leder till högre räntor. Detta skärper ytterligare problemen med att andra offentliga utgifter än räntor trängs ut eller att kravet på skattehöjningar ökar. En stor och växande statsskuld medför vidare en allmän osäkerhet om landets ekonomi, vilket dämpar både företagens vilja att investera i Sverige och hushållens konsumtionsbenägenhet utöver de negativa effekter som direkt följer av de höga räntorna. Näringslivets kapitalförsörjning fördyras med en påtaglig risk för att investeringarna går ned och tillväxten i produktionen minskar. Mot denna bakgrund är det av yttersta vikt att den offentliga sektorns underskott reduceras så att vi uppnår en hållbar och förtroendeskapande utveckling av den offentliga skuldsättningen. Endast under dessa förutsättningar kan räntorna sänkas och osäkerheten reduceras på ett sätt som befrämjar investeringarna, tillväxten, sysselsättningen och de offentliga trygghetssystemen. Konjunkturförbättringen bidrar i sig till att underskotten minskar. Storleken och varaktigheten i konjunkturförbättringen är emellertid beroende av hur den offentliga skuldsättningen kommer att utvecklas. Om konjunkturuppgången kombineras med åtgärder som förstärker de offentliga finanserna utöver vad som direkt följer av konjunkturförbättringen så bidrar detta till lägre räntor och minskad osäkerhet. Detta leder i sin tur till en mera varaktig uppgång bl.a. genom högre investeringar. Saneringsprogrammet på 81 miljarder kronor i 1993 års priser enligt 1993 års reviderade finansplan är en sådan förstärkning utöver den förbättring som konjunkturen leder till. Detta saneringsprogram måste därför befästas och fullföljas även om det offentliga sparandet skulle förbättras snabbare än vad som förutsågs när programmet presenterades i 1993 års reviderade finansplan. En snabbare konjunkturåterhämtning talar snarast för beslut om ytterligare budgetför- stärkningar för att förlänga återhämtningen och minska risken för en överhettad konjunktur. Om konjunkturåterhämtningen å andra sidan skulle bli svagare och kortare än vad som förutsågs våren 1993 så måste saneringsprogrammet även då fullföljas. Det offentliga underskottet skulle annars riskera att minska långsammare och i värsta fall fortsätta att öka t.ex. som en följd av höga räntor. Även under dessa omständigheter bör saneringsprogrammets 81 miljarder kronor på grund av det stora underskottet i utgångsläget ses som ett minimiprogram. Det är nödvändigt att saneringsprogrammet fullföljs samtidigt som budgetförsvagningar vid sidan om saneringsprogrammet inte tillåts. 5.2 Den stabiliseringspolitiska inriktningen Förutsättningarna för att bedriva stabiliseringspolitik är idag väsentligt annorlunda än tidigare. Vid fast växelkurs hade finanspolitiken en tydlig stabiliseringspolitisk effekt medan penningpolitiken främst försvarade den fasta växelkursen. Det slutliga målet för penningpolitiken, prisstabilitet, är oförändrat vid flytande växelkurs. Detta har av Riksbanken formulerats så att inflationen 1995 inte får överstiga 2 % ± 1 procentenhet. Stimulans via finans- politiken kommer att motverkas av ökad osäkerhet och högre räntor. Genom högre räntor dämpas aktiviteten i ekonomin och den finanspolitiska stimulanseffekten blir svag eller utebli helt. Särskilt med nuvarande stora offentliga underskott är risken betydande att försök till traditionella finanspolitiska stimulanser skulle leda till högre räntor och försämra investerings- och konsumtionsutsikterna. Samspelet mellan finans- och penningpolitiken är därmed viktigt. Härtill kommer att erfarenheterna från tidigare decennier visar att även vid en fast växelkurs är det svårt att passa in finanspolitiska åtgärder rätt i tiden. Det finns en tendens till att åtgärder sätts in för sent, eller för tidigt i konjunkturcykeln. Den kraftigaste stabiliseringen av efterfrågan via finanspolitiken kommer i själva verket från den i stort sett automatiska förändring av offentliga inkomster och utgifter som sker när konjunkturen viker. Genom vikande skatteinkomster och ökade transfereringar försvagas budgeten. Den ökning av budgetunderskott och lånebehov som ägt rum under de senaste åren beror i hög grad på den svaga ekonomiska utvecklingen. Hushållens inkomster har ökat kraftigt fram till 1993. Hösten 1993 låg hushållens totala reala disponibla inkomster på i stort sett samma nivå som hösten 1991. Att efterfrågan ändå fallit beror på att främst hushållen kraftigt ökat sitt sparande. Finanspolitiken bör bl a av dessa skäl ha en medelfristig inriktning. Storleken på de offentliga underskotten och den offentliga skuldsättningen måste vara avgörande för inriktningen av finanspolitiken. Kraftiga underskott under lång tid, dvs. snabb skulduppbyggnad, försämrar tilltron till den svenska ekonomin och tvingar fram höga räntor, leder till låg investeringsvilja och vikande förtroende hos hushåll och företag, både svenska och utländska. Regeringens politik är därför inriktad på att minska det totala offentliga underskottet, både den del som är konjunkturell och den del som inte försvinner när konjunkturen förbättras och kapacitetsutnyttjandet normaliseras. Härigenom kan också den offentliga skuldökningen bromsas och skulden stabiliseras. Denna budgetsanering skall i första hand ske genom utgiftsnedskärningar och höjningar av egna avgifter som inte ökar de skadliga skattekilarna. De avgiftshöjningar som aktualiseras bör ha en knytning till förmånerna. Med en sådan anknytning har de inte samma negativa effekter som skatter. Även vissa skatteförändringar ingår i programmet utan att för den skull skattetrycket ökar. Det är främst fråga om att indexera miljö- och punktskattesatserna i syfte att motverka den reala minskning av uttaget som annars skulle uppkomma. För att den höga tillväxt skall nås som är nödvändig för att öka syssel- sättningen måste budgetsaneringen drivas med kraft så att förtroendet för svensk ekonomi fortsätter att växa och utrymmet för lägre räntor ökar. Den huvudsakliga förklaringen till att det totala offentliga sparandet snabbt försämrades under 1990-talets tre första år är den ekonomiska nedgången i form av minskad produktion och ökad arbetslöshet. Behovet av stöd till bankerna har också inneburit en betydande budgetbelastning. Andra faktorer som medverkat är en förändrad sammansättning av produktionen med lägre konsumtion och löneandel. På lång sikt ökar detta möjligheterna till tillväxt men på kort sikt reduceras skatteinkomsterna. Vidare har övergången till låg inflation samt eftersläpande effekter in på 1990-talet av det dyra byggande som påbörjades i slutet av 1980-talet försämrat de offentliga finanserna. Det nya systemet för bostads- finansiering med minskade subventioner får effekter först senare under 1990-talet. Besparingar i transfereringssystemen har förstärkt de offentliga finanserna men en betydande del av de budgetförstärkningar som har beslutats får full effekt först efter 1993. Det totala underskottet i det offentliga sparandet uppgår till ca 195 miljarder kronor 1993. Det beror delvis på det låga kapacitetsutnyttjandet i ekonomin, delvis på andra faktorer. I den reviderade finansplanen 1993 beräknades dessa andra faktorer svara för ca 40 % av det totala underskottet, eller knappt 5 % av BNP. Beräkningstekniskt var detta den del av underskottet som återstod sedan det totala underskottet rensats för lågt kapacitetsutnyttjande, hög arbetslöshet samt bankstöd. Det betecknades som konjunkturrensat eller strukturellt underskott. Beräkningarna av det konjunkturrensade underskottet är emellertid osäkra och starkt påverkade av vilka antaganden som görs om vad som är "normalt" konjunkturläge. OECD-sekretariatet bedömer t.ex. att Sveriges konjunkturrensade underskott år 1993 uppgår till ca 11 % av BNP (Economic Outlook, dec. 1993). OECD har emellertid byggt sina beräkningar både på att bankstödet ingår i denna del av underskottet och på en lägre tillväxtpotential. Regeringen delar inte denna syn. Det är emellertid uppenbart att varje beräkning av det konjunktur- rensade underskottet är förenad med stor osäkerhet, särskilt när ekonomin på kort tid genomgår så stora strukturella förändringar som den svenska har gjort under de senaste åren. Så länge underskottet finns kvar stiger kostnaderna för skuldräntor. För att sätta stopp för det totala underskottets ökning måste först ett överskott skapas före räntebetalningar. Detta s.k. primära sparande som i tabell 5.1 justerats för förändrat konjunkturläge, förändringar i löne- resp vinstandel samt räntor och kapitalinkomster ger en indikation på finanspolitikens inriktning jämfört med föregående år. Försämringen mellan 1991 och 1992 beror i huvudsak på att tillfälliga skatter föll bort 1992 (mervärdesskatt och arbetsmiljöavgift). Det primära sparandet förbättras 1993-1995. Detta lägger en grund för att successivt avveckla underskottet. I frånvaro av vidtagna åtgärder skulle det primära sparandet i stället ha försämrats. Således är t.ex. sparandeökningen på 13 miljarder kronor 1993 netto efter det att en i skattereformen beslutad skattesänkning för pensionärerna på 2 miljarder kronor trätt i kraft. I beräkningarna för 1995 har hänsyn tagits till inträffade effekter av redan fattade beslut och förslag i budgetpropositionen, men inte till resten av saneringsprogrammet. Det är att märka att de budgetförstärkande effekterna av många redan fattade beslut kommer successivt under de närmast följande åren. Tabell 5.1 Förändring av den offentliga sektorns finansiella sparande Löpande priser 1991 1992 1993 1994 1995 Miljarder kr. Faktiskt finansiellt sparande -16,2 -107,0 -195,5 -165,1 -161,7 Förändring -90,8 -88,4 30,4 3,3 därav Konjunkturberoende, inkl bankstöd m.m. -66,0 -76,7 38,0 9,1 Skattebasförskjutningar och slutskattereglering-13,5 -16,5 -2,4 -5,8 Räntor och kapital- inkomster, netto 9,4 -8,2 -14,5 -10,3 Primärt sparande -20,7 13,0 9,3 10,4 Källa: Finansdepartementet I tabell 5.2 nedan redovisas den offentliga sektorns totala inkomster och utgifter. De offentliga utgifterna i relation till BNP sjunker från drygt 73 % år 1993 till knappt 67 % år 1995 eller med drygt 6 procentenheter.Skatte- och avgiftskvoten sjunker också, bl.a. på grund av den ovan nämnda ändrade sammansättningen av ekonomin. Det totala finansiella sparandet förbättras med drygt 3 procentenheter, från ca 195 miljarder kronor år 1993 till drygt 160 miljarder kronor år 1995. Detta motsvarar dock fortfarande drygt 10 % av BNP. Tabell 5.2 Den offentliga sektorns inkomster och utgifter Löpande priser Miljarder kr. 1992 1993 1994 1995 Inkomster 886,1 866,6 872,3 897,4 Skatter och avgifter 734,9 722,7 735,3 765,0 Övriga inkomster 151,2 143,9 137,0 132,4 Utgifter 993,1 1 062,1 1 037,4 1 059,1 Transfereringar till hushåll348,7376,3 389,5 397,8 Subventioner m.m. 122,7 159,3 111,1 109,8 Ränteutgifter 82,3 83,6 91,4 96,9 Konsumtion 400,3 400,2 404,1 411,5 Investeringar 39,2 42,6 41,3 43,1 Finansiellt sparande -107,0 -195,5 -165,1 -161,7 Procent av BNP Skatter och avgifter 51,0 49,8 49,3 48,3 Utgifter 69,0 73,2 69,5 66,9 Finansiellt sparande -7,4 -13,5 -11,1 -10,2 Anm.: I investeringar ingår investeringar i personalbostäder, lagerinvesteringar samt köp och försäljning av fastigheter och mark. Källor: Konjunkturinstitutet, Riksrevisionsverket, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Förbättringen är dubbelt så stor, eller ca 70 miljarder kronor, för statens finansiella sparande som för det totala finansiella sparandet, därför att kommunernas och AP-fondens sparande försämras (se den preliminära national- budgeten, avsnitt 9.2 och följande tablå). Tablå Förändring av det offentliga sparandet inom staten, kommunerna och AP-fonden Miljarder kr, löpande priser 1993 1994 1995 Staten +49 +19 AP-fonden -9 -7 Kommunerna -10 -9 Summa +30 +3 5.3 Budgetpolitiken Det fortsatta arbetet med att skapa balans och stabilitet i de offentliga finanserna utgår från de ekonomisk-politiska mål som regeringen tidigare har lagt fast. Det strukturella underskottet i de offentliga finanserna skall avvecklas och den totala offentliga finansiella skulden stabiliseras, och på sikt minska, som andel av BNP. Ett antal omfattande förändringar måste genomföras under de närmaste åren. Som ett led i detta arbete antog riksdagen våren 1993 ett saneringsprogram för de offentliga finanserna som innebar beslut om: * budgetförstärkningar om 46 miljarder kronor netto i form av utgiftsbegränsningar, ökade egna avgifter och skatteförändringar, samt * begränsning av den offentliga konsumtionen så att utgifterna hålls realt oförändrade. Delar av saneringsprogrammet har konkretiserats redan hösten 1993. Det gäller t ex indexeringen av vissa miljö- och punktskatter samt finansieringen av arbetslöshetsförsäkringen. Övriga delar i programmet som berör budgetåren 1993/94 och 1994/95 redovisas i budgetförslaget. Arbetet med att återskapa starka offentliga finanser kommer att fortgå under lång tid och kommer även framöver att kräva en hård utgiftsprövning i det reguljära budgetarbetet. I detta bedöms i ett första steg den långsiktiga utgiftsutvecklingen och därefter läggs ett totalt utgiftsutrymme fast. Detta fördelas sedan på ändamål enligt politiska prioriteringar. När reformer genomförs som innebär utgiftsökningar bör motsvarande utgiftsminskning ske inom lägre prioriterade områden. 5.4 Budgetförslaget I budgetpropositionen i januari 1993 beräknade regeringen budgetunderskottet för budgetåret 1992/93 till knappt 200 miljarder kronor och lånebehovet till ca 230 miljarder kronor. Utfallet blev ett underskott på knappt 190 miljarder kronor och ett lånebehov på knappt 210 miljarder kronor. Den huvudsakliga orsaken till att underskottet och lånebehovet blev mindre än beräknat är att medel avsedda för ytterligare stöd till banksystemet inte kom att utnyttjas under 1992/93 utan i stället utnyttjas under 1993/94. För innevarande budgetår - 1993/94 - beräknades i den av riksdagen fastställda statsbudgeten i juni 1993 ett underskott på ca 205 miljarder kronor och ett lånebehov på ca 255 miljarder kronor. I proposition 1993/94:25 i oktober 1993 beräknades underskottet till drygt 210 miljarder kronor och lånebehovet till knappt 270 miljarder kronor. Nu beräknas underskottet till drygt 215 miljarder kronor och lånebehovet till drygt 270 miljarder kronor. Däri inkluderas nu 20 miljarder kronor för kapitalisering av Gota Bank över budgeten och ytterligare ca 4 miljarder kronor i lån. Utvecklingen av budgetunderskott och lånebehov framgår av nedanstående tablå. Tablå: Budgetunderskott och lånebehov Miljarder kronor Budgetåret Budgetåret Budgetåret 1992/93 1993/94 1994/95 Budget.prop.UtfallStats- Prop. Budget- Budgetprop. januari 1993 budget 1993/94:25 prop. januari 1994juni 1993 oktober 1993januari 1994 Budgetunderskott198 188 206 211 217 172 Lånebehov 230 208 255 268 271 220 Budgetförslaget för 1994/95 innebär att den tidigare utvecklingen mot ökande underskott och lånebehov nu bryts definitivt. Statens budgetunderskott beräknas bli drygt 170 miljarder kronor och upplåningsbehovet ca 220 miljarder kronor. Genom budgetförslaget konkretiseras saneringsprogrammet för det första året. Förutom de under hösten fattade besluten om ändrad finansiering av arbetslöshetsförsäkringen samt indexeringen av vissa miljö- och punktskatter läggs nu förslag om utgiftsbegränsningar inom tandvårdsförsäkringen och minskade utgifter för läkemedel m.m. på sammanlagt drygt 1,2 miljarder kronor i helårseffekt. Härutöver har ytterligare besparingar gjorts på alla departementsområden om sammanlagt ca 2,1 miljarder kronor. Till exempel har besparingar gjorts inom folkbildning, hemspråk, skyddsrumsbyggande, presstöd samt RBF-stöd. Ett produktivitets- och effektivitetskrav har tagits ut inom den statliga förvaltningen. Budgetförslaget präglas således av stor stramhet. I nedanstående tablå framgår den långsiktiga effekten av förslagen under hösten 1993 och 1994/95 års budgetförslag. Tablå Beslutade och föreslagna förstärkningar av de offentliga finanserna hösten 1993 och i 1994/95 års budgetförslag Långsiktig effekt, miljarder kronor Miljö- och punktskatter 6,7 Arbetslöshetsförsäkring m.m.ca7 Tandvård, läkemedel m.m.1,2 Övriga besparingar 2,1 Summa ca17 Trots det ansträngda budgetläget har dock vissa reformer som finansieras genom budgetförstärkningar utöver saneringsprogrammet varit möjliga. Det gäller t.ex. familjepolitiken (vårdnadsbidrag), biståndet, innovationsfrämjande insatser, vissa åtgärder på handikappområdet samt regionalpolitiken. Den bestående effekten av föreslagna åtgärder inom saneringsprogrammet innebär en långsiktig förstärkning av de offentliga finanserna på ca 14 miljarder kronor, dvs. efter finansiering av beslutade och aviserade reformer. 5.5 Fördelningspolitiken Den ekonomiska krisen har medfört ökade påfrestningar för det stora flertalet hushåll. Det är oundvikligt att hushållens ekonomi påverkas när produktionen minskar; genom ökad arbetslöshet, minskad köpkraft, sänkta tillgångsvärden och genom den sanering av de offentliga utgifterna som är absolut nödvändig. Utan en sådan sanering blir utvecklingen sämre för hela ekonomin och de enskilda hushållen. Det är samtidigt viktigt att uppoffringarna fördelas rättvist och att utsatta grupper skyddas. Det är också viktigt att alla på nytt skall kunna försörja sig genom arbete. Först därmed kan den samlade välfärden öka och fördelningen bli rättvis också i ett längre perspektiv. I ett läge med krympande resurser ställs särskilda krav på förmågan att prioritera. Alltsedan regeringsskiftet 1991 har regeringen strävat efter att ge förtur åt riktade insatser för speciellt utsatta grupper, särskilt de svårt funktionshindrade. I årets budget har utrymme kunnat beredas för en viss höjning av biståndet till de fattiga länderna. Regeringen har vid flera tillfällen sedan 1991 för riksdagen redovisat en fördelningspolitisk bedömning av utvecklingen. Riksdagen har i skrivelse 1992/93:447 (FiU 1992/93:30) framhållit att en redovisning av dessa bedömningar bör kunna göras regelbundet t.ex. i anslutning till antingen den preliminära nationalbudgeten eller den reviderade nationalbudgeten. Regeringen avser att återkomma med en sådan redovisning i anlutning till vårens kompletteringsproposition. Redan nu kan dock några konstateranden göras angående bostadsstödet och de äldres ekonomiska standard. Bostadsbidragen skall både tjäna som ett allmänt inkomststöd och göra det möjligt även för hushåll med låg ekonomisk standard att ha ett bra boende. Vid genomförandet av skattereformen 1991 byggdes bostadsbidragen på för att förstärka skattereformens fördelningsprofil. Utgifterna för bostadsbidragen har ökat kraftigt under åren därefter vilket bl.a. sammanhänger med den ökade arbetslösheten. Hushållen synes också i högre grad blivit medvetna om möjligheten att få bostadsbidrag. Det genomsnittliga bostadsbidraget har ökat med 10-20 % för barnfamiljerna som grupp mellan 1991 och 1993. Den omfördelande effekten har förstärkts sedan 1991. Denna effekt förstärks ytterligare genom anknytningen till aktuell inkomst från 1994. Pensionärernas inkomststandard har generellt sett förbättrats under 1990-talet första år. Till en del beror detta på att de som går i pension har högre ATP-pension än genomsnittet. Men även med hänsyn tagen till detta har den genomsnittliga inkomststandarden för pensionärerna ökat mellan 1990 och 1993. Den 1 januari 1993 sänktes den utgående pensionsnivån med 2 % som en följd av krisuppgörelsen hösten 1992 mellan regeringen och socialdemokraterna. Samtidigt höjdes pensionstillskottet och bostadstilläggen (KBT) för att kompensera de pensionärer som har det sämst ställt. Ungefär var sjätte pensionär beräknas ha fått full kompensation för minskningen av utgående pensioner. Det tycks vidare som om åtgärderna haft åsyftad effekt. Undersökningar visar att det inte alltid är de som redovisar lägst inkomst som har den sämsta ekonomiska ställningen. 5.6 Kommunernas finansiella läge Mellan åren 1985 och 1991 hade kommunsektorn ett negativt finansiellt sparande på mellan 2 och 8 miljarder kronor per år. Inkomsterna täckte de löpande utgifterna. Investeringarna finansierades med upplåning, försäljning av tillgångar eller minskat rörelsekapital. Åren 1992 och 1993 var det finansiella sparandet positivt, ca 16 miljarder kronor vardera året. Detta förklaras bl.a. av nedväxlingen i pris- och löneökningstakten samt eftersläpningen i det gamla systemet för utbetalning av kommunalskattemedel. År 1994 beräknas det finansiella sparandet fortfarande vara positivt men detta beräknas vändas i ett underskott 1995. 1994 får de kommuner som inte höjer skatten behålla de medel som sänkningen av grundavdraget medför. Det innebär att kommunsektorn tillfälligt tillförs 4,2 miljarder kronor. Utgifterna för den kommunala konsumtionen beräknas minska både 1994 och 1995. Sysselsättningen minskar. Investeringarna minskar men är lägre än sparandeunderskottet. ROT-programmet dämpar investeringsnedgången. Kommunsektorns finansiella resurser, dvs. skatter och statsbidrag, låg under 1980-talet ungefär på 22 % av BNP. År 1994 ligger denna andel ungefär på 1980-talets nivå för att 1995 beräknas minska till ca 21 %. 6 Penningpolitiken och statens valutaupplåning 6.1 Penningpolitiken Spänningarna på de europeiska valutamarknaderna ökade successivt under 1993 och blev akuta i slutet av juli. I början av 1993 hade endast fem ERM-länder en valuta som inte devalverats eller lämnats att flyta fritt. Förtroendet för det fasta växelkurssystemet hade därmed försvagats och när spänningarna tilltog i juli föll fastkursarrangemanget i praktiken samman. Även om ERM formellt ännu är i funktion kan de vidgade bandgränserna från ±2,25 % till ±15 % sägas innebära ett system där de europeiska valutorna praktiskt taget flyter mot varandra. Sedan övergången till vidgade bandgränser utformades deprecierades emellertid flera valutor, t.ex. den franska och den belgiska francen samt den danska kronan, endast i begränsad omfattning gentemot D-marken. Den nederländska florinen är fortfarande knuten till D-marken inom det snävare bandet genom ett avtal utanför ERM. De övriga ovan nämnda valutornas växelkurser har senare återgått till att ligga inom detta band. De vidgade bandgränserna har således inte i praktiken kommit att tillåtas medföra några större växelkursförändringar mellan de starkare valutorna. Penningpolitiken i dessa länder har även sedan de vidgade bandgränserna introducerades utformats med hänsyn till prisstabilitetsmål och till önskemålet att undvika större valutafluktuationer. Det konjunkturpolitiska behovet av lägre räntenivåer har således fått vägas mot dessa ambitioner. Fortfarande är den tyska penningpolitiken vägledande för takten i räntesänkningarna i de övriga länderna. Skuldsaneringen påverkar fortfarande utvecklingen i flera länder. Den har påskyndats av de lägre räntorna, uppbromsningen av prisfallet på fastighetsmarknaderna samt att andra tillgångsvärden såsom aktier stigit i ett antal länder, med undantag för Japan. Även den svenska penningpolitiken måste utformas med tanke på utvecklingen i omvärlden. Sveriges inflationshistoria och den växande statsskulden påverkar också förutsättningarna för penningpolitiken. Ett etablerat förtroende för en långsiktig låginflations- och budgetsaneringspolitik ger ett större penningpolitiskt handlingsutrymme. Den förda penningpolitiken, med ett uthålligt försvar av kronan under förra hösten och stegvisa räntesänkningar efter det att den fasta växelkursen övergavs, har bidragit till att stärka trovärdigheten. Avgörande är att åtgärderna i saneringsprogrammet för att förstärka de offentliga finanserna skapar tilltro till en stabilare statsfinansiell utveckling i framtiden. Den förda politiken och den internationella räntenedgången har således skapat utrymme för penningpolitiska lättnader. Sedan sommaren 1992, dvs. innan valutaoron började, har Riksbanken sänkt marginalräntan från 11,5 % till 7,75 %. Räntorna på statspapper avseende 6 månaders resp. 10 års räntebindning har fallit från knappt 12 resp. knappt 10 % till 6,75 resp. drygt 7 %. Tillsammans med den låga kronkursen, som nu fallit med ca 24 % mot ett genomsnitt av konkurrentländernas valutor, har detta - även om realräntorna är förhållandevis höga i detta konjunkturläge - haft en positiv effekt på ekonomin. Det primära målet för penningpolitiken är att uppnå prisstabilitet vilket Riksbanken definierat som att inflationstakten från och med 1995 begränsas till 2 % ±1 procentenhet. Under 1994 beräknas KPI öka med 2,5 % och under 1995 med knappt 3 %, samtidigt som den underliggande inflationstakten också beräknas till 2-3 %. Allmänhetens inflationsförväntningar, som de kommer till uttryck i enkäter och i räntebildningen över olika löptider, ligger inom det uppsatta målet, åtminstone för de närmaste åren. Det kan konstateras att prisutvecklingen inom den närmaste tiden inte utgör något problem, men att politiken måste avvägas så att bakslag på längre sikt undviks. Saneringsprogrammet skapar utrymme för en starkare krona och lägre räntor. En starkare krona bidrar inte bara till att inflationsmålet kan uppfyllas, utan även till att den ekonomiska utvecklingen mellan konkurrensutsatt och skyddad sektor blir mer balanserad. Ett antal strukturella reformer har förbättrat ekonomins funktionsförmåga och därmed möjligheterna att förena en så hög tillväxt som är nödvändig för att öka sysselsättningen med en låg inflation. Ytterligare förändringar i samma syfte genomförs successivt. Ett konsekvent fullföljande av penningpolitiken spelar här en avgörande roll. Som anfördes i den reviderade finansplanen 1993 är en sänkning av räntenivån den enskilt viktigaste faktorn för en stark återhämtning av Sveriges ekonomi. En förutsättning är emellertid, som tidigare anförts, att budgetsaneringen fullföljs. Sverige är en liten och handelsberoende nation och bör därför på sikt eftersträva en regim med fast växelkurs. Såväl den europeiska som den inhemska utvecklingen kommer att vara avgörande för tidpunkten för övergång till fast växelkurs för Sveriges del. EU-ländernas beslut att införa en valutaunion står fast. Beslutet att vidga bandbredden i ERM tillsammans med de erfarenheter som gjorts under valutaturbulensen gör det dock svårt att förutsäga när en valutaunion kan införas och inte minst hur övergången till en valutaunion kommer att ske. Ett slutligt svenskt ställningstagande avseende övergången från den andra till den tredje fasen kommer att göras i ljuset av den fortsatta utvecklingen och i enlighet med bestämmelserna i Maastricht-fördraget. Det är således ytterst riksdagen som tar ställning. 6.2 Statens valutaupplåning Riksdagen beslutade i juni 1993 om nya riktlinjer för den statliga valutaupplåningen (prop. 1992/93:150, bil. 1, bet. 1992/93:FiU30, rskr. 1992/93:447). I dessa fastslås att huvudparten av statens skuld skall avse svenska kronor. Den statliga valutaupplåningen skall vidare ske så att förutsägbarhet främjas på kort sikt men flexibilitet upprätthålls på medellång sikt. Regeringen beslutar efter samråd med Riksbanken hur mycket Riksgäldskontoret skall låna i utländsk valuta. Regeringen skall dessutom årligen för riksdagen redovisa hur valutaupplåningen utvecklas. I enlighet med de nya riktlinjerna beslutade regeringen i juni 1993 att Riksgäldskontoret skulle låna upp ytterligare 50 miljarder kronor, netto, i utländsk valuta. Upplåningen skall vara slutförd senast vid utgången av mars 1994. Merparten av denna upplåning är nu genomförd. Huvuddelen av statens skuld i utländsk valuta består av upplåning som ursprungligen gjordes för Riksbankens räkning. Denna upplåning beslutades i samband med försvaret av den fasta växelkursen under hösten 1992 och slutfördes under det första halvåret 1993. Dessa lån har efter avskaffandet av valutalånenormen i december 1992 i två omgångar frigjorts för budgetfinansiering - ca 100 miljarder kronor vid årsskiftet 1992/93 och ca 115 miljarder kronor vid halvårsskiftet 1993. Den omfattande statliga valutaupplåningen har medfört att nettoskuldsättningen i utländsk valuta i hög grad har tagits över av staten. Den privata sektorn har samtidigt de senaste åren amorterat på sina lån i utländsk valuta. Totalt uppgick statens skuld i utländsk valuta vid utgången av november 1993 till 374 miljarder kronor, vilket motsvarar drygt 34 % av den totala statskulden. Försvagningen av den svenska kronan har bidragit till att andelen utländsk valuta av den totala statsskulden har ökat under det senaste året. Den svenska kronan har sedan den 19 november 1992 t.ex. deprecierat med ca 29 % mot den amerikanska dollarn och 24 % mot den tyska marken. Dessa två valutor svarar tillsammans med den franska francen för ungefär hälften av den totala skulden i utländsk valuta. En stor del av den upplåning som ursprungligen gjordes för Riksbankens räkning har en relativt kort löptid. Valutaupplåningen har efterhand inriktats mot upplåning med längre löptider. Regeringen har efter samråd med Riksbanken den 9 december 1993 beslutat att Riksgäldskontoret under kalenderåret 1994 skall refinansiera förfallande valutalån och därutöver låna upp netto 20-30 miljarder kronor i utländsk valuta. Denna upplåning skall ske utöver fullföljandet av beslutet från våren 1993 om att låna upp 50 miljarder kronor, netto, senast vid utgången av mars 1994. Detta beslut ger kontinuitet och en önskvärd förutsägbarhet i den statliga valutaupplåningen och är i enlighet med den förda penningpolitiken som syftar till ett stabilt penningvärde. Andelen utländsk valuta av den totala statsskulden kommer med den föreslagna nettoupplåningen att minska till 30 %. När kronan stärks blir valutaskuldens andel av statsskulden lägre. 7 Kreditmarknaden och bankkrisen Bankernas situation har stabiliserats. Kreditförlusterna är alltjämt betydande men sammantaget tycks nu kulmen på bankkrisen ha passerats. Det svenska banksystemet har utvecklats i positiv riktning mot en stabilare finansiell situation. En påtaglig och nödvändig resultatförstärkning har skett. Externt riskkapital har kunnat tillföras. Utsikterna framöver pekar på en fortgående stabilisering. Förutsättningar finns därmed för att bankerna skall kunna bidra till den samhällsekonomiska återhämtningen. Med stärkt utlåningskapacitet kan de fullgöra sin viktiga roll som finansiärer av inte minst de mindre och medelstora företagens investeringar och produktionstillväxt. Det lägre ränteläget och den höga aktiviteten på valuta- och värdepap- persmarknaderna har, i kombination med ett alltjämt stort räntegap, givit betydande genomslag på bankernas intjäningsförmåga. En fortgående kostnadssanering ökar effektiviteten. Problemkrediterna har börjat minska och det lägre ränteläget ger förutsättningar för en fortsatt utveckling i samma riktning. Staten gjorde hösten 1992 ett omfattande åtagande i syfte att säkerställa stabiliteten i betalnings- och kreditsystemet. Stödsökande banker, övriga finansiella institut och bankernas fordringsägare har på olika sätt fått del av statens åtagande. Detta har utgjort en nödvändig grund för förtroendet för det svenska finansiella systemet och möjliggjort det tillfrisknande som nu pågår. Åtgärderna på det finansiella området har därmed utgjort en viktig del av politiken för att skapa förutsättningar för tillväxt i den svenska ekonomin. Resultatutvecklingen och det goda börsklimatet har under hösten medgett flera banker att ta kapitalmarknaden i anspråk i syfte att stärka sin kapitalbas. Efter genomförda emissioner kan bankerna förutses ha uppnått en internationellt och långsiktigt konkurrenskraftig kapitaltäckningsgrad. Detta får flera gynnsamma effekter. Den nödvändiga bufferten mot framtida finansiella påfrestningar ökar. Möjligheten att tillgodose riskkapitalbehov på marknaden reducerar behovet av statligt stöd. Risken för att konkurrensen snedvrids genom statliga ingrepp minskar. Den pågående kapitaliseringen av bankerna är också en viktig förutsättning för att kreditgivningen skall fungera på normala affärsmässiga grunder. I rådande konjunkturläge har kreditmarknaden präglats av en mycket återhållsam utlåning. Till stor del beror detta på den svaga låneefterfrågan. Hushållens skuldsanering har fortgått och i näringslivet har den svaga inhemska efterfrågan begränsat låneefterfrågan. De höga marginalerna mellan bankernas ut- och inlåningsräntor började minska under 1993 och den tendensen kan förutses fortsätta och eventuellt påskyndas som följd av den ökade konkurrensen. Utvecklingen har inneburit mindre långtgående stödåtgärder än vad som tidigare fanns skäl att befara. S-E-Bankens ansökan om bankstöd drogs tillbaka under sommaren. Både S-E-Banken och Svenska Handelsbanken har senare genomfört lyckade aktieemissioner. För Föreningsbanken har statens insats givits formen av ett överbryggningsstöd som garanti för att bankens kapitaltäckning, efter kapitaltillskott från olika intressenter, inte skall underskrida lagstadgade krav under den närmaste treårsperioden. Under hösten bedömde Sparbanken Sverige det möjligt att utan statlig medverkan bygga upp sin kapitalbas, varför banken drog tillbaka sin ansökan om statligt stöd. Regeringen har vidare godkänt Bankstödsnämndens beslut att överlåta Gota Bank till Nordbanken. Övriga intressenters anbud var inte konkurrenskraftiga. En sammanslagning med Nordbanken kan beräknas medföra betydande samordningsvinster och är därmed den lösning som förväntas minimera kostnaderna för skattebetalarna. Rekonstruktionen av Gota Bank inför försäljningen innebär att staten tillskjuter 20 miljarder kronor över budgeten och ca 4 miljarder kronor i form av lån. Utvecklingen innebär att goda förutsättningar finns för att staten inte behöver engagera sig i ytterligare direkta stödåtgärder utöver att fullfölja kapitaliseringen och försäljningen av Gota Bank. Arbetet med att sälja Nordbanken har påbörjats. Återvinning av statens satsade medel i framför allt Nordbanken bör också ske efter hänsynstagande till konkurrenssituationen i banksektorn samt statens behov av intäkter. Från konkurrens- och valfrihetssynpunkt är det positivt att startandet av ett antal nya banker har aviserats under hösten och att utländska filialer börjat etableras som komplement till utlandsägda dotterbolag. Nya aktörer är således på väg in på bankmarknaden - det finns numera inga hinder för smala, specialiserade banker. Denna utveckling är välkommen. Den bör bidra till att rationaliseringstrycket hålls uppe och till ökad lyhördhet för kundernas behov. Det svenska banksystemet återvinner nu sådan stadga att uppgiften att tillfredsställa hushållens och företagens upplåningsbehov även under en lång period med hög tillväxt och höga investeringar bör kunna fullgöras allt bättre. 8 Skattepolitiken I en ekonomisk politik vars huvudsyfte är att skapa goda förutsättningar för en uthålligt hög tillväxt och minskad arbetslöshet spelar skattepolitiken en central roll. Genom minskade skattekilar begränsas skatternas snedvridande effekter på produktion, konsumtion, sparande och investeringar. Välfärdsvinster uppkommer för hela samhället och för enskilda medborgare. Regeringen har sedan sitt tillträde koncentrerat förändringsarbetet inom skattepolitiken till sådana områden där förändringar är särskilt viktiga för att förstärka tillväxten. De genomförda åtgärderna innebär att 1991 års skattereform kompletteras och fullföljs. Den egentliga kapitalbeskattningen, bl.a. förmögenhetsskatten och arvs- och gåvobeskattningen, som skattereformen inte omfattade, har åtgärdats. Målet om enhetlig beskattning av kapitalinkomster uppnås genom förändringar av skattereglerna för egenföretagare och ägarna av handelsbolag och aktiebolag. Villkoren för sparande, förmögenhetsbildning och investeringar - vilket är en förutsättning för uthållig tillväxt och tryggad välfärd - har förbättrats genom en rad åtgärder. Förmögenhetsskatten på arbetande kapital i företagen avskaffades redan 1991. Förmögenhetsskatten har successivt sänkts och avvecklas definitivt 1995. Samma år sänks den allmänna skattesatsen på kapitalinkomster till 25 %. Vidare tas i princip överbeskattningen av bolagsinkomster bort genom att skatten på utdelningsinkomster slopas och genom att skatten på reavinster halveras. Därigenom likställs beskattningen av det egna kapitalet i företagen med beskattningen av det lånade kapitalet. Soliditeten förstärks och därmed företagens möjligheter att möta svängningar på marknaderna. Den nya egenföretagarbeskattningen innebär att den skattemässiga diskrimineringen av egenföretagarna upphör och att de får skattevillkor som är likvärdiga med aktiebolagens. Investeringarna påverkas positivt genom att en del av företagarinkomsten beskattas som kapitalinkomst och genom möjligheten till expansion med lågbeskattade medel. Nyföretagande stimuleras genom möjligheten för enskilda näringsidkare att kvitta underskott under de första verksamhetsåren mot inkomst av tjänst. Även i övrigt har villkoren för produktion i Sverige förbättrats. Den genomförda sänkningen av energiskatten för industrin har förstärkt den internationella konkurrenskraften. Liknande effekt har genomförda sänkningar av arbetsgivaravgifterna. Till detta kommer åtgärder för ökad rörlighet. Ett sådant exempel är att den s.k. flyttskatten nu har slopats. Flexibiliteten på arbetsmarknaden gynnas av den lindrade reavinstbeskattningen av bostäder. Den allvarliga statsfinansiella situationen skärper kraven på prioriteringar mellan var för sig angelägna skatteförändringar. Regeringen kommer att fortsätta att prioritera förändringar av sådana skatter som är särskilt skadliga för produktion och sysselsättning. Inom ramen för det fastlagda saneringsprogrammet har vissa miljö- och punktskatter indexerats vilket eliminerar den annars automatiska reala urholk- ningen. Inom såväl miljöskatte- som mervärdesskatteområdet utreds vissa förändringar. Sammantagna kan dessa förändringar bidra till saneringen av de offentliga finanserna, till en förbättrad miljö och till en högre grad av anpassning till de nationella skattesystemen inom EU. Frågan om en starkare miljörelatering av skatteuttaget bör belysas med utgångspunkt i de totala miljöeffekterna och konkurrenskraftens utveckling. Det är viktigt att också ta hänsyn till den internationella utvecklingen. I detta sammanhang bör också frågan om s.k. skatteväxling studeras (se miljöbilagan, bilaga 1.4). En fortsatt reduktion av den totala marginaleffekten - skattekilen - på en extra arbetsinsats är angelägen för att förbättra produktionsförmåga och sysselsättningsmöjligheter i den svenska ekonomin. En övergång från arbetsgivaravgifter till egenavgifter med en stark förmånsanknytning av olika avgifter är ett led i en sådan utveckling. En sådan förändring bidrar också till en önskad enkelhet och begriplighet inom skatte- och avgiftssystemen. Det är särskilt angeläget att reducera marginaleffekter och skattekilar på sådana områden där marknadsproduktion konkurrerar med verksamhet i egen regi och svartjobb. Därmed kan sysselsättningen öka på den reguljära arbetsmarknaden, särskilt för ungdomar. En särskild utredare kommer i början år 1994 att presentera en analys av dessa frågor. 9 Konkurrens- och strukturpolitiken 9.1 Generella åtgärder för avreglering och ökad konkurrens Ökad konkurrens och avreglering av ekonomin är viktiga inslag i regeringens strategi för högre ekonomisk tillväxt och för att trygga sysselsättningen. Det pågår ett omfattande arbete i detta avseende som berör i stort sett alla sektorer i samhället. Syftet är att återupprätta en fungerande marknadsekonomi för en bärkraftig och långsiktigt uthållig tillväxt. Viktiga avregleringar har genomförts och nya förbereds. På skatteområdet har ett tjugotal åtgärder vidtagits i syfte att stimulera kapitalbildning och tillväxt. För perioden 1991-93 innebär dessa förändringar att beskattningen av produktionen minskat med omkring 40 miljarder kronor. Ett antal generella åtgärder har genomförts i syfte att öka konkurrensen på olika marknader. En ny, kraftfullare konkurrenslag trädde i kraft den 1 juli 1993. Vidare har det s.k. utlänningsförbehållet i svensk förvärvslagstiftning avskaffats. Därutöver har regeringen föreslagit ett förstärkt grundlagsskydd för näringsfriheten. Vidare moderniseras arbetsrätten. Dessa åtgärder medför ett avsevärt skärpt konkurrenstryck och ökad utvecklingskraft i den privata sektorn. Den viktigaste enskilda drivkraften för ökad konkurrens är Sveriges deltagande i den västeuropeiska integrationen. I och med att EES-avtalet träder i kraft den 1 januari 1994 deltar Sverige i den gemensamma inre marknaden med dess fria rörlighet för varor, tjänster, kapital och arbete. Den ökade rörligheten innebär att hela den svenska ekonomin måste höja sin effektivitet, så att den kan erbjuda placerare och främst utbildad arbetskraft konkurrenskraftig ersättning. Konkurrensvillkoren kommer att bli lika dem som gäller i de övriga EES-länderna. Därmed stimulerar EES-avtalets förändringar även de sektorer av näringslivet som traditionellt betraktats som "skyddade". Men det är också mycket angeläget med ett ökat konkurrenstryck i den offentliga sektorn. Regeringen har genom en rad åtgärder verkat för avreglering och ökad konkurrens på detta område. En ny lag om offentlig upphandling träder i kraft samtidigt med EES-avtalet. Det pågår också ett omfattande avregleringsarbete för olika statliga myndigheter, vilket bl.a. innebär en renodling av deras verksamhet mot myndighetsutövning. 9.2 Ökad konkurrens på delmarknader Utöver de generella åtgärder som redovisats har ett antal mer specifika åtgärder genomförts för att öka konkurrensen i olika sektorer av ekonomin. Konkurrensen på olika delmarknader hämmades tidigare på flera olika sätt. Viktiga sektorer som livsmedelsproduktion och byggnadsverksamhet skyddades av formella eller informella handelshinder. Inom andra sektorer - t.ex. inom stora delar av transportsektorn - satte offentliga regler konkurrensen ur spel. Ett tredje konkurrenshinder var de offentliga monopolen inom många områden, t.ex. inom vård, utbildning och omsorg. Dessa medförde att andra producenter svårligen kunde erbjuda samma tjänster till samma priser som den skattefinansierade verksamheten. I alla dessa avseenden har regeringen sedan sitt tillträde stärkt mekanismerna för konkurrens och förnyelse. På informations- och kommunikationsområdet är konkurrensen på väg att komma ifatt den nya teknologin. Telekommunikationer, postbefordran, radio och television har öppnats för konkurrens. Detta höjer effektiviteten på områden som är centrala för det kunskapsintensiva näringslivets utveckling. Även när det gäller de fysiska transporterna är övergången från stelnade monopol påtaglig. Flyg, järnväg och taxi söker nya företags- och serviceformer, som resulterat i nya tjänster och produkter under de gångna åren. Landsvägstransporterna avregleras och pressas i pris i och med att EES-avtalet träder i kraft. Kraftfulla satsningar genomförs för att bygga ut och modernisera infrastrukturen på transport- och telekommunikationsområdet. En tioårig investeringsplan för den fysiska infrastrukturen på transportområdet har lagts fast. En upprustning av kommunikationssystemen är viktig för att öka produktivitet och konkurrenskraft i näringslivet. Inom byggandet och boendet bidrog mångfalden regleringar till de ofta mycket stora kostnadsökningar och det oligopol som präglade stora delar av efterkrigsutvecklingen. Nu har både byggnormer och planregler förenklats, till gagn för nytänkande och goda bostäder till rimliga produktionskostnader. Energimarknaden spelar en nyckelroll för näringslivet, samtidigt som dess roll i den enskilde konsumentens vardag är påtaglig. Genom att minska regleringarna - inom ramen för bevarade möjligheter för staten att bedriva en aktiv energipolitik - skapas förutsättningar för en bättre anpassning till konsumenternas behov och ett effektivare utnyttjande av den kraft som produceras. 9.3 Omvandling av offentlig sektor Verksamheten inom kommuner och landsting har genomgått en snabb förändring och anpassning till nya ekonomiska förutsättningar. Kostnaderna för den kommunala konsumtionen har minskat relativt kraftigt. I flertalet kommuner och landsting pågår i dag ett omfattande förändringsarbete mot nya och effektivare styr- och produktionsformer. Ett viktigt inslag i de nya styrformerna är att en klarare åtskillnad görs mellan finansierings- och beställarfunktionen å ena sidan och funktionen som producent å den andra. En sådan s.k. funktionell organisation har genomförts i ett 40-tal kommuner. Denna inriktning präglar också de nya styrsystemen inom landstingen, och bedöms ha spelat en viktig roll för de avsevärda produktivitetsförbättringar som har uppnåtts. För 1992 redovisas produktivitetsökningar på 5-10 % för flera landsting. De nya styrformerna behöver dock även anpassas till den lokala demokratins förutsättningar. På detta område har Lokaldemokratikommittén lagt fram förslag (SOU 1993:90) vilka för närvarande bereds i regeringskansliet. Under senare år har en rad nya produktionsformer vuxit fram, dels i kommunernas egen regi i form av intraprenader och resultatenheter, dels i extern drift. Till den senare kategorin hänförs privata företag, kooperativ och ideell verksamhet m.m. Gemensamt för de flesta av de nya produktionsformerna är ökad affärsmässighet och olika inslag av konkurrens. Olika studier tyder på att betydande produktivitetsvinster är möjliga samtidigt som servicen förbättras eller hålls oförändrad. I en rapport ("Sveriges systemskifte i fara", Industriens utredningsinstitut) beräknas enskilda alternativ ha minskat de undersökta kommunernas kostnader för primärvård, tekniska tjänster och vårdhem med 4-5 %. Decentralisering av budget- och intäktsansvar beräknas ha minskat kommunernas kostnader på samma områden samt för daghem med 3-8 %. Det finns sannolikt fortfarande en icke oväsentlig besparingspotential inom den offentliga verksamheten. 9.4 Utvärdering och kontroll Ett fortsatt arbete med avregleringar är nödvändigt för att en sådan tillväxt och sysselsättning skall kunna uppnås att den totala arbetslösheten minst halveras under resten av 1990-talet. Varken ökad konkurrens eller avregleringar är dock utan problem. När många olika verksamheter och sektorer tar steget över till nya villkor kan felsteg och svårigheter inte uteslutas. Det finns också exempel på detta. Men detta är inte argument för att undvika förändringar. Då skulle Sveriges utsikter till förnyelse och möjligheter att bära en uthållig välfärd försämras. I stället måste det skapas korrektionsmekanismer mot en oönskad utveckling. Det kan ske längs två vägar: Det som i första hand skall komma ifråga är självsanering. Det ekonomiska livets framgång är beroende av det förtroende som näringslivets olika aktörer kan skapa bland sina avnämare. Varje sektor har därför ett intresse av att slå vakt om god affärssed och att skapa mekanismer för att t.ex. hålla kunder skadeslösa vid olika slags misslyckanden och felgrepp. I andra hand är uppgiften att vaka över marknadsmekanismerna en av statens grundläggande uppgifter. De statliga myndigheterna skall inom sina områden främja goda institutionella ramvillkor och spelregler, konkurrens och avreglering. Det gör de också genom att påtala och föreslå åtgärder för att komma tillrätta med konkurrensens avarter. Staten har dessutom en viktig kvalitetskontrollerande uppgift. Uppföljningen av verksamhetens kvalitet uppvisar dock stora variationer inom såväl det statliga som det kommunala området. Hög prioritet ges nu arbetet med att förbättra uppföljningssystemen. Flera statliga myndigheter har fått särskilda direktiv om detta och inom det kommunala området har Stat-kommunberedningen (C 1990:B) inrättat en arbetsgrupp som skall lägga fram förslag till en årlig rapport om den kommunala verksamhetens utveckling. 9.5 Trygghetssystemen En viktig förutsättning för hög tillväxt i ekonomin är att olika trygghetssystem präglas av stabilitet och att de samtidigt ger incitament till arbete. Det nuvarande pensionssystemet har svagheter som på sikt kan hota dess uppgift att ge ekonomisk trygghet. Det svaga sambandet mellan inbetalade avgifter och erhållna förmåner innebär att dagens pensionssystem bidrar till de stora skattekilarna. Eftersom följsamheten till den samhällsekonomiska utvecklingen är låg är systemet instabilt i finansieringshänseende. De demografiska förändringarna i kombination med stigande genomsnittliga ATP-pensioner kommer på sikt att utsätta systemet för stora ekonomiska påfrestningar om inga för- ändringar görs. Det är därför nödvändigt att pensionssystemet reformeras på ett genomgripande sätt. I enlighet med vad som anfördes i den reviderade finansplanen 1993 skall också pensionssystemet bidra till saneringsprogrammet för de offentliga finanserna med betydande belopp. I december 1991 tillsatte regeringen en parlamentarisk arbetsgrupp med uppdrag att utarbeta ett förslag till nytt system för den allmänna pensioneringen. Arbetsgruppen har i rapporten "Ett reformerat pensionssystem" (Ds 1992:89) redovisat en skiss till hur ett sådant system skulle kunna utformas. Enligt skissen bör i framtiden pensionsförmånen baseras på inkomsten under hela förvärvslivet. Varje inkomstkrona blir därmed i princip lika mycket värd i pensionshänseende. Vidare skall alla garanteras en viss grundnivå. Särskilda regler om pensionsrätt skall gälla för vård av barn. Pensionsförmånerna skall knytas till den samhällsekonomiska utvecklingen. En lång övergångstid förutsätts. Arbetsgruppen väntas inom kort lämna ett slutligt betänkande. I framtiden måste det privata sparandet svara för en större del av det totala sparandet än under tidigare decennier. Sparande för pensionen är ett av de naturliga långsiktiga sparmålen. Det nya pensionssystemet bör ha ett inslag av privat, individuellt sparande. Genom en förändring av pensionssystemet mot större försäkringsmässighet och följsamhet med inkomstutvecklingen och genom ett tydligt inslag av individuellt fonderat sparande blir systemet mera robust och därmed mera trygghetsskapande. Samtidigt stimulerar den mindre skattekilen ökade arbetsinsatser. 9.6 Utbildning och kunskap Det svenska samhällets konkurrenskraft kommer i växande omfattning att vara beroende av kunskaper. Vår attraktionskraft kommer att vara avhängig bl.a. den kunskapsmiljö som det svenska samhället kan erbjuda. Det svenska utbildningssystemet var vid 1990-talets början inte rustat för att kunna möta de föränderliga förhållanden som nu väntar. Det var alltför centralplanerat och inflexibelt. Den högre utbildningen var vidare klart underdimensionerad. Under 20 år hade ingen utbyggnad av de längre akademiska utbildningarna ägt rum i Sverige, medan våra konkurrentländer byggt ut sin utbildningskapacitet.Utbildningsarbetet inom högskolan hade dessutom inriktats mot vad som antogs skulle vara den växande offentliga sektorns behov. Det har lett till knapphet på medarbetare med industriell, särskilt teknisk utbildning. I samtliga dessa hänseenden genomgår utbildningssystemet radikala förändringar. Dessa förändringar underlättar tillgången till välutbildad arbetskraft för en expanderande ekonomi. Såväl skolan som den högre utbildningen har frigjorts från statligt detaljinflytande. Kvalitetsstimulerande konkurrens mellan skolor och akademiska lärosäten uppmuntras. Flexibilitet främjas genom att elevers och studenters val får avgörande betydelse för den egna utbildningens inriktning. Sedan hösten 1991 har den högre utbildningens volym byggts ut med ca 30 %. Härigenom har utvecklingen mot en sänkning av den mest avancerade kompetensen i arbetskraften brutits. Förändringarna av skolan och den högre utbildningen har skett parallellt med viktiga investeringar inom forskningen. Att investera i forskning, och framför allt av det mest avancerade slaget, är ett viktigt inslag i en långsiktig politik för tillväxt och konkurrenskraft. Genom den förnyelse av utbildningen och forskningen som nu pågår förbättras Sveriges internationella konkurrensförmåga. Ändå är det som redan gjorts bara början på en utveckling av Sverige till ett verkligt kunskapssamhälle där medarbetarnas förmåga kommer till maximal användning. Två frågor av yttersta vikt är därvid behoven av att finna former och villkor för en kontinuerlig utveckling av kompetens livet igenom, resp. behovet av starkare individuella incitament för utveckling av personlig kompetens. Utbildning av människor med låga inkomster är det i längden mest verkningsfulla sättet att bidra till en rättvis inkomst- och förmögenhetsfördelning. Under den period då Sverige gradvis förändras till ett mera kunskapsinriktat samhälle, kommer övergångssvårigheter att bli ofrånkomliga. Redan i dag märks t.ex. en tendens hos företagen att inte ta i anspråk välutbildad arbetskraft som man på något längre sikt måste ha. Det är viktigt att understryka det ansvar företag och andra har att till inte minst ungdomar sända rätt långsiktiga signaler om sitt kompetensbehov. Sker inte detta är risken stor att kompetensen inte kommer att finnas tillgänglig när den akut behövs. Kortsiktighet i dessa hänseenden riskerar att långsiktigt undergräva ekonomins expansionsförmåga. 10 Arbetsmarknaden Situationen på arbetsmarknaden är fortfarande mycket allvarlig men det finns nu tydliga tecken på en begynnande återhämtning på vissa delarbetsmarknader. Konkurrenskraften har förbättrats inom industrin. Varslen om uppsägning minskar och antalet nyanmälda lediga platser inom industrin är på uppåtgående. Sysselsättningsminskningen har totalt sett upphört. En ökning visar sig i första hand inom industrin och till denna knutna delar av tjänstesektorn. Emellertid fortsätter neddragningarna inom andra delar av ekonomin, främst inom kommunerna. En varaktigt förbättrad sysselsättning kan bara nås genom god tillväxt i en stabil ekonomi med en flexibel arbetsmarknad i regional balans. Arbetsmarknadspolitikens huvuduppgift är att bidra till en flexiblare arbetsmarknad. Arbetsmarknadspolitiken skall även motverka öppen arbetslöshet och bidra till att förhindra utslagningen från arbetsmarknaden. Regeringen har vidtagit en rad arbetsmarknadspolitiska åtgärder som syftar till att öka flexibiliteten och att förhindra att människor passiviseras och förlorar kontakten med arbetslivet. Åtgärder för att bekämpa långtidsarbetslöshet och en permanent utslagning av arbetskraften prioriteras. Förutom de traditionella arbetsmarknadspolitiska åtgärderna kan nämnas utbyggnaden av det tredje gymnasieåret, fler platser inom högskolan, infrastrukturinvesteringar, och ROT-verksamhet. En aktiv regionalpolitik i syfte att underlätta för företagande i regioner med hög arbetslöshet är även ett viktigt inslag för att åstadkomma tillväxt i landets alla delar och därmed ett ökat antal riktiga jobb. På en väl fungerande arbetsmarknad utnyttjas såväl kvinnors som mäns kompetens och fulla potential. Trots en internationellt och historiskt hög kvinnlig förvärvsfrekvens i Sverige är könsfördelningen mycket ojämn inom vissa utbildningar och yrken. Kvinnor är underrepresenterade inom t.ex. tekniska utbildningar och yrken. Mäns andel av vård- och omsorgsarbete är mycket låg. Dessa skevheter återspeglas också i löneutvecklingen där kvinnodominerade verksamheter i regel har sämre löneutveckling än mansdominerade. Det är väsentligt att främja ett urval till både gymnasieutbildning och högre utbildning som inte grundar sig på kön utan i första hand på kompetens och arbetsmarknadens efterfrågan. En viktig del i en politik för tillväxt är att stärka kvinnors ställning i ekonomin och att öka jämställdheten mellan kvinnor och män i samhället. En ökad tillväxt är också en förutsättning för att kunna vidareutveckla välfärden och jämställdheten. Det finns en stor tillväxtpotential i att bättre ta tillvara kvinnors kompetens i arbetslivet och på andra områden. Ökad konkurrens och avreglering av tjänstesektorn är ett viktigt inslag i en politik för att stärka kvinnors position på arbetsmarknaden. Ett modernt tjänstesamhälle som svarar mot de krav som både män och kvinnor ställer, kräver en förnyelse av arbetsorganisationen som uppmuntrar till initiativ och ansvar. Förnyelsen av arbetsmarknadspolitiken fortsätter med en ökad betoning på aktiva insatser såsom ungdomspraktik och arbetslivsutveckling. Ungdomspraktiken som budgetåret 1994/95 beräknas omfatta 90 000 personer per månad ger ungdomarna viktig yrkespraktik och arbetslivserfarenhet. Arbetslivsutvecklingen har stadigt ökat under innevarande budgetår. Åtgärden är ett viktigt medel att bekämpa en permanent utslagning av arbetskraften och istället får 70 000-80 000 personer chansen att behålla och stärka kompetensen och kontakten med arbetsmarknaden. Under 1994 tillkommer en ny åtgärd - det generella anställningsstödet (GAS) - vars främsta syfte är att under en begränsad tid stimulera till nyanställningar på den reguljära arbetsmarknaden och att omvandla den för närvarande omfattande övertiden till nya arbetstillfällen. Företagen kan tidigarelägga anställningar eftersom kostnaderna för nyanställning minskar vilket bidrar till en ökad sysselsättning. Avgörande för full sysselsättning är en väl fungerande arbetsmarknad med en lönebildning som skapar riktiga jobb. Staten skall inte ta ansvar för lönebildningen utan detta vilar i främsta hand på arbetsmarknadens parter. Däremot är det statens uppgift att utforma offentliga regelsystem så att låg arbetslöshet är förenlig med en varaktigt låg inflationstakt. Höjningarna av egenavgifterna i arbetslöshetsförsäkringen bidrar till att kostnaderna för arbetslöshet blir tydligare. Sänkningen av kompensationsnivån vid arbetslöshet och arbetsmarknadspolitiska åtgärder bidrar till att öka incitamenten att söka och acceptera ett erbjudande om arbete samt för dem som har jobb att anpassa lönekraven så att arbetslösheten inte ökar. Detta torde leda till minskad risk för inflationistisk lönebildning och därmed bättre förutsättningar för en lägre arbetslöshetsnivå. Det finns en påtaglig risk att arbetslöshetstiderna stiger och att de arbetslösas anknytning till arbetsmarknaden försämras. I Sverige är ersättningsperioden begränsad till 300 ersättningsdagar (150 vid KAS) för personer yngre än 55 år. Samtidigt finns möjligheten att kvalificera sig till en ny ersättningsperiod om 300 dagar genom deltagande i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Flera studier visar att de långa ersättningsperioder som finns i en del andra länder är en viktig förklaring till den höga långtidsarbetslösheten. För att motverka denna utveckling och bryta rundgången mellan åtgärder och arbetslöshet har regeringen aviserat att möjligheten att genom arbetsmarknadspolitiska åtgärder kvalificera sig för en ny kontantersättnings- period begränsas till en ny period om 150 dagar. Den begränsade ersättnings- perioden kan innebära att incitamenten för den arbetslöse att söka arbete i den kommande uppgångsfasen ökar och att anknytningen till arbetsmarknaden förstärks. Därmed stärks arbetslinjen i arbetsmarknadspolitiken. Det innebär också skärpta krav på de arbetsmarknadspolitiska myndigheterna att utforma de aktiva åtgärderna så att det blir lättare för de arbetslösa att få riktiga jobb. Dessutom kan detta bidra till en ansvarsfull lönebildning. För att hålla tillbaka arbetslösheten och för att bevara och förstärka de arbetssökandes anknytning till arbetsmarknaden kommer omfattande arbetsmarknadspolitiska insatser att bibehållas. Under budgetåret beräknas i genomsnitt ca 7 % av arbetskraften delta i någon form av arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Här har antagits att andelen personer i åtgärder stiger genom att utnyttjandegraden av de arbetsmarknadspolitiska medlen ökar. När arbetsmarknads- läget förbättras kommer de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna att trappas ner successivt De åtgärder som vidtagits av regeringen leder till en förbättring av arbetsmarknadens funktionssätt och är en förutsättning för en ökad syssel- sättning. 3 Omprövning och förnyelse av offentlig sektor 1 Regeringens strategi för förnyelsen av den offentliga sektorn När regeringen tillträdde hösten 1991 angavs fyra stora uppgifter som skulle dominera arbetet under mandatperioden, nämligen att föra Sverige in i det europeiska samarbetet, återupprätta Sverige som tillväxt- och företagarnation, förbättra välfärden genom en valfrihetsrevolution samt att forma en långsiktig och hållbar utveckling mot ett samhälle präglat av god miljö. Omprövningen och förnyelsen av den offentliga sektorns olika system och institutioner är ett led i den politik som redan angavs i den första regeringsförklaringen och som sedan stegvis utvecklas och genomförs. Den offentliga sektorns förnyelse är således en viktig del i den förnyelse av Sverige som regeringens samlade politik är ett uttryck för. De omfattande förändringar som pågår inom departements- och myndighetsområdena syftar alla till att skapa instrument och bidra till förverkligandet av de övergripande mål för samhällsutvecklingen som regeringen och riksdagen har lagt fast. Offentliga system och strukturer omprövas för att åstadkomma en val- frihetsrevolution i välfärdspolitiken. Den enskilde och familjen ges ett ökat handlingsutrymme på bekostnad av förstelnade byråkratiska regler, offentliga monopol och korporativt förmynderi. Staten har olika roller inom olika samhällsområden. Därför är det viktigt att ha entydiga gränser för statens åtaganden inom respektive sektor. Alternativ och mångfald stimuleras i vård, omsorg och service till medborgarna. Det statens kärnområde som rättsväsendet utgör reformeras för att stå starkt inför framtiden. Marknadsekonomin är det bästa ekonomiska systemet för att uppnå en effektiv resursallokering. Detta utnyttjas genom att marknadsliknande förutsättningar introduceras även i den offentliga produktionen. All verksamhet utsätts för kon- kurrens så långt det överhuvud taget är möjligt utan att åsidosätta rättssäkerhet, demokratisk insyn och kontroll samt den enskildes grundläggande rättigheter och skyldigheter. Föråldrade strukturer rivs ner för att ersättas med en väsentligt mindre och resurssnålare och samtidigt mer effektiv och flexibel offentlig förvaltning. 53 2 Utgångspunkter Den offentliga sektorns roll Människor måste ha ett avgörande inflytande över beslut som rör deras välfärd dels via den demokratiska processen, dels via efterfrågan på varor och tjänster som tillhandahålls på marknaden. Samtidigt finns det områden där förutsättningarna för effektiva lösningar på marknaden inte är uppfyllda. Antingen saknas effektiva marknader eller också är marknadslösningar inte möjliga eller lämpliga. Det är nödvändigt att samhället har ansvar för verksamheter som försvar, rättsväsende och grundforskning. Offentliga åtaganden kan också behövas inom vissa verksamheter med hög andel fasta kostnader, som bl.a. är fallet med olika infrastrukturinvesteringar. Detta hindrar givetvis inte att även sådana verk- samheter bör utsättas för rationaliseringskrav. Ett annat motiv för offentliga insatser är förknippade med s.k. externa effekter. Ett exempel är utbildning, som kan ge utdelning i form av högre lön för den enskilde, men även skapa förutsättningar för en allmänt högre tillväxt, vilket kommer övriga samhällsmedborgare till del. Det finns därför skäl att ge- nom olika offentliga insatser upprätthålla en tillräckligt hög utbildningsvolym. Informationsproblem kan också motivera offentliga insatser. Det gäller bl.a. inom sjukvården, där den enskilde inte alltid kan bedöma nödvändigheten av eller kvaliteten på olika åtgärder. Till informationsproblemen hör också svårigheten att jämföra olika alternativ med långsiktiga konsekvenser. Det är svårt att värdera framtida kostnader och nyttor. Här finns motiv för insatser som ökar den enskildes möjligheter att fatta egna beslut. Andra motiv för offentliga insatser sammanhänger med allmänna rättvisekrav som bl.a. kan avse konsumtionsutrymmets fördelning mellan olika generationer. Staten har därför ett ansvar för kostnadskontroll och avvägning mellan olika typer av offentliga utgifter. Det är viktigt att transfereringssystemen inte leder till att privat konsumtion tränger ut offentlig konsumtion och investeringar på olika områden, som är viktiga för den långsiktiga utvecklingen av välfärden. Marknadsmisslyckanden kan emellertid endast motivera en del av de offentliga åtagandena. Också fördelningpolitiska ambitioner och särintressens krav ligger bakom en stor del av de offentliga utgifterna. Flera av de offentliga systemen omfördelar konsumtionsmöjligheter mellan olika grupper och individer. Det finns även omfördelning genom försäkringar mot mer eller mindre påverkbara händelser, t.ex. sjukdom och arbetslöshet. Huvuddelen av de offenliga åtagandena handlar dock om i princip försäkringsbara omfördelningar mellan olika perioder i en män- niskas liv. Olika skäl kan således anföras för offentliga åtaganden. Betydligt svårare är att generellt avgöra vad graden av offentlig engagemang bör vara. Detta varierar avsevärt mellan olika områden. På väl fungerande marknader med välinformerade aktörer kan det offentligas roll inskränkas till att upprätthålla stabila "spelregler". En viktig offentlig uppgift är att undanröja hinder för fungerande marknader. Vid vissa typer av marknadsmisslyckanden kan regleringar tillämpas. I verksamheter med s.k. externa effekter kan avgifter eller subventioner användas för att uppnå en effektiv nivå på produktionen. Olika fördelningspolitiska ambitioner kan motivera transfereringar eller offentlig finansiering av verksamheter. Däremot är motiven för offentlig produktion ofta betydligt svagare. En viktig uppgift för det offentliga är att skapa förutsättningar för människor att fördela om sina inkomster över livscykeln. Sammantaget är den offentliga sektorn av stor betydelse för en väl fungerande marknadsekonomi. Omfattningen av offentliga åtaganden måste dock kunna omprövas över tiden efter utvecklingen av bl.a. inkomster, värderingar och teknik. Finansiering av den offentliga verksamheten Saneringsprogrammet för de offentliga finanserna innebär att de offentliga utgifterna för konsumtion skall vara realt oförändrade under den närmaste femårsperioden. Denna begränsning innebär ett val mellan å ena sidan utveckling av lönekostnader och andra kostnader och å andra sidan utveckling av producerad volym. Hur denna restriktion upplevs av konsumenterna beror till stor del på hur verksamheten organiseras och vilka produktivitetsförbättringar som uppnås. På vissa områden finns möjligheter till ökad avgiftsfinansiering. Totalt sett kännetecknas offentlig tjänsteproduktion av en låg grad av avgiftsfinansiering. Förhållandena varierar dock avsevärt inom olika områden. Även i transfereringssystemen finns betydande utrymme för ökade egenavgifter, dels genom inslag av självrisk, dels genom att de försäkrade själva belastas med egenavgifter. Därvid blir sambandet mellan inbetalda avgifter och erhållna förmåner tydligare samtidigt som det totala skattetrycket minskar. Även på längre sikt kommer i allt väsentligt våra välfärdssystem att vara offentligt finansierade. Detta utesluter dock inte en ökad konkurrens i produktionsledet. Under senare år har nya produktionsformer vuxit fram, dels i den offentliga sektorns egen regi, och dels i extern regi. Gemensamt för de flesta av de nya produktionsformerna är ökad affärsmässighet och olika inslag av konkurrens. Olika studier tyder på att nya organisations- och verksamhetsformer i många fall har medfört betydande produktivitetsvinster samtidigt som servicen förbättrats. Den offentliga sektorn i internationellt perspektiv En ökad internationalisering ökar konkurrensen mellan företag. Men en öppning av gränserna skapar också en konkurrens mellan ländernas offentliga sektorer. Kvaliteten på offentliga tjänster och nivån på skatterna gör ett land mer eller mindre attraktivt som arbetsplats och investeringsland. Om människor lättare kan flytta sina varuinköp, arbetsinsatser och investeringar till andra länder kan beskattningsförmågan försämras. Integrationen kan därför indirekt ställa krav på att i ökad utsträckning beskatta skattebaser som är mindre rörliga. Om Sverige däremot skulle ställa sig utanför det europeiska samarbetet finns troligen behov av mer omfattande skattesänkningar för att stärka konkurrenskraften. Såväl EES-avtalet som ett medlemskap i EU väntas ge positiva effekter på den ekonomiska tillväxten i Sverige, bl.a. genom ökad konkurrens. En viktig effekt av ett närmande till EU är också den minskade osäkerhet som detta innebär för företagen. Integrationen medför därför sannolikt positiva effekter på direktinvesteringarna vilket också leder till ökad tillväxt. På sikt innebär detta att skatteintäkterna för den offentliga sektorn ökar. En ökad internationalisering innebär stora möjligheter - men också vissa risker - för svensk ekonomi och Sveriges offentliga sektor. Vinsterna av integrationen beror i hög grad på den förda politiken på olika områden. Den ekonomiska politiken måste sålunda ge grund för en stabil och konkurrenskraftig utveckling av priser och kostnader inom landet för att den ekonomiska tillväxten varaktigt skall kunna upprätthållas. Vidare är åtgärder som förbättrar flexibiliteten på arbetsmarknaden nödvändiga för att Sverige ska kunna dra nytta av en ökad rörlighet för arbetskraft. En ny lag (1992:1528) om offentlig upphandling träder i kraft samtidigt med EES-avtalet. För att kunna uppnå de besparingar som lagen möjliggör krävs ökad information och kompetens. Slutligen är en väl fungerande infrastruktur i vid bemärkelse en förutsättning för att integrationen ska leda till ökade investeringar och en högre ekonomisk tillväxt. Dessa effekter är i sin tur avgörande för den offentliga sektorns resurser och de svenska välfärdssystemens utveckling. 3 Huvudfrågor i förändringsarbetet Offentlig verksamhet måste vara effektiv och väl fungerande för att de människor som är beroende av den skall få den service som de behöver och för att motivera de skatteuttag som finansierar den. Men effektiviteten i den offentliga verk- samheten är också viktig ur ett annat och vidare perspektiv. Staten och kommunerna har ansvar för olika funktioner som påverkar hela samhällsekonomin. Lagstiftning och andra regelsystem är styrande inom många samhällsområden. Olika former av ekonomiska regleringar påverkar också verksamheter som inte bedrivs direkt av staten eller kommunerna. Därför är det av utomordentlig vikt att effektiviteten upprätthålls även i de regelsystem som påverkar andra delar av ekonomin. Med denna utgångspunkt innebär effektivitet bl.a. att avskaffa de regleringar som inte är nödvändiga samt att se till att utformningen av de regler som måste finnas kvar är sådan att de inte försvårar stabilitet, effektivitet och tillväxt i ekonomin. Särskild omsorg måste ägnas de incitament som finns inbyggda i systemen. Staten och kommunerna måste ägna större kraft åt att ompröva befintliga regleringar. Målsättningen med statens och kommunernas styrning behöver i många fall preciseras. En fortlöpande uppföljning och utvärdering av de resultat som uppnås ger ett underlag för sådana omprövningar. Effektivitet och kvalitet bör emellertid också ses i ett demokratiskt per- spektiv. Genom fler valmöjligheter och färre och förenklade regler ökar medborgarnas frihet. Några huvudfrågor i det omfattande förändringsarbete som bedrivs är sammanfatt- ningsvis: - att fortlöpande ompröva statliga åtaganden, - att utveckla mål- och resultatstyrningen, - att utveckla den finansiella styrningen och höja den ekonomiadministrativa kompetensen, - att utveckla samverkan och tydliggöra ansvarsfördelningen mellan stat och kommun, - att renodla verksamhetsformerna för offentlig produktion, - att fullfölja bolagisering och privatisering av offentlig verksamhet som kan bedrivas i konkurrens på marknaden, - att utveckla och förändra statsförvaltningens struktur och arbetsformer inför ett ökat europeiskt samarbete, - att öka medborgarnas valfrihet och möjligheter till inflytande och insyn i offentlig verksamhet. 4 System- och strukturförändringar Styrning och uppföljning En ökad effektivitet i den offentliga verksamheten förutsätter en utveckling av formerna för riksdagens och regeringens styrning av den offentliga sektorn. Under de senaste åren har större intresse ägnats verksamhetens resultat. Genom bättre uppföljning och utvärdering kan resultaten lyftas fram till granskning. I takt härmed kan detaljstyrningen minskas, vilket ökar handlingsutrymmet för dem som bedriver verksamheten. Därigenom skapas förutsättningar för en större dynamik i arbetet med att effektivisera verksamheten. Det nya systemet för statsbidrag till kommunerna innebär sådana för- utsättningar. Inom hälso- och sjukvården prövas nya styr- och organisa- tionsformer i samma syfte. Den fortlöpande utvecklingen av den finansiella styrningen av myndigheterna, som bl.a. ger myndigheterna entydiga ramar och ökat handlingsutrymme, syftar också till att skapa sådana incitament. 54 Avregleringar Under det senaste året har takten i arbetet med avregleringar ökat. En särskild delegation, knuten till Näringsdepartementet, för avregleringsfrågor och för genomförande av regeringens avregleringsprogram (dir. 1993:113) tillkallades av regeringen i september 1993. Delegationen har till uppgift att ställa samman och konkretisera regelförändringar och andra åtgärder för ökad konkurrens och tillväxt, som pågår inom samtliga departement, i ett avregleringsprogram. Delegationens arbete tar sikte på regelförändringar som öppnar nya offentligt reglerade marknader för konkurrens, som främjar företagande och konkurrens på lika villkor, som undanröjer hinder för nyföretagande och stärker motiven att starta och driva företag. Delegationen skall vidare ta lämpliga initiativ som stärker konkurrensen och sprida information om vikten av en väl fungerande mark- nadsekonomi. Delegationen har lämnat en första rapport till regeringen den 29 november 1993. I rapporten presenteras ett avregleringsprogram för 1993-94 omfattande ett hundratal punkter. Provnings- och certifieringsverksamheten avregleras och förändras bl.a. för att underlätta företagens import och export av produkter. En fortlöpande reformering pågår av byggproduktreglerna. Ett nytt och enklare patentinstitut övervägs för att begränsa hindren i innovatörsprocessen. Förenklingar genomförs när det gäller statens stöd och rådgivning till småföretag genom utvecklingsfonderna. Förslag till regelförändringar i syfte att stävja konkurrenssnedvridande missbruk vid konkurser och företagsrekonstruktioner har lämnats i rapporten Företagande och konkurrens på likvärdiga villkor. Vidare utreds en avreglering av pantlånelagstiftningen och fastbränslelagen. Inom utbildningsområdet har valfriheten ökat genom bl.a. lagstadgad rätt att välja grundskola, likvärdiga villkor för fristående skolor och ökad frihet för skolor och universitet att profilera sig och studerande att välja studieinrikt- ning. Långtgående förändringar genomförs i regelverket för de statliga universiteten och högskolorna för att skapa frihet för universitet och högskolor att besluta om innehåll i och institutionella ramar för verksamheten. Genom den nya högskolelagen och det nya resurstilldelningssystem, som delvis infördes den 1 juli 1993, överger statsmakterna den direkta styrning av landets institutioner för högre utbildning och forskning som tillämpats under lång tid. I stället har ansvaret för mycket stora resurser och en väsentlig del av den långsiktiga kompetensutvecklingen i landet överlämnats till universiteten och högskolorna. Den väsentligt ökade självständigheten för universiteten och högskolorna har kombinerats med en ordning som innefattar kraftfulla incitament för att utveckla kvaliteten i verksamheten och öka effektiviteten i resursutnyttjandet. Sålunda svarar två nya myndigheter, Kanslersämbetet och Rådet för grundläggande högskoleutbildning, för att stimulera och stödja universiteten och högskolorna i deras kvalitetsarbete. Vidare införs successivt ett nytt resurstilldelningssystem såväl för grundutbildning som för fakulteterna under treårsperioden. Ett uppföljningsansvar har ålagts Verket för högskoleservice (VHS). Reformen har genomförts parallellt med att förstärkningar tillförts universitet och högskolor för att möjliggöra en kraftig ökning av antalet studenter i grundläggande högskoleutbildning. Regleringen inom skogsbruket har minskat genom att skogsvårdslagstiftningen har förenklats. Avregleringen inom bostadssektorn fortsätter. En mängd statliga regleringar som begränsar valfriheten för bostadsproducenter och konsumenter och som inte behövs för ekonomisk och annan stabilitet inom området har avskaffats. Stödsystem som motverkar ekonomisk stabilitet och kostnadseffektivitet har avvecklats eller är under avveckling. Andra stödsystem har konstruerats om för att skapa bättre incitament utifrån allmänekonomiska utgångspunkter. Den statliga och kommunala bostadsadministrationen har setts över och effektiviserats. Utformningen av regelsystemen inom arbetsmarknadspolitiken är av särskild betydelse för stabilitet, effektivitet och tillväxt i ekonomin. En parlamentarisk kommitté (dir. 1993:132) skall se över arbetsmarknadspolitikens roll, omfattning, inriktning och avgränsning. Kommittén skall också föreslå de förändringar av arbetsmarknadsverkets struktur som förslagen kan föranleda. Arbetsrätten ses över. Monopolet på arbetsförmedlingar har upphört. Transfereringssystemen En omfattande genomgång och omprövning görs av de stora transfereringssystemen inom socialdepartementets område. Systemfel inom socialförsäkringen har rättats till genom olika åtgärder för att komma till rätta med inslag som skapat överkompensation och som hämmat rehabilitering av långtidssjukskrivna. Fr.o.m. den 1 januari 1992 trädde ett system med sjuklön de första två veckorna för anställda i kraft samtidigt med en omfattande reform av systemen för arbetslivsinriktad rehabilitering av långtidssjukskrivna. En karensdag har införts, samtidigt som arbetsskadebegreppet inom arbetsskadeförsäkringen stra- mats upp. Vidare har den särskilda arbetsskadesjukpenningen slopats. En genomgripande reformering förbereds av den allmänna pensioneringen i syfte att trygga finansieringen av pensionerna för morgondagens pensionärer och även i övrigt få till stånd regler för pensionssystemet som uppfattas som rimliga av både pensionärer och förvärvsarbetande. Systemet ska vara robust och ekonomiskt stabilt. Förändringarna skall leda till ett starkare samband mellan avgifter och förmåner, stimulera till ökat arbete och främja ett högt långsiktigt sparande. Vägledande för regeringens översyn av de stora transfereringssystemen är också nödvändigheten att få ner underskotten i de offentliga finanserna, eftersom obalanserna i ekonomin måste undanröjas för att trygga välfärden på lång sikt. Omfattande besparingar har därför genomförts samtidigt som inkomstbortfallsprincipen bevarats i kombination med riktade åtgärder för att stödja utsatta grupper. Konkurrens och valfrihet Av stor betydelse för den ekonomiska utvecklingen är också arbetet med att främja konkurrensen och öka valfriheten inom olika sektorer. Genom den nya konkurrenslagstiftningen, lagen om offentlig upphandling och öppnandet för entreprenader i kommunal verksamhet skapas förutsättningar för en ökad konkurrens inom vida delar av ekonomin. Hinder för privata alternativ i vård och omsorg undanröjs. Mottagandet av asylsökande reformeras. Driften av alla förläggningar skall vara öppen för entreprenad och Invandrarverket skall aktivt verka för att öka inslaget av entreprenader. Dessutom ökar möjligheterna för asylsökande att ordna sitt boende själva. Inom kommunikationsområdet har ny lagstiftning på tele- och radioområdet trätt i kraft. Riksdagen godkände i december 1993 regeringens förslag till postlag. Steg i riktning mot ökad konkurrens har tagits på luftfartsområdet och för järnvägstrafiken. Enligt riksdagens beslut skall Vägverkets produktionsdivision bolagiseras med inriktning på genomförande år 1995. Regeringen planerar att lämna förslag till riksdagen under våren 1994 om att AB Svensk Bilprovnings monopol på kontrollbesiktning av vägtrafikfordon skall avskaffas. De bolagiseringar och privatiseringar av statlig och kommunal verksamhet som nu genomförs innebär också att stora verksamhetsområden förs över till en konkurrensutsatt miljö. Televerket, Postverket, Vägverket, Banverket, Domän- verket, Vattenfallsverket, Byggnadsstyrelsen och AMU är exempel på statliga myndigheter som helt eller delvis bolagiseras. Privatisering och privata alternativ Privatiseringen av statligt ägda företag fortsätter. Ett ökat inslag av kon- kurrens i den offentliga sektorn främjas och inriktning och omfattning av konkurrensutsatt verksamhet i statliga myndigheter, kommuner och landsting undersöks. Elmarknaden öppnas för konkurrens genom en reformering av ellagstiftningen i syfte att avskaffa elleverantörernas leveransmonopol och inrättandet av en svensk kraftbörs. Samtidigt renodlas tillsyns- och myndighetsuppgifterna på elområdet. Privata alternativ växer fram bl.a. inom vård, omsorg och skola. Under 1994-95 får alla möjlighet att välja sin egen husläkare, vilket ökar valfrihet, tillgänglighet och kontinuitet. Fri etablering för husläkare införs. Etableringsbegränsningarna i övrigt för läkare, tandläkare och sjukgymnaster avvecklas successivt. Valfriheten inom barnomsorgen ökar genom att kommunerna får en skyldighet att betala ut bidrag även till enskilda alternativ och genom införandet av vårdnadsbidrag. 55 Offentlig produktion Den offentliga produktionen renodlas. Den bör avse statens och kommunernas kärnområden, dvs. sådan verksamhet som inte kan bedrivas på enbart marknadsvillkor. En fortlöpande omprövning pågår i syfte att konkurrensutsätta verksamheter som bedrivs i offentlig regi. I den verksamhet som stat och kommuner svarar för skapas marknadsliknande förutsättningar t.ex. genom att kund - leverantörs-förhållanden införs. Åtskillnad görs också mellan myndighetsuppgifter och annan service till medborgarna. Samverkan mellan offentlig och ideell verksamhet främjas. De genomgripande förändringar som har skett inom det personalpolitiska området innebär också en marknadsanpassning av villkoren i den offentliga produktionen. Strukturförändringar Omfattande förändringar genomförs i den statliga förvaltningsstrukturen. Kraftiga nedskärningar har skett vid många myndigheter och vissa myndigheter har helt avvecklats. Ombildningar och sammanslagningar av myndigheter är ett annat viktigt inslag i förändringsarbetet. Exempel på genomgripande strukturförändringar är det arbete som pågår inom Försvarsdepartementets område. Strukturförändringarna tar sin utgångspunkt i bl.a. omvärldsförändringar och behoven av att öka effektiviteten. Genomförandet ställer stora krav på analyskapacitet och organisationskunnande. Förändringarna måste föregås av noggranna överväganden om samhällsekonomiska och verksamhetsmässiga konsekvenser. Det är också nödvändigt att följa upp de förändringar som görs. En utvärdering av bl.a. de ekonomiska och regionala effekterna bör alltid göras. En redovisning av genomförda strukturförändringar och deras personalkonsekvenser samt regeringens åtgärder för att förbättra uppföljningen av strukturförändringar lämnas i bilaga 8. Infrastruktur för transporter och informationsförsörjning En god infrastruktur är en grundläggande förutsättning för ekonomisk utveckling. Under 1980-talet var utbyggnaden av vägar och järnvägar kraftigt eftersatt. Riksdagen beslutade därför i juni 1993 efter förslag från regeringen om en kraftfull utbyggnad av trafikens infrastruktur under de kommande tio åren. Totalt kommer 98 miljarder kronor att investeras i nya vägar och järnvägar fram till år 2003. Därtill kommer planerade projekt om ca 50 miljarder kronor som finansieras genom avgifter som betalas av trafikanterna. En sådan kraftfull utveckling av infrastrukturen kommer att bidra till att uppfylla flera samhällsmål. Såväl ekonomisk tillväxt, miljö, trafiksäkerhet som regional utveckling kan förbättras genom den utbyggnad av vägar och järnvägar som pågår. Vid genomförandet av de planerade väg- och järnvägsinvesteringarna är det angeläget att stor hänsyn tas till den fysiska utformningen så att miljöpåverkan minimeras och förutsättningarna för en långsiktigt god hushållning med naturresurser tas till vara. I Ekonomikommissionens betänkande Nya villkor för ekonomi och politik (SOU 1993:16) framhölls bl.a. den informationsteknologiska infrastrukturens betydelse för samhällsutvecklingen i stort, för näringslivets tillväxtkraft och särskilt för den expanderande tjänstesektorn. Sveriges geografiska läge och låga befolkningstäthet, liksom vår relativt starka industriella tradition inom telekommunikationsområdet, gör det också naturligt att söka utvecklingsprojekt med långsiktig potential inom detta område. I de tillväxtinitiativ som för närvarande diskuteras inom EU liksom i USA har också infrastrukturella investeringar i informationsteknologi en framträdande plats. En elektronisk infrastruktur för informationsförsörjning kan också bidra till minskade offentliga utgifter och öka medborgarnas information, kunskap och delaktighet i samhällsutvecklingen. Informationssamhällets elektroniska infrastruktur omfattar inte endast en fysisk nätuppbyggnad. Det handlar också om en anpasssning av lagstiftning och övriga regler till den moderna informations- och kommunikationstekniken. Effektiv informationshantering och -förmedling förutsätter enhetliga begrepp och definitioner av information och data. De tekniska systemen måste för att kunna samverka bygga på allmänt accepterade standarder. För att skapa en öppen elektronisk infrastruktur krävs samverkan mellan staten, kommunerna, forsknings- och teknikutvecklingsorgan, leverantörer, användare och andra aktörer på marknaden. Den offentliga sektorn har en viktig roll i denna utveckling. Staten har ett självklart ansvar för modernisering av lagstiftning och utformning av de spelregler i övrigt som behövs för att samhälle och näringsliv fullt ut skall kunna utnyttja den nya informationsteknologin. Staten kan också vara pådrivande genom offensiva satsningar på bl.a. forskning och utveckling samt teknikspridning. Den offentliga sektorn kan också som en stor användare av informationsteknologi påverka marknadens och infrastrukturens utveckling. Stat och kommun är därför viktiga aktörer i samhällets informationsförsörjning. En effektiv informationshantering inom offentlig sektor förutsätter ett väl fungerande informationsutbyte med näringsliv, medborgare och andra aktörer i såväl Sverige som övriga Europa. Olika initiativ för att stimulera utvecklingen av den elektroniska infra- strukturen kommer att tas. 56 5 Förändringar i den regionala förvaltningen Den regionala strukturen uppvisar i dag en splittrad bild. Ansvarsförhållandena är delvis oklara. Samverkan och samordning behöver förbättras. Den administrativa geografiska indelningen medför åtminstone i vissa delar av landet problem. En framtida struktur för den regionala offentliga förvaltningen bör utformas så, att den bidrar till en effektiv och ändamålsenlig verksamhet och till en positiv utveckling i olika landsändar samtidigt som samordning, utveckling och en hållbar tillväxt främjas i landet som helhet. En nationell tillväxtpolitik måste i högre grad än i dag utgå från den regionala nivån. För att ta tillvara utvecklingsmöjligheterna i landets olika delar måste fastlagda riktlinjer för den regionala politiken fullföljas genom mer samordnade verkställighetsbeslut. Sektorstänkandet har i hög grad varit en avgörande faktor både vid utformning av åtgärder och värdering av resultat. Men sektorsansvaret kan inte fungera väl utan att kompletteras med lämpliga former för samordning på central, regional och lokal nivå. De olika åtgärder, som har satts in för att främja tvärsektoriella lösningar, har inte räckt till. I förhållande till den kommunala förvaltningen, som anpassat och utvecklat sin organisation i riktning mot större samordning, framstår den statliga förvaltningen som starkt sektoriserad. Oavsett hur formerna för det lokala och regionala inflytandet utvecklas, måste staten ta ett ansvar för att säkra en samordning som tillgodoser den samhällsmässiga helhetssynen. Samhällsutvecklingen medför ökade krav på ändamålsenliga instrument och arbetsformer för samordning av politiska tillväxtinitiativ på regional nivå. Regionalpolitiken går i allt högre grad ut på att effektivt samordna de resurser som finns inom olika samhällsområden. Näringspolitiken koncentreras alltmer på infrastrukturfrågor i vid mening som förutsätter samplanering. Miljöpolitiken blir alltmer sektorsövergripande till sin karaktär. Livsmedelspolitiken medför krav på en samlad politik för landsbygdsutvecklingen där insatser inom områdena näringsliv, jordbruk, miljö och kulturlandskap m.fl. behöver samordnas. Den civila beredskapen kräver en bred samverkan. Trafikpolitiken omfattar hänsyn till miljöfrågorna och trafiksäkerhetsfrågorna etc. En förstärkning av den regionala samordningen är också nödvändig för att vi skall kunna delta i och dra nytta av EU:s regionala projekt och stödformer. Regeringen har tagit initiativ till en samlad översyn av den regionala nivån (dir. 1992:86). Uppgiften har lagts på den parlamentariskt sammansatta Regionberedningen (C 1992:06). Beredningen har till uppgift att utforma förslag om den offentliga verksamhetens uppbyggnad och indelning på regional nivå. I arbetet övervägs såväl ansvarsfördelningen mellan den statliga och den kommunala sektorn som uppgiftsfördelningen inom de båda sektorerna. Därvid ingår att beakta värdet av samordning, regional balans och verkningsfulla statliga styrinstrument. Den administrativa indelningen på regional nivå skall också övervägas. Beredningen skall i det sammanhanget ta upp frågan om hur statliga myndigheters regionala organisation kan anpassas till en eventuell ny indelning. Beredningen bör bedriva sitt arbete så att problem, önskemål och synpunkter i olika delar av landet fångas upp. Resultatet av arbetet skall redovisas under våren 1994. 6 Förändringar i förhållandet mellan stat och kommun Utgångspunkter Sedan lång tid har det funnits en strävan att decentralisera offentliga upp- gifter och att öka den kommunala självstyrelsen. Kommuner och landsting har successivt fått allt större kompetens och bättre förutsättningar att själva organisera, prioritera och utforma sin verksamhet. Den tidigare statliga detaljstyrningen hade främst sin grund i kraven på rätts- säkerhet och likvärdig service för medborgarna. Den bidrog dock till att försvåra förnyelse och effektivitet i, och lokal anpassning av, den kommunala verksamheten. Behovet av flexibilitet och av att kunna utforma verksamheten efter lokala behov har ökat. En successivt försämrad samhällsekonomi har också bidragit. Begränsade resurser ställer allt större krav på förnyelse och effektivisering. Stora förändringar har därför vidtagits under de senaste åren när det gäller förutsättningarna för den kommunala verksamheten och statens styrning av denna. Ett viktigt syfte har varit att åstadkomma en tydligare ansvarsfördelning mellan staten och den kommunla sektorn. Staten har det övergripande ansvaret för den offentliga verksamheten och samhällsekonomin samt för att trygga medbor- garnas behov. Därför anger staten utrymmet för kommunsektorns skattefinansierade verksamhet och statens styrning övergår från detaljstyrning till styrning genom nationella mål. Statens uppföljning av den kommunala verksamheten koncentreras till att avse måluppfyllelsen. Den statliga styrningen genom nationella mål kompletteras på vissa områden i syfte att öka den enskildes valfrihet. Exempel på sådana kompletterande styrmedel är skolpengen, barnomsorgslagen och husläkarsystemet. Syftet med dessa är att garantera den enskildes valfrihet och samtidigt åstadkomma rationaliseringar och produktivitetsökningar genom ett ökat inslag av konkurrens. Genomförda och påbörjade förändringar Finansiella ramar för kommunsektorns verksamhet Den kommunala sektorns omfattning och betydelse gör att staten måste kunna påverka den kommunala konsumtionsutvecklingen och kommunernas och landstingens finansiering av verksamheten, främst genom att fastställa finansiella ramar. Orsaken är den viktiga roll som den kommunala sektorn spelar för samhällsekono- min, stabiliseringspolitiken och fördelningspolitiken. Statens ansvar för samhällsekonomin och verksamheten i stort inom kommunsektorn måste samtidigt kombineras med respekt för den kommunala självstyrelsen. Kommunsektorn ansvarar, utifrån fastlagda mål och riktlinjer samt tillgängliga resurser, för prioriteringar samt för verksamhetens utformning, inriktning och organisation. Kommuner, landsting och kyrkliga kommuner fastställer skattesats för att kunna finansiera sin verksamhet. År 1994 upphör det tidigare kommunala skattestoppet. Kommuner och landsting får en ekonomisk förstärkning med 4,2 miljarder kronor under förutsättning att de inte höjer skatten. För de närmaste åren har regeringen angivit att statsbidragen till kom- munsektorn, av samhällsekonomiska skäl, bör vara nominellt oförändrade med undantag av regleringar med hänsyn till den s.k. finansieringsprincipen. Nytt utbetalningssystem för kommunalskattemedel År 1993 har ett nytt system för utbetalning av kommunalskattemedel till kommuner och landsting införts. Den tidigare tvååriga eftersläpningen innebar svårigheter att planera ekonomin. Den tenderade att leda till ömsom skattehöjningar, ömsom expansion av verksamheten beroende på konjunktursvängningarna. I syfte att uppnå en bättre överensstämmelse mellan inkomster och utgifter baseras skatte- intäkterna nu på ett skatteunderlag som räknas upp till utbetalningsårets beräknade nivå. Nytt statsbidragssystem och avveckling av specialdestinerade bidrag År 1993 har ett nytt statsbidragssystem för primärkommuner införts. Huvudsyftena med det nya utjämningsbidraget är att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar dels genom att utjämna de ekonomiska skillnaderna mellan kommunerna, dels genom att ge största möjliga handlingsutrymme för kommunerna att själva utforma sin verksamhet. Samtidigt med det nya statsbidragets har ett stort antal specialdestinerade statsbidrag till såväl kommuner som landsting upphört, och därmed också de detaljstyrande regler som var förenade med många av dessa bidrag. En utredning pågår om ett nytt utjämningssystem för landstingen. 57 Inga nya uppgifter läggs på kommunsektorn utan att finansieringsmöjligheter anvisas Från och med år 1993 tillämpas den s.k. finansieringsprincipen i relationen mellan staten och kommunsektorn. Finansieringsprincipen innebär att om staten ålägger kommuner och landsting nya uppgifter, avvecklar uppgifter eller på annat sätt ändrar befintliga åtaganden bör en ekonomisk reglering ske mellan staten och kommunsektorn. På liknande sätt tas också hänsyn till statliga åtgärder som inte direkt tar sikte på, men som ändå får ekonomiska effekter för, kommunsektorn. För år 1993 dras ca 10 miljarder kronor in från kommunsektorn till staten som en följd av finansieringsprincipen. För att regleringen skall omfatta alla kommuner och landsting har för åren 1993 och 1994 istället valts en metod som innebär att skatteinkomsterna minskas med ett visst belopp per invånare. Ny kommunallag ger organisatorisk frihet Reglerna för kommunernas och landstingens verksamhet finns i kommunallagen (1991:900). Lagen, som trädde i kraft den 1 januari 1992, ger kommunerna och landstingen en betydande frihet att utforma sin organisation och att välja former för sin förvaltning. Den nya kommunallagen är uttryck för en strävan att avreglera den kommunala sektorns organisation och verksamhetsformer. Lagen innehåller också viktiga preciseringar när det gäller förtroendevaldas arbetsförutsättningar och demokratiska principer. Medborgarnas möjligheter till insyn och inflytande förbättras. Med den nya lagstiftningen har flertalet kommuner och landsting genomfört förändringar i såväl nämnd- som förvaltningsorganisationen för att åstadkomma bättre samordning och ökad effektivitet i verksamheten.Nya former för samverkan mellan stat och kommun prövas genom försök med s.k. medborgarkontor. Styrningen av olika verksamheter begränsas till vad som anges i lagstiftning och nationella mål Den statliga styrningen av kommunal verksamhet har minskat och ändrat karaktär från detaljstyrning till målstyrning. Kraven på kommunal verksamhet skall anges i lag. Nationella mål formuleras utifrån lagstiftningen. I vissa fall är preciseringar av dessa mål nödvändiga. Således har riksdagen beslutat komplettera socialtjänstlagen i syfte att tydliggöra bl.a. rätten till barnomsorg utanför hemmet och de kvalitetskrav som ställs på sådan omsorg. På vissa områden ersätts den statliga styrningen med frihet för individen att välja. Ett exempel är skolpengen. Samtidigt har staten slagit fast tydliga mål för verksamheten. Den statliga styrningen på vissa politiskt särskilt prioriterade områden ökar i den meningen att kraven på kommunerna höjs, t.ex. genom den nya lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Uppföljning av kommunsektorns verksamhet och ekonomi Rapportering till riksdagen Med det övergripande ansvar som regering och riksdag har följer också ett intresse av att följa upp och utvärdera hur den kommunala verksamheten utvecklas i förhållande till de uppställda målen och att den service som erbjuds medborgarna inte varierar för mycket mellan olika kommuner och mellan olika landsting. En minskad statlig reglering av den kommunala verksamheten, i kombination med en betydligt lägre ökningstakt för de kommunala intäkterna, accentuerar behovet för riksdag och regering att mera samlat kunna följa upp och utvärdera verksamheten i kommuner och landsting. Av intresse för statens uppföljning är bl.a. hur verksamheten utvecklas i förhållande till de nationella målen, hur ekonomin utvecklas, hur behoven och efterfrågan på olika verksamheter förändras och utvecklingen av produktivitet och effektivitet. En del i detta är arbetet med den redovisning som riksdagen begärt rörande vissa ekonomiska effekter av övergången till ett nytt stats- bidragssystem m.m. år 1993. Vidare pågår uppföljnings- och utvärderingsarbete för att ge riksdagen bättre underlag för att ange det samhällsekonomiska utrymmet för kommunal verksamhet. Inom olika sektorer har system byggts upp för information mellan stat och kommun, t.ex. inom Skolverkets och Socialstyrelsens ansvarsområden. Förutom sektorsvisa studier är det viktigt för regering och riksdag att få en samlad bild av utvecklingen inom den kommunala sektorn. Stat-kommunberedningen (C 1990:B) har därför tagit initiativ till olika utvecklingsprojekt, bl.a. en studie om problem och erfarenheter av huvudmannaskapsförändringar mellan staten, landstingen och kommunerna. Formerna för statens uppföljning och utvärdering av kommunal verksamhet utvecklas. En särskild arbetsgrupp har tillsatts för att under våren utarbeta ett förslag till underlag för en årlig rapport till riksdagen. I rapporten skall såväl effektivitetsfrågor som kvalitetsutveckling och demokratiaspekter belysas. Effekter av den nya styrningen Ett intensivt förändringsarbete pågår för närvarande i kommuner och landsting. Avregleringen och avvecklingen av specialdestinerade bidrag har medverkat till den snabba förändringen och effektiviseringen av verksamheten. Kommuner och landsting möter i allt större utsträckning den nya ekonomiska situationen genom att utsätta verksamheter för konkurrens och genom ett ökat inslag av marknadsorientering. Skilda lösningar prövas, t.ex. överförande av verksamheter till kommunala bolag eller till privata eller kooperativa entreprenörer. Det blir också allt vanligare att verksamheter delas upp i den kommunala organisationen enligt en s.k. beställar -utförarmodell. Regeringen kommer på olika sätt att stödja och underlätta den utveckling som sker mot nya verksamhetsformer för att rationalisera och effektivisera driften av verksamheter inom de kommunala ansvarsområdena, oavsett om de bedrivs i egen eller annans regi. Förslag med den inriktningen har lagts fram av Lokaldemokratikommittén, bl.a. i huvudbetänkandet Lokal demokrati i utveckling (SOU 1993:90). I betänkandet redovisas studier av erfarenheterna av de nya organisationsfor- merna. Av dessa framgår att den kommunala organisationen för närvarande präglas av en ökande mångfald i fråga om bl.a. sättet att fördela sakfrågor och uppgifter mellan nämnderna, antalet nämnder som inrättas samt nämndernas ställning och roll. Erfarenheterna hittills är i huvudsak positiva. De nya modellerna har höjt kostnadsmedvetandet påtagligt långt ut i organisationen. Uppföljnings- och utvärderingsfrågorna har fått större uppmärksamhet. En ökad tonvikt läggs vid uppföljning av kvalitet och resultat av verksamheten. Omläggningen av utbetalnings- och bidragssystemen har bl.a. resulterat i en bättre överblick över kommunsektorns ekonomi och ekonomiska flöden. Den nya kommunallagen och det nya utbetalningssystemet har sammantaget, i kombination med minskade resurser bl.a. till följd av konjunkturnedgången, inneburit att volymökningen i kommunsektorn upphört. Behov av förändringar Omläggningen av statens styrning av den kommunala ekonomin år 1993 är omfattande och har skett i bred enighet. Med en omläggning av denna omfattning är det emellertid oundvikligt att nya problem eller icke förutsedda effekter kan uppstå. Det nya statsbidragssystemet för kommuner innebär bl.a. en utjämning med hänsynstagande till strukturellt betingade kostnadsskillnader. Nuvarande metod och kriterier för utjämningen har kritiserats starkt och därför varit föremål för särskild utredning. Förslaget bereds för närvarande. Inkomstutjämningen i systemet är ofullständig bl.a. genom att den inte omfattar alla kommuner. Bidraget kan därigenom inte användas för ekonomiska regleringar. Även inkomstutjämningen har varit föremål för utredning. En översyn av landstingens utjämningssystem pågår. Det finns nu ett behov av att samordna det genomförda och pågående utrednings- arbetet avseende struktur- och inkomstutjämning för såväl kommuner som landsting och att finna ett system som har en bred förankring inom kommunvärlden. En parlamentariskt sammansatt beredning har därför tillkallats (dir. 1993:137). Beredningen skall föreslå utformningen av ett system för statsbidrag och utjämning av ekonomiska förutsättningar för kommuner och landsting, genom vilket man också klarar de ekonomiska regleringarna. Systemet skall kunna träda i kraft år 1996. För år 1995 kommer det nuvarande statsbidragssystemet för kommuner att förlängas, med vissa övergångsregler. Tillämpningen av finansieringsprincipen har visat sig innebära vissa problem, bl.a. när det gäller vad som skall innefattas i tillämpningen, fastställande av de belopp som skall regleras, vem som ansvarar för tilllämpningen och hur de ekonomiska regleringarna görs. Principens tilllämpning avses därför bli föremål för särskilda överväganden. Statens uppföljning av den kommunala verksamheten och ekonomin betonas starkt i olika sammanhang. Kvaliteten på och innehållet i uppföljningen uppvisar dock stora variationer och även brister. Hög prioritet ges nu arbetet med att ta fram ett fungerande uppföljningssystem som bl.a. knyter ihop den kommunala ekonomin och verksamheten. 7 Statsförvaltningens förberedelser för ett EU-medlemskap Utgångspunkter Den fortgående internationaliseringen, där närmandet till EU för Sveriges del utgör det dominerande inslaget, påverkar i allt större utsträckning det svenska samhällets politiska och ekonomiska villkor. Utrikeshandeln har vuxit snabbt och vi har fått ökad tillgång till varor och tjänster. Men internationaliseringen har också medfört att ekonomiska och politiska frågor allt oftare knyts till internationella förhållanden och att för Sverige och dess medborgare viktiga beslut fattas utanför landets gränser. Gränserna mellan nationella och internationella frågor suddas alltmer ut. Sverige har under efterkrigstiden aktivt verkat för att kontinuerligt stärka och bredda det västeuropeiska samarbetet. Vårt engagemang i det nordiska samarbetet, EFTA, Europarådet och utvecklingen av våra relationer med EG, och nu EU, är uttryck för denna strävan. EES-avtalet och ett medlemskap i EU innebär ett åtagande att gemensamt delta i den fortsatta utvecklingen på den grund och i de former som EG-rätten och fördragen anger. För att Sverige på bästa sätt skall kunna utnyttja de möjligheter som EES-avtalet och ett EU-medlemskap medför, är det av avgörande betydelse att den svenska statsförvaltningen, såväl organisatoriskt som kompetensmässigt, står väl rustad för att effektivt kunna föra fram Sveriges ståndpunkter. En väl samordnad och förankrad politik är en förutsättning för att Sverige skall kunna öva inflytande i det framväxande Europasamarbetet och påverka de gemensamma organens beslut. Vikten av att nationellt agera samordnat visas av att flertalet medlemsländer lägger ned stor omsorg på att koordinera sina aktiviteter i EU. De länder som lyckats i detta avseende har kunnat påvisa klara förhandlingsvinster. Det är därför av stor betydelse att de svenska förhandlarnas agerande i olika gemensamma organ är i linje med den övergripande strategin och är väl förankrat på politisk nivå samt hos ansvariga myndigheter och andra berörda intressenter. Det övergripande ansvaret för utformningen och bevakningen av strategier och positioner ligger på regeringen. Denna uppgift förutsätter en effektiv kommunikation inom regeringskansliet och mellan respektive departement och förvaltningsmyndigheter. Regeringens ansvar i dessa hänseenden begränsas emellertid till vad som ligger inom dess beslutskompetens. Det är viktigt att det etableras en effektiv kommunikation också gentemot myndigheter, som har riksdagen som huvudman. Så t.ex. involveras Riksbanken direkt i centralbankssamarbetet mellan EU:s medlemsländer och berörs gemensamt med regeringen och dess förvaltningsmyndigheter av frågor som tas upp i de gemensamma organen. Förberedelsearbetet För att utreda frågor om den svenska statsförvaltningens samverkan med regeringen vid ett svenskt EG-medlemskap m.m. tillkallade regeringen den 23 januari 1992 en särskild utredare. Utredaren har i betänkandet Statsförvaltningen och EG (SOU 1993:80) kartlagt EG:s organisation inom fem myndighetsområden och därvid berört frågor om det svenska deltagandet i EG-arbetet samt behandlat skilda spörsmål om samverkan mellan departement och förvaltningsmyndigheter. Med dessa erfarenheter som grund fortsätter nu arbetet med att utveckla så effektiva former som möjligt för Sveriges verksamhet i bl.a. olika gemensamma organ. Regeringen har beslutat att motsvarande kartläggning skall göras inom övriga departements- och myndighetsområden som berörs av ett EU-medlemskap. Samtliga departement skall, tillsammans med de förvaltningsmyndigheter som berörs av ett svenskt medlemskap i EU, kartlägga hur EU:s verksamhet inom respektive departements och förvaltningsmyndighets ansvarsområde är organiserad och bedrivs samt departementsvis redovisa hur arbetet från svensk sida i de olika organen bör bedrivas. Departementen skall senast den 1 februari 1994 redovisa resultatet av departementens och förvaltningsmyndigheternas arbete. Därefter skall redovisningarna bearbetas och analyseras med utgångspunkt från de i regerings- beslutet angivna frågeställningarna som rör bl.a. principer för svensk representation i olika gemensamma organ, former för samverkan mellan departement och myndigheter, behov av organisatoriska förändringar, rationaliserings- och effektiviseringsmöjligheter, ekonomiska konsekvenser, personal- och kompetensbehov m.m. Även om grundstrukturen i den svenska statsförvaltningen väntas kunna bestå vid ett svenskt medlemskap i EU, så kommer betydande förändringar sannolikt att behöva genomföras. Onödiga verksamheter måste utmönstras, dubbelarbete undvikas och rationell arbetsfördelning etableras med andra länder. Möjligheterna till administrativ samverkan mellan de nordiska länderna bör undersökas närmare. Statlig verksamhet kommer i ökad utsträckning att möta internationell konkurrens och vi måste ta konsekvenserna av detta. Ett EU-medlemskap kommer troligen att medföra att vissa verksamheter inom statsförvaltningen måste expandera något på grund av nya arbetsuppgifter. Andra verksamheter kommer att kunna begränsas. Omorienteringen av statsförvaltningen mot ett ökat europeiskt samarbete och skapandet av de resurser som behövs för detta måste därför ske genom besparingar inom andra områden och genom omprioriteringar. Både den samhällsekonomiska situationen och behovet av resurser för Europaintegrationen ökar kraven på att förvaltningsmyndigheterna inventerar och analyserar möj- ligheterna till effektiviseringar och omprioriteringar. Välgrundade och samlade överväganden av verksamhetsstrukturer inom den statliga förvaltningen kommer att bli nödvändiga. 58 Statsbudgeten och särskilda frågor 1 Statsbudgetens utveckling 1.1 Beräkningsförutsättningar Statsbudgeten budgetåren 1993/94 och 1994/95 Riksrevisionsverket (RRV) har den 16 december 1993 redovisat en beräkning av statsbudgetens inkomster. De antaganden som RRV grundat sina beräkningar på framgår av tabell 1. Dessa antaganden, dvs. pris- och löneutvecklingen samt utvecklingen av konsumtionen är fundamentala för beräkningen av statsbudgeten. En sammanfattning av beräkningen finns i bilaga 1.2. Under slutskedet i arbetet med den preliminära nationalbudgeten har antaganden om den ekonomiska utvecklingen reviderats. Det innebär att de beräkningar som nu redovisas baserar sig på den ekonomiska utveckling som presenteras i finans- planen, bilaga 1 (avsnitt 4). Även vissa av dessa antaganden återfinns i tabell 1. I övrigt finns ingen anledning att avvika från RRV:s beräkningsförut- sättningar. Tabell 1. Antaganden om den ekonomiska utvecklingen Procentuell förändring 1993 1994 1995 RRV RegeringenRRVRegeringenRRV Regeringen Lönesumma - 1,5- 1,5 3,3 3,7 4,7 4,4 Konsumentpriser, årsgenomsnitt4,74,7 2,6 2,5 3,0 2,8 Privat konsumtion, löpande priser1,62,1 3,1 3,0 5,7 5,5 1.2 Statsbudgetens inkomster och utgifter under budgetåret 1993/94 RRV:s senaste beräkning av budgetutfallet för budgetåret 1993/94 utgörs av verkets budgetprognos nr 2/3 från den 16 december 1993. Beräkningarna av inkomsterna för budgetåret 1993/94 redovisas även i verkets inkomstberäkning. 72 Inkomster I sin inkomstberäkning har RRV för budgetåret 1993/94 beräknat inkomsterna till 353 253 miljoner kronor. Till följd av vad regeringen nyligen anfört om lönesummans utveckling samt ny information bör inkomsttiteln Fysiska personers inkomstskatt räknas ner med 1 317 mkr. Regeringen räknar även ner samma inkomsttitel med ytterligare 3 530 mkr, eftersom det är regeringens avsikt att den nya egenavgiften i arbetslöshetsersättningen direkt skall föras till Arbetsmarknadsfonden med ett på förhand beräknat belopp. Regeringens antaganden om den ekonomiska ut- vecklingen leder till att inkomsttiteln Juridiska personers inkomstskatt räknas upp med 349 mkr. Av samma anledning skrivs inkomsttiteln Beskattning av tjänstegruppliv upp med 4 mkr. Regeringens bedömning av lönesummans utveckling får till följd att inkomsttiteln Folkpensionsavgift räknas upp med 60 mkr. Av samma anledning samt till följd av att Riksförsäkringsverket reviderat ner sjuktalet för budgetåret 1993/94 skrivs inkomsttiteln Sjukförsäkringsavgift, netto upp med 990 mkr. På grund av lönesummans utveckling skrivs även inkomsttiteln Övriga socialavgifter, netto upp med 13 mkr. I enlighet med vad som anförts om den privata konsumtionens utveckling bör inkomsterna på inkomsttiteln Mervärdesskatt räknas upp med 100 mkr. Samma inkomsttitel bör därutöver justeras ner med 79 mkr till följd av riksdagens beslut med anledning av regeringens proposition om Postlag och en förändrad verksamhetsform för Postverket m.m. (prop. 1993/94:38, TU11, rskr. 119). Med anledning av att riksdagen beslutade att senarelägga den av regeringen i prop. 1993/94:25 föreslagna höjningen av bensinskatt från den 1 januari 1994 till den 1 januari 1995 justeras inkomsttiteln Bensinskatt ner med 350 mkr. Dessutom gör regeringen en annan bedömning än RRV av övergången från blyad till blyfri bensin och justerar ner inkomsttiteln Bensinskatt med ytterligare 19 mkr. Med anledning av att Styrelsen för lokalradiotillstånd under hösten har auktionerat ut ca 60 stycken lokalradiotillstånd, justeras inkomsttiteln Lokalradioavgifter upp med 44 468 000 kr. Slutligen justeras inkomsttiteln Ränteinkomster på lån för bostadsbyggande upp med 93,1 mkr och inkomsttiteln Räntor på energisparlån upp med 3,8 mkr med anledning av en annan bedömning av den ekonomiska utvecklingen. Sammantaget medför justeringarna en beräknad minskning av inkomsterna med 3 638 mkr jämfört med RRV:s beräkning. Ändringarna framgår av tabell 2. 73 Tabell 2. Avvikelser mot RRVs beräkningar av statsbudgetens inkomster budgetåret 1993/94 Tusentals kronor RRVsFörändringberäkningenligt regeringen 1111Fysiska personers inkomstskatt7 963 000- 4 847 000 1121Juridiska personers inkomstskatt19 840 000+ 349 000 1123Beskattning av tjänstegruppliv1 062 000+ 4 000 1211Folkpensionsavgift 36 146 000 + 60 000 1221Sjukförsäkringsavgift, netto5 655 000+ 990 000 1251Övriga socialavgifter, netto2 859 000+ 13 000 1411Mervärdesskatt 113 200 000 + 21 000 1421Bensinskatt 22 390 000 - 369 000 2332Ränteinkomster på lån för bostadsbyggande 3 998 000 + 93 100 2351Räntor på energisparlån 164 000 + 3 800 2546Lokalradioavgifter 0 + 44 468 Summa inkomster 353 253 440 Summa avvikelser enligt föredraganden- 3 637 632 RRV:s beräkningar föranleder i övrigt inte någon erinran. Sammantaget medför justeringarna av RRV:s beräkningar att regeringen beräknar inkomsterna för budgetåret 1993/94 till 349 616 mkr. Utgifter I regleringsbreven[1] för innevarande budgetår uppgår utgifterna på statsbudgeten till 549 662 mkr. RRV har i sin prognos beräknat de totala utgifterna till 564 750 mkr. RRV har beräknat belastningen på anslaget Räntor på statsskulden m.m. till 92 miljarder kr. Med anledning av ett förändrat budget- och ränteläge samt ny information angående valutaförluster sedan RRV:s prognos publicerades beräknar regeringen ränteutgifterna för budgetåret 1993/94 till 91 miljarder kr. **Fotnot** [1] Jämförelserna mellan anvisat belopp på utgiftssidan och beräknat utfall sker mot regleringsbrev då regeringen efter riksdagens beslut om statsbudget för budgetåret 1993/94 genomfört tekniska justeringar på myndigheternas förvaltningskostnadsanslag (jfr. prop. 1992/93:100, bil. 1, avsnitt 2.2.3, bet. 1992/93:FiU20, rksr. 1992/93:189). 74 Tabell 3. Räntor på statsskulden budgetåret 1993/94 Miljarder kronor Beräkning tillNuvarande grund för stats-beräkning budgeten Räntor på lån i svenska kronor61,5 47,3 Räntor på lån i utländsk valuta24,3 24,9 Valutaförluster, netto 10,2 18,8 Summa 96 91 Med anledning av regeringens proposition om Postlag och en förändrad verksamhetsform för Postverket m.m. (prop. 1993/94:38, TU11, rskr. 119) räknas anslaget Ersättning till Posten AB för rikstäckande betalnings- och kassaservice ner med 17 mkr. Till följd av att Riksförsäkringsverket gör en ny bedömning av sjuktalets utveckling räknas anslaget Bidrag till sjukförsäkringen, netto ner med 163 mkr. Efter samråd med statsrådet Lundgren räknas anslaget Räntebidrag upp med 2 200 mkr till följd av att utbetalningarna av räntebidragen sker snabbare än beräknat. Till följd av beslutet om rekonstruktion av Gota Bank räknas anslaget Åtgärder för att stärka det finansiella systemet upp med 20 000 mkr. Regeringens bedömning av flyktingmottagande i kommunerna och en prisjustering av ersättning till kommunerna leder till att anslaget Ersättning till kommuner för åtgärder för flyktningar m.m. justeras upp med 68 mkr, anslaget Överföringar av och andra åtgärder för flyktingar m.m. med 242 mkr samt anslaget Lån till hemutrustning till flyktingar m.fl. med 9 mkr. Dessutom justeras av samma anledning anslaget Statens invandrarverk ner med 4 mkr. Slutligen räknas utgifterna upp med 630 647 000 kr med anledning av regeringens förslag om tilläggsbudget I till statsbudgeten för budgetåret 1993/94 (prop. 1993/94:105). Sammantaget leder ovan nämda justeringar av RRV:s beräkningar till en uppjustering av utgifterna med 22 699 mkr. Utgiftsanslagen beräknas därmed till 471 693 mkr. Enligt RRV kommer de totala anslagsbehållningarna på reservationsanslag under innevarande budgetår att minska med 6 023 mkr och uppgå till 31 479 mkr. Regeringen avviker från RRV:s beräkning av minskning av anslagsbehållningen till följd av att regeringen gör en annan bedömning av möjligheten att 1993/94 utnyttja innestående anslagsbehållningar. Regeringen beräknar därmed minskningen av anslagsbehållningar till 3 000 mkr. Till följd av detta ökar den totala anslagsbehållningen på reservationsanslag med 3 023 mkr. Dessutom för regeringen bort 1 848 mkr från Arbetsmarknadsdepartementets innevarande års anslagsbehållning. Med anledning av riksdagsbeslut förs vidare 3 897 mkr bort från Kommunikationsdepartementets anslagsbehållning för innevarande år (prop. 1992/93:176, TU35, rskr. 446). Regeringen beräknar därmed att de totala anslagsbehållningarna på reservationsanslag uppgår till 28 757 mkr vid innevarande budgetårs slut. 75 I tabell 4 redovisas utvecklingen av anslagsbehållningarna mellan budgetåren 1992/93 och 1993/94. Tabell 4. Anslagsbehållningarna vid utgången av budgetåren 1992/93 och 1993/94 Miljarder kronor Huvudtitel 1992/93 1993/94 Utrikesdepartementet 9,5 8,3 Kommunikationsdepartementet11,7 5,5 Övriga huvudtitlar 16,3 15,0 Summa 37,5 28,8 RRV har för Tillkommande utgiftsbehov, netto tagit upp 18 000 mkr. Dessa utgifter bör beräknas till 1 000 mkr. Avvikelsen från RRV:s beräkning förklaras i allt väsentligt av beslutet om rekonstruktionen av Gota Bank. Sammantaget beräknas därmed utgifterna under budgetåret 1993/94 till 566 693 mkr. Tabell 5. Regleringsbrevens utgifter budgetåret 1993/94 Milj.kr. Regleringsbrev RRV Regeringen Utgiftsanslag exkl. statsskuldräntor444 922448 727471 693 Statsskuldräntor 96 000 92 000 91 000 Förändring i anslagsbehållningar1 5006 0233 000 Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto7 24018 0001 000 Summa 549 662564 750 566 693 1.3 Statsbudgetens inkomster och utgifter under budgetåret 1994/95 Inkomster RRV beräknar statsbudgetens inkomster till 367 489 mkr för budgetåret 1994/95. De skillnader i antaganden om pris- och löneutveckling som nyss redovisats samt vissa förändringar som föreslås i förslaget till statsbudget för nästa budgetår påverkar statsbudgetens inkomster. I det följande redovisas de avvikelser från RRV:s beräkningar som regeringen därmed funnit bör göras. Till följd av dels vad som anförts om den ekonomiska utvecklingen, dels ny information räknas inkomsttiteln Fysiska personers inkomstskatt ner med 1 217 mkr. Dessutom räknas samma inkomsttitel ner med ytterligare 10 900 mkr till följd av att regeringen har för avsikt att direkt föra den nya egenavgiften i arbetslöshetsersättningen till Arbetsmarknadsfonden med ett i förväg beräknat belopp. Sammanlagt justerar regeringen således ner inkomstiteln Fysiska personers inkomstskatt med 12 117 mkr. Med anledning av att regeringen gör en annan bedömning av den ekonomiska utvecklingen räknas inkomsttiteln Juridiska personers inkomstskatt upp med 554 mkr. Detta får även till följd att inkomsttiteln Avskattning av företagens reserver räknas upp med 73 mkr och att inkomsttiteln Beskattning av tjänstegruppliv räknas upp med 6 mkr. Med anledning av lönesummans utveckling räknas inkomsttiteln Folkpensionsavgift upp med 176 mkr. Till följd av dels att Riksförsäkringsverket reviderat ner sjuktalet, dels lönesummans utveckling räknas inkomsttiteln Sjukförsäkringsavgift, netto upp med 291 mkr. Inkomsttiteln Sjukförsäkringsavgift, netto räknas dessutom upp med ytterligare 735 mkr till följd av de förslag om besparingar inom tandvård och läkemedel som regeringen senare idag kommer att redovisa. Sammantaget leder detta till en uppjustering av inkomsttiteln Sjukförsäkringsavgift, netto med 1 026 mkr. Till följd av vad som nyss anförts angående den privata konsumtionens utveckling räknas inkomsttiteln Mervärdesskatt upp med 150 mkr. Inkomsttiteln Mervärdesskatt räknas samtidigt ner med 444 mkr till följd av riksdagens beslut med anledning av regeringens proposition om Postlag och en förändrad verksamhetsform för Postverket m.m.(prop. 1993/94:38, TU11, rskr. 119). Sammanlagt medför detta en nedjustering av inkomsttiteln Mervärdesskatt med 294 mkr. Med anledning av att riksdagen beslutade att senarelägga den av regeringen i prop. 1993/94:25 föreslagna höjningen av bensinskatten från den 1 januari 1994 till den 1 januari 1995, justeras inkomsttiteln Bensinskatt ner med 476 mkr. Till följd av att regeringen gör en annan bedömning av övergången från blyad till blyfri bensin än Riksrevisionsverket, skrivs inkomsttiteln Bensinskatt ner med ytterligare 250 mkr. Sammanlagt innebär detta att inkomsttiteln Bensinskatt skrivs ner med 726 mkr. Med anledning av regeringens bedömning av konsumentprisernas utveckling justeras inkomsttitlarna Tobaksskatt ner med 5 mkr, Skatt på spritdrycker ner med 6 mkr, Skatt på vin ner med 3 mkr, Skatt på maltdrycker ner med 0,6 mkr och slutligen Energiskatt ner med 10 mkr. Till följd av att regeringen gör en annan bedömning än Riksrevisionsverket av den ekonomiska utvecklingen justeras inkomsttiteln Ränteinkomster på lån för bostadsbyggande upp med 89,4 mkr medan inkomsttiteln Räntor på energisparlån justeras upp med 3,5 mkr. Inkomsttiteln Bidrag för ungdomspraktik justeras ner med 200 mkr med anledning av att finansieringsbidraget för ungdomspraktik bedöms bli 200 mkr lägre till följd av att regeringen föreslår att arbetsgivare som väljer att redan efter de första sex månaderna anställa en ungdomspraktikant skall befrias från kravet på finansieringsbidrag. Med anledning av att Styrelsen för lokalradiotillstånd under hösten har auktionerat ut ca 60 stycken lokalradiotillstånd justeras inkomsttiteln Lokalradiolicenser upp med 83 675 000 kr. I konsekvens med det förslag om ersättning från kommuner för elever i same- och specialskolor som senare idag kommer att presenteras räknas inkomsttiteln Övriga inkomster av statens verksamhet upp med 24 mkr. Fr.o.m. den 1 juli 1994 kommer Försvarsmakten att betala hyra för mark, vissa anläggningar och lokaler till Fortifikationsver- ket. Hyran skall bl.a. täcka de kapitalkostnader verket har för de fastigheter Försvarsmakten disponerar. Dessa fastigheter är finansierade med avkastningspliktigt statskapital för vilket avkastningskravet för budgetåret 1994/95 beräknats till 900 mkr. Därutöver gäller att Fortifikationsverket skall inleverera ett belopp motsvarande avskrivningarna på fastigheterna, vilket för budgetåret 1994/95 beräknats till 580 mkr. Med anledning av detta räknar regeringen upp inkomsttiteln Uppdragsmyndigheters m.fl. komplementkostnader med 900 mkr och inkomsttiteln Avskrivningar på fastigheter med 580 mkr. Med anledning av övergång från anslagsfinansiering till lån i Riksgäldskontoret för uppdragsmyndigheters investeringsutgifter, se bilaga 1, avsnitt 6.6.3 bör inkomsttiteln Uppdragsmyndigheters m.fl. komplementkostnader räknas upp med 2 000 mkr, eller sammanlagt 2 900 mkr. Sammanlagt innebär avvikelserna från RRV:s beräkningar en ned-skrivning av inkomsterna för budgetåret 1994/95 med 7 846 mkr. Regeringen beräknar således statsbudgetens inkomster för budgetåret 1994/95 till 359 643 mkr. Förändringarna i förhållande till RRV:s beräkningar framgår av tabell 6. 76 Tabell 6. Avvikelser mot RRVs beräkningar av statsbudgetens inkomster budgetåret 1994/95 Tusentals kronor RRV:s Avvikelse beräkning enligt regeringen Inkomsttitel 1111Fysiska personers inkomstskatt30 266 000- 12 117 000 1121Juridiska personers inkomstskatt18 584 000+ 554 000 1122Avskattning av företagens reserver4 491 000+ 73 000 1123Beskattning av tjänstegruppliv1 112 000+ 6 000 1211Folkpensionsavgift 37 240 000 + 176 000 1221Sjukförsäkringsavgift, netto7 597 000+ 1 026 000 1411Mervärdesskatt 112 000 000 - 294 000 1421Bensinskatt 22 850 000 - 726 000 1424Tobaksskatt 7 630 000 - 5 000 1425Skatt på spritdrycker6 423 000 - 6 000 1426Skatt på vin 3 247 000 - 3 000 1427Skatt på maltdrycker2 990 800 - 600 1428Energiskatt 19 100 000 - 10 000 2332Ränteinkomster på lån för bostads- byggande 2 890 600 + 89 400 2351Räntor på energisparlån110 800 + 3 500 2524Bidrag för ungdomspraktik1 000 000- 200 000 2546Lokalradioavgifter 0 + 83 675 2811Övriga inkomster av statens verksamhet400 000+ 24 000 5121Avskrivningar på fastigheter0 + 580 000 5131Uppdragsmyndigheters m.fl. komplementkostnader 0+ 2 900 000 Summa inkomster 367 488 935 Summa avvikelser enligt regeringen- 7 846 025 Avslutningsvis redovisas förändringarna i indelningen av statsbudgetens inkomster i förslaget till statsbudget för budgetåret 1994/95 (tabell 7). Tabell 7.Förslag till förändringar i uppställningen av statsbudgetens inkomster för budgetåret 1994/95 In- komsttitel/Inkomsthuvudgrupp/InkomstgruppFörslag 1422Särskilda varuskatter Upphör 1427Skatt på maltdrycker Namnändring 1451Reseskatt Upphör 1462Kilometerskatt Upphör 2112Televerkets inlevererade överskottUpphör 2123Inlevererat överskott av uthyrning av ADB-utrustningUpphör 2524Bidrag för ungdomspraktik1 Ny inkomsttitel 2534Avgifter för körkort och motorfordonNamnändring 2543Skatteutjämningsavgift Upphör 2546Lokalradioavgifter1 Ny inkomsttitel 2713Vattenföroreningsavgifter m.m. Namnändring 2714Sanktionsavgifter m.m.1 Ny inkomsttitel 1 Inkomsttiteln införd fr.o.m. budgetåret 1993/94 77 Utgifter I förslaget till statsbudget för budgetåret 1994/95 uppgår utgifterna sammanlagt till 532 129 mkr. Utgiftsanslag exkl. statsskuldräntor svarar då för 430 629 mkr. Statsskuldsräntorna beräknas till 85 000 mkr för budgetåret 1994/95. Beräkningen är baserad på underlag från Riksgäldskontoret och de ränteantaganden som redovisats i den preliminära nationalbudgeten (bilaga 1.1, avsnitt 1). De redovisade ränteutgifterna hålls nere till följd av de stora inkomster som Riks- gäldskontoret erhåller i samband med emissioner av statsobligationslån. Dessa lån har ofta kupongräntor som avspeglar ränteläget när de började emitteras för ett par år sedan. Med nuvarande lägre räntenivåer betalar köparen överkurs till Riksgäldskontoret för att erhålla dessa lån med hög nominell ränta. De inkomster som dessa överkurser genererar leder till minskade ränteutgifter under emissionsåret men högre ränteutgifter under följande år, när den högre kupongräntan betalas ut. Hänsyn har tagits till detta vid beräkningen av den underliggande budgetutvecklingen, se avsnitt 2 nedan. Anslagsbehållningarna på reservationsanslag beräknas minska med 4 500 mkr under budgetåret 1994/95. I syfte att förslaget till statsbudget skall visa en realistisk budgetbelast- ning förs på budgetens utgiftssida upp posten Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto. Denna beräknas till 12 000 mkr. Vid beräkningen av denna post har en uppskattning gjorts av sådana utgifts- och inkomstförändringar som inte redovisats på något annat ställe i förslaget till statsbudget. Finansutskottet har tidigare framfört önskemål (1991/92:FiU34) om att posten Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto som idag är en nettopost på statsbud- getens utgiftssida, redovisas som två bruttoposter - en på inkomst- och en på utgiftssidan. Nyligen har ett utvecklingensarbete påbörjats inom regeringskansliet som bl.a. inbegriper hur statens inkomster, utgifter och förmögenhet bör redovisas. Regeringen anser att frågan angående tillkommande utgiftsbehov bör övervägas inom ramen för ovan nämnda utvecklingsarbete. Regeringen gör därmed bedömningen att redovisningen av tillkommande utgiftsbehov för närvarande inte bör förändras. Tabell 8. Statsbudgetens utgifter budgetåret 1994/95 Milj.kr. Förslag till statsbudget Utgiftsanslag exkl. statsskuldräntor430 629 Statsskuldräntor 85 000 Förändring av anslagsbehållningar 4 500 Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto12 000 Summa 532 129 78 1.4 Statsbudgetens saldo för budgetåren 1993/94 och 1994/95 Med hänvisning till redovisningen i det föregående avsnittet beräknas utfallet av statsbudgetens inkomster och utgifter för innevarande budgetår och förslaget till statsbudget för budgetåret 1994/95 såsom framgår av tabell 9 och tabell 10. Sammanfattningsvis beräknas budgetunderskottet till 217,1 miljarder kronor för 1993/94 och till 172,5 miljarder kronor för 1994/95. Tabell 9. Statsbudgeten budgetåren 1992/93-1994/95 Miljarder kronor 1992/931993/94 1994/95 Utfall Stats- Beräknat utfallFörslag till budget/ statsbudget reglerings-enligtenligt brev1 RRV regeringen Inkomster 377,7 344,0 353,3 349,6 359,6 Utgifter exkl. statsskuldräntor492,4 453,7 472,8 475,7 447,1 Statsskuldräntor 73,1 96,0 92,0 91,0 85,0 Saldo - 187,8- 205,7- 211,5 - 217,1 - 172,5 1 För 1993/94 är utgiftsnivån enligt regleringsbrev. 79 Tabell 10. Förslag till statsbudget för budgetåret 1994/95 Inkomster: Utgiftsanslag: Skatter 321 528 515 000 Statschefen och regeringen 1 757 978 000 Inkomster av statens verksamhet 29 248 710 000 Justitiedepartementet 19 475 076 000 Inkomster av försåld egendom 31 640 000 Utrikesdepartementet 16 959 481 000 Återbetalning av lån 7 029 045 000 Försvarsdepartementet 39 721 506 000 Kalkylmässiga inkomster 1 805 000 000 Socialdepartementet 127 809 349 000 Kommunikationsdepartementet29 287 281 000 Summa kr. 359 642 910 000 Finansdepartementet 84 604 149 000 Utbildningsdepartementet 33 038 652 000 Jordbruksdepartementet 6 251 959 000 Arbetsmarknadsdepartementet47 474 542 000 Kulturdepartementet 14 759 718 000 Näringsdepartementet 4 001 092 000 Civildepartementet 2 216 715 000 Miljö- och naturresursdepartementet 2 406 369 000 Riksdagen och dess myndigheter 863 701 000 Räntor på statsskulden, m.m. 85 000 000 000 Oförutsedda utgifter 1 000 000 Beräknad övrig medelsförbrukning: Minskning av medelsbehållningar 4 500 000 000 Underskott 172 485 658 000 Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto 12 000 000 000 Summa kr. 532 128 568 000 Summa kr. 532 128 568 000 80 1.5 Statsbudgetens utgifter fördelade på realekonomiska kategorier och ändamålsområden budgetåret 1994/95 Av statsbudgetens totala utgifter, dvs inklusive de utgifter som redovisas på statsbudgetens inkomstsida, utgör utgifterna för den statliga konsumtionen drygt en femtedel. Dessa består av löner och andra utgifter för framför allt statlig förvaltning, försvaret och högskolan. Investeringarnas andel av de totala utgifterna på statsbudgeten uppgår till ca 3 procent. Transfereringarnas andel av statsutgifterna uppgår till ca 60 procent. Dessa utgörs av transfereringar till hushållen, transfereringar till utlandet samt subventioner till företag m.m. Drygt hälften av transfereringarna går till hushållen. De största posterna är utgifter för pensioner, sjuk- och föräldra- försäkring, barnbidrag samt arbetsskadeersättningar. De statliga transfereringarna till kommunerna utgörs främst av utjämningsbidrag till kommunerna och skatteutjämningsbidrag till landstingen. Transfereringarna till utlandet består huvudsakligen av utvecklingsbistånd. Biståndet uppgår till ca 0,92 procent av bruttonationalinkomsten (BNI). Subventioner till företag inkluderar överföringar till såväl privata som statliga företag. Här ingår även räntebidrag till bostäder samt bidrag för omställning av jordbruket. Statsskuldräntorna beräknas uppgå till 85 miljarder kronor 1994/95 och utgör därmed knappt 15 procent av statsbudgetens utgifter. Diagram 1. Realekonomisk fördelning av statsbudgetens utgifter 81 I tabell 11 visas budgetförslagets utgifter fördelade på olika ändamålsområden. Av tabellen framgår att den största enskilda posten i budgeten är stats- skuldräntorna. Drygt 96 miljarder kronor avser utgifter för pensioner, åldrings- och handikappomsorg. Vidare utgör allmänna bidrag till kommuner ca 45 miljarder kronor. I denna utgiftspost ingår det statliga utjämningsbidraget till kommunerna samt skatteutjämningsbidraget till landstingen. Stöd till barnfamiljer utgörs främst av utgifter för föräldraförsäkring och barnbidrag. Inkomsttrygghet vid sjukdom utgörs främst av utgifter för sjuk- och arbetsskadeförsäkring. I utgiftsposten bostadsförsörjning ingår bl.a. räntebidrag. Tabell 11. Statsbudgetens utgifter 1994/95 fördelade på ändamålsområden Miljarder kronor, 1994/95 års priser Belopp Andel i procent Pensioner, åldrings- och handikappomsorg95,7 16,4 Allmänna bidrag mellan stat och kommuner45,5 7,8 Stöd till barnfamiljer 48,0 8,2 Inkomsttrygghet vid sjukdom 43,5 7,4 Försvar 45,0 7,7 Bostadsförsörjning 29,3 5,0 Utbildning och forskning 39,3 6,7 Åtgärder inom arbetsmarknadsområdet 33,6 5,7 Samhällsskydd och rättsskipning 20,5 3,5 Infrastruktur 29,5 5,0 Internationellt ekonomiskt bistånd 13,9 2,4 Näringslivsändamål 8,7 1,5 Fritidsverksamhet och kultur 4,9 0,8 Allmän miljö- och naturvård 1,8 0,3 Statsskuldräntor 85,0 14,5 Övrigt 41,2 7,1 Summa1 585,4 100 1 Inklusive tillkommande utgiftsbehov och utgifter som redovisas på inkomstsidan. 1.6 Utredning om beräkningarna av statens inkomster och utgifter För den ekonomiska politikens utformning är det av stor vikt att regeringen har tillgång till ett fullgott underlag i form av beräkningar och bedömningar av statsfinansernas utveckling på kort och lång sikt. Detta gäller inte minst beräkningar och prognoser m.m. av statsinkomsterna men även av statens utgifter. Till följd av skattereformen för några år sedan och de fortlöpande förändringar som sker i uttaget av skatter och avgifter samt till följd av den senaste konjunkturnedgången har svårigheterna att beräkna statens framtida inkomster och utgifter ökat. Möjligheterna att kartlägga och analysera förändringar i beteendemönstret hos skatteskyldiga och betalningsmottagare har i denna situation varit mindre än eljest. Särskilda insatser för att ta tillvara varje möjlighet att förbättra beslutsunderlag vad avser precision och förklaringsgr- under bör därför göras. Utöver den fortlöpande metodutveckling som sker inom ramen för RRVs beräkningsarbete, bl.a. vad gäller inkomsberäkningarna, har RRV påbörjat ett arbete med att, med utgångspunkt i de förutsättningar RRV har för sitt beräkningsarbete, utveckla beräknings- och analysmodeller. I arbetet ingår även att förbättra kvaliten i de grunddata som RRV är beroende av, bl.a. den information som lämnas av de statliga myndigheterna. Det är angeläget att detta arbete drivs vidare. Samtidigt är informationsflödet när det gäller prognoser och beräkningar av skilda slag mycket omfattande och inbegriper ett stort antal centrala producenter och användare. Det finns därför skäl att också se över användarbehov och produktionsmetoder i ett vidare perspektiv, bl.a. för att effektivisera informationsflödet samt förbättra samverkan mellan informationslämnare och prognos- och statistikproducenter. Regeringen har därför för avsikt att ge chefen för Finansdepartementet bemyndigande att tillkalla en utredare för att se över beräkningarna av statens inkomster och utgifter. Utredaren bör som ett underlag för sina överväganden bl.a. kartlägga olika felkällor i prognoserna samt vilka prognosmetoder som kan utnyttjas i detta sammanhang. I arbetet bör även ingå förslag till hur en löpande kvalitets- redovisning bör utformas. Utredaren bör vidare studera hur informationsinsamlingen sker och hur samarbetet mellan berörda myndigheter kan utvecklas för att på det sättet öka prognosernas tillförlitlighet. Utredaren bör också bedöma möjligheterna att i större utsträckning utnyttja utfallsdata som en indikator över den ekonomiska utvecklingen, bl.a. för att därigenom få ett snabbare genomslag på de antaganden om den allmänna ekonomiska utvecklingen som ligger till grund för beräkningarna av statsfinansernas utveckling. Även möjligheterna till en mer kontinuerlig kontroll av utgifternas utveckling bör studeras. Utredningsarbetet bör göras i nära samarbete med RRV.Till utredningen avser regeringen att knyta en expertgrupp med representanter för de myndigheter som i första hand är berörda. 2 Underliggande budgetutveckling Den underliggande utvecklingen av statsbudgetens saldo erhålls när det redovisade saldot korrigeras för effekter som är av tillfällig art eller sammanhänger med förändringar i redovisningsprinciperna. Som bas används de förhållanden som skall gälla för budgetåret 1994/95. Detta innebär att den underliggande budgetutvecklingen i ett budgetförslag inte omedelbart kan jämföras med de redovisningar som gjorts i tidigare års finansplaner och reviderade finansplaner. Det bör betonas att det ofta är en bedömningsfråga om en enskild post skall betraktas som en reguljär inkomst eller utgift eller som en tillfällig sådan. Trots att avgränsningarna i det enskilda fallet inte är helt självklara anser regeringen det ändå angeläget att redovisa en beräkning där tillfälliga inkomster eller utgifter uteslutits, så att statsbudgetens underliggande utveckling tydliggörs. På inkomstsidan betraktas följande slag av effekter som tillfälliga vid fram- räkning av det underliggande budgetsaldot: -vissa engångsvisa höjningar eller sänkningar av skatter och avgifter -tillfälliga extra inleveranser från affärsverk till statsbudgeten -inkomster från arbetsgivarfonden, delpensionsfonden och arbets- miljöfonden På utgiftssidan betraktas bl. a. följande effekter som tillfälliga vid framräkning av det underliggande budgetsaldot: -valutaförluster eller valutavinster som uppstår vid amortering av statens utlandslån -kapitaltillskott till Nordbanken, Securum och Gota Bank -engångsvisa besparingar -periodiseringseffekter till följd av att Riksgäldskontoret emitterar statsskuldsväxlar till underkurs. Tabell 12 visar statsbudgetens underliggande utveckling under perioden 1992/93-1994/95. Tabell 12. Underliggande budgetsaldo för budgetåren 1992/93-1994/95 Miljarder kronor 1992/93 1993/94 1994/95 Underliggande budgetsaldo- 188,5- 205,5- 175,9 Som andel av BNP - 13,1 % - 14,0 % - 11,4 % 3 Lånebehov och statsskuld Statliga utgifter som beslutats av riksdagen och som inte täcks av statsinkomster, finansieras genom upplåning av Riksgäldskontoret. Budgetunder- skottet utgör den viktigaste beståndsdelen i Riksgäldskontorets lånebehov (tabell 13). Det är emellertid inte det redovisade budgetutfallet baserat på inkomst- och utgiftsmässiga principer som är relevant i detta sammanhang, utan i stället dess kassamässiga motsvarighet, dvs. utfallet på statsverkets checkräkning i Riksbanken. I tabellen är skillnaden mellan redovisat budgetutfall och rörelserna på statsverkets checkräkning angiven som kassamässiga korrigeringar. Dessa korrigeringar kan i allmänhet endast göras i efterhand när utfallen är kända. I prognosperspektivet antas att de kassamässiga flödena är lika med budgetsaldot. Riksgäldskontoret har en omfattande utlåning till affärsverk och myndigheter, bl.a. till Bankstödsnämnden för bankstöd och till Centrala studiestödsnämnden, för studielån. Som en följd av att arbetslösheten har stigit har ett underskott i arbetsmarknadsfonden uppstått vilket ökar statens upplåningsbehov. Detta upp- låningsbehov beräknas till 36,9 miljarder kronor för budgetåret 1993/94 och 34,6 miljarder kronor för budgetåret 1994/95. Underskott har även uppstått i lönegarantifonden. I detta fall sammanhänger underskottet med ökat antal konkurser. Denna utlåning påverkar inte budgeten direkt men väl statens lånebehov. Det beräknade upplåningsbehovet uppgår till 271,6 miljarder kronor 1993/94 och 220,3 miljarder kronor 1994/95. Statsskuldens förändring påverkas därutöver av olika typer av skulddispo- sitioner, dvs transaktioner av dispositiv karaktär som Riksgäldskontoret gör. Av störst betydelse därvidlag är valutaomvärderingar till följd av att valutaskulden löpande omvärderas till aktuella valutakurser samtidigt som avräkningen mot statsbudgeten enbart avser de realiserade valutadifferenserna. Prognosen för skulddispositionerna innehåller enbart beräknade realiseringar av valutadifferenser. Dessa utgör en del av förändringarna på valutaomvärderings- kontot. De övriga skulddispositionerna kan inte prognosticeras. Till följd av kronans depreciering har valutaskulden uttryckt i svenska kronor ökat kraftigt. Tabell 13. Lånebehov och statsskuld Miljarder kronor 1992/93 1993/94 1994/95 Budgetunderskott 187,8 217,1 172,5 Kassamässiga korrigeringar - 8,6 - - Riksgäldskontorets nettoutlåning: CSN, studielån m.m. 5,8 7 6,7 Investeringslån till myndigheter- 3,1 5,0 Finansiering av underskott i Arbetsmarknadsfonden inkl. ränta16,236,9 34,6 Finansiering av underskott i Lönegarantifonden inkl. ränta2,4 1,4 1,5 Byggnadsstyrelsen, Vasakronan AB m.m. 2,1 14,5 1,0 Lån till Sparbanken Första 3,8 Köp av aktier i Securum 1,0 Rekonstruktion av Gota Bank, netto- 3,8 - Övrigt, netto - 2,1 - 3,8 - 1,0 Redovisningsteknisk korrigering1- - 8,4 - Lånebehov 208,4 271,6 220,3 Skulddispositioner 41,2 7,0 - 5,9 Statsskuldförändring 249,6 278,6 214,4 Statsskuld vid utgången av resp. budgetår 960,6 1 239,2 1 453,6 Som andel av BNP 66,5 % 84,2 % 94,5 % Anm: Inbetalning markeras med minustecken. 1 Redovisningen av Riksgäldkontorets utlåning har ändrats fr.o.m. budgetåret 1993/94. Inlåning från statsinstitutioner och fonder redovisas som en del av kontorets nettoutlåning i stället för som en del av statsskulden fr.o.m. den 1 juli 1993. Detta innebär att såväl posten Riksgäldskontorets nettoutlåning som statsskulden redovisningstekniskt minskar med 8 379 mkr engångsvis budgetåret 1993/94. 82 4 Statsutgifternas förmögenhetseffekter Riksdagen har hemställt om att en utredning tillsätts med uppgift att se över hur utgifterna på statliga investeringar skall tas upp och hur de skall redovisas (1992/93:FiU30, rskr. 1992/93:447). I frågeställningen ligger även omfattningen av den statliga budgeten dvs. bl.a. vilka redovisningsprinciper som bör gälla. Dessa frågor kommer att behandlas i ett utredningsarbete avseende bl.a. redovisning och budgetering av statens inkomster, utgifter och förmögenhet som nyligen påbörjats i regeringskansliet och som beskrivs ytterligare i avsnitt 6. Hittills har en modell tagits fram för att dela upp statsbudgetens och den statliga verksamhetens utgifter på löpande drift i form av ett resultat i före- tagsekonomiska termer samt i investeringar. Fr.o.m. budgetåret 1993/94 kommer myndigheterna att upprätta fullständiga årsredovisningar. Riksrevisionsverket (RRV) utvecklar för närvarande en modell för att ta fram redovisning för hela staten. Det arbete som nu presenteras får ses som ett sätt att förbättra beslutsunderlaget till dess att denna information finns tillgängligt. Resultatet av de beräkningar som nu gjorts i företagsekonomiska termer påverkar inte bilden av det statsfinansiella läget. Skillnaden mellan den företagsekonomiska beräkningen och statsbudgeten uppgår till några miljarder kronor och är därmed marginell i förhållande till den totala omslutningen och saldot på budgeten. Samtliga myndigheter upprättar numera balans- och resultaträkningar, i vilka dock en stor del av myndigheterna inte redovisar anläggningstillgångar. Full- ständiga balansräkningar finns för affärsverken och för vissa andra verksam- heter. RRV har vidare sedan mitten av 1980-talet med hjälp av myndigheternas bokslut och enkäter upprättat en balansräkning för staten. Denna återges i publikationen Årsbokslut för staten, vilken trots namnet inte innehåller någon resultaträkning. Sammanfattningsvis finns således för närvarande varken någon sammanhållen förmögenhetsredovisning med balans- och resultaträkningar för hela den statliga verksamheten eller någon förmögenhetsredovisning som kan användas i budgetarbetet. Fr.o.m. budgetåret 1993/94 skall i princip samtliga myndigheter redovisa fullständiga balans- och resultaträkningar. Ett arbete pågår även för att förbättra redovisningen av förändringar i statens pensionsåtagande. I prop. 1991/92:150 (bil. I:1 s. 58) redovisade regeringen sin syn på redovisning av detta åtagande. I enlighet med vad som där uttalades har Riksrevisionsverket (RRV) och Statens löne- och pensionsverk (SPV) fått i uppdrag att utreda och lämna förslag till utformningen av en beräkning och redovisning av statens åtagande i form av kompletteringspensioner inom statsförvaltningen. RRV och SPV har efter samråd lämnat var sin delrapport och regeringen har därefter givit verken i uppdrag att slutföra utredningen. Sättet för redovisning av statens pensionsåtagande har samband med frågan om arbetsgivaravgifter för statliga myndigheter. För denna fråga har regeringen beslutat om direktiv för en särskild utredare (dir. 1993:89). RRV och SPV skall därför i sitt utredningsarbete samråda med den särskilde utredaren. I föreliggande beräkning har någon korrigering för förändring av pensionsskuld inte gjorts. 4.1 Beräkningar av statens resultat i företagsekonomiska termer Beräkningarna omfattar de verksamheter som ingår i RRV:s redovisning av real- ekonomisk fördelning av statsbudgetens inkomster och utgifter. I prop. 1992/93:100, bil. 1, avsnitt 1.5 diskuteras principen för beräkning av den statliga verksamhetens förmögenhetseffekter samt sambandet mellan en företagsekonomisk redovisning och nationalräkenskaperna. Resultatet av beräkningarna återges i tabell 14. Som framgår innebär omräkningen från den existerande statliga redovisningen till företagsekonomiska redovisningsprinciper korrigeringar av resultatet med flera miljarder kronor. I relation till de totala utgifterna eller budgetsaldot är korrigeringarna dock små. Redovisningen i företagsekonomiska termer påverkar därför inte bilden av det statsfinansiella läget nämnvärt. Det redovisade budgetsaldot uppgick budgetåret 1992/93 till ca 188 miljarder kronor. För att komma till det företagsekonomiska resultatet görs först korrigeringar som netto uppgår till 10 miljarder kronor och sedan justeras för avskrivningar på 5 miljarder kronor. Beräkningen för budgetåren 1993/94 och 1994/95 ger i stort sett samma bild med endast marginella skillnader mellan budgetsaldo och ett beräknat resultat i företagsekonomiska termer. Tabell 14. Statsbudgetens beräknade resultat i företagsekonomiska termer och nettosparande budgetåren 1992/93, 1993/94 och 1994/95 Miljarder kronor 1992/93 1993/94 1994/95 Inkomster enligt redovisning378350 360 Utgifter enligt redovisning566 567 532 Resultat enligt redovisning- 188- 217- 172 Korrigeringar*) av inkomster - 7 - 22 - 8 av utgifter 17 22 15 Summa korrigeringar 10 0 7 Resultat efter finansnetto men före avskrivningar- 178 - 217 - 165 Företagsekonomiska avskrivningar- 5- 5 - 6 Företagsekonomiskt nettoresultat- 183- 222- 171 Minnesposter: Bruttoinvesteringar**) 16 21 14 *) Korrigeringar som minskar det företagsekonomiska resultatet anges med minus- tecken **)Avskrivningar baseras på dessa uppgifter Avskrivningarna är i huvudsak beräknade med utgångspunkt från uppgifter om bruttoinvesteringar enligt nationalräkenskaperna, NR, och samma ekonomiska livslängd som genomsnittligt tillämpas i NR:s kapitalförslitningsberäkningar. Investeringsuppgifterna ger en bild av statens kapitalanvändning för investeringsändamål vilken representerar, åtminstone huvuddelen av, den "kapitalbudget" som staten ianspråktagit under budgetåret. Flera typer av utgifter som i ett samhällsekonomiskt betraktelsesätt skulle kunna sägas ge förmögenhetseffekter klassificeras inte som investeringar vid beräkningen av statens företagsekonomiska resultat. Två av dessa är utgifter för utbildningsändamål och utgifter för militär materiel. Utgifterna för utbildning underhåller eller ökar stocken av humankapital men klassificeras i enlighet med vedertagna internationella konventioner som offentlig konsumtion. Detsamma gäller utgifterna för militär materiel som underhåller eller bygger upp landets militära kapacitet. För att ge en bild av storleken på och utvecklingen av dessa utgiftsslag ges en särskild redovisning i tabell 15 för de senaste åren. Det kan tilläggas att även utbildning inom de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna skulle kunna ses som investeringar i humankapital. Utgifter för detta ingår dock inte i tabellen. Tabell 15. Utgifter för utbildningsändamål och för försvarsändamål i stats- budgeten Miljarder kronor 1988/891989/901990/911991/921992/931993/941994/95 "Investeringar" inom försvarsramen 10 9 14 12 11 11 13 Utbildning och universitets- forskning 45 48 59 62 55 39 39 Statsbudgetens totala utgifter 350 398 438 478 566 567 532 *)Fr.o.m. 1993 går inget bidrag särskilt till gundskolan över statsbudgeten. Det ingår istället i det generella bidraget till kommunerna. Källor: Realekonomisk fördelning av statsbudgeten och ändamålsfördelning av statsutgifterna RRV samt finansdepartementet. 83 5 Redovisning av verksamheten med statliga garantier m.m. för budgetåret 1992/93 Beslut om statlig kreditgaranti för visst ändamål fattas av regeringen efter bemyndigande från riksdagen. Riksdagen beslutar enligt Finansfullmakten om de garantiramar som ska gälla. Regeringen delegerar normalt till myndighet rätten att utfärda garantier inom viss ram eller ger i uppdrag åt myndighet att utfärda garanti. Garantier kan lämnas enligt flera olika förordningar. Avgifter för statliga kreditgarantier regleras i flertalet nu gällande förordningar genom hänvisning till förordningen för statligt stöd till näringslivet (SFS 1988:764), där det stadgas att en årlig avgift om en procent ska tas ut i förskott för att täcka statens administrativa kostnader samt de förluster som uppstår på grund av beviljade garantier. Riksgäldskontoret (RGK) har det övergripande ansvaret för hantering av garantier inom staten samt utfärdar och förvaltar huvuddelen av garantierna. RGK skall därvid verka för att statlig kreditgarantigivning bedrivs på ett systematiskt och effektivt sätt. RGK skall fungera som samordnare och rådgivare till andra myndigheter som handhar kreditgarantier samt besluta om föreskrifter och allmänna råd för garantiverksamheten. RGK skall fortlöpande följa upp de kostnader som kreditgarantierna medför för staten samt samordna och följa upp statliga lån till näringslivet. Verksamheten 1992/93 Riksrevisionsverket (RRV) har redovisat verksamheten med statliga kreditgarantier inkl. grundfondsförbindelser. Uppgifterna bygger på myndigheternas rapportering till RRV. I det följande lämnas en sammanställning av och kortfattade kommentarer till myndigheternas uppgifter. Uppgifterna avser, med undantag av garantiramarna, garantistockens ställning per den 30 juni 1993. De redovisade utgifterna och inkomsterna för verksamheten avser budgetåret 1992/93. Garantier i utländska valutor redovisas till den kurs som gällde den 30 juni 1993. Hänsyn har således inte tagits till valutakursförändringar efter detta datum. Bankstödsnämnden är en ny myndighet som började sin verksamhet 1 maj 1993 och då tog över de garantier som beslutats med anledning av bankstödet och som tidigare fanns hos Riksgäldskontoret. När Televerket den 1 juli 1993 ombildades till Telia AB övertog Riksgäldskon- toret de borgensförbindelser som lämnats av Televerket, men i denna redogörelse som avser läget den 30 juni 1993 är de redovisade hos Televerket. Gällande garantiramar Gällande, av riksdag och regering tilldelade, garantiramar per den 1 juli 1993 uppgår till 257 miljarder kronor, vilket innebär en ökning med 72 miljarder kronor jämfört med föregående år. (Se tabell). Ökningen beror bland annat på att Riksgäldskontorets ram höjts från 80 miljarder kronor till 105 miljarder kronor. Till största delen beror detta på att Riksgäldskontoret skall utfärda pensionsgarantier för anställda vid bolagisering av affärsverk och myndigheter. Andra myndigheter med stora ökningar är Bostadskreditnämnden, vars ram ökat med 12 miljarder kronor samt Bankstödsnämnden med en ram på 30 miljarder kronor. Gjorda garantiutfästelser Gjorda garantiutfästelser per den 30 juni 1993 uppgår till 165 miljarder kronor. Av de myndigheter som utfärdade garantier föregående år har Bostads- kreditnämnden haft den största ökningen, från 1,2 miljarder kronor till 13 miljarder kronor. Den nyinrättade Bankstödnämndens garantiutfästelser uppgår till 30 miljarder kronor. Dessa utfästelser utgörs av garantier till Securum AB, Gota Bank och Sparbanksstiftelserna. Minskningar i utfästelserna förekommer främst för Exportkreditnämnden, Televerket och Riksgäldskontoret. Garanterad kapitalskuld Den garanterade kapitalskulden per den 30 juni 1993 var 154 miljarder kronor vilket är 42 miljarder kronor mer än året innan. Grundfondsförbindelser har ökat med 9 miljarder kronor till 75 miljarder kronor. Skillnaden mellan den garanterade kapitalskulden och gjorda garantiutfästelser beror på det faktiska utnyttjandet av exportkreditgarantierna. Minskningar i kapitalskuld förekommer främst för Televerket och Riksgäldskonto- ret. Ökningar i kapitalskuld förekommer främst för Bankstödsnämnden, Bostadskreditnämnden och Exportkreditnämnden. Utgifter till följd av infriade garantier Utgifterna till följd av infriade garantier under budgetåret 1992/93 uppgår till 24,5 miljarder kronor. Utgifterna härrör främst från Bankstödsnämndens garantier till Securum AB och Sparbanksstiftelserna. Inkomster från lämnade garantier Inkomster från garantiavgifter under budgetåret 1992/93 uppgår till 606 miljoner kronor. Inkomsterna har främst genererats av exportkreditgarantierna och Riksgäldskontorets garantier. Inkomsterna har ökat med 218 miljoner kronor sedan föregående budgetår. Inkomster till följd av återbetalning av infriade garantier uppgår till 597 miljoner kronor. Dessa inkomster härrör från exportkreditgarantierna där stora återbetalningar har gjorts på krediter till Brasilien, Egypten, Mexico, Iran och Panama. Resultatet av verksamheten Summan av inkomsterna från garantiavgifter och återbetalningar för tidigare infriade garantier har i förhållande till utgifterna för infriade garantier resulterat i ett nettounderskott på 23 318 miljoner kronor. Detta nettounderskott är huvudsakligen hänförligt till Bankstödsnämndens garantier. I förra årets budgetproposition (prop. 1992/93:100, bil. 1) anfördes följande: "Regeringen avser att i kommande års budgetpropositioner redovisa verksamheten med statliga garantier under sjunde huvudtiteln, Riksgäldskontoret. Regeringens uppdrag till RRV att årligen redovisa verksamheten kan därmed upphöra". Regeringen har inte genomfört denna förändring under innevarande budgetår. Frågan har behövt beredas vidare. 84 Tabell 16. Statliga garantier per den 30 juni 1993 (garantiram per den 1 juli 1993). Miljoner kronor Garantier utfärdade avGällande garanti-Gjorda garanti-Garanterad kapi-Under budgetåret 1992/93 per den 30 juni 1993 ram per den utfästelser pertalskuld per den 1 juli 1993 den 30 juni 30 juli 1993Utgifter tillInkomster Inkomster till följd av infri-från garanti följd av åter- ade garantieravgifter betalningar av tidigare infri- ade garantier Riksgäldskontoret 105 121,6ab 47 493,4ab 47 493,4ab 0,0ab 149,8ab 0,0ab Televerket 19 020,0b 11 441,0b 11 441,0b 0,0b 0,0b 0,0b Bankstödsnämnden/Fi-dep29 801,0b 29 801,0b 29 801,0b 23 399,0b 100,0b 0,0b Sveriges Riksbank 13 120,0b 13 120,0b 13 120,0b 0,0b 0,0b 0,0b Bostadskreditnämnden 13 029,8 13 029,8 13 029,8 0,1 67,5 0,0 Jordbruksverket 3 790,0 2 043,0 2 043,0 41,6 20,0 0,0 Delsumma 183 882,4 116 928,2 116 929,2 23 440,7 337,4 0,0 Övriga 934,9 281,7 275,7 19,8 3,0 0,0 Delsumma 184 817,3 117 209,9 117 203,9 23 460,5 340,4 0,0 Exportkreditnämnden 72 000,0 48 226,2 36 742,0 1 061,2 266,1 597,5 Totalsumma 256 817,3 165 436,1 153 945,9 24 521,7 606,5 597,5 aVarav varvsgarantier15 167,0 2 768,9 2 768,9 0,0 19,0 0,0 bVarav grundfondsförbindelse84 440,874 654,9 74 654,9 26 569,9 109,4 0,0 85 6Styrning av statlig verksamhet 6.1 Förutsättningslös prövning av statliga utgiftsåtaganden Den strategi som hittills har tillämpats för att förändra den offentliga verksamheten har främst syftat till att förbättra dess effektivitet. Det offentliga åtagandet som sådant har dock i regel inte ifrågasatts. Den ekonomiska utvecklingen med stora underskott i de offentliga finanserna har ändrat förutsättningarna för finansiering av den offentliga verksamheten. För att komma till rätta med de ekonomiska problemen behöver därför en mer systematisk prövning av det offentliga åtagandet göras som underlag för ett ställningstagande till frågan på vilka områden en minskning av de offentliga utgifterna skall göras. När den offentliga verksamheten har utvecklats under de senaste decennierna har nuläget i regel tagits som utgångspunkt för överväganden om den framtida användningen av resurserna. Att utveckla verksamheten har riskerat att få högre prioritet än att ifrågasätta den. Detta förhållningssätt bör ändras. De analyser av den offentliga verksamheten som i fortsättningen skall göras bör i stället ha en förutsättningslös inriktning. Det är de bakomliggande, egentliga målen som verksamheten är, eller har varit, avsedd att främja som skall vara utgångspunkten för bedömningen om det är motiverat med just ett offentligt åtagande eller ej. Vid analyser av den offentliga verksamheten bör motiven för det offentliga åtagandet gås igenom på respektive område. Det är angeläget att arbetet påbörjas med sådana förutsättningslösa analyser av den offentliga verksamheten - i första hand av de statliga utgiftsåtagandena. 6.2 Åtgärder för ökad stramhet i budgetprocessen Budgetprocessens utformning är av avgörande betydelse när det gäller att förverkliga finanspolitikens målsättning att förbättra statsfinanserna. I syfte att strama upp budgetprocessen har ett stort antal åtgärder vidtagits under de senaste åren. Regeringen har bl.a. infört en budgetberedning med ramteknik inom regeringskansliet. Riksdagsutredningen har i sitt i juni 1993 framlagda betänkande Reformera riksdagsarbetet! föreslagit riksdagen att införa en ram- budgetberedning i riksdagen. Utredningen har även föreslagit att det statliga budgetåret läggs om till kalenderår. Sammanfattningsvis innebär ett genomförande av utredningens förslag en ökad trovärdighet för långsiktiga offentliga åtaganden. Ett arbete har inletts inom regeringskansliet för att förbereda en eventuell övergång till kalenderår som budgetår. 86 6.3Åtgärder för en förbättrad ägarstyrning och utökad revision Staten ansvarar för en god hushållning av de statliga tillgångarna och att detta således sker på ett ändamålsenligt sätt. Genom de strukturförändringar som sker inom statsförvaltningen påverkas förutsättningarna för förvaltningen av de statliga tillgångarna. Gemensamt för dessa förändringar är att beslut om verksamhetens innehåll och användningen av statens kapital, vilka tidigare fattades av regeringen, nu i allt större utsträckning delegerats till myndig- heter, eller överlåtits till bolag, stiftelser, kommuner och organisationer utanför staten. Tidigare detaljstyrning av verksamhet som bedrivs i myndighetsform, eller av kommuner, har ersatts av mål- och resultatstyrning. För verksamhet som överförs från myndighet till bolag ersätts den traditionella styrningen genom regeringens och riksdagens budgetberedning av en styrning via bolagsordningar, avtal, beslut vid bolagsstämma och, i förekommande fall, av konkurrensen på olika marknader. I de fall staten bildat stiftelser är styrmöjligheterna beroende av de före- skrifter som staten lämnar i urkunder och i avtal som träffas med stiftelserna. Till detta kommer de styrmöjligheter som ges genom utnämningsmakten och samtal med verksamhetsansvariga. Denna utveckling inskärper behovet av att staten, som ägare av de statliga tillgångarna, och dess företrädare utövar en aktiv ägarstyrning och därvid utnyttjar de styrningsmöjligheter som redovisats ovan för att tillvarata statens ekonomiska och verksamhetsmässiga intressen. Tydliga krav på resultat måste riktas till verksamhetsansvariga och en ändamålsenlig uppföljning och kontroll måste ske av att verksamheten genomförts i enlighet med statsmakternas intentioner. En aktiv ägarstyrning kräver också att staten och dess företrädare vidtar sanktioner när de verksamhetsansvariga inte uppfyllt de åligganden som ankommer på dem. Detta gäller oaktat valet av huvudmannaskap och verksamhets- form, dock påverkar givetvis detta val i vilka former och vid vilka tillfällen styrning kan utövas. En sådan, mer aktiv, ägarstyrning bör etableras. Ett led i en förbättrad ägarstyrning är bl.a. att vidta åtgärder för att undanröja de problem som Riksrevisionsverket (RRV) uppmärksammat i anslutning till ombildning och avveckling av myndigheter, bolags- och stiftelsebildning samt vid utförsäljning av statlig verksamhet. Dessa problem redogörs närmare för i avsnitt 6.4. Dessa problem bör, tillsammans med klara direktiv från regering- ens sida till verksamhetsansvariga, kunna undanröjas genom att RRV engageras i ett tidigt skede för att under processens gång bevaka att det statliga koncernintresset tillvaratas. RRV:s granskning utgör ett viktigt underlag för att regeringen och riksdagen ska kunna försäkra sig om att den statliga verksamheten har bedrivits enligt statsmakternas intentioner. Från och med nästa budgetår kommer samtliga myndigheter att avge årsredovis- ningar till regeringen. För att garantera en ändamålsenlig granskning av årsredovisningarna anser regeringen att det finns behov av utökade resurser till RRV. Regeringen återkommer till denna fråga i bilaga 8. Riksdagen beslutade våren 1993 om principer för revision av statliga bolag och stiftelser. Dessa innebär bl.a. att RRV i normalfallet skall ges rätt att utse medrevisor i de bolag och stiftelser dit statlig verksamhet överförts från förvaltningsmyndigheter eller affärsverk och i vilka staten är ägare eller stiftare eller på annat sätt än genom ägande har ett bestämmande inflytande samt i de fall bolag eller stiftelse bildats av myndighet under regeringen (prop. 1992/93:150, bet. 1992/93:FiU30, rskr. 1992/93: 447). Ett arbete har påbörjats med att genomföra riksdagens beslut. Regeringen anser att RRV i normalfallet även bör ges rätt att utse medrevisor i befintliga av staten bildade bolag, stiftelser och fonder enligt samma principer som låg till grund för vårens riks- dagsbeslut. I vissa av dessa fall är formerna för att utse revisorer reglerade i lag. Regeringen avser att vid behov återkomma till riksdagen med förslag till lagändringar. 6.4Det ekonomiadministrativa läget och revisionens resultat 1993 RRV har nyligen avlämnat sin årliga rapport till regeringen om det eko- nomiadministrativa läget och revisionens resultat. I rapporten lämnar RRV en redovisning av gjorda iakttagelser av mer generell karaktär. RRV lämnar också i större utsträckning än i tidigare års rapporter rekommendationer om direkta åtgärder från regeringens sida. Regeringen har valt att göra den följande redovisningen av RRV:s iakttagelser mer omfattande än vad som gjorts i tidigare års redovisningar till riksdagen. Detta för att informera riksdagen om dels de positiva tecknen på att resultatstyrningen och den finansiella styrningen utvecklas på ett tillfredsställande sätt, dels de problem och svårigheter som finns i det omfattande förändringsarbete som pågår inom statsförvaltningen. RRV:s iakttagelser RRV har i årets rapport fokuserat på iakttagelser avseende dels införandet av resultatstyrning och finansiell styrning i statsförvaltningen, dels den pågående processen med tillämpning av nya verksamhetsformer för statlig verksamhet och dels statens styrning av statlig verksamhet där produktionen bedrivs av annan juridisk person än staten. Av rapporten framgår att antalet revisionsberättelser med invändningar har ökat från 15 år 1992 till 23 år 1993. Detta innebär att de senaste årens positiva trend med ett minskande antal revisionsberättelser med invändningar har brutits. Även antalet revisionsrapporter till myndigheternas styrelser har ökat. För två myndigheter, Stockholms och Linköpings universitet, har RRV ännu inte kunnat av- sluta sin granskning då de båda universiteten är kraftigt försenade med sina bokslut till följd av bristande ekonomiadministrativa system och rutiner. Detta förhållande är allvarligt i sig och kommer, enligt RRV, att leda till invändningar i revisionsberättelserna. Vidare har RRV i tre fall lämnat revi- sionsberättelser med invändningar i anledning av en mycket låg kvalitet på resultatredovisningen. RRV anser, trots ökningen av antalet revisionella invändningar och anmärkningar avseende förvaltningsmyndigheterna, att för flertalet av myndigheterna har arbetet med och kvaliteten på årsbokslut och årsredovisningar förbättrats. RRV:s bild är att myndigheterna nått långt i att klara de grundkrav som regeringen ställt på innehållet i årsredovisningen och övergången till den nya finansiella styrningen. Informations- innehållet i den ekonomiska redovisningen har förbättrats. Kvaliteten på inne- hållet i resultatredovisningarna har höjts avsevärt jämfört med föregående år. RRV:s granskning har visat att det finns goda exempel på detta inom i stort sett samtliga sektorer. En annan positiv iakttagelse är att kassahållningen vid de statliga myndigheterna förbättrats. En genomgående brist RRV funnit är att delegering av ansvar och befogenheter skett inom myndigheter utan att kompetensen på den nya ansvariga nivån, systemen för uppföljning och den interna kontrollen varit tillfredsställande. Vidare uppvisar myndigheterna, enligt RRV, stora brister vad gäller kvaliteten på inrapporteringen till riksredovisningen, vilket accentuerats vid byte till myndighetsegna ekonomisystem. RRV pekar även på viss bristande respekt för statsmaktsbeslut med anslagsöverskridanden som följd, samt att myndigheter, i strid med regeringsformens bestämmelser och trots den restriktivitet som stats- makterna uttalat, bildar stiftelser utan att inhämta godkännande för detta. Inte heller har statsmakternas beslut att RRV skall ges rätt att granska stiftelser och bolag under myndigheter hörsammats. RRV har vidare funnit att det statliga koncernintresset av återhållsamhet med statliga medel i många fall inte har upp- rätthållits. Omfattningen av lönetillägg, avgångsvederlag m.m. är tecken på detta. RRV rekommenderar regeringen att vidta åtgärder för att öka respekten för fattade beslut bl.a. vad gäller användning och överskridande av anslag och bildande av bolag och stiftelser. Tydligare direktiv efterlyses också vad gäller t.ex. krav på utbyggd internkontroll vid myndigheter med omfattande intern delegering samt vad gäller krav på införande av internrevision vid större myndigheter. Vidare pekar RRV på vikten, bl.a. med anledning av den pågående om- bildningen av Statens arbetsgivarverk, av att det etableras en stabsfunktion som bevakar statens samlade intresse på det arbetsgivarpolitiska området. RRV:s iakttagelser avseende tillämpning av nya verksamhetsformer och utförsäljningar av statlig verksamhet grundas främst på iakttagelser vid bolagisering av fyra affärsverk och sju andra myndigheter samt direktprivatise- ring av två myndigheter genom s.k. inkråmsförsäljning. De sammanlagda årliga intäkterna i dessa verksamheter uppgick till drygt 45 miljarder kronor. RRV har uppmärksammat en rad problem som uppstått i ombildningsarbetet. Dessa är främst hänförliga till brister i värdering av tillgångar och skulder samt i redovisningen, vilket försvårat rättvisande bedömning av de ekonomiska förutsättningarna i den verksamhet som är föremål för överlåtelse. RRV pekar även på brister i avtal, vilket har försvårat att slutlig överenskommelse mellan parterna kommit till stånd. RRV har vidare noterat betydande oklarheter vad gäller myndigheters rätt och sätt att besluta om utgifter i en ombildningssituation, t.ex. avgångsvederlag och andra förmåner. RRV pekar härvid på vikten av att ansvarig myndighet får klara direktiv för vilka åtgärder som skall vidtas och inom vilken tid åtgärderna skall vara vidtagna, att budgetramar för avvecklingen fastställs samt att resultatet och de ekonomiska konsekvenserna av avvecklingen redovisas. RRV understryker också behovet av att regeringen, som ett stöd för berörda myndigheter, klargör vilka principer som bör gälla för användning och omfattning av avgångsvederlag och uppsägningslöner m.m. RRV hänvisar i övrigt i denna fråga till de förslag som RRV nyligen på regeringens uppdrag lämnat till regeringen. RRV:s förslag är för närvarande föremål för beredning inom Finansdepartementet. RRV rekommenderar vidare att den eller de personer som får ett faktiskt ansvar för avvecklingen så vitt möjligt bör stå fria från intressen i såväl den gamla som den nya organisationen för att tydligt kunna tillgodose koncernintresset. RRV vill därmed inte rikta kritik mot utsedda avvecklare. RRV tar även upp oklarheter vad gäller bokföring och värdering av statens aktier och att det för vissa aktieinnehav är oklart vem som ansvarar för innehavet. Vad gäller styrningen av verksamheter bedrivna av andra juridiska personer än staten och där staten har ett övergripande ansvar påpekar RRV att förutsättningarna för statlig tillsyn påverkas av de förändringsprocesser som pågår inom statsförvaltningen. Genom avregleringar av tidigare monopolverksamheter har nya tillsynsmyndigheter och tillsynsuppgifter till- kommit. Förändringarna av statsmakternas bidragsgivning och styrningen av kommunerna ökar kraven på ansvariga myndigheters tillsyn. Privatise- ringssträvandena inom vård och omsorg ställer i sin tur nya krav på landstingen men också de statliga tillsynsorganen. RRV noterar att ansvariga myndigheter ofta har svårigheter med att anpassa tillsynens omfattning och inriktning till de förändrade kraven. Exempel på effektivitetsproblem som härvid identifierats är att tillsynsmyndigheter i vissa fall prioriterar stöd och rådgivning till förfång för kontrollerande inslag och att myndigheterna ibland förlitar sig på egenkontroll utan att nödvändiga förutsättningar för denna egenkontroll etab- lerats. RRV påpekar att berörda myndigheter har skyldighet att i sin årsredo- visning redovisa förutsättningarna för och resultatet av sin tillsynsverksamhet. Regeringens bedömning Flera av de brister RRV redovisade i förra årets rapport kvarstår. Det gäller bl.a. bristande internkontroll, anslagsöverskridanden och avhändande av statliga tillgångar genom bildande av bolag och stiftelser utan att frågan underställts statsmakterna. Regeringen finner det särskilt bekymmersamt att flera av de brister som RRV funnit hänförs till de ombildningsprocesser som pågår inom statsförvaltningen. I avsnitt 6.3 har redogjorts för behovet av en förbättrad ägarstyrning. RRV:s iakttagelser inskärper detta behov. Regeringen avser att vidta erforderliga åtgärder. I bilaga 8 lämnas en närmare redogörelse för vissa åtgärder för förbättrad styrning vid strukturförändringar. När det gäller RRV:s påpekande om ansvar för och redovisning av innehavet av statens aktier anser regeringen att utgångspunkten bör vara att den myndighet eller det departement som företräder staten som ägare av bolaget också skall ta upp aktieinnehavet i sin redovisning. Härigenom tydliggörs på ett bättre sätt det ägaransvar som tillkommer berörd myndighet. Genom att samtliga myndigheter, inklusive departementen, numera tillämpar de nya redovisningsbestämmelserna, föreligger också de tekniska förutsättningarna för denna åtgärd. RRV har även aktualiserat behovet av en stabsfunktion som bevakar utvecklingen på det statliga arbetsgivarpolitiska området. Regeringen har uppmärksammat detta behov och lämnar i redogörelsen om Statens arbetsgivarverks fortsatta inriktning (bilaga 8) förslag till hur detta skall tillgodoses. 6.5 Utvecklingen av resultatstyrningen Generella iakttagelser Resultatstyrningen utvecklas positivt. Antalet årsredovisningar och anslagsfram- ställningar av god kvalitet ökar, vilket innebär att regeringen får ett kvalitativt bättre beslutsunderlag för prövning av statlig verksamhet. Myndigheternas resultatinformation har förbättrats. Huvuddelen av myndigheterna kan i dag mäta antalet prestationer. Fler myndigheter än tidigare kan också ta fram kostnadsrelaterad resultatinformation. Därmed utgör också analyserna ett bättre beslutsunderlag. Till detta kommer att införandet av en ny redovisnings- modell från den 1 juli 1993 avsevärt ökar myndigheternas möjlighet att producera kostnadsrelaterad information. Myndigheternas verksamhetsbeskrivningar är ofta ambitiösa och den löpande uppföljningsinformationen är väsentligt bättre än tidigare. Dock saknas i stor utsträckning jämförelser över tiden och kvalitetsmätningar. Även studier av de statliga insatsernas effekter saknas nästan helt i myndigheternas redovisning av resultat. Myndigheterna har därför endast i begränsad omfattning kunnat relatera sina egna insatser till vad som sker inom den sektor eller det område myndigheten ansvarar för. Myndigheterna gör i sina anslagsframställningar sällan en koppling mellan redovisat resultat och de förslag man lägger för kommande budgetår. Vidare görs inte heller några mer ingående analyser av verksamhetens inriktning och omfattning. Även om införandet av resultatstyrning utvecklas positivt, är det fortfarande svårt att med utgångspunkt i redovisad resultatinformation pröva myndigheternas verksamhet. För att statsmakterna skall få ett tillräckligt underlag för beslut om större förändringar erfordras, förutom myndigheternas egenproducerade resultatinformation, också underlag från andra, t.ex. fristående utredningar, RRV, Statskontoret och Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO). Den fortsatta inriktningen på arbetet Övergången till att med resultatinformation som grund göra rationella avvägningar om verksamhetsinriktning och framtida resurser är en omfattande och långsiktig process. Myndigheternas resultatrapportering, främst redovisningen av effekter, måste utvecklas. Det är myndigheternas uppgift att tillgodose regeringens behov av koncentrerad information om resultatet. Skärpta krav måste därför ställas på fördjupad analys av myndigheternas resultat. Detta är viktigt inte minst för att regeringen skall kunna lämna relevant resultatinformation till riksdagen, vilket såväl riksdagsutredningen i sitt betänkande Reformera riksdagsarbetet! som finansutskottet (bet. 1992/93:FiU20, rskr. 1992/93:189) pekar på. I likhet med vad som anförs i ESO-rapporten Statsskulden och budgetprocessen, anser regeringen att budgetprocessen i de delar som avser relationen mellan regeringen och myndigheterna måste bli stramare. Regeringens krav på resultat måste också preciseras bättre. I syfte att bl.a. förstärka resultatstyrningen i regerings- kansliet kommer ett större utbildningsprogram om styrning av statlig verksamhet att genomföras under år 1994. Arbetet med utvecklingen av resultatstyrningen och budgetprocessen kommer att intensifieras. En närmare redovisning av detta utvecklingsarbete planeras till kommande kompletteringsproposition. 6.6 Effektiv medelshantering 6.6.1 Budgetering och redovisning på statsbudgeten Under senare år har flera frågor aktualiserats rörande principer för hur statens inkomster och utgifter bör budgeteras och redovisas på statsbudgeten. Budgetpropositionsutredningen föreslår i sitt betänkande (SOU 1990:83) dels att statsbudgetens utgifter och inkomster i möjligaste mån skall bruttoredovisas, dels att utgifter för och inkomster av statlig verksamhet i normalfallet skall redovisas på statsbudgeten. Även riksdagsutredningen har i sitt betänkande Reformera riksdagsarbetet! behandlat dessa frågor. Utredningen delar Budgetpropositionsutredningens uppfattning vad gäller redovisningen av inkomster och utgifter på statsbudgeten. Redovisning utanför statsbudgeten bör endast få förekomma om det finns ett organisatoriskt och direkt orsakssamband mellan in- komster och utgifter. Riksdagen har vidare uppdragit åt regeringen att tillsätta en utredning om hur statliga investeringar bör tas upp i statsbudgeten och hur de skall redovisas (bet. 1992/93:FiU30, rskr. 1992/93:447). Finansutskottet pekar därvid bl.a. på behovet av att det hittills vedertagna sättet att genom anslagsbeslut fastställa en budgetreglering för nästkommande budgetår utvecklas vidare till att omfatta även investeringsbemyndiganden och liknande långsiktiga utgiftsåtaganden. Mot denna bakgrund har det inom Finansdepartementet inletts ett utredningsarbete om hur statens inkomster, utgifter och förmögenhet bör budgeteras och redovisas. Inom ramen för detta arbete behandlas hur de av utredningarna förordade redovis- ningsprinciperna bör genomföras och hur de statliga investeringarna bör budgeteras och redovisas. Regeringen avser att successivt återkomma till riksdagen med en redovisning av resultatet av detta arbete. 6.6.2 Räntebeläggning av statliga medelsflöden Riksdagen har bemyndigat regeringen att genomföra räntebeläggning av statliga medelsflöden (prop. 1992/93:100 bil. 1, bet. 1992/93:FiU20, rskr. 1992/93:189). I detta sammanhang meddelade regeringen bl.a. att ettdera Riksgäldskontoret (RGK) eller RRV skulle föra medel mellan statsverkets checkräkning och myndigheternas räntekonton i RGK och att regeringen skulle återkomma i årets budgetproposition med ett slutligt förslag till ansvarig myndighet. RRV administrerar betalningarna under innevarande budgetår. Frågan om vilken av de båda myndigheterna som slutligt skall hantera uppgiften utreds för närvarande av RGK och RRV. Erforderligt beslutsunderlag saknas därför för att nu kunna ta ställning i denna fråga. Det bör ankomma på regeringen att slutligt besluta om vilken av myndigheterna som skall svara för denna uppgift. 6.6.3Lån i Riksgäldskontoret för förvaltningsmyndigheters investeringar Riksdagen har godkänt ett generellt införande av lån i RGK för för- valtningsmyndigheternas investeringar i anläggningstillgångar för förvaltnings- ändamål fr.o.m. budgetåret 1993/94 enligt de principer som redovisades i 1993 års budgetproposition (prop. 1992/93:100 bil. 1, bet. 1992/93:FiU20, rskr. 1992/93:189). Regeringen föreslog härvid att regeringen inte skulle behöva återkomma till riksdagen med begäran om ett nytt lånebemyndigande förrän behov av justering av låneramen föreligger. Riksdagen godkände regeringens förslag även i denna del men ansåg att rege- ringen, när behov uppkommer om en utvidgning av ramen, bör pröva en modell med årliga bemyndiganden. Regeringen förordade tillsvidarelösningen av främst praktiska skäl, och har därför inga invändningar mot att återkomma till riks- dagen årligen i denna fråga. Tillämpning av lånemodellen på vissa myndigheter inom Försvarsdepartementetets område samt universitet och högskolor inom Utbildningsdepartementets område Två myndighetssektorer undantogs från det generella inträdet i lånefinansie- ringsmodellen budgetåret 1993/94, dels de myndigheter inom Försvarsdepartementets område som berörs av ombildningen till den nya myndigheten Försvarsmakten, dels samtliga universitet och högskolor inom Utbildningsdepartementets område. Även dessa myndigheter bör övergå till att finansiera anläggningstillgångar för förvaltningsändamål med lån i RGK fr.o.m. budgetåret 1994/95. För de myndigheter inom Försvarsdepartementets område som ännu inte tillämpar lånemodellen sker övergången budgetåret 1994/95. De anslagskonsekvenser som behöver göras till följd av övergången har beaktats i regeringens budgetförslag avseende dessa myndigheter. Det nya resurstilldelningssystem som numera tillämpas för universiteten och hög- skolorna inom Utbildningsdepartementets område ställer särskilda krav på hur övergången till lånefinansiering bör utformas. Utgångspunkten är att samtliga investeringar, exklusive sådana som finansieras med gåvor och donationer, skall lånefinansieras. Dock bör det vara möjligt att även fortsättningsvis finansiera enstaka investeringar av ett värde som understiger fyra basbelopp med anslagsmedel eller med likvida medel som härrör från avgiftsbelagd eller bidragsfinansierad verksamhet. För att undvika att studentpeng, ersättning för helårsprestationer och takbelopp (anslagsnivåer) samt anslagen till fakulteter inledningsvis behöver justeras årligen med hänsyn tagen till räntor och amorteringar anser regeringen att över- gången bör ske genom att även redan gjorda investeringar med ett kvarstående värde görs ränte- och amorteringspliktiga. Detta förutsätter att universitetens och högskolornas kapital i form av anläggningstillgångar, exklusive donationer, beläggs med avkastningsplikt och konverteras till lån i RGK. Underlag för att bestämma detta belopp erhålls genom att samtliga investeringar i anläggningstillgångar som universiteten och högskolorna gjort fram till innevarande budgetårs utgång invärderas och aktiveras i myndigheternas balansräkningar. Ett belopp motsvarande lånebeloppet inlevereras till statsverket och redovisas på statsbudgetens inkomstsida. Detta innebär en engångsvis förstärkning av statsbudgeten. Det bör dock noteras att denna effekt endast är redovisningsmässig, statens samlade upplåningsbehov påverkas inte. I beräkningarna av respektive universitets och högskolas lånebehov inkluderas även investeringsbehov i uppdragsverksamhet liksom behov av nyanskaffningar. Nuvarande inrednings- och utrustningsanslag som avser finansiering av anlägg- ningstillgångar vid universitet och högskolor förs bort från statsbudgeten. Även det investeringsutrymme som för närvarande ingår i anslagen för grundutbildning samt forskarutbildning och forskning tas bort och ersätts av medel för räntor och amorteringar för samtliga investeringar som brukas i den verksamheten. Det får sedan ankomma på respektive universitet och högskola att göra prioriteringar inom ramen för sina resurser och bedöma huruvida man har råd att genomföra en investering eller ej. Utgifter för räntor och amorteringar för investeringar som sker i avgiftsfinansierad verksamhet eller i verksamhet som finansieras med bidrag från andra statliga myndigheter, t.ex. forskningsråd, finansieras av upp- drags-/bidragsgivaren. Universiteten och högskolorna har till Utbildningsdepartementet inkommit med underlag för beräkning av lånebehov för budgetåret 1994/95. Detta har beaktats i regeringens förslag till lånebemyndigande. Slutligt underlag av tillräcklig kvalitet för att kunna läggas till grund för beräkning av en för statsbudgeten resursmässigt neutral nedjustering motsvarande investeringsutrymmet respektive kompensation för räntor och amorteringar på berörda anslag och ersättningsbelopp kan dock föreligga tidigast i mars 1994. Regeringen föreslår därför att riksdagen bemyndigar regeringen att göra nödvändiga justeringar i regleringsbreven för berörda myndigheters anslag. Utgångspunkten för justeringarna är att de skall vara statsbudgetmässigt neutrala. Regeringen vill understryka att övergångslösningen är beroende av att universitetens och högskolornas redovisning fungerar tillfredsställande och är verifierbar. Vissa universitet har uppvisat klara brister därvidlag. Detta kan i sig tala emot att övergången till lånefinansiering sker generellt den 1 juli 1994. Regeringen anser dock att det ur ett ekonomi-styrningsperspektiv är viktigt att kapitalkostnaderna förs ut på universiteten och högskolorna. Utgångspunkten bör därför vara att lånemodellen införs nu. I den mån något universitet eller någon högskola under våren uppvisar sådana brister i sin redovisning att t.ex. underlaget för justeringarna av anslagen med anledning av övergången till lån i RGK inte kan verifieras, kommer regeringen att återkomma till riksdagen med förslag till hur detta skall hanteras. Lånebemyndigande för budgetåret 1994/95 I följande tabell redovisas, fördelat på resp. departementsområde, dels utfallet avseende upptagna lån för anläggningstillgångar för förvaltningsändamål vid utgången av budgetåret 1992/93, dels summan av de låneramar regeringen lämnat till förvaltningsmyndigheterna för innevarande budgetår med hänsyn tagen till regeringsbeslut som fattats t.o.m. den 16 december 1993, dels beräknat sammanlagt behov för budgetåret 1994/95. I enlighet med vad som beslutats om principerna för lånemodellen avser låneramsbeloppen den totala skuld som regeringen via myndigheterna högst får ha till RGK under det aktuella budgetåret. 87 Upptagna lånTilldelade låne- Låneramar Departementsområde1993-06-30 ramar 1993/94 1994/95 Justitiedep. 2 577 0001 097 040 0001 759 950 000 varav polissektorn - (680 000 000)(1 053 000 000) Utrikesdep. - 67 500 000 89 130 000 Försvarsdep. 1 029 000 105 240 000 588 740 000 varav Försvarsmakten - - (250 000 000) Socialdep. - 671 734 000 760 100 000 Kommunikationsdep. 25 754 000 86 178 000133 200 000 Finansdep. 19 393 0001 013 388 0001 084 600 000 Utbildningsdep. - 19 450 0003 571 980 000 varav universitet/högskolor - -(3 500 000 000) Jordbruksdep. - 271 800 000 353 410 000 varav SLU - (75 000 000)(152 000 000) Arbetsmarknadsdep. 162 968 000 320 350 000340 800 000 Kulturdep. 15 164 000 75 625 000 153 946 000 Näringsdep. 42 398 000 88 070 000 101 520 000 Civildep. - 86 890 000 110 300 000 Miljö- och naturresursdep. 92 362 000 225 503 000231 746 000 Till regeringens disposition371 232 000 520 578 000 Summa 361 645 0004 500 000 0009 800 000 000 Budgetåret 1992/93 tillämpade endast ett begränsat antal myndigheter lånemodellen. Riksdagen bemyndigade regeringen att för dessa myndigheter uppta lån i Riksgäldskontoret intill ett sammanlagt belopp av 990 000 000 kronor (prop. 1991/92:100 bil. 1, bet. 1991/92:FiU20, rskr. 1991/92:128). Av tabellen framgår att myndigheternas sammanlagda låneskuld vid budgetårets utgång uppgick till 361 645 000 kronor. Skillnaden kan ha flera orsaker, t.ex. att myndigheterna börjat amortera upptagna lån under året utan att nyanskaffning skett under budgetåret, att förtidsinlösen har skett av lån i de fall utrustningen utrangerats eller skrivits ned eller att myndigheterna har minskat sin investeringsvolym. Det främsta skälet torde dock vara att myndigheterna har senarelagt planerade investeringar. Det är emellertid för tidigt att dra några långtgående slutsatser om utvecklingen av myndigheternas investeringsverksamhet. För innevarande budgetår, då flertalet myndigheter omfattas av lånemodellen, har riksdagen bemyndigat regeringen att uppta lån intill ett sammanlagt belopp av 4 500 000 000 kronor (prop. 1992/93:100 bil. 1, bet. 1992/93:FiU20, rskr. 1992/93:189). Av beloppet beräknades drygt 443 000 000 kronor ställas till rege- ringens disposition för att möta tillkommande lånebehov. Av tabellen framgår att endast en mindre del av detta belopp har ställts till myndighets disposition per den 16 december. Regeringen har, med anledning av kompletterande underlag från myndigheterna, i vissa fall tilldelat myndigheter låneramar som är lägre och i andra fall högre än vad som beräknades i föregående års budgetarbete. Regeringen beräknar för budgetåret 1994/95 det samlade lånebeloppet till 9 800 000 000 kronor. Av beloppet beräknas drygt 520 500 000 kronor ställas till regeringens disposition för att möta oförutsedda behov, vilket utgör drygt 5% av det sammanlagda låneramsbeloppet. Ökningen jämfört med innevarande budgetårs låneramar beror på dels de tillkommande myndigheterna inom Utbildningsdepartementets och Försvarsdepartementets områden, dels att den totala upplåningsvolymen för detta ändamål successivt ökar de närmast följande budgetåren efter det budgetår lånemodellen införs. 6.6.4 Införande av avgifter för viss postbefordran Regeringen anmälde i föregående års budgetproposition att avgifter för postbefordran i anledning av avgiftsbelagd tjänst bör införas (prop. 1992/93:100 bil. 1). Här avses t.ex. postbefordran av beslut om tillstånd av olika slag och kopior av allmänna handlingar. Avsikten var att införandet skulle ske den 1 juli 1993. Av praktiska skäl kunde detta inte äga rum. Införandet har därför uppskjutits till den 1 juli 1994. RRV har på regeringens uppdrag dels utrett principer för avgiftsuttag och lämnat förslag till konsekvensändringar i avgiftsförordningen (1992:191), dels beräknat de anslagsmässiga justeringar som behöver göras. RRV:s förslag innebär i korthet att avgift för postbefordran tas ut för avgiftsbelagda kopior av allmänna hand- lingar, bevis och registerutdrag m.m. samt vid postbefordran av tillståndsbeslut m.m. där avgift tas ut som expeditionsavgift. RRV föreslår dock att regeringen avvaktar införandet av en särskild reglering av avgifter för postbefordran avseende avgiftsbelagda tjänster enligt förordningen (1987:452) om avgifter vid allmänna domstolar och förordningen (1987:15) om expeditionsavgifter vid utlandsmyndigheter. Regeringen ställer sig delvis bakom RRV:s förslag och avser att inför den 1 juli 1994 besluta om ändringar i avgiftsförordningen med denna innebörd. Avgift för postbefordran av bevis, lagfarter, pantbrev m.m. för vilket avgift tas ut som expeditionsavgift enligt förordningen om avgifter vid allmänna domstolar bör dock inte tas ut som en separat avgift. Dessa kostnader bör istället, enligt vad som nu gäller, ingå i underlaget för beräkningen av expeditionsavgiften. Regeringen har beaktat införandet av nämnda avgifter i budgetförslaget. För de flesta myndigheter understiger de beräknade avgiftsinkomsterna 10 000 kronor. Regeringen har i dessa fall avstått från att justera berörda anslag. 88 7 Budgetering av anslag för budgetåret 1994/95 7.1Beräkning av kompensation för lönekostnadsökningar i myndigheternas förvaltningskostnadsanslag I årets förslag till statsbudget har samtliga förvaltningskostnadsanslag beräknats efter den av riksdagen fastlagda principen att den allmänna prisutvecklingen inom den konkurrensutsatta sektorn skall utgöra utgångspunkt vid fastställandet av kompensation för kostnadsutvecklingen inom samtliga resursslag (prop. 1992/93:100, bet. 1992/93:FiU20, rskr. 1992/93:189). Kompensation för lönekostnadsökningar har skett med utgångspunkt i den konstaterade lönekostnadsutvecklingen inom tillverkningsindustrin. Denna kompensation har fördelats mellan myndigheterna utifrån profilen i de centrala statliga löneavtalen. Lönehöjningar inom industrin motsvaras emellertid till en del av produktivitetsökningar. För att de statligt anställda skall kunna påräkna en löneutveckling i nivå med den inom konkurrensutsatta sektorn måste även deras lönehöjningar motsvaras av produktivitetsförbättringar. Möjligheten att öka produktiviteten varierar dock mellan olika verksamheter, t.ex. mellan varu- och tjänsteproduktion. Det väsentliga är att alla möjligheter som finns att öka produktiviteten tas till vara. Mot denna bakgrund har myndigheternas förvaltningskostnadsanslag bl.a. beräknats med utgångspunkt i lönekostnadsutvecklingen avseende löner i den konkurrensutsatta sektorn med avdrag för produktivitetsförbättringar. 7.2Budgetering av lokalkostnadsbasen i myndigheternas förvaltningskostnadsanslag Statens lokalförsörjningsverk utvecklar för närvarande på regeringens uppdrag dels en beräkningsteknik för den årliga omräkningen av myndigheternas lokalkostnader, dels ett underlag för bedömningen av hur myndigheternas resurser för lokaler skall budgeteras vid regeringens fördjupade prövning av myndigheternas verksamheter. Detta arbete pågår men har försenats på grund av den fördröjda ombildningen av Byggnadsstyrelsen. Någon ny beräkningsteknik för budgetering av lokalkostnader i enlighet med de principer som redovisades i föregående års budgetproposition har därför inte kunnat tillämpats i föreliggande budgetförslag. Lokalförsörjnings- verket har därför på regeringens uppdrag följt lokalkostnadsutvecklingen under innevarande budgetår avseende dels de myndigheter som genomgår regeringens fördjupade prövning inför 1994 års budgetproposition, dels övriga myndigheter som har om- eller nytecknat sina hyreskontrakt sedan juli 1992. Verkets redovis- ning visar att de myndigheter som har ny- eller omtecknat kontrakt har kunnat göra det till en lägre hyresnivå än till den nu för budgetåret 1994/95 budgeterade nivån. Denna nivå är baserad på den av Byggnadsstyrelsen tidigare aviserade hyran. Skillnaderna mellan myndigheterna är dock stor främst beroende på i vilken region, till vilken hyresnivå och vid vilken tidpunkt den tidigare aviseringen från Byggnadsstyrelsen fastställdes. Ett exempel är Skolverket som har gjort den relativt största besparingen av de berörda myndigheterna. Verket hade tidigare en av de högsta aviseringarna med ett centralt läge i Stockholms innerstad och ett kontrakt tecknat på kulmen av överhettningen på hyresmarknaden och får därmed en kraftig sänkning av hyresnivån i samband med omförhandlingen av kontraktet. Regeringen anser att det inte är rimligt att dessa slumpmässigt frigjorda resurser, till följd av det markanta prisfallet på lokalhyresmarknaden, fullt ut skall tillfalla berörd myndighet. Därför måste arbetet med att utveckla en beräkningsteknik som tar hänsyn till rådande marknadspriser bedrivas så att den nya tekniken kan användas i arbetet inför 1995 års budgetproposition. Ut- gångspunkten för detta arbete skall vara ett myndighetsspecifikt index som dels tar hänsyn till en generell faktisk kostnadsutveckling på lokaler, dels tar hänsyn till geografiska kostnadsvariationer och olika typer av lokaler. I avvaktan på att ett sådant underlag skapas för de myndigheter som redan har ny- eller omtecknat sina hyreskontrakt bör lokalkostnadssbaserna i dessa myndigheters anslag kunna justeras i särskild ordning. Regeringen har för avsikt att återkomma med förslag i denna fråga i 1994 års kompletteringsproposition. 7.3Beräkning av anslag till följd av ramavtal om löner m.m. 1993-1995 för statstjänstemän m.fl. (RALS 1993-95) Avsättning till trygghetsåtgärder för statsanställda Avsättning till trygghetsåtgärder för statsanställda har hittills finansierats via en kollektiv avsättning i statsbudgeten. Medlen har förts upp på ett särskilt anslag som disponerats av Finansdepartementet och har betalats ut till Trygghetsstiftelsen efter rekvisition. Avsättningen är för närvarande 0,5 % av lönesumman. I ramavtal om löner m.m. 1993-1995 för statstjänstemän m.fl. (RALS 1993-95) har avtalats om en ändring beträffande avsättningen till Trygghetsstiftelsen. Ändringen innebär att varje myndighet fr.o.m. den 1 april 1995 skall avsätta ett belopp motsvarande 0,7 % av lönesumman till Trygghetsstiftelsen. I avtalet sägs att avsättningen på 0,7 % fr.o.m. den 1 april 1995 är från samma tidpunkt den totala årliga avsättningen och inkluderar tidigare avsatta 0,5 %. Regeringen kommer att förordna om att varje myndighet redan fr.o.m. den 1 juli 1994 skall effektuera avsättningen till Trygghetsstiftelsen. I anslagen för budgetåret 1994/95 har ett belopp som motsvarar 0,5 % av den beräknade lönesumman för budgetåret 1993/94 lagts in. 89 Särskilda åtgärder inom kulturområdet I RALS 1993-95 har parterna enats om en avsättning till en särskild kulturpott om 10 miljoner kronor att fördelas till vissa i avtalet angivna myndigheter. Förhandlingarna om fördelningen av denna särskilda pott har inte kunnat slutföras i sådan tid att dessa medel har kunnat beaktas i förslaget till anslag för respektive myndighet. I avvaktan på att förhandlingarna avslutas har medel för denna avsättning därför beräknats under anslaget F6. Täckning av merkostnader för löner och pensioner m.m. 7.4Omdisponeringar till följd av att Statens arbetsgivarverk ombildas till en avgiftsfinansierad myndighet Statens arbetsgivarverk (SAV) avses fr.o.m. budgetåret 1994/95 att ombildas till en avgiftsfinansierad myndighet och tilldelas ett formellt 1 000-kronors anslag. Regeringen har i prop. 1993/94:77 föreslagit att myndighetens beslutande organ skall bestå av ett arbetsgivarkollegium. Kollegiets ledamöter skall utses av regeringen. Kollegiet skall bl.a. fastställa de avgifter som skall betalas till myndigheten SAV. Det blir således myndigheterna som kommer att dimensionera och finansiera SAV efter ombildningen. Regeringen föreslår mot denna bakgrund att SAV:s ramanslag fördelas på myndighetsanslagen i proportion till respektive myndighets andel av den totala lönesumman i staten per den 30 september 1993. Affärsverken och vissa icke statliga organisationer undantas därför att de tidigare har debiterats avgift direkt av SAV. Myndigheter vars för- valtningskostnader finansieras till minst 75 % av avgiftsinkomster som de får disponera, undantas också. Dessa myndigheter bör istället ompröva nivån på sina avgifter så att de även täcker myndighetens avgifter till SAV. Avgiftsfinans- ierade myndigheter där verksamheten bruttobudgeterats på statsbudgeten (dvs. myndigheter som är avgiftsfinansierade, men som har ett ramanslag i motsvarande storlek till sina intäkter och som redovisar sina avgiftsinkomster mot in- komsttitel) har dock tagits med i fördelningen. Även dessa myndigheter skall dock ompröva nivån på sina avgifter (eftersom de utgifter som budgeterats i ramanslaget för den avgiftsfinansierade verksamheten till fullo skall finansieras av inkomsterna). Myndigheter vars verksamhet avvecklas undantas från fördelningen. 90 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att riksdagen 1.godkänner de allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken som regeringen har förordat i det föregående, 2. godkänner de allmänna riktlinjer för budgetregleringen som regeringen har förordat i det föregående, 3. för budgetåret 1994/95, i avvaktan på slutliga förslag i kompletteringspropositionen och i enlighet med vad regeringen har förordat i det föregående, a) beräknar statsbudgetens inkomster, b) beräknar förändringar i anslagsbehållningarna, c) beräknar Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto. 4. godkänner riktlinjerna för övergång till lån i Riksgäldskontoret avseende universitet och högskolor inom Utbildningsdepartementets område i enlighet med vad regeringen förordar (avsnitt 6.6.3), 5. bemyndigar regeringen att för budgetåret 1994/95 justera anslagen för grundutbildning samt forskarutbildning och forskning i enlighet med vad regeringen förordar (avsnitt 6.6.3), 6. bemyndigar regeringen att för budgetåret 1994/95 besluta om lån i Riksgälds- kontoret till investeringar i myndigheters anläggningstillgångar för för- valtningsändamål intill ett sammanlagt belopp av 9 800 000 000 kronor (avsnitt 6.6.3). 91 Innehåll Finansplanen A Inledning 1 Inledning............................ 1 1.1Mål, medel och förutsättningar.... 1 1.2Krav på politiken................. 8 B Det ekonomiska läget 2 Krisens orsaker..................... 14 2.1De strukturella problemen......... 15 2.2Den kontinuerliga kostnadskrisen.. 15 2.3Finanskrisen...................... 16 2.4Sjunkande produktion, högre arbetslöshet och stigande underskott........................ 18 2.5Att lösa problemen................ 19 3 Den internationella utvecklingen..... 20 3.1Den internationella konjunkturen.. 20 3.2Det europeiska samarbetet......... 22 4 Den ekonomiska utvecklingen i Sverige 1994-95 24 C En politik för tillväxt och sysselsättning med bevarad prisstabilitet 5 Finanspolitiken......................... 29 5.1Den offentliga skulden............ 29 5.2Den stabiliseringspolitiska inriktningen 31 5.3Budgetpolitiken................... 35 5.4Budgetförslaget................... 36 5.5Fördelningspolitiken.............. 37 5.6Kommunernas finansiella läge...... 38 6 Penningpolitiken och statens valutaupplåning 39 6.1Penningpolitiken.................. 39 6.2Statens valutaupplåning........... 41 7 Kreditmarknaden och bankkrisen...... 42 8 Skattepolitiken......................... 43 9 Konkurrens- och strukturpolitiken....... 45 9.1Generella åtgärder för avreglering och ökad konkurrens........................ 45 9.2Ökad konkurrens på delmarknader... 46 9.3Omvandling av offentlig sektor.... 46 9.4Utvärdering och kontroll.......... 47 9.5Trygghetssystemen................. 48 9.6Utbildning och kunskap............ 49 10 Arbetsmarknaden.......................... 50 Omprövning och förnyelse av offentlig sektor 1 Regeringens strategi för förnyelse av den offentliga sektorn............................. 53 2 Utgångspunkter.................... 54 3 Huvudfrågor i förändringsarbetet.. 56 4 System- och strukturförändringar.. 57 5 Förändringar i den regionala förvaltningen 63 6 Förändringar i förhållande mellan stat och kommun 64 7 Statsförvaltningens förberedelser för ett EU-medlemskap 69 Statsbudgeten och särskilda frågor 1 Statsbudgetens utveckling........... 72 1.1Beräkningsförutsättningar......... 72 1.2Statsbudgetens inkomster och utgifter under budgetåret 1993/94................ 72 1.3Statsbudgetens inkomster och utgifter under budgetåret 1994/95................ 76 1.4Statsbudgetens saldo för budgetåren 1993/94 och 1994/95....................... 81 1.5Statsbudgetens utgifter fördelade på realekonomiska kategorier och ändamålsområden budgetåret 1994/95........................... 83 1.6Utredning om beräkningarna av statens inkomster och utgifter...................... 84 2 Underliggande budgetutveckling...... 85 3 Lånebehov och statsskuld............ 86 4 Statsutgifternas förmögenhetseffekter 88 4.1Beräkningar av statens resultat i företagsekonomiska termer............................ 89 5 Redovisning av verksamheten med statliga garantier m.m. för budgetåret 1992/93............... 95 6 Styrning av statlig verksamhet...... 95 6.1Förutsättningslös prövning av statliga utgiftsåtaganden 6.2Åtgärder för ökad stramhet i budgetprocessen 95 6.3Åtgärder för en förbättrad ägarstyrning och utökad revision................... 96 6.4Det ekonomiadministrativa läget och revisionens resultat 1993..................... 97 6.5Utvecklingen av resultatstyrning.. 100 6.6Effektiv medelshantering.......... 101 6.6.1Budgetering och redovisning på statsbudgeten 101 6.6.2Räntebeläggning av statliga medelsflöden102 6.6.3Lån i Riksgäldskontoret för förvaltnings- myndigheters investeringar... 102 6.6.4Införande av avgifter för postbefordran 106 7 Budgetering av anslag för budgetåret 1994/95 107 7.1Beräkning av kompensation för lönekostnadsökningar i myndigheternas förvaltningskostnadsanslag 107 7.2Budgetering av lokalkostnadsbasen i myndigheternas förvaltningskostnadsanslag........ 107 7.3Beräkning av anslag till följd av ramavtal om löner m.m. 1993-1995 för statstjänstemän m.fl. (RALS 1993-95).................... 108 7.4Omdisponeringar till följd av att Statens arbetsgivarverk ombildas till en avgiftsfinansierad myndighet......................... 109 Förslag till riksdagsbeslut............. 110 111 Preliminär Nationalbudget Förord Den preliminära nationalbudget som härmed läggs fram, beskriver den internationella och den svenska ekonomins utveckling t.o.m. 1995. Nationalbudgeten bygger på material från fackdepartementen samt från olika myndigheter och institutioner. För bedömningen av den internationella utvecklingen har materlal erhållits från bl.a. OECD. Beskrivningen av den svenska ekonomin baseras främst på underlag från Statistiska centralbyrån och på den prognos som Konjunkturinstitutet publicerade den 9 december. Vidare har seminarier med bransch- och konjunkturexperter hållits. Ansvaret för de redovisade bedömningarna åvilar dock helt Finansdepartementets ekonomiska avdelning. Ansvarig för den preliminära nationalbudgeten är departementsrådet Håkan Frisén. Kalkylerna avslutades den 21 december 1993. 112 1 Inledning Den svenska ekonomin har nu definitivt passerat sitt bottenläge. Exporten ökade mycket snabbt under andra halvåret av 1993. Samtidigt har en viss stabilisering av den inhemska efterfrågan skett. Under 1994 väntas en fortsatt kraftig exportuppgång medföra att den samlade produktionen av varor och tjänster stiger med nära 2,5 %. När även den inhemska efterfrågan börjar öka 1995 förutses BNP-tillväxten bli närmare 3 %. Även om ekonomin nu åter börjar växa kommer avsevärda obalanser att bestå under de närmaste åren. Det är två problem som står i förgrunden. Underskotten i de offentliga finanserna kommer att vara betydande under perioden. Trots de omfattande åtgärder som vidtagits kommer förbättringen i det offentliga sparandet att vara begränsad under de närmaste åren, vilket innebär att statsskulden ökar snabbt. Obalansen på arbetsmarknaden kommer i hög grad att bestå, även om en viss nedgång av arbetslösheten kan skönjas under prognosperioden. Den svenska ekonomin kommer att präglas av att konkurrenssituationen för exporten och den konkurrensutsatta sektorn är mycket stark. Betydande produktivitetsökningar tillsammans med sänkta arbetsgivaravgifter har inneburit att konkurrenskraften stärkts betydligt. Härtill kommer den kraftiga deprecieringen av kronan. En mycket kraftig expansion av export och industripro- duktion är därför att vänta under åren 1994 och 1995. Parallellt med detta pågår fortfarande anpassningar som kommer att verka dämpande på den inhemska efterfrågan ytterligare en tid. Byggandet i ekonomin kommer att fortsätta att minska till följd av kraftigt avtagande bostadsinvesteringar. Anpassningen av den kommunala konsumtionen till de nya ekonomiska förutsättningarna kommer att fortgå. Varaktigheten av hushållens skuldsaneringsprocess är svårbedömd. Mycket tyder dock på att denna gått snabbare i Sverige än i andra länder. Tillsammans med sjunkande räntor och tendenser till stigande tillgångspriser pekar detta på att den privata konsumtionen kommer att öka. Motiven till ett högt hushållssparande kvarstår emellertid, bl.a. därför att realräntan efter skatt fortfarande är mycket hög jämfört med de senaste decennierna. Någon kraftig uppgång av den privata konsumtionen är därför inte att förvänta under prognosperioden. Utvecklingen med en snabbt växande industrisektor i kombination med en dämpad efterfrågan på hemmamarknaden är i många avseenden fördelaktig. Därigenom åstadkoms en anpassning av tidigare ohållbara obalanser avseende bl.a. hus- hållens sparande, den offentliga sektorns utveckling samt bostadsbyggandets omfattning och kostnadsläge. De direkta spridningseffekterna från industrin till delar av tjänstesektorn kan också förväntas få en betydande omfattning. Redan nu kan påtagliga effekter observeras i Konjunkturinstitutets tjänstebarometer för bl.a. konsulter, uppdragsverksamhet mm. På medellång sikt är förutsättningarna för en stabil och varaktig tillväxt i den konkurrensutsatta sektorn mycket goda. Jämfört med utvecklingen på 1980-talet är t.ex. skillnaden avseende rest- riktionen från arbetskraftssidan påtaglig. Ekonomin torde således kunna växa förhållandevis snabbt under en lång period utan att expansionen bryts av accelererande löneökningar. På kort sikt finns det dock risker med den utveckling som skisseras i prognosen. Ökningstakten i export och industriproduktion är så kraftig att kapacitetsrestriktioner tämligen snabbt kan komma att göra sig gällande i vissa branscher. Vid en sådan situation kan skadeverkningar uppstå genom tendenser till ökande inflation, löne-lönespiraler etc. redan vid tämligen höga arbetslöshetsnivåer. Om en växande del av efterfrågan måste tillfredställas genom import riskerar också bytesbalansen att åter försämras. För att undvika detta och möjliggöra ett gynnsamt spridningsförlopp från den konkurrensutsatta sektorn till ekonomin som helhet ställs ett antal krav på ekonomins funktions- sätt. Diagram 1.1 Produktion i industrin och i övriga ekonomin Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. För att nödvändiga expansionsinvesteringar inom framförallt industrin ska komma till stånd måste förtroendet för den ekonomiska politiken vara fast. Att statsskuldens nivå och utveckling uppfattas som långsiktigt hållbar är centralt för att räntenivån ska pressas ner och för att osäkerheten ska reduceras. Detta tillsammans med en adekvat efterfrågenivå utgör nödvändiga förutsättningar för att investeringarna ska bli tillräckligt höga. Också de långsiktiga villkoren för industriell verksamhet i Sverige som formas genom Europapolitiken, energipolitiken, skattepolitiken etc. är av stor betydelse. Samtidigt ställs stora krav på flexibiliteten på arbetsmarknaden avseende relativa löner och arbetskraftens rörlighet. Därigenom kan överföring av arbetskraft till industrin och till de expansiva delarna av den privata tjänstesektorn ske utan att de nominella löneökningarna i ekonomin som helhet tilltar. Ränte- och valutaförutsättningar I de förutsättningar som ligger till grund för prognosen över den svenska ekonomin antas att en viss appreciering av kronan sker under 1994 och 1995. Detta motiveras av att kronan, sett från realekonomiska utgångspunkter, i nuläget måste betraktas som undervärderad. Vidare förutsätts en viss nedgång i den europeiska räntenivån, framförallt för de korta räntorna. Det är rimligt att förutsätta att de svenska räntorna kan följa med i denna utveckling. Således grundas prognosen för ekonomins utveckling på antagandet att de svenska räntorna faller något. Tabell 1.1 Prognosförutsättningar 1992 1993 1994 1995 BNP-tillväxt i OECD 1,6 0,7 1,9 2,6 Konsumentprisökning i OECD3,02,7 2,8 3,0 Råoljepris (US-dollar per fat)19,317,316,518,8 Dollarkurs (i kr.) 5,8 7,8 8,3 8,3 Ecu-index1 101,7 123,0 123,0 117,5 Tysk ränta 5-års statsobl.7,86,0 5,0 5,0 Svensk ränta 6-års statsobl.10,47,96,5 6,25 Svensk ränta 6-månaders ssvx.12,68,16,0 5,5 1 ECU-index antas vara 126 den 31 december 1993, 120 den 31 december 1994 samt 115 den 31 december 1995. Källor: OECD och Finansdepartementet. Den internationella ekonomin Den internationella ekonomin kännetecknas av att de stora industriländerna befinner sig i vitt skilda konjunkturfaser. I USA och övriga anglosaxiska länder har återhämtningen befästs under 1993. I de kontinentaleuropeiska länderna nådde konjunkturen troligen sitt bottenläge under 1993, medan nedgången i Japan väntas fortsätta ytterligare en tid. BNP-tillväxten i OECD stannade preliminärt vid 0,7 % under 1993. Under de kommande åren väntas en successiv återhämtning i Europa, och efterhand också i Japan, innebära att BNP-tillväxten stiger till ca 2 % 1994 och till närmare 3 % under 1995. Någon större ökning av inflationstrycket förut- ses inte. Den genomsnittliga inflationen i OECD-området väntas uppgå till ca 3 % såväl 1994 som 1995. En viss uppgång kan inträffa i USA, medan inflationen i Europa fortsätter att falla något. Den privata sektorns strävan att anpassa skulderna till lägre nivåer efter 1980-talets stora låntagande samt med hänsyn till höga realräntor efter skatt och därav följande låga tillgångspriser kommer även fortsättningsvis att verka dämpande på utvecklingen. Även om saneringsprocessen pågått en tid är skuldsättningen fortfarande hög, sett i ett historiskt perspektiv. Arbetslösheten i OECD som helhet fortsatte att stiga under 1993. I Europa uppgår nu den öppna arbetslösheten till ca 11 %, vilket är mer än någon gång tidigare under efterkrigstiden. Åtgärder för att minska arbetslösheten har givits högsta prioritet i de europeiska länderna. Mycket tyder dock på att en BNP-tillväxt på över 2 % är nödvändig för för att arbetslösheten ska minska, vilket skulle innebära att en nedgång inte kan förväntas förrän mot slutet av 1995. Finanspolitiken i flertalet OECD-länder är inriktad på budgetkonsolidering på medellång sikt. Situationen för de offentliga finanserna är speciellt allvarlig i Europa. Statsskuldens stigande andel av BNP har blivit ett alltmer påtagligt problem för flera europeiska länder. Härigenom inskränks det finanspolitiska manöverutrymmet. I Japan har däremot de starka statsfinanserna möjliggjort såväl finanspolitiska som penningpolitiska stimulanser. Löner och konsumentpriser I takt med att arbetsmarknadsläget försvagades i början av 1990-talet dämpades också löneökningstakten i den svenska ekonomin. Detta mönster bröts dock 1993 då den genomsnittliga timlönen ökade snabbare än 1992 trots en ytterligare försämring av arbetsmarknadsläget. Reallöneflexibiliteten i Sverige har under de senaste decennierna varit god vid en internationell jämförelse. Emellertid har denna flexibilitet i hög grad erhållits i samband med återkommande devalveringar och dessutom skett i en höginflationsmiljö. I en låginflationsekonomi är förutsättningarna för lönebildningen annorlunda genom att krav då också ställs på nominallöneflexibilitet nedåt. Vid en varaktig inflation på ca 2 % i enlighet med målsättningen om låg inflation kan de nominella lönerna varaktigt öka med 3,5 till 4 % per år vid en rimlig produktivitetsutveckling. I detta perspektiv är den uppmätta löneökningen på 4,1 % 1993 oroväckande med tanke på det svaga arbetsmarknadsläget. En viktig förklaring till denna förhållandevis höga ökning av den genomsnittliga timlönen är dock den s.k. strukturella löneglidning som uppstår när sysselsättningen faller. Den genomsnittliga timlönen kan då stiga utan att någon enskild person får högre lön. Detta beror bl.a. på att de som kvarstår i sysselsättning normalt har högre genomsnittslön. När hela företag slås ut är det också vanligen sådana som har relativt låg produktivitet och lågt löneläge. Ett annat förhållande som bidrar till den strukturella löneglidningen är ökande utbetalningar av avgångsvederlag etc., vilka höjer lönesumman utan att något arbete utförs. Dessa effekter är svåra att kvantifiera men statistik från Verkstadsindustrierna visar att de branscher som haft stora sysselsättnings- och produktionsneddragningar noterat störst ökning av arbetskraftskostnaden. Detta indikerar att den strukturella löneglidningen utgör en stor del av den uppmätta ökningen av genomsnittslönen. Den strukturella komponenten i löneglidningen torde minska 1994 när fallet i sysselsättningen mer än halveras. När sysselsättningen åter börjar öka 1995 kan den strukturella komponenten förväntas bli negativ när företagen börjar nyanställa personal med lägre lön än genomsnittet. 2 Tabell 1.2 Löner och priser Årlig procentuell förändring 1992 1993 1994 1995 Timlön, kostnad 3,6 4,1 3,5 3,5 KPI dec.-dec. 1,9 4,4 2,2 3,0 NPI dec.-dec. 2,9 4,3 1,6 2,2 "Underliggande" inflationstakt2,71,71,1 2,6 KPI årsgenomsnitt 2,3 4,7 2,5 2,8 NPI årsgenomsnitt 4,2 4,3 2,1 2,0 Anm.: KPI = Konsumentprisindex, NPI = Nettoprisindex. Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Sammantaget beräknas de totala nominella löneökningarna uppgå till 3,5 % såväl 1994 som 1995. Prognosen bygger på en försiktig tolkning av omfattningen på den strukturella löneglidningen. Om de indikationer som finns skulle vara representativa för arbetsmarknaden som helhet är löneökningen 1994 och 1995 överskattade, dvs. ökningen av den genomsnittliga lönen kan i så fall väntas understiga 3,5 % när produktionen åter ökar. Timlönen för industrin bedöms öka med 1 resp 1,5 % procentenheter mer än genomsnittet för ekonomin, som en konsekvens av den goda lönsamheten och den snabba tillväxten i den konkurrensutsatta sektorn. Inflationstrycket i ekonomin är förhållandevis svagt. Under 1993 bidrog höjda indirekta skatter och stigande importpriser till att ökningen i konsu- mentprisindex blev 4,7 %. Genomslaget av deprecieringen på importpriserna för bearbetade varor var ca 50 %. På övriga varor tycks genomslaget däremot i det närmaste varit fullständigt. Den svaga efterfrågan tvingade handeln till betydande marginalsänkningar vilket ytterligare dämpade effekterna i konsumentledet. 1994 väntas ökningen av konsumentprisindex (KPI) stanna vid ca 2,5 %, medan uppgången för 1995 beräknas bli 2,8 %, vilket ligger nära den övre gränsen för Riksbankens inflationsmål. En relativt hög produktivitetstillväxt, skärpt konkurrenslagstiftning samt antagande om en viss appreciering av kronan bidrar till att hålla tillbaka prisökningarna. I motsatt riktning verkar kvardröjande effekter av importprisökningar samt påverkan på KPI-måttet av höjda indirekta skatter samt förändringar i räntebidragen. Den s.k. underliggande inflationen, där KPI rensats från effekter av olika politiska beslut och deprecieringens direkta effekter beräknas uppgå till 1,1 % under loppet av 1994 och till 2,6 % under loppet av 1995. Uppgången mellan 1994 och 1995 i den underliggande inflationstakten är sannolikt överdriven. Den metodik som används vid beräk- ningen har troligen överskattat importprisernas bidrag 1993 och underskattat desamma 1994. Inflationstakten är låg i ett historiskt perspektiv. Mot bakgrund av målet om prisstabilitet och efterfrågeläget kan den dock betecknas som hög 1995. Detta kan tolkas som ett tecken på att pris- och lönebildningen ännu inte anpassats fullt ut avseende förväntningarna med hänsyn till målet om prisstabilitet. Om löneökningarna skulle bli lägre än 3,5 % 1994 eller 1995 blir också inflationen lägre, vilket skulle innebära en något större marginal till den övre gränsen för Riksbankens inflationsmål. Utrikeshandeln Exportuppgången under andra halvåret av 1993 var mycket kraftig trots en svag internationell efterfrågan i OECD-området. Den starka förbättringen av konkurrenskraften möjliggjorde avsevärda marknadsandelsvinster. Därtill kommer kraftiga exportökningar till de snabbt växande ekonomierna i Sydostasien, som successivt blir en allt viktigare marknad för den svenska exporten. Under 1994 beräknas den totala exporten, som årsgenomsnitt, öka med över 10 %. Efterfrågan i OECD-området återhämtar sig samtidigt som svenska exportörer fortsätter att vinna marknadsandelar. Prognosen innebär en mycket måttlig exportuppgång under lopppet av 1994 varför en betydligt kraftigare ökning inte kan uteslutas. Under 1995 förstärks konjunkturen inom OECD-området ytterligare. De svenska marknadsandelsvinsterna väntas dock avta markant. Effekterna av de kraftiga relativprissänkningarna 1993 har då minskat samtidigt som ka- pacitetsrestriktioner i de expansiva delarna av svensk industri alltmer börjar göra sig gällande. Den totala exportuppgången väntas ändå bli 7 %. Diagram 1.2 BNP, export, privat konsumtion och bruttoinvesteringar. Säsongrensade halvårsdata. Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet. 3 Importen av bearbetade varor ökade 1993 med ca 3 %. Denna utveckling var förvånande med tanke på den mycket svaga efterfrågan samt att importerade varor, relativt sett, blev dyrare. En förklaring kan vara att exportindustrins användning av importerade insatsvaror var betydligt högre än vanligt. Vidare är det på kort sikt svårt att byta leverantör, vilket medför att effekterna av relativprisförändringar kommer med betydande eftersläpning. Under 1994 och 1995 stiger efterfrågan kraftigt inom de områden som har ett högt importinnehåll, främst export av bearbetade varor och maskininvesteringar. År 1994 väntas dock importuppgången bli lägre än denna efterfrågeökning, eftersom de svenska producenter som konkurrerar med importen väntas kunna stärka sin marknadsposition. Prisläget är gynnsamt samtidigt som resursutnyttjandet fortfarande är lågt. År 1995 förändras dock situationen. Kapacitetsrestriktionerna börjar göra sig gällande samtidigt samtidigt som effekterna av relativförbättringen 1993 klingar av. Den totala importen av varor och tjänster beräknas växa med ca 3,5 % respektive 6,5 % under 1994 och 1995. Bytesbalansen fortsätter att förstärkas i snabb takt. År 1995 förutses överskottet uppgå till drygt 4 % av BNP. Förutom ett successivt tilltagande handelsbalansöverskott minskar också underskotten i avkastningen på kapital. Detta beror på det sjunkande internationella ränteläget i kombination med att den positiva bytesbalansen innebär betydande nettoamortering av utlandsskulden. Tabell 1.3 Försörjningsbalans MiljarderProcentuell volymförändring kr. 1992 1992 1993 1994 1995 BNP 1 439,8 -1,9 -2,0 2,4 2,9 Import 376,7 1,3 -2,0 3,5 6,5 Tillgång 1 816,5 -1,0 -2,0 2,7 3,9 Privat konsumtion776,0-1,9 -3,9 0,7 2,0 Offentlig konsumtion400,3-0,6-2,1 -1,3 -1,0 Stat 118,2 1,7 0,0 -1,0 -1,0 Kommuner 282,0 -1,6 -3,0 -1,5 -1,0 Bruttoinvesteringar244,7-11,0-14,0 -6,7 7,1 Näringsliv 127,3 -15,6 -14,6 8,7 11,9 Bostäder 85,0 -6,4 -22,6 -49,5 -6,5 Myndigheter 32,4 1,2 2,0 -1,7 -0,7 Lagerinvesteringar1-5,91,3 -0,2 0,4 0,5 Export 401,5 2,2 7,4 10,7 7,0 Användning 1 816,5 -1,0 -2,0 2,7 3,9 Inhemsk användning1 415,1-2,2-5,5 -0,7 2,5 1 Förändring i procent av föregående års BNP. Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. 4 Inhemsk efterfrågan Den inhemska efterfrågan minskade 1993 med drygt 5 %. Nedgången i den privata konsumtionen, mätt som årsgenomsnitt, var ca 4 %. Under andra halvåret återhämtade sig emellertid konsumtionen påtagligt och mycket tyder nu på att denna trend fortsätter. Hushållens realt disponibla inkomster beräknas öka med ca 1 % såväl 1994 som 1995. En rad tecken tyder också på att tillförsikten och framtidstron hos hushållen nu successivt förstärks. Dessutom är hushållens innehav av kapitalvaror, framförallt bilar, små och förhållandevis föråldrade vilket kan väntas leda till stigande inköp. Varaktigheten och kraften i hushållens fortsatta skuldsaneringsprocess är dock mycket svårbedömd. Trots den svaga ekonomiska utvecklingen under de senaste åren har realinkomsterna, med utantag för år 1993, stigit, vilket tillsammans med den svaga konsumtionsutveck- lingen, resulterat i ett högt finansiellt hushållssparande. Skuldsättningen har därmed i hög grad och snabbare än i andra länder anpassats med hänsyn till de låga tillgångspriserna. Processen skulle därför inte behöva bli lika utdragen som den varit i andra länder, vilket talar för en förhållandevis stark utveckling av konsumtionen. Å andra sidan finns det fortfarande starka motiv för ett fortsatt högt sparande varför någon snabb ökning i konsumtionen ändå inte är sannolik. Arbetslösheten kommer visserligen att minska något under perioden men nivån kommer att förbli hög, såväl i ett historiskt som i ett internationellt perspektiv. Detta innebär att arbetslöshetsrisken kommer att bestå, vilket motiverar ett högt sparande. Samtidigt innebär underskotten i de offentliga finanserna att risken för framtida inkomstbortfall till följd av budgetförstärkningar uppfattas som betydande. En mycket restriktiv kreditprövning från banker och kreditinstitut kan också komma att begränsa hushållens konsumtion. Prognosen innebär att den privata konsumtionen 1994 stiger med knappt 1 % och att ökningstakten tilltar till 2 % 1995. Den kommunala konsumtionen minskade med hela 3 % under 1993. Den kraftiga nedgången innebär att kommuner och landsting i väsentlig omfattning börjat anpassa verksamheten till de nya finansiella förutsättningar som gäller. Denna process väntas fortsätta även under 1994 och 1995, om än i avtagande takt. Också den statliga konsumtionen väntas volymmässigt minska under perioden. Bruttoinvesteringarna i näringslivet är nu definitivt på väg att vända uppåt. Redan 1994 förutses en ökning på närmare 9 % som år 1995 tilltar till ca 12 %. Det är främst inom industrin som expansionen väntas ske med en tillväxt av ca 20 % såväl 1994 som 1995. En snabb produktionsuppgång, god lönsamhet samt fallande räntor utgör förutsättningarna för en så kraftig expansion samtidigt som investeringsnivån blivit starkt nerpressad under de senaste åren. Också de ökade satsningarna på infrastrukturinvesteringar inom de statliga affärsverken spelar en betydande roll. Trots den avsevärda investeringstillväxten i näringslivet fortsätter de totala bruttoinvesteringarna i ekonomin att minska även 1994, då bo-- 5 stadsinvesteringarna närmast halveras. Återhämtningen av den inhemska efterfrågan under 1995 väntas innebära en ökning av investeringarna även inom hemmamarknadsorienterade sektorer av ekonomin. De totala bruttoinvesteringarna kan därför väntas öka så pass kraftigt som med 7 % 1995. Diagram 1.3 Bruttoinvesteringar (LP) samt bruttoinvesteringar exklusive bostäder (LP och FP), andelar av BNP. Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. De totala bruttoinvesteringarnas andel av BNP har i löpande priser minskat från ca 22 % 1989 till ca 13 % 1994. Denna nedgång är dock i betydande utsträckning hänförlig till minskat bostadsbyggande. Andelen under slutet av 1980-talet drevs också upp av de extremt kraftiga prisökningarna inom byggnadssektorn som helhet. Diagram 1.3 avser att visa betydelsen av dessa båda faktorer. Mätt i fasta priser kommer investeringskvoten avseende annat än bostäder att vara ungefär lika hög 1995 som i början av 1980-talet. Förändringar i lagerhållningen hade stor betydelse för BNP-utvecklingen under 1991 och 1992. Under perioden 1993-1995 väntas emellertid lagerbidragen bli tämligen blygsamma. Lageravvecklingen tilltog något under 1993. Under de kommande åren väntas lagren ge ett positivt BNP-bidrag på ca 1/2 procentenhet per år. När industriproduktionen gradvis tilltar kommer behovet av lager av insatsvaror och varor i arbete att öka. Därtill kommer att takten i avvecklingen av de stora färdigvarulager, som ofrivilligt byggdes upp i den tidigare nedgångsfasen, nu successivt avtar. 6 Tabell 1.4 Bidrag till BNP-tillväxten Procent av föregående års BNP 1991 1992 1993 1994 1995 Privat konsumtion 0,6 -1,0 -2,1 0,4 1,0 Offentlig konsumtion0,9-0,2 -0,6 -0,4 -0,3 Bruttoinvesteringar-1,9-2,3 -2,6 -1,1 1,1 Lagerinvesteringar-1,7 1,3 -0,2 0,4 0,5 Nettoexport 1,0 0,3 3,5 3,1 0,6 BNP -1,1 -1,9 -2,0 2,4 2,9 Anm.: På grund av avrundning summerar inte alltid delarna till totalen. Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Under 1993 minskade BNP med ca 2 %. Den duala situationen i ekonomin åskådliggörs av att nettoexporten gav ett positivt bidrag till tillväxten på närmare 3 procentenheter. 1994 väntas nettoexportens bidrag bli av samma storleksordning. Det negativa bidraget från bruttoinvesteringarna avtar samtidigt som konsumtionen stabiliseras. Den totala BNP-tillväxten väntas uppgå till nära 2,5 % för att sedan öka till närmare 3 % 1995. Såväl konsumtionen som investeringarna ger då betydande positiva bidrag till tillväxten. Expansionen av den inhemska efterfrågan medför också en tilltagande importökning. Därigenom kommer nettoexportens positiva bidrag till tillväxten att dämpas kraftigt. Tabell 1.5 Nyckeltal Årlig procentuell förändring 1992 1993 1994 1995 Disponibel inkomst 2,7 -3,4 1,0 1,2 Sparkvot (nivå) 7,4 7,8 8,1 7,4 Industriproduktion -0,7 2,2 8,5 6,0 Relativ enhetsarbetskostnad-3,7-25,3-1,2 3,8 Handelsbalans (mdr. kr.)34,1 58,4 86,7 103,5 Bytesbalans (mdr. kr.)-31,3 3,6 44,6 67,1 Bytesbalans (% av BNP) -2,2 0,2 3,0 4,2 Öppen arbetslöshet (% av arbets- kraften) 5,3 8,2 8,0 7,2 Arbetsmarknadspolitiska åtgärder (% av arbetskraften)3,74,76,4 7,0 Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. 7 Diagram 1.4 Faktisk och potentiell BNP Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet. Diagram 1.5 BNP och produktivitet i Sverige 1981-1995 Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Arbetsmarknad Situationen på arbetsmarknaden har försämrats dramatiskt de senaste åren. Produktionen har fallit samtidigt som produktiviteten stigit markant. Antalet sysselsatta personer 1993 var i genomsnitt 490 000 eller 11 % 8 färre än 1990. Arbetslösheten uppgick vid slutet av 1993 till drygt 8 % av arbetskraften samtidigt som ytterligare ca 5 % är engagerade i arbets- marknadspolitiska åtgärder. En viss stabilisering av sysselsättningen kunde dock skönjas under slutet av 1993, främst när det gäller antalet arbetade timmar. Trots den förhållandevis goda tillväxten under de närmaste åren kvarstår stora obalanser på arbetsmarknaden. Produktiviteten väntas fortsätta att stiga tämligen starkt samtidigt som det finns en stor potential till ökad arbetsutbud. När efterfrågan på arbetskraft börjar tillta kan man därför förvänta sig en relativt stor följsamhet i utbudet. Därför sjunker arbetslösheten långsamt. En gradvis ökning av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna till befintliga ramar tillsammans med vissa positiva effekter av det generella sysselsättningsstödet (GAS) innebär att den öppna arbetslösheten, mätt som årsmedeltal, ändå bedöms minska något 1994. Summan av antalet personer i öppen arbetslösheten och antalet personer i konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska åtgärder väntas dock fortsätta öka 1994. Under 1995 förutses en viss nedgång av såväl den öppna arbetslösheten som i det totala antalet personer utanför den reguljära arbets- marknaden (antalet öppet arbetslösa plus antal i konjunkturberoende åtgärder). Sparande Det offentliga finansiella sparandet har de senaste åren försämrats kraftigt, huvudsakligen till följd av recessionen, som i sin tur sammanhänger med en mycket stor ökning av det privata sparandet. Underskottet uppgick 1993 till 13,5 % av BNP. Underskottet minskar successivt under 1994 och 1995, men är fortfarande stort. Med den beräkningsteknik som används kan ca 3/4 av underskottet bero på det onormalt låga kapacitetsutnyttjandet i ekonomin medan 1/4 är av mer strukturell natur. Även om en förhållandevis liten del av underskottet kan betraktas som s.k. strukturellt är situationen allvarlig. En relativt lång period med stora underskott innebär en kraftig ökning av statsskulden. Därigenom ökar ränteutgifterna i framtiden vilket tränger ut andra angelägna offentliga utgifter. Därtill är beräkningarna av det strukturella underskottets storlek behäftade med stor osäkerhet särskilt avseende framtida år, bl.a. som en följd av svårigheter att bedöma vilken arbetslöshet som kan upprätthållas utan att lönerna accelererar. 9 Diagram 1.6 Finansiellt sparande i privat och offentlig sektor samt bytesbalans Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Tabell 1.6 Sparande Procent av BNP i löpande priser 1992 1993 1994 1995 Bruttosparande 14,5 14,2 15,2 17,1 Realt sparande 16,6 14,0 12,3 12,9 Fasta investeringar17,0 14,7 12,6 12,8 Lagerinvesteringar-0,4 -0,7 -0,3 0,1 Finansiellt sparande-2,2 0,2 3,0 4,2 Offentlig sektor -7,4 -13,5 -11,1 -10,2 Hushåll 5,0 5,7 6,2 5,6 Företag 0,2 8,0 7,8 8,8 Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Det mycket höga privata finansiella sparandet innebär dock att bytesbalansen visar allt mer betydande överskott trots det stora offentliga underskottet. År 1995 beräknas bytesbalansöverskottet uppgå till drygt 4 % av BNP, vilket är anmärkningsvärt mycket vid en internationell jämförelse. Det finns dock flera skäl till att Sverige bör ha ett stort överskott i nuvarande läge. Under en period med extremt låga bostadsinvesteringar bör sparandet på detta sätt kanaliseras till utlandet. I samma riktning verkar den demografiska situationen under 1990-talet, där andelen pensionärer är förhållandevis låg. Därtill kommer att det relativa resursutnyttjandet förmodligen är lägre i Sverige än i omvärlden. 10 Kapitalmarknaden Spänningarna på de europeiska valutamarknaderna ledde i augusti 1993 till att medlemsländerna inom valutasamarbetet EMS tvingades bredda bandgränserna från +/- 2,25 % till +/- 15 %. Övergången till ett mer flexibelt växelkurssystem har bidragit till att räntenivåerna i Europa har sjunkit. Hittills har de flesta länderna dock varit försiktiga med att använda de nya penningpolitiska möjligheterna till räntesänkningar. Växelkursrörelserna har av denna anledning varit relativt små mellan de olika ERM-valutorna. Om denna utveckling består kommer den tyska ränteutvecklingen att även fortsättningsvis vara styrande för de flesta europeiska länder. I Sverige har räntorna successivt fallit sedan kronan började flyta. Rän- tefallet har i hög grad bidragit till en stabilisering av situationen i den finansiella sektorn. Nedgången i räntenivån har dock begränsats av den osäkerhet som rått om bl.a. kronans depreciering och om det parlamenteriska läget. Utvecklingen av aktiekurserna på Stockholmsbörsen var dock mycket stark under 1993. 11 2 Internationell utveckling 2.1 Sammanfattande översikt Konjunkturuppgången i OECD fortsätter, men är ovanligt svag i ett historiskt perspektiv. Det föreligger fortfarande stora skillnader mellan länderna om var i konjunkturcykeln de befinner sig. Uppgångsfasen leds av USA och övriga anglosaxiska länder, medan konjunkturen förefaller ha stabiliserats i flertalet europeiska länder. Samtidigt fortsätter försämringen i Japan. Återhämtningen i USA har nu pågått i två år och tycks stå på solid grund. Även i Storbritannien verkar återhämtningen vara säkerställd. Diagram 2.1 BNP-tillväxt i USA, Japan och västra Tyskland Källa: OECD. Av de stora länderna kommer den högsta tillväxten under prognosperioden att noteras för USA där BNP-tillväxten beräknas uppgå till 3 1/4 % 1994 för att därefter sjunka något. I Kontinentaleuropa förutses en svag återhämtning under loppet av 1994 och i OECD-Europa beräknas BNP-tillväxten till 1 1/4 %. Av de europeiska länderna förutses den svagaste utvecklingen i västra Tyskland. Även 1995 kommer tillväxten att bli dämpad. Den finska ekonomin fortsätter att utvecklas svagt under prognosperioden. Den kraftiga tudelningen mellan den snabbt växande exportinriktade delen av ekonomin och en mycket låg efterfrågan i den inhemska sektorn kommer att kvarstå. För OECD som helhet beräknas BNP-tillväxten till 2 % 1994, för att sedan öka till 2 1/2 % 1995. Infla- tionstrycket kommer att vara lågt och den årliga prisstegringstakten kommer att understiga 3 %. Tabell 2.1 Bruttonationalproduktens utveckling i vissa OECD-länder Årlig procentuell förändring Andel av 1991 1992 1993 1994 1995 OECD- områdets totala BNP i %1 Förenta staterna36,0-0,7 2,6 2,7 3,3 3,0 Japan 19,2 4,0 1,3 -0,5 0,5 2,5 Västra Tyskland8,8 3,7 1,6 -2,0 0,2 1,3 Frankrike 7,0 0,7 1,4 -1,0 0,8 2,2 Storbritannien5,5 -2,2 -0,6 2,0 2,8 2,7 Danmark 0,8 1,2 1,0 0,0 2,2 2,7 Finland 0,7 -7,1 -4,0 -2,6 0,5 2,0 Norge 0,7 1,9 2,9 1,3 2,5 2,5 Sverige 1,3 -1,1 -1,9 -2,0 2,4 2,9 Norden2 2,2 -1,2 0,1 -0,4 1,8 2,4 OECD-Europa 38,2 1,1 0,8 -0,7 1,2 2,2 OECD-totalt 0,9 1,6 0,7 1,9 2,6 1 1987 års BNP. 2 Exklusive Sverige. Källor: OECD och Finansdepartementet. Behovet i den privata sektorn att anpassa skulderna till lägre nivåer kommer att fortsätta att verka återhållande på utvecklingen i många OECD-länder de närmaste åren. Även om saneringsprocessen har pågått en tid är skuldsättningen i den privata sektorn historiskt sett hög i många länder. Skuldanpassningen har kommit längst i USA, men är trots de låga räntorna ännu inte avslutad. Detta återspeglas i att takten i den ekonomiska återhämtningen är förhållandevis måttlig. I Storbritannien har sänkningen av de korta räntorna inneburit kraftigt minskade ränteutgifter för hushållen och därmed ökat konsumtionsutrymmet. Skuldstocken har hittills dock endast sjunkit marginellt. Finanspolitiken i flertalet OECD-länder inriktas på budgetkonsolidering på medellång sikt. Många länder har i enlighet med detta infört medelfristiga konsolideringsprogram. Budgetunderskottet i den offentliga sektorn uppgick 1993 till i genomsnitt ca 4 1/2 % av BNP i OECD och i OECD-Europa ca 6 3/4 %. Det konjunkturrensade underskottet var i genomsnitt 3 1/2 % av BNP i OECD. Den allvarliga budgetsituationen har inneburit att utrymmet för stimulanser i flertalet länder är ytterst begränsat och samtidigt har verkan av de automatiska stabilisatorerna i många länder begränsats. Under 1994 kommer finanspolitiken att stramas åt något i OECD som helhet. De enda länder som beslutat om stimulan- ser på kort sikt är Danmark och Japan. Den offentliga sektorns höga skuldsättning är ett problem i många länder. Skulden i offentlig sektor, mätt som andel av BNP, har i de flesta länder ökat för varje lågkonjunktur. Tabell 2.2 Den konsoliderade offentliga sektorns finansiella sparande Kalenderår, procent av BNP 1990 1991 1992 1993 Förenta staterna1 -2,5 -3,4 -4,5 -3,6 Japan 2,9 3,0 0,7 -1,0 Tyskland -2,1 -3,2 -2,6 -4,0 Frankrike -1,5 -2,1 -3,9 -6,0 Storbritannien -1,3 -2,7 -6,2 -8,2 Danmark -1,5 -2,2 -2,5 -4,3 Finland 5,3 -1,5 -6,1 -9,1 Norge 2,5 -0,2 -2,8 -3,2 Sverige 4,2 -1,2 -7,4 -13,5 OECD-Europa2 -3,7 -4,4 -5,1 -6,8 OECD-totalt2 -2,1 -2,9 -4,0 -4,6 1 Exkl. kostnader för inlåningsförsäkringen. 2 1991 års BNP-vikter och köpkraftspariteter. Källor: OECD och Finansdepartementet. De stora räntedifferenserna i OECD-området mellan USA och Japan å ena sidan och de europeiska länderna å andra sidan minskade under 1993. Under prognosperioden kommer räntedifferensen i de korta räntorna att skifta så att korträntorna i USA betydligt överstiger nivån i Tyskland och Japan. I USA är penningpolitiken sedan en tid expansiv och har kombinerats med ett program för medelfristig budgetkonsolidering. Den reala korta räntan är omkring 0 %. Penningpolitiken i USA förutses stramas åt under 1994 när kapacitetsutnyttjandet stiger och BNP-gapet krymper. I Japan ligger diskontot på en rekordlåg nivå, 1,75 %. Fortsatt sjunkande korta räntor kan dock inte uteslutas, även om utrymmet är be- gränsat. Trots de låga räntorna har yenen apprecierats kraftigt mot samtliga valutor. Den effektiva apprecieringen sedan det första halvåret 1992 uppgår till ca 30 %. I Europa föll såväl de långa som de korta räntorna betydligt under 1993. De långa räntorna i Tyskland är nu nära den nivå där räntorna bottnat i tidigare recessioner, medan de korta räntorna ännu inte nått den nivån. Utvecklingen på valutamarknaderna under 1993 var dramatisk. Yenen apprecierades kraftigt och i Europa ändrades förutsättningarna för valutapolitiken väsentligt efter beslutet att vidga fluktuationsbanden inom ERM till +/- 15 %. Beslutet har lett till att situationen på valutamarknaderna åter stabiliserats. De minskade spänningarna är också en följd av att de tyska räntorna har fortsatt att sjunka. Räntemarginalen mot D-marken har överlag krympt. De tyska räntorna förefaller dock fortfarande utgöra ett golv för räntorna i flertalet europeiska länder, varför dessa väntas följa efter de förväntade fortsatta lättnaderna av penningpolitiken i Tyskland. Inflationen i OECD dämpades ytterligare under 1993 och uppgick i genomsnitt till ca 2,7 %. Inflationen fortsatte att stiga i Tyskland under inledningen av året, men har därefter gradvis dämpats. I de länder vars valutor deprecierats har inflationen ökat mindre än väntat. Den svaga efterfrågan har gjort att ökade importpriser ännu inte har slagit igenom i konsumentledet. Under prognosperioden väntas ett fortsatt lågt inflationstryck i OECD-området. Inflationen beräknas ligga omkring 3 % under såväl 1994 som 1995. En viss uppgång kan förutses i USA, medan inflationen i OECD-Europa kommer att falla något. Tabell 2.3 Konsumentpriser och arbetslöshet i vissa OECD-länder 1991 1992 1993 1994 1995 KPI1 Förenta staterna 4,2 3,0 3,0 3,5 3,5 Japan 3,3 1,7 1,0 1,2 2,0 Västra Tyskland 3,5 4,0 4,1 3,0 2,5 Frankrike 3,2 2,4 2,2 2,0 2,0 Storbritannien 5,9 3,7 1,8 3,8 4,0 Danmark 2,4 2,1 1,5 2,8 3,0 Finland 4,1 3,0 2,5 2,8 3,2 Norge 3,4 2,3 3,0 2,5 2,5 Sverige 9,4 2,3 4,7 2,5 2,8 OECD-Europa 4,7 3,8 3,3 3,1 3,0 OECD-totalt 4,2 3,0 2,7 2,8 3,0 Arbetslöshet2 OECD-Europa 8,6 9,6 10,8 11,5 11,7 OECD-totalt 7,1 7,8 8,2 8,5 8,5 1 Årlig procentuell förändring. 2 Procent av arbetskraften. Källor: OECD och Finansdepartementet. Arbetslösheten steg under 1993 i OECD som helhet. Bakom detta döljer sig en nedgång i USA till ca 6,5 %, medan arbetslösheten i OECD-Europa steg till rekordnivåer, ca 11 %. Åtgärder att minska arbetslösheten har givits högsta prioritet i de europeiska länderna. Bedömningen är att det krävs en BNP-tillväxt på över 2 % för att minska arbetslösheten, vilket innebär att arbetslösheten i Europa inte kommer att sjunka förrän mot slutet av 1995. Världshandeln ökade med endast ca 3 % 1993. Sveriges exportmarknadstillväxt var ännu mindre. När återhämtningen tar fart under prognosperioden väntas en gradvis uppgång av tillväxten i världshandeln till drygt 6 % 1995. I Sydostasien finns världens snabbast växande ekonomier och över hälften av världens befolkning. Staterna inom området är heterogena i många avseenden och befinner sig i olika utvecklingsstadier. De stater där utvecklingen nått längst och är som mest intensiv kännetecknas av en betydande framgång vad gäller makroekonomisk stabilisering och handelsliberalisering. De huvudsakliga orsakerna till den snabba tillväxten har varit en snabb investeringstillväxt och stor satsning på utbildning. Området är till viss del beroende av utvecklingen i OECD-länderna, främst USA, men beroendet har minskat i betydelse. Japan är den viktigaste investeraren. Även Kinas, Taiwans och Koreas betydelse har ökat. På senare år är det framför allt utvecklingen i Kina som har haft störst inverkan på de övriga staterna i regionen genom ökad import. BNP-tillväxten i Sydost-asien, exklusive Kina beräknas till ca 6-7 % de närmaste åren. I Kina, beräknas BNP-tillväxten, 1993 ha varit ca 13 % för andra året i rad, men det finns risk för överhettning då inflationen väntas uppgå till ca 20 % 1993. Inflationen i området som helhet förväntas uppgå till ca 6-7 % under 1993 och 1994. Osäkerhetsmomenten i prognoserna är fortfarande stora. Osäkerheten är störst i Japan, Finland och Kontinentaleuropa. Många kontinentaleuropeiska länder befinner sig nära botten i konjunkturfasen men både tidpunkten för och styrkan i uppgången är svår att beräkna. För hela OECD förefaller emellertid riskbilden vara balanserad mellan möjligheter till starkare tillväxt än beräknat och risken för en svagare utveckling. I Kontinentaleuropa utgör utvecklingen i den privata konsumtionen ett betydande osäkerhetsmoment. Budgetåtstramningar som till stor del riktas mot hushållen, fortsatt stigande arbetslöshet och låga löneökningar medför på kort sikt en svag utveckling av hushållens disponibla inkomster i flertalet länder, men ökar samtidigt utrymmet för lägre räntor. Prognosen förutsätter att hushållens sparkvot sjunker något under prognosperioden, något som i ljuset av bl.a. stigande arbetslöshet får bedömas som osäkert. I Japan är skuldanpassningen ännu inte avslutad och det är svårt att bedöma när denna process är avklarad. Det är också osäkert om den starka yenkursen kommer att bestå. I Finland syns vissa tecken på att botten i den inhemska efterfrågan snart har passerats, vilket prognosen också utgår ifrån. Signalerna är dock inte entydiga. Den mycket höga arbetslösheten medför en risk för att såväl privat konsumtion som investeringar utvecklas sämre än väntat. Den penningpolitiska hållningen i ERM-länderna är ett annat osäkerhetsmoment. Den ökade flexibiliteten som de vidgade fluktuationsbanden medför har inte utnyttjats. Länderna förefaller inte uppleva det som om det penningpolitiska handlingsutrymmet i praktiken har ökat. Bundesbanks agerande kommer därmed sannolikt att faställa ramarna för penningpolitiken även i fortsättningen. Det är dock värt att poängtera att riskerna vad gäller penningpolitiken både är på uppåtsidan och nedåtsidan. Bundesbank kan komma att lätta penningpolitiken snabbare än beräknat om inflationsutvecklingen blir gynnsam. I USA kan central- banken, om inflationen tilltar, strama åt penningpolitiken tidigare än beräknat. Effekten av konsolideringen av de offentliga finanserna i OECD är svår att beräkna. Den återhållande effekten av budgetsaneringen motverkas av att den möjliggör lägre räntor och att den ekonomiska politiken kan uppfattas som mer trovärdig. Nettoeffekten av detta är svårbedömd. Slutligen bör nämnas att utvecklingen av handeln inom EG är osäker. I och med genomförandet av den inre marknaden har handelsstatistiken lagts om från att baseras på tullstatistik till att grundas på momsredovisningen. Omläggningen har medfört att någon statistik för den interna EG-handeln 1993 ännu inte publicerats. Utvecklingen av denna bygger därför på uppskattningar. 2.2 Länderöversikter Förenta staterna BNP-tillväxten i den amerikanska ekonomin bedöms ha uppgått till 2,8 % 1993. Efter en till synes svagare ekonomisk utveckling under första halvåret 1993 tycks tillväxten åter tagit fart under det andra halvåret. Den underliggande utvecklingen av inhemsk efterfrågan har dock varit stabilare än vad BNP-siffrorna givit sken av. Återhämtningen i USA har nu pågått så länge som 2 1/2 år. Den revidering av nationalräkenskaperna för åren 1990-92 som nyligen genomfördes innebar också att den beräknade tillväxten höjdes med i genomsnitt 1/2 procentenhet per år. Den privata konsumtionen har vuxit i relativt god fart trots en svag utveckling av de disponibla inkomsterna och trots att en viss skuldanpassning sannolikt återstår. Hittills har hushållen delvis kunnat öka konsumtionen genom att minska sitt sparande, men den utvecklingen bedöms inte fortsätta framöver. Företagens vinster har stigit kraftigt och i takt med detta har maskin- och utrustningsinvesteringarna ökat markant. Även bostadsinvesteringarna tycks ha tagit fart under andra halvåret. Neddragningarna av försvarsutgifterna de senaste två åren har lett till minskad offentlig konsumtion. Handelsbalansen har fortsatt att försämras dels beroende på att exporten hämmats av dollarns appre- ciering gentemot vissa konkurrentländer, dels på den svaga konjunkturen i omvärlden och slutligen den tilltagande importefterfrågan. Kongressen och administrationen kunde i början av augusti enas om ett budgetförslag. Det innebär att stimulansdelen av presidentens förslag slopats, medan kraven på budgetkonsolidering ökat ytterligare något. Besparingarna är ungefär lika fördelade mellan skattehöjningar och utgiftsnedskärningar och genomförs successivt under 1994-1998. Åtgärderna uppgår till ca 1/2 % av BNP 1994 för att öka till motsvarande 2 % av BNP 1998. Trots saneringsprogrammet väntas underskottet uppgå till knappt 3 % av BNP 1998. Penningpolitiken har hittills under återhämtningen varit expansiv. Såväl korta som långa räntor föll under första delen av 1993, varefter räntefallet har upphört. De långa räntorna har den senaste tiden börjat stiga. Den stigande efterfrågan och det ökade kapacitetsutnyttjandet innebär att centralbanken väntas motverka tendenser till tilltagande inflation genom en uppdragning av räntorna. Tillväxten väntas även fortsättningsvis ledas av företagens investeringar och den privata konsumtionen. Sysselsättningen förutses nu växa snabbare än tidigare vilket påverkar konsumtionen positivt genom stigande disponibel inkomst, men också genom en ökad optimism och framtidstro hos hushållen. Inflationstrycket förväntas bli måttligt. Mot denna bakgrund väntas tillväxten uppgå till 3 1/4 % 1994 och 3 % 1995. Japan Recessionen i den japanska ekonomin blev betydligt djupare än vad som tidigare förutsågs. Trots omfattande penning- och finanspolitiska stimulanser har fallet i inhemsk efterfrågan inte kunnat förhindras. Bytesbalansöverskottet mätt i US-dollar har växt till rekordnivåer på grund av bl.a. den kraftiga apprecieringen av yenen och en minskande import. BNP bedöms ha minskat med 1/2 % 1993. Hushållens konsumtion utvecklades svagt 1993 mot bakgrund av fallande övertidsuttag, lägre bonusutbetalningar och ökad risk för friställning. Ny- bilsregistreringarna och detaljhandelsförsäljningen fortsatte att minska. Nedgången i företagens investeringar fördjupades under första halvåret 1993. Yenens appreciering har slagit hårt mot företagens vinster. Detta bidrog till att Tokyobörsen i november föll med ca 25 %. Regeringen har sedan augusti 1992 presenterat inte mindre än tre stimulanspaket vilka sammantaget föreslår åtgärder motsvarande drygt 6 % av BNP. Åtgärderna har i huvudsak varit inriktade mot tidigareläggning av offentliga investeringsprojekt. Stimulanseffekterna på ekonomin tycks emellertid ha uteblivit. Diskontot har sänkts successivt i drygt två år och är nu rekordlåga 1,75 %. Det kan inte uteslutas att ytterligare sänkningar genomförs. Effekten av en sådan torde vara begränsad. Femårsräntan är för närvarande 3,8 % medan tremånadersräntan sjunkit till 2,3 %. Utsikterna för den japanska ekonomin på kort sikt måste betecknas som mycket dystra. Företagens investeringar och privat konsumtion väntas ta fart först under andra halvåret 1994. Utrikeshandeln kommer att ge mindre bidrag till tillväxten i takt med att export- och importvolymerna anpassas till den högre yen-kursen. Det finns en viss möjlighet att marknaden omvärderar yenkursen under intryck av det allvarliga läget i ekonomin. Bostadsbyggande och offentliga investeringar väntas dock växa snabbt under 1994 för att mattas under 1995. Sammantaget bedöms BNP-tillväxten uppgå till endast 1/2 % 1994 och 2 1/2 % 1995. Västeuropa BNP föll kraftigt under det första halvåret 1993 men har därefter stabiliserats. Många länder befinner sig kring den nedre vändpunkten av konjunkturförloppet, varför bedömningarna är osäkra. Utvecklingen i Tyskland är som vanligt en nyckelfaktor för tillväxtutsikterna. Det kraftiga fallet i BNP i västra Tyskland under inledningen av 1993 har inte fortsatt utan den tyska konjunkturen har åtminstone för tillfället stabilise- rats. Osäkerheten om huruvida detta betyder att ekonomin nu vänt uppåt är dock stor. Konjunkturläget är svårtolkat med skiftande signaler från olika kon- junkturvariabler. Fallet i industriproduktionen har t.ex. upphört, men enligt enkätundersökningar planerar industrin fortsatta produktionsminskningar. Industrins konkurrenskraft har försämrats genom att D-marken har apprecierats och att enhetsarbetskraftskostnaderna stigit snabbare än i konkurrentländerna. Det kan inte uteslutas att BNP efter att ha ökat något under andra halvåret 1993 återigen faller under det första halvåret 1994 och att en uthållig återhämtning inleds först därefter. Under 1993 beräknas BNP ha fallit med 2 %. Inflationen låg kvar över 4 % under första halvåret 1993, men har därefter dämpats. Under det andra halvåret 1993 uppgick den till ca 2,5 % i årstakt. De största prisökningarna under 1993 registrerades inom servicesektorn och genom att momsen höjdes med en procentenhet vid årsskiftet. Arbetslösheten steg från 1,8 miljoner personer i mitten av 1992 till drygt 2,3 miljoner arbetssökande i oktober 1993. Budgetunderskottet i den konsoliderade offentliga sektorn beräknas ha uppgått till 4 % av BNP 1993. Inkluderas även underskotten från privatiseringsbolaget i östra Tyskland, Treuhandanstalt, och de statliga järnvägarna uppgick underskottet till över 7 % av BNP. De konsolideringsåtgärder som beslutats väntas medföra att underskottet i den konsoliderade offentliga sektorn sjunker till drygt 3 % 1994. Budgeten under innevarande år innebär bl.a. att transfereringarna till hushållen skärs ned, att lönerna fryses i den offentliga sektorn, att egenavgifterna till pensionen höjs och att skatten på olja och försäkringar ökar. Tillsammans innebär detta budgetförstärkningar på sammanlagt 60 miljarder DEM, vilket motsvarar ca 2 % av BNP. Under 1995 återinförs det s.k. solidaritetstillägget på inkomstbeskattningen, vilket höjer marginalskatten. Finanspolitiken ger en restriktiv effekt under såväl 1994 och 1995. Bundesbank har fortsatt de gradvisa sänkningarna av marknadsräntorna. Diskontot har sänkts från toppnivån 8,75 % till 5,75 % i dagsläget. Penningmängdsökningen har dämpats och har närmat sig det intervall som Bundesbank satt som mål. En uthållig vändning i den tyska konjunkturen förutses först under andra halvåret 1994, vilket ger en genomsnittlig BNP-tillväxt på endast 1/4 % 1994. Den privata konsumtionen utvecklas svagt till följd av låga löneökningar, stigande arbetslöshet och minskade transfereringar till hushållen. Prognosen innebär en svagt sjunkande sparkvot, vilket måste bedömas som osäkert mot bakgrund av att arbetslösheten kommer att öka. Investeringarna fortsätter att falla under 1994. Nettoexporten förväntas ge ett positivt bidrag till BNP främst på grund av en mycket svag importutveckling. Den dåliga konkurrenskraften begränsar möjligheten till draghjälp från utlandet. De sjunkande räntorna innebär däremot ett stöd för konjunkturuppgången. Under 1995 väntas ekonomin att förbättras, men tillväxten beräknas stanna på mycket måttliga 1 1/4 %. Inflationen kommer att sjunka under 1994 till i genomsnitt 3 %. Låga löneökningar och den låga inhemska efterfrågan borgar för en sjunkande inflation även 1995. Det innebär att Bundesbank kan fortsätta att lätta på penningpolitiken under prognosperioden. De långa räntorna väntas dock inte komma att sjunka nämnvärt mycket mer under prognosperioden. Återhämtningen i den brittiska ekonomin har nu pågått i drygt ett år och BNP-tillväxten 1993 uppgick till ca 2 %. Framför allt har den lättare penningpolitiken men också pundets depreciering varit drivande krafter bakom återhämtningen. De lägre räntorna har väsentligt förbättrat hushållens ekonomiska situation. Hushållen är högt skuldsatta och bostadslånen följer de rörliga räntorna, vilket gör att de tämligen snabbt får ta del av räntesänkningen. Uppgången i den privata konsumtionen har lett återhämtningen, medan en mer markant uppgång i investeringarna väntas först 1994. Inflationen har dämpats till rekordlåg nivå. De stigande importpriserna har ännu inte slagit igenom i konsumentledet. Även löneökningarna befinner sig på historiskt låga nivåer. Exkluderas effekten av de kraftigt sjunkande räntorna ur inflationsstatistiken har dock inflationen stigit något den senaste tiden. Den ökande ekonomiska aktiviteten har lett till oväntat snabbt fallande arbetslöshet. Det är främst en följd av att företagen var alltför pessimistiska i sina bedömningar under valutaoron förra året och nu återanställer personal, men också av att arbetsmarknadens flexibilitet har ökat. Budgetunderskottet växte kraftigt under 1993 och uppgick till ca 8 procent av BNP. För budgetåret 94/95 väntar regeringen att underskottet ska sjunka till knappt 6 procent av BNP för att i stort sett vara eliminerat under budgetåret 1998/99. För budgetåret 1994/95 föreslås bl a att mervärdesskatt på hushållsel införs, att skatten på drivmedel, tobak och försäkringar höjs. Inkomstskatteskalorna inflationsjusteras inte. De offentliga lönekostnaderna hålls realt oförändrade under tre år. Efter den kraftiga initiala deprecieringen av pundet har växelkursen gradvis stärkts. Deprecieringen mot D-marken uppgår i dagsläget till ca 8 %. Basräntan låg länge oförändrad på 6 %, men sänktes i mitten av november 1993 till 5,5 %. Återhämtningen väntas tillta i styrka under 1994 och BNP-tillväxten beräknas till 2 3/4 %. Den starkaste uppgången sker i bruttoinvesteringarna som väntas öka med 5 % 1994. Den fortsatt höga skuldsättningen bland hushållen och höjningar av vissa indirekta skatter håller tillbaka utvecklingen i den privata konsumtionen något. Såväl export som import väntas ta fart under 1994. Storbritanniens höga importbenägenhet utgör samtidigt en begränsning för den ekonomiska tillväxten. BNP väntas 1995 växa med 2 3/4 %. Inflationen förutses stiga under prognosperioden till följd av sjunkande arbetslöshet, ökat kapacitetsutnyttjande och av att de ökade importpriserna får genomslag i konsumentledet. Det gör att regeringens inflationsmål på 1-4 % kan bli svårt att hålla mot slutet av prognosperioden. Den franska ekonomin utvecklades svagt under 1993 och BNP beräknas ha fallit med omkring 1 %. Den privata konsumtionen ökade något samtidigt som investeringarna uppvisade ett kraftigt fall. Ökande arbetslöshet, svag utländsk efterfrågan och höga realräntor dämpade den inhemska aktiviteten och höll förväntningarna bland hushåll och företag på mycket låga nivåer. Under andra halvåret 1993 stabiliserades ekonomin något, men det saknas fortfarande tydliga indikationer på att ekonomin vänt uppåt. Industrienkäter indikerar emellertid att efterfrågan från utlandet ökar och att inga ytterligare produktionsneddragningar planeras. Inflationen har fortsatt att sjunka och ligger nu kring 2 %. Arbetslösheten har ökat och uppgick vid årsskiftet till ca 12 % av arbetskraften. Den franska francen har återtagit den initiala depreciering som följde efter att fluktuationsbanden inom ERM vidgades. Räntedifferensen mot D-marken har minskat för såväl de långa som de korta räntorna. Budgetunderskottet i den konsoliderade offentliga sektorn ökade till nära 6 % av BNP under 1993. I statsbudgeten för 1994 är huvudinslagen att tillväxten i de offentliga utgifterna begränsas kraftigt, att privatiseringar av statsägda företag realiseras vilket väntas inbringa 55 miljarder FRF och att en inkomstskattereform genomförs som ger sänkta marginalskatter för hushållen. Underskottet i den konsoliderade offentliga sektorn väntas ligga kvar kring 6 % av BNP. En vändning i den franska ekonomin förutses under 1994, men BNP-tillväxten beräknas till endast 3/4 %. Den inhemska efterfrågan kommer att utvecklas svagt. Lägre räntor och sänkt inkomstskatt motverkas av fortsatt sjunkande sysselsättning och låga löneökningar. Nettoexporten väntas ge ett litet positivt bidrag till BNP. Investeringarna kommer att fortsätta att falla. Under 1995 fortsätter återhämtningen och BNP-tillväxten förutses uppgå till 2 1/4 %. Den svaga takten i återhämtningen innebär att arbetslösheten kommer att öka under 1994 och tidigast kan komma att stabiliseras först under loppet av 1995. Den höga arbetslösheten och det stora produktionsgapet i ekonomin kommer att hålla inflationen på en låg nivå under hela prognosperioden. De franska räntorna väntas följa utvecklingen i Tyskland vilket innebär att realräntorna sjunker ytterligare. Norden Danmarks ekonomi utvecklades något sämre än väntat under 1993. BNP var oförändrad jämfört med 1992. Orsakerna är inhemska och särskilt kan nämnas en lägre privat konsumtion och lägre investeringar i företagssektorn än vad som tidigare förutsetts. Den allmänna osäkerheten i ekonomin med bl.a. en hög och stigande arbetslöshet och frågetecknen kring utgången av folkomröstningen om Maastrichtfördraget bedöms ligga bakom denna utveckling. En del av osäkerheten har nu skingrats och i kombination med expansiv finanspolitik under 1994 väntas såväl privat konsumtion som bruttoinvesteringar att öka. Detta beräknas generera en BNP-tillväxt på drygt 2 % 1994 och 2 3/4 % 1995. Uppgången är inte tillräcklig för att pressa ned arbetslösheten i någon större utsträckning och den öppna arbetslösheten förutses ligga över 11 % under hela prognosperioden. När aktiviteten i ekonomin återigen ökar stiger inflationen något under både 1994 och 1995 men överskrider inte 3 %. Efter segern för Ja-sidan vid folkomröstningen i maj lade den nya regeringen fram ett reformpaket som främst består av en skattereform och en reform av arbetslöshetsförsäkringen. Skattereformen, som är permanent underfinansierad, innehåller en relativt kraftig marginalskattesänkning fr.o.m. 1994 som delvis finansieras från 1995 fram till år 2000. Reformen av arbetslöshetsförsäkringen syftar till att öka flexibiliteten, bl.a. genom utbildningsvikariat, samt att motverka kontantstödets passiviserande effekter genom förändrade ersättningsregler. Danmarks centralbank har följt en försiktig penningpolitik med gradvisa räntesänkningar för att undvika en depreciering av den danska kronan och har i det närmaste skuggat den tyska räntan. På senare tid har räntedifferensen för de korta räntorna sjunkit. I förhållande till ECU-index har den danska kronan försvagats mycket måttligt. Den finska ekonomin upplevde 1993 sitt tredje år med negativ ekonomisk tillväxt. Fallet var visserligen inte fullt så kraftigt som tidigare år, men uppgick ändå till drygt 2 1/2 %. Tudelningen i den finska ekonomin är mycket påtaglig och nedgången i hemmamarknaden har varit dramatisk. Det finns dock vissa signaler om att botten nu kan vara passerad. En entydig vändning i ekonomin är inte att vänta under den första delen av 1994 och när den väl kommer förutses den bli blygsam. Exportuppgången motverkar raset på hemmamarknaden och leder till en BNP-tillväxt på 1/2 % 1994. När spridningseffekterna till den inhemska delen av ekonomin blir starkare 1995 förväntas BNP öka med ca 2 %. Den finska markens depreciering har, liksom i Sverige, inneburit en kraftig konkurrenskraftsförbättring som förstärkts av en markant uppgång i produktiviteten i den finska industrin. Exporten har således stigit kraftigt främst genom att finska företag aggressivt tagit marknadsandelar bl.a. genom ökad export till framför allt Asien, dit exporten vuxit med ca 50 %. Bytesbalansen väntas, som en följd av detta samt en mycket svag import- efterfrågan, för första gången på flera år uppvisa ett överskott under 1994 som växer under 1995. Bruttoinvesteringarna väntas börja växa först 1995. Sedan 1990 har bruttoinvesteringarna nästan halverats. Den svaga ekonomiska utvecklingen har medfört att arbetslösheten stigit dramatiskt. Nivån i slutet på 1993 låg på ca 19 %. Trots efter finska förhållanden ett stort antal personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder och den starka exportuppgången väntas inte den öppna arbetslösheten sjunka nämnvärt under prognosperioden. Den finska krisen har inneburit stora påfrestningar på de offentliga fi- nanserna. Regeringen för en stram finanspolitik med bl.a. krav i budgeten på nedskärningar i personalutgifterna inom den offentliga sektorn. Budgetförslaget för 1994 är också mycket stramt även om regeringen tvingats till vissa eftergifter i de offentliga löneförhandlingarna. Penningpolitiken har sedan marken började flyta fritt ändrat karaktär vid några tillfällen. Till en början intervenerade Finlands Bank ofta på marknaden för att försöka förhindra ytterligare fall i växelkursen, vilket dock inte alltid lyckades. Senare antog banken ett inflationsmål som skall gälla fr.o.m. 1995. Därefter har både de korta och de långa räntorna fallit liksom differensen till de tyska räntorna. I prognosen antas att räntorna faller i takt med de tyska. Norge uppvisar en något annorlunda bild än sina nordiska grannländer. Även Norge påverkades av den internationella lågkonjunkturen under 1993. BNP-tillväxten uppgick dock till jämförelsevis goda 1,3 %. Fastlandsekonomin växte något mer. För både 1994 och 1995 väntas BNP öka med ca 2 1/2 %. Bakom den förväntade uppgången i privat konsumtion ligger det faktum att skuldsaneringen bland företag och hushåll, som inleddes tidigt i Norge, nu är långt framskriden och förväntas snart kunna vara överstånden. Finanspolitiken har under 1993 lagts om i en mer stram riktning och under 1994 sker en ytterligare reduktion av det, internationellt sett, låga budgetunderskottet. Norges offentliga finanser är tack vare oljeinkomsterna i relativt gott skick men tidigare har de reala utgifterna stigit mer än BNP, något som regeringen i och med 1994 års budget inte tillåter. Arbetslösheten på ca 6 % väntas sjunka endast marginellt under prognosperioden. Därför undersöker regeringen noggrant vilka positiva sysselsättningseffekter som kan uppnås genom en ändring i sammansättningen av de offentliga utgifterna från transfereringar till investeringar. Under hela 1993 har växelkursen gentemot ECU-index legat i stort sett stilla trots flera perioder av kraftig turbulens inom ERM-samarbetet och trots att de norska korträntorna legat under de tyska. Under slutet av året var räntedifferensen även på den långa sidan svagt negativ. Inflationen var under 1993 omkring 3 % trots höjda indirekta skatter. Regeringens inkomstpolitiska samarbete med löntagarorganisationerna har lett till måttliga löneökningar, en utveckling som väntas bestå. Inflationen förväntas sjunka en aning under 1994 och förbli oförändrad under 1995. 16 3 Utrikeshandel Den svenska varuexporten tilltog markant under loppet av 1993 och beräknas ha vuxit med knappt 9 % i volym jämfört med 1992, vilket är mer än vad som förutsågs i regeringens höstprognos. Takten i uppgången kulminerar 1994 då exporten stiger med 11,5 % för att dämpas till knappt 7,5 % 1995. Exportmarknaden utvecklades 1993 sämre än vad som tidigare förutsetts och krympte med knappt 1 %. Också för 1994 har marknadstillväxten fått revideras ned på grund av den sämre internationella konjunkturen. Sammantaget innebär detta att svensk export tagit större marknadsandelar än väntat. Andelsvinsterna bedöms bli stora även under 1994, för att mattas av betydligt 1995. Varuimporten tog fart under andra halvåret 1993 trots att den inhemska efterfrågan dämpades ytterligare. Under perioden 1994-95 beräknas importen gradvis tillta i takt med den stigande inhemska efterfrågan. Trots importökningen bedöms handelsbalansen förstärkas ytterligare både 1994 och 1995. En samtidig förbättring av nettot av räntebetalningarna till och från utlandet förväntas resultera i att bytesbalansen 1995 visar ett överskott på 67 miljarder kronor, motsvarande 4,2 % av BNP. 3.1 Export och import Avmattningen av den ekonomiska aktiviteten i kontinentaleuropa, i synnerhet i Tyskland, har varit den främsta anledningen till de successiva nedrevideringarna av den totala marknadstillväxten för bearbetade varor för både 1993 och 1994. Uppgången i Nordamerika och Storbritannien har inte varit tillräcklig för att motverka en sammantagen försämring av marknadstillväxten, liksom heller inte expansionen utanför OECD-området främst i Sydostasien. Effekterna av en svag marknadsutveckling har dock motverkats av den svenska industrins allt bättre konkurrenskraft. Redan före övergången till flytande växelkurs fanns en tendens till stärkt konkurrenskraft då lönestegringarna var måttliga och produktivitetstillväxten tilltog. Sänkta arbetsgivaravgifter och deprecieringen av kronan medförde att den relativa enhetsarbetskostnaden minskade med 25 % under 1993. Trots den negativa marknadstillväxten kunde därför exportvolymen stiga snabbt under senare delen av 1993. Under perioden januari-september ökade varuexporten med 5,5 % jämfört med motsvarande period föregående år. Ökningen under det tredje kvartalet uppgick till hela 14,5 % i årstakt. Exporten av bearbetade varor till våra 14 viktigaste handelspartner, OECD(14), steg med drygt 11 % i värde under perioden januari- september. För många viktiga exportindustrier har efterfrågeläget emellertid varit kärvt. Detta gäller bl. a. stål-, pappers- och massa- samt delar av verkstadsindustrin som alla lider av överkapacitet. Marknadsandelsförlusterna för bearbetade varor inom OECD(14) avtog redan 1992 då relativpriserna började falla. För 1993 stannade de svenska företagens pris- höjningar vid drygt 8 % i svenska kronor, vilket är liktydigt med en sänkning av relativpriserna med ca 14 %. Detta ledde till att marknadsandelarna steg med 7 %, att jämföra med en minskning med drygt 2 % 1992. Tabell 3.1 Exportmarknadstillväxt, relativa priser, marknadsandelar och export av bearbetade varor Procentuell förändring 1991 1992 1993 1994 1995 Exportmarknadstillväxt 14 OECD-länder 0,6 2,9 -0,8 3,9 5,5 Totalt 1,6 3,5 0,4 4,5 6,0 Priser 14 OECD-länders importpriser, SEK0,8 -1,2 25,6 3,7 0,0 Svenska exportpriser2,1-1,9 8,1 1,8 3,0 Relativpris 1,3 -0,7 -13,9 -1,8 3,0 Marknadsandelar, volym 14 OECD-länder -5,5 -2,2 7,0 10,3 2,7 Totalt -4,4 -3,9 9,0 9,6 2,5 Exportvolym 14 OECD-länder -5,0 0,6 6,1 14,6 8,3 Totalt -2,9 -0,5 9,4 14,6 8,6 Anm.: Exportmarknadstillväxt avser en sammanvägning av importökningen av bearbetade varor i olika länder. Som vikter har använts ländernas andelar som mottagare av svensk export av bearbetade varor. OECD-ländernas importpriser vägs samman på motsvarande sätt. Källor: Konjunkturinstitutet, OECD och Finansdepartementet. Det är emellertid på marknaderna i Sydostasien som de svenska företagen noterat sina största exportframgångar efter deprecieringen. Visserligen har tillväxten i denna region varit betydligt starkare än i OECD-området, men det är i första hand på grund av marknadsandelsvinster som exporten kunnat öka så dramatiskt. Exporten till Japan, Kina, de s.k. dynamiska asiatiska ekonomierna (Hongkong, Singapore, Taiwan, Sydkorea, Thailand och Malaysia) samt Indonesien steg med drygt 45 % i löpande priser under perioden januari-juli 1993 jämfört med motsvarande period föregående år. Det motsvarar 25 % av ökningen av den totala svenska exporten och innebär att drygt 8 % av den svenska varuexporten gick till denna region. Skillnaderna i konjunkturfas mellan olika delar av världsekonomin väntas minska under prognosperioden. I takt med att konjunkturuppgången tilltar alltmer i Kontinentaleuropa, samtidigt som ekonomierna i Nordamerika och Storbritannien fortsätter att expandera, beräknas marknadstillväxten för bearbetade varor inom OECD-området tillta under 1994 och 1995. Samtidigt innebär en ökande aktivitet i andra delar av världen, främst Sydostasien och vissa av länderna i Central- och Östeuropa, att den totala marknaden för bearbetade varor ökar ytterligare något snabbare under perioden. Diagram 3.1 Marknadsandel och relativpris för Sveriges export av bearbetade varor till 14 OECD-länder Källor: Konjunkturinstitutet, OECD, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Exportprognosen vilar på ett antagande om en effektiv appreciering av kronan under loppet av 1994 och 1995 med ca 2 % per år. Detta resulterar emellertid i en depreciering av kronan mellan 1993 och 1994 mätt mellan årsgenomsnitten. Apprecieringen innebär en viss press nedåt på företagens prissättning under perioden. Prognosen förutsätter att företagen för en försiktig prissättningspolitik och att exportpriserna därmed ökar måttligt under såväl 1994 som 1995. En mycket god konkurrenskraft och försiktig prissättning väntas leda till att de redan höga marknadsandelsvinsterna 1993 stiger ytterligare 1994 för att mattas av märkbart 1995. Det är inom OECD(14) de största andelsvinsterna sker 1994 och 1995, medan de blir något lägre i resten av världen. Med både tilltagande tillväxt i omvärlden och en avsevärt förbättrad förmåga hos svensk industri att ta marknadsandelar beräknas exportvolymen expandera kraftigt under prognosperioden. En analys av exportens förlopp tyder också på att den snabba ökningstakten under andra halvåret 1993 medför att tillväxten mellan årsgenomsnitten blir hög, även med en måttlig uppgång under loppet av 1994. Den totala exporten av bearbetade varor beräknas mot denna bakgrund, efter att ha ökat med nästan 9,5 % 1993, växa med drygt 14 % 1994 varefter tillväxten sjunker till drygt 8,5 % 1995. Exporten av bearbetade varor till OECD(14) ökar i ungefär samma takt. Den totala svenska exporten inkl. tjänster väntas öka med knappt 11 % 1994 och 7 % 1995. Exportvolymens snabba utveckling under 1993 innebär ett osäkerhetsmoment i bedömningen av utvecklingen de kommande åren. Frågan är i vilken utsträckning svensk exportindustri har tillräcklig kapacitet för att möta efterfrågeökningen utan att slå i kapacitetstaket. Detta skall ses i ljuset av de neddragningar av industrins investeringar som gjorts under recessionen. Den snabbt stigande produktionen (se kapitel 4) skulle kunna medföra att nästan all ledig kapacitet tas i anspråk i slutet av 1994 om inte den prognosticerade investeringsutvecklingen kommer till stånd. Det positiva utfallet av GATT:s Uruguayrunda är av stor betydelse för världsekonomin och kommer att påverka den svenska exporten gynnsamt. Det kommer dock sannolikt att ta viss tid innan effekterna av avtalet blir märkbara. Den svenska varuimporten har utvecklats svagt sedan 1990. Den ackumulerade minskningen uppgår till ca 4 % under perioden 1990-93. Under andra halvåret 1993 steg emellertid importen igen. Bedömningen av importen av bearbetade varor baseras i hög grad på utvecklingen av den s.k. importvägda efterfrågan. De olika efterfrågekomponenterna vägs samman med avseende på genomsnittligt importinnehåll av bearbetade varor. Tabell 3.2 Importvägd efterfrågan på bearbetade varor Bidrag till förändringen av importvägd efterfrågan, procentenheter 1991 1992 1993 1994 1995 Offentlig varukonsumtion0,31,1 -0,1 -0,2 -0,1 Privat varukonsumtion0,3 -2,2 -1,6 0,6 1,2 Byggnadsinvesteringar-0,2 -0,3 -0,6 -0,8 0,0 Maskininvesteringar -2,5 -3,3 -2,8 1,9 2,3 Export av bearbetade varor-0,9-0,13,35,6 3,5 Lagerförändringar -2,1 2,0 -0,6 0,6 0,5 Importvägd efterfrågan-5,1-2,9 -2,4 7,7 7,4 Import av bearbetade varor-7,5-1,02,56,0 8,5 Anm.: Beräkningarna av importvägd efterfrågan utgår från konstant importinnehåll. Källor: Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet. År 1992 föll den importvägda efterfrågan med nästan 3 %. Utvecklingen förklaras i huvudsak av kraftigt fallande maskininvesteringar och privat varukonsumtion. Nedgången motverkades delvis av en långsammare lageravveckling samt av stigande offentlig förbrukning. År 1993 beräknas den importvägda efterfrågan ha minskat med drygt 2 %. De viktigaste bakomliggande faktorerna var ånyo sjunkande maskininvesteringar och varukonsumtion. Fallet motverkades emellertid av en betydande uppgång i varuexporten. År 1994 beräknas BNP växa med knappt 2,5 %. Tillväxten genereras uteslutande av en kraftig exportuppgång samt av en återhämtning av maskininvesteringarna. Bidraget till den importvägda efterfrågan beräknas därmed stiga med knappt 8 %. År 1995 betyder varuexportökningen mindre för ökningen av den importvägda efterfrågan, men detta uppvägs av att andra efterfrågekomponenter växer allt snabbare. Tabell 3.3 Export och import av varor MiljarderProcentuell volymutvecklingProcentuell prisutveckling kr. 1992 1993 1994 1995 1993 1994 1995 Varuexport Bearbetade varor275,3 9,4 14,6 8,6 8,1 1,8 3,0 Fartyg 3,3 112,2 -46,8 -10,1 5,9 2,2 2,0 Petroleumprodukter9,3 -1,0 -2,0 1,0 23,0 2,8 8,8 Övriga råvaror 38,1 3,6 5,6 3,0 8,5 6,5 7,9 Summa Varuexport326,0 8,8 11,5 7,4 9,2 2,7 3,9 Varuimport Bearbetade varor227,9 2,5 6,0 8,5 9,6 3,0 0,9 Fartyg 2,5 -24,3 26,5 23,1 3,8 -0,3 1,9 Råolja 13,7 1,1 -0,5 1,5 19,9 4,0 12,0 Petroleumprodukter10,4-7,0 6,5 7,0 23,2 3,2 10,0 Övriga råvaror 35,9 -2,1 -0,2 1,8 15,4 5,5 4,0 Summa Varuimport290,4 0,9 4,8 7,1 11,6 3,6 2,4 Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Normalt ökar importen av bearbetade varor betydligt mer än den importvägda efterfrågan. Detta fenomen kan ses som ett uttryck för den allt större internationella specialisering som karaktäriserar världshandeln. En annan central faktor för importutvecklingen är förhållandet mellan priserna på importerade respektive hemmaproducerade varor. Slutligen är också kapacitetsutnyttjandet av betydelse. Under 1993 utvecklades importen av bearbetade varor och importefterfrågan åt olika håll, vilket är både ovanligt och svårtolkat. Förklaringen kan dels vara att importinnehållet i exportindustrins användning av insatsvaror var betydligt högre än vanligt, vilket kan uppstå t.ex. vid utslagning av svenska underleverantörer, dels att effekter av ändrade relativpriser slår igenom med viss tidsfördröjning. Det är emellertid osäkert om detta räcker för att förklara utvecklingen. År 1994 beräknas importen av bearbetade varor växa långsammare än efterfrågan. Det finns flera skäl till detta. Under slutet av 1980-talet var kapacitetsutnyttjandet högt, något som drev upp importandelarna till onormala nivåer. Vid dagens låga resursutnyttjande finns det goda möjligheter för inhemska producenter att återta andelar på hemmamarknaden. Utsikterna förstärks också av den gynnsamma relativprisnivå som deprecieringen av kronan och en måttlig utveckling av enhetsarbetskostnaden inneburit. Importpriserna för bearbetade varor steg 1993 med i genomsnitt knappt 10 %, vilket i huvudsak förklaras av deprecieringen. Den svaga inhemska efterfrågan medförde emellertid att såväl utländska exportörer som svenska importörer tvingades att sänka sina vinstmarginaler. Trots detta steg importpriserna 8 procentenheter mer än hemmamarknadspriserna som ökade med ca 2 %. I år och nästa år beräknas hemmamarknadspriserna utvecklas något snabbare än importpriserna. Detta beror delvis på den väntade apprecieringen av kronan. Relativpriset förblir dock betydligt högre än det som rådde innan kronan började flyta. År 1995 bedöms emellertid inte kapacitetsutnyttjandet och relativpriserna kunna förhindra att importen växer snabbare än den importvägda efterfrågan. Importvolymen förutses öka med drygt 1 procentenhet mer, vilket ändå är mindre än vad som bör gälla vid mer normala betingelser vad avser resursutnyttjande och relativpriser. 3.2 Bytesbalansen Tabell 3.4 Bytesbalans Miljarder kr. 1991 1992 1993 1994 1995 Varuexport 332,8 326,0 387,1 443,3 494,4 Varuimport 301,0 290,4 327,1 355,0 389,4 Korrigeringspost -1,3 -1,6 -1,6 -1,6 -1,6 Handelsbalans 30,5 34,1 58,4 86,7 103,5 Sjöfartsnetto 10,1 8,4 10,1 10,9 11,8 Övriga transporter2,0 1,4 2,0 2,7 3,0 Resevaluta -21,7 -22,8 -13,6 -12,3 -13,6 Övriga tjänster -0,5 -0,2 -1,0 -0,1 0,5 Tjänstebalans -10,0 -13,2 -2,5 1,3 1,7 Löner1 0,6 0,6 0,6 0,6 0,7 Avkastning på kapital-30,1-37,7-39,3-30,1-24,3 därav räntenetto -45,2 -49,8 -48,1 -40,2 -37,2 direktinvesteringar15,912,9 9,5 12,1 14,9 portföljaktier -0,8 -0,8 -0,7 -2,0 -2,0 Övriga transfereringar-12,4-15,2-13,6-13,9-14,5 Bytesbalans -21,4 -31,3 3,6 44,6 67,1 Andel av BNP -1,5 -2,2 0,2 3,0 4,2 1 I överenskommelse med rekommendationer från IMF ingår inte längre löner som delpost i övriga tjänster. Dessa har lyfts ur och redovisas separat som faktorinkomster i bytesbalansen. Anm.: P.g.a. avrundning summerar inte alltid delarna till totalen. Källor: Konjunkturinstitutet, Riksbanken och Finansdepartementet. Genom en kombination av svag inhemsk efterfrågan och en för svenska produkter dramatiskt förstärkt internationell konkurrenskraft har nettot av varuhandeln med utlandet förbättrats snabbt. År 1993 beräknas överskottet uppgå till 4 % av BNP. Trots att den svenska kronan antas appreciera och den inhemska efterfrågan gradvis återhämtas förbättras handelsbalansen kontinuerligt fram till 1995 då överskottet väntas motsvara 6,5 % av BNP. Nettot av handeln med tjänster förbättrades avsevärt mellan år 1992 och 1993. Den största förändringen registrerades resevalutanettot. Som ett resultat av en mycket svag privat konsumtion och den svenska kronans reducerade köpkraft minskade det svenska utlandsresandet drastiskt. Samtidigt bidrog en sänkt inhemsk prisnivå, räknat i utländsk valuta, till en ökning av utlänningars turistande i Sverige. Mot slutet av prognosperioden bedöms dock resevalutanettot försvagas något, i takt med att konjunkturen förbättras. Den förväntade ökningen av varuexporten resulterar i växande intäkter från sjöfart, övriga transporter samt andra varuhandelsrelaterade tjänster. Det totala tjänstenettot förbättras därmed successivt och väntas redan 1994 visa ett visst överskott. Avkastningen på kapital består av avkastningen på direktinvesteringar och portföljaktier samt av räntebetalningar till och från utlandet. Efter en lång period av successivt stigande underskott förväntas en mindre vändning 1993 och en fortsatt förbättring både 1994 och 1995. Genom stora direktinvesteringar utomlands under den senare hälften av 1980-talet byggde svenska företag upp tillgångar i utlandet. Dessa är betydligt större än utländska företags tillgångar i Sverige. I takt med att konjunkturen vänder såväl i Sverige som utomlands och vinstnivåerna stiger väntas därmed överskottet i avkastningen av direktinvesteringar öka. På grund av ett ökat intresse från utlandet för svenska portföljaktier väntas däremot avkastningen på portföljaktier uppvisa tilltagande underskott. Räntenettot bestäms av två förklaringsfaktorer, dels av ränteläget i Sverige och utlandet, dels av storleken på den räntebärande nettoskulden mot utlandet. Vid beräkningen av räntenettot ett specifikt år används nettoskuldens storlek vid början av året. En förändring av skulden under loppet av året beräknas sålunda påverka räntenettot först följande år. Storleken på nettoskulden påverkas av det samlade finansiella sparandet, dvs. bytesbalansens saldo. En positiv bytesbalans innebär att den räntebärande skulden kan amorteras ned. Nettoskuldens utveckling beror också på hur investeringar i icke räntebärande tillgångar utvecklas i Sverige resp. utlandet. Dessa måste därför beaktas i prognosen över utlandsskuldens utveckling. Slutligen påverkas skulden räknat i svenska kronor av växelkursförändringar, vilket varit mycket betydelsefullt under de senaste två åren. År 1993 förbättrades räntenettot marginellt, genom att räntorna sjönk både i Sverige och utomlands. Att förbättringen inte blev större beror på att den räntebärande skulden ökade kraftigt 1992 till följd av underskottet i bytesbalansen kombinerat med en kraftig valutakurseffekt i samband med att den fasta växelkursen övergavs. År 1994 väntas räntenettot förbättras betydligt trots att den räntebärande skulden växte till följd av kronans depreciering under loppet av 1993. Förklaringen till det förbättrade räntenettot är att det internationella ränteläget beräknas falla ytterligare. Några ytterligare effekter av sänkta räntor väntas inte 1995, men till följd av ett kraftigt överskott i bytesbalansen 1994 minskar utlandsskulden, vilket ger en fortsatt förbättring av räntenettot. En allt starkare bytesbalans 1995 medför att den räntebärande utlandsskulden väntas minska från drygt 50 % av BNP år 1993 till knappt 40 % 1995. Diagram 3.2 Sveriges räntebärande nettoskuld mot utlandet Anm.: I den räntebärande nettoskulden ingår samtliga räntebärande skuld- och tillgångsslag mellan Sverige och utlandet. Handelskrediter, statens andelar i internationella utvecklingsbanker m.m. ingår däremot inte. Inte heller ingår tillgångar i form av direktinvesteringar och portföljaktier. Källor: Riksbanken, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Sammantaget väntas bytesbalansen visa ett litet överskott 1993. År 1995 väntas överskottet uppgå till 67 miljarder kr, motsvarande 4,2 % av BNP. Mot bakgrund av att det offentliga finansiella sparandet beräknas bli kraftigt negativt under prognosperioden är detta ett anmärkningsvärt stort överskott, som till en del speglar uppgången i hushållens finansiella sparande. Denna ökning är i sig ett resultat av ett ökat totalt sparande i hushållssektorn, men också av att det skett en förskjutning från realt till finansiellt sparande. Efter en period med kraftiga ökningar av hushållens bostadsinvesteringar väntas dessa vara mycket låga under prognosperioden, vilket ökar utrymmet för finansiellt sparande. Samtidigt bedöms företagen bibehålla ett onormalt högt finansiellt sparande. För en gynnsam tillväxt krävs dock att företagens finansiella sparande normaliseras på medellång sikt. 28 4 Industrin 4.1 Produktion och konkurrenskraft Industriproduktionen har vänt uppåt tack vare en accelererande export- efterfrågan. Förutsättningarna är goda för en industriell expansion under prognosperioden. Deprecieringen av kronan, sänkningen av arbetsgivaravgifterna samt en snabb produktivitetsökning har gett svensk industri ett mycket gynnsamt konkurrensläge. En viss uppgång i den internationella konjunkturen under 1994 ger ytterligare draghjälp. Den goda vinstnivån och reformeringen av företagsbeskattningen den 1 januari 1994 bör dessutom underlätta för industriföretagen att finansiera de investeringar som behövs för en ytterligare produktionsökning under 1995. Tabell 4.1 Nyckeltal för industrin Procentuell förändring 1991 1992 1993 1994 1995 Industriproduktion -5,5 -0,7 2,2 8,5 6,0 varav basindustri -1,3 2,4 3,3 5,2 3,3 verkstadsindustri exkl. varv-8,8-1,42,012,58,5 övrig industri -3,4 -1,3 1,3 5,3 4,3 Konkurrenskraft Lönekostnad per timme7,6 3,7 1,4 4,5 5,0 Produktivitet 0,9 6,7 8,7 2,9 2,4 Enhetsarbetskostnad, (ULC)6,6-2,8-6,71,5 2,5 14 OECD-länders ULC, SEK4,60,925,0 2,8 -1,2 14 OECD-länders ULC 4,4 2,1 1,1 0,7 1,5 Relativ ULC, SEK 2,0 -3,7-25,3 -1,2 3,8 Anm.: Konkurrentländernas ULC (Unit Labour Cost, dvs. arbetskostnad per producerad enhet) och växelkurser är viktade med OECD:s konkurrentvikter, som tar hänsyn till konkurrensen med både export och hemmaproduktion på exportmarknaden. Konkurrensen gentemot länder utanför OECD-området är inte inkluderad. Källor: OECD, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Enligt den senaste revideringen av nationalräkenskaperna minskade in- dustriproduktionen 1992 med endast 0,7 % mot tidigare uppgivna 3 %. Produktivitetsutvecklingen blev därmed betydligt gynnsammare under 1992 än vad som tidigare uppgetts. Industrins produktion under nedgångsfasen 1990-1992 beräknas ha fallit med sammanlagt 7 % mätt som årsgenomsnitt. Industriproduktionen steg 1993 med 2,2 %, huvudsakligen till följd av den starka exportutvecklingen. Trots en svag inhemsk och internationell efterfrågetillväxt på basindustrins produkter steg dess produktion med ca 3 %. Förklaringen ligger i den kraftiga konkurrenskraftsförbättringen till följd av den svagare kronan, men också på de produktivitetshöjningar som företagen genomfört under lågkonjunkturen. Också inom verkstadsindustrin steg produktionen. Utvecklingen var dock splittrad. En mycket positiv utveckling noterades för elektroindustrin medan andra delar som t.ex. metallvarusektorn till följd av en vikande hemmamarknad gick betydligt sämre. Den hemmamarknadsorienterade s.k. övrig industri vände också uppåt under 1993 även om tillväxten blev betydligt mindre än inom bas- och verkstadsindustrin. Denna sektor gynnas inte i lika hög grad av deprecieringen. År 1994 beräknas industriproduktionen stiga med 8,5 %. Den höga tillväxten beror på en fortsatt stark exportutveckling men också på en begynnande uppgång i hemmamarknadsefterfrågan. Verkstadsindustrin ökar med över 12 % detta år. Ökningen sker dock från en låg nivå. Den för Sverige viktiga maskinindustrin gynnas av en ökad investeringsvilja i flera av branschens viktigaste exportländer samtidigt som konjunkturen i Sverige går in i ett skede när investeringarna återigen ökar. Transportmedelsindustrin kan öka produktionen tack vare ett delvis nytt produktprogram och en ökad efterfrågan från några av de viktigaste exportmarknaderna som USA och Storbritannien. Inom basindustrin och övrig industri stiger produktionen relativt snabbt under 1994. Vissa delsektorer inom basindustrin kan som leverantörer av insatsvaror till verkstadsindustrin öka produktionen i takt med denna. Basindustrin gynnas också av den starka konkurrenskraften vilken bör leda till ökade marknadsandelar. År 1995 förväntas en fortsatt kraftig ökning av industriproduktionen, 6 %, då både den inhemska och internationella konjunkturen tagit ordentlig fart. En stark marknadstillväxt för både konsumtions- och investeringsvaror samt det fördelaktiga konkurrensläget är förklaringarna till produktionsutvecklingen. Industrin har under den senaste lågkonjunkturen i större utsträckning än tidigare valt att lägga ned produktionsanläggningar och att anpassa arbets- kraftens storlek efter produktionsutvecklingen. Detta förklaras dels av en mycket låg lönsamhet under perioden 1990-1992 samtidigt som realräntan steg kraftigt, dels av det omfattande rationaliseringsarbete som då genomfördes. Det är svårt att beräkna utslagningen av realkapital. Med utgångspunkt i Konjunkturinstitutets beräkningar av realkapitalstockar kan nettoutslagningen uppskattas till ca 2 % från år 1991 till år 1993. Realkapitalstocksmåttet säger dock bara en del om den möjliga produktionskapaciteten. Måttet tar exempelvis inte hänsyn till om rationaliseringar och organisatoriska förändringar leder till ett bättre utnyttjande av maskiner och anläggningar. Den möjliga produktionen, dvs. hur mycket som kan produceras med befintliga anläggningar, kan också beräknas med utgångspunkt utifrån faktisk produktion och kapacitetsutnyttjande. Enligt denna beräkningsmetod minskade pro- duktionskapaciteten med ca 1,5 % mellan 1990 och 1991 vilket skulle tyda på en viss utslagning. Däremot steg produktionskapaciteten med 2 % mellan 1991 och 1992, vilket är förvånande med tanke på den låga investeringsnivån under 1992. Förklaringen är sannolikt ett bättre utnyttjande av befintliga anläggningar. Exempelvis lyckades man i de stora bilanläggningarna på bara några år med att halvera sammansättningstiden, vilket i sin tur i ett slag fördubblade produktionskapaciteten. Det visar att industrins produktionskapacitet lika mycket bestäms av hur effektivt kapitalet utnyttjas som av dess storlek. En viss utslagning av produktionskapacitet har dock förekommit inom dels lågproduktiva oftast hemmamarknadsorienterade branscher och inom kapitalintensiva sektorer. Däremot uppvisar den kunskapsintensiva industrin en svag utbyggnad av produktionskapaciteten. Om efterfrågetillväxten i hög grad kommer att riktas mot denna del av industrin under prognosperioden innebär det en betydligt lägre nödvändig investeringsuppgång på en aggregerad nivå innan produktionstaket nås, än om industristrukturen varit oförändrad. Diagram 4.1 Industriproduktion och kapacitetsutnyttjande Källa: Statistiska centralbyrån. Det möjliga kapacitetsutnyttjandet illustrerar det kapacitetsutnyttjande som skulle kunna uppnås med befintlig arbetsstyrka. Skillnaden mellan möjligt och faktiskt kapacitetsutnyttjande har stigit avsevärt under hela perioden 1989-1992. Detta tyder på att företagen i viss mån ändå behöll ledig kapacitet i väntan på en förbättring av efterfrågeläget. Under de tre första kvartalen 1993 minskade dock den lediga kapaciteten som en följd av stigande produktion och en reducerad personalstyrka. Tredje kvartalet 1993 skulle industrin teoretiskt ha kunnat producera 7,2 % mer med befintlig arbetsstyrka. Under 1994-1995 beräknas industriproduktionen sammantaget öka med 14 %. År 1994 förväntas produktionen öka starkt framförallt i de kunskapsintensiva branscherna samt i transportmedelsindustrin och i maskinindustrin, där den outnyttjade kapaciteten fortfarande är stor. Därför förväntas den relativt låga prognosticerade aggregerade investeringsvolymen, ändå inte innebära att produktionen går i kapacitetstaket. Under första halvåret 1995 väntas dock produktionen inom flertalet branscher, inklusive de kapitalintensiva, nå den nivå där flaskhalsar i produktionen skulle kunna uppstå. Detta innebär att produktionskapaciteten måste byggas ut om överhettningstendenser skall kunna undvikas. Detta antas också ske genom accelererande bruttoinvesteringar. Under åren 1989-1991 försämrades industrins konkurrenskraft med drygt 13 % gentemot de viktigaste konkurrentländerna. Lönekostnaderna ökade i genomsnitt med 8,5 % per år, vilket väsentligt översteg kostnadsökningarna i konkurrentländerna samtidigt som produktivitetsutvecklingen var förhållandevis svag. Samtidigt knöts den svenska kronan till Ecun, vilket under en tid reducerade devalveringsförväntningarna. Följden blev att industrin vidtog kraftiga rationaliseringar och produktivitetshöjande åtgärder, i syfte att förstärka konkurrenskraften och mindre effektiva enheter slogs ut. Av de reviderade nationalräkenskaperna framgår att åtgärderna fick avsedd effekt. Produktiviteten steg med närmare 16 % åren 1992-1993. Sänkningen av arbetsgivaravgifterna den 1 januari 1993 gav industrin en kostnadssänkning med totalt 3,1 %. Det ansträngda arbetsmarknadsläget bidrog dessutom till måttliga löneökningar under 1993. Industrins produktivitet steg med hela 8 % vilket sammantaget innebär att industrins arbetskostnad per enhet (ULC) sjönk med 7 %. Konkurrenskraftsförsämringen 1989-1991 hade således kunnat återställas även utan deprecieringen av kronan till följd av den fördelaktiga produktivitets- och lönekostnadsutvecklingen under 1992 och 1993. Räknat i gemensam valuta minskade industrins enhetsarbetskostnad 1993 med så mycket som ca 25 % jämfört med Sveriges 14 viktigaste konkurrentländer. Därav beror ca 18 procentenheter på deprecieringen av den svenska kronan. Jämfört med Sveriges viktigaste konkurrentland Tyskland minskade industrins enhetsarbetskostnad räknat i gemensam valuta med 27 % 1993. För 1994 bedöms lönekostnadsökningarna bli måttliga samtidigt som pro- duktivitetsförbättringen beräknas till 2,9 %. Produktivitetstillväxten avtar under de närmaste åren. Delvis är detta en effekt av låga maskininvesteringar under 1991-1993 varvid ny produktivitetshöjande teknik introduceras i betydligt mindre omfattning än under slutet av 1980-talet. Det mycket goda kostnadsläget innebär också att omvandlingstrycket sänks. I de viktigaste konkurrentländerna väntas produktiviteten öka med 2,6 % 1994. Det innebär att industrins arbetskraftskostnad ökar i en takt som är jämförbar med den i OECD-länderna. Omräknat till gemensam valuta beräknas dock den relativa enhetsarbetskostnaden (RULC) att sjunka något ytterligare under 1994 genom en effektiv appreciering av konkurrentländernas valutor räknat på årsgenomsnitten. År 1995 förväntas lönekostnadsökningarna bli något större än 1994. Därmed kommer enhetsarbetskostnaden åter att öka snabbare än i våra konkurrentänder. Valutakursförändringarna antas under 1995 medföra en effektiv depreciering av konkurrentländernas valutor om 2,6 % vilket sammantaget ger svensk industri en konkurrenskraftsförsämring. Under hela perioden 1992-1995 uppgår förbättringar i industrins relativa enhetsarbetskostnad till närmare 22 %. Det gynnsamma konkurrenskraftsläget består under hela perioden vilket framgår av diagram 4.2. Svensk industri bör därför kunna vinna marknadsandelar under resten av prognosperioden vilket bidrar till en stark produktionsökning under 1994 och 1995. Diagram 4.2 Industrins arbetskostnad per producerad enhet i Sverige relativt 14 OECD-länder 1980-1995 Källa: Statistiska centralbyrån. 4.2 Lönsamhet Industrins lönsamhet sjönk kraftigt i samband med konjunkturnedgången i början på 1990-talet. Sveriges internationella konkurrenskraft försämrades gradvis under perioden 1989-1991, vilket exportföretagen delvis försökte kompensera med minskande marginaler. År 1991 nådde industrins lönsamhet en bottennivå, jämförbar med lågkonjunkturåren i början av 1980-talet, då också vinsterna inom den skyddade industrin sjönk när hemmamarknadsefterfrågan vek. Vinstfallet berodde inte enbart på den internationella konjunkturutvecklingen och den inhemska kostnadsutvecklingen utan kan delvis också förklaras av en ogynnsam marknadsinriktning i förhållande till konkurrentländerna. Dessutom bidrog den höga inhemska räntenivån, som försämrade företagens finansiella ställning, till den dåliga lönsamheten. Industrins vinstandel, mätt som driftsöverskottet brutto som andel av för- ädlingsvärdet, uppgick 1993 till 33 %. Detta är en högre lönsamhet än den som rådde efter devalveringarna i början av 1980-talet. Deprecieringen av kronan kombinerad med hög produktivitetstillväxt har gett exportföretagen möjlighet till stora marginalförbättringar. Omkring hälften av utrymmet (sedan ökade kostnader för importerade insatsvaror räknats bort) bedöms hittills ha utnyttjats till marginalförstärkningar, varför möjligheter till marginalför- stärkningar kvarstår under prognosperioden. Vinstförbättringen under 1993 beror inte enbart på deprecieringen. Den långsamma utvecklingen av de rörliga kostnaderna de tre senaste åren har påverkat lönsamheten i positiv riktning. Mellan 1990 och 1992 sjönk in- satsvarukostnaderna med över 2 %. Samtidigt skedde en nedtrappning av lönekostnadsökningarna medan produktiviteten steg snabbt. Industrins rörliga kostnader per producerad enhet förblev i sort sett oförändrad 1990-1993. Produktpriset beräknas utvecklas gynnsamt i förhållande till de rörliga kostnaderna under 1994 vilket leder till att vinstandelen beräknas stiga ytterligare, till ca 34 %. De rörliga kostnaderna ökar detta år med 3,5 % medan produktpriset stiger med 3,8 %. Vinstförbättringen 1994 beror främst på en gynnsam produktionsutveckling som leder till ett ökat utnyttjande av maskiner och anläggningar. Det fortsatt kärva arbetsmarknadsläget förväntas innebära måttliga lönekostnadsökningar. Ett högt kapacitetsutnyttjande hos framförallt exportföretagen väntas också leda till att dessa väljer att använda en del av deprecieringsutrymmet till en viss ytterligare marginalförbättring. Vinstläget för hemmamarknadsföretagen förblir oförändrat 1994 även om de branschvisa skillnaderna är stora.Under 1995 väntas en mindre marginalförbättring inom industrin. Insatskostnaderna stiger mindre än i år då importprisökningarna beräknas avta 1995. Den höga vinstandelen under prognosperioden bör ses mot bakgrund av den utslagning av realkapital som skedde under lågkonjunkturen. En hög vinstandel ger industrin finansiellt utrymme för att bygga ut produktionskapaciteten. Tabell 4.2 Industrins rörliga kostnader, produktpriser, marginaler per pro- ducerad enhet samt bruttoöverskottsandel 1991 1992 1993 1994 1995 Per producerad enhet (procentuell förändring): Förbrukningskostnad-0,4 -1,9 3,7 4,3 3,8 Lönekostnad1 8,7 -2,8 -6,7 1,5 2,5 Lönekostnad per timme8,53,0 1,4 4,5 5,0 Produktivitet -0,2 5,9 8,7 2,9 2,4 Summa rörlig kostnad2,2 -2,1 0,7 3,5 3,5 Produktpris 0,9 -1,3 4,5 3,8 3,9 Bruttomarginal, nivå7,4 8,2 11,7 11,8 12,1 Marginalförändring -1,1 0,7 3,5 0,1 0,3 Bruttoöverskottsandel221,923,733,1 33,7 34,6 1 Lönekostnad per timme avser löner inkl. kollektiva avgifter och icke varuanknutna indirekta skatter per arbetad timme. Produktivitet avser bruttoproduktion i fasta priser per arbetad timme. 2 Som andel av förädlingsvärdet till faktorpris. Anm.: Uppgifterna avser industri exkl. petroleumraffinaderier och varv. Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Basindustrin har drabbats hårt av lågkonjunkturen. Den starka tillväxten för förädlade skogsvaror under 1980-talet ledde till en betydande utbyggnad av produktionskapaciteten i världen. När efterfrågan mattades uppkom en betydande överkapacitet på världsmarknaden, vilket resulterade i en stark press på de internationellt bestämda produktpriserna. En liknande utveckling kunde noteras inom järn- och stålindustrin. Basindustrin agerar i stor utsträckning som pristagare på världsmarknaden. Prisfallet på världsmarknaden 1991-1992 medförde att rörelseresultatet knappt kunde täcka avskrivningarna trots en minskning av såväl insatsvarukostnaden som lönekostnaden per producerad enhet. Bruttomarginalen, dvs. bruttoöverskottet i procent av bruttoproduktionsvärdet, sjönk till endast 2,7 % 1992 jämfört med 9,4 % i genomsnitt under 1980-talet. Den kraftiga deprecieringen 1993 har medfört en avsevärd marginalförstärkning för basindustrin. Produktpriserna steg med 4,4 % samtidigt som de rörliga kostnaderna fortsatte att sjunka. Basindustrin drabbades inte på samma sätt som den övriga industrin av höjda importpriser eftersom importinnehållet är mycket lågt. Av basindustrins export går över 80 % till EES-området. Det har inneburit att den internationella prisutvecklingen varit fortsatt pressad på grund av låg efterfrågan inom EES-området. Bruttomarginalen steg ändå med hela 5,2 procentenheter under 1993. Konjunkturuppgången i Västeuropa 1994 beräknas medföra en svagt stigande efterfrågan på basindustrins produkter. Järn- och stålindustrin är en av de branscher som först möter en ökad efterfrågan vid en konjunkturuppgång. Det ger möjligheter till vissa höjningar av produktpriserna. Under 1995 väntas bättre balans mellan utbud och efterfrågan då konjunkturen skjuter fart, vilket förutses medföra höjda produktpriser. Under hela prognosperioden medför små lönekostnadshöjningar tillsammans med en fortsatt stark produktivitetsförbättring att de rörliga kostnaderna ökar långsammare än priserna. Bruttomarginalen beräknas därmed stiga till historiskt höga 13,3 % 1995. Den höga lönsamheten är då i paritet med rekordåret 1984. Enligt företagsstatistiken för delåret 1993 mer än fördubblades resultatet efter avskrivningar för de största industriföretagen (fler än 200 anställda) jämfört med samma period 1992. Med delåret avses årets sex eller åtta första månader beroende på företagens rapporteringsprinciper. Nettomarginalen, dvs. resultat efter finansnetto i procent av omsättningen, ökade dock inte alls lika mycket till följd av betydande valutakursförluster. Utfallet för nettomarginalen visar att företagens finansiella ställning inte har förbättrats i lika hög utsträckning som lönsamhetsuppgången på produktionen ger vid handen. I diagram 4.3 visas bruttomarginalens utveckling dels enligt Finans- departementets beräkningar baserade på nationalräkenskaperna och dels enligt beräkningar utifrån företagsstatistiken. Bruttomarginalen beräknas på något olika sätt. Skillnaden är framförallt att i finansstatistikens vinstberäkning ingår de kostnader som företagen historiskt sett haft för att tillverka varorna. Det innebär att vid fallande insatsvarupriser kommer de redovisade tillverkningskostnaderna att vara högre än de faktiska produktionskostnaderna vid försäljningstillfället. Detta förklarar den lägre vinstnivån enligt företagsstatistiken. Diagram 4.3 Industrins bruttomarginal enligt Nationalräkenskaperna och Företagsstatistiken Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. I diagrammet visas vinstnivån 1993 enligt företagsstatiken utifrån del- årsresultaten. Sannolikt kommer helårsvinsten att bli betydligt högre eftersom försäljningsutvecklingen accelererade under hösten 1993. Kurvan visar ändå att den av Finansdepartementet beräknade utvecklingen av bruttomarginalen för 1993 bör vara i paritet med den som företagen själva redovisar. 36 5 Arbetsmarknad Situationen på arbetsmarknaden har försämrats markant under de senaste åren. Antalet sysselsatta personer har sammantaget fallit med nära en halv miljon från 1990. Deltagare i ungdomspraktik, arbetslivsutveckling och arbetsmarknadsutbildning räknas dock inte in i antalet sysselsatta. Trots omfattande arbetsmarknadspolitiska åtgärder steg den öppna arbetslösheten till drygt 8 % 1993. Totalt uppgick antalet öppet arbetslösa och antalet personer som deltog i konjunkturberoende åtgärder till knappt 13 % av arbetskraften. Diagram 5.1 Antal varsel samt antal nyanmälda lediga platser Säsongrensad nivå, kvartalsdata Anm.: Det är endast serien över antal nyanmälda lediga platser som är säsongrensad. Källor: Arbetsmarknadsstyrelsen och Finansdepartementet. En viss ljusning i efterfrågan av arbetskraft kan skönjas för industrin. An- talet nyanmälda lediga platser har börjat öka, dock från en mycket låg nivå. Antalet varsel och konkurser var lägre under hösten 1993 jämfört med samma period 1992. Läget på arbetsmarknaden bedöms ändå förbli fortsatt svagt under prognosperioden. Kombinationen av en relativt god produktivitetsutveckling och en ökad medelarbetstid begränsar behovet av nyanställningar för att möta en högre produktion 1994. Sysselsättningen inom den konkurrensutsatta sektorn börjar öka 1994, vilket motverkas av en fortsatt minskad sysselsättning inom de sektorer som är beroende av hemmamarknaden. En successiv uppbyggnad av olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder medför dock att den öppna arbetslösheten reduceras något. Den sjunker till 8 % 1994, mätt som årsgenomsnitt. Åtgärderna beräknas omfatta ca 300 000 personer vid utgången av 1994. Om åtgärderna inte fylls ut på det sätt som skisserats kan i stället den öppna arbetslösheten komma att öka. Summan av de öppet arbetslösa och personer i konjunkturberoende åtgärder stiger till 14 1/2 % 1994. Under 1995 ökar antalet sysselsatta personer för första gången på fyra år, främst inom industrin och privat tjänstesektor. Hur stor effekten blir på arbetslösheten är avhängigt av hur känsligt utbudet är för förändringar i efterfrågan på arbetskraft. I prognosen beräknas den öppna arbetslösheten minska till 7,2 % 1995. Den totala arbetslösheten (öppet arbetslösa + deltagande i konjunkturberoende åtgärder) sjunker till drygt 14 %. Att nedgången av den s.k. totala arbetslösheten blir mindre förklaras av att de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna beräknas öka under loppet av 1994. Den genomsnittliga nivån på åtgärderna blir högre 1995 än 1994, även om åtgärderna inte ökar utan ligger kvar på en konstant nivå under loppet av 1995. Det är i dagsläget ovanligt svårt att tolka utvecklingen på arbetsmarknaden. Vid årsskiftet 1992/93 genomfördes en stor omläggning av arbets- kraftsundersökningarna (AKU), vilket gör jämförelser över tiden ovanligt osäkra. AKU har av allt att döma överskattat sysselsättningen 1992, vilket i så fall innebär att nedgången 1993 överdrivs. Det är också svårt att bedöma produktivitetens utveckling, liksom i vilken mån arbetsmarknadspolitiska åtgärder tränger ut den ordinarie sysselsättningen samt i vilken mån en expansion av åtgärderna verkar stimulerande på utbudet av arbetskraft. 5.1 Sysselsättning Under konjunkturnedgången har företagen dragit ned antalet sysselsatta i en snabbare takt än produktionen. Sysselsättningen började falla något 1991 och därefter har nedgången successivt accelererat. Sysselsättningen sjönk med ca 490 000 personer eller med 11 % mellan årsgenomsnitten 1990 och 1993. I timmar föll sysselsättningen något mindre eftersom medelarbetstiden ökade, vilket främst förklaras av en kraftigt minskad sjukfrånvaro. I lågkonjunkturen vid 1980-talets början anpassades inte antalet sysselsatta i samma utsträckning till produktionsutvecklingen som i nuvarande lågkonjunktur. Denna s.k. labour-hoarding möjliggjorde då en snabb produktions- och produktivitetsökning när efterfrågan tog fart utan att sysselsättningen ökade initialt. I dagsläget är arbetskraftsreserven inom företagen lägre. Den tekniska utvecklingen och omfattande rationaliseringsåtgärder de senaste åren har troligen ökat produktionsmöjligheterna vid ett givet antal anställda. En varaktig produktionsökning torde ändå medföra en snabbare och större uppgång i efterfrågan av arbetskraft än efter lågkonjunkturen vid 1980-talets början. En viss försiktighet kommer sannolikt även fortsättningsvis att känneteckna arbetsgivarnas beteende innan uppsvinget bedöms bli bestående. Till en början stiger främst antalet arbetade timmar per sysselsatt. En relativt hög andel övertidstimmar inom framför allt industrin bekräftar denna bild. Medelarbetstiden ökar också till följd av avskaffandet av två semesterdagar 1994. I ett senare skede börjar sedan antalet sysselsatta personer att växa. Det förekommer alltid en viss andel övertidstimmar av det totala antalet arbe- tade timmar. Övertidsandelen sjönk med 1/4 procentenhet inom till- verkningsindustrin till 3,1 % under 1991-1992 jämfört med 1990, vilket är förvå- nansvärt lite mot bakgrund av den kraftiga produktionsminskningen. Även detta indikerar en ovanligt begränsad s.k. labour-hoarding. Övertidsandelen inom tillverkningsindustrin började sedan stiga till 3,6 % som genomsnitt under de första tre kvartalen 1993. En hög övertidsandel är inget ovanligt i detta konjunkturläge. Företagens beteende karaktäriseras av en viss försiktighet och enskilda företags behov av ytterligare arbetskraft kan vara för liten för att generera någon nyanställning. På sikt borde uppgången i övertid kunna omvandlas i ett ökat antal sysselsatta. Införandet av ett generellt anställningsstöd (GAS) 1994 och ökade möjligheter för visstidsanställning syftar till att stimulera och tidigarelägga en uppgång av antalet sysselsatta. GAS innebär en sänkning av arbetsgivaravgiften med 15 procentenheter för antalet anställda utöver den nivå som rådde i september 1993. Nedsättningen gäller under kalenderåret 1994. Tabell 5.1 Arbetsmarknad Tusental personer (i åldrarna 16-64 år) Nivå Förändring från föregående år 1992 1993 1994 1995 Sysselsättning Jord- och skogsbruk140 -8 -5 -1 Industri 840 -55 32 30 Byggnadsverksamhet271 -33 -31 -2 Privata tjänster1 560 -84 13 30 Kommunal verksamhet1 160-41 -37 -9 Statlig verksamhet201 -4 -5 -2 Totalt 4 180 -223 -32 47 Arbetskraft, totalt4 408-100 -43 13 Arbetslösa 233 123 -11 -34 % av arbetskraften5,3 8,2 8,0 7,2 Personer i arbetsmarknads- politiska åtgärder166 203 275 300 % av arbetskraften3,7 4,7 6,4 7,01 1 Denna siffra beträffande personer i "arbetsmarknadspolitiska åtgärder" bygger på ett rent beräkningstekniskt antagande och skall inte uppfattas som uttryck för någon politisk bedömning. I prognosen över arbetsmarknadens utveckling 1994-1995 antas att åtgärderna kommer igång successivt 1994, men att det ändå tar hela kalenderåret att nå upp till "full åtgärdsvolym". Vid slutet av 1994 beräknas åtgärderna omfatta ca 300 000 personer. Eftersom åtgärderna ökar successivt under loppet av 1994 blir den genomsnittliga åtgärdsnivån högre 1995 än 1994, men åtgärderna ökar inte, utan ligger kvar på en konstant nivå 1995. För det andra halvåret 1995 finns inga beslut om åtgärder. Det sedvanliga beräkningstekniska antagandet om oförändrad åtgärdsvolym har använts. Anm.: Det totala antalet sysselsatta 1992 inkluderar en korrigeringspost på 8000 personer. Källor: Statistiska centralbyrån (AKU) och Finansdepartementet. Sysselsättningen inom jord- och skogsbruk har minskat under en lång tid. Som framgår av tabell 5.1 väntas nedgången fortsätta under prognosperioden, om än i avtagande takt. De strukturella förändringarna inom jordbruket beräknas fortsätta. Inom skogsbruket har omfattande rationaliseringar pågått de senaste åren, varför de produktionsökningar som förutspås kan klaras av med befintlig kapacitet. Det antalsmässigt största sysselsättningsfallet har skett inom industrin, där nedgången startade redan i början av 1990. Antalet sysselsatta har fallit med 22 % eller 221 000 personer mellan 1989 och 1993. Industriproduktionen vände uppåt i början av 1993 och nedgången i sysselsättningen upphörde under det andra halvåret. Mot bakgrund av den lediga kapacitet som finns inom företagen, samt med hänsyn till en ökad medelarbetstid, väntas produktionsökningen på 8,5 % 1994 endast leda till en måttlig uppgång i antalet sysselsatta. Enligt länsarbetsnämndernas bedömningar kommer produktionsökningen främst att leda till ett ökat övertidsuttag, vilket motverkar sysselsättningsökningen. Å andra sidan ger GAS incitament för att tidigarelägga anställningar. Under hösten 1994 väntas mer omfattande personalrekryteringar komma i gång. Byggnadsverksamheten var inledningsvis relativt opåverkad av konjunk- turnedgången, vilket medförde att sysselsättningen började minska först mot slutet av 1991. Därefter har fallet varit dramatiskt. Sysselsättningen har minskat med ca 12 % per år 1992 och 1993. Nedgången beräknas fortsätta i samma takt 1994 till följd av raset i bostadsbyggandet och fortsatt låga byggnadsinvesteringar inom näringslivet. Under 1995 förväntas fallet i sysselsättningen bromsas upp. Inom den privata tjänstesektorn sjönk sysselsättningen kontinuerligt under 1991 och 1992. Som en följd av den kraftiga försvagningen i den inhemska efterfrågan tilltog sysselsättningsfallet under 1993. Sammantaget har sysselsättningen minskat med 9 % från 1990, vilket motsvarar ca 140 000 personer. Den privata tjänstesektorn består av en mängd heterogena branscher, varför det är svårt att ge en rättvisande bild av hela sektorn. Sysselsättningen inom de branscher som främst vänder sig mot industrin, t.ex. kommunikationstjänster och delar av uppdragsverksamhet, väntas börja öka 1994, medan utvecklingen inom de hemmamarknadsorienterade branscherna blir svagare. Av tjänstesektorns produktion är minst 1/4 direkt sammankopplad med aktiviteten i industrin. Sammantaget för- utses en svag uppgång av antalet sysselsatta 1994. År 1995 fortsätter uppgången i snabbare takt. Inom den kommunala sektorn stagnerade sysselsättningen under 1991. Under 1992 och 1993 minskade sysselsättningen med 68 000 personer när kommuner och landsting började anpassa sina organisationer med hänsyn till de nya ekonomiska förutsättningarna, som bl.a. innebär starkare incitament till effektiviseringar. Anpassningarna av sysselsättningen beräknas fortsätta under 1994. Nedgången bedöms successivt avta under 1995. Antalet sysselsatta inom staten har varit relativt oförändrat under 1990-talets första år. Under 1993 började sysselsättningen sjunka. Till följd av fortsatta neddragningar i adminstrationen beräknas sysselsättningen sammantaget minska med ca 10 000 personer från 1993 till 1995. Sammanfattningsvis fortsätter sysselsättningen att falla 1994 till följd av neddragningarna inom byggnadsverksamheten och den kommunala sektorn. Detta motverkas delvis av att antalet sysselsatta inom de konkurrensutsatta delarna av ekonomin börjar öka successivt under året. Sysselsättningen stimuleras också av förändringarna i arbetsrättslagstiftningen så att visstidsanställning underlättas och av införandet av GAS. År 1995 stiger det totala antalet sysselsatta åter, efter att ha fallit med ca 530 000 personer från 1990 till 1994. Ökningarna sker inom industrin och den privata tjänstesektorn. Produktiviteten i näringslivet beräknas öka med 2 1/2 % 1994 och 2 % 1995. Svårigheterna att bedöma produktivitetsutvecklingen är dock stora. Produktivitetsutvecklingen under 1993 kan vara överskattad till följd av de tidigare nämnda statistikproblemen. En ytterligare osäkerhetsfaktor är om det numera ganska stora antalet personer som deltar i åtgärder utanför arbetskraften, som t.ex. ungdomspraktik, ändå bidrar till produktionen trots att dessa personer inte räknas som sysselsatta i statistiken. Tabell 5.2 Produktion och sysselsättning i timmar Årlig procentuell förändring 1989 199019911992 199319941995 Näringslivet Produktion 2,6 1,8-2,2 -1,2-1,6 3,8 4,0 Sysselsättning 1,4 0,4-3,4 -4,0-5,4 1,3 1,9 Produktivitet 1,2 1,4 1,3 2,9 4,0 2,4 2,1 Industri Produktion 1,0-0,6-5,5 -0,7 2,2 8,5 6,0 Sysselsättning -2,0-2,2-6,4 -7,0-6,0 5,4 3,5 Produktivitet 3,1 1,6 0,9 6,7 8,7 2,9 2,4 Byggnadsverksamhet Produktion 7,7 0,3-0,2 -0,7-9,0-11,0 0,0 Sysselsättning 5,7 0,0-2,3 -9,5-11,5-11,5-1,0 Produktivitet 1,9 0,3 2,1 9,8 2,8 0,6 1,0 Privata tjänster Produktion 2,7 3,4 0,4 -1,0-2,6 3,2 3,5 Sysselsättning 3,0 2,1-1,7 -1,5-3,9 1,9 1,8 Produktivitet -0,3 1,3 2,1 0,6 1,3 1,2 1,7 Offentliga tjänster Produktion 2,2 2,0 0,3 -2,4-2,2-1,0 -0,7 Totalt Produktion 2,6 1,7-1,3 -1,7-1,7 2,6 3,0 Sysselsättning 1,4 0,7-2,3 -3,4-4,5 0,5 1,0 Produktivitet 1,1 0,9 1,0 1,7 2,9 2,1 1,9 Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Medelarbetstidens utveckling är ytterligare en faktor som påverkar antalet sysselsatta. En lågkonjunktur medför vanligtvis att arbetstiderna förkortas inom vissa branscher. Antalet undersysselsatta, dvs. personer som skulle vilja arbeta mer, men som hindras av arbetsmarknadsskäl, har ökat från 161 000 personer 1989 till ca 350 000 personer i slutet av 1993. Nedgången i sysselsättningen har också i större utsträckning drabbat de heltidssysselsatta, medan andelen deltidssysselsatta ökat. År 1993 ökade medelarbetstiden på grund av ett ökat övertidsuttag inom industrin och kraftigt minskad sjukfrånvaro. Normalt sker en nedgång i sjukfrånvaron under en lågkonjunktur, vilket förstärkts denna gång av effekter av den sänkta ersättningsnivån i sjukförsäkringen. År 1994 bedöms medelarbetstiden öka starkt. Detta sammanhänger med en minskning av antalet se- mesterdagar och att främst industrin väntas fortsätta att öka sysselsättningen via ett ytterligare ökat övertidsuttag. År 1995 när efterfrågeläget och framtidsförväntningarna stabiliserats bedöms medelarbetstiden reduceras något. Diagram 5.2 Sysselsättning och arbetskraftsutbud Säsongrensad nivå, kvartalsdata Anm.: Nivåerna är omräknade till 1993 års definitioner enligt AKU. Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. 5.2 Utbud av arbetskraft Antalet personer i arbetskraften började falla under 1991 i takt med att efterfrågan avtog. Nedgången har sedan successivt tilltagit under 1992 och 1993. Sammanlagt har antalet personer i arbetskraften minskat med 232 000 personer från 1990 till 1993. Såsom framgår av diagram 5.2 är nedgången i sysselsättningen väsentligt större. Under samma period har befolkningen i åldrarna 16-64 år stigit med 71 000 personer. Hela nedgången i utbudet av arbetskraft förklaras således av ett sjunkande arbetskraftsdeltagande, dvs. andelen som har eller söker arbete i förhållande till befolkningen. År 1990 deltog 84 % av befolkningen i arbetskraften. Denna andel har minskat till 79 % 1993. Den största nedgången registreras i de yngre åldersgrupperna. En av förklaringarna är ökningen av antalet studerande samt mer omfattande arbetsmarknadspolitiska åtgärder där deltagarna enligt AKUs definitioner inte inräknas i arbetskraften. Av utbudsnedgången på 104 000 personer 1993 förklaras drygt 1/3 av ett ökat deltagande i ungdomspraktik, arbetsmarknadsutbildning och arbetslivsutveckling. Tabell 5.3 Relativa arbetskraftstal för olika åldersgrupper Årsmedeltal 1992 och förändring i procentenheter Nivå Förändring från föregående år 1992 1990 1991 19921993 1994 1995 16-19 år,män34,5 -0,4 -5,4 -7,8 -5,0 kvinnor38,9-0,8-3,4 -8,4 -6,5 20-24 år,män76,7 -0,2 -2,0 -6,0 -6,1 kvinnor72,8-1,4-3,1 -4,2 -4,7 25-54 år,män92,8 0,0 -0,5 -1,0 -1,3 kvinnor88,70,3 -0,8 -1,0 -0,9 55-64 år,män73,1 0,7 0,0 -1,9 -2,3 kvinnor65,02,0 0,6 -1,0 -1,3 Totalt 81,3 0,3 -0,9 -1,9 -2,4-1,1 -0,1 Anm.: Nivån 1992 är preliminärt omräknad till 1993 års definition. Föränd- ringstalen t.o.m. 1992 är ej omräknade. Källor: Statistiska centralbyrån (AKU) och Finansdepartementet. Den kraftiga försämringen av arbetsmarknadsläget har också medfört att allt fler mister motivationen att aktivt söka arbete. De s.k. latent arbetssökande, dvs. de som vill och kan arbeta men inte aktivt sökt arbete, har ökat från 37 000 1990 till ca 155 000 personer i slutet av 1993. Av dessa var drygt hälften studerande, men som egentligen hellre ville ha ett arbete. En stor del av de latent arbetssökande utgörs av ungdomar. Tabell 5.4 Procentuell förändring av arbetskraftsutbudet Därav bidrag från utbudspåverkande arbetsmarknadspolitiska åtgärder 1992 1993 1994 1995 Arbetskraft -2,4 -2,3 -1,0 0,3 Därav bidrag från åtgärder: Arbetsmarknadsutbildning-0,60,7 0,0 -0,1 Ungdomspraktik -0,5 -0,8 -0,6 -0,2 Arbetslivsutveckling -0,8 -0,8 -0,1 Källor: Arbetsmarknadsstyrelsen och Finansdepartementet. Utbudet av arbetskraft bedöms fortsätta att minska 1994 med 1 %. Detta beror på ett fortsatt svagt arbetsmarknadsläge och att de tidigare beslutade åtgärdsvolymerna successivt realiseras under loppet av 1994. År 1995 beräknas utbudet stiga något som en följd av att efterfrågan av arbetskraft förbättras, vilket är normalt under en konjunkturuppgång. Det finns sannolikt en stor potential för fortsatta ökningar av arbetskraftsutbudet i ett medelfristigt perspektiv. Anpassningarna till de arbetsutbudsstimulerande strukturella reformer som genomförts de senaste åren, såsom skattereformen och sänkt ersättningsnivå i sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna, har troligen fördröjts av den svaga efterfrågan på arbetskraft. Utbudsökningen kan ske dels genom en ökad medelarbetstid från personer som redan är sysselsatta, dels genom att deltagare i åtgärder utanför arbetskraften eller latent arbetssökande och andra får arbete eller blir aktivt arbetssökande, och dels genom en ökning av den faktiska genomsnittliga pensionsåldern bl.a. genom att färre erhåller förtidspension. 5.3 Öppen arbetslöshet och arbetsmarknadspolitiska åtgärder I det överhettade arbetsmarknadsläge som rådde under 1989-1990 pressades den öppna arbetslösheten ned till rekordlåga 1 1/2 %, vilket var betydligt under den jämviktsarbetslöshet som är förenlig med icke accelererande inflation. Sedan våren 1990 har den öppna arbetslösheten stigit kontinuerligt. I takt med att efterfrågan i ekonomin fallit har arbetslösheten ökat i en allt snabbare takt. Antalet öppet arbetslösa har stigit från 75 000 1990 till 351 000 personer 1993. Det motsvarar en ökning av arbetslösheten från 1,7 % till 8,2 %. Samtidigt deltar allt fler i olika typer av arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Antalet uppgick till drygt 200 000 personer 1993, vilket motsvarar 4,7 % av arbetskraften. Den totala arbetslösheten uppgick därför till knappt 13 % 1993. Till skillnad från föregående lågkonjunktur är arbetslösheten i dagsläget högre bland män än bland kvinnor. I slutet av 1993 uppgick skillnaden till drygt 3 procentenheter. Det förklaras av att sysselsättningen hittills främst fallit inom mansdominerade näringar, såsom industri- och byggbranschen. Dessutom deltar relativt sett fler kvinnor än män i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Diagram 5.3 Öppet arbetslösa samt personer i konjunkturberoende arbets- marknadspolitiska åtgärder Anm.: Arbetslösheten är omräknad till 1993 års definition enligt AKU. Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Tabell 5.5 Relativ arbetslöshet i olika åldrar Procentandel av arbetskraften i respektive åldersgrupp 198519861987198819891990199119921993 16-19 år 4,6 4,1 4,0 3,5 3,4 5,1 7,511,619,1 20-24 år 6,3 6,2 4,6 3,6 3,1 3,1 6,111,518,0 25-54 år 1,9 1,9 1,5 1,3 1,1 1,2 2,34,5 7,1 55-64 år 4,0 3,4 2,1 1,7 1,3 1,5 2,13,2 5,4 Totalt 2,8 2,7 2,1 1,8 1,5 1,7 2,95,3 8,2 Anm.: Siffrorna för åren 1985 och 1986 är inte helt jämförbara med värden för åren därefter på grund av omläggning av mätmetod i AKU från år 1987. Ännu en omläggning skedde januari 1993. För att skapa jämförbarhet är därför nivån preliminärt justerad fr.o.m. 1987. Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Den högsta arbetslösheten noteras bland de allra yngsta åldersgrupperna. Trots den snabba expansionen av åtgärder riktade mot ungdomar var den öppna arbetslösheten ca 19 % för såväl åldersgruppen 16 - 19 år som bland 20 - 24-åringarna i slutet av 1993. Dessvärre har det skett en kraftig uppgång av antalet långtidsarbetslösa, dvs. personer som varit öppet arbetslösa längre än sex månader. Andelen långtidsarbetslösa av det totala antalet öppet arbetslösa har stigit från 16 % 1990 till ca 35 % i slutet av 1993. Under föregående lågkonjunktur uppgick andelen till ca 30 % som mest. Internationellt brukar långtidsarbetslöshet definieras som personer som varit arbetslösa i mer än 12 månader. Sverige har därmed en bredare definition. Å andra sidan måste personer som deltagit i en arbetsmarknadspolitisk åtgärd vara arbetslösa i de därpå följande sex månaderna för att klassificeras som långtidsarbetslösa. Fokuseringen på en aktiv arbetsmarknadspolitik i Sverige syftar till att minimera långtidsarbetslöshet och därmed passivisering och utslagning från arbetsmarknaden. En hög andel långtidsarbetslösa riskerar att försämra arbetsmarknadens funktionsförmåga och försvåra lönebildningen. Löneökningarna dämpas i mindre grad av långtidsarbetslöshet än av korttidsarbetslöshet. Internationella erfarenheter indikerar att det är uppgången av antalet långtidsarbetslösa som är den främsta orsaken till hysteresis, dvs. en permanent hög arbetslöshet. Läget på arbetsmarknaden bedöms vara fortsatt svagt 1994. Sysselsättningsläget för den konkurrensutsatta sektorn stabiliserades under andra halvåret 1993 och en svag uppgång inleds 1994, främst i form av ökad medelarbetstid. Fortsatta neddragningar inom de sektorer som vänder sig mot den inhemska efterfrågan medför dock att det genomsnittliga antalet sysselsatta sjunker 1994. En uppgång av den öppna arbetslösheten motverkas emellertid av att de tidigare beslutade volymerna av arbetsmarknadspolitiska åtgärder successivt kommer i gång under loppet av 1994. Dessa beräknas omfatta ca 300 000 personer vid årets slut, vilket motsvarar 7 % av arbetskraften. Med hänsyn till utvecklingen under loppet av året begränsas årsgenomsnittet till 6,4 %. Den åtgärdsvolym som uppnås vid utgången av 1994 antas med ett tekniskt antagande ligga kvar 44 1995. Årsgenomsnittet för den öppna arbetslösheten beräknas sjunka från 8,2 % 1993 till 8,0 % 1994. Med hänsyn till andelen som deltar i åtgärder ökar den sammantagna arbetslösheten från 12,9 % 1993 till 14,4 % 1994. När tillväxten tar fart 1995 börjar också antalet sysselsatta personer att stiga, bl.a. som en följd av en mindre avvaktande attityd gentemot nyan- ställningar inom främst industrin. Hur stor effekt det får på arbetslösheten är dock avhängigt av hur mycket utbudet av arbetskraft kommer att öka. Den öppna arbetslösheten beräknas minska med en knapp procentenhet till 7,2 % 1995, mätt som årsgenomsnitt. Givet ett fullt utnyttjande av åtgärdsprogrammen sjunker summan av öppet arbetslösa och personer i åtgärder till 14,2 % 1995. Att den totala arbetslösheten minskar något mindre än den öppna arbetslösheten förklaras, som tidigare nämnts, av att de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna utökas under loppet av 1994. Nedgången i arbetslösheten kommer sannolikt att kännetecknas av avsevärda trögheter, även i ett medelfristigt perspektiv med förhållandevis god tillväxt. Det bör dock observeras att även om nedgången i den öppna arbetslösheten blir relativt måttlig, kommer allt fler personer successivt att sysselsättas på den ordinarie arbetsmarknaden. Tabell 5.6 Antal personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder Tusental, genomsnitt per år 1988 1989 1990 1991 1992 1993 Utanför arbetskraften Arbetsmarknads- utbildning 40 38 37 57 84 53 Ungdomspraktik 22 58 Arbetslivsutveckling 36 I arbetskraften Beredskapsarbete 14 10 8 11 16 14 Ungdomslag1 10 5 3 10 9 - Avtalad inskolningsplats21 2 3 4 1 Rekryteringsstöd 5 3 2 5 13 9 Utbildningsvikariat 1 8 10 Företagsutbildning23 4 3 4 6 3 Åtgärder för arbets- handikappade3 84 86 88 86 84 77 Totalt 158 147 143 177 246 280 Andel av arbets- kraften4 1,7 1,4 1,2 2,0 3,7 4,7 1 T.o.m 30 juni 1989 ungdomslag. Den 1 juli 1989 - juni 1992 särskild inskolningsplats. 2 Utbildning vid permitteringshot, flaskhalsutbildning m.m. Omräknat till heltidsutbildade. 3 Samhall, lönebidrag, Arbetsmarknadsinstitutet och offentligt skyddat arbete. 4 Samtliga åtgärder exkl. arbetshandikappade. Arbetskraften omräknad till 1993 års AKU-definition. Källa: Arbetsmarknadsstyrelsen. Omfattningen av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna har stigit i takt med arbetsmarknadens försvagning. Andelen personer i åtgärder (exkl. 45 arbetshandikappade) uppgick till 4,7 % 1993, vilket är 3,5 procentenheter mer än under 1990. Till skillnad mot tidigare lågkonjunkturer har tyngdpunkten förskjutits mot en större andel utbildningsinsatser. Den 1 juli 1992 infördes ungdomspraktik som omfattade knappt 60 000 personer i genomsnitt per månad 1993. Ungdomar upp till 25 år får möjlighet till en praktiskt inriktad utbildning inom näringslivet eller offentlig sektor. Den 1 januari 1993 introducerades ytterligare en ny åtgärd: arbetslivsutveckling (ALU), för att motverka passivisering och utslagning. Avsikten är att arbetslösa skall erbjudas möjlighet att delta i aktiviteter med ett bidrag motsvarande arbetslöshetsersättningen. Aktiviteterna skall vara sådana att de kommer näringslivet och samhället till gagn, men som annars inte skulle ha blivit utförda. Mot slutet av 1993 omfattades ca 50 000 personer av ALU. Hittills har en övervägande majoritet aktiverats inom kommuner och idella organisationer. Vid 1994 års början införs också ett generellt anställningsstöd (GAS), se be- skrivning ovan. Det beräknas stimulera sysselsättningsutvecklingen under året. 46 6.Löner och konsumentpriser Under 1990-talet har Sverige övergått från en hög till en låg inflationstakt. Efterfrågan på arbetskraft har reducerats markant under lågkonjunkturen. Den uppmätta genomsnittliga lönen väntas öka med 3,5 % per år 1994 och 1995, vilket får anses högt vid nuvarande arbetsmarknadsläge och med hänsyn till att den underliggande inflationstakten uppgår till ca 2 %. Skillnaden i ekonomins olika delar förväntas avspeglas i lönebildningen. Industrins löner beräknas öka med 1 resp. 1,5 procentenheter mer än genomsnittet i ekonomin under prognosperioden. Mot bakgrund av den svaga efterfrågan och det låga kapacitetsutnyttjandet är inflationstrycket i dagsläget förhållandevis svagt. Konsumentprisindex (KPI) beräknas öka med 2,5 % 1994 och 2,8 % 1995, mätt som årsgenomsnitt. Bortsett från tillfälliga prishöjande effekter som följer av högre importpriser och ändrade indirekta skatter, bedöms prisutvecklingen vara ganska lugn under prognosperioden. Den underliggande inflationstakten begränsas således till 1,1 % 1994 och 2,6 % 1995. Inflationstakten ligger dock relativt nära den övre gränsen för Riksbankens inflationsmål, motsvarande en ökning av KPI med 2 % med en tolerans på +/- 1 procentenhet fr.o.m. 1995. 6.1 Löner Den svenska lönebildningen har traditionellt kännetecknats av en hög grad av central samordning och en kraftig löneutjämning till följd av den s.k. solidariska lönepolitiken. Under 1980-talet började lönespridningen successivt att tillta när de centrala låglönesatsningarna i allt större utsträckning kompletterades med branschvisa och lokala avtal. Internationellt sett har dock Sverige fortfarande en liten lönespridning. Löneförhandlingarna i flera nivåer bidrog till att driva upp de totala nominella löneökningarna i det överhettade arbetsmarknadsläge som rådde i Sverige 1989-1990. En alltför hög löneökningstakt i förhållande till produktivitetsutvecklingen medförde att industrins konkurrenskraft urholkades. Därtill började efterfrågan på arbetskraft att falla som en följd av lågkonjunkturen. Löneökningstakten dämpades markant när hela arbetsmarknaden slöt tvååriga s.k. Rehnbergsavtal för 1991 och 1992. Med hänsyn till den kraftiga försvagning av arbetsmarknaden som ägde rum under loppet av 1991-1992 synes Rehnbergavtalet vara något högt för 1992. Däremot är det troligt att en lite större sänkning av löneökningstakten 1991 erhölls än vad normalt skulle följa av arbetsmarknadsläget. När nya löneavtal skulle slutas under 1993 hade arbetsmarknadens parter delvis nya förutsättningar att ta hänsyn till. För det första kan en rörlig växelkurs göra det direkta sambandet mellan höga nominella löneökningar och försämrad konkurrenskraft otydligare. Det är därför viktigt att arbetsmarknadens parter uppfattar den ekonomiska politikens inriktning på prisstabilitet som trovärdig, så att de inte antar att en ofördelaktig kostnadsutveckling kommer att korrigeras av växelkursen. Vid en varaktigt låg inflationstakt på ca 2 % kan den långsiktiga löneökningen väntas uppgå till ca 3,5 - 4 %, givet en rimlig produktivitetstillväxt. Löneökningar utöver denna nivå måste uppfattas som höga, åtminstone när den s.k. totala arbetslösheten (öppet arbetslösa och personer i konjunkturberoende åtgärder) överstiger 6-7 %. Svensk lönebildning har tidigare karaktäriserats av nominallönestelheter nedåt samt av löneföljsamhet mellan olika sektorer. För att uppnå de relativlöneförändringar som krävs för en effektiv allokering av arbetskraften kan det, vid en låg inflationstakt, krävas nominella lönesänkningar för individer, branscher och yrkesgrupper. På lång sikt bestäms det utrymme som finns för reala löneökningar av produktivitetstillväxten. På kort sikt bestäms emellertid lönebildningen också av arbetsmarknadsläget, prisförväntningar och vinster. Hushållens och industrins inflationsförväntningar var fortsatt låga 1993. Bortsett från ett genomslag av högre importpriser beräknas prisstegringarna vara förhållandevis små under prognosperioden. Industrins produktivitet har förbättrats markant och vinsterna har börjat öka. Den viktigaste faktorn för lönebildningen är dock situationen på arbetsmarknaden. Överskottet på arbetskraft kommer att hålla tillbaka både de nominella och de reala löneökningarna under prognosperioden. Den totala arbetslösheten steg med 4 procentenheter till 13 % under 1993 och förutses fortsätta att växa till drygt 14 % 1994. Det är svårt att fastställa vilken effekt detta kommer att få på lönebildningen, eftersom Sverige aldrig under efterkrigstiden upplevt en så hög arbetslöshetsnivå. Traditionella ekonometriska skattningar indikerar mycket låga nominella löneökningar under prognosperioden. Enligt teorier om jämviktsarbetslöshet skall också löneökningstakten falla så länge arbetslösheten överstiger den naturliga arbetslöshetsnivån (NAIRU = non accelerating inflation rate of unemployment). I Sverige var NAIRU ca 2,5-3 % under 1980-talet enligt skattningar av bl.a. Holmlund (1993). Även om det är rimligt att räkna med en viss uppgång av denna under 1990-talet överstiger den beräknade arbetslösheten NAIRU under hela perioden. Detta talar för en sjunkande löneökningstakt under hela prognosperioden. Vissa internationella erfarenheter indikerar dock att lönebildningen är mer känslig för förändringen än nivån på arbetslösheten. Ju högre nivån på arbetslösheten är, desto mindre verkar löneökningarnas känslighet vara för variationer i arbetslösheten. Avgörande är sannolikt hur de arbetslösas kompetens kan upprätthållas och i vilken mån långtidsarbetslösheten kan hållas tillbaka. Inriktningen och omfattningen av arbetsmarknadspolitiken i Sverige kan möjliggöra att arbetsmarknadens funktionssätt inte tar alltför stor skada av bestående höga arbetslöshetsnivåer. Diagram 6.1 Indikator på den strukturella löneglidningen Anm.: Arbetskraftskostnads- och sysselsättningsutveckling inom Verkstadsin- dustrin 1993. Källa: VI:s prognosenkät, november 1993. Under 1993 slöt nästan hela arbetsmarknaden nya tvååriga löneavtal. De avtalsmässiga höjningarna inkl. s.k. överhängseffekter från tidigare avtal uppgick till ca 1 % 1993. Avtalen medför en löneökning på ca 1 1/4 % 1994, vilket inkluderar den neddragande effekten av två borttagna semesterdagar. Att bedöma löneglidningens framtida utveckling är förenat med ovanligt stor osäkerhet. Uppgifter om den utbetalda lönesumman visar en betydligt högre löneglidning under 1993 än vad förtjänststatistiken indikerar. Det är svårt att bedöma storleken på den s.k. strukturella löneglidningen som uppstår när sysselsättningen faller snabbt. Den genomsnittliga lönen stiger om företagen avskedar personer som har lägre lön än genomsnittet, vilket händer när t.ex. principen om sist-in-först-ut tillämpas och de sist anställda har lägre lön än genomsnittet, eller om företagen allmänt avskedar mindre kompetent arbetskraft med låg lön. En liknande effekt uppstår när företag med en genomsnittligt lägre lönenivå slås ut. Avgångsvederlag vid uppsägningar drar också tillfälligt upp lönekostnaderna i förhållande till antalet arbetade timmar. En indikation på hur stor den strukturella löneglidningen kan vara, framkommer om utvecklingen av sysselsättning och arbetskraftskostnader inom elektroindustrin jämförs med den övriga verkstadsindustrin, se diagram 6.1. I de branscher där sysselsättningen minskat steg den genomsnittliga arbetskraftskostnaden med 2,6 %, medan den sjönk med 1,5 % inom elektroindustrin där sysselsättningen samtidigt ökade med 2 %. Arbetskraftskostnaderna påverkades också av att socialavgifter sänktes med 3,1 procentenheter 1993. Tabell 6.1 Timlöner och arbetskraftskostnader Årlig procentuell förändring Samtliga löntagare Industriarbetare Avtal Löne- Timför-Avtal Löne- Timför-SocialaArbets- glid- tjänst glid- tjänst kost- krafts- ning ning nader kostnader 1980 7,8 1,7 9,5 6,1 3,2 9,3 0,8 10,2 1981 6,3 2,8 9,1 5,9 4,2 10,1 0,5 10,7 1982 4,6 1,7 6,3 4,1 3,5 7,6 0,2 7,8 1983 4,6 1,9 6,5 3,8 2,9 6,7 2,4 9,3 1984 5,6 2,4 8,0 6,2 4,1 10,3 -0,1 10,2 1985 4,1 3,4 7,5 3,8 3,7 7,5 0,2 7,7 1986 6,0 2,5 8,5 3,9 3,5 7,4 0,0 7,4 1987 3,5 3,2 6,7 6,4 0,6 7,0 1988 4,2 2,5 6,7 3,4 5,0 8,4 0,0 8,4 1989 6,3 3,5 9,8 4,5 5,6 10,1 0,6 10,8 1990 6,1 3,7 9,8 2,8 6,7 9,5 -0,6 8,8 1991 2,8 2,8 5,6 2,3 3,2 5,5 2,0 7,6 1992 2,7 0,9 3,6 2,6 1,9 4,5 -0,3 4,2 1993 1,0 3,1 4,1 4,5 -3,1 1,3 1994 1,3 2,2 3,5 4,5 4,5 1995 3,5 5,0 5,0 Anm.: Uppgifterna för samtliga löntagare baseras på lönesummestatistik. Uppgifterna för industriarbetare grundas på förtjänststatistik. Förtjänststatistiken har i förekommande fall kompletterats med engångsbelopp, som ej ingår i SCB:s statistik. Avtalskonstruktionen för industriarbetare 1987 omöjliggör en meningsfull uppdelning på avtal och löneglidning. Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Sammantaget beräknas de totala nominella löneökningarna till 3,5 % per år 1994 och 1995. Prognosen bygger på en försiktig tolkning av den strukturella löneglidningens omfattning. Det förefaller sannolikt att den strukturella komponenten i löneglidningen minskar 1994 när fallet i sysselsättningen mer än halveras. I den mån företagen börjar nyanställa personer med en lägre lön än genomsnittet kan den strukturella löneglidningen bli negativ när sysselsättningen åter börjar öka 1995. Om de indikationer som finns för verkstadsindustrin skulle vara representativa för arbetsmarknaden i stort, är sannolikt löneglidningskomponenten för 1994 och 1995 överskattad. I så fall blir den totala löneökningen lägre för båda åren. Den nominella timlönen inom industrin bedöms öka med 1 resp. 1,5 procentenheter mer än genomsnittet för ekonomin, som en konsekvens av den olikartade utvecklingen för den konkurrensutsatta respektive de skyddade sektorerna. En utveckling mot mer lokalt bestämda löneavtal kan underlätta de relativlöneförskjutningar som krävs för att överflytta arbetskraft till den konkurrensutsatta sektorn. De ingångna löneavtalen 1993 tyder dock på en fortsatt mycket stor löneföljsamhet mellan ekonomins olika sektorer, trots markanta efterfrågeskillnader. Om löneutveck- lingen i den konkurrensutsatta sektorn sprids till övriga sektorer blir sannolikt den genomsnittliga timlöneökningen högre än vad som är förenligt med låg inflation, vilket i så fall riskerar att leda till att den ekonomiska återhämtningen avbryts i förtid. Digram 6.2 Nominell timlön inom industrin Anm.: OECD-länderna är sammanvägda enligt varje lands betydelse som konkurrent till Sverige på världsmarknaden. Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Inom OECD-området beräknas lönerna inom tillverkningsindustrin öka med 3,3 % 1994 och 3,9 % 1995. Den svenska industrins löner stiger därmed något snabbare under prognosperioden, trots det mycket svaga arbetsmarknadsläget. Om den svenska industrins löner även fortsättningsvis ökar snabbare än i omvärlden vid ett sämre arbetsmarknadsläge kommer arbetslösheten att förbli på en högre nivå. Den förhållandevis höga löneökningen i Sverige sammanhänger dock med ett antal tillfälliga faktorer som resulterar i en strukturell löneglidning. Motståndet mot löneökningar från en del av arbetsgivarna kan också vara mindre än normalt på grund av den kraftiga deprecieringen av den svenska kronan, de sänkta ar- betsgivaravgifterna och en stark produktivitetsutveckling. Den sammantagna effekten av dessa förändringar är att den svenska relativa enhetsarbetskostnaden beräknas sjunka med 22 % under perioden 1993-1995. 6.2 Konsumentpriser Under 1980-talet ökade de svenska konsumentpriserna med i genomsnitt 8 % per år, att jämföra med 6 % för OECD-genomsnittet. Konsumentpriserna fortsatte att stiga med ca 10 % per år under 1990-1991, delvis som en följd av skatteomläggningen från direkt till indirekt beskattning. Under 1992 skedde en kraftig nedväxling av inflationen och konsumentpriserna steg med 2,3 % mätt som årsgenomsnitt. På kort sikt medförde den lägre inflationstakten att realräntorna steg, vilket dämpade aktivitetsnivån i ekonomin och fördjupade lågkonjunkturen. På längre sikt är dock en låg och stabil inflationstakt befrämjande för tillväxten. Trots det kraftiga fallet i den privata konsumtionen tilltog prisökningstakten under 1993. Det förklaras främst av tillfälliga inflationseffekter av höjda importpriser samt ändrade indirekta skatter och subventioner. Deprecieringen av den svenska kronan medförde att importpriserna steg med 17,5 % mellan oktober 1992 och oktober 1993. Samtidigt försvagades den svenska kronan med 25 % jämfört med en importvägd valutakorg. Utländska exportörer till Sverige har därmed visat en viss återhållsamhet i sin prissättning för att inte förlora marknadsandelar. Det faktum att kronan nu flyter ger också ett nytt prissättningsbeteende hos såväl utländska som inhemska företag. Företagens förväntningar om kronans framtida utveckling har blivit alltmer betydelsefull. Svenska företag som riktar sig mot hemmamarknaden har reagerat på de ökade kostnaderna för importerade insatsvaror med att sänka sina vinstmarginaler. Enligt beräkningar från Konjunkturinstitutet förklaras 80 % av inflationstakten på 4,3 % i oktober, eller 3,4 procentenheter, av höjda importpriser och höjda priser på importkonkurrerande varor. I november 1993 steg inflationstakten till 4,9 %, men beräknas falla tillbaka till 4,4 % i december. Regering och Riksdag har slagit fast att det inte finns något realekonomiskt utrymme till kompensation för deprecieringens prishöjande effekter. Av detta skäl skall sådan kompensation inte heller utgå för basbeloppsstyrda transfereringar. Uppräkningen av basbeloppet, som bestäms av KPI i oktober, avseende 1994 korrigerades därför med 1,9 procentenheter, vilket motsvarar genomslaget av den initiala deprecieringen. För 1994 fastställdes basbeloppet till 35 200 kr. Sammantaget steg såväl KPI som nettoprisindex (NPI) med knappt 4,5 % under loppet av 1993. NPI visar konsumentprisutvecklingen exkl. effekter av ändrade indirekta skatter och subventioner. Att KPI och NPI utvecklades så likartat, trots höjda skatter och sänkta subventioner under 1993, förklaras av att varor och tjänster som inte är momsbelagda steg relativt kraftigt i pris. Eftersom dessa varors vikter är större i NPI än i KPI blev den genomsnittliga pris- ökningen ungefär densamma. Den kraftiga försvagningen av kronan för med sig högre importpriser som, när efterfrågeläget tillåter, slår igenom i den inhemska prisnivån. Det mest sannolika är att detta endast leder till en engångseffekt på den genomsnittliga prisnivån, men det kan inte uteslutas att det uppkommer tendenser till en allmänt högre inflation. Importprisgenomslaget bör dock vara lägre, ju längre tid som förflyter innan den inhemska efterfrågan åter börjar öka. En omfördelning mot inhemsk produktion, och mot import från länder vars valutor kronan inte deprecierats så mycket emot, hinner då ske. Den del av importen som utgör insatsvaror till exportindustrin torde heller inte påverka den inhemska prisnivån. Å andra sidan finns det i dagsläget ett utrymme för att höja priserna på de svenskproducerade varor som konkurrerar med importerade varor. Tabell 6.2 Konsumentpriser Årlig procentuell förändring 1992 1993 1994 1995 KPI dec.-dec. 1,9 4,4 2,2 3,0 Nettoprisindex dec.-dec. 2,9 4,3 1,6 2,2 Importpriser, totalt -0,9 16,1 1,2 4,2 Bostäder, totalt 5,8 2,9 1,0 0,7 Indirekta skatter, bidrag i procentenheter-0,70,30,3 0,7 Diverse taxor 7,9 7,4 2,8 2,8 Konkurrensutsatt svensk produktion0,0 1,9 3,7 2,9 Arbetskraftskostnad i näringslivet1,7-0,1 0,9 1,6 Vinstmarginal, bidrag i procentenheter0,7-1,0 0,7 0,5 KPI årsgenomsnitt 2,3 4,7 2,5 2,8 Nettoprisindex årsgenomsnitt 4,2 4,3 2,1 2,0 OECD, KPI 3,2 2,8 2,9 2,8 Implicitprisindex 2,6 6,2 2,3 3,4 Basbelopp 33 700 34 400 35 200 35 900 Anm.: Diverse taxor består av läkemedel, läkarvård, tandläkararvode, lotter m.m., TV-licens, post och tele samt resor och transporter. Nettoprisindex är KPI exkl. indirekta skatter och subventioner. Vid beräkning av basbeloppet 1994 har en avräkning skett för deprecieringens direkta effekter. OECD-länderna är sammanvägda enligt varje lands betydelse som konkurrent till Sverige. Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Det finns många faktorer som talar för en lugn inhemsk kostnadsutveckling under prognosperioden. Den svaga situationen på arbetsmarknaden förväntas resultera i, jämfört med tidigare perioder, låga löneökningar. En relativt hög produktivitetsökning håller nere produktionskostnaden per producerad enhet. Avregleringar och skärpt konkurrenslagstiftning ökar konkurrensen på en rad marknader samtidigt som en förväntad appreciering av kronan dämpar kostnaden för importvaror. Bortsett från de tillfälliga inflationseffekterna av höjda importpriser och indirekta skatter bedöms därför prisutvecklingen under prognosperioden vara låg jämfört med tidigare perioder. De inflationsförväntningar som finns för de närmaste åren bekräftar i stort sett denna bild. Hushållens inflationsförväntningar avseende utvecklingen de kommande 12 månaderna stabiliserades kring ca 2 % under 1993. Enligt industrins förvänt- ningar skulle priserna på hemmamarknaden öka svagt under det fjärde kvartalet 1993. En majoritet av företagen, drygt 80 %, trodde dock på oförändrade priser. Inflationsförväntningarna hos placerare på obligationsmarknaden tilltog efter kronans fall, men har successivt reducerats till drygt 3 % som genomsnitt under 1994-1995. Placerarna förväntar sig dock att inflationen stiger till drygt 4 % som genomsnitt för de kommande fem åren. Ändrade indirekta skatter och subventioner drar sammantaget upp pris- utvecklingen med 0,3 procentenheter 1994 och ytterligare 0,7 procentenheter 1995. Dels skall fr.o.m. 1 januari 1994 vissa punktskatter skrivas upp varje år med den allmänna prisutvecklingen föregående år, dels föreslås att patientavgifterna höjs och högkostnadsskyddet sänks fr.o.m. den 1 januari 1995. Räntebidragen för hyreshus minskas med 0,5 resp. 1,0 miljarder kr. under 1994 och 1995. År 1995 upphör också den tillfälliga skattereduktionen för bostadsreparationer etc. Sammantaget beräknas KPI öka med 2,2 % resp. 3,0 % under loppet av 1994 och 1995, medan NPI stiger något långsammare. Den underliggande inflationstakten, som visar KPI korrigerat för effekter av deprecieringen samt ändrade indirekta skatter och subventioner, begränsas till 1,1 % och 2,6 % under 1994 och 1995. Uppgången mellan 1994 och 1995 i den underliggande inflationstakten är sannolikt överdriven. Den metodik som används för att beräkna prisutvecklingen har troligen överskattat importprisernas bidrag 1993 och underskattat detsamma 1994. Ett genomsnitt på knappt 2 % per år 1993-1995 kan ge en bättre beskrivning av utvecklingen. Tabell 6.3 "Underliggande" inflationstakt Bidrag i procentenheter 1992 1993 1994 1995 "Underliggande" inflationstakt2,71,71,1 2,6 Indirekta skatter, subventioner och arbetsgivaravgifter-0,8-0,3 0,3 0,7 Deprecieringens direkta effekter2,9 0,9 -0,3 KPI, dec.-dec. 1,9 4,4 2,2 3,0 Anm.: Begreppet "underliggande" inflationstakt används för en mängd olika mått. En del refererar till nettoprisindex som den underliggande inflationstakten. OECD använder KPI rensat för mat och energi. Med deprecieringens direkta effekter avses effekter från höjda importpriser och höjda priser på importkonkurrerande varor. På grund av avrundning summerar inte alltid delarna till totalen. Källa: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. KPI skall spegla hur konsumentpriserna i genomsnitt utvecklar sig för hela den privata konsumtionen. Detta ligger sedan till grund för utvecklingen av pensioner och andra basbeloppsanknutna transfereringar och skatter. En annan viktig uppgift för en prisindex är att vara ett mått på den allmänna inflationstakten i hela ekonomin som avspeglar efterfråge- och utbudsförhållanden. Om KPI används i ett sådant sammanhang har det vissa brister. För det första utgör den privata konsumtionen endast en del av hela ekonomin. För det andra är ökad indirekt beskattning eller sänkta subventioner som höjer KPI inte ett uttryck för ett högt efterfrågeläge eller ökade kostnader. Inte heller kan en övergång från offentlig till privat finansiering av en viss vara eller tjänst, eller höjda räntor, som höjer KPI, uppfattas som ett ökat inflationstryck. Trots detta får KPI ofta utgöra ett mått på hela ekonomins inflationstakt i olika sammanhang. Förändringar i NPI utgör ett mått som bättre motsvarar efterfråge- och utbudsläget avseende den privata konsumtionen. Ett annat alternativ är den underliggande inflationstakten, där utöver ändrade indirekta skatter och subventioner också de tillfälliga prisförändringarna till följd av deprecieringen exkluderas. Det finns goda skäl till att följa flera olika prisindexars utveckling för att kunna bedöma prisutvecklingen i hela ekonomin. Nedväxlingen av inflationstakten har varit ännu kraftigare om BNP- eller förädlingsvärdedeflatorn för näringslivet studeras. Båda deflatorerna avspeglar i huvudsak den svenska kostnadsutvecklingen. BNP-deflatorn omfattar utöver näringslivets även den offentliga sektorns kostnadsutveckling. Båda prisindexarna har ökat långsammare än KPI under 1992 och t.o.m. första halvåret 1993. En nackdel med både BNP- och förädlingsvärdedeflatorn är att de publiceras kvartalsvis med viss eftersläpning och att de ofta revideras. De är ändå intressanta för att belysa inflationstrycket i dagsläget, eftersom de täcker in större delar av ekonomin än den privata konsumtionen. Diagram 6.3 Prisutvecklingen i Sverige Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. För att få en fullständig bild av inflationstrycket i bredare mening bör också tillgångspriserna studeras. Det är i första hand prisutvecklingen på bostäder (se diagram 7.4), kommersiella fastigheter och aktier som är av intresse. De senaste årens erfarenheter har visat tillgångsprisernas betydelse för den makroekonomiska utvecklingen. 1980-talets spekulationsbubbla följdes av kraftiga prisfall vid 1990-talets början. De sänkta förmögenhetsvärdena drev fram stora kreditförluster i banksektorn och bidrog till att skapa ett betydande konsolideringsbehov i företag och hushåll, samtidigt som nyinvesteringar blev olönsamma på grund av de lägre tillgångspriserna. Därigenom hämmades såväl konsumtion som investeringar. Den finansiella krisen, som emanerade ur tillgångsmarknadernas kollaps bidrog till att denna lågkonjunktur blev den djupaste under efterkrigstiden. Under 1993 steg aktiepriserna kraftigt samtidigt som priserna på såväl kommersiella fastigheter som småhus började stabiliseras. Prisutvecklingen under 1994 och 1995 bedöms bli lugn. Även om utvecklingen av tillgångspriserna är behäftad med stor osäkerhet ter sig emellertid en prisuppgång av samma storleksordning som under 1980-talet som mycket osannolik under prognosperioden, bl.a. därför att realräntorna - särskilt efter skatt - kan väntas ligga på en högre nivå. Diagram 6.4 Konsumentpriser Anm.: OECD-länderna är sammanvägda enligt varje lands betydelse som konkurrent till Sverige på världsmarknaden. Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Konsumentprisökningen i Sverige ligger i stort sett i nivå med omvärldens under prognosperioden. Det bör dock uppmärksammas att det finns stora nationella skillnader i hur KPI eller motsvarande mått är konstruerat. I Maastrichtavtalet slog EU fast de konvergenskriterier som skall gälla inför EMU. Ett av dem är att inflationstakten inte får överstiga genomsnittet hos de tre länder som har lägst inflationstakt med mer än 1,5 procentenheter. Vidare fastslogs att inflation skall mätas som förändringen i KPI. Under 1993 startade ett harmoniseringsarbete inom EU och EFTA avseende hur ett jämförbart KPI skall definieras. 55 7 Hushållens ekonomi och privat konsumtion År 1993 sjönk hushållens realt disponibla inkomster efter den starka ökningen under perioden 1990 t.o.m. 1992. De senaste årens uppgång i sparandet fortsatte dock trots inkomstfallet. Den privata konsumtionen minskade nämligen mer än inkomsterna. Från 1989 har sparkvoten ökat med ca 12,5 procentenheter. Åren 1994 och 1995 beräknas realinkomsterna stiga med ca 1 % per år. Den återhämtning av den privata konsumtionen som inleddes under andra halvåret 1993 väntas förstärkas under prognosperioden. Uppgången sker dock från en låg nivå och med ett sådant förlopp att sparkvoten stiger även 1994 för att sedan gå ned 1995. Sparkvoten kommer dock att ligga kvar på en för svenska förhållanden hög nivå, se tabell 7.1. Tabell 7.1 Hushållssektorns disponibla inkomster, konsumtion och sparande Miljarder kr. 1992 1993 1994 1995 Löpande priser Löner 641,3 631,5 655,0 684,0 Företagarinkomster 57,3 52,9 54,5 57,0 Räntor och utdelningar, netto-32,9-28,8-22,2-10,0 Inkomstöverföringar från offentlig sektor348,7 376,3 389,5 397,8 Övriga inkomster, netto111,0120,1123,6 129,1 Direkta skatter, avgifter m.m287,6292,7312,9328,9 Disponibel inkomst837,7 859,3 887,5 929,1 Privat konsumtion 776,0 792,0 815,9 860,5 Sparkvot, nivå i % 7,4 7,8 8,1 7,4 Procentuell utveckling 1985 års priser Disponibel inkomst 2,7 -3,4 1,0 1,2 Privat konsumtion -1,9 -3,9 0,7 2,0 Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. 7.1 Hushållens inkomster År 1992 steg hushållens realinkomster med 2,7 % samtidigt som antalet sysselsatta minskade med ca 4,5 %. Inkomstbortfallet genom minskad sysselsättning kompenserades till stor del av bidrag till arbetslösa och personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Nedväxlingen av inflationen, inkl. effekten av sänkt mervärdeskatt på livsmedel m.m., bidrog till att både timlönen och basbeloppet (och därmed pensionerna) ökade realt. Det direkta skatteuttaget sänktes också, genom att grundavdraget och skiktgränsen för den statliga inkomstskatten räknades upp med 1991 års högre inflation. Nedgången i sysselsättningen fortsatte under 1993. Uppgången av inflationen, inkl. effekter av höjda indirekta skatter, bidrog till att såväl timlönen som basbeloppet minskade realt. Ersättningen vid sjukdom, arbetslöshet och pension sänktes. Inkomstbeskattningen ökade till följd av avskaffat schablonavdrag, reducerad uppräkning av skiktgränsen för den statliga inkomstskatten samt av att en egenavgift infördes i sjukförsäkringen. Den svaga utvecklingen av skatteunderlagen medförde, trots dessa regeländringar, att hushållens direkta skattebetalningar minskade i fasta priser, vilket ger ett positivt bidrag till realinkomstutvecklingen i tabell 7.2. Regeländringarna medförde att skattebetalningarna reducerades i mindre grad än de skattepliktiga inkomsterna (löner, pensioner m.m.). Sammantaget beräknas de realt disponibla inkomsterna ha minskat med ca 3,5 % 1993. Om återbetalningen av det tillfälliga sparandet inkluderas i inkomsterna 1992 blir inkomstfallet 1993 ca 4 % eftersom jämförelsenivån höjs, se tabell 7.2. För 1994 förutses att nedgången i sysselsättningen upphör och att arbetslösheten dämpas. Inflationstakten faller så att reallönen kan öka, trots att den nominella timlönen stiger mindre än 1993. Den trendmässiga uppgången av pensionsinkomsterna reduceras av att deprecieringseffekten på Konsumentprisindex (KPI) avräknas vid beräkning av pensioner och andra basbeloppsanknutna transfereringar. Tabell 7.2 Hushållens inkomster Miljarder kr.Procentuell utvecklingProcentuellt bidrag till Löpande 1985 års priser realinkomstutvecklingen priser 1992 19921993199419951992199319941995 Lönesumma exkl. sjuklön634,9-3,1-5,71,3 1,6-2,6-4,4 1,0 1,2 därav timlön 1,2-0,4 0,9 0,7 1,0-0,3 0,70,5 sysselsättning -4,2-5,3 0,4 0,9-3,5-4,1 0,3 0,7 Inkomstöverföringar inkl. sjuklön355,110,12,40,8-0,64,11,00,4-0,3 Pensioner från offentlig sektor187,15,6-0,12,81,01,20,00,70,2 Sjukförsäkring m.m. inkl. sjuklön57,4-8,0-10,2-5,6-0,9-0,6-0,7-0,4-0,1 Arbetslöshetsbidrag m.m.43,595,025,9-0,1-1,12,7 1,4 0,0-0,1 Övriga transfereringar67,1 10,7 5,1 0,9-4,5 0,8 0,4 0,1-0,4 Räntor och utdelningar, netto-32,9 0,7 0,7 0,9 1,5 Övriga inkomster, netto168,3-1,3-9,31,6-1,9-0,3-1,7 0,3-0,3 Direkta skatter och avgifter287,6-2,2-2,84,32,30,81,0-1,5-0,8 Disponibel inkomst 837,7 2,7-3,4 1,0 1,2 2,7-3,4 1,0 1,2 Tillfälligt sparande, netto5,6 0,3-0,7 Inkomster inkl. tillfälligt sparande843,3 3,0-4,1 1,0 1,2 Anm.: Lönesumma, inkomstöverföringar, räntenetto och skatter är deflaterade med konsumentprisindex (KPI). Disponibel inkomst och tillfälligt sparande är deflaterade med implicit prisindex för privat konsumtion (IPI). Skillnaden mellan KPI och IPI påverkar posten "övriga inkomster, netto". Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. En obligatorisk arbetslöshetsförsäkring införs den 1 juli 1994. Den finansieras delvis genom en egenavgift på 1 % av inkomster upp till 7,5 basbelopp (264 000 kr.). Egenavgiften, som är avdragsgill vid inkomstbeskattningen, utgår från den 1 januari 1994. Samtidigt höjs den lägsta nivån i det kontanta arbetsmarknadsstödet KAS. Att arbetslöshetsförsäkringen blir obligatorisk medför också höjd ersättning för arbetslösa som i dag inte är medlemmar i A-kassa, men som i övrigt uppfyller kraven i arbetslöshetsförsäkringen. En obligatorisk försäkring medför också att den nuvarande avgiften till A-kassan kan sänkas. Beskattningen ökar genom att grundavdraget reduceras med ca 2 450 kr. fr.o.m. 1994 och slopas helt under 1994 och 1995 vid den statliga inkomstbeskattningen. Skatterna har fr.o.m. 1994 sänkts för enskilda näringsidkare och på avkastningen av aktier. Sammantaget stiger hushållens skattebetalningar realt med 4,3 % 1994, vilket ger ett negativt bidrag med 1,5 procentenheter till inkomstutvecklingen. Ändå beräknas hushållens realinkomster stiga med ca 1 % 1994. För 1995 medför den förväntade ekonomiska tillväxten att sysselsättningen ökar och arbetslösheten går ned. Fortsatt låg inflation leder till reallöneökningar. Helårseffekten av höjda ersättningar i arbetslöshetsförsäkringen får genomslag 1995. Egenavgiften till arbetslöshetsförsäkringen höjs till 2 %. Budgetförstärkningar i den offentliga sektorn, inom ramen för saneringsprogrammet, förutses medföra en indragning från hushållen på ytterligare 5 miljarder kr., vilket begränsar inkomstökningen till drygt 1 % 1995. En orsak till den positiva inkomstutvecklingen för de närmaste åren är att det höga sparandet innebär en successiv förbättring av hushållens nettoinkomster av räntor och utdelningar. Från 1990, när underskottet i räntenettot var som störst, till 1995 beräknas räntenettot förbättras med ca 30 miljarder kr. Denna förändring motsvarar ca 3 % av disponibel inkomst 1995. Det svenska socialförsäkrings- och bidragssystemen är en viktig förklaring till att hushållens inkomster ökade under 1992, trots att sysselsättningen föll med över 4 %. En betydande del av inkomsterna utgörs av pensioner, som indexeras med prisutvecklingen. Inkomstbortfallet vid arbetslöshet kompenserades till ca 80 % av den offentliga sektorn 1992. Av tabell 7.2 framgår att 1992 gav den minskade sysselsättningen ett negativt bidrag på 3,5 procentenheter till realinkomstutvecklingen, vilket motverkades av ett positivt bidrag på 2,7 procentenheter av ökade arbetslöshetsbidrag m.m. Genom de sänkta ersättningsnivåerna i socialförsäkringarna 1993 fick det fortsatta sysselsättningsfallet större genomslag i realinkomstutvecklingen. Ökningen av den offentliga sektorns totala inkomstöverföringar till hushållen bromsades upp mellan 1992 och 1993, se tabell 7.3. Det ökade antalet pensionärer med full ATP medför att pensionsinkomsterna åter ökar realt de närmaste åren, trots att deprecieringseffekten på KPI ska avräknas vid beräkning av pensionerna för 1994 och 1995. Pensionsinkomsterna dras också upp genom att förtidspensionering tenderar att stiga när arbetsmarknadsläget försämras. Utgifterna inom sjukförsäkringen sjönk realt med över 36 % 1992 när arbetsgivarna övertog ansvaret för de första 14 dagarna i en sjukperiod. En karensdag infördes under arbetsgivarperioden från den 1 april 1993 och samtidigt sänktes ersättningsnivåerna vid längre sjukperioder. Inom arbetsskadeförsäkringen har villkoren för att en sjukdom ska klassas som arbetsskada skärpts sedan 1 januari 1993. Från den 1 juli 1993 skedde en samordning av arbetsskadesjukpenningen med sjukförsäkringen och därmed har ersättningsnivåerna sänkts. Tabell 7.3 Inkomstöverföringar från offentlig sektor till hushåll Miljarder kr. Procentuell förändring Löpande priser 1985 års priser 1992 1993 1994 1995 1992 1993 1994 1995 Pensioner 187,1195,9206,2214,2 5,6 -0,1 2,8 1,0 Folkpension inkl. KBT och delpension 80,4 83,0 85,5 86,5 2,8 -1,4 0,5 -1,5 Allmän tilläggspension96,4101,8109,0115,37,2 0,8 4,5 2,9 Tjänstepensioner 10,3 10,9 11,7 12,4 13,5 0,9 4,9 2,9 Sjukförsäkring m.m.51,0 49,5 48,3 49,1-18,3 -7,3 -4,9 -1,1 Sjukförsäkring 20,7 18,7 19,7 21,1-36,6-13,5 2,8 4,3 Föräldraförsäkring 18,9 19,7 20,6 21,1 3,4 -0,6 1,8 -0,2 Arbetsskadeförsäkring11,411,1 8,0 6,9 -0,9 -7,1 -29,9-16,7 Arbetslöshetsbidrag m.m.43,557,358,659,695,025,9 -0,1 -1,1 AMU-bidrag 13,0 10,3 11,9 13,0106,6-24,2 12,5 6,0 Arbetslöshetsförsäkring, KAS och lönegaranti30,547,046,8 46,7 90,4 47,4 -2,9 -2,9 Övriga transfereringar67,173,876,475,0 10,7 5,1 0,9 -4,5 Barnbidrag 16,7 16,7 16,8 17,0 -0,5 -4,2 -2,3 -1,3 Studiebidrag m.m. 7,5 9,6 9,8 10,1-13,5 23,0 -0,6 0,3 Bostadsbidrag 7,4 8,5 8,4 8,6 6,0 10,0 -4,0 -0,3 Socialbidrag m.m. 9,5 11,9 15,1 17,3 19,2 20,3 24,0 11,1 Övrigt 26,1 27,0 26,3 22,0 28,7 -1,0 -5,2-18,6 Summa inkomstöverföring348,7376,3389,5397,88,13,1 1,0 -0,6 Anm.: Deflatering är gjord med konsumentprisindex. Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Den 1 juli 1993 infördes fem karensdagar i arbetslöshetsförsäkringen och ersättningsnivåerna sänktes med 10 procentenheter. Införandet av en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring och höjningen av den lägsta nivån i KAS under 1994 medför att utgifterna i försäkringen inte minskar i takt med att arbetslösheten går ned. Det balanseras sannolikt delvis av lägre utgifter för bostads- och socialbidrag. Det försämrade läget på arbetsmarknaden under 1992 och 1993 och ett ökat antal flyktingar leder till att utgifterna för socialbidrag ökat kraftigt och fortsätter att stiga de närmaste åren. Sammanfattningsvis bryts trenden med ökade inkomstöverföringar under prognosperioden. Det beror delvis på att de ändrade regelsystemen slår igenom, men också på att arbetslösheten minskar. Hushållens inkomstutveckling under 1994 och 1995 baseras i ökad utsträckning på utvecklingen av sysselsättning och reallöner. 7.2 Privat konsumtion och sparande Hushållens efterfrågan har under de senaste två åren försvagats påtagligt. År 1993 beräknas den privata konsumtionen ha minskat med nära 4 %. Det är nästan dubbelt så mycket som 1983, då det tidigare största fallet registrerades. Från 1991 till 1993 uppgår nedgången till ca 6 %. Utvecklingen av den privata konsumtionen har i mycket hög grad bidragit till de senaste två årens minskning av bruttonationalprodukten. Liksom 1992 registrerades 1993 stora nedgångar för olika typer av investeringsvaror, exempelvis möbler och bilar. Under 1993 beräknas nybilsförsäljningen ha uppgått till knappt 130 000 bilar, vilket är den lägsta försäljningssiffran sedan 1954. Försvagningen av den svenska kronan resulterade också i en avsevärd minskning av utlandsresandet. Diagram 7.1 Hushållens nettoförmögenhetskvot Nettoförmögenhet i relation till disponibel inkomst Anm.: Småhus värderade med hjälp av taxeringsvärden och köpeskillingskoeffi- cienter. För 1992 och 1993 har använts prisutvecklingen för egna hem under loppet av åren enligt fastighetsprisindex. Bostadsrätter schablonberäknade 1970-1979. Källa: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Den kraftiga nedgången i den privata konsumtionen under de senaste åren kan förklaras av en påtaglig förändring av hushållens ekonomiska förutsättningar. Under senare delen av 1980-talet expanderade i Sverige, liksom i en rad andra länder, långivningen till bl.a. hushållssektorn mycket hastigt. Detta var en följd av kreditmarknadsavregleringen i kombination med att räntan efter skattelättnad normalt understeg den höga inflationstakten. Den därav följande uppgången i fastighetspriser och aktiekurser medförde att hushållens nettoförmögenhet ökade betydligt trots kreditexpansionen, se diagram 7.1. När skattelättnaden för utgiftsräntor sedan sänktes i samband med skattereformen innebar det en oförutsedd ökning av hushållens ränteutgifter efter skatt. Till den ökade räntekostnaden bidrog också att marginalerna mellan marknadsräntor och utlåningsräntor vidgades. Samtidigt sjönk inflationstakten snabbt, med resultat att realräntorna efter skatt steg mycket kraftigt. Den önskade skuld- sättningsgraden sjönk därmed, vilket dämpade kreditefterfrågan. Därtill föll småhuspriserna i nominella termer med en sjunkande nettoförmögenhet som följd, vilket i sin tur ökade sparandet och reducerade konsumtionen och småhusinvesteringarna. Till detta skall läggas de senaste årens växande arbetslöshet och samtidiga försvagning av de offentliga finanserna. Risken för att den disponibla inkomsten skall reduceras, antingen genom arbetslöshet eller skattehöjningar resp. transfereringsminskningar, uppfattas sannolikt som avsevärt större nu än tidigare. Som en följd av dessa nya förutsättningar har hushållen genomfört en markant anpassning av sitt sparande. Mellan åren 1989 och 1993 höjdes sparkvoten från -4,9 till 7,8 % av disponibel inkomst. I jämförelse med andra länder som genomgått en liknande utveckling, exempelvis Storbritannien och de övriga nordiska länderna, är detta en snabb uppgång. Diagram 7.2 Privat konsumtion. Säsongrensad nivå, 1985 års priser, kvartalsdata Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Statistik från andra halvåret 1993 tyder på att den privata konsumtionen passerat sin bottennivå. Efter att ha fallit med ca 3,5 % från andra halvåret 1992 till första halvåret 1993 ökade den privata konsumtionen mellan andra och tredje kvartalet 1993 med 1,3 %, se diagram 7.2. Denna uppgång inkluderar bl.a. ökad omsättning inom detaljhandeln och stigande bilförsäljning. Under perioden september - november ökade hushållens nybilsregistreringar med knappt 20 %, jämfört med den närmast föregående tremånadersperioden. Att bilförsäljningen förefaller öka är mycket betydelsefullt och tyder på att hushållen är något mindre osäkra och inte längre lika benägna att öka sitt sparande. Förklaringen till denna utveckling torde framför allt ligga i att hushållens finansiella situation är på väg att förbättras. Den kraftiga ökningen av sparandet har medfört att hushållssektorns skuldkvot har kommit ned till samma nivå som vid tiden för kreditmarknadens avreglering. Detta gäller oavsett om jämförelsen görs mellan skuldstock och disponibel inkomst eller, som i diagram 7.3, mellan skuldstock och totala tillgångar. I jämförelse med t.ex. Finland har anpassningen i Sverige underlättats av en relativt gynnsam utveckling av disponibel inkomst för hushållssektorn som helhet. Diagram 7.3 Hushållens skuldkvot Skuld i relation till totala tillgångar Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Hushållens ränteutgifter efter skatt, som steg bl.a. i samband med skattereformen, ligger fortfarande på en hög nivå, men är på väg ned. Den betydande räntenedgången under loppet av 1993 har också inneburit en påtaglig lättnad för hushåll som har rörliga lån eller står i begrepp att ta nya, respektive lägga om gamla lån med bunden ränta. Dels har utgiftstrycket minskat på många fortsatt högt skuldsatta hushåll, dels har räntenedgången medfört att fastighetspriserna har stabiliserats. Under de senaste två kvartalen (t.o.m. 3:e kvartalet 1993) har småhuspriserna varit oförändrade, efter att ha fallit sedan slutet av 1991. Omsättningen på bostadsmarknaden visar dessutom tecken på att öka. Diagram 7.4 Bostadsprisutvecklingen i Finland, Norge och Sverige Löpande priser Anm.: För Finland avses bostadsrättspriser, kvartalsdata. För Norge avses en sammanvägd bostadsprisindex bestående av samtliga bostadstyper, årsdaga. För Sverige avses prisutvecklingen för egna hem, årsdata 1981-1986, därefter kvartalsdata. Källor: Statistiska centralbyrån samt resp. lands finansdepartement. Bostadspriserna har sammantaget fallit ungefär lika mycket som i Norge. Pris- fallets förlopp har dock varit hastigare i Sverige. I Finland har priserna sjunkit betydligt mer, vilket beror dels på att prisnivån där steg kraftigare under 1980-talet, dels på att den inhemska efterfrågan gått tillbaka mer än i Sverige. Under de senaste kvartalen har emellertid priserna stigit något i Finland. Det gäller även Norge, vilket dock inte framgår av diagram 7.4 som visar årsdata t.o.m 1992 för Norge. Till bilden av de svenska hushållens förmögenhetsutveckling skall också läggas börsens uppgång med nära 50 % under loppet av 1993. Efter ett kraftigt fall under 1992 steg därmed kvoten mellan nettoförmögenheten och den disponibla inkomsten 1993, se diagram 7.1. Detta minskar incitamenten för hushållen att öka sitt finansiella sparande. En ytterligare förklaring till att den privata efterfrågan nu verkar ha pas- serat bottennivån är sannolikt att hushållen inte längre tror att arbetslösheten kommer att öka i samma takt som tidigare. I diagram 7.5 illustreras att pessimismen om arbetslöshetens utveckling under de närmaste 12 månaderna sjunkit snabbt under loppet av 1993. Undersökningen indikerar faktiskt att hushållen är relativt optimistiska i ett historiskt perspektiv. Detta gäller i viss mån även synen på den egna ekonomin. Andelen hushåll som tror på en förbättring av Sveriges ekonomi under de närmaste 12 månaderna (visas ej i diagram 7.5) var i november högre än vid någon tidigare mätning. Diagram 7.5 Hushållens framtidsförväntningar Nettotal Anm.: Nettotal mellan andel svarande som tror att arbetslösheten kommer att öka - andel som tror att arbetslösheten kommer att minska under de närmaste 12 månaderna. För den egna ekonomin avser nettotalen förbättring - försämring. Brott i tidsserierna på grund av övergång från kvartals- till månadsmätningar fr.o.m. 1993. Källa: Statistiska centralbyrån. Att den negativa utvecklingen av den privata konsumtionen nu förefaller ha avslutats innebär dock inte att det är troligt att konsumtionen ökar i en takt som medför ett snabbt fall i sparkvoten. Det finns ett antal skäl till att konsumtionsökningen blir relativt måttlig under de närmaste åren. Arbetslösheten väntas i och för sig sluta att öka under prognosperioden, men den kommer fortfarande att ligga på en hög nivå såväl ur ett nationellt som ett internationellt perspektiv. Detta innebär att arbetslöshetsrisken kommer att vara fortsatt hög, särskilt för vissa grupper, vilket motiverar ett högt sparande. Då de offentliga finanserna beräknas visa stora underskott även 1994 och 1995 torde dessutom risken för framtida inkomstbortfall på grund av budgetförstärkningar uppfattas som betydande. En prisuppgång på bostäder av samma storleksordning som på 1980-talet, vilken genom ökade förmögenhetsvärden pressar upp konsumtionen snabbt, förefaller inte heller sannolik. För det första är kreditinstituten nu mycket mer restriktiva i sin kreditgivning. Man har bl.a. höjt kravet på egen insats vid bostadsköp betydligt. För det andra kan inflationen förväntas bli fortsatt låg i ett historiskt perspektiv, vilket förhindrar ett upprepande av den ohållbara tillgångsprisutvecklingen i slutet av 1980-talet. För det tredje sänks skattelättnaden för utgiftsräntor från 30 till 25 % 1995. Utöver dessa faktorer, som samtliga bidrar till att hålla tillbaka kreditexpansionen, är det troligt att hushållen nu eftersträvar en högre förmögenhetskvot än tidigare, vilket ytterligare bidrar till att viljan att skuldsätta sig kommer att vara relativt låg. Till detta skall läggas att beräkningar av förmögenhetseffekterna av bo- stadsprisfallet indikerar att vissa grupper med mycket låga redovisade inkomster har drabbats hårt, sett i relation till den disponibla inkomsten. Det är möjligt att dessa grupper ännu inte förmått anpassa sitt sparande till en önskad nivå, varför deras sparande kan komma att öka fortsättningsvis. Efter ett fall på 3,9 % 1993 väntas den privata konsumtionen öka med 0,7 % 1994 och 2,0 % 1995. Sparkvoten ökar härmed ytterligare från 1993 års nivå till 8,1 % 1994 och sjunker först därefter till 7,4 % 1995. Diagram 7.6 Hushållens sparkvot Sparande i relation till disponibel inkomst Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. 65 66 8 Investeringar Det föreligger goda förutsättningar för en uppgång i bruttoinvesteringarna framdeles. En kraftig produktionstillväxt, fallande realräntor och en starkt förbättrad lönsamhet lägger grunden för investeringsökningen i näringslivet 1994 och 1995. Slopandet av dubbelbeskattningen av aktier bör också stimulera investeringarna då kapitalförsörjningen genom nyemissioner underlättas. Fortsatt återhållande på de totala investeringarna är läget på bostadsmarknaden. Tecken på stabilisering av tillgångspriserna samt en trolig efterfrågeuppgång då arbetsmarknadsläget upphör att försämras gör dock att en viss återhämtning av bostadsinvesteringarna kan skönjas mot slutet av perioden. Tabell 8.1 Bruttoinvesteringar efter näringsgren MiljarderÅrlig procentuell volymförändring kr. 1992 Löpande 1992 1993 1994 1995 priser Näringsliv 127,3 -15,6 -14,6 8,7 11,9 Offentliga myndigheter32,41,2 2,0 -1,7 -0,7 Bostäder 85,0 -6,4 -22,6 -49,5 -6,5 Totalt 244,7 -11,0 -14,0 -6,7 7,1 därav maskiner88,3 -15,6 -13,3 10,3 12,2 Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Nedgången i bruttoinvesteringarna, som fram till 1992 var koncentrerad till näringslivet, förstärktes ytterligare under 1993 då bostadsproduktionen föll. Detta bidrog till mycket låg investeringsaktivitet i svensk ekonomi under föregående år. Trots att konjunkturen förbättras beräknas nedgången i de totala investeringarna fortsätta också under 1994 genom att bostadsinvesteringarna halveras. Frånräknat dessa ökar dock investeringarna i realkapital redan i år då framförallt industrins investeringar väntas ta fart. Inom näringslivet förutses en betydande investeringuppgång under 1995 då aktiviteten i ekonomin tilltar. De totala investeringarna beräknas falla med knappt 7 procent 1994 för att 1995 stiga med ungefär lika mycket. Maskininvesteringarna ökar emellertid under hela prognosperioden samtidigt som de statliga infrastrukturinvesteringarna bidrar till att hålla uppe aktiviteten. Av diagram 8.1 framgår att de totala bruttoinvesteringarna som andel av BNP - också frånräknat bostadsinvesteringarna - har minskat kraftigt sedan 1989. Den uppgång som ändå sker under prognosperioden räcker inte till för att investeringskvoten skall nå upp till en den långsiktiga trendnivån. Nedgången i investeringskvoten exklusive bostadsinvesteringarna beror till stor del på att investeringarna inom sektorerna finans- och fastighetsförvaltning samt inom varuhandel och hotell och restaurang fallit kraftigt. Diagram 8.1 Bruttoinvesteringar samt bruttoinvesteringar exkl. bostäder som andelar av BNP. Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. 8.1 Näringslivets investeringar Inom näringslivet har investeringarna minskat oavbrutet sedan 1989. In- ledningsvis var det främst industrin som drog ned på investeringsaktiviteten medan nedgången inom övrigt näringsliv, såsom finans- och fastighetsförvaltning samt varuhandel, restaurang och hotellverksamhet, skedde betydligt senare. Under 1993 stabiliserades investeringarna inom industrin medan nedgången inom övrigt näringsliv fortsatte till följd av en bestående svag hemmamarknadsutveckling. Industrins investeringar har fallit med knappt 40 % mellan 1989 och 1992. År 1993 sjönk volymerna med ytterligare 3 %. SCB:s oktoberenkät indikerar emellertid en avsevärd investeringsuppgång under 1994. För detta talar inte minst att företagen tenderar att underskatta investeringsökningen i en konjunkturuppgång. Enligt Konjunkturinstitutets beräkningar över kapitalstocken minskade denna med drygt 1,5 % under 1992-1993. Industrins investeringar har således under lågkonjunkturen sjunkit ned till en så låg nivå att kapitalstocken reducerats. Mätningen av kapitalstocken är dock baserad på historiska avskrivningstakter som kan variera över tiden. Kapitalutnyttjandet kan också sannolikt öka vid en snabb konjunkturförbättring. Företagen kan införa flera skift, gamla maskiner kan behållas längre tid m.m. Det innebär att den totala kapaciteten mätt som kapitalstocken på kort sikt endast kan ses som en approximation. För att enbart täcka ersättningsinvesteringarna, beräknade som deprecieringen av kapitalstocken, skulle investeringarna behöva öka med 14 % under 1994. Baserade på investeringsenkäten, det stigande kapacitetsutnyttjandet och det stora behovet av ersättningsinvesteringar, bedöms därför investeringarna öka med 17 % i år vilket medför en ökning av kapitalstocken med 0,4 %. Förutsättningarna finns för en kraftig investeringsuppgång. Företagens lönsamhet ligger nu på en historiskt sett mycket hög nivå vilket tillsammans med en nedgång i realräntorna bör leda till väsentligt större investeringar. Samtidigt bör möjligheten till finansiering av nödvändiga investeringar via kapitaltillskott från ägarna också öka efter slopandet av dubbelbeskattningen av aktier. Den med denna faktor sammanhängande börsuppgången innebär högre implicita priser på kapitaltillgångar, vilket medför incitament till högre investeringar. Ett antal faktorer talar också för att industrin kan klara av produktions- uppgången utan risk för överhettningstendenser. Produktionsuppgången beräknas bli stor i vissa kunskapsintensiva sektorer där kapitalintensiteten är relativt låg. Trång sektor inom dessa branscher skulle kunna var bristen på arbetskraft, men i dagsläget bedöms inte den risken vara överhängande. Vissa delar av verkstadsindustrin med en förväntad stor produktionsuppgång, som maskin- och transportmedelsbranscherna, bedöms också kunna klara av produktionsökningen under 1994 utan överhettningstendenser beroende på ett i utgångsläget lågt kapacitetsutnyttjande. Som tidigare nämnts kan flexibiliteten inom industrin ha ökat, vilket i så fall kan leda till ett bättre utnyttjande av maskiner och anläggningar. Den tredje faktorn, vilken är svår att kvantifiera, är att många av de industrilokaler som byggdes med spekulationsmotiv under slutet av 1980-talet finns som reserv när konjunkturen vänder. Tabell 8.2 Bruttoinvesteringar i näringslivet MiljarderÅrlig procentuell volymförändring kr. 1992 Löpande 1992 1993 1994 1995 priser Industri 32,8 -15,3 -3,0 17,0 22,0 Basindustri 6,5 -21,7 8,2 36,5 26,5 Verkstadsindustri11,7-18,3 6,2 16,7 25,5 Övrig industri14,5 -9,2 -15,7 6,1 14,5 Statliga affärsverk15,6-18,6 3,1 12,4 6,9 Övrigt näringsliv78,9 -15,3 -23,8 3,1 7,6 Totalt 127,3 -15,6 -14,6 8,7 11,9 därav byggnader 48,1 -11,6 -14,4 2,07,3 maskiner 79,2 -17,7 -14,6 12,3 14,2 Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Produktionstillväxten beräknas uppgå till 6 % 1995. Under loppet av 1994 bör det stå klart att tillväxten både i Sverige och internationellt definitivt vänt uppåt. Det stigande kapacitetsutnyttjandet tillsammans med fortsatta stora behov av ersättningsinvesteringar bedöms därför ge en investeringsökning på 22 % inom industrin under 1995. Detta förutsätter dock att eventuella tvivel om industrins framtidsförutsättningar undanröjs. Exempelvis kan osäkerheten om utfallet av omröstningen om EU-medlemskap leda till att vissa investeringsbeslut skjuts på framtiden. Under prognosperioden är det främst inom basindustrin men också inom verkstadsindustrin som investeringarna ökar. Mot slutet av perioden ökar också investeringarna inom övrig industri när hemmamarknadsefterfrågan återhämtar sig. Liksom i industrisektorn föll investeringarna kraftigt inom det övriga näringslivet under 1991 och 1992. Investeringarna inom denna sektor uppvisar normalt sett inte lika stora svängningar som investeringarna inom industrin. Utvecklingen under 1991 och 1992 har inneburit en anpassning av kapitalstockarna till en mer långsiktig nivå efter en spekulationsledd uppgång under 1980-talet andra hälft då investeringarna inom framför allt finans- och fastighetsförvalning men också inom sektorerna restaurang och hotell var mycket höga. Överkapacitet på kommersiella lokaler och en svag efterfrågeutveckling har medfört att investeringsaktiviteten minskade ytterligare inom dessa sektorer under 1993. Enligt investeringsenkäterna fortsätter nedgången, om än i en avtagande takt, under 1994. År 1995 sker emellertid en viss återhämtning. Samtidigt förväntas infrastruktursatsningarna och den ökande konkurrensen inom kommunikationsområdet leda till en kraftig uppgång av investeringarna inom sam- färdsel. Sammantaget innebär detta att investeringarna inom övrigt näringsliv ökar under 1994 och 1995. Det är framför allt maskininvesteringarna som beräknas öka under 1994 och 1995 medan produktionstillväxten bara medför en svag uppgång i byggnadsinvesteringarna till följd av höga vakansgrader på framför allt kontorslokaler. 8.2 Offentliga investeringar Under 1992 sjönk såväl de statliga som kommunala investeringarna. De lägre kommunala investeringarna är en följd av att kommuner och landsting börjat anpassa utgifterna till det framtida minskade finansiella utrymmet. Kommunerna har genom rationaliseringar och ett effektivare utnyttjande av befintliga lokaler kunnat dra ned på sina lokalbehov och därmed också reducerat sina investeringar. De statliga infrastrukturinvesteringarna ökade kraftigt under 1993 genom stora satsningar av främst Banverket och Vägverket. Under prognosperioden förutses de statliga investeringarna öka ytterligare medan de kommunala investeringarna genom fortsatta besparingar och rationaliseringar först minskar för att sedan plana ut. Sammantaget ökar de offentliga investeringarna med ca 2 % både 1994 och 1995. Mellan 1991 och 1993 ökade de statliga myndigheterna investeringsvolymerna med 40 %. Under prognosperioden planar volymerna ut på en mycket hög nivå. Vägverket ökar investeringarna ytterligare medan en del bolag som fortfarande enligt statistiken ingår i statliga myndigheterna (f.d. Byggnadsstyrelsen och universitetens fastighetsbolag) reducerar investeringarna då lokalbehovet minskar genom effektiviseringar. Tabell 8.3 Offentliga investeringar MiljarderÅrlig procentuell volymförändring kr. 1992 Löpande 1992 1993 1994 1995 priser Statliga myndigheter11,422,7 18,4 0,9 -1,6 Statliga affärsverk15,6-18,6 3,1 12,4 6,9 Staten 27,0 -5,2 9,5 7,2 3,3 Kommunala myndigheter21,0-8,5-8,0 -3,7 0,0 Kommunala affärsverk4,9-3,4 -5,0 -10,4 0,0 Kommunerna 25,9 -7,6 -7,5 -4,9 0,0 Totalt 52,9 -6,3 1,7 2,2 2,0 Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Tidigareläggningen av de omfattande infrastruktursatsningarna har efter vissa initialsvårigheter inneburit att en mängd projekt nu kommit igång. För närvarande pågår vägprojekt för drygt 15 miljarder kronor. Sammantaget har investeringarna i gator och vägar ökat med 68 % första halvåret 1993 jämfört med samma period 1992. Under 1992 reducerades de statliga affärsverkens investeringar kraftigt bl. a. genom neddragningar av Telia. Huvudförklaringen till minskningen är emellertid att Vattenfallsverkets investeringar fr.o.m. 1992 redovisas under övrigt näringsliv på grund av att verksamheten ombildades till statligt bolag. 1993 ökade affärsverkens investeringar med 2 % när infrastruktursatsningarna på järnvägar steg. För prognosperioden 1994-1995 beräknas investeringarna i järnvägar öka med ytterligare 46 %. Detta får till följd att de statliga affärverkens investeringar förväntas öka med närmare 20 %. Expansionen för de statliga investeringarna mellan 1992 och 1995 innebär att nivån på de totala bruttoinvesteringarna höjs med ca 3 % under perioden 1993-1995. 8.3 Bostadsinvesteringar Bostadsinvesteringarna föll mycket kraftigt 1993. Antalet påbörjade lägenheter i nyproduktion gick ned till ca 10 000. Det kan jämföras med närmare 70 000 påbörjade lägenheter år 1990. Ett flertal förklaringar finns till den lägre och sjunkande nivån för bostadsproduktionen. Det osäkra arbetsmarknadsläget för ungdomar har medfört att många har skjutit upp inträdet på bostadsmarknaden vilket har minskat efterfrågan på bostäder. De fortsatt höga realräntorna efter skatt bidrar också till låga fastighetspriser vilket gör nybyggnation olönsamt i många fall. Vidare bidrar de successivt reducerade räntebidragen också till en lägre nyproduktion. Att efterfrågan på bostäder sjunkit dramatiskt framgår av SCB:s statistik över outhyrda lägenheter. Enligt den senaste mätningen från september 1993 uppgick antalet outhyrda lägenheter i allmännyttiga bostadsföretag till över 34 000. Denna nivå är nästan lika hög som under förra lågkonjunkturen. Vakansgraden, dvs. andelen lediga lägenheter, är dock fortfarande låg (3,3 %). I en del kommuner är den avsevärt lägre. I Stockholm uppgick den till 0,2 % i september 1993. Diagram 8.2 Antal outhyrda lägenheter respektive antal påbörjade lägenheter Anm.: Antalet outhyrda lägenheter avser den 1 mars respektive år t.o.m. 1992, samt antalet outhyrda lägenheter i september 1993. Antalet påbörjade lägenheter omfattar både flerfamiljshus och småhus. Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Statistiken över påbörjade lägenheter och ansökningar om statligt stöd är ovanligt svårtolkad på grund av förändringar i regelsystemet. De nya reglerna för bostadsfinansiering gav starka incitament till att tidigarelägga åtminstone den formella byggstarten för att erhålla stöd enligt 1992 års bostads- finansieringsregler. Räntebidrag utgår nämligen enligt 1992 års regler om projekten påbörjades före den 1 januari 1993. Hela 57 000 projekt registrerades som påbörjade under 1992. Enligt Boverkets bedömning var 12 000 av dessa endast påbörjade i formell mening och kan således komma att produceras längre fram. Investeringsbidraget upphörde 1 april 1993. Tillsammans med en nedtrappning av räntesubventionerna ledde detta till att antalet registrerade påbörjade lägenheter 1993 sjönk till 10 000. Ett flertal tecken finns nu på att nybyggnationen kan komma att öka igen. Småhuspriserna på andrahandsmarknaden har stabiliserats samtidigt som det finns vissa indikationer på en potentiell brist av lägenheter under 1994 i vissa expansiva kommuner. Sänkningen av skattesatsen på hyreshus den 1 januari 1994 från 2,5 % till 1,5 % bedöms också få en viss betydelse även om fastighetsskatten endast i begränsad utsträckning berör nyproduktionen. Ett problem på bostadsmarknaden är dock låneinstitutens restriktiva hållning till finansiering av nyproduktion av bostäder. Nyproduktionskostnaderna ökar inte längre och realräntorna väntas gå ned. Antalet nyproducerade lägenheter förväntas därför mot slutet av prognosperioden börja närma sig en mer långsiktig jämviktsnivå. Boverkets bedömningar som bl.a. baseras på demografiska faktorer innebär att 25 000 lägenheter byggs per år under 1990-talet. Antalet registrerade påbörjanden förväntas bli 11 000 1994 och 17 000 1995. Utvecklingen av den faktiska byggvolymen följer dock inte detta antal eftersom en omfördelning av byggandet sker från 1992 till de tre nästföljande åren. Volymen av nyinvesteringar i bostäder beräknas falla med 60 % 1994 och med ca 1 % 1995. Bostadsfinansieringssystemet för ombyggnader förändrades 1 januari 1993 på samma sätt som för nybyggnader, vilket också på detta område innebar starka incitament att åtminstone formellt påbörja byggnadsarbetena för ombyggnader före 1 januari 1993. Enligt SCB påbörjades 67 000 lägenheter i flerbostadshus för ombyggnation under 1992 varav mer än hälften registrerades fjärde kvartalet. En stor del av dessa påbörjades dock endast i formell mening. Det finns således en stor potential för ombyggnadverksamhet också efter 1993. Under 1993 har antalet påbörjade lägenheter för modernisering minskat avsevärt delvis som en konsekvens av det stora antalet påbörjade moderniseringar 1992 men också på grund av nedtrappningen av subventionerna. Ombyggnaderna blir allt mindre omfattande, vilket kan bero på reducerade subventioner samt en mer restriktiv kreditprövning. Den genomsnittliga investeringen per lägenhet har sjunkit från knappt 300 000 kronor år 1992 till ca 150 000 kronor per lägenhet enligt statistik från Boverket. Vid dessa mindre omfattande ombyggnader uppges kreditrestriktionerna vara mindre än vid nyproduktion av bostäder. Marknaden bedöms klara av de hyreshöjningar som följer efter ombyggnaderna. Det innebär att nedgången i ombyggnadsverksamheten inte blir lika dramatisk som för nyproduktionen. Dessutom verkar det s.k. RBF-stödet (statligt räntestöd vid förbättring av bostadshus som avskaffas den 1 januari 1995) samt bidrag till ombyggnation av äldrebostäder uppdragande på ombyggnader- na. Sålunda bedöms antalet påbörjade lägenheter för ombyggnation förbli relativt högt under prognosperioden. Trots det faller volymerna som en effekt dels av att de lägenheter som påbörjades formellt under 1992 färdigställs framför allt under 1993 och 1994, dels på grund av den minskande omfattningen av varje ombyggnad. Sammantaget beräknas bostadsinvesteringarna falla med 50 % under 1994 för att sedan minska ytterligare något 1995. Avgörande för utvecklingen därefter blir hur samhällsekonomin utvecklar sig, relativpriset på boende samt branschens förmåga till förnyelse. Avregleringen av bostadsmarknaden samt den nya konkurrenslagen bör medföra både lägre priser men också ett större urval av kvalitéer på boendet. Mycket talar för att bostadsbyggandet kan öka igen. Diagram 8.3 Bostadsinvesteringar Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet 8.4 Byggnadsverksamhet Till byggnadsverksamheten hör förutom bostadsinvesteringar och investeringar i byggnader och anläggningar inom näringsliv och offentlig verksamhet, också reparationer och underhåll av fastigheter och anläggningar. Efter en nedgång av byggnadsinvesteringarna under 1970-talet och i början av 1980-talet vände utvecklingen uppåt under andra hälften av 1980-talet. Avregleringen av kreditmarknaden medverkade till en stark kreditexpansion vilket tillsammans med att låneinstituten delvis övergav tidigare utlåningsprinciper gav upphov till ett byggande med spekulativa inslag under inflytande av höga prisökningar. Under 1990 visade sig allt tydligare tecken på en omsvängning då både priser och investeringar sjönk. Fallet förstärktes av starkt stigande realränta efter skatt, ökade driftskostnader samt av sjunkande efterfrågan på lokaler till följd av en svag produktionsutveckling inom både tjänste- och industrisektorn. Under 1993 föll byggnadsinvesteringarna med 14 % till följd av bostadsin- vesteringarnas svaga utveckling, det stora överutbudet på kommersiella lokaler som reducerade näringslivets investeringar avsevärt, samt kommunernas lägre byggnadsaktiviteter. De omfattande infrastruktursatsningarna kunde endast begränsa investeringsminskningen. Arbetslösheten fortsatte att stiga under året. I november 1993 uppgick arbetslösheten inom byggnadsarbetarförbundet till ca 26 % vilket var en uppgång med 6 procentenheter jämfört med motsvarande tidpunkt 1992. Högst var arbetslösheten bland de okvalificerade arbetarna. Diagram 8.4 Byggnadsinvesteringar per sektor 1970-1995 Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet Under 1994 faller byggnadsinvesteringarna ytterligare genom den svaga utvecklingen av bostadsbyggandet. Till en viss del begränsas nedgången i den totala byggnadsverksamheten av att reparations- och underhållsverksamheten expanderar. Fallet i ombyggnadsverksamheten leder till att underhållsåtgärderna ökar. Det 30-procentiga avdraget för arbetskostnader vid underhållsåtgärder på bostadsfastigheter och vissa subventioner till underhåll av kommunala byggnader ger också betydande tillskott till reparationsverksamheten under 1994. Sammantaget minskar dock byggnadsverksamheten med 10 % 1994. Tabell 8.5 Byggnadsverksamhet MiljarderÅrlig procentuell volymförändring kr. 1992 Löpande 1992 1993 1994 1995 priser Byggnadsinvesteringar155,4-7,1-14,5-20,6 1,3 näringslivet 48,1 -11,6 -14,4 2,0 7,3 myndigheter 22,4 1,8 6,7 -2,2 -1,2 bostäder 85,0 -6,4 -22,6 -49,5 -6,5 Reparationer och underhåll 64,9 -5,3 0,0 8,0 -2,0 Totalt 220,3 -6,5 -9,9 -10,5 -0,1 Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Under 1995 väntas ett vändning för byggnadsinvesteringarna till följd av att byggandet inom näringslivet förutses stiga. Expansionen blir dock begränsad till följd av det stora utbud av kommersiella lokaler som väntas kvarstå också under 1995. Den totala byggnadsverksamheten bedöms därför bli oförändrad från 1994 till 1995. 8.5 Lagerinvesteringar Tabell 8.6 Lagervolymförändringar Miljarder kr., 1985 års priser 1991 1992 1993 1994 1995 Jord- och skogsbruk-0,70,2 0,0 0,2 0,2 Industri -10,4 -2,7 -4,3 -1,4 1,3 El- och vattenverk-0,7 0,2 -0,2 0,0 0,0 Partihandel -4,5 -5,0 -3,0 -1,2 0,0 Detaljhandel -1,5 1,7 0,1 -1,6 -1,0 Totalt -17,8 -5,6 -7,4 -3,9 0,5 BNP-bidrag -1,7 1,3 -0,2 0,4 0,5 Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Alltsedan i början av 1980-talet har det pågått en strukturell lageravveckling. I den nuvarande lågkonjunkturen domineras emellertid utvecklingen av en ofrivillig lageruppbyggnad. Industrins lagerstockar började åter stiga redan under 1988. Uppgången för den hemmamarknadsorienterade detaljhandeln kom dock betydligt senare. Industrin började åter avveckla lagren 1991, detaljhandeln bedöms ha påbörjat lagertrimmningen igen under andra halvåret 1993. Inom partihandeln har emellertid lageravvecklingen varit oavbruten. Diagram 8.5 Lagerstockar i förhållande till produktion Industrin Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet Under 1993 bedöms lageravvecklingen ha uppgått till drygt 7 miljarder kr. i 1985 års priser. Industrins avveckling av färdigvarulager intensifierades. Detta möjliggjordes genom ökade exportleveranser till följd av den förstärkta konkurrenskraften. Även parti- och den hårt pressade bilhandeln reducerade sina lager. Den svaga utvecklingen i den privata konsumtionen medförde emellertid att detaljhandeln exkl. bilhandeln fick vidkännas en betydande lagerökning. Diagram 8.6 BNP-utveckling och lagerbidrag Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Grundhypotesen i den föreliggande prognosen är att realräntan och kon- kurrenssituationen fortsätter att utgöra starka incitament för ytterligare effektivisering av kapitalanvändningen. Därför förutses lagerkvoterna, dvs. industrins lagerstockar i förhållande till produktionen och detaljhandels lagerstockar relativt den privata konsumtionen, fortsätta att sjunka. Lageravvecklingen 1994 beräknas emellertid ske i mindre utsträckning än tidigare. År 1995 förutses en svag ökning av de samlade lagerstockarna. År 1994 förväntas industriproduktionen åter skjuta fart, samtidigt som exportefterfrågan accelererar. Detta kan väntas leda till att avvecklingen av insatsvarulagren och varor i arbete förbyts till en mindre uppgång. Exportefterfrågan medger dock en fortsatt bantning av färdigvarulagren. Den privata konsumtionen stiger något, vilket underlättar en önskad lagerneddragning inom framför allt detaljhandeln. År 1995 förutses en likartad utveckling. Inom industrin sammantaget förväntas en viss lageruppbyggnad. Färdigvarulagren bedöms plana ut samtidigt som den fortsatta produktionsökningen beräknas kräva en lageruppbyggnad av såväl insatsvaror som varor i arbete. Utvecklingen i den privata konsumtionen möjliggör en fortsatt reduktion av detaljhandelns lager. Lagerpostens bidrag till BNP-utvecklingen har tidvis varit betydande. Under perioden 1993-1995 bedöms emellertid lagerbidragen bli tämligen odramatiska. Förra året innebar den tilltagande lageravvecklingen ett negativt bidrag till BNP-tillväxten på 0,2 procentenheter. Prognosen för såväl 1994 som 1995 innebär att lagerutvecklingen genererar ett positivt bidrag på ca 1/2 procentenhet. 75 9 Den offentliga sektorn Den offentliga sektorns finanser har försämrats kraftigt från 1990, huvud- sakligen till följd av övergången från en överhettning i ekonomin till en djup lågkonjunktur. För 1993 uppgick underskottet i det finansiella sparandet till motsvarande 13,5 % av BNP. Med den beräkningsteknik som använts tidigare skulle ca 3/4 bero på det onormalt låga kapacitetsutnyttjandet i ekonomin och ca 1/4 vara av strukturell natur. Underskottet minskar successivt under de närmaste två åren, men är fortfarande mycket stort. 9.1 Den konsoliderade offentliga sektorn Under första hälften av 1970-talet hade den offentliga sektorn finansiella sparandeöverskott motsvarande 3-5 % av BNP. Den svaga ekonomiska utvecklingen i slutet av decenniet och under de första åren av 1980-talet medförde en kraftig försämring av den offentliga sektorns finanser. Det finansiella sparandet sjönk till motsvarande ca minus 7 % av BNP 1982. Sparandet förbättrades sedan under den långa högkonjunkturen och 1990 uppnåddes ett finansiellt överskott motsvarande ca 4 % av BNP, se diagram 9.1. Diagram 9.1 Den offentliga sektorns finansiella sparande 1970-1995 Andel av BNP Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Bakom förstärkningen av den offentliga sektorns finanser låg, förutom den starka konjunkturen, de mot slutet av 1980-talet tilltagande löne- och prisökningarna. Inflationen, tillsammans med de icke inflationsskyddade skatteskalorna, bidrog till att driva upp skattekvoten (skatterna och social- avgifterna som andel av BNP). Sammantaget med vissa, delvis tillfälliga, skattehöjningar steg skattekvoten från 50 % 1985 till ca 56 % 1990. Utgifternas andel av BNP minskade under samma period med drygt 4 procentenheter, huvudsakligen till följd av att ränteutgifterna sjönk när den finansiella ställningen förbättrades. Konjunkturnedgången med väsentligt sänkt kapacitetsutnyttjande och nedväxling av inflationen har medfört en synnerligen kraftig försämring av den offentliga sektorns finansiella sparande från 1990. Därtill kommer att tillfälligt höjda skatter drog upp inkomsterna 1990, medan bankstödet drog upp utgifterna 1993. Mellan 1990 och 1993 minskade det finansiella sparandet med ca 253 miljarder kr., motsvarande ca 18 % av BNP, se tabell 9.1. Tabell 9.1 Den offentliga sektorns finansiella sparande - förklaring till förändringen mellan 1990 och 1993 Löpande priser Miljarder kr. Förändring av finansiellt sparande -253 Förklarande faktorer till förändringen Förändrat konjunkturläge -138 Bankstöd -43 Minskad löneandel, ökad sparkvot m.m.-30 Nedväxling av inflationen -7 Ränte- och investeringsbidrag för bostäder-18 Besparingar i transfereringssystemen 16 Övriga beräknade inkomst- och utgiftsändringar-41 Oförklarad restpost 8 Källa: Finansdepartementet. Från ett överhettat och därmed ohållbart läge i ekonomin 1990 sjönk BNP med 4,9 % fram t.o.m. 1993. Den totala arbetslösheten ökade från 2,9 % till 12,9 % av arbetskraften. Samtidigt minskade den, för skattebaserna centrala, marknadsmässiga sysselsättningen med 11 % i stället för en normal trendmässig ökning. De svenska skatte-, försäkrings- och bidragssystemen medför att hushållen, vid en internationell jämförelse, i hög grad är skyddade från inkomstbortfall när produktionen och sysselsättningen viker. Inkomstbortfallet vid ökad arbetslöshet absorberas till ca 80 % av den offentliga sektorn i form av försämrat finansiellt sparande, medan endast 20 % drabbar hushållen i form av lägre disponibel inkomst. Den synnerligen stora nedgången i sysselsättningen och ökningen av arbetslösheten tillsammans med det statliga stödet till bankerna beräknas ha försämrat den offentliga sektorns finansiella sparande med ca 181 miljarder kr. Dessutom har skatteinkomsterna minskat till följd av att hushållens sparkvot och vinstandelen i ekonomin ökat jämfört med 1990, eftersom kapitalavkastning är lägre beskattad än konsumtion och löner. Detta tillsammans med skillnaden i inkomster av slutskatteregleringen har försämrat de offentliga finanserna med ca 30 miljarder kr. Inflationsnedväxlingen under 1992 beräknas ha "kostat" den offentliga sektorn ca 7 miljarder kr., genom att skatteskalorna och basbeloppet justerats med 1991 års högre inflation. Det omfattande och dyra bostadsbyggandet under slutet av 1980-talet bidrog till kraftiga ökningar av räntebidragen under 1991 och 1992. Beslutade besparingar i form av reducerade räntebidrag och slopade investeringsbidrag minskar de offentliga utgifterna för bostadsstödet först under 1994. Lägre ersättningsnivåer i transfereringssystemen m.m. har förstärkt det offentliga sparandet med ca 16 miljarder kr. 1993 jämfört med 1990 års regelsystem. Effekten av de beslut om besparingar, som fattats de senaste två åren, kommer också att visa sig efter 1993. Övriga beräknade inkomst- och utgiftsändringar inkl. skattereformen beräknas ha försämrat det offentliga sparandet med ca 41 miljarder kr. mellan 1990 och 1993. Där ingår även bortfall av tillfälligt höjda skatter. Skattereformen var enligt preliminära beräkningar "underfinansierad" med ca 15 miljarder kr. avseende år 1993. Hälften av detta beror på att de budgetförstärkande dynamiska effekterna ännu inte uppkommit på grund av konjunkturläget. Resterande underfinansiering beror bl.a. på att bolags- och pensionfondsbeskattningen samt den särskilda löneskatten gett mindre inkomster än beräknat. Övriga skatteändringar beräknas ha försvagat den offentliga sektorns sparande med ca 12 miljarder kr. mellan 1990 och 1993. Det beror bl.a. på att den tillfälligt höjda mervärdesskatten och den likaledes tillfälliga arbetsmiljöavgiften förstärkte sparandet 1990. Dessa skattehöjningar upphörde 1992. Volymökningar av offentlig konsumtion och investeringar tillsammans med ökade flyktingkostnader har försvagat de offentliga finanserna med drygt 12 miljarder kr. Den offentliga konsumtionen låg 1993 på en något högre nivå i fasta priser än 1990, trots besparingarna under de senaste två åren. Restposten på ca 8 miljarder kr. innebär en i tabellen oförklarad förbättring av det offentliga sparandet mellan 1990 och 1993. Den utgör nettoeffekten av alla övriga, i tabellen icke medtagna, förändringar av den offentliga sektorns inkomster och utgifter. År 1993 uppgick underskottet i den offentliga sektorns finansiella sparande till ca 195 miljarder kr. Med den beräkningsteknik som använts tidigare skulle ca 3/4 bero på det onormalt låga kapacitetsutnyttjandet i ekonomin och ca 1/4 vara av strukturell natur. Uppdelningen av underskottet i en cyklisk och en strukturell del är behäftat med stor osäkerhet och det finns flera olika metoder att göra uppdelningen. Vid uppdelningen krävs en uppskattning om såväl konjunkturläget, dvs. var befinner sig ekonomin i förhållande till ett normalläge, som hur den offentliga sektorns inkomster och utgifter påverkas av konjunkturen och förändringar i denna. Beräkningarnas känslighet för vilka antaganden som görs illustreras av att OECD-sekretariatet (Economic Outlook, dec. 1993) redovisar det icke konjunkturberoende underskottet för Sverige år 1993 till ca 11 % av BNP eller ca 3/4 av det totala underskottet. Större delen av skillnaden mellan beräkningarna beror på olika värdering av BNP-gapets storlek samt på att OECD inkluderar utgifterna för bankstödet i det strukturella underskottet.Under 1992 och 1993 försvagades det offentliga sparandet till följd av konjunkturnedgången och bankstödet. Därtill kommer att skatteinkomsterna drogs ned utöver vad som förklaras av sänkt kapacitetsutnyttjande, genom att sparkvoten och vinstandelen i ekonomin ökade. Den förväntade uppgången i ekonomin under prognosperioden leder till att den konjunkturberoende försvagningen av det offentliga sparandet upphör. En starkt bidragande orsak till förbättringen av det offentliga sparandet 1994 är att bankstödet väntas minska markant. I andra riktningen verkar att den snabbt stigande statskulden försämrar räntenettot, se tabell 9.2. Den i tabell 9.2 redovisade förändringen av det justerade primära sparandet avser förändringen av sparandet exklusive effekter av ändrat konjunkturläge, bankstöd, vissa skattebasförskjutningar och ändrade ränteutgifter och kapitalinkomster. Denna restpost fångar härmed dels effekter av regeländringar beslutade av nuvarande och tidigare riksdagar, och dels effekter av ändrade förutsättningar avseende bl.a. befolkningssammansättning och bostadsbyggande. Det är den kortsiktiga statiska budgeteffekten av regeländringar som påverkar det primära sparandet och inte den långsiktiga verkan. De dynamiska effekterna av regeländringar kommer huvudsakligen att registreras som en konjunkturberoende förändring i tabell 9.2. T.ex. en skattesänkning år 1, som ökar tillväxten år 2, kommer i tabellen att dra ned det primära sparandet år 1 och registreras som en konjunturberoende förstärkning av sparandet år 2. Tabell 9.2 Förändring av den offentliga sektorns finansiella sparande Löpande priser, miljarder kr. 1991 1992 1993 1994 1995 Faktiskt finansiellt sparande -16,2 -107,0-195,5 -165,1-161,7 Förändring -90,8 -88,4 30,4 3,3 därav Konjunkturberoende, inkl. bankstöd m.m.-66,0-76,7 38,0 9,1 Skattebasförskjutningar och slutskattereglering-13,5-16,5-2,4-5,8 Räntor och kapital- inkomster, netto 9,4 -8,2 -14,5 -10,3 Primärt sparande -20,7 13,0 9,3 10,4 Källa: Finansdepartementet. År 1992 sjönk det primära sparandet med ca 21 miljarder kr. Det förklaras av att de tillfälliga skattehöjningarna under 1990 och 1991 upphörde, andra skattesänkningar, ökade räntebidrag samt ökat flyktingmottagande. Omläggningen av finanspolitiken framkommer genom att den tidigare försämringen av det primära sparandet ersätts med en förbättring varje år under perioden 1993-1995. För 1994 beräknas underskottet i det finansiella sparandet uppgå till ca 165 miljarder kr. År 1995 sker endast en svag förbättring räknat i kronor, men som andel av BNP minskar ändå underskottet till 10,2 %, se tabell 9.3. Kostnader och intäkter vid ett eventuellt medlemskap i EU ingår inte i beräkningarna. Tabell 9.3 Den offentliga sektorns inkomster och utgifter Löpande priser Miljarder kr. 1992 1993 1994 1995 Inkomster 886,1 866,6 872,3 897,4 Skatter och avgifter734,9722,7 735,3 765,0 Övriga inkomster 151,2 143,9 137,0 132,4 Utgifter 993,1 1 062,1 1 037,4 1 059,1 Transfereringar till hushåll348,7376,3389,5397,8 Subventioner m.m.122,7 159,3 111,1 109,8 Ränteutgifter 82,3 83,6 91,4 96,9 Konsumtion 400,3 400,2 404,1 411,5 Investeringar 39,2 42,6 41,3 43,1 Finansiellt sparande-107,0-195,5-165,1 -161,7 Procent av BNP Skatter och avgifter51,0 49,8 49,3 48,3 Utgifter 69,0 73,2 69,5 66,9 Finansiellt sparande-7,4 -13,5 -11,1 -10,2 Anm.: I investeringar ingår investeringar i personalbostäder, lagerinvesteringar samt köp och försäljning av fastigheter och mark. Källor: Konjunkturinstitutet, Riksrevisionsverket, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. De stora sparandeunderskotten har lett till en försämring av den offentliga sektorns finansiella ställning. År 1990 hade den offentliga sektorn en finansiell nettofordran motsvarande 8 % av BNP. Den sedan 1991 snabbt ökande statsskulden har medfört att den offentliga sektorn fått en nettoskuld, som vid utgången av 1993 beräknas till motsvarande ca 15,5 % av BNP. Det är dock fortfarande lägre än i många andra länder. Genom de fortsatt stora underskotten under prognosperioden närmar sig den svenska nettoskulden snabbt samma nivå som genomsnittet för OECD-länderna, se diagram 9.2. Sveriges relativa position är dock något sämre än vad som framkommer i diagram 9.2, eftersom den offentliga sektorns pensionsåtaganden är förhållandevis stora i Sverige. Det borde föranleda en mindre offentlig nettoskuld genom en större förmögenhet i AP-syste- met. En viktig orsak till försämringen av de offentliga finanserna är att skatteinkomsterna minskat. Som framgått ovan beror det huvudsakligen på den svaga utvecklingen av skattebaserna, medan skattereformen och andra regeländringar haft mindre betydelse. Efter skattereformen 1991 har ett stort antal förändringar av skattereglerna vidtagits, av såväl strukturella som av statsfinansiella skäl. Regelförändringarna avspeglas i viss utsträckning på makronivå av förändringar i skattekvoten (skatterna och avgifterna som andel av BNP). Men det är inte bara förändringar i skatteregler som har betydelse för skattekvoten. Den beror också på hur skatteunderlagen utvecklas i förhållande till BNP. Även betalningsrutiner och redovisningsprinciper påverkar skattekvoten. Diagram 9.2 Den offentliga sektorns finansiella nettoställning Andel av BNP Källor: OECD, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Från 1990 till 1993 sjönk skattekvoten med 6 procentenheter, som framgår av tabell 9.4. Det motsvarar ett skattebortfall på ca 87 miljarder kr. räknat på 1993 års BNP-nivå, och utgör således ett mått på det totala skattebortfallet exkl. effekt av ändrad BNP. Av detta beräknade skattebortfall beror ca 15 miljarder kr. på att de offentliga myndigheterna sedan skattereformen inte längre betalar mervärdesskatt och 12 miljarder på sänkt arbetsgivaravgift till sjukförsäkringen för att kompensera arbetsgivarna för övertagande av sjuklönekostnader. I båda dessa fall minskade också de offentliga utgifterna i motsvarande grad. Denna del av skattesänkningen är således neutral för den offentliga sektorns sparande. En del av skattekvotsnedgången beror på högre sparkvot och högre vinstandel 1993 än 1990 samt på skillnaden i inkomster av slutskatteregleringen, vilket sammanlagt beräknas motsvara ett skattebortfall på ca 30 miljarder kr. Det är endast resterande skattebortfall på ca 30 miljarder kr. som kan hänföras till effekter av regeländringar beslutade av nuvarande och tidigare riksdagar. Därav utgör en betydande andel bortfall av tillfälliga skat- ter, som gällde t.o.m. 1991. Slutsatsen är således att av skattekvotsminskningen på 6 procentenheter mellan 1990 och 1993 beror ca 1/3 på regeländringar inkl. effekt av att tillfälliga skatter upphört och ca 1/3 är resultatet av budgetneutrala skatteändringar. Ca 1/3 är en följd av att en ohållbart låg sparkvot och vinstandel 1990 drev upp skatteinkomsterna det året. Skattekvoten beräknas minska med ytterligare ca 1,5 procentenheter från 1993 till 1995. Orsakerna till den fortsatta nedgången av skattekvoten kan hänföras till utvecklingen av företags- och mervärdesskatterna, se tabell 9.4. Tabell 9.4 Skatter och avgifter Procentandel av BNP 1990 1991 1992 1993 1994 1995 Hushållens direkta skatter21,519,119,019,220,120,0 Företagens direkta skatter2,00,91,32,21,6 1,2 Arbetsgivaravgifter17,217,116,114,0 13,7 13,7 Mervärdesskatt 8,3 8,8 8,0 8,1 7,5 7,3 Övriga indirekta skatter6,86,96,76,3 6,2 6,1 Skatter och avgifter55,852,851,049,849,3 48,3 Källor: Konjunkturinstitutet, Riksrevisionsverket, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Hushållens direkta skatter ökar genom att grundavdraget reducerats fr.o.m. 1994 och slopats helt under 1994 och 1995 vid den statliga inkomstbeskattningen. En egenavgift till den obligatoriska arbetslöshetsförsäkringen införs fr.o.m. 1994. Avgiften, som är avdragsgill vid inkomstbeskattningen, utgår på inkomster upp till 7,5 basbelopp (264 000 kr. 1994) och är 1 % 1994 och höjs till 2 % 1995. Skatterna på enskild näringsverksamhet och på avkastningen av aktier har sänkts fr.o.m. 1994. År 1995 slopas förmögenhetsskatten och kapitalinkomstskatten sänks till 25 %. Företagens skatteinbetalningar väntas minska 1994. Det beror på till stor del på att företagsskatterna drogs upp 1993 av tillfälliga effekter. Dessutom innebär regeländringarna i företagsbeskattningen fr.o.m. 1994 en viss skattesänkning under 1994 och 1995, till följd av avsättning till periodiseringsfonder. Företagsskatterna sjunker ytterligare 1995 när av- skattningen av reserverade vinstmedel upphör. Det generella anställningsstödet (GAS), som gäller under 1994, och systemet med utbildningsvikariat bekostas genom att arbetsgivarna får göra avdrag på arbetsgivaravgifterna. Dessa arbetsmarknadspolitiska åtgärder drar ned arbetsgivaravgifterna som andel av BNP. Mervärdesskatteintäkterna utvecklas svagt under prognosperioden, trots en ökning av den privata konsumtionen. Bostadsbyggandet, som är den andra större skattebasen för mervärdesskatten, minskar mycket kraftigt.Flera punktskatter höjdes vid årskiftet 1993/94 med 4 %. År 1995 sker en ytterligare höjning av punktskatterna genom att de ska räknas upp med inflationen under 1994. Fastighetsskatten för hyreshus har sänkts från 2,5 till 1,5 % fr.o.m. 1994 för att motverka den höjning av fastighetsskattebeloppet, som i annat fall skulle uppkomma genom de höjda taxeringsvärdena. Nominellt oförändrade skattebelopp medför en trendmässig minskning av skattens andel av BNP. Den offentliga sektorns utgifter har ökat kraftigt under konjunkturnedgången, trots de förändringar som skett beträffande redovisningen av mervärdesskatt på de offentliga myndigheternas inköp och arbetsgivarperioden i sjukförsäkringen (se ovan). Utgifterna dras upp av kostnaderna för arbetsmarknadspolitiken och arbetslösheten samt bankstödet. År 1993 uppgick utgifternas andel av BNP till 73,2 %. Utgifterna för arbetslösheten stabiliseras och bankstödet upphör under prognosperioden. Besparingar i transfereringssystemen och bostadstödet får successivt genomslag i utgiftsutvecklingen. Den offentliga konsumtionen beräknas sjunka i volym de närmaste åren, och dess andel av BNP går ned från 27,6 % 1993 till 26 % 1995. Ränteutgifterna ökar emellertid och beräknas 1995 till motsvarande 6,1 % av BNP. Sammantaget beräknas utgiftskvoten gå ned till ca 67 % år 1995. 9.2 Staten inkl. sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna Staten inkl. sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna omfattar, förutom den del av statens verksamhet som ingår i statsbudgeten, även fonder m.m. utom budgeten. Statliga affärsverk och bolag ingår däremot inte. Bakom försämringen av den offentliga sektorns finansiella sparande mellan 1990 och 1993 ligger en ännu större nedgång av statens finansiella sparande. Det minskade från ett överskott på ca 19 miljarder kr. 1990 till ett underskott 1993 på ca 244 miljarder kr. Till de faktorer som orsakade försämringen av den offentliga sektorns finanser kommer för statens del, att utbetalningen av kommunalskattemedel steg med ca 50 miljarder kr. mellan 1990 och 1993, medan de totala skatteinkomsterna minskade. Denna utveckling beror på systemet med eftersläpning av utbetalningarna av kommunalskatt från staten. Tabell 9.5 Staten inkl. sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna Löpande priser. Exkl. statliga affärsverk och aktiebolag Miljarder kr. 1992 1993 1994 1995 Inkomster 443,4 434,7 442,0 464,1 Skatter och avgifter380,2 383,0 394,4 417,5 Övriga inkomster 63,2 51,6 47,6 46,6 Utgifter 605,9 678,8 637,3 639,9 Transfereringar till hushåll215,7233,5243,5242,5 Bidrag till kommuner79,3 84,9 71,9 67,0 Övriga transfereringar103,7140,6 92,2 90,7 Ränteutgifter 72,2 75,0 84,0 90,0 Konsumtion 118,1 124,6 125,3 128,3 Investeringar 16,8 20,1 20,5 21,5 Finansiellt sparande-162,5-244,1-195,3 -175,9 Procent av BNP -11,3 -16,8 -13,1 -11,1 Anm.: I investeringar ingår även lagerinvesteringar samt nettot av köp och försäljning av fastigheter och mark. Källor: Konjunkturinstitutet, Riksrevisionsverket, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Mellan 1993 och 1995 förbättras statens finansiella sparande med ca 70 miljarder kr., vilket kan jämföras med ca 35 miljarder kr. för hela den offentliga sektorn. Skillnaden beror till stor del på att bidragen till kommunerna minskar och att utbetalningen av kommunalskattemedel är i stort sett oförändrade under perioden. Det innebär att uppgången i de totala skatteinkomsterna huvudsakligen tillfaller staten. Underskottet i det statliga sparandet beräknas uppgå till ca 195 miljarder kr. 1994 och ca 175 miljarder kr. 1995, se tabell 9.5. Den statliga konsumtionen har ökat kraftigt i volym sedan slutet av 1980-talet. Uppgången beror huvudsakligen på ökade inköp av varor och tjänster. Den statliga sysselsättningen, och därmed lönekostnaderna i fasta priser, har utvecklats svagare. År 1992 började sysselsättningen minska och nedgången fortsatte under 1993. Denna utveckling medförde att ökningstakten för den statliga konsumtionen avtog 1992 och mellan 1992 och 1993 beräknas oförändrad konsumtionsvolym. För 1994 och 1995 väntas den statliga konsumtionen sjunka med 1 % per år i volym. 9.3 Allmänna pensionsfonden Tabell 9.6 Allmänna pensionsfonden Löpande priser Miljarder kr. 1992 1993 1994 1995 Inkomster 137,5 134,8 133,3 132,4 Avgifter 83,8 82,6 84,8 88,7 Övriga inkomster 53,7 52,2 48,5 43,7 Utgifter 97,9 102,5 109,8 116,1 ATP 96,4 101,8 109,0 115,3 Övriga utgifter 1,6 07,0 0,8 0,8 Finansiellt sparande39,6 32,3 23,4 16,3 Avveckling av löntagarfonder21,5 Anm: Det i tabellen redovisade finansiella sparandet 1992 har inte reducerats med avvecklingen av löntagarfonderna. Källor: Konjunkturinstitutet, Riksrevisionsverket, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Den allmänna tilläggspensioneringen (ATP) finansieras till övervägande del genom avgifter till den Allmänna pensionsfonden (AP-fonden). AP-fonden har dessutom inkomster på avkastningen av fondens tillgångar, som i slutet av 1992 uppgick till ca 510 miljarder kr. Inte sedan 1990 har avgiftsinkomsterna täckt pensionsutbetalningarna. En ökande andel av pensionerna finansieras med avkastningen på AP-fondens kapital. Det beror delvis på den svaga utvecklingen av lönesumman under de senaste åren, vilket dragit ned avgiftsinkomsterna. Men det finns också en trendmässig försvagning i AP-systemet, eftersom antalet pensionärer med full ATP ökar starkt. Av de skäl som diskuterats ovan har AP-fondens finansiella sparande minskat successivt från ca 47 miljarder kr 1990 till drygt 32 miljarder kr. 1993. Sparandet sjunker ytterligare de närmaste åren och beräknas 1995 till ca 16 miljarder kr., se tabell 9.6. Genom att det finansiella sparandet är positivt sker en fortsatt uppbyggnad av fondkapitalet, men räntenedgången under de senaste året innebär att avkastningen ändå sjunker. 9.4 Den kommunala sektorn Den kommunala sektorn består av kommuner och landsting samt församlingar och kommunförbund. Det finansiella sparandet förbättrades avsevärt 1992 då sektorn fick ett överskott på ca 16 miljarder kronor, efter att ha visat underskott varje år sedan 1985. Bakom denna förbättring låg en betydande dämpning av kostnadsutvecklingen, genom att löne- och prisökningarna sjönk avsevärt, samtidigt som skatteintäkterna ökade kraftigt. Asymmetrin i utgifts- och inkomstutvecklingen har sin grund i den tidigare tvååriga eftersläpningen i utbetalningen av kommunalskattemedel. Utbetalningen av skattemedel till kommuner och landsting 1992 byggde sålunda på skatteunderlaget 1990, då den ekonomiska aktiviteten i ekonomin som helhet var hög och lönesummans ökning förhållandevis kraftig. Från och med 1993 har ett nytt system för utbetalning av skattemedel till kommuner och landsting införts. Det nya systemet, som inte får fullt genomslag förrän 1995, innebär att skatteutbetalningarna sker det år skatten avser. Därmed kan inkomster och utgifter budgeteras i samma pris- och löneläge. Även vad gäller statsbidragen har ett nytt system införts från 1993. Flertalet specialdestinerade statsbidrag har avvecklats och ersatts av ett generellt utformat system. Syftet är dels att reducera den statliga detaljstyrningen och därmed ge kommunerna större handlingsfrihet vad gäller verksamhetens utformning och prioritering, dels att skapa mer likvärdiga ekonomiska förutsättningar mellan kommunerna och mellan landstingen. Skatteutjämningsavgifterna och avräkningsskatten har också avskaffats. År 1993 minskade skatteintäkterna och statsbidragen sammanlagt med ca 6,5 miljarder kr. Det kompenserades dock av att sänkta arbetsgivaravgifter reducerade kommunernas lönekostnader med ca 6 miljarder kr. Genom att konsumtionsvolymen drogs ned med 3 % reducerades den kommunala sektorns kostnader med ytterligare ca 8 miljarder kr., jämfört med om volymen varit oförändrad. Denna utveckling medförde att det finansiella sparandet uppvisade ett överskott av ungefär samma storleksordning som 1992, se tabell 9.7. Den neddragning av konsumtionsvolymen i kommuner och landsting, som inleddes under 1992, väntas fortsätta även 1994 och 1995. Den svaga utvecklingen av skatteinkomster och statsbidrag tvingar fram fortsatta omprövningar och besparingar. År 1994 tillförs kommunsektorn tillfälligt 4,2 miljarder kr. i skatteinkomster, till följd av att sänkningen av grundavdraget inte reducerar kommunernas skatteinkomster förän 1995. Planerade arbetsmarknadsåtgärder bidrar också till, att nedgången av den kommunala konsumtionsvolymen väntas begränsas till 1,5 % under 1994. För 1995 förutses att konsumtionen minskar med ytterligare 1 %. Trots besparingarna försämras det finansiella sparandet i kommunsektorn under de närmaste åren och 1995 beräknas sektorn åter få ett sparandeunderskott. Det beräknade underskottet för 1995 på ca 2 miljarder kr. är dock lägre än de underskott, som den kommunala sektorn hade under perioden 1988-1990. Tabell 9.7 Den kommunala sektorns inkomster och utgifter Löpande priser. Exkl. kommunala aktiebolag och stiftelser Miljarder kr. 1992 1993 1994 1995 Inkomster 399,2 393,2 380,3 379,3 Skatter 269,3 257,1 256,1 258,8 Bidrag från staten och socialförsäkringssektorn79,384,971,9 67,0 Övriga inkomster 50,6 51,3 52,3 53,5 Utgifter 383,3 376,9 373,5 381,5 Transfereringar till hushåll36,541,037,0 40,1 Övriga transfereringar42,4 38,0 36,9 36,7 Konsumtion 282,0 275,4 278,7 283,1 Investeringar 22,3 22,5 20,9 21,6 Finansiellt sparande15,9 16,3 6,8 -2,2 Anm.: I investeringar ingår förutom kommunala myndigheters investeringar även kommunala affärsverks investeringar, investeringar i personalbostäder samt nettot av köp och försäljning av fastigheter och mark. Källor: Konjunkturinstitutet, Riksrevisionsverket, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. 87 10 Kapitalmarknaden Utvecklingen på världens kapitalmarknader har varit turbulent under det senaste året. Marknaderna påverkas även fortsättningsvis av lågkonjunkturen i industriländerna. Lågkonjunkturen har varit en bidragande orsak till att det internationella ränteläget fallit avsevärt. I några länder har dessutom räntenedgången påverkats av en omläggning till en mer expansiv penningpolitik. I Europa har även övergången till mer flexibla växelkurser bidragit till att de nominella räntorna har fallit. Fallet sker emellertid från en hög nivå eftersom räntorna tidigare hållits uppe av försvaret av de fasta växelkurserna. Manöverutrymmet för penningpolitiken har genom övergången till mer flexibla växelkurser formellt sett ökat i dessa länder. Övriga finansiella marknader har påverkats positivt av de fallande räntorna. Börserna, inte minst i de nordiska länderna, har visat en stark kursutveckling. I Sverige har räntorna fallit till historiskt låga nivåer sedan kronan började flyta den 19 november 1992. Det betydande räntefallet har underlättat en stabilisering av de finansiella marknaderna och inte minst bankerna har kunnat uppvisa en avsevärd resultatförbättring. Samtidigt har den svenska kronan försvagats under året. Den svenska kronans depreciering efter den 19 november 1992 uppgår för närvarande till ca 24 % mot D-marken och ca 29 % mot dollarn. Försvagningen av och osäkerheten kring den svenska valutan under 1993 beror sannolikt på politisk oro och svaga offentliga finanser tillsammans med turbulens på de europeiska valutamarknaderna. 10.1 Den internationella ränte- och valutautvecklingen Beslutet av medlemsländerna inom EMS att bredda bandgränserna till +/-15 % den 2 augusti 1993 innebar att de formella förutsättningarna för penningpolitik i Europa ändrades. Formellt kan penningpolitiken nu i högre grad inriktas på även andra mål än växelkursen. Beslutet att bredda bandgränserna kom efter att vissa valutor inom ERM ånyo utsatts för ett betydande deprecieringstryck. Tidigare hade både det brittiska pundet och den italienska liran lämnat ERM och flera av de kvarvarande valutorna devalverats. Dessutom hade flera nordiska länder tvingats överge sina fasta växelkurser gentemot ecun. Oron i slutet av juli 1993 hade sin grund i att den svaga konjunkturen stärkt förväntningarna om ytterligare lättnader av penningpolitiken i vissa ERM-länder. En fortsatt högräntepolitik för att upprätthålla kursen mot D-marken framstod som politiskt allt mindre möjlig och därmed allt mindre trovärdig. Särskilt tydligt var detta i Frankrike. Tysklands roll som ankare i samarbetet förutsatte att sänkningar av ränteläget skedde i samklang med den tyska penningpolitiken. De stegrade förväntningarna om kommande räntesänkningar grusades genom att den tyska centralbanken valde att inte sänka diskontot i slutet av juli. Detta medförde en akut press på de andra valutorna inom ERM som inte kunde hejdas med mindre än att valutorna i princip släpptes fria. Undantaget var den tyska marken och den nederländska gulden som bilateralt behöll det tidigare fluktuationsbandet på +/-2,25 %. Kursrörelserna har hittills varit relativt små mellan de olika ERM-valutorna sedan bandgränserna vidgades. Det ökade utrymmet för en snabbare nedtrappning av de korta räntorna har ännu inte utnyttjats i någon större utsträckning. Detta kan ses som ett uttryck för att ERM-länderna fortfarande prioriterar någorlunda stabila växelkurser. Länderna vill inte riskera att det förtroende som byggts upp för inflationsbekämpningen med hjälp av den fasta växelkursen äventyras genom att via snabba räntesänkningar tillåta en större försvagning av den egna valutan. Dessutom skulle större deprecieringar av enstaka valutor leda till konkurrenskraftsförskjutningar mellan EG-länderna, vilket skulle kunna komma att innebära ytterligare spänningar inom EG-samarbetet med t.ex. ökade risker för protektionistiska inslag. En ytterligare orsak till en försiktig linje synes vara att länderna anser att en politik som ger små växelkursvariationer ökar möjligheterna för ett framtida stabilt växelkurssamarbete och en eventuell kvalificering till ett framtida EMU. Diagram 10.1 6-månaders euromarknadsräntor 1991-1993 Anm.: Veckogenomsnitt, sista observationen avser 13 december. Källa: Finansdepartementet. De försiktiga gradvisa sänkningarna av de korta räntorna kan också bero på att flera av de europeiska länderna inte vill riskera att de långa räntorna skall stiga vid en sänkning av de korta räntorna. Orsaken till detta är att de långa räntorna bedöms vara särskilt viktiga för investeringar och konsumtion. I Storbritannien har dock de korta räntorna stor betydelse, varför den offensiva brittiska sänkningen av de korta räntorna torde vara förhållandevis effektiv för att underlätta en konjunkturuppgång. Den lågkonjunktur som flertalet europeiska länder befinner sig i och det medföljande låga inflationstrycket medför att det för närvarande finns en relativt stark opinion för ytterligare räntesänkningar. Takten i ränte- sänkningarna torde emellertid i hög grad vara beroende av hur respektive länders växelkurser utvecklas och av de tyska räntornas utveckling, som alltjämt utgör ett golv för de inhemska räntorna i de flesta europeiska länderna. Detta innebär att utvecklingen i Tyskland även i fortsättningen blir av stor vikt för övriga europeiska länder. Sedan september 1992 har Bundesbank sänkt diskontot 7 gånger med totalt 3 procentenheter till 5,75 %. Nedtrappningen har emellertid varit mer försiktig än vad som varit fallet vid tidigare konjunkturavmattningar. Detta måste ses mot bakgrund av den tyska återföreningen och att den tyska inflationen, delvis som en följd av detta, har legat kvar på en relativt hög nivå. Diagram 10.2 10-åriga obligationsräntor 1991-1993 Anm.: Veckovisa observationer, sista observationen avser 13 december 1993. Källa: Finansdepartementet. Bundesbank har sedan bandgränserna breddades den 2 augusti 1993 fortsatt sin försiktiga räntesänkningspolitik. Diskontot har sänkts med 1 procentenhet och samtidigt har såväl de korta som de långa marknadsräntorna fallit med nästa lika mycket. Det skall påpekas att de långa tyska räntorna har fallit i betydande utsträckning sedan sommaren 1992. Den tioåriga statsobligationsräntan har t.ex. fallit med över 2 procentenheter och noteras idag till 5,7 %, vilket historiskt sett är ungefär den nivå där de långa räntorna befunnit sig vid lågkonjunktur. En faktor som talar emot en ytterligare nedgång i de tyska och därmed de europeiska långa räntorna, förutom att de redan ligger på en relativt låg nivå, är att den amerikanska konjunkturuppgången kan komma att dra upp de amerikanska obligationsräntorna. Konjunkturuppgången i USA har hittills varit svagare än normalt. Detta har tillsammans med en låg inflationstakt och ett program för budgetkonsolidering på medellång sikt medfört att räntorna på amerikanska obligationer har fortsatt att falla trots en förbättrad konjunktur, vilket har underlättat nedgången av de långa europeiska räntorna. Den 30-åriga amerikanska statsobligationsräntan t.ex. föll från årsskiftet 1992/1993 och med mitten av oktober 1993 med nära 1,5 procentenheter. Den senaste tiden har dock de långa amerikanska räntorna stigit med ca en halv procentenhet och fallet i de europeiska räntorna bromsats. Den amerikanska ränteutvecklingen förväntas snarare bromsa än stimulera en fortsatt europeisk räntenedgång. I och med att uppgången i den amerikanska ekonomin fortsatt under hösten och skillnaden i räntenivå i förhållande till de europeiska valutorna minskat, har dollarn stärkts mot de europeiska valutorna. Dollarn har även den senaste tiden stärkts mot den japanska yenen efter att yenen stärkts mycket kraftigt under den första delen av året. I augusti noterades yenen till historiskt låga nivåer omkring 100 yen per dollar. Yenens kraftiga appreciering under året har bidragit till ett ökat utrymme för japanska räntesänkningar trots en redan mycket låg nivå. 10.2 Den svenska ränte- och valutakursutvecklingen Förutsättningarna för den svenska penningpolitiken har efter att kronan började flyta blivit mer komplexa. Det slutliga målet, ett stabilt penningvärde, är emellertid oförändrat. Riksbanken har specificerat detta till att Konsumentprisindex (KPI) tillåts öka 2 % per år från och med 1995 med en tolerans om +/- 1 procentenhet. Riksbanken har samtidigt valt att låta räntestyrningen direkt inriktas på styrning av det slutliga målet. Till hjälp för detta används ett flertal indikatorer på inflationsutvecklingen. Två av de viktigaste av dessa är kronans och de långa obligationsräntornas utveckling. Enligt en undersökning från Riksbanken publicerad i oktober 1993 är inflationsförväntningarna i den svenska ekonomin låga för de närmaste åren. Riksbanken betonar dock att penningpolitiken skall föras på lång sikt och att det är viktigt att det inte finns förväntningar om stigande inflation på medellång sikt. Den svenska kronans utveckling har under 1993 karaktäriserats av mycket stora svängningar. Efter det att kronan började flyta den 19 november 1992 har kronan deprecierats med ca 22 % mot ecu-index. Under våren skedde en betydande förstärkning av kronan efter att kronan under den första delen av året hade påverkats negativt av oron inom det europeiska valutasamarbetet samt av inhemsk politisk oro. Under sommaren drabbades dock kronan återigen av en försvagning utlöst av svaga BNP-siffror och rapporter om den svenska statsskuldens utveckling. Diagram 10.3 Kronans depreciering från november 1992 Anm.: Dagsobservationer. Sista observationen avser 14 december 1993. Källa: Finansdepartementet. Allt fler bedömare betraktar idag den svenska kronan som undervärderad med hänsyn till köpkraftsparitet och konkurrenskraft. Därmed torde det finnas förväntningar om att kronan kan komma att stärkas framöver. Även realekonomiska faktorer som ett växande bytesbalansöverskott talar för detta. Riksbanken har sedan kronan började flyta i likhet med centralbankerna i kontinentaleuropa valt att föra en försiktig penningpolitik med små gradvisa sänkningar av marginalräntan, som utgör det främsta penningpolitiska styrmedlet. Totalt sett har marginalräntan sänkts med 4,75 procentenheter sedan kronan började flyta. Fallet i marknadsräntorna har under samma period varit betydande. Nedgången i räntorna har skett under en mycket stor omsättning. Omsättningen på räntebärande papper ökade t.ex. med drygt 13 % under perioden januari-november 1993 jämfört med samma period föregående år. Utländska investerare har i hög grad bidragit till det ökade intresset för svenska statsobligationer. Under perioden januari-oktober 1993 uppgick utlandets nettoplaceringar i svenska statsobligationer till ca 51 miljarder kronor. Samtidigt har utlandets innehav av statsskuldväxlar minskat med ca 49 miljarder kronor. Detta avspeglar emellertid till en del en omläggning, genomförd av Riksgäldskontoret, till en mer långfristig upplåning som skett under det senaste året. Diagram 10.4 Ränteutvecklingen 1989-1993 Anm.: 6-månaders statsskuldväxlar och 5-åriga statsobligationer. Veckogenomsnitt, sista observationen avser 13 december 1993. Källa: Finansdepartementet. Under den första delen av året diskonterades relativt kraftiga marginal- räntesänkningar i de korta marknadsräntorna, dvs. korträntorna var lägre än den aktuella marginalräntan. Under de senaste månaderna har förväntningarna om snabba marginalräntesänkningar avtagit. Sexmånaders statsskuldväxlar har redan fallit med över 5 procentenheter sedan november 1992 och är idag på den lägsta nivån sedan penningmarknaden startade. Det senare gäller även för obligationsräntorna. Den tioåriga statsobligationsräntan ligger idag på ca 7,4 %. Den har därmed fallit med ca 3,5 procentenheter sedan kronan började flyta. Emellertid skall noteras att obligationsräntorna nu ligger kvar på samma nivå som rådde vid slutet av sommaren. Förväntningar finns på marknaden om att Riksbanken kommer att fortsätta att sänka marginalräntan. Samtidigt är det inte troligt att de långa räntorna kommer att gå ned lika mycket. Det finns flera förklaringar till detta. Dels utgör det utländska ränteläget och särskilt det tyska ränteläget ett golv för hur mycket de svenska långa räntorna kan falla och dels kommer förväntningar om en ekonomisk återhämtning att leda till att utrymmet för fortsatta fall i obligationsräntorna begränsas. Differensen mellan svenska och tyska räntor har minskat under året. Framför allt minskade skillnaden under senvåren. Därefter har differensen för de korta räntorna i stort sett varit oförändrad, medan den för de längre räntorna återigen ökat något. För tioåriga statsobligationsräntor har skillnaden i stort sett halverats sedan årsskiftet 1992/93 och uppgår idag till ca 1,6 procenten- heter. För sexmånaders statsskuldväxlar har differensen varierat runt en dryg procentenhet från och med maj månad. De svenska räntorna kommer även framöver att vara belastade av marknadens krav på en viss riskkompensation vid placeringar i svensk valuta och sannolikt kommer framför allt tyska räntor alltjämt att utgöra en viktig referens för marknadens aktörer vid bedömningen av de svenska räntorna. 10.3 Utvecklingen på kreditmarknaden Kreditmarknaden har under 1993 karakteriserats av fortsatt låg efterfrågan på krediter och en stagnerande utlåning men också av en betydande förstärkning av bankernas ekonomiska resultat och finansiella situation. Utvecklingen har medfört att bankernas förutsättningar att öka kreditutbudet framöver har förbättrats. Utlåningen till allmänheten t.o.m. oktober 1993 innebar en minskning av den totala lånestocken med ett par procentenheter. En större del av nedgången kan hänföras till minskad valutaupplåning men även i svenska kronor minskade utlåningen. Omfördelning av kreditstockar inom bankkoncernerna och upprättandet av särskilda bolag för problemkrediter har gjort statistiken fördelad på institutionella grupper mer svårtolkad än tidigare. Allmänt synes det dock vara bankutlåningen till hushåll som har sjunkit. Enligt statistiken har denna minskat med ca 10 % per år under den senaste treårsperioden. Bankernas totala lånestock hade från årsskiftet 1992/1993 t.o.m. oktober reducerats med ca 13 %, motsvarande 124 miljarder kr., jämnt fördelat mellan kronlån och valutalån. Trots den allmänt svaga situationen på bostadsmarknaden uppvisade bo- stadsinstituten alltjämt en viss ökning av utlåningen under 1993. Lån har lagts om från banker till lån med bunden ränta i bostadsinstitut. Dessutom består nyutlåningen huvudsakligen av projekt påbörjade under tidigare år som erhållit finansiering först under 1993. Skillnaden mellan bankernas ut- och inlåningsräntor har enligt Riksbankens statistik minskat från en toppnivå på i genomsnitt ca 7,5 % i slutet av december 1992 till ca 6,5 % i slutet av september 1993. Nivån på utlåningsräntorna låg för företag och hushåll på ca 11 % respektive ca 12,5 % i slutet av september, en nedgång på drygt 4 respektive 3 procentenheter från årsskiftet. Bostadsinstitutens medelränta för nyutlåning med räntebundna lån till småhus och bostadsrätter låg i slutet av september på 9,5 %, en nedgång med drygt tre procentenheter sedan årsskiftet. Räntesänkningen är däremot liten för samma period vad avser den genomsnittliga utlåningsräntan på hela den utestående bostadslånestocken (0,7 procentenheter). Det indikerar att hushållen totalt sett ännu inte fått särskilt stor del av den betydande räntenedgången eftersom bostadslån i allmänhet är räntebundna. Stora omläggningar av lån under kommande år bör emellertid förstärka trenden med fallande ränteutgifter för fastighetsägarna. Diagram 10.5 Utlåning till hushåll, totalt samt från banker och bostadsinstitut Anm.: Månadsobservationer, sista observationen avser oktober 1993. Källa: Riksbanken. Allmänt bör räntekonkurrensen på den svenska marknaden stärkas i samband med en ökad ekonomisk aktivitet. Positivt för konkurrensen är också att nya banker av mer specialiserat slag samt utländska bankfilialer är på väg att etableras på den svenska bankmarknaden. Bankernas resultatförbättringar har lagt grunden till en allmänt starkare kapitalsituation, större buffert mot finansiella påfrestningar och ökad utlå- ningskapacitet. Den internationella upplåningen har vidare kunnat normaliseras. Resultatförbättringen har framför allt sin grund i den gynnsamma ränteutvecklingen. Räntefallet har tillsammans med historiskt höga marginaler ökat räntenettot, bl.a. till följd av minskande finansieringskostnader för den stora volymen problemkrediter, samt möjliggjort betydande realisationsvinster på obligationsportföljen. Samtidigt har provisionsintäkterna ökat som följd av den livliga valuta- och värdepappershandeln. På kostnadssidan får bankernas rationaliseringsåtgärder effekt i form av bl.a. minskande personalkostnader. Sammantaget redovisade bankkoncernerna en resultatförbättring före kreditförluster på omkring 9 miljarder kronor för årets nio första månader. Den goda intäktsutvecklingen kan således i hög grad hänföras till gynnsamma förlopp på de finansiella marknaderna. I ett längre perspektiv kan dessa inte förutses bestå i samma utsträckning. Marginalerna mellan ut- och upplåningsräntorna kommer att pressas i framtiden, om än inte återgå till tidigare låga nivåer. Mot detta kan ställas bättre möjligheter till ökade lånevolymer framöver samt att problemkrediter till viss del kan tillfriskna genom en utveckling med lägre räntor och en allmänekonomisk återhämt- ning. Sammantaget bör intjäningsförmågan kunna ligga på en fortsatt relativt hög nivå under den närmast överblickbara framtiden. Diagram 10.6 Bankkoncernernas intjäning, kreditförluster och rörelseresultat (1993 exkl. Securum) Anm.: 1993 års siffror avser niomånadersresultat uppräknat till årstakt. Källa: Finansdepartementet. Redovisade kreditförluster är alltjämt höga men har överlag sjunkit något. I relation till utlåningen ligger förlusterna fortfarande på historiskt höga nivåer, 2-3,5 % per år för de mindre tyngda bankerna. Niomånadersrapporterna visar på en minskning i storleksordningen 15 miljarder kronor varav dock en större del kan sägas härröra från avlyften i Nordbanken till Securum. Jämfört med de kreditförluster som banksystemet redovisade för 1992 på ca 74 miljarder kronor bör dock förlustbilden vid ingången av 1994, sedan även Gota Bank rekonstruerats och staten tagit på sig förlusterna, komma att se väsentligt bättre ut. Förlustnivån på årsbasis kan då uppskattas ha sjunkit till under 40 miljarder kronor. Då även volymen problemkrediter, dvs. oreglerade fordringar eller fordringar med ränteeftergifter, synes ha planat ut under 1993 tyder utvecklingen sammantaget på att kulmen i bankernas kreditförluster har passerats. Att kreditförlusterna sjunker torde bli avgörande för om bankerna skall kunna redovisa fortgående resultatförstärkningar. Det samlade rörelseresultatet efter kreditförluster hade i niomånaders- rapporterna sålunda förbättrats avsevärt eller med ca 25 miljarder kronor (exklusive Securum). Alltjämt redovisade dock ett par banker förlust. Även inräknat de förluster som täcktes av Gota Banks statliga garanti och privata försäkring kvarstår den angivna resultatförbättringen i banksystemet. För bostadsinstituten låg kreditförlusterna på en väsentligt lägre nivå men utvecklingen visar å andra sidan ännu inte på någon vändning i positiv riktning. Till skillnad från bankerna där tyngdpunkten i fastighetsbelåningen legat på den kommersiella sektorn, vars kraftiga prisfall tidigt gav stora förluster, har det mindre och mer utdragna prisfallet på bostäder samt det bättre säkerhetsläget hittills hållit tillbaka förlusterna för bostadsinstituten. Kreditgivningen till bostäder ställer numera högre krav på projektens ekonomi samt på ägarnas egeninsatser. För bygg- och bostadsföretagen kan det innebära svårigheter att erhålla krediter. För att lindra problemen har regeringen föreslagit vissa förändringar avseende möjligheterna att utnyttja räntebidragen samt de statliga kreditgarantierna för bostäder (prop. 1993/94:76). I huvudsak ger institutens förlustutveckling inte anledning att befara en s.k. tredje förlustvåg på kreditmarknaden avseende främst bostadslån. En positiv faktor är nedgången i ränteläget vilken allt fler låntagare successivt kommer att få del av när gamla lån omsätts. Arbetslösheten, den höga andelen outhyrda lägenheter samt kostnadsproblemen för senare årgångar bostadshus innebär emellertid en betydande risk för att instituten ännu ett par år framåt måste göra ansenliga förlustreserveringar. Å andra sidan bör de närmaste åren medföra bättre marginaler mellan ut- och upplåning på den totala lånestocken. För nyut- låningen kan räntemarginalerna visserligen sjunka men senare års höga marginaler kommer successivt att få större genomslag i hela låneportföljen. För bankkoncernerna har den gynnsamma utvecklingen på aktiemarknaden och ansträngningarna att skaffa nytt kapital utan direkta insatser från staten, inneburit betydande tillskott av riskkapital genom nyemissioner under hösten. Kapitaltäckningen, dvs. kapitalbasen i relation till placeringarna, kan därmed förutses ligga på en internationellt sett tillfredsställande nivå eller omkring 12 % i de mest kapitalstarka bankerna. Förutom nödvändig finansiell stadga och bättre kapacitet att bistå med krediter, innebär kapitalförstärkningen att behovet av statligt kapitalstöd för banksystemet minskar. Staten har tidigare betalat ut ca 44 miljarder kronor i bankstöd. Kapitalbristen, i huvudsak för- lusttäckningen, i samband med rekonstruktionen av Gota Bank innebär en ytterligare kostnad för det svenska bankstödet på 20 miljarder kronor. Under förutsättning att den allmänekonomiska utvecklingen stabiliseras, bör utsikterna vara goda att statens direkta kostnader för bankstödet därmed kan slutsummeras (en tabell över bankstödets olika delar återfinns i bilaga 8 till budgetpro- positionen). 10.4 Utvecklingen på aktiemarknaden Trots den svaga världskonjunkturen har utvecklingen under 1993 varit positiv på flertalet av de stora utländska aktiebörserna. Aktiekurserna har generellt gynnats av fallande räntenivåer och i enstaka länder också av en förbättrad konjunktur. New Yorkbörsen, som sedan årsskiftet 1992/1993 fram t.o.m. november stigit med 12 %, har haft draghjälp av låga amerikanska räntor och är nu inne på sitt fjärde år med stigande kurser. De låga inhemska räntorna har skapat ett stort utbud av amerikanskt kapital på världens finansmarknader. Diagram 10.7 Internationell börsutveckling Anm.: Veckogenomsnitt, sista observationen avser 13 december 1993. Källa: Finansdepartementet. Tokyobörsen kämpar mot en kraftigt förstärkt yen och en svag inhemsk konjunktur. Företagen värderas dock högt i relation till dagens vinstnivåer vilket tyder på höga förväntningar om den framtida utvecklingen. De europeiska börserna har präglats av spekulationerna mot ERM-valutorna, den svaga europeiska ekonomin men kanske främst av de fallande räntorna. Londonbörsen steg kraftigt hösten 1992 efter att pundet lämnat ERM och de korta räntorna sjunkit. Under 1993 började tecken synas på återhämtning i ekonomin, vilket ytterligare stimulerade kursutvecklingen. Uppgången var ändå måttlig i jämförelse med Frankfurtbörsen. I takt med de lägre räntorna har Frankfurtbörsen skjutit fart under 1993. Kurserna gick under årets 11 första månader upp med ca 33 %. Kursutvecklingen på Stockholmsbörsen har varit mycket positiv under 1993. Under årets första 11 månader har Veckans Affärers index stigit med ca 43 %. Omsättningen har varit mycket hög under året. Ackumulerat under de 11 första månaderna har börsen omsatt ca 284 miljarder kronor, vilket kan jämföras med 165 miljarder kronor under hela 1992. De lägre räntorna har i hög grad bidragit till årets kursuppgång. Till följd av kronans försvagning framstod dessutom flera av de internationellt verksamma företagens aktier såsom mycket köpvärda och exportföretagen spåddes en lysande utveckling. Flera av de svenska företagens konkurrenskraft har ytterligare stärkts genom kraftiga kostnadsbesparingar. Under våren och försommaren mattades emellertid kursuppgången av. Flera svaga rapporter presenterades som pekade på fortsatta problem för många av företagen. Stora valutakursförluster redovisades och flera företag hade dessutom kurssäkrat sina framtida exportintäkter vilket ledde till att deprecieringen inte slog igenom på resultaten fullt ut. Breddningen av banden inom ERM i augusti 1993 skapade ytterligare förväntningar på sjunkande räntor i Europa. En rekordartad kursuppgång under mycket hög omsättning tog fart. Under juli och augusti steg börsen med ca 18 % och ett nytt omsättningsrekord sattes när 41,5 miljarder kronor omsattes på A-listan under augusti månad. Förväntningarna var högt ställda under hösten och flera företags värderingar innebar att även relativt goda resultat kunde leda till en besvikelse hos placerarna. Under hösten avtog dessutom takten i Riksbankens räntesänkningar vilket sannolikt bidrog till en rekyl i börskurserna under fjärde kvartalet. Det utländska intresset har varit mycket stort. Under årets första 10 månader har utländska investerare nettoköpt svenska aktier för 28,2 miljarder kronor, vilket kan jämföras med svenska placerares nettoinvesteringar i utländska aktier vilka uppgått till ca 0,2 miljarder kronor under samma period. Ca 25 %, motsva- rande ca 200 miljarder kronor, av börsvärdet kan idag uppskattas ägas av utländska placerare. Aktiemarknadens primära funktion som förmedlare av riskkapital har satts på prov det senaste året. Rekordstora volymer aktiekapital har dragits in till bolagen genom nyemissioner och introduktioner. Under januari till november 1993 offentliggjordes nyemissioner till ett värde av ca 25 miljarder kronor. Den största andelen av de nyemitterade aktierna står bankerna för men även skogs-, industri- och tjänsteföretag har utnyttjat möjligheten att öka soliditeten via börsen. Den höga omsättningen, nettotillskottet av kapital och i synnerhet den höjda värderingen av företagen på börsen underlättar emissionsvågen. Börsuppgången har även lett till att flera företag har introducerats på börsen av sina tidigare ägare. Även staten har fått in 1,9 miljarder kronor från riskkapitalmarknaden genom privatiseringen av Celsius. 98 Innehåll 1 Inledning 2 2 Internationell utveckling 16 2.1 Sammanfattande översikt 16 2.2 Länderöversikter 21 3 Utrikeshandel 28 3.1 Export och import 28 3.2 Bytesbalansen 33 4 Industrin 36 4.1 Produktion och konkurrenskraft 36 4.2 Lönsamhet 40 5 Arbetsmarknad 44 5.1 Sysselsättning 45 5.2 Utbud av arbetskraft 49 5.3 Öppen arbetslöshet och arbetsmarknadspolitiska åtgärder 51 6 Löner och konsumentpriser 55 6.1 Löner 55 6.2 Konsumentpriser 59 7 Hushållens ekonomi och privat konsumtion 65 7.1 Hushållens inkomster 65 7.2 Privat konsumtion och sparande 68 8 Investeringar 75 8.1 Näringslivets investeringar 76 8.2 Offentliga investeringar 78 8.3 Bostadsinvesteringar 79 8.4 Byggnadsverksamhet 82 8.5 Lagerinvesteringar 84 9 Den offentliga sektorn 87 9.1 Den konsoliderade offentliga sektorn 87 9.2 Staten inkl. sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna94 9.3 Allmänna pensionsfonden 95 9.4 Den kommunala sektorn 96 10 Kapitalmarknaden 98 10.1Den internationella ränte- och valutautvecklingen98 10.2Den svenska ränte- och valutakursutvecklingen101 10.3Utvecklingen på kreditmarknaden 104 10.4Utvecklingen på aktiemarknaden 107 110 Tabeller 1.1 Prognosförutsättningar 1.2 Löner och priser 1.3 Försörjningsbalans 1.4 Bidrag till BNP-tillväxten 1.5 Nyckeltal 1.6 Sparande 2.1 Bruttonationalproduktens utveckling i vissa OECD-länder 2.2 Den konsoliderade offentliga sektorns finansiella sparande 2.3 Konsumentpriser och arbetslöshet i vissa OECD-länder 3.1 Exportmarknadstillväxt, relativa priser, marknadsandelar och export av bearbetade varor 3.2 Importvägd efterfrågan på bearbetade varor 3.3 Export och import av varor 3.4 Bytesbalans 4.1 Nyckeltal för industrin 4.2 Industrins rörliga kostnader, produktpriser, marginaler per producerad enhet samt bruttoöverskottsandel 5.1 Arbetsmarknad 5.2 Produktion och sysselsättning i timmar 5.3 Relativa arbetskraftstal för olika åldersgrupper 5.4 Procentuell förändring av arbetskraftsutbudet 5.5 Relativ arbetslöshet i olika åldrar 5.6 Antal personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder 6.1 Timlöner och arbetskraftskostnader 6.2 Konsumentpriser 6.3 Underliggande inflationstakt 7.1 Hushållssektorns disponibla inkomster, konsumtion och sparande 7.2 Hushållens inkomster 7.3 Inkomstöverföringar från offentlig sektor till hushåll 8.1 Bruttoinvesteringar efter näringsgren 8.2 Bruttoinvesteringar i näringslivet 8.3 Offentliga investeringar 8.4 Bostadsinvesteringar 8.5 Byggnadsverksamhet 8.6 Lagervolymförändringar 9.1 Den offentliga sektorns finansiella sparande - förklaring förändringen mellan 1990 och 1993 9.2 Förändring av den offentliga sektorns finansiella sparande 9.3 Den offentliga sektorns inkomster och utgifter 9.4 Skatter och avgifter 9.5 Staten inkl. sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna 9.6 Allmänna pensionsfonden 9.7 Den kommunala sektorns inkomster och utgifter 111 Diagram 1.1 Produktion i industrin och i övriga ekonomin 1.2 BNP, export, privat konsumtion och bruttoinvesteringar 1.3 Bruttoinvesteringar (LP) samt bruttoinvesteringar exkl. bostäder (LP och FP), andelar av BNP 1.4 Faktisk och potentiell BNP 1.5 BNP och produktivitet i Sverige 1981-1995 1.6 Finansiellt sparande i privat och offentlig sektor samt bytesbalans 2.1 BNP-tillväxt i USA, Japan och västra Tyskland 3.1 Marknadsandel och relativpris för Sveriges export av bearbetade varor till 14 OECD-länder 3.2 Sveriges räntebärande nettoskuld mot utlandet 4.1 Industriproduktion och kapacitetsutnyttjande 4.2 Industrins arbetskostnad per producerad enhet i Sverige relativt 14 OECD-länder 1980-1995 4.3 Industrins bruttomarginal enligt NR och Företagsstatistiken 5.1 Antal varsel samt antal nyanmälda lediga platser 5.2 Sysselsättning och arbetskraftsutbud 5.3 Öppet arbetslösa samt personer i konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska åtgärder 6.1 Indikator på den strukturella löneglidningen 6.2 Nominell timlön inom industrin 6.3 Prisutvecklingen i Sverige 6.4 Konsumentpriser 7.1 Hushållens nettoförmögenhetskvot 7.2 Privat konsumtion 7.3 Hushållens skuldkvot 7.4 Bostadsprisutvecklingen i Finland, Norge och Sverige 7.5 Hushållens framtidsförväntningar 7.6 Hushållens sparkvot 8.1 Bruttoinvesteringar samt bruttoinvesteringar exklusive bostäder som andelar av BNP 8.2 Antal outhyrda lägenheter respektive antal påbörjade lägenheter 8.3 Bostadsinvesteringar 8.4 Byggnadsinvesteringar per sektor 1970-1995 8.5 Lagerstockar i förhållande till produktion 8.6 BNP-utveckling och lagerbidrag 9.1 Den offentliga sektorns finansiella sparande 1970-1995 9.2 Den offentliga sektorns finansiella nettoställning 10.16-månaders euromarknadsräntor 1991-1993 10.210-åriga obligationsräntor 1991-1993 10.3Kronans depreciering från november 1992 10.4Ränteutvecklingen 1989-1993 10.5Utlåning till hushåll, totalt samt från banker och bostadsinstitut 10.6Bankkoncernernas intjäning, kreditförluster och rörelse- resultat (1993 exkl. Securum) 10.7Internationell börsutveckling 112 Tabell 1. Statsbudgetens utveckling 1972/73-1994/95 Miljoner kronor 1972/731973/741974/751975/761976/771977/781978/791979/80 1980/81 1981/821982/83 1983/84 Inkomster 54513614897249093934104360112113119664132491155287167131 191280 221165 Utgifter 60718708818318797658114845137292158341182475215238235164 277879 298265 Anslag1 61195709288291497232114739136331158605181417214783236406 277031 297882 Rörliga krediter (- = minskad disposition)-476-47+273+426 +106 +961 -264+1058 +455 -1242 +848 +383 Saldo -6205-9393-10698-3724-10484-25179-38678-49984-59951-68033 -86599 -77100 1984/851985/861986/871987/881988/891989/901990/911991/92 1992/93 1993/941993/94 1994/95 Stats-Ny be- Förslag budget3räkning Inkomster 260596275099320105332552367707401553403487397725377744343990 349616 359643 Utgifter 329136321901335266336669349600398140437987478483565548549662 566693 532129 Anslag1 330281322241334996336856349626397891- - -542162562693 515629 Förändring av anslags- behållningar2 +7500+1000 12000 Rörliga krediter (- = minskad disposition)-1144-340+270-187-26 +248 - - - - - - Saldo -68540-46802-15161-4117+18107+3413-34500-80758-187805-205672 -217077 172486 1Förändring av anslagsbehållningar har för utfallsåren beräknats i anslagen. 2Inkl. beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto. 3enligt 1992/93:FiU33 (tekniska justeringar ej beaktade här) 113 Tabell 2. Statsbudgetens realekonomiska utveckling 1982/83-1992/93 Miljoner kronor, löpande priser. 1982/83 1983/841984/851985/861986/871987/881988/891989/901990/91 1991/92 1992/93 Inkomster 191 280221 165260 596275 099320 105332 552367 707401 553403 487 397 725 377 743 Direkta skatter 42 82053 075 75 318 68 57090 644 99 879122 871130 569100 869 63 100 63 050 Indirekta skatter 116 610134 627146 797164 516183 400193 472201 023223 534249 023 261 021 250 423 Övriga inkomster 31 85033 463 38 481 42 01346 061 39 201 43 81347 450 53 595 73 604 64 270 Utgifter 277 880298 265329 137321 901335 267336 669349 600398 140437 987 478 484 565 548 Statlig verksamhet 65 45070 883 71 667 74 76982 128 84 721 88 039104 503115 740 117 759 134 678 Konsumtion 52 51056 766 60 242 60 25370 033 72 901 79 51892 567105 591 108 071 118 096 Investeringar 12 94014 117 11 425 10 51612 095 11 820 8 52111 936 10 149 9 688 16 582 Transfereringar exkl. statsskuldräntor147 120152 905168 571176 129183 884192 799204 725226 273259 261 294 989 356 765 Till hushåll inkl. socialförsäkrings- sektorn 59 25063 380 69 426 77 21785 216 91 850 98 643107 784112 890 126 677 144 253 Till kommuner 47 36052 362 57 009 54 72058 337 60 641 62 85669 245 88 339 97 006 103 332 Övriga 40 51037 162 42 136 44 19240 331 40 308 43 22649 244 58 032 71 306 109 180 Statsskuldräntor 48 20060 387 75 234 66 50963 812 53 410 53 17963 696 61 033 60 043 73 091 Räntor inom landet34 05040 44246 20647 15650 157 40 704 42 04451 110 51 830 49 275 7 580 Räntor utom landet9 74012 24513 975 12 53710 027 9 783 8 314 8 551 7 333 6 720 19 474 Valutaförluster 4 410 7 700 15 053 6 816 3 628 2 923 2 821 4 035 1 870 4 048 46 037 Övriga utgifter (främst finansiella transaktioner och rörliga krediter)17 11014 090 13 665 4 494 5 443 5 739 3 657 3 668 1 953 5 693 1 014 114 Tabell 3. Statsskulden vid slutet av budgetåren 1981/82 - 1992/93 m.m. (Milj.kr.) Budgetår Stats-Därav skulden Ränte- Riks- Premie-Stats-Spar-Lån hosAlle-Riks- Stats-Skatt- Till- Konto- Lån i För- löpandeobliga-obliga-skuld-obliga-statsin-mans-gälds-skuld-kam- fälligt kredit ut- fallna obliga-tioner.tionslånförbin-tions-stitu-sparan-kontoväxlarmar- sparande i riks- ländskräntor tionslånStats- delserlån tionerde växlar banken valuta4på stats- obliga- och fon- skulden tions der m.m. lån1 Vid slutet av budgetåret 1981/82 319 686170 047 -23 2251 26318 767 7 068 - - -36 781 - - 62 535 26 468 1982/83 407 325201 333 -26 025 33324 08414 565 - -58 710 848 - - 81 427 43 734 1983/84 482 636189 31837 60034 050 32826 74715 030 1 353 -62 80012 463 - - 102 947 52 120 1984/85 559 459201 45837 60036 246 32831 86614 38710 508 -88 000 - - - 139 067 59 626 1985/86 596 015193 89962 60055 994 32031 68210 99526 503 -80 21913 315 - - 120 489 61 539 1986/87 609 248184 94678 60053 600 32035 562 8 40636 650 -81 6601 245 - - 128 259 61 459 1987/88 597 621169 93988 30052 600 31034 024 8 89548 470 -70 50014 460 - - 110 123 58 609 1988/89 589 712148 93591 60058 100 3029 08413 32461 393 -76 0913 - - 7 553 103 6022 53 372 1989/90 582 456136 85297 94548 900 3022 88628 35355 559 -85 724 - 5 724 16 916 83 567 62 056 1990/91 626 698118 783128 10048 900 2614 44129 75059 033 2 548134 175 - 8 417 8 970 73 554 65 166 1991/92 710 982 -287 039147 800 610 34615 38766 810 5 548227 632 - - -6 793 57 207 66 560 1992/93 960 611 -414 74652 400 6 5 088 8 37967 001 8 428233 820 - - -169 114339 85786 313 Förändring under budgetåret 1981/82 +66 718+ 52 169 -+ 2 000 -+3 420+ 689 - - -- 7 374 - - +15 814 + 3 462 1982/83 +87 639+ 31 286 - + 2 800- 930+5 317+ 7 497- -+58 710-35 933 - - +18 892 +17 266 1983/84 +75 311- 12 015+37 600+ 8 025- 5+2 663+ 465+ 1 353-+ 4 090+11 615- - +21 520 + 8 386 1984/85 +76 823+ 12 140 -+ 2 196 -+5 119- 643+ 9 155 -+25 200-12 463 - - +36 120 + 7 506 1985/86 +36 556- 7 559+25 000+ 19 748- 8- 184- 3 392+15 995-- 7 781+ 3 315 - - -18 578 + 1 913 1986/87 +13 235- 8 953+16 000- 2 394-+3 880- 2 588+10 147 -+ 1 441-12 070 - - + 7 770 - 80 1987/88- 11 627- 15 007+ 9 700- 1 000 - 11- 1 537+ 489+11 820--11 160+13 215 - - -18 136 - 2 850 1988/89- 7 909- 21 004+ 3 300+ 5 500- 280- 4 940+ 4 429+12 923-+ 5 591-14 460 - +7 553 - 6 521 - 5 237 1989/90- 7 256- 12 083+ 6 345- 9 200-- 6 198+15 029- 5 834 -+ 9 633 -+5 724 +9 363 -20 035 + 8 684 1990/91 +44 241 - 18 068+30 155 - - 4- 8 444+ 1 396+ 3 474+2548+48 451-+2 693 -7 946 -10 013 + 3 110 1991/92 +84 284 -+40 156- 1 100- 20-4 096-14 363+ 7 777+3000+93 457 --8 417 -15 763 -16 347 +1 394 1992/93+249 629 -+127 707+4 600 --5 258-7 008+ 191+2 880+6 188 - - -162 321+282 650+19 753 1Fr.o.m. mars 1992 benämns tidigare räntelöpande obligationslån och riksobligationslån gemensamt för statsobligationslån. 2T.o.m. budgetåret 1987/88 bokfördes statsskulden i utländsk valuta till valutakurser vid upplåningstillfällena. Fr.o.m. 1988/89 omvärderas skulden till aktuella valutakurser. 3Tidigare har bokförts utlöpande nominellt belopp. Fr.o.m. 1988/89 bokförs nyemmitterade växlar till inköpsvärdet. 4Fr.o.m. 1990/91 efter avdrag för uppköpta obligationer. 115 Uthållig utveckling 1 Sambanden mellan miljö och ekonomi Miljö och tillväxt Den av regeringen i finansplanen aviserade strategin för en snabb återgång till full sysselsättning bygger på att den svenska ekonomin skall växa snabbt under de kommande åren. Förutom arbetstillfällen skapar tillväxten också utrymme för välfärdsförbättringar i andra avseenden. Med en politik för tillväxt kan såväl hushållens som den offentliga sektorns reala inkomster växa snabbare än de annars skulle ha gjort. Ekonomisk tillväxt är emellertid inte synonymt med ökad välfärd. Välfärden omfattar dimensioner som inte fångas upp av de traditionella tillväxtmåtten. Det gäller t.ex. miljön. Det är därför viktigt att särskilt uppmärksamma de eventuella problem med avseende på miljön som en snabb ekonomisk tillväxt skulle kunna ge upphov till. Regeringen har tidigare i höst presenterat en proposition om uppföljning av FN:s konferens om miljö och utveckling år 1992 (prop. 1993/94:111). I en bilaga till denna redovisas tillståndet i den svenska miljön. Ett viktigt krav på den ekonomiska politiken är att den skall leda till en långsiktigt hållbar utveckling. Därigenom kan framtida generationer få överta en nationalförmögenhet, inkl. miljö- och naturresurser, som är minst lika stor som dagens. De ekonomiska och sociala systemen måste därför byggas så att de är förenliga med grundläggande ekologiska och naturvetenskapliga principer. Naturens bärkraft sätter ramarna för en ekologiskt hållbar ekonomisk utveckling. Historiskt sett har många miljöproblem varit intimt sammankopplade med den ekonomiska tillväxten. Med ökande produktion i industrisektorn följde länge ökande utsläpp av miljöfarliga ämnen och även i andra avseenden en negativ miljöpåverkan. Under de senaste decennierna har denna utveckling brutits på flera områden i Sverige och övriga i-länder. Den första oljekrisen utgjorde i vissa avseenden en vändpunkt. De kraftiga oljeprishöjningarna gav upphov till en effektivisering i energiutnyttjandet. Därmed kunde det tidigare nära sambandet mellan ökad produktion och ökad energikonsumtion brytas. Samma utvecklingsmön- ster kan observeras när det gäller andra miljöpåverkande aktiviteter. Ekonomikommissionen (SOU 1993:16) påpekar att denna utveckling hänger samman med att kunskapens växande betydelse har förändrat den ekonomiska utvecklingens karaktär. Varje krona i bruttonationalprodukten fordrar idag allt mindre mängder energi och naturresurser, och ger en motsvarande mindre miljöpåverkan, medan kunskapsinnehållet ökar. Samtidigt kan dock skaleffekten av en expanderande ekonomi göra att de totala utsläppsmängderna ändå ökar. Kommissionens slutsats är att den effektivaste metoden att undvika konflikter mellan ekonomisk tillväxt och miljöhänsyn är att använda ekonomiska styrmedel. Ekonomisk tillväxt är förknippad med ökade investeringar och en teknologisk förnyelse som kan leda till minskade utsläpp. Tillväxten skapar också de resurser som behövs för att klara högt ställda ambitioner vad gäller miljön och välfärden. I tider av ekonomisk nedgång skjuts däremot investeringarna på framtiden samtidigt som miljöarbetet riskerar att nedprioriteras. Samtidigt får vi inte blunda för det faktum att det fortfarande finns miljöproblem som förefaller intimt förknippade med den ekonomiska tillväxten. Det gäller t.ex. koldioxidutsläppen. För att undvika att dessa ökar när tillväxten tar fart krävs därför särskilda insatser. Den indexering av vissa miljörelaterade punktskatter som regeringen föreslog i höstpropositionen om inriktningen av den ekonomiska politiken (prop. 1993/94:25) skall ses i detta sammanhang. Ett grundläggande problem är att resursanvändningen i samhället till övervägande del är en linjär process. Under tillverkningsprocessen uppkommer olika avfallsprodukter som sprids i luften och vattnet. När varorna slutligen använts färdigt blir även de avfall som oftast förbränns eller deponeras. Olika typer av avfall - utsläpp, sopor m.m. - ackumuleras i miljön och ger upphov till skadliga effekter. För att uppnå en uthållig ekonomisk utveckling måste resurs- och energianvändningen effektiviseras och avfallet återföras i naturliga kretslopp eller återanvändas i produktionen. Det bör även noteras att miljöpåverkan av enskilda varor under senare år ökat markant i förhållande till de s.k. punktutsläppen. För att förebygga risken att miljöfaror byggs in i varorna har regeringen i prop. 1992/93:180 slagit fast ett allmänt producentansvar. Detta innebär i princip att producenten är skyldig att ta hand om en vara när den tjänat ut. Syftet är att all produktion på sikt skall kretsloppsanpassas, så att varorna kan återvinnas eller återanvändas och tillverkas med energi- och materialsnåla processer. Miljön och den internationella integrationen Nära förknippad med frågan om tillväxtens miljöeffekter är frågan om den internationella integrationens konsekvenser för miljön. Såväl EES-avtalet som ett eventuellt EU-medlemskap kan väntas leda till en ökad ekonomisk tillväxt och en förändrad ekonomisk struktur i Sverige. Regeringen har tillsatt en utredning som skall belysa miljökonsekvenserna av såväl EES-avtalet och som EU-medlemskap. Utredningen lämnar sitt slutbetänkande i februari 1994. Vissa preliminära reflektioner kan dock göras redan nu. 1992 års lång- tidsutredning diskuterade miljöeffekterna av integrationen. Där konstaterades att det antagligen är integrationens allmänna effekter, den ökade tillväxten och strukturomvandlingen, som kommer att spela störst roll för miljön. I EU-kommissionens utvärdering av den inre marknadens miljöeffekter konstateras att det krävs särskilda åtgärder för att förhindra att den ökade integrationen leder till negativa miljöeffekter. Det gäller framför allt åtgärder för att minska energiförbrukningen och trafikens miljöproblem. Den ekonomiska tillväxt vi hittills upplevt har alstrat trafik, och transporterna har ökat i snabbare takt än produktionen. Det råder ingen tvekan om att det krävs omfattande åtgärder på det internationella planet för att uppnå en minskning av trafikens miljöproblem. Internalisering av trafikens miljökostnader med hjälp av miljöskatter kan vara ett effektivt sätt att minska trafikens miljöpåverkan. Ökad integration behöver dock inte medföra längre transporter. Korta transporter över nationsgränserna kan ibland ersätta långväga transporter inom ett land, när ländernas gränser öppnas för handel. Men inte heller ökade transporter behöver nödvändigtvis leda till en sämre miljö. Miljöeffekterna av handeln måste ses i ett helhetsperspektiv där transporten bara är en av många miljöaspekter. Den strukturomvandling som följer av ökad integration med omvärlden är också av betydelse. Författarna till bilaga 7 till EG-konsekvensutredningen, samhällsekonomi, menar att den svenska näringsstrukturen i större utsträckning kommer att inriktas mot den s.k. basindustrin om Sverige står utanför EU än vid ett medlemskap. Ett utanförskap skulle därför innebära en större negativ miljöpåverkan. Den ökade konkurrens som följer av den internationella integrationen ökar också kraven på effektivitet i resursutnyttjandet, vilket kan ha positiva miljöeffekter. 2 Ekonomiska styrmedel Miljöräkenskaper och miljöskulden Regeringens politik syftar till att uppnå en varaktigt hög tillväxt vars miljöeffekter är förenliga med naturens förmåga att bearbeta och tåla olika sorters miljöbelastning - en uthållig tillväxt. Det är välbekant att det konventionella måttet på ekonomisk tillväxt, dvs. tillväxten i bruttonationalprodukten, inte tar hänsyn till miljö- och naturresursförslitningen. På förslag av miljöräkenskapsutredningen (SOU 1991:37) har regeringen därför lagt ut tre uppdrag som skall leda fram till en bättre belysning av kopplingarna mellan ekonomi och miljö. Statens naturvårdsverk arbetar med att ta fram ett system av s.k. miljöindex, som skall ge en samlad bild av tillståndet i några svenska ekosystem. Statistiska centralbyrån arbetar med att ta fram fysiska miljöräkenskaper som beskriver flödet av olika miljöförstörande substanser i ekonomin. Slutligen har Konjunkturinstitutet fått i uppdrag att utarbeta monetära miljöräkenskaper, som visar miljöförstöringens kostnader och värdet av förändringar i naturresurserna. I en internationell jämförelse ligger Sverige väl framme på dessa områden. Det måste dock framhållas att det i många avseenden handlar om grundläggande vetenskaplig kunskapsuppbyggnad. Vägen till ett färdigt system för löpande redovisning av även ett begränsat urval av miljökostnader torde därför vara ganska lång. Ett begrepp som vunnit snabbt insteg i den svenska debatten under det senaste året är miljöskulden. Begreppet lanserades i en rapport (SOU 1992:58) med samma namn från miljövårdsberedningen. I rapporten definieras miljöskulden som kostnaden för att åtgärda miljöskador som är tekniskt-ekonomiskt återställbara samt storleken på det kapital som erfordras för att betala återkommande reparationsinsatser. Den totala svenska miljöskulden uppskattas till 261 miljarder kronor för 1990, medan den årliga ökningen beräknas uppgå till knappt 7 miljarder kronor. Det senare beloppet är alltså den summa som skulle behöva avsättas varje år och användas för motåtgärder för att den svenska miljötillståndet inte skall försämras. Av den fortgående ökningen av miljöskulden förorsakas ungefär hälften av aktiviteter utanför Sverige (utsläpp av försurande ämnen). Ekonomikommissionen föreslår i sitt betänkande (SOU 1993:16) en regelbunden redovisning av den s.k. miljöskuldens utveckling. Miljöskuldsberäkningar är emellertid behäftade med betydande problem. Konjunkturinstitutet framhåller i sitt remissvar till Ekonomikommissionen att begreppet miljöskuld förefaller diffust. Man förordar istället att den miljökorrigerade nettonationalprodukten används för att bedöma om den ekonomiska tillväxten varit miljömässigt hållbar. Det kan ifrågasättas om det är meningsfullt att försöka beräkna nationens ackumulerade miljökapital eller miljöskuld. Det rimliga är att i första hand försöka fånga förändringarna i naturkapitalets värde, så att ökningen av miljöskulden kan stoppas. Även sådana beräkningar är emellertid behäftade med betydande praktiska och teoretiska problem. Det framstår därför som orealistiskt att Sverige under de närmaste åren skulle kunna redovisa regelbundna, officiella beräkningar av miljöskuldens storlek. Arbetet bör i första hand inriktas på att etablera monetära räkenskaper som redovisar de löpande kostnaderna för miljö- och naturresursförstöringen. Detta är också inriktningen på regeringens uppdrag till Konjunkturinstitutet. I avsaknad av monetära miljöräkenskaper framstår de redovisade miljöskulds- beräkningarna ändå som en värdefull källa till information om miljöförstöringens kostnader. Begreppet miljöskuld har också ett pedagogiskt värde eftersom det visar att statsskulden inte är den enda skuld dagens generation efterlämnar, och att ökningen av båda måste bringas att upphöra. Vår strävan att säkerställa ett gott liv också för våra efterkommande kräver att vårt samhälle förvaltar naturen så att vi kan lämna en oförstörd miljö till framtidens generationer. Avsaknaden av exakta beräkningar av miljöskulden och av monetära miljöräkenskaper får inte innebära att nödvändiga miljöbeslut skjuts på framtiden. Av denna anledning har i regeringsförklaringen slagits fast att miljöskulden inte får öka. Styrmedel i miljöpolitiken Regleringar har alltmer förlorat sin tidigare självklara plats när det gäller att begränsa de miljöproblem som förknippas med det moderna samhället. Istället för regleringar används idag i många fall även ekonomiska styrmedel, information och frivilliga branschåtgärder. Senare års utveckling inom miljöpolitiken kan karakteriseras som en övergång från kvantitetsbaserade till prisbaserade instrument dvs. ekonomiska styrmedel. Förändringen grundas på en ökad insikt att marknadsinstrument i vissa fall kan ge en mer kostnadseffektiv lösning än detaljerade tekniska föreskrifter och traditionella regleringar. Marknadsinstrument skapar dessutom incitament till insatser utöver vad som kan uppnås genom en reglering och kan även ge skatteintäkter för staten. I många fall kan dock miljöeffekten vara så skadlig att en viss typ av utsläpp helt bör förbjudas. I andra fall kan en kvantitativ reglering vara att föredra på grund av att den kan vara förhållandevis enkel att motivera, kontrollera och administrera. Vid varje introduktion av ett styrmedel bör en analys genomföras av miljöproblemets karaktär och vilket styrmedel som är mest ändamålsenligt och kostnadseffektivt för att uppnå den effekt som åsyftas. Miljöskatter I avsaknaden av fullständigt definierade äganderätter har användningen av naturresurser och utsläpp av miljöfarliga ämnen tidigare ofta varit helt gratis. Detta har lett till en ineffektiv resursallokering och onödig miljöförstöring. Ett sätt att undvika detta är att internalisera kostnaderna för miljöförstöringen i den miljöstörande verksamheten med hjälp av miljöskatter. En miljöskatt bör teoretiskt utformas så de privatekonomiska kostnaderna för ett extra utsläpp motsvarar de samhällsekonomiska kostnaderna för det extra utsläppet. Kostnaden för att använda miljön beaktas då på samma sätt som övriga produktionskostnader. Därmed skapas incitament för hushållning med tidigare icke prissatta naturresurser vid val av produktionsinriktning och produktionsmetod. En fördel med miljöskatter jämfört med de flesta typer av kvantitativa regleringar är att miljöskatterna verkar mera generellt. Om ett miljöskadligt utsläpp skattebeläggs så skapar detta ekonomiska incitament för reduktion av utsläppet på valfritt sätt och inte bara på det eller de sätt som föreskrivs i en viss reglering. Företagen får således incitament att begränsa utsläppet bl.a. genom utveckling av ny teknik för produktion av varan samt genom att utveckla substitut till den aktuella varan. I den mån utsläppet kvarstår inkluderas kostnaden för miljöeffekten i varupriset på ett samhällsekonomiskt riktigt sätt. Detta leder till att även köpare av berörda varor får ekonomiska incitament till att använda mera miljövänliga alternativ. En annan fördel med miljöskatter är att de kan göra det möjligt att påverka den del av miljöproblemen som är relaterade till konsumtionen och varornas slutliga omhändertagande. På senare tid har de miljöproblem som är förknippade med varornas konsumtion, och ej enbart med deras produktion, kommit att uppmärksammas allt mer (Bilaga 6 till långtidsutredningen 1992 och DsM 1992:58). Vid kvantitativ reglering i form av tillstånd för utsläpp av viss mängd finns inga ekonomiska incitament för reduktion av utsläppet under denna nivå. Incitamenten för användare av varan att försöka övergå till mera miljövänliga alternativ är små. En möjlig nackdel med miljöskatter är att det kvantitativa utfallet i form av t.ex utsläppsminskning kan vara svårt att förutse. I vissa fall kan därför överlåtbara utsläppsrätter, som sätter en ram för de totala utsläppen, vara att föredra. För att miljöskatter och andra ekonomiska styrmedel skall utgöra ett fungerande och framgångsrikt inslag i miljöpolitiken krävs att medlen kan administreras och kontrolleras. En första förutsättning för en miljöskatt är att en lämplig grupp skattskyldiga kan preciseras. En andra förutsättning är att skatteunderlaget kan preciseras på ett entydigt och ändamålsenligt sätt. En tredje förutsättning är att skatteunderlaget kan redovisas och kontrolleras på ett godtagbart sätt. Myndigheterna skall således ha möjlighet att kontrollera de skatteskyldigas uppgifter om t.ex. kvantiteter av aktuella utsläpp. Miljöskatter kräver slutligen uppbördsregler som preciserar när och hur skatterna skall betalas. En ytterligare faktor som påverkar hur omfattande användningen av miljöskatter kan vara är Sveriges konkurrenskraft. Alltför höga skatter i relation till omvärlden riskerar att leda till att produktion flyttar utomlands och att arbetstillfällen går förlorade, samtidigt som den negativa miljöeffekten riskerar att bestå i ett globalt perspektiv. Detta är dock ett argument som inte enbart gäller miljöskatter: Andra former av skatter, liksom även administrativa styrmedel i form av regleringar, innebär också en kostnad för dem de omfattar och påverkar konkurrenskraften. I vilken utsträckning konkurrenskraften försämras av svenska miljökrav beror dels på andra länders miljökrav, dels på utformningen av våra egna styrmedel. Detta talar starkt dels för ett ökat internationellt samarbete för höjda miljökrav i våra konkurrentländer, dels för ekonomiska styrmedel som ofta är mer flexibla och därför kan innebära att miljökraven uppnås till en lägre kostnad än vid regleringar. Rätt utformade kan höga miljökrav också bidra till teknisk utveckling som stärker konkurrensförmågan och bidrar till fler jobb. Överlåtbara utsläppsrätter Bubblor eller utsläppsrätter diskuteras ofta bland miljöekonomer. Syftet med en utsläppsram är dels att begränsa utsläppen till en viss nivå (ramen), dels att genomföra åtgärderna för att minska utsläppen där det är billigast. Statens naturvårdsverk fick regeringens uppdrag att till den 1 mars 1993 utarbeta förslag till användning av utsläppsramar för närsalter (kväve och fosfor). SNV bedömer att det är möjligt men komplicerat att tillämpa utsläppsramar. Ramens storlek, nuvarande lagstiftning, diffusa utsläpp, avloppsreningsverkens långa avskrivningstider, behovet av tydliga signaler samt den initiala fördelningen av kvoter är några av de frågor som SNV anser måste ytterligare belysas. Det är viktigt att forskningen och utvecklingsarbetet kring utsläppsrätter fortsätter. Det gäller inte minst system som kan öppna möjlighet för handel mellan länder inom ramen för internationella miljökonventioner. Svensk forskning ligger redan idag långt framme på detta område. För att system med överlåtbara utsläppsrätter skall fungera krävs en väl fungerande marknad med tillräckligt många säljare och köpare. Den lokala påverkan skall vidare vara begränsad i förhållande till regional eller global påverkan vilket innebär att fortsatta försök bör ske där utsläppen har sådan karaktär, t.ex. svavel- och koldioxid. Fortsatt utvecklingsarbete i Sverige bör inriktas mot att klarlägga vilka åtgärder som krävs för att skapa fungerande incitament för köpare och säljare. En försöksverksamhet bör lämpligtvis avse ett väl avgränsat miljöproblem och ett lämpligt val av utsläppskällor. Försöken kan i ett senare skede successivt utvidgas genom att miljöambitionerna höjs och ytterligare utsläppskällor inkluderas i systemet. 3 Erfarenheter och intäkter av miljörelaterade skatter i Sverige I Sverige introducerades ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken i mitten av 1970-talet. Användningen har därefter successivt ökat. Det stora genombrottet kom under slutet av 1980- och början av 1990-talet i samband med att Miljöavgiftsutredningen presenterade sina betänkanden (SOU 1989:21, 84, samt SOU 1990:59). Beskattningen på miljöområdet har även inslag av rent fiskal natur, dvs. beskattningen sker primärt för att staten skall erhålla skatteintäkter. De flesta skatter på miljöområdet innehåller såväl den styrande som den fiskala komponenten i olika omfattning. Resultatet från en översiktlig utvärdering av de ekonomiska styrmedel som hittills använts i miljöpolitiken i Sverige visar att miljöskatter/avgifter med fördel kan användas för att minska miljöpåverkan. Enligt utredningen har styreffekten generellt varit god, och de administrativa kostnaderna för insamling och kontroll av skatterna har varit låga. De viktigaste miljörelaterade skatter som idag används är i huvudsak följande: Koldioxidskatt infördes 1991 samtidigt som den allmänna energiskatten halverades. Det skattepliktiga området sammanfaller med energiskattens bränslebeskattning. Den generella koldioxidskattenivån motsvarar 33,3 öre/kg utsläppt koldioxid. En lägre energibeskattning för industrin infördes den 1 januari 1993. Samtidigt slopades det tidigare systemet med nedsättning av energi- och koldioxidskatt vid industriell tillverkning. Reformen innebar att tillverkningsindustrin inte längre betalar någon energiskatt och att koldioxidskatt tas ut med 25 % av den generella nivån. Även växthusnäringen skall omfattas av den särskilda industribeskattningen, men speciella övergångsregler gäller till och med 1994. Fram till dess finns även det gamla nedsättningssystemet kvar, men det har endast betydelse för ett fåtal företag med mycket hög koldioxidskattebelastning. En fördel ur miljösynpunkt av energiskatteomläggningen är att även den energiintensiva industrin numera får betala koldioxidskatt i förhållande till hur mycket fossilbränslen som används. Med nedsättningsreglerna togs däremot inga energiskatter ut så snart skattebelastningen översteg en viss andel av försäljningsvärdet. I detta avseende innebär alltså de nya reglerna en mera direkt koppling mellan skatteinbetalningar och miljöpåverkan. En nackdel är dock att reformen minskat skillnaden i beskattning mellan kol och olja och mer miljövänliga alternativ. Koldioxidskatt tas även ut på bensin och för de oljeprodukter som används vid inrikes flygtrafik. Koldioxidskatten ger ca 10,8 miljarder kronor budgetåret 1993/94. Svavelskatt tas ut med 30 kr/kg svavel för kol- och torvbränslen och med 27 kr/m3 olja för varje tiondels viktprocent svavel i oljan, såvida svavelinnehållet överstiger 0,1 viktprocent. Har svavelutsläppen reducerats i förhållande till ingående svavelinnehåll återbetalas 30 kr/kg svavel som utsläppen har minskat med. Intäkterna från svavelskatten uppgår till ca 0,22 miljarder kronor budgetåret 1993/94. Bensinskatt utgår, enligt lagen (1961:372) om bensinskatt, för bensin som är avsedd för motordrift och andra motoralkoholer m.m. Den 1 januari 1986 differentierades skatten på blyfri bensin och blyad bensin och den blyfria bensinen fick en lägre skatt än den blyade bensinen. Syftet med denna differentiering var att främja införandet av blyfri bensin. Skattesatserna för blyfri bensin och blyad bensin har härefter ändrats flera gånger. Bensinskatten är efter senaste ändringen 3 kr 14 öre per liter för blyfri bensin och 3 kr 65 öre per liter för annan bensin. Vid den senaste höjningen (årsskiftet 1992/93) vidgades samtidigt differen- tieringen mellan skatten på blyad respektive oblyad bensin, vilket fått som följd att den blyade bensinen nu är på väg ut från marknaden. Denna snabba utveckling är ett bra exempel på att miljödifferentierade skatter kan skynda på den tekniska utvecklingen, i det här fallet av alternativ till blyad bensin. För ren metanol och etanol- och metanolblandning tas skatten ut med 80 öre per liter. I syfte att möjliggöra försöksverksamhet i tillräckligt stor omfattning har skatten slopats på ren etanol som används för drift av motorfordon. Bensinskatten ger ca 17,8 miljarder kronor budgetåret 1993/94. Försäljningsskatt på motorfordon utgår enligt lagen (1978:69) om försäljningsskatt på motorfordon. Den 1 juli 1992 infördes ett miljöklassystem för nya fordon där fordonen i samband med avgasgodkännande hänfördes till miljöklass 1, 2 eller 3 och försäljningsskatten differentierades med hänsyn härtill. Syftet med differentieringen är att påskynda introduktionen av fordon med goda miljöegenskaper. Miljöklassystemet för tunga fordon har emellertid ännu ej trätt i kraft. Försäljningsskatten på motorfordon ger budgetåret 1993/94 ca 1,2 miljarder kronor i intäkter till staten. Den allmänna energiskatten tas ut dels på elektrisk kraft, dels på kolbränslen, oljeprodukter, naturgas och gasol. Energiskatten på oljeprodukter är sedan 1991 differentierad i tre miljöklasser för att öka användningen av miljövänliga drivmedel. Dieseloljeskatten infördes den 1 oktober 1993 samtidigt som kilometerskatten avskaffades. Dieselolja är tekniskt sett likvärdig med eldningsolja. Med hänsyn till den stora skatteskillnaden beroende på användningsområde märks den oljan för vilken dieseloljeskatt inte tas ut, medan olja för fordonsdrift är omärkt. Den märkta oljan används huvudsakligen för uppvärmningsändamål men också i vissa arbetsmaskiner, traktorer m.m. Under hösten 1993 uppmärksammades vissa hälsoproblem med den märkta dieseloljan. Dessa är nu föremål för en utredning som skall vara klar före utgången av maj 1994. Skatteintäkterna för den allmänna energiskatten uppgår till ca 7,8 miljarder kronor budgetåret 1993/94 och beräknas för diseloljeskatten till ca 1,4 miljarder kronor under samma tid. Ytterligare två skatter tas ut på elproduktion, nämligen skatt på elektrisk kraft som framställs i vattenkraftverk och en särskild skatt på elkraft från kärnkraftverk. Intäkterna från dessa skatter uppgår till ca 1,0 respektive 0,12 miljarder kronor budgetåret 1993/94. Dessa båda skatter har i huvudsak en fiskal karaktär. Tabell 3.1 Statens inkomster från miljöskatter Budgetåret 1993/94, miljarder kronor Koldioxidskatt 10,8 Svavelskatt 0,22 Bensinskatt (exkl koldioxidskatt) 17,8 Försäljningsskatt på motorfordon 1,2 Allmän energiskatt 7,8 Dieseloljeskatt 1,4 Skatt på viss elektrisk kraft (vattenkraft) 1,0 Särskild skatt på elektrisk kraft (kärnkraft)0,12 Summa 40,34 Kväveoxidavgift utgår sedan den 1 januari 1992, enligt lagen (1990:613) om miljöavgift på utsläpp av kväveoxid vid energiproduktion. Avgiften omfattar alla pannor med en tillförd effekt av minst 10 megawatt och uppmätt nyttiggjord energiproduktion av minst 50 gigawattimmar under redovisningsperioden. Syftet med lagen är att minska utsläppen av kväveoxider. Avgiften uppgår till 40 kr/kg utsläppt kväveoxid räknat som kvävedioxid. Intäkterna från avgiften återförs till de betalningsskyldiga i förhållande till nyttiggjord energi från varje produktionsenhet. Detta innebär att företag med små specifika utsläpp av kväveoxider får tillbaka ett större belopp än de betalar in medan företag med stora specifika utsläpp förlorar på systemet. Kväveoxidavgiften ger på grund av sin utformning inget bidrag till statskassan. Systemet anses vara effektivt men omfattar endast ca 5 % av de svenska utsläppen av kväveoxider. Sedan den 1 januari 1994 finns en avgift på kadmiuminnehållet i handelsgödsel. Avgiften ger obetydliga intäkter. Utöver dessa skatter och avgifter finns på ett antal områden andra former av ekonomiska styrmedel. Exempel på sådana är bilskrotningspremien på 1500 alternativt 500 kronor per fordon (beroende på tid efter genomförd bilprovning), avgifter på handelsgödsel och bekämpningsmedel och bly- och kvicksilverbatterier samt pantsystemen för glas- och PET-flaskor. Vad gäller nickel/kadmiumbatterier har försäljarna/producenterna av dessa åtagit sig att själva ansvara för ett återtagningssystem. I regeringens saneringsprogram för de offentliga finanserna som presenterades i kompletteringspropositionen 1993 ingår en post på 8 miljarder kronor i höjda miljö- och punktskatter. I regeringens höstproposition om inriktningen av den ekonomiska politiken 1993 presenterades ett förslag om indexering av miljö- och punktskatter som förstärker de offentliga finanserna med ca 6,7 miljarder kronor per år (i 1993 års priser) i full effekt, vid saneringsprogrammets slut. Cirka två tredjedelar av detta belopp (dvs. knappt 5 miljarder kronor) avser höjda energi- och miljöskatter, tobaksskatten oräknad. Förutsättningarna för att införa en avfallsskatt håller för närvarande på att utredas (Dir. 1993:68). Energiskatteutredningen (Fi 1992:80) skall redovisa resultatet av sitt arbete under våren. Utredningen har enligt direktiven att göra en teknisk översyn av energibeskattningen. I uppdraget ingår bl.a. att föreslå erforderliga anpassningar till vad som gäller inom EU. Andra frågor som kommer att behandlas av utredningen är avgränsningen av det skattepliktiga området och vissa tekniska frågor om bl.a. vindkraft. 4 Den fortsatta användningen av ekonomiska styrmedel Man kan dela upp miljöbeskattningen i två områden. Dels finns sådana skatter som i första hand är avsedda att ha en styrande effekt som innebär att den miljöstörande verksamheten minskar. Dessa kallas hädanefter ekonomiska styrmedel. Dels finns miljöskatter som i första hand är avsedda att även på sikt ge ett statsfinansiellt bidrag som gör det möjligt att sänka andra skatter. Detta kallas skatteväxling och behandlas i nästa kapitel. Ekonomiska styrmedel har främst miljösyfte, dvs tanken är att med hjälp av ekonomiska incitament styra mot en minskad förorening. Svavelskatten, kväveoxidavgiften och differentieringen av bensinskatten anses vara effektiva ekonomiska styrmedel. Svavelutsläppen har minskat kraftigt och blyad bensin har i princip försvunnit från marknaden. I ett land med redan högt skattetryck, som Sverige, är det av vikt att identifiera möjligheter att öka användningen av ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken utan att skattetrycket höjs totalt sett. Ett ökat skattetryck skulle leda till en försämring i ekonomins funktionssätt och försvagad konkurrenskraft. Två sådana möjligheter är: i) Användning av differentierade skattesatser, dvs. i stället för att ha enhetliga skattenivåer bör i ökad utsträckning övervägas möjligheten att differentiera skattesatserna utifrån potentiellt olika miljöpåverkan för det objekt som är föremål för beskattning. Miljöklasserna för olika typer av bränsle är exempel på skattekonstruktioner som styr effektivt mot en lägre grad av miljöpåverkan. ii)Avgiften på utsläpp av kväveoxider från större förbränningsanläggningar framstår som ett lyckat exempel på ett ekonomiskt styrmedel i svensk miljöpolitik. Anledningen är att en hög grad av miljöstyrning åstadkommits samtidigt som skattetrycket för betalningskollektivet som helhet behållits oförändrat. Återföringen av inbetalade medel till de mest effektiva producenterna är sannolikt orsaken till att systemet inte bara accepterats utan faktiskt uppskattats av flertalet av de betalningsskyldiga. I detta ljus kan liknande system med återföring till betalningskollektivet utifrån grad av miljöpåverkan övervägas där risk för konkurrenssnedvridningar annars föreligger. Utöver skattefinansiellt neutrala lösningar bör även möjligheten för staten att minska utgifterna i kombination med en ökad grad av miljöstyrning övervägas. I den s.k. Brundtlandrapporten fastslogs att regeringar bör överväga att ta bort miljöskadliga subventioner. Detta är även något som Riksdagen ställt sig bakom i samband med behandlingen av prop. 1991/92:150 Bilaga I:12. I detta sammanhang kan nämnas beskattningen av förmånsvärdet av tjänstebilar. Genom den schabloniserade utformningen är marginalkostnaden för privat körning med tjänstebil i många fall mycket liten. En naturlig utgångspunkt är istället att förmånen i princip skall värderas till ett belopp som motsvarar de kostnader den skattskyldige skulle ha haft om han själv hade svarat för dem. Beredningen av dessa frågor pågår i regeringskansliet så att ett förslag skall kunna träda i kraft den 1 januari 1995. Syftet är att uppnå en mer korrekt beskattning och positiva miljöeffekter inom ramen för oförändrad nivå på beskattningen av tjänstebilar och ett enkelt och obyråkratiskt system. 5 Miljörelaterad beskattning - skatteväxling Skattesystemets struktur kan utformas så att den bidrar till att uppfylla väsentliga miljömål. Som framgått av det tidigare har miljörelaterade skatter införts. De intäkter sådana skatter ger kan skapa utrymme för angelägna skattesänkningar, samtidigt som de kan bidra till samhällsekonomisk effektivitet på så sätt att de korrigerar brister i den samhällsekonomiska prissättningen. Det finns mot denna bakgrund anledning att utreda förutsättningarna för ytterligare miljörelatering inom skattesystemet. Hänsyn måste härvid självfallet tas till andra angelägna mål som exempelvis en bibehållen konkurrenskraft och att skattetrycket inte höjs av eventuella förändringar. En sådan parlamentarisk utredning kommer att tillsättas inom kort. I debatten har tankar på en systematisk växling av vissa skatter mot mera miljörelaterade framförts. Avsikten är att skatteuttaget ökas på aktiviteter som bör dämpas, därför att de har negativa miljöeffekter, och därmed kan minskas på verksamhet som bör uppmuntras, t.ex. företagande, arbete och sparande. Skatteväxling innebär därmed i sig vare sig en sänkning eller höjning av skattetrycket så länge miljöskatten inte minskar utsläppen och därmed reducerar skattebasen. En ökning av miljöskatterna som finansierar nya utgifter på t.ex. miljöns område skulle däremot innebära en höjning av det totala skattetrycket och utgör därför inte någon skatteväxling. Grundtanken med skatteväxlingen är att uppnå två mål, nämligen en dämpning av miljöfarlig verksamhet och skattesänkningar på andra områden som sammantaget kan ge en rad dynamiska effekter, t.ex. öka sysselsättningen. Det är dock inte självklart att dessa båda mål går att uppfylla samtidigt. En förutsättning för skatteväxling är att utrymme skapas för skattesänkningen på t.ex. arbete genom ökad miljöbeskattning. Det innebär en övergång från en relativt konstant skattebas (arbete) till en ofta lättflyktig skattebas (miljöfarlig verksamhet). En miljöskatt med stark styreffekt innebär att skattebasen minskar i takt med den miljöskadliga verksamheten. Därmed minskar statens intäkter. Detta kan då kompenseras med nya skattehöjningar men det finns svårigheter i att bedöma styrkan av beteendeförändringar. För att undvika att skattebasen urholkas med ökande budgetunderksott som följd, krävs därför att förutsättningarna noga undersöks innan förändringar genomförs. En säker finansiering kräver att en miljöskatt med en stabil skattebas. Detta kan erhållas genom att sätta skattesatsen till en sådan nivå att den styrande effekten reduceras, vilket å andra sidan innebär att den positiva miljöeffekten minskar. För att skattebasen skall kunna behållas krävs att det är relativt svårt att minska utsläppen av de skattepliktiga föroreningarna. Detta inträffar bl.a. när den process som orsakar föroreningarna är svår att ersätta. Ett exempel på sådana utsläpp är idag koldioxid. Slutsatsen är att det är svårt att på samma gång uppnå en förbättrad miljö och samtidigt säkerställa den finansiering som krävs för att kunna sänka skatten på arbete. En skatteväxling kan dock innebära en samhällsekonomisk förbättring även om utsläppen inte minskar, om skatten motsvarar den samhällsekonomiska kostnaden för utsläppen. De effekter en växling från skatt på arbete till strängare beskattning av miljöfarlig verksamhet får för ekonomin som helhet är oklara. Vilka effekter får det på företagen och hur påverkas sysselsättningen? Det råder idag delade meningar om huruvida en skatteväxling faktiskt leder till ökad sysselsättning. Skatteväxling innebär en relativ prisförändring som bidrar till strukturförändringar. Dessa kan på kort sikt leda till utslagning av arbetstillfällen i miljöstörande verksamhet, samtidigt som skatteväxlingen skapar förutsättningar för nya miljövänligare verksamheter. Därmed blir det också konsekvenser för Sveriges internationella konkurrenskraft, framför allt i ett europeiskt perspektiv. Det är därför viktigt att olika möjliga effekter på detta område analyseras noggrant innan några förändringar görs. Det finns inför en eventuell framtida skatteväxling sålunda ett flertal frågeställningar som måste belysas. Det är viktigt att förändringssignaler är tydliga och att tidsperspektivet är långt både när det gäller anpassning och utvärdering. Frågan om skatteväxling, inom ramen för ett oförändrat skattetryck och en bevarad svensk konkurrenskraft, bör därför belysas inom ramen för den ovan aviserade utredningen om miljörelaterade skatter. 6 Internationella frågor Miljöskatter och svenskt medlemskap i EU Frågan om hur den framtida användningen av ekonomiska styrmedel eventuellt påverkas vid ett medlemskap i den Europeiska Unionen utreds av miljökonsekvensutredningen, som kommer att lägga sitt slutbetänkande under 1994. Utredningen om teknisk översyn av energibeskattningen skall även anpassa energi- och miljöskatter på bränsleområdet till EU:s regler. Här redogörs enbart för de frågor som kommit upp i medlemskapsförhandlingarna. Sedan den inre marknaden genomfördes den 1 januari 1993 har EU infört harmoniserade regler för bl.a. oljeprodukter. EU:s mineraloljedirektiv förutsätter att endast en skattesats tillämpas för resp. oljeprodukt. Sverige har två olika nivåer för beskattning av energi, eftersom vår höga skattenivå annars skulle riskera att slå ut den konkurrensutsatta industrin. Sverige har därför begärt att få behålla en särskild skattenivå för industri och växthusnäring. Den svenska skattenivån för industrin och växthusnäringen överstiger klart EU:s miniminivå. Sverige har även i förhandlingarna begärt att få behålla skattedifferentiering för oljeprodukter med hänsyn till miljöklasser. Mineraloljedirektivet anger att alla produkter som används som fordonsbränsle också skall beskattas som fordonsbränsle. Även biobränslen som används för fordonsdrift skall således beskattas på samma sätt som fossila bränslen. I Sverige beskattas metanol eller etanol som blandas i bensin med endast 80 öre/liter medan ren etanol för fordonsdrift är skattefri. Inblandning i bensin och dieselolja av vegetabiliska produkter är dessutom skattefri. Sverige har krävt att även fortsättningsvis få reducera skatten på - eller befria från skatt - motoralkoholer och andra vegetabiliska fordonsbränslen. Av miljöskäl och administrativa skäl energibeskattar inte Sverige metan som framställs genom biologiska processer. I övrigt beskattas metan som naturgas. I förhandlingarna har därför framställts krav om att få behålla möjligheten till skattefrihet för avfallsgas. Bland flera av EU:s medlemsländer är intresset för användning av miljöskatter stort. Flera medlemsländer har också aviserat utredningar om skatteväxling. Holland och Danmark har nyligen genomfört försök med skatteväxling. I sammanhanget bör också noteras att EU-kommissionens vitbok om tillväxt, konkurrenskraft och sysselsättning framställer skatteväxling som en intressant och möjlig åtgärd för att förbättra miljön och minska arbetslösheten i Europa. Vitboken godkändes av Europeiska Rådet i december 1993. Riokonferensens uppföljning i Sverige Regeringen har under hösten 1993 presenterat en proposition om den svenska uppföljningen av FN:s konferens om miljö och utveckling år 1992 (prop. 1993/94:111). I Riodeklarationens princip 16 har länderna kommit överens om att enskilda länder skall sträva efter att internalisera miljökostnader genom användning av ekonomiska styrmedel. I samma princip uttalas också klart förorenarens skyldighet att betala för de skador som uppstår till följd av dennes verksamhet. I Agenda 21 slås vidare fast att det är nödvändigt att utforma ekono- misk-politiska reformer som främjar en effektiv planering och användning av resurser för en hållbar utveckling genom en sund ekonomisk och social politik, genom att införliva de sociala och miljömässiga kostnaderna vid prissättning av resurser. Särskilt betonas vikten av att låta miljökostnaderna påverka producenternas och konsumenternas beslut, att bryta tendensen att miljön behandlas som en "fri nyttighet", och därmed skjuta över miljökostnaderna på andra delar av samhället, på andra länder eller på kommande generationer. Agenda 21 har remissbehandlats. En mycket stor majoritet av remissinstanserna stöder ambitionen att internalisera miljökostnader genom användning av ekonomiska styrmedel. Flera instanser pekar på vikten av att regeringen utarbetar en strategi för användning av ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken, samt att det är angeläget att Sverige offensivt driver utvecklingen internationellt. Som en del av uppföljningen av Riokonferensen pågår mycket lokalt arbete i Sverige. Detta beskrivs närmare i den ovan nämnda propositionen. Klimatpolitiken I samband med FN:s konferens om miljö och utveckling 1992 undertecknades en ramkonvention om klimatförändringar. Konventionen innebär att de industrialiserade länderna som ett första steg åtar sig att till år 2000 försöka stabilisera utsläppen av koldioxid och andra växthusgaser. Enligt klimatkonventionen skall åtagandena mot klimatförändringar kunna vidtas gemensamt av konventionens parter, s.k. joint implementation. Möjligheten till gemensamt genomförande har tagits in i klimatkonventionen för att möta kravet på kostnadseffektivitet. Detta innebär att konventionens parter inte ser någon motsättning mellan nationella ansträngningar och t.ex. regionalt samordnade insatser för att minska globala miljöproblem. De klimatpolitiska åtgärderna måste utgå från högt ställda krav på kostnadseffektivitet. Kostnadsskillnaderna när det gäller att begränsa utsläppen av koldioxid mellan länder eller samhällssektorer kan vara mycket stora. Länder som redan har genomfört långtgående minskningar i användningen av fossila bränslen eller av andra orsaker tillgodoser sitt energibehov huvudsakligen utan fossilbränslen uppvisar ofta jämförelsevis höga marginalkostnader för att ytterligare minska koldioxidutsläppen. Länder med stor andel olja eller kol i sin energiförsörjning eller med en ineffektiv energianvändning har däremot ofta små kostnader för en minskning av utsläppen från en ofta hög nivå. Marginalkostnaderna för att minska koldioxidutsläppen i Sverige är höga medan de i flera av våra grannländer och i utvecklingsländerna är låga. Detta innebär att det är samhällsekonomiskt mer lönsamt för Sverige att göra insatser där kostnaderna är lägst. Svavelförhandlingar Drygt 80 % av svavelnedfallet i Sverige kommer från andra länder. Det är därför uppenbart att vi måste arbeta internationellt för att komma till rätta med detta problem. Ett första svavelprotokoll hade som mål att de deltagande länderna skulle reducera sina utsläpp med 30 %. Sedan en tid tillbaka pågår förhandlingar om ett nytt svavelprotokoll. Ett nytt avtal beräknas vara färdigt för undertecknande i juni 1994. Protokollet skall baseras på kritiska belastningsgränser, dvs. vad naturen tål samt differentierade utsläppsåtaganden och utsläppens transportvägar. För att erhålla kostnadseffektivitet vad gäller utsläppsminskningar grundar sig förhandlingsarbetet på en vetenskaplig modell, i istället för som tidigare enhetliga procentuella reduktioner i alla länder. Sverige har i förhandlingarna även drivit frågan om gemensamt genomförande av insatser med andra länder. Sverige skulle då kunna tillgodoräkna sig svavelreducerande insatser vi gör i t.ex. Baltikum eller Polen. GATT, handel och miljö I Agenda 21 slås fast att handels- och miljöpolitik skall vara ömsesidigt stödjande i strävan att uppnå hållbar utveckling. Det sägs också att en liberalisering av världshandeln är ett medel för uppnåendet av detta mål. Sverige har varit pådrivande i det arbete som numera pågår såväl inom GATT som OECD, för att analysera relationerna mellan handels- och miljöåtgärder och utreda behovet av eventuella justeringar i det multilaterala regelverket. De svenska utgångspunkterna för detta arbete är: - Det är lika självklart att miljöaspekter beaktas vid handelspolitiskt beslutsfattande som att handelspolitiska aspekter beaktas vid utformningen av miljöpolitiska åtgärder. - Globala och gränsöverskridande problem bör lösas multilateralt och inte genom unilaterala handelsåtgärder. - Regelverket i GATT bör ändras för att ge utrymme för handelsåtgärder inom ramen för internationella miljökonventioner. Den svenska ambitionen är att förhandlingar snarast påbörjas i GATT om nödvändiga justeringar av det multilaterala regelverket. Det lyckosamma slutförandet av Uruguayrundan är ett viktigt bidrag från handelsområdet för uppfyllande av målet om uthållig utveckling. Utvecklingsländernas möjlighet till handel och därmed till en positiv ekonomisk, social och miljömässig utveckling förbättras. Uppgörelsen innebär att ett särskilt miljöprogram inrättas och att miljöfrågornas institutionella behandling ses över. Sverige verkar för att ge miljöfrågorna en mer etablerad plats i GATT, närmast genom upprättandet av en miljökommitté i den nya världshandelsorganisationen (WTO). Miljön i Central- och Östeuropa De gamla planekonomierna har efterlämnat ett arv av förödd miljö, ineffektiva, förorenande industrier och gigantiska felsatsningar inom jordbruksområdet. Avsaknaden av priser som mått på resursanvändningen ledde till ett enormt slöseri med bl.a. insatsvaror vilket medförde ett stigande tryck på regionens naturresurser. Effekterna på människors hälsa i de mest utsatta områdena är betydande. Som ett resultat av den pågående ekonomiska reformprocessen kommer en stor del av den gamla industrin att läggas ned. Detta kombinerat med högre energipriser kommer att leda till betydande effektivitetshöjningar och därmed reduktioner av framför allt luftutsläppen. Utsläppen kan dock åter komma att öka när den ekonomiska tillväxten tar fart. Det är därför viktigt att miljöaspekterna integreras fullt ut i de strukturella reformer som nu genomförs och att en miljövänlig teknologi byggs in från början i de investeringar som görs. Huvuddelen av de miljöförbättrande åtgärder som vidtas i Central- och Östeuropa finansieras av länderna själva, och så måste det vara även i fortsättningen. I Ungern och Polen räknar man t.ex. med att internationella insatser svarar för ca 5 % av den totala finansieringen. Det internationella stödet kan dock spela en avgörande roll genom att möjliggöra en högre kvalitet och ett snabbare genomförande av miljöinsatserna. Att förbättra miljön, särskilt i Östersjöregionen, är en av huvud- målsättningarna för det svenska östsamarbetet. Östsamarbetet är viktigt också för vår egen miljös skull. Minskade utsläpp från Östeuropa kommer att bidra till att den svenska miljön förbättras, särskilt försurningssituationen. Den vikt som miljön ges kan dock inte enbart mätas i den andel av samarbetsstödet som avsätts till miljöändamål, utan är också avhängigt i vilken utsträckning vi lyckas integrera miljöfrågorna i alla delar av östsamarbetet. Det är därför viktigt att miljösatsningarna ingår som en del i en sammanhållen svensk strategi för samarbetet med Central- och Östeuropa. För att uppnå en god kostnadseffektivitet är det dessutom väsentligt att de svenska insatserna nära samordnas med andra internationella insatser. Genom att initiera och delta i sådana insatser kan Sverige fungera som katalysator för bidrag från andra länder till för oss angelägna ändamål. Östersjöprogrammet, som syftar till att återställa den ekologiska balansen i Östersjön, utgör exempel på ett pragmatiskt inriktat samarbete omfattande såväl berörda länder i öst och väst som de internationella finansiella institutionerna. Genom en samverkan mellan bilaterala och multilaterala insatser är det möjligt att ta ett samlat grepp på Östersjöns miljö. 116 Innehåll 1 Sambanden mellan miljö och ekonomi....... 1 2 Ekonomiska styrmedel................. 3 3 Erfarenheter och intäkter av miljörelaterade skatter7 4 Den fortsatta användningen av ekonomiska styrmedel10 5 Miljörelaterad beskattning - skatteväxling 12 6 Internationella frågor................... 13 117 Finansplanen 1 Inledning.................... 1 2 Krisens orsaker............. 14 3 Den internationella utvecklingen 20 4 Den ekonomiska utvecklingen i Sverige 1994-9524 5 Finanspolitiken................. 29 6 Penningpolitiken och statens valutaupplåning39 7 Kreditmarknaden och bankkrisen 42 8 Skattepolitiken................. 43 9 Konkurrens- och strukturpolitiken 45 10Arbetsmarknaden.................. 50 Omprövning och förnyelse av offentlig sektor 1 ......Regeringens strategi för förnyelse av den offentliga sektorn..................... 53 2 ......Utgångspunkter........ 54 3 ......Huvudfrågor i förändringsarbetet56 4 ......System- och strukturförändringar57 5 ......Förändringar i den regionala förvaltningen63 6 ......Förändringar i förhållande mellan stat och kommun64 7 ......Statsförvaltningens förberedelser för ett EU-medlemskap69 Statsbudgeten och särskilda frågor 1 Statsbudgetens utveckling... 72 2 Underliggande budgetutveckling 85 3 Lånebehov och statsskuld.... 86 4 Statsutgifternas förmögenhetseffekter88 5 Redovisning av verksamheten med statliga garantier m.m. för budgetåret 1992/93....... 91 6 Styrning av statlig verksamhet 95 7 Budgetering av anslag för budgetåret 1994/95107 Förslag till riksdagsbeslut.... 110 Bilagor Bilaga 1.1Preliminär nationalbudget Bilaga 1.2Utdrag ur Riksrevisionsverkets inkomstberäkning Bilaga 1.3Vissa tabeller rörande den statsfinansiella utvecklingen Bilaga 1.4Uthållig utveckling 118