Regeringskansliets rättsdatabaser

Prop. 1993/94:100 Bilaga 3 Bilaga 3 till budgetpropositionen 1994 Justitiedepartementet (andra huvudtiteln) 1 Allmänt 1.1Ansvarsområdet: Rättssamhället, rättssäkerheten och rättstryggheten Justitiedepartementet bereder lagstiftningsärenden på många områden som är centrala för rättssamhället. Först och främst bör grundlagarna nämnas. Departe- mentet handlägger också viktiga delar av den lagstiftning som reglerar de enskilda medborgarnas förhållande till staten och andra offentliga organ. Hit hör bl.a. strafflagstiftningen, de regler som styr polisens, åklagarnas och kriminalvårdens verksamhet samt reglerna om förfarandet vid våra domstolar. Andra betydelsefulla områden är lagregler om enskildas in- bördes förhållanden, t.ex. inom familje- rätten, köprätten, bolagsrätten, fastig- hetsrätten och immaterialrätten. Till Justitiedepartementets verksamhetsområde hör bl.a. domstols- väsendet, åklagarväsendet, polisen och kriminalvården, alltså de kärnfunktioner i samhället som utgör huvudparten av rättsväsendet. Verksamheten på Justitiedepartementets område är således grundläggande för den enskildes rättssäkerhet och rättstrygghet, dvs. den enskildes själv- klara krav på trygghet för liv, hälsa, integritet och egendom. Rättssäkerheten ställer krav på bl.a. likformighet och förutsebarhet i normgivning och rättstillämpning. Rättstryggheten uppnås främst genom effektivitet i brottsbekämpningen. Det nödvändiga förnyelsearbetet inom den offentliga sektorn berör också rättssamhället, som måste stå välrustat inför framtiden. Ambitionen är att ytterligare förbättra användningen av rättsväsendets begränsade resurser och därigenom förstärka den enskildes rätts- säkerhet och rättstrygghet. 1.2Förnyelsen av rättssamhället Några huvudpunkter: -Rättssamhället skall befästas och stärkas ytterligare. -Grundlagsskyddet för äganderätten samt för närings- och yrkesfriheten förbättras och Europakonventionen om mänskliga rättigheter blir en del av den svenska rätten. -Grundlagsändringar möjliggör ett svenskt EU-medlemskap. -Personvalsinslaget i valsystemet skall öka. -Domstolsväsendet reformeras. -Närpolisverksamhet, dvs. en förbättrad kvarterspolis, utvecklas i hela landet. -Brottsbekämpningen effektiviseras hos polis och åklagare, bl.a. föreslås medel för 30 nya EKO-åklagare. -Brottsoffrens ställning stärks och en brottsofferfond inrättas. -Reformer på bostadspolitikens område sätter den enskilde i centrum. Den nuvarande regeringen bedriver ett omfattande arbete som syftar till att reformera rättssamhället i väsentliga delar. Många aktuella reformfrågor rör en stärkt rättstrygghet och rättssäkerhet och har sin bakgrund i uppfattningen att en negativ utveckling måste vändas. Vissa frågor har sin bakgrund i den ökande internationaliseringen, där Sveriges samarbete med EU-staterna står i förgrunden. Andra hänger samman med krav på största möjliga effektivitet i utnyttjandet av rättsväsendets resurser i en tid då dessa knappast kan ökas totalt sett. Sammantaget innebär reformarbetet att rättssäkerheten och rättstryggheten skall stärkas, brottsligheten bekämpas med kraft och rättsväsendet utnyttjas effektivt. Det finns anledning att redan inledningsvis nämna några viktiga frågor, som senare kommer att behandlas mera i detalj. Äganderätten samt närings- och yrkesfriheten är av grundläggande betyd- else i vårt samhällssystem men har hittills inte reglerats på ett lika ut- tryckligt sätt i det svenska grundlagsskyddet för medborgerliga fri- och rättigheter som i andra länders konstitutioner. På grundval av Fri- och rättighetskommitténs arbete föreslår regeringen att regeringsformens be- stämmelser byggs ut på denna punkt. Kommittén fortsätter sitt arbete med att överväga om domstolskontrollen av förvaltningsbeslut kan utökas. Kommitténs uppdrag i denna del har sin bakgrund i Sveriges deltagande i det europeiska samarbetet som ställer krav på domstols- prövning av frågor som hos oss förut har prövats enbart av förvaltningsmyndigheter och regeringen. I integrationsarbetet ingår också det uppdrag som fullgjorts av Grundlagsutredningen inför EG och som följts upp genom förslag till grundlagsändringar som skall möjliggöra ett svenskt medlemskap i EU. Här kan vidare nämnas de förslag regeringen lagt fram om ett ökat inslag av personval i det svenska valsystemet, en förändring som skall ge medborgarna bättre möjligheter att påverka vilka som skall representera dem i de politiska församlingarna. De nu nämnda förslagen har lagts fram i bred enighet mellan riksdagspartierna. Domstolsväsendet skall stå väl rustat inför framtiden. Ett omfattande över- synsarbete syftar till att se till att domstolarna kan utnyttjas på ett så ra- tionellt sätt som möjligt. Detta är av betydelse inte minst för den enskilde, som skall kunna få sin sak behandlad på ett så rättssäkert sätt som möjligt, vare sig han är part i ett brottmål eller tvistemål eller i ett mål vid en förvaltningsdomstol. För brottsbekämpningen och för den enskilde är det ett viktigt intresse att åtal prövas så snart som möjligt. God kvalitet och tillräcklig snabbhet i tvistemålshandläggningen är betydelse- fullt för att enskilda parter skall utnyttja domstolarna för tvistlösning och därmed bidra till rättsbildningen. Förvaltningsdomstolarna handlägger ofta mål av stor vikt för den enskilde, vare sig det gäller frihetsberövanden, sociala förmåner, skatter eller annat som påverkar hans civila rättigheter och skyldigheter. Det är angeläget att dessa domstolars arbetsförhållanden är goda. Det pågående översynsarbetet på rättskipningens område syftar till att med bibehållande av nuvarande kvaliteter i domstolsväsendet göra att detta kan hantera en ökande måltillströmning och nya arbetsuppgifter som delvis hänger samman med internationaliseringen på rättsområdet. Därför genomförs nu successivt åtgärder som består i att överföra uppgifter som inte består i rättskipning från domstolar till förvaltningsmyndigheter, göra en bättre fördelning av måltyper mellan de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltnings- domstolarna, bredda länsrätternas behörighet så att de blir allmänna förvaltningsdomstolar i mera egentlig betydelse än för närvarande, begränsa måltillströmningen till överinstanserna utan att ge avkall på rättssäkerhetskraven samt så långt det är möjligt avskaffa specialdomstolar. För åklagarväsendet arbetas med förändringar med liknande syften, vilka tar sikte på bl.a. renodling och organisationsför- ändringar. Höga krav måste ställas på strafflagstiftningens fasthet och konsekvens. En allmän inriktning vid kommande översyn av straffrätten skall vara att straff skall vara förbehållet sådana förfaranden för vilka straffrättsliga sanktioner verkligen behövs. Det innebär också att statsmakterna måste reagera med skärpa mot särskilt sådana brott som hårt drabbar den enskilde. Regeringen tänker då på exempelvis våldsbrott och narkotikabrott. Påföljdssystemet är centralt i strafflagstiftningen. Snabba, tydliga och konsekventa reaktioner på brott är av stor betydelse för förankringen av strafflagstiftningen i allmänhetens rättsmedvetande och för att påföljds-sys- temet skall verka avhållande på människors brottsbenägenhet. Av särskilt stor betydelse är samhällets reaktion på brott av ungdomar. Arbetet med lämnade förslag till förändringar av åtgärderna mot unga lagöverträdare pågår. Polisen har en central roll i rättssamhället. Det är viktigt att arbetet med att rationalisera och effektivisera polisens verksamhet drivs vidare med kraft. Det måste utvecklas en närpolisverksamhet som bygger på ökad synlighet och tillgänglighet samt på ett förebyggande, problemorienterat polisarbete i nära samverkan med de människor som finns i lokalsamhället. Detta innebär att den nuvarande kvarterspolisverksamheten utvecklas och förbättras. Samtidigt måste den brottsutredande verksamheten utvecklas i takt med att kriminaliteten blir allt grövre men också allt mer sofistikerad. Det internationella polissamarbetet och polisens förmåga att effektivt bekämpa den internationella och organiserade brottsligheten måste utvecklas. Den ekonomiska brottsligheten utgör ett fortsatt, allvarligt problem. Det brett upplagda arbetet med effektiviseringar, ökad flexibilitet, inklusive ianspråktagande av extern expertis och utökat myndighetssamarbete, fortsätter. För att bekämpa den ekonomiska brottsligheten bör medel för ytterligare 30 åklagare tillföras åklagarväsendet. Inom kriminalvården pågår sedan några år ett omfattande förändringsarbete vid såväl kriminalvårdsanstalterna som häktena och frivården. Arbetet syftar till att skapa en rationellare kriminalvård samtidigt som kvaliteten skall förbättras. Det sker bl.a. genom att tillsynspersonalen får ansvarsfullare arbetsuppgifter genom att s.k. kontaktmannaskap införs. Fängelse- utredningen har gjort en genomgripande översyn av kriminalvården i anstalt. Utredningens förslag har remissbehandlats och bereds nu vidare inom Justitie- departementet. Utvecklingsarbetet inom frivården är inriktat på åtgärder som kan effektivisera skyddstillsynen i dess olika former. Frivården föreslås även få ansvaret för den försöksverksamhet med intensivövervakning med elektronisk kontroll som planeras. Gärningsmännen har länge stått i centrum i kriminalpolitiken, och brottsoffren har kommit i skymundan. Nu har brottsofferfrågorna getts starkt ökad vikt, och åtskilliga reformer görs i syfte att stärka ställningen för dem som utsatts för brott. Det är fråga om ett brett upplagt arbete. En huvudpunkt i detta är inrättandet av en brottsofferfond. Inom civilrätten pågår ett omfattande reformarbete avseende bl.a. aktiebolags- rätt, regler för stiftelser, immaterialrätt och transporträtt. För den enskilde medborgaren är bostadspolitiken av stor betydelse. Bostadspolitiken inriktas på att alla skall ha möjlighet till en bra bostad till ett rimligt pris. Inom Justitiedepartementets område vidtas flera olika åtgärder beträffande bostadslagstiftningen. Bl.a. pågår arbete på en reform som stärker de enskilda hyresgästernas ställning, bl.a. genom ändringar i hyresförhandlingslagen. Enskilda hyresgäster skall ges möjlighet att stå utanför det kollektiva hyresförhandlingssystemet. Inom Justitie- departementet övervägs vidare frågan om införande av en form av ägarlägenheter. 1.3Internationellt samarbete Några huvudpunkter: -Svensk rätt förändras på vissa områden till följd av EES-avtalet och inför ett EU-medlemskap. -Samarbetet inom Norden, Europarådet, FN m.fl. internationella organ fortsätter. -Sverige lämnar bidrag till utvecklingen i Central- och Östeuropa på det rättsliga området. -Sverige tar initiativ till ett internationellt samarbete för att bekämpa brott i Östersjöregionen. Under de senaste åren har lagstiftningsarbetet i Justitiedeparte- mentet i hög grad kommit att röra den anpassning av svensk rätt till EG:s rättssystem som följer av de åtaganden som Sverige gör genom det s.k. EES-av- talet. Sålunda har stora delar av den centrala civilrätten berörts av dessa förändringar. Arbetet är dock inte avslutat. I vissa frågor, t.ex. när det gäller aktiebolagsrätt och redovisningsfrågor, har Sverige i EES-av- talet fått anstånd under viss tid med att genomföra de behövliga lagändringarna. Arbetet med att anpassa svensk rätt på dessa områden till EG-rätten kommer därför att fortsätta under år 1994. De förändringar som kan föranledas av ett svenskt medlemskap i EU har också stor aktualitet på grund av Sveriges medlemskapsansökan. En interdepartemental arbetsgrupp, Gränskontrollgruppen, har i slutet av år 1993 redovisat en bred genomlysning av konsekvenserna av ett EU-medlemskap när det gäller gränskontroll, bekämpning av internationell brottslighet m.m. Därefter har tillsatts två utredningar inom kommittéväsendet med uppdrag att mera i detalj överväga frågor om den yttre gränskontrollen respektive narkotikabekämpning m.m. i ett EU-perspektiv. Härtill kommer ett omfattande arbete att förändra och utveckla de rättsliga och polisiära kontakterna med länder inom EU, inom ramen för den s.k. tredje pelaren. Men även andra internationella frågor än sådana som rör förhållandet till EU får betydelse för svensk rätt. Inom flera olika internationella organisationer medverkar Sverige i arbete på blivande internationella överenskommelser som kan få stor praktisk betydelse även för svensk rättsutveckling. Så är t.ex. fallet inom olika organ inom FN-systemet -- IAEA (atomansvarighet), IMO (sjörätt), UNCITRAL (handelsrätt) och WIPO (immaterialrätt). Sådant arbete pågår också inom andra mellanstatliga organisationer, såsom UNIDROIT (bl. a. återställande av stulna kulturobjekt) och OECD (atomansvarighet m.m.). Även inom GATT pågår förhandlingar. Atomansvarighetsfrågorna har särskilt accentuerats i anslutning till pågående kärnsäkerhetssamarbete med Österuropa och det forna Sovjetunionen. Flertalet östeuropeiska stater har inte anslutit sig till Wienkonventionen och det tilläggsprotokoll som förenar Paris- och Wienkonventionerna. Detta förhållande innebär för närvarande svårigheter för Sverige och andra OECD-stater att bl.a. engagera sig i projekt som innebär di- rekta tekniska förbättringar och installationer av säkerhetsutrustning i de östeuropeiska reaktorerna. Atomansvarighetsfrågorna bör därför ha en fortsatt hög prioritet i det internationella arbetet med särskild inriktning på problemen i Östeuropa och det forna Sovjetunionen. Det nordiska samarbetet på lagstiftningsområdet har traditionellt varit av stor betydelse. Stora delar av lagstiftningen på centrala rättsområden, t.ex. inom den allmänna förmögenhets- rätten och familjerätten, har tillkommit i nordiskt samarbete. Det har resulterat i att vi på flera rättsområden har i stort sett överensstämmande lagregler i de nordiska länderna. Denna rättslikhet är enligt regeringens mening av stort värde. Det finns därför anledning att vidmakthålla ett nära nordiskt samarbete på lagstiftningsområdet. Ett praktiskt exempel på sådant samarbete är arbetet med att införliva EG-direktivet om oskäliga avtalsvillkor med de nordiska rättsordningarna (se avsnitt 3.2). Det nordiska lagstiftningssamarbetet har fördjupats under den senaste tiden genom arbetet med anpassningen till EG:s rättssystem. Genom EES-avtalet och Sveriges ansökan om medlemskap i EU torde det också finnas nya förutsättningar för ett allt fastare och mer vidsträckt nordiskt lagstiftningssamarbete. Nordiska överläggningar i olika lagstiftningsärenden pågår fortlöpande på flera områden, t.ex. beträffande familjerätt, avtalsrätt, immaterialrätt och transporträtt. Sverige har en viktig roll att fylla när det gäller att bidra till utvecklingen i Central- och Östeuropa. Det gäller inte minst rättsutvecklingen. Från svensk sida har därvid, i nordiskt samarbete, insatserna koncentrerats på rättsutvecklingsbistånd till de tre baltiska staterna, men kontakter har också förekommit med andra länder. Från svensk sida har ingåtts särskilda avtal om rättsutvecklingsbistånd med Estland och Lettland. Enligt de båda avtalen bidrar Sverige till rättsutveck- lingen i dessa länder genom framför allt tre former av insatser. En är att organisera och genomföra seminarier i olika rättsliga ämnen för jurister från Estland och Lettland. En annan är att låta estniska och lettiska domare och lagstiftningsjurister utbildningstjänstgöra vid svenska dom- stolar och lagstiftningsorgan. Den tredje formen är att svenska jurister såsom konsulter granskar lagförslag som arbetats fram i Estland och Lettland och i övrigt biträder lagstiftarna i dessa länder. Vid sidan av vad som nu nämnts deltar Sverige i ett nordiskt arbete med rättsutvecklingsbistånd till de tre baltiska staterna. Detta har hittills be- stått av två former, nämligen leveranser av juridisk litteratur till Estland, Lettland och Litauen samt rättsliga seminarier för baltiska jurister. Det har också förekommit ett omfattande antal kontakter mellan företrädare för lagstiftningsorgan och rättsväsende i Sverige och de tre baltiska staterna. Inledande kontakter för samarbete och utbildning har förekommit på flera områden. Således har den svenska polisen under det gångna året på olika sätt drivit ett biståndsprogram för utveckling av polisorganisationerna i de tre baltiska staterna. Programmen har sin tyngdpunkt i kunskapsöverföring, men omfattar även materiell hjälp, t.ex. för att förstärka dessa länders gränskontrol- ler. Samtidigt utvecklas ett nödvändigt polisiärt samarbete med de baltiska staterna samt med flera av de andra staterna i Östeuropa, såsom Ryssland. Här bör vidare nämnas den av Sverige initierade konferensen i Borgholm i december 1993 rörande brottsbekämpningen i Östersjöregionen. Konferensen visade på en gemensam syn bland de elva deltagande länderna (Ryssland, Vitryssland, Estland, Lettland, Litauen, Polen, Tyskland, Finland, Danmark, Norge och Sverige) i frågor om behovet av att bekämpa inter- nationell, organiserad brottslighet i regionen. Arbetet fortsätter i bl.a. två arbetsgrupper, varav den ena leds av Sverige. De nordiska och de baltiska justitieministrarna höll i augusti 1993 ett gemensamt nordiskt-baltiskt justitieministermöte. Vid mötet diskuterades bl.a. frågor om det framtida samarbetet och rättsutvecklingsbiståndet. Kontakter har också förekommit mellan Baltiska lagstiftningsbyrån (ett för de tre baltiska staterna gemensamt rådgivande lagstiftningsorgan) och Nordiska ämbetsmannakommittén för lagstiftningsfrågor. 2Offentlig rätt 2.1Grundlagsfrågor m.m. Några huvudpunkter: -Grundlagsändringar görs för att möjliggöra ett svenskt medlemskap i EU. -Äganderätten och närings- och yrkesfriheten ges ett bättre grund- lagsskydd. -Europakonventionen inkorporeras i svensk rätt. -Valperioden för riksdagen samt landstings- och kommunfullmäktige förlängs till fyra år. -Ökat inslag av personval införs i valsystemet. Det har varit utmärkande för de konstitutionella reformer som genomförts i modern tid att de byggt på bred politisk enighet. Vid beredningen i regeringskansliet av viktiga konsitutionella ärenden förekommer i de flesta fall överläggningar med företrädare för riksdagspartierna. Mot bakgrund av denna långvariga tradition har under hösten partiöverläggningar förts om vissa författningsfrågor. Dessa överläggningar avslutades den 2 december 1993 då partierna nått en överenskommelse. De grundlagsändringar som nu föreslås grundar sig på denna överenskommelse. Sedan den 1 februari 1993 förs förhandlingar om ett svenskt medlemskap i Europeiska Unionen (EU). Sverige har historiskt, politiskt, ekonomiskt och kulturellt en naturlig roll att spela i det europeiska samarbetet och endast som medlem i EU kan vi fullt ut delta i detta. EU:s medlemsländer har överlåtit vissa av sina befogenheter till gemen- skapen. Den svenska regeringsformen medger i viss utsträckning en sådan befogenhetsöverlåtelse, men dessa möjligheter har inte bedömts vara tillräckliga för ett svenskt EU-medlemskap. Behovet av grundlags- ändringar inför ett sådant medlemskap har utretts av Grundlagsutredningen inför EG som lagt fram förslag om sådana ändringar i betänkandet EG och våra grundlagar (SOU 1993:14). Vidare har inom Justitie- departementet utarbetats en promemoria Våra grundlagar och EG - förslag till alternativ (Ds 1993:36). Betänkandet och promemorian har remissbehandlats. I prop. 1993/94:114 Grundlagsändringar inför ett svenskt medlemskap i Europeiska unionen föreslår regeringen ändringar i 10 kap. 5 § regeringsformen - den s.k. EG-paragrafen - som skall ge tillräckliga befogenheter för riksdagen att överlåta de beslutsbefogenheter som ett medlemskap kräver utan att för den skull avhända riksdagen dess möjligheter att ta ställ- ning till framtida förändringar inom EU. Fri- och rättighetskommittén (Ju 1992:1) har utrett frågan om förstärkt grund- lagsskydd för fri- och rättigheter och avgett delbetänkandet Fri- och rättig- hetsfrågor (SOU 1993:40). Inkorporering i svensk rätt av Europarådets konvention om skydd för mänskliga rättigheter och grundläggande friheter är ytterligare en fråga som kommittén behandlat och presen- terat förslag om. Betänkandet har remissbehandlats. Kommittén skall enligt sina direktiv (dir. 1991:119) också överväga frågan om vidgade möjligheter till domstolsprövning av förvaltnings- beslut. I denna del fortsätter kommittén sitt arbete. I prop. 1993/94:117 Inkorporering av Europakonventionen och andra fri- och rättighetsfrågor lämnas förslag om grundlagsskydd för ägande- rätten, närings- och yrkesfriheten och rätten till utbildning samt om inkorporering av Europakonventionen med svensk rätt. Medborgarna bör ges bättre möjligheter att vid de allmänna valen påverka vilka personer som skall representera dem i riksdagen och kommunala beslutande församlingar. Personvalskommittén har i betänkandet Ökat personval (SOU 1993:21) redogjort för olika modeller med inslag av personval samt lämnat förslag för att komma tillrätta med problemen när det gäller den fria nomineringsrätten. Riksdagspartierna har enats om att fr.o.m. 1998 års val införa personvalsröstning enligt den modifierade danska modell som utredningen lagt fram. Redan vid 1994 års val skall dock försöksverksamhet genomföras vid kommunfullmäktigvalet i några repre- sentativa kommuner. Regeringen har i prop. 1993/94:115 Valperiodens längd och vissa andra grundlagsfrågor föreslagit att valperioden förlängs till fyra år och att en grundlagsregel om personval in- förs. I samma proposition föreslås att statschefens behörighetsålder sänks från 25 till 18 år. Åtgärder mot missbruk av den fria nomineringsrätten och eventuell delning av vissa större riksdagsvalkretsar skall utredas under parlamentarisk medverkan. I prop. 1993/94:21 Vissa ändringar i vallagen (1972:620) m.m. föreslås ändringar beträffande valförfarandet i administrativt och tekniskt hänseende på grundval av några av de förslag som den särskilde utredaren i Vallagsutredningen (Ju 1991:2) lagt fram i delbetänkandet VAL - Organisation Teknik Ekonomi (SOU 1992:108). Riksdagen har nyligen antagit lagförslagen (bet.1993/94:KU12, rskr. 1993/94:45). Utredningen - numera 1993 års vallagskommitté - fortsätter sitt arbete under parlamentarisk medverkan och beräknas ha avslutat detta i februari 1994. I samband med att Justitiekanslern efter ett omfattande beslag av videogram under senvåren 1993 väckte åtal enligt yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) för bl.a. barnpornografibrott uppstod frågan om förhållandet mellan å ena sidan rätten att ta del av allmänna handlingar och å andra sidan grundlagarnas bestämmelser om beslag och konfiskering. Genom ett snabbt lagstiftningsförfarande (prop. 1992/93:256, bet. 1992/93:KU40, rskr. 1992/93:364, SFS 1993:437) ändrades sekretesslagen bl.a. på så sätt att rätten att ta del av och att erhålla kopior av framställningar som tagits i beslag och yrkas konfiskerade i mål av nyss avsett slag inskränktes. Regeringen gav i detta sammanhang Justitiekanslern i uppdrag att närmare analysera förhållandet mellan tryck- frihetsförordningens (TF) bestämmelser om rätten att ta del av allmänna handlingar och å andra sidan TF:s och YGL:s bestämmelser om tvångsmedel och konfiskering samt att lägga fram de förslag till lagändringar som kunde anses motiverade med anledning av analysen. Justitiekanslern avgav den 3 september 1993 en rapport med förslag till ändringar i TF som innebar att rätten att få kopior av framställningar som tagits i beslag eller konfiskerats i mål enligt TF och YGL inskränktes. Rapporten remiss- behandlades. Av rapporten och remissutfallet framgick att de frågor som behandlas i rapporten kräver en djupare analys än det varit möjlig att göra under den korta tid som stått till förfogande. Regeringen har därför inte lagt fram något förslag till grundlagsändringar i denna del (jfr prop. 1993/94:118 s. 13). Under de första årens tillämpning av yttrandefrihetsgrundlagen har även några andra frågor aktualiserats. I prop. 1993/94:118 Några rättegångsfrågor i tryckfrihets- och yttrandefrihetsmål m.m. har regeringen föreslagit bl.a. att antalet jurymän i Stockholms län utökas och att rätten i yttrandefrihetsmål skall kunna förlänga den tid inom vilken det skall väckas åtal eller ansökan göras om konfiskering. 2.2Offentlighet och sekretess Några huvudpunkter: -Ändringar i sekretesslagen övervägs bl.a. i fråga om sekretess beträffande anmälan till Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd, tjänstetillsättningsärenden samt barns tillgång till uppgifter om biologiska föräldrar. -Bestämmelserna om utrikessekretess i sekretesslagen ses över i perspektivet av ett svenskt EU-medlemskap. En ur olika aspekter framträdande del av den svenska rättsordningen är principen om allmänna handlingars offentlighet. Denna offentlighetsprincip begränsas genom regler om sekretess. Sekretesslagen (1980:100) antogs av riksdagen år 1980. Lagen innefattar en samlad reglering av sekretess för allmänna handlingar och tystnadsplikt för offentliga funktionärer. Lagens tillämpning följs med stor uppmärksamhet från departe- mentets sida. Förslag till ändringar läggs fortlöpande i mån av behov. Flera ändringar har trätt i kraft också under 1993. Bl.a. har sekretessbestämmelser införts för vissa uppgifter i mål om ansvar för barnpornografibrott och för motsvarande tryckfrihets- eller yttrande- frihetsbrott (prop. 1993/94:256). Som nyss nämnts (avsnitt 2.1) har den frågan behandlats också i samband med ändringar i TF och YGL. Inom departementet har utarbetats en promemoria Några frågor om sekretess (Ds 1993:55) som behandlar flera sekretessfrågor som har aktualiserats i olika sammanhang. Bl.a. behandlas där frågor om sekretess beträffande anmälan till Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd (bet. 1990/91:KU10, rskr.30), tjänstetillsättningsärenden samt barns tillgång till sekretessbelagt material rörande sina biologiska föräldrar (bet. 1989/90:KU8y, bet. 1989/90:SoU28 och bet. 1990/91:KU10 p.11) och konkursförvaltares rätt att få ta del av revisions- promemorior som upprättats inom skatteförvaltningen beträffande konkursgäldenärer och sekretess för ritningar över bankvalv m.m. Promemorian har remissbehandlats och frågorna bereds nu inom departementet med sikte på en lagrådsremiss våren 1994. Lokaldemokratikommitténs (C 1992:1) delbetänkande Handlingsoffentlighet hos kommunala företag (SOU 1992:134) har remissbehandlats och lett till proposition till riksdagen (prop. 1993/94:48). I propositionen föreslogs bl.a. att aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner, landsting eller kommunalförbund utövar ett bestämmande inflytande, skall jämställas med myndigheter när det gäller handlingsoffentligheten och att enskilda skall få rätt att hos förvaltningsdomstol överklaga beslut av sådana kommunala företag att inte lämna ut företagets handlingar. Riksdagen har nyligen antagit lagförslaget (bet. 1993/94:KU13, rskr. 1993/94:46). Lokaldemokratikommitténs delbetänkande Sekretesslagen i en fri kommunal nämndorganisation (SOU 1992:140) är föremål för beredning inom Civil- departementet. Vidare har i en proposition till riksdagen (prop. 1993/94:113) föreslagits regler om be- varande av allmänna handlingars karaktär av sådana i de fall offentlig verksamhet överförs i privat regi och handlingar ingår i denna överföring. En särskild utredare - Utredningen om utrikessekretessen (Ju 1993:3) - har fått i uppdrag att se över bestämmelserna om utrikessekretess i sekretesslagen (dir. 1993:32). Syftet med utredningen är främst att närmare analysera utrikes- sekretessens innehåll och tillämpning inför ett svenskt medlemskap i EU. Utredningsarbetet beräknas vara avslutat i början av år 1994. 2.3Datalagsfrågor Några huvudpunkter: - Förslag har lagts om ändringar i regeringsformen så att Datainspektionen skall kunna ges normgivningsbefogenhet i fråga om integritetsskydd. - Förslag om ändringar i datalagen förbereds i syfte att bl.a. begränsa det nuvarande tillståndssystemet och därigenom att skapa utrymme att intensifiera Datainspektionens tillsyn. Datalagsutredningen (Ju 1989:2) har haft i uppdrag att göra en översyn av datalagen ur såväl saklig som lagteknisk synpunkt. I februari 1993 lämnade utredningen sitt slutbetänkande En ny datalag (SOU 1993:10). Förslaget har remissbehandlats. Mot bakgrund av remissutfallet och osäkerheten om den framtida utvecklingen inom EG på integritetsskyddsområdet kommer regeringen inte nu att lägga fram förslag om en ny datalag. Däremot anser regeringen att det bör göras en delreform i syfte att begränsa det nuvarande tillståndssystemet och därigenom skapa utrymme att intensifiera Datainspektionens tillsyn. I prop. 1993/94:116 Normgivningsfrågor på dataskyddsområdet, m.m. föreslår regeringen ändringar i 8 kap. 7 § regeringsformen som möjliggör att Datainspektionen ges normgiv- ningsbefogenhet i fråga om ADB-behandling av personuppgifter. Förslaget om grundlagsändring avses under våren 1994 bli uppföljt genom en lagrådsremiss om ändringar i datalagen av innebörden att för de branscher/sektorer där Datainspek- tionen utfärdar generella föreskrifter skall tillståndsplikt inte föreligga. Även andra ändringar i datalagen i syfte att förenkla Datainspektionens arbete och för att stärka inspektionens möjligheter att på ett effektivt sätt värna om de enskildas personliga integritet kommer att övervägas i remissen. 2.4Förvaltningsrätt Några huvudpunkter: - Rättsprövningslagen utreds. - JK:s arbetsuppgifter ändras inte. 2.4.1 Rättsprövning Den 1 juni 1988 trädde lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvalt- ningsbeslut i kraft (prop. 1987/88:69, bet. 1987/88:KU 38, rskr. 1987/88:189). Genom lagen har Regeringsrätten fått rätt att i vissa fall undanröja ett beslut i ett förvaltningsärende som rör tillämpningen av civilrättsliga normer eller ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. En förut- sättning är att den rättstillämpning som ligger till grund för beslutet strider mot gällande rättsregler. I väntan på erfarenheter från tillämpningen har lagen gjorts tidsbe- gränsad. Den skulle ursprungligen tillämpas på beslut som meddelades under tiden den 1 juni 1988 - den 31 december 1991. Lagen har emellertid - med oförändrat tillämpningsområde - förlängts att fortsätta att gälla under ytterligare tre år i avvaktan på en slutlig utvärdering av dess tillämpning. Dessutom har några justeringar gjorts i lagens regler om förfarandet i Regeringsrätten (prop. 1990/91:176, bet. 1990/91:KU12, rskr. 1990/91:51). Enligt uttalanden i propositionen om förlängd giltighet av lagen är det för tidigt att definitivt ta ställning till om lagen i dess nuvarande form skall permanentas eftersom Europadomstolen ännu inte prövat något klagomål över beslut som meddelats med stöd av lagen. Till detta kommer att de- partementets arbete, under samordning av Statsrådsberedningen, med översynen av instansordningen i de ärendegrupper lagen omfattar ännu inte är avslutat. Det kan här också nämnas att en övergång till domstolsprövning i flera ärendegrupper aktualiseras även av den orsaken att Sverige skall anpassa sig till krav som uppställs i vissa EG-direktiv. Som redan nämnts utreder Fri- och rättighetskommittén frågan om vidgade möjligheter till domstolsprövning av förvaltningsbeslut. I uppdraget ingår att överväga hur en framtida reglering bör vara utformad på området. 2.4.2 JK:s arbetsuppgifter I december 1991 tillkallades en särskild utredare för att se över JK:s arbets- uppgifter m.m. (dir. 1991:110). Enligt beslut av riksdagen (bet. 1989/90:KU15, rskr. 1989/90:109) och i enlighet med direktiven skulle utredningens arbete vara särskilt inriktat på de konflikter som kan uppkomma mellan JK:s arbetsuppgifter men även på en renodling av verksamheten. Utredningen som antog namnet 1991 års JK-utredning (Ju 1991:8) lade i april 1993 fram betänkandet Justitiekanslern, En översyn av JK:s arbetsuppgifter m.m. (SOU 1993:37). Betänkandet har remissbehandlats. En re- missammanställning har gjorts och finns tillgänglig i ärendet (dnr. 93-1818). Betänkandet och remissbehandlingen har gett underlag för regeringen att nu redovisa följande i fråga om JK:s arbetsuppgifter. Intressekonflikter Utredningen har bl.a. funnit att ett strikt iakttagande av regeringsformens (RF) krav på saklighet och opartiskhet (1 kap. 9 § RF) i JK:s verksamhet, även när JK skall bevaka i och för sig motstående intressen, utesluter konflikter i egentlig mening. Utredningen menar emellertid att det - i brist på en mera inträngande analys - förekommer föreställningar om att JK inte alltid samtidigt kan fullgöra uppgifter inom olika ansvarsområden. Därför föreslår utredningen att JK generellt skall kunna underlåta att fullgöra en tillsynsuppgift om den kan uppfattas som svårförenlig med någon annan uppgift som åvilar honom. Flera av de remissinstanser som närmare uttalat sig i fråga om de konflikter som kan uppkomma har funnit utredningens överväganden otillräckliga. JK för egen del har efterlyst en mera genomarbetad konstitutionell analys beträffande JK:s funktioner. Det finns enligt regeringens uppfattning grundläggande skillnader i förhållandet mellan JK:s funktioner t.ex. inom statlig skadereglering och tillsynsverksamheten. Intressekonflikter kan uppkomma och får ofta sin lösning genom att JK själv konstaterar att en konfliktsituation föreligger. I några fall har en tillsynsuppgift överlämnats till Riksdagens ombudsmän efter överenskommelse. Någon gång har saken underställts regeringens prövning. Det är emellertid tveksamt om regleringen som utgångspunkt skall ha att olika intressekonflikters lösning blir beroende av hur JK själv ser på saken från fall till fall. Andra alternativ till hur intressekonflikter skall förhindras uppstå kan finnas. Mot bl.a. denna bakgrund anser regeringen att frågan om intressekonflikter bör övervägas ytter- ligare i lämpligt sammanhang. Tillsynsuppgifter Utredningen har föreslagit en ändring i 2 § lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns tillsyn i syfte att göra regleringen av JK:s tillsyn över det statliga och det kommunala området enhetlig. Förslaget innebär att JK skall utföra tillsyn över kommunala myndigheter i den utsträckning som regeringen föreskriver det. Förslaget har rönt en del kritik från remiss- instanserna. Bl.a. JO har uttryckt tvekan om den föreslagna bestämmelsens grundlagsenlighet och menat att den innebär en delegering av normgivnings- kompetens som inte är förenlig med 8 kap. 5 och 7 §§ RF. Några remissinstanser har efterlyst en mer ingående analys av frågor om den statliga tillsynen över kommunerna. Regeringen delar uppfattningen att det kan ifrågasättas huruvida den föreslagna bestämmelsen är förenlig med RF:s regler om normgivningsmakten, och utredningens förslag härvidlag bör därför inte leda till lagstiftning. Frågan om JK:s tillsyn över kommunerna har ett samband med vad Svenska Kommunförbundet i en skrivelse till regeringen anfört om att frågan om ett vidgat grundlagsskydd för kommunerna bör bli föremål för en parlamentarisk utredning. Skrivelsen bereds för närvarande inom Civildepartementet. I fråga om JK:s tillsyn över domstolarna föreslår utredningen att domstolarnas verksamhet inte skall undantas från tillsyn. För att markera betydelsen av rättskipningens självständighet också gentemot JK föreslås dock en särskild bestämmelse i lagen om JK:s tillsyn enligt vilken JK vid sin tillsyn över domstolarna särskilt skall beakta 11 kap. 2 § regeringsformen. De remissinstanser som uttalat sig i denna fråga är huvud- sakligen för utredningens överväganden att inte undanta domstolarna från JK:s tillsyn. Några instanser har dock menat att den föreslagna hänvisningen till 11 kap. 2 § RF kan leda till missförstånd. I likhet med utredningen anser regeringen att det inte nu finns skäl att vidtaga några principiella ändringar i frågan om JK:s tillsyn över domstolarna. Saken kan emellertid aktualiseras i samband med de ställningstaganden som utredningen om domstolarnas och domarnas rättsliga ställning (dir. 1993:47) skall göra. Frågan om domarnas anställningsvillkor och de rättsliga regler som gäller för dem beträffande straff- och disciplin- ansvar är något som utredningen kommer att beröra och som har anknytning till frågan om tillsyn över verksamheten. Skadereglering Utredningen föreslår att JK även i fortsättningen skall vara central instans för statens tvistemålshantering. Regleringen av beslutsskador, varmed av- ses anspråk på ersättning som grundas på påstående om felaktigt beslut eller underlåtenhet att meddela beslut, föreslås även fortsättningsvis ankomma på JK. Samma tänks gälla för regleringen av ersättningsanspråk på grund av vissa frihetsberövanden. Däremot föreslås en betydande decentralisering till centralmyndigheter när det gäller handläggning av faktiska skador, varmed främst avses sådana anspråk på ersättning som grundas på den allmänna skadeståndsregeln i 2 kap. 1 § skadeståndslagen (1972:207) eller på regeln om arbetsgivaransvar i 3 kap. 1 § skadeståndslagen. Utredningens överväganden har i huvudsak bemötts positivt av remissinstanserna. Regeringen delar bedömningen att regleringen av beslutsskador även i fortsättningen bör ankomma på JK. Sådana skador rymmer typiskt sett en risk för intressekollisioner genom att det ofta blir fråga om en prövning om någon befattningshavare i chefsställning vid myndigheten har felat. Bl.a. denna risk motiverar att skadorna hanteras centralt och inte av myndigheten själv. Som utredningen framhållit har emellertid JK möjlighet att genom delegering enligt 6 § kungörelsen (1972:416) om statsmyndig- heternas skadereglering i vissa fall (skaderegleringskungörelsen), t.ex. beträffande mindre komplicerade beslutsskador, uppdra åt någon annan myndighet att handlägga ett ersättnings- anspråk. I frågan om ersättningsanspråk på grund av vissa frihetsberövanden bör beredningen av betänkandet Det allmännas skadeståndsansvar (SOU 1993:55) avvaktas. Betänkandet remissbehandlas för närvarande. I betänkandet föreslås en ny lag om skadestånd på grund av vissa myndighetsåtgärder. Ett genomförande av det förslaget kan få stor betydelse för JK:s uppgifter och organisation. Ett genomförande av decentraliseringstankarna i fråga om faktiska skador förutsätter inte riksdagens medverkan eftersom det rör ändringar i skaderegleringskungörelsen. Det ankommer därför på regeringen att fatta beslut i denna fråga. Regeringen har också för avsikt att genomföra utredningens förslag så till- vida att myndigheterna själva i betydligt större omfattning än för närvarande skall få handlägga sådana skador och att skyldigheten att hänskjuta ekonomiskt betydelsefulla ärenden till JK endast bör vara kvar vid ärenden där det kan bli fråga om åtaganden för staten att betala verkligt betydande belopp. Skyldigheten för myndigheterna att anmäla innan de be- slutar att betala skadestånd eller att avslå en framställning om skadestånd som inte är uppenbart ogrundad avskaffas. Även skyldigheten för myndigheter att till JK anmäla svaromål i skadeståndsmål avskaffas. I anslutning till denna decentralisering av skadehanteringen införs också en skyldighet för myndigheterna att på eget ansvar samråda med JK i ärenden av principiell karaktär eller av större ekonomisk betydelse. Be- stämmelsen om ett obligatoriskt hänskjutande från JK till regeringen i skadeståndsärenden relaterade till högre belopp bör avskaffas. 3Civilrätt 3.1Allmänt På det civilrättsliga området har reformarbetet under de senaste åren i hög grad dominerats av en anpassning av viktiga delar av svensk civilrätt till EG-rätten. Sålunda har sådan anpassning skett såväl vad gäller den kommersiella kontraktsrätten (t.ex. lag om handelsagentur) som när det gällt konsumenträtten (t.ex. ny konsumentkreditlag och lag om paket- resor). Också inom försäkrings- och skadeståndsrätt har det skett en sådan anpassning (t.ex. ändringar i trafikskadelagen samt införandet av en produktansvarslag och en lag om tillämplig lag för vissa försäkrings- avtal). Även vissa andra delar av civilrätten har berörts. Det gäller t.ex. immaterialrätt, fastighetsrätt och aktiebolagsrätt. De åtaganden att anpassa svensk civilrätt till EG:s regelverk som görs genom det s.k. EES-avtalet har i och med dessa lagstiftningsåtgärder i stora delar redan fullgjorts. På några områden, där Sverige i EES-avtalet får anstånd med att genomföra lagändringarna, återstår emellertid lagstiftningsarbete. Mest omfattande är därvid det lagstiftningsarbete som skall ske på associationsrättens område. Vidare kan det till följd av EES-avtalet också bli aktuellt att anpassa delar av svensk civilrätt till EG-regler som tillkommit efter det att EES-avtalet ingicks. I och med att arbetet med EG-anpassningen nu till stora delar är avklarat finns det utrymme att använda lagstiftningsresurserna på civilrättens område för andra reformbehov. Därvid kommer särskilt reformbehovet på bostadslagstiftningens område i blickpunkten men det finns också andra angelägna lagstiftningsuppgifter. I det följande lämnas en redogörelse för läget i lagstiftningsarbetet inom civilrättens område. 3.2Allmän förmögenhetsrätt Några huvudpunkter: -En översyn av vissa frågor med anknytning till konsumentköplagen och konsumentjänstlagen pågår. -Svensk rätt anpassas till EG:s regler om oskäliga villkor i konsumentavtal. -En ny fastighetsmäklarlag förbereds. Konsumenttjänstlagen (1985:716) trädde i kraft den 1 juli 1986. Konsumentköplagen (1990:932) trädde i kraft den 1 januari 1991. Med anledning av bl.a. tillkännagivanden av riksdagen (se bet. 1989/90:LU35 och bet. 1991/92:LU7 och 24) har en särskild utredare tillkallats för att göra en utvärdering och översyn av vissa frågor med anknytning till de nämnda lagarna (se dir. 1993:101). Utredningsuppdraget omfattar bl.a. pre- skriptionsbestämmelserna, konsumentens avbeställningsrätt, näringsidkarens produktansvar och köparens skydd mot säljarens borgenärer. Uppdraget skall redovisas före den 31 december 1994. I nordiskt samarbete förbereds nu i Justitiedepartementet lagstiftning i enlighet med ett EG-direktiv om oskäliga villkor i konsumentavtal. Direktivet berör sådana frågor som regleras i 36 § avtalslagen (1915:218) och lagen (1971:112) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden. Det antogs av EG:s råd den 5 april 1993 och medlemsländerna är förpliktade att införliva det med den nationella rätten senast den 31 december 1994. Kreditupplysningsutredningen (Ju 1991:6, dir. 1991:69) arbetar med vissa frågor rörande lagstiftningen om kreditupplysningsverksamhet. Bl.a. skall utredningen klarlägga hur intresset av en effektiv kreditupplysningsverksamhet kan främjas utan att kravet på personlig integritet och sekretess träds för när. Utredningen beräknas slutföra sitt arbete inom kort. En annan utredning (Ju 1988:1, dir. 1988:15) överväger frågor om leasing av lös egendom m.m. (se avsnitt 3.5). I departementspromemorian Ny fastighetsmäklarlag (Ds 1992:87) föreslås att en ny lag om fastighetsmäklare skall ersätta den sedan 1984 gällande fastighetsmäklarlagen. Förslaget syftar bl.a. till en effektivisering av registrerings- och tillsynsfunktionerna samt en skärpning av kraven på den som söker registrering som fastighetsmäklare. Förslaget innehåller också nya regler om hur mäklaren skall utföra sitt uppdrag. Promemorian har remissbehandlats under hösten 1992 och förslagen övervägs nu inom Justitiedepartementet. I augusti 1993 beslutade regeringen att en särskild utredare skall tillkallas för att se över lagen (1986:796) om godtrosförvärv av lösöre. Utredarens huvuduppgift är att utvärdera tillämpningen av lagen såvitt gäller god- trosförvärv av stöldgods och att utreda om reglerna bör ändras i syfte att motverka handeln med stöldgods (se dir. 1993:102). Utredningsuppdraget skall redovisas före utgången av år 1994. 3.3Ersättningsrätt Några huvudpunkter: -Frågor om ersättning för ideell skada utreds. Reglerna om det allmännas skadeståndsansvar ses över. -En reformering av försäkringsavtalsrätten förbereds. Också på det ersättningsrättsliga området har det, som tidigare nämnts (se avsnitt 3.1), skett en anpassning av svensk rätt till EG:s rättssystem. Det gäller bl.a. trafikskadelagen och reglerna om produktansvar. På det skadeståndsrättsliga området pågår vid sidan härav en utveckling i riktning mot att ge de skadelidande ökade möjlig- heter att få ersättning för sina skador. Bl.a. undersöker en kommitté (Ju 1989:1, dir. 1988:76) möjligheterna till att förbättra ersättningen för ideell skada. I kommitténs uppdrag ingår bl.a. att diskutera ersättningsnivån, ersättningsprinciper och metoder för att bestämma ersättningen. Kommittén har i september 1992 lagt fram ett delbetänkande Ersättning för kränkning genom brott (SOU 1992:84). I betänkandet föreslås nya regler om ersättning för lidande som någon tillfogar annan genom brott mot den personliga friheten eller annat integritetskränkande brott. Betänkandet har remissbehandlats och övervägs inom Justitiedepartementet. Kommittén slutför sitt arbete med andra delar av utredningsuppdraget. En parlamentarisk kommitté om det allmännas skadeståndsansvar (Ju 1989:3, dir. 1989:52) lade i juni 1993 fram betänkandet Det allmännas skade- ståndsansvar (SOU 1993:55). I betänkandet föreslår kommittén att det allmännas skadeståndsansvar i samband med myndighetsutövning skall utvidgas i vissa hänseenden, främst vid felaktig myndig- hetsinformation samt vid frihetsinskränkningar och andra allvarliga ingrepp. Betänkandet remiss- behandlas för närvarande. Beträffande skador som uppkommer vid transport av farligt gods deltar Sverige i det internationella arbetet i olika FN-organ för att förbättra de skade- lidandes situation vid olyckor av större omfattning. Inom FN:s sjöfartsorganisation, IMO, bedrivs för närvarande ett arbete på en konvention om skadeståndsansvar vid sjötransport av farligt gods. När det gäller atomansvar deltar Sverige i det internationella arbete med att revidera den s.k. Wienkonventionen som pågår inom FN:s atomenergiorgan IAEA. Arbetet syftar till att förbättra de skadelidandes rätt till ersättning för skador till följd av atomolyckor samt till att förmå fler länder att ansluta sig till konventionssystemet. Inom OECD:s atomenergiorgan NEA följs arbetet inom IAEA samtidigt som en modernisering av den s.k. Pariskonventionen och en tilläggskonvention från år 1963 för- bereds. Sverige deltar aktivt i även detta arbete. På försäkringsavtalsrättens område pågår sedan länge ett omfattande nordiskt reformarbete. Till grund för arbetet i Sverige ligger Försäkringsrättskommitténs båda betänkanden Personförsäkringslag (SOU 1986:56) och Skadeförsäkringslag (SOU 1989:88). Inom Justitiedepartementet har kommitténs förslag omarbetats, bl.a. med hänsyn till den internationella ut- vecklingen och vad som framkom vid remissbehandlingen av kommittéförslagen. Resultatet av departementets arbete har redovisats i departementspromemorian Ny försäkringsavtalslag (Ds 1993:39), som har remissbehandlats. Ärendet bereds nu vidare i Justitiedepartementet med sikte på en lagrådsremiss under 1994. 3.4Bostadslagstiftningen Några huvudpunkter: -En hyresgäst skall ha rätt att stå utanför det kollektiva förhandlings- systemet. -Lagstiftningen om förvärv och förvaltning av hyresfastigheter ses över. En proposition till riksdagen med förslag till ändringar i bl.a. hyresförhand- lingslagen och hyreslagen förbereds inom Justitiedepartementet. * propositionen kommer bl.a. att föreslås att en hyresgäst skall ha rätt att stå utanför det kollektiva förhandlingssystemet och att förbudet mot flera förhandlingsord- ningar för ett och samma hus skall tas bort. En särskild utredare fick under våren 1993 i uppdrag att se över lagstiftningen om förvärv och förvaltning av hyresfastigheter. Syftet är att effek- tivisera lagstiftningen så att förvärvare och överlåtare av fastigheter inte i onödan drabbas av besvärliga och tidsödande förfaranden samtidigt som möjligheterna att ingripa mot olämpliga hyresvärdar förbättras. Uppdraget skall redovisas före den 1 mars 1994. I en promemoria (Ds 1993:54) som har remissbehandlats under hösten 1993 föreslås lagändringar i syfte att ytterligare underlätta en övergång från hyresrätt till bostadsrätt. Bl.a. föreslås att en ny bostadsrättsförening för ombildning från hyresrätt till bostadsrätt skall kunna "ligga kvar" i fastigheten genom att förvärva en option till bostadsrätt. Vidare föreslås att den s.k. ombildningslagen skall omfatta också fastigheter som är taxerade som småhus. Ärendet bereds nu inom Justitiedepartementet. Inom Justitiedepartementet pågår ett beredningsarbete beträffande också andra former av bostadsinnehav, nämligen kooperativ hyresrätt samt en form av ägarlägenheter. Dessa frågor kommer inom kort att redovisas i en eller flera departementspromemorior. 3.5Övrig fastighetsrätt Några huvudpunkter: -Någon lagstiftning på grundval av betänkandet Fastighetsleasing (SOU 1991:81) kommer inte att föreslås. -Vissa rationaliseringar av inskrivningsväsendet föreslås. En framställning från Kammarkollegiet om ändrade ersättningsregler vid omprövning av tillstånd till s.k. vattenföretag har remissbehandlats och övervägs för närvarande inom Justitiedepartementet. Inom finansmarknaden har utvecklats en avtalstyp som kallas fastighetsleasing eller fastighetsrenting. Denna avtalstyp, som brukar betecknas som ett mellanting mellan köp och hyra, har behandlats i ett delbetänkande (SOU 1991:81) av Leasingutredningen. Betänkandet har remissbehandlats. Remissutfallet visar att någon lagstiftning i enlighet med utredningens förslag inte bör genomföras. Inom Justitiedepartementet övervägs nu vilken åtgärd som i stället kan komma i fråga. Det finns dock anledning att avvakta med det slutliga avgörandet av den frågan till dess att utredningens slutbetänkande om övriga leasingfrågor föreligger. Arrendekommitténs betänkanden (SOU 1991:85) om friköp vid s.k. historiska arrenden och (SOU 1992:109) om investeringar i arrendejordbruket om andra arrenderättsliga frågor har remissbehandlats. Ärendena bereds nu inom Justitiedepartementet. År 1990 tillkallades en särskild utredare med uppgift att undersöka om det finns skäl att införa ett nytt system för pantsättning av fastigheter. Utredaren fann emellertid att det för närvarande inte finns skäl för en sådan reform. I stället har inom Justitiedepartementet utarbetats departementspromemorian Ett papperslöst inteckningssystem m.m. (Ds 1993:14), där en något mindre långtgående reform på fastighetspanträttens område föreslås. Promemorian, som också tar upp förslag till rationaliseringar på in- skrivningsrättens område, har remissbehandlats. En proposition beräknas kunna lämnas till riksdagen under våren 1994. 3.6Bolagsrätt och annan associationsrätt Några huvudpunkter: -Svensk aktiebolagsrätt anpassas till EG:s regelverk. -En proposition med förslag till lag om stiftelser har lagts fram. Den aktiebolagsrättsliga lagstiftningen har tillkommit i nordiskt samarbete under åren 1973 - 1978. De nordiska lagarna har därefter ändrats vid olika tillfällen. I enlighet med Sveriges åtaganden i EES-avtalet har aktiebolagslagens, bank- aktiebolagslagens och försäkringsrörelselagens regler om bundna aktier upphävts med verkan fr.o.m. den 1 januari 1993. Till följd av EES-avtalet har vidare bl.a. kravet på bosättning i Sverige för vissa befattningshavare i bl.a. aktiebolag ändrats till att gälla krav på bosättning inom EES. Under hösten 1990 tillsattes en kommitté, Aktiebolagskomittén (Ju 1990:8, dir 1990:46, 1991:98) som i samråd med motsvarande kommittéer i Finland och Norge ser över aktiebolagslagen. Kommittén har under hösten 1992 överlämnat delbetänkandet Aktiebolagslagen och EG (SOU 1992:83), vilket innehåller förslag till en anpassning av den svenska aktiebolagsrätten till flera av EG:s direktiv på det bolagsrättsliga området. I betänkandet föreslås bl.a. att aktiebolagen skall delas in i två kate- gorier (publika aktiebolag och privata aktiebolag) samt att aktiekapitalet i publika aktiebolag skall uppgå till minst 100 000 kronor. Betänkandet har remissbehandlats. En proposition på grundval av betänkandet kommer att avlämnas under våren 1994. Aktiebolagskommittén skall även överväga bl.a. frågor som rör aktiebolagets finansiella instrument, aktiebolagens organisation och aktieägarnas minoritetsskydd. Kommittén har genom tilläggsdirektiv under hösten 1991 fått i uppgift att överväga om det finns skäl att modifiera förbudet för ett aktiebolag att förvärva egna aktier. Inom Justitiedepartementet övervägs ett förslag om vissa restriktioner när det gäller aktiebolags rätt att välja firma (se Riksskatteverkets rapport 1987:8) En proposition (prop. 1993/94:9) med förslag till lag om stiftelser har nyligen överlämnats till riksdagen. Lagförslaget innehåller en omfattande civilrättslig reglering av stiftelseinstitutet samt bestämmelser om tillsyn. Redovisningskommittén har till uppgift att göra en översyn av redovisnings- lagstiftningen. Kommittén har genom tilläggsdirektiv (dir. 1993:19) även fått i uppgift att - om nödvändigt med förtur - lägga fram förslag till de förändringar av redovisningslagstiftningen som föranleds av Sveriges åtaganden enligt EES-avtalet. Enligt tilläggsdirektiven skall kommittén utreda även frågan om det behövs särskilda redovisningsregler för pensionsavsättningar, avtal om avgångsvederlag och liknande förmåner för styrelseledamöter, verkställande direktören m.fl. Inom departementet pågår också ett arbete med att införliva EG-förordningen om europeiska ekonomiska intressegrupperingar (EEIG). Arbetet kommer att redovisas i en departementspromemoria. 3.7Immaterialrätt m.m. Några huvudpunkter: -Upphovsrätten anpassas till EG:s regelverk. -Varumärkesrätten ses över. -Ny lagstiftning om genteknik föreslås. På upphovsrättens område har EG antagit ett direktiv om uthyrnings- och utlåningsrättigheter avseende upphovsrättsligt skyddade verk och om upphovsrätten närstående rättigheter samt ett direktiv om satellit- och kabelsänd- ningar. Inom Justitiedepartementet pågår arbete på en departementspromemoria med förslag till nödvändig lagstiftning för att införliva dessa direktiv med svensk rätt. Arbetet sker i nordiskt samarbete. Ett direktiv om upphovsrätt och databaser samt ett direktiv om de upphovsrättsliga skyddstiderna är nära förestående. Inom Justitiedepartementet har inletts ett arbete med att införliva dessa direktiv i svensk rätt. Arbetet bedrivs i samarbete med berörda departement i de andra nordiska länderna. På fotorättens område har i en nyligen avlämnad proposition till riksdagen (prop. 1993/94:109) föreslagits att fotolagen skall upphävas och att foto- rätten skall integreras i upphovsrättslagen. De föreslagna ändring- arna är avsedda att träda i kraft under våren 1994. Inom Justitiedepartementet pågår arbete med en allmän översyn av varumärkeslagen. Vidare övervägs frågan om ett tillträde till det s.k. Madridsystemet. Avsikten är att en departementspromemoria med förslag i dessa frågor skall kunna presenteras inom kort. På varumärkesområdet kommer vidare en diplomatkonferens att hållas under år 1994 om ett förslag till en internationell konvention om förenklade procedurer för erhållande av varumärkesskydd. Frågan om nödvändiga ändringar i den svenska varumärkeslagstiftningen kommer att över- vägas inom Justitiedepartementet. En proposition (prop. 1993/94:122) med förslag till skärpta åtgärder mot immaterialrättsliga intrång har i december 1993 lämnats till riksdagen. Avsikten är att de nya reglerna skall kunna träda i kraft under våren 1994. EG har antagit en förordning om förlängt skydd för läkemedel. Det är avsikten att förordningens bestämmelser skall gälla inom hela EES-området efter beslut av Gemensamma EES-kommittén. Ett sådant beslut kan förväntas snarast efter ett ikraftträdande av EES-avtalet. Inom Justitiedepartementet har utarbetats en promemoria som behandlar frågan om inför- livande i svensk rätt av förordningen. Promemorian har remissbehandlats. I avvaktan på att EG-förordningen kommer att gälla i Sverige har regeringen i proposition 1993/94:22 föreslagit nationella regler om tilläggsskydd för läkemedel, vilka i allt väsentligt överensstämmer med förordningens bestämmelser. Riksdagen har antagit förslagen i propositionen och de nya reglerna träder i kraft den 1 januari 1994. Inom WIPO (World Intellectual Property Organisation) pågår sedan flera år ett arbete på att harmonisera patentlagstift- ningen i världen. Ett stort antal frågor behandlas och arbetet syftar främst till att avskaffa skillnaderna i patent- systemet i Europa, USA och Japan. Sverige följer detta arbete. Frågan om nödvändiga ändringar i den svenska patentlagstift- ningen kommer att övervägas inom Justitiedepartementet. För att få ett antal frågor med anknytning till gentekniken belysta till- sattes år 1990 en parlamentarisk beredning. Beredningen överlämnade i september 1992 sitt betänkande Genteknik - en utmaning (SOU 1992:82). Betänkandet har remissbehandlats och inom Justitiedepartementet förbereds en reglering av gentekniken. 3.8Transporträtt Några huvudpunkter: -Ett förslag om en ny sjölag har remitterats till lagrådet. -Arbete pågår på en översyn av reglerna om oljeskador till sjöss. Sjölagsutredningen avlämnade i februari 1990 sitt slutbetänkande Översyn av sjölagen 2 (SOU 1990:13). I betänkandet föreslås en revision av sjölagens bestämmelser om godsbefordran. Betänkandet har remissbehandlats och därefter gjorts till föremål för nordiska departementsöverläggningar. Ett inom Justitiedepartementet på grundval av utredningens betänkande utarbetat förslag till en ny sjölag har nyligen remitterats till Lagrådet. Förslaget innebär främst en anpassning av bestämmelserna rörande godsbefordran till dagens sjöfartsförhållanden. Vidare innefattar förslaget en redaktionell översyn och systematisering av sjölagstiftningen. På sjörättens område pågår inom Justitiedepartementet också arbete röran- de en konvention om bärgning, som Sverige undertecknade år 1989. I nordiskt samarbete förbereds förslag till de lagstiftningsåtgärder som föranleds av ett tillträde till konventionen. Arbetet inom FN:s sjöfartsorganisation (IMO) på regler om skadeståndsansvar vid transport av farligt gods fortsätter. Sverige deltar i detta arbete. Inom Justitiedepartementet förbereds i nordiskt samarbete förslag till ändrade regler avseende ansvaret för oljeskador till sjöss. 3.9Familjerätt Några huvudpunkter: -Reformarbetet på förmynderskapsrättens område fortsätter. -Även vissa adoptionsfrågor kommer att behandlas i det fortsatta reformarbetet. -Sambolagstiftningen utvärderas. -Den internationellt privaträttsliga lagstiftningen på familjerättens område reformeras. Merparten av det reformarbete som nu pågår på familjerättens område rör föräldrarättsliga frågor. Regeringen har beslutat att en särskild utredare skall tillkallas för att ut- värdera 1991 års reform av föräldrabalkens regler om vårdnad och um- gänge (dir. 1993:120). Utvärderingen skall särskilt inriktas på frågan hur satsningen på samarbetssamtal har inverkat på handläggningen av vårdnads- och umgängestvister. Utredaren skall också överväga om handläggningsreglerna bör ändras. Uppdraget skall redovisas före utgången av mars 1995. I ett betänkande (SOU 1988:40) från Förmynderskapsutredningen, som har remissbehandlats, föreslås förenklingar i reglerna om förvaltning av omyndiga barns egendom. Förslagen övervägs nu inom Justitiedepartementet med sikte på en lagrådsremiss våren 1994. Också reglerna om adoption har setts över av Förmynderskapsutredningen, som i slutet av år 1989 lade fram ett betänkande i saken (SOU 1989:100). Betänkandet har remissbehandlats och övervägs nu inom Justitiedepartementet. På sambolagstiftningens område är två utvärderingar aktuella. I fråga om lagen (1987:232) om sambors gemensamma hem redovisade Statskontoret i september 1993 en kartläggning av vissa faktiska förhållanden och attityder till lagen. I Justitiedepartementet övervägs nu formerna för den fortsatta utvärderingen. En parlamentarisk kommitté (Ju 1991:1, dir. 1991:6) har haft i uppdrag att göra en utvärdering av lagen (1987:813) om homosexuella sambor och överväga frågan om det bör införas en lagstiftning om s.k. registrerat partnerskap. Kommittén har redovisat sitt uppdrag i november 1993 i betänkandet Partnerskap (SOU 1993:98). I betänkandet föreslås införandet av en lag om registrerat partnerskap och en lag om sambor av samma kön. Betänkandet kommer att sändas ut på remiss inom den närmaste tiden. Reformarbetet på familjerättens område koncentreras nu i övrigt på den inter- nationellt privaträttsliga regleringen. En ny lag om vissa internationella frågor rörande makars förmögenhetsförhållanden trädde i kraft den 1 juli 1990. Den bygger på delar av Familjelagssakkunnigas slutbetänkande Internationella familjerättsfrågor (SOU 1987:18), som också innehåller förslag om nya internationellt privaträttsliga regler om äktenskap, underhållsbidrag och arv. Återstående delar av detta betänkande övervägs nu i Justitiedepartementet tillsammans med ett annat utredningsförslag om nya internationellt privaträttsliga regler på förmynderskapsrättens område (SOU 1987:73). I sammanhanget behandlas också vissa internationella adoptions- och vårdnadsfrågor som tagits upp av Förmynderskapsutredningen (se SOU 1989:100). I anslutning härtill kan nämnas att det pågår ett nordiskt samarbete rörande en översyn av den internordiska familjerättsliga regleringen. 4Domstolsväsendet, åklagarväsendet och processrätten 4.1Domstolsväsendet Några huvudpunkter: -Förändringar av de allmänna domstolarnas och de allmänna förvaltningsdomstolarnas organisation bereds vidare på grundval av Domstolsutredningens förslag. -Frågan om specialdomstolarnas framtid bereds vidare i syfte att begränsa antalet sådana instanser. -Domarnas ställning ses över i syfte att stärka domstolarnas självständighet. Sedan flera år pågår ett målmedvetet arbete för att komma till rätta med dom- stolarnas svårigheter, som har yttrat sig i en växande arbetsbörda och tidvis tilltagande personalförsörjningsproblem. Som ett led i en förutsättningslös och framtidsinriktad diskussion om domstolsväsendet utarbetades och remissbehandlades departementspromemorian Domstolarna i framtiden - en idéskiss (Ds 1989:2). Nästa steg var att en parlamentariskt sammansatt kommitté tillsattes i slutet av år 1989 för att se över domstolarnas uppgifter, arbetssätt och organisation. Kommittén, som antog namnet Domstolsutredningen redovisade i början av 1992 sitt uppdrag i betänkandet Domstolarna inför 2000-talet (SOU 1991:106). Betänkandet innehåller olika förslag som tar sikte på arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning och mellan de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna. Utredningen tar också upp frågor om omprövning, överklagande och instansordningen och vissa processrättsliga frågor. Betänkandet har remissbehandlats och ett par av förslagen har redan genomförts, bl.a. utvidgade regler om prövningstill- stånd i hovrätt. Övriga förslag bereds nu inom Justitiedepartementet med siktet in- ställt på etappvisa reformer. Det bör framhållas att inriktningen är att huvud- delen av förslagen skall genomföras. Det innebär att uppgifter som inte består i rättskipning i domstolar överförs till förvaltningsmyndigheter, att en bättre fördelning av måltyper görs mellan de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna, att länsrätternas behörighet ökas så att de blir allmänna förvaltningsdomstolar i mera egentlig betydelse än för närvarande samt att måltillströmningen till över- instanserna begränsas utan att avkall ges på rättssäkerhetskraven. Reformarbetet beskrivs närmare i detalj i det följande (avsnitt 4.3). Den av Domstolsutredningen berörda frågan om inskrivningsväsendets skiljande från domstolarna behandlas av den särskilde utredare som fått i uppdrag att lämna förslag om en ny organisation för bl.a. fastighetsbildning och fastighetsregistrering. Utredaren har lämnat ett principbetänkande Kart- och fastighetsverksamhet i myndighet och bolag (SOU 1993:99). I betänkandet föreslås att närmare 300 myndigheter däribland inskrivningsmyndigheterna förs samman till ett kart- och fastighetsverk och 24 regionala myndigheter för kartor- och fastigheter. Den nya organisationen föreslås träda i kraft den 1 juli 1995. Betänkandet remissbehandlas för närvarande. Regeringen avser att redovisa sitt ställningstagande till utredarens förslag i en proposition till vårriksdagen. Sedan regeringen återkallat Domstolsutredningens uppdrag att se över organisationen inom domstolsväsendet har denna fråga utretts inom Justitie- departementet och redovisats i departementspromemorian Domstolsväsendet - Organisation och administration i framtiden (Ds 1992:38). Promemorian tog huvudsakligen upp till behandling frågorna om de mindre domstolarnas framtida verksamhet, om specialdomstolarnas framtida verksamhet och om Domstolsverkets framtid. Promemorian föreslog i fråga om de mindre domstolarna bl.a. en domkretsreform vilken om den genomfördes skulle resultera i att 24 av de minsta tingsrätterna skulle läggas samman med andra och därmed upphöra som självständiga domstolar. Förslaget kritiserades under remissbehandlingen. Som regeringen också har uttalat i prop. 1993/94:17 om förvaltningen inom domstolsväsendet, se vidare i det följande, har vi för närvarande inte för avsikt att föreslå någon generell domkretsreform. Däremot har Domstolsverket nyligen inlett ett arbete som syftar till att undersöka om det numera finns lokalmässiga och andra förutsättningar att slå samman Sjuhäradsbygdens tingsrätt med Borås tingsrätt. Resultatet av denna undersökning beräknas vara klart inom kort. I fråga om Domstolsverkets framtida organisation och arbetsuppgifter har regeringen under hösten 1993 avlämnat en proposition om förvaltningen inom domstolsväsendet (prop. 1993/94:17). I denna behandlas förutom den administrativa centralmyndighetens funktion och ledning även frågor som rör bl.a. Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet. Frågorna om den administrativa centralmyndigheten för domstolsväsendet behandlas närmare nedan i samband med anslaget D1. Domstolsverket. Vad gäller Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet har riksdagen ställt sig bakom propositionens förslag om ny sammansättning för denna (bet. 1993/94:JuU10, rskr. 1993/94:98). Det innebär att Sveriges Domarförbund och de fackliga organisationerna inte längre skall nominera ledamöter i nämnden. Riksdagens beslut föranleder en ändring i förordningen (1988:318) med instruktion för Tjänsteförslagsnämnden för domstols- väsendet. Som nämnts tog departementspromemorian om domstolsorganisationen också upp frågan om specialdomstolarnas framtid. I 1993 års budgetproposition förutskickades med anledning av denna en närmare utredning om de frågor som rörde specialdomstolarna. Inom Justitiedeparte- mentet har därför departementspromemorian Specialdomstolarna i framtiden (Ds 1993:34) utarbetats. Enligt denna bör domstolsväsendet i framtiden vara mer sammanhållet än i dag och specialdomstolarna i möjligaste mån föras samman med de allmänna domstolarna eller de allmänna förvaltningsdomstolarna. I promemorian uttalas att hyresmålen på sikt bör föras över till de allmänna domstolarna. Det föreslås att Bostadsdomstolen avskaffas som fristående domstol och att dess uppgifter att överpröva hyresnämndernas avgöranden i ett inledande skede skall tas över av Svea hovrätt och att hovrättens avgöranden skall kunna överklagas vidare till Högsta domstolen. För hyresnämndernas del föreslås i promemorian en begränsad reform som tills vidare består i att hyresnämnderna administrativt slås samman med tingsrätterna på den ort där nämnderna är belägna. Vidare föreslås i promemorian att Patentbesvärsrätten avskaffas och att dess uppgifter tas över av de allmänna förvaltningsdomstolarna, i första hand länsrätten i Stockholm. I fråga om Marknadsdomstolen och Arbetsdomstolen läggs inga förslag fram. Det uttalas dock att Marknadsdomstolen på sikt bör avskaffas som fristående domstol och att en sådan reform bör inriktas på att Marknadsdomstolen inordnas som en specialfunktion i Svea hovrätt, att samtliga mål skall prövas av tingsrätt i första instans och att målen i ett inledande skede inte skall kunna överklagas vidare till Högsta domstolen. I fråga om Arbetsdomstolen uttalas att det finns många fördelar med att renodla dess uppgifter till att avse tvister som rör framför allt tolkning och tillämpning av kollektivavtal, förenings- och förhandlingsrätten och fredsplikten. Remissbehandlingen av promemorian har nyligen avslutats och frågorna bereds nu vidare inom Justitiedepartementet. I första rummet är det Bostadsdomstolen som behandlas i det arbetet. När det gäller Försäkringsöverdomstolen har riksdagen beslutat att denna skall läggas ned den 1 juli 1995 och att dess uppgift att vara prejudikatinstans i de aktuella måltyperna då skall övertas av Regeringsrätten (prop. 1992/93:215, bet. 1992/93:JuU33, rskr. 1992/93:372). Regeringens arbete med reformer inom domstolsväsendet har det yttersta syftet att på olika sätt stärka domstolsväsendets självständighet och effektivitet. De förslag som hittills lagts fram har främst varit inriktade på domstolarnas arbetsuppgifter och organisation samt förvaltningen inom dom- stolsväsendet. En annan åtgärd som direkt syftar till att i framtiden stärka såväl domstolarnas som domarnas självständighet är tillsättande av en särskild utredare för att behandla domstolarnas och domarnas ställning inför 2000-talet (dir. 1993:47). Utredaren, som arbetar under namnet 1993 års domarutredning (Ju 1993:6), skall i en första etapp kartlägga behovet av att stärka domarnas ställning och lämna förslag på inriktning av det fortsatta utredningsarbetet. Exempel på frågor som är aktuella i sammanhanget är utnämning av ordinarie domare, domarnas rättsställning, avlöning och arbetsuppgifter, nämndemännens ställning och utseende av jurymän. Den sistnämnda frågan är inte minst aktuell mot bakgrund av den europeiska domstolens för de mänskliga rättigheterna dom i det s.k. Holm-målet. Till utredningens uppgifter hör även att behandla den i 1992 års budgetproposition (prop. 1991/92:100, bil. 3, s. 101) berörda frågan om den interna beslutsprocessen i administrativa frågor vid domstolarna. Delegeringsarbete En viktig del i reformarbetet beträffande domstolarna är också strävandena mot en renodling av domarrollen. Under hösten 1991 påbörjades ett projekt om ändrade arbetsformer vid domstolarna. Projektet omfattar hovrätter, kammarrätter, tingsrätter och länsrätter. En av grundtankarna i projektet är att domstolspersonalen själv ska finna vägar att nå effektivare arbetsformer, bl.a. genom att få impulser från kollegor i andra domstolar. En annan utgångspunkt är att förändringsarbete mycket kretsar kring attityder och intresse. I projektet har därför stor vikt lagts vid att stödja lokala initiativ till ändrade arbetsformer. Finansieringen av projektet sker huvudsakligen genom medel från Statens förnyelsefond. Arbetet har bedrivits i form av tvådagarsseminarier vid vilka samtliga personalkategorier hos domstolarna finns representerade. Under våren 1993 lade regeringen fram propositionen (1992/93:213) om delegering av arbetsuppgifter till kanslipersonal vid domstol. I propositionen konstateras bl.a. att regeringen inte utan lagstöd kan bestämma att sådana uppgifter som avser beredning av mål får utföras av annan än domare, t.ex. kanslipersonal. Genom ändringar i rättegångsbalken och lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar (prop. 1992/93:213, bet. 1992/93:JuU32, rskr. 1992/93:371) ges regeringen sedan den 1 juli 1993 uttrycklig befogenhet att meddela sådana bestämmelser. För hovrätternas del har lagändringen följts upp med en ändring i hovrättsinstruktionen (1993:648), som ger möjlighet att delegera vissa beslut under beredningen till fiskaler, fiskalsaspiranter och domstolsbiträden. För de övriga domstolarnas del är situationen delvis en annan i och med att det pågår ett omfattande reformarbete till följd bl.a. av Domstolsutredningens förslag som kan få förhållandevis stor betydelse för arbetsformerna i dessa dom- stolar. Vidare tar 1993 års domarutred- ning på ett genomgripande sätt upp frågor som berör arbetsformerna vid domstolarna. Härtill kommer att det i Domstolsverket pågår arbete med att utveckla ett modernt målhanteringssystem (MÅHS) för länsrätt och tingsrätt. Införandet att detta system kommer att nödvändiggöra en översyn av domstolarnas arbetsformer. Systemet skall installeras under budgetåren 1993/94 och 1994/95. Regeringen bedömer det därför inte lämpligt att just nu gå vidare med några författningsändringar som berör arbets- formerna vid dessa domstolar. Den reformerade domarbanan Våren 1990 godkände riksdagen efter förslag av regeringen (prop. 1989/90:79) riktlinjer för en reformerad domarbana m.m. (bet. 1989/90:JuU25, rskr. 1989/90:193). Den nya ordningen, som började tillämpas den 1 juli 1990, innebär bl.a. att domarutbildningen skall koncentreras och fullgöras i ett sammanhang. Målet som sattes upp var att den sammanlagda tjänstgöringstiden, räknad från börjedag i överrätt till assessorsförordnande, inte skulle vara längre än tre år. Detta motsvarar i huvudsak minimitiderna för de i utbildningen ingående obligatoriska momenten, nämligen nio månader som aspirant i överrätt, 12 månader som fiskal vid underrätt och nio månader som adjungerad ledamot i överrätt, eller sammanlagt två år och sex månader. Härutöver förutsattes i propositionen att utrymme för viss tjänstgöring i överrätt mellan fiskalsförordnandet och påbörjandet av underrättstjänstgöringen skulle kunna finnas, dock utan att detta lades in som ett obligatoriskt moment i utbildningen. En sådan del av tjänstgöringen borde enligt propositionen i allmänhet inte vara längre än högst ett halvt år innan underrättstjänstgöringen tar vid. Reformen har utvärderats vid två tillfällen. Den första utvärderingen ägde rum redan år 1991. Det framkom därvid att man inom de flesta överrätternas områden redan då hade kunnat förkorta tjänstgöringstiderna för icke ordinarie domare till mellan tre och fyra år, räknat från börjedag som fiskalsaspirant till assessorsförordnandet. Redan då framfördes också att fiskalerna i underrätterna generellt inte hade samma erfarenhet och säkerhet som tidigare, vilket också gällde de adjungerade ledamöterna i överrätterna. Reformen har därefter utvärderats ytterligare en gång av Domstolsverket. Utvärderingen skedde under våren 1993 och resultatet redovisas i rapporten Effekterna av den reformerade domarbanan - En enkätundersökning avseende de kvalitativa aspekterna (DV Rapport 1993:2). Undersökningen visar att aspiranttiden vid alla överrätter är nio månader och att tjänstgöring i överrätten efter fiskalsförordnandet i allmänhet förekommer i endast ringa omfattning. Underrättstjänstgöringen som fiskal är mellan 12-20 månader; vid tingsrätt vanligen cirka 15 månader och vid läns- rätt omkring 12-13 månader. Det är endast i Stockholm som väntetiden på adjunktionstjänstgöring efter fullgjort underrättsår är sex månader eller mer. Väntetiden är sålunda vid Svea hovrätt cirka sex månader och vid Kammarrätten i Stockholm 6-15 månader. Tiden för adjunk- tionstjänstgöring är vid alla överrätter i genomsnitt nio månader. Undersökningen visar alltså att målet med en i tiden sammanhållen och koncentrerad domarutbildning i huvudsak har uppnåtts. Domstolsverket uttalar vidare att, med undantag för att tillgången till förstärkningsassessorer vid de allmänna domstolarna i vissa fall har varit för liten, reformens intentioner även i övrigt har förverkligats. Detta innebär bl.a. att tjänstledighet i princip inte medges för fiskaler, att de flesta fiskaler fullgör sin underrätts- tjänstgöring vid en och samma domstol och med ansvar för en egen rotel och att de direkta utbildningsinsatserna har utökats. Vissa effekter av reformen har emellertid ifrågasatts främst ur kvalitativa aspekter. Domstolsverkets rapport berör dessa frågor vilka utförligt belysts i enkätundersökningen. De negativa effekterna av reformen har i enkät- undersökningen sammanfattningsvis angetts vara, att arbetsbelastningen har ökat för de ordinarie domarna, att effektiviteten i domstolarna har blivit mindre och att fiskaler och adjungerade ledamöter i överrätterna saknar erforderlig erfarenhet av och rutin för dömande verksamhet. Det sistnämnda utpekas också som en betydelsefull del av grunden till påståendena att effektiviteten i underrätterna och i överrätterna har blivit mindre till följd av reformen. Av enkätsvaren framgår enligt rapporten vidare att den teoretiska och utbildningsmässiga standarden på fiskaler och adjungerade ledamöter är god och att de utbildningsinsatser som görs är välavvägda och tillräckliga. Däremot gör deras bristande rutin och erfarenhet att de inte är lika användbara som förut vad gäller att kunna anförtros mer kvalificerade eller omfattande mål. Denna brist på tjänstgöringserfarenhet går enligt uppfattningen hos dem som besvarat enkäten inte att kompensera genom ökade utbildningsinsatser eller liknande. Dom- stolsverket föreslår därför i rapporten att den obligatoriska delen av domar- utbildningen bör förlängas med ett år, från två år och sex månader till tre år och sex månader. Den sålunda förlängda tjänstgöringen skall förläggas antingen till överrätt som föredragande efter fiskalsförordnandet eller till underrätt som fiskal. Det föreslås ingen särskild fördelning av den ytterligare tiden mellan dessa båda utbildningsmoment, dock skall naturligtvis enligt förslaget inte minimitiden ett år som underrättsfiskal få underskridas. Domstolsverket påpekar vidare att det för att upprätthålla domarbanans attraktionskraft är betydelsefullt att den nuvarande löne- utvecklingen för fiskalerna bibehålls även i ett system med längre obligatorisk tjänstgöring innan adjunktions- tjänstgöringen. Domstolsverket föreslår slutligen att kravet på förlängd utbildningstid skall omfatta alla som ännu inte har påbörjat sin adjunktions- tjänstgöring. Domstolsverkets rapport har behandlats vid en hearing i Justitiedepartementet den 12 oktober 1993. Vid denna deltog, förutom representanter för departementet och Domstolsverket, representanter för hovrätter, kammarrätter, tingsrätter och länsrätter, JUSEK och de yngre domarnas intresseföreningar. Vid hearingen, som också behandlade en av Vattenöverdom- stolen och vattendomstolarna aktualiserad fråga i samband med den reformerade domarbanan, var också representanter för dessa domstolar närvarande. Vid hearingen framkom, förutom de synpunkter på de kvalitativa aspekterna av den reformerade domarbanan som nyss redovisats i korthet, också att rekryteringen av fiskalsaspiranter för närvarande är god eller mycket god. Skälet till det goda rekryteringsläget kan enligt vad som framkom vid hearingen hänföras dels till den rådande lågkonjunkturen, dels till den förkortade domarutbildningen vilken medför en snabb löneutveckling för yngre jurister. En stor del av domstolsrepresentanterna an- slöt sig till rapportens förslag eller förespråkade i varje fall en förlängning av den obligatoriska tjänstgöringstiden med sex månader. Flertalet representanter för yngreföreningarna delade den uppfattningen men poängterade att lönekompensation måste utgå om den obligatoriska tiden förlängs. Både bland domstolsrepresentanterna och representanterna för de yngre domarna fanns dock sådana som var kritiska till rapportens förslag och som ställde sig avvisande till att förlänga domarutbildningen. Deras ståndpunkt grundades främst på att tjänstgöringen fram till assessorsförordnandet är just en utbildningtid och inte en tjänstgöringstid där höga effektivitets- krav kan ställas men också på att domarbanans attraktionskraft skulle kunna minska om utbildningens obligatoriska delar förlängdes. Redan då reformen med en kortare och sammanhållen domarutbildning utarbetades framfördes farhågor för att den obligatoriska delen av domarutbildningen skulle bli för kort. Förslaget från 1987 års domarutredning, som låg till grund för den sedermera genomförda reformen, utsattes för viss remisskritik i bl.a. den del där utredningen föreslog bibehållande av en ettårig obligatorisk underrättstjänstgöring. Flera remissinstanser anförde att detta var för kort tid för att fiskalen skulle hinna få tillräcklig erfarenhet inför en framtid som domare. Justitieministern uttalade i sin anmälan till propositionen följande med anledning av remissynpunkterna. "Till detta vill jag först säga att minsta tid för underrättstjänstgöring redan i dag är ett år. Även om många fiskaler i praktiken tjänstgör längre tid, är det inte helt ovanligt - och i de allmänna förvaltningsdomstolarna snarast regel - att fiskalens underrättstjänstgöring pågår just ett år. Jag menar att den föreslagna tiden normalt är tillräcklig för att ge den grundläggande träning i att självständigt handlägga och avgöra mål och ärenden som är det huvudsakliga syftet med under- rättstjänstgöringen. Till detta kommer att fiskalen i omedelbar anslutning till underrättstjänstgöringen får tillfälle till ytterligare erfarenheter av dömande verksamhet under adjunktionstjänst- göringen. Och innan det är dags för en ordinarie domartjänst finns det tillfälle till ytterligare erfarenheter, såväl av arbete inom domstolsväsendet som på andra håll. En tjänstgöring som på detta sätt är begränsad i tiden förutsätter självfallet att innehållet är allsidigt och meningsfullt." I följande avsnitt av propositionen framhölls också att regeringens bedömning var att utbildningsmomentet i den obligatoriska tjänstgöringen borde betonas kraftigare. Under riksdagsbehandlingen av frågan framfördes i en motion uppfattningen att domarutbildningen enligt regeringens för- slag skulle bli för kort. Justitieutskottet anförde därvid i huvudsak samma synpunkter på frågan som i nyss citerat avsnitt av propositionen, men tillade härutöver att en avsikt med domarutbildningen var just att förmedla utbildning och inte att ge den yrkeserfarenhet som ett mångårigt del- tagande i den dömande verksamheten ger, något som kommer senare. Regeringen har förståelse för att vissa effekter av den reformerade domarbanan, främst inom de allmänna domstolarna, kan ses som negativa. Med det tidigare systemet hade särskilt de allmänna domstolarna i både första och andra instans tillgång till en kader av yngre domare med stor eller mycket stor erfarenhet av den dömande verksamheten. Detta medförde naturligtvis att de äldre fiskalerna vid underrätterna och de adjungerade ledamöterna i överrätterna på ett helt annat sätt än dagens fiskaler och adjunkter var effektiva och yrkeskunniga och i avsevärt mindre behov av handledning och vägledning. De kunde också i allmänhet anförtros svårare och mer vidlyftiga mål än vad som i regel är fallet med dagens yngre domare i samma situation. Att detta kan skapa vissa pro- blem inom domstolsväsendet, särskilt som reformen fick ett snabbt genomslag, kan inte förnekas. Problemen bör å andra sidan inte heller överdrivas. Reformens syfte var att råda bot på en del stora olägenheter som följde av den i tiden alltför långt utsträckta domarutbildningen. Detta har i stort sett lyckats. De nu berörda nackdelarna var i stora drag förutsedda redan vid reformens genomförande. Varken regeringen eller riksdagen fann emellertid då skäl att frångå utredningens förslag om längden på domarutbildningens obligatoriska moment. I stället betonades som nyss sagts utbildningsmomentet starkt. Regeringen ansluter sig fortfarande till de bedömningar som då gjordes. Vid reformens genomförande förutsattes att assessorer till stor del skulle överta den roll som de erfarna fiskalerna spelat vid underrätterna. Ett problem som i och för sig inte torde ha ett direkt samband med genomförandet av reformen men som ändå är påtagligt för underrätterna, är att det till stor del saknas assessorer som är tillgängliga för tjänstgöring ute på domstolarna. Detta kan sägas ha spätt på underrätternas pro- blem men regeringen kan inte se något skäl till antagande att detta förhållande kommer att vara bestående för all framtid i samma utsträckning som nu. Det kan också ses som en fördel att det dömande arbetet utförs av ordinarie domare i så hög grad som möjligt. Frågor med anknyt- ning till domarnas arbetsuppgifter kommer att belysas genom 1993 års domar- utredning. Ett genomförande av rapportens förslag om en ettårig förlängning av de obligatoriska momenten, men även en något mindre förlängning, skulle dessutom medföra praktiska problem oavsett hur övergångsbestämmelserna utformas. Problemen kan hänföras till både överrätterna och underrätterna. Om en förlängning genomförs riskerar överrätterna att under en övergångsperiod ställas inför stora svårigheter med nyrekrytering av adjungerade ledamöter. Denna risk finns även om övergångs- bestämmelsen skulle utformas på ett annat sätt än det föreslagna. Förlängs de obligatoriska momenten kommer färre unga domare att kunna utbildas. Eftersom den utvecklingen inte är önskvärd måste nya resurser i så fall tillskjutas för att hålla antalet utbildningsplatser på en oförändrad nivå. Detta är inte möjligt ur statsfinansiell synvinkel. Kostnads- ökningarna skulle väsentligen kunna undvikas genom att låta domarrotlar som nu besätts av ordinarie domare i stället innehas av fiskaler. Detta skulle emellertid strida mot principen att dömandet i största möjliga utsträckning skall handhas av ordinarie domare. Regeringen är mot bakgrund av det sagda inte nu beredd att föreslå en förlängning av de obligatoriska delarna av domarutbildningen. Regeringen vill i detta sammanhang också särskilt betona vikten av att det utbildningsmässiga in- slaget i domarutbildningen tas tillvara och att fiskalerna under sitt obliga- toriska underrättsår i största möjliga utsträckning får tjänstgöra vid en och samma domstol. 4.2Åklagarväsendet Några huvudpunkter: -Indelningen i åklagardistrikt ses över. - Riksåklagarens tillsynsverksamhet ges en något ändrad inriktning. -Åklagarväsendets centrala organisation modifieras så att metodutvecklingsfrågor får ett större utrymme. -En tjänsteförslagsnämnd för åklagarväsendet ger bättre beredning av tillsättningsärenden. -Åklagarna har rätt att närvara i polisstyrelserna. Inledning Åklagarväsendet har brottats med liknande problem som domstolarna och liksom andra delar av den offentliga sektorn ställts inför uppgiften att med begränsade resurser klara av en växande arbetsmängd. Som nämnts i 1991 års budgetproposition tillsattes år 1990 en parlamentariskt sammansatt kommitté för att se över åklagarverksamheten och förundersöknings- reglerna. Kommittén, som antog namnet Åklagarutredningen -90 (Ju 1990:4), redovisade i augusti 1992 sitt uppdrag genom betänkandet Ett reformerat åklagarväsende (SOU 1992:61). Betänkandet har remissbehandlats. Förutom vad som redovisas nedan föreslår Åklagarutredningen -90 bl.a. vissa förändringar på det straffrättsliga och processrättsliga området (jfr avsnitten 4.3 och 5.3.1). Den lokala och regionala organsationen inom åklagarväsendet I organisatoriskt hänseende hade Åklagarutredningen -90 till uppgift att se över åklagarväsendets lokala och regionala organisation. I den delen före- slås att en s.k regionmodell införs, enligt vilken samtliga åklagarmyndigheter inom en region skulle läggas samman till en enda myndighet med lokala enheter på ett antal orter. En stor majoritet av remissinstanserna ställer sig avvisande till att regionmodellen införs. Regeringens bedömning är att åklagarväsendets organisatoriska uppbygg- nad på lokal och regional nivå inte skall ändras. Regeringen kommer således inte att ta initiativ till att den s.k. regionmodellen införs. Ett skäl är att flertalet åklagarmyndigheter är starkt negativa till den modellen. Ett annat skäl är att de viktigaste fördelarna med en regionmodell kan uppnås inom ramen för den nuvarande myndighetsorganisationen. Detta ställningstagande medför emellertid att frågan om åklagardistriktens indelning och åklagarmyndigheternas dimensionering m.m. kräver ny belysning. Regeringen har därför i november 1993 uppdragit åt Riksåklagaren att i enlighet med vissa närmare angivna riktlinjer bl.a. se över indelningen i åklagar- distrikt, utreda behovet av förändrad gränsdragning mellan olika åklagar- distrikt samt ange dimensionerings- principer. Huvudsyftet med uppdraget är önskemålet att åstadkomma en mer effektiv organisation och ett optimalt utnyttjande av resurserna. Uppdraget skall utföras i samarbete med överåklagarna och redovisas senast den 1 september 1994. I uppdraget ingår även att utreda om en i förhållande till dagsläget något mer rörlig förstärkningskader av åklagare bör finnas tillgänglig på region- åklagarmyndigheterna för att öka flexibiliteten och minska sårbarheten t.ex. vid tillfälliga arbetstoppar eller sjukdomsfall. Denna förstärkningskader skulle inte enbart bestå av yngre åklagare, utan även äldre och mer erfarna åklagare borde kunna ingå. Praktiska lösningar på ett sådant system bör därför arbetas fram. Tillsynsverksamheten inom åklagarväsendet I regleringsbrevet för budgetåret 1992/93 uppdrog regeringen åt Riksåklagaren att analysera den hittillsvarande omfattningen av Riksåklagarens tillsyns- verksamhet och belysa effekterna av en neddragning respektive en intensifiering av den verksamheten. De kvalitetsmässiga effekterna angavs vara av särskild betydelse. Uppdraget redovisades i mars 1993 genom promemorian Tillsynsverksamheten i Riksåklagarens kansli (ÅD 208-93). Promemorian har remissbehandlats. I promemorian lämnas en redogörelse för bakgrunden till Riksåklagarens tillsynsroll och hur tillsynsverksamheten bedrivs. I promemorian föreslås en ändrad inriktning och andra former för den till- synsverksamhet som nu sker genom regelbundna besök på de underställda myndigheterna, de s.k. tillsynsbesöken. I det avseendet föreslås att de generella, regelbundna tillsynsbesöken minskar i antal och omfång. Det framhålls vidare som angeläget att resurser avsätts för att möjliggöra en nödvändig revidering och uppdatering av Riksåklagarens cirku- lärsamling och att nya resurser anslås för metodutveckling. Så gott som samtliga remissinstanser tillstyrker i huvudsak de överväganden och förslag som presenteras i promemorian. Riksåklagarens tillsynsverksamhet bygger i allt väsentligt på bestämmelserna i rättegångsbalken (jfr 7 kap. 2 och 5 §§ RB). Tillsynsfunktion utövas huvudsakligen genom tillsynsbesök, överprövningsverksamheten och rätten att utfärda föreskrifter och allmänna råd. En annan del av tillsynsverksamheten utgörs av handläggningen av klagomål mot åklagare eller anmälningar om brott i tjänsten av åklagare. Antalet regelbundna tillsynsbesök uppgår till 20-30 årligen. Regeringen delar Riksåklagarens uppfattning om ändrad inriktning av till- synsbesöken. Detta innebär att Riksåklagarens regelbundna tillsynsbesök av samtliga åklagarmyndigheter med vissa intervaller bör upphöra och att formerna för tillsynsbesöken bör ändras. Enligt regeringens bedömning är de regelbundet återkommande tillsynsbesöken förhållandevis resurskrävande och kan knappast anses stå i proportion till de effekter som uppnås. Resurserna bör sättas in där de gör mest nytta och det är därför inte rationellt att t.ex. regelbundet göra tillsynsbesök på välskötta åklagarmyndigheter. Ett annat skäl som talar för att de regelbundna tillsynsbesöken inte längre fyller samma funktion är att allt fler administrativa uppgifter delegerats till regional nivå under de senaste åren. Detta innebär bl.a. att överåklagarna fått ett ökat ansvar för hur verksamheten bedrivs inom regionen. Mot bakgrund av det som nu sagts bör Riksåklagarens tillsynsbesök i stället ha följande inrikting. Riksåklagarens tillsynsbesök bör generellt sett syfta till att det skapas en enhetlig rättstillämpning och att kvalitén i åklagarverksamheten hålls på en hög och jämn nivå. Även andra bevekelsegrunder för tillsynsbesök kan naturligvis förekomma så som att granska handläggningen av vissa ärendetyper eller att utreda någon specifik frågeställning. Riksåklagarens tillsynsverksamhet måste även ses i förhållande till den till- synsplikt som överåklagarna har. Regeringen vill i detta sammanhang erinra om att överåklagarna, under Riksåklagaren, har ansvaret för åklagar- väsendet inom sitt verksamhetsområde (jfr 7 kap. 2 § 2 stycket RB). Enligt åklagarförordningen (1989:848) har överåklagaren tillsyn över åklagarväsendet i regionen och skall särskilt verka för att bestämmelserna om tvångsmedel, åtalsunderlåtelse, särskild åtalsprövning och strafföreläggande tillämpas enhetligt. Mot bakgrund av det som nu sagts framstår det som naturligt att överåklagaren regelbundet eller på förekommen anledning besöker de lokala åklagarmyndigheterna i regionen i granskningssyfte. Det bör ankomma på Riksåklagaren att dra upp riktlinjer för hur denna verksamhet praktiskt skall utövas. Riksåklagarens roll och organisation m.m. Statskontoret fick i juli 1992 i uppdrag att se över åklagarväsendets centrala organisation. Uppdraget lämnades huvudsakligen mot bakgrund av den organisationsöversyn som Åklagarutredningen -90 gjort beträffande den regionla och lokala nivån. Uppdraget redovisades i februari 1993 genom Statskontorets rapport Riksåklagarens framtida roll och organisation (1993:3). Rapporten har remissbehandlats. Statskontorets rapport innehåller vissa förslag av övergripande art. Det föreslås bl.a. att Riksåklagaren skall ha rollen som koncernledning för verksamheten, att ansvars- och arbetsfördelningen mellan riksåklagaren och biträdande riksåklagaren klargörs, att metodutvecklingsfrågor ges hög prioritet, att myndigheten indelas i en juridisk och en administrativ avdelning, att myndigheten byter namn till Riksåklagarmyndigheten eller Riksåklagar- ämbetet samt att Rådgivande nämndens arbetsuppgifter ses över. Härutöver behandlas ett antal frågor av administrativ natur som det ankommer på Riksåklagaren själv att besluta om. Remissutfallet är blandat. Riksåklagaren har i sitt remissyttrande lämnat förslag till bl.a. en delvis annan organisation än den som Statskontoret föreslagit. Riksåklagaren ställer sig dock bakom förslaget att det skall införas avdelningar, men delar inte Statskontorets uppfattning om vilka verksamheter avdelningarna bör omfatta. Riksåklagaren anser bl.a. att byrå- cheferna för åtalsärenden inte bör inordnas i den juridiska avdelningen utan att dessa även fortsättningvis bör vara direkt underställda Riksåklagaren. Riksåklagaren anser vidare, i motsats till Statskontoret, att det på den juridiska avdelningen även skall finnas en byråchef för att avlasta avdelningschefen. Riksåklagaren instämmer i att det bör inrättas en tjänst för metodutvecklingsfrågor. Regeringen har vid sina överväganden om Riksåklagarens framtida roll och organisation haft två grundläggande utgångspunkter. Den ena är att Riks- åklagaren i framtiden skall ha kvar de tre roller som finns i dag, dvs. vara åklagare i Högsta domstolen, vara rikets högste åklagare samt vara central förvaltningsmyndighet. Den andra utgångspunkten är att framtids- och utvecklingsfrågor måste få en betydligt mer framskjuten plats i framtiden. För att skapa de bästa förutsättningarna för att åstadkomma detta har olika alternativ vägts mot varandra. Regeringens bedömning är att Riks- åklagarens framtida roll och organisation bör utformas enligt följande. Under Riksåklagaren skall finnas fyra huvudfunktioner: en för tillsyn, en för metodutveckling och en för administration; dessutom skall det, precis som i dag, finnas en särskild funktion för Riksåklagarens verksamhet i Högsta domstolen. Var och en av de tre förstnämnda funktionerna skall ledas av en byråchef. Genom en sådan organisation får metodutvecklingsfrågorna en given central plats. På denna funktion skall ligga metodutvecklingsfrågor i stort samt andra större utvecklingsfrågor av såväl administrativ som juridisk art. Här bör också de arbetsuppgifter ligga som rör föreskrifter och allmänna råd för åklagarverksamheten (cirkulär), ordnings- botssystemet, strafförelägganderutinen och övriga rutiner i åklagarverksamheten från straff- och processrättslig synpunkt. Eftersom metodutvecklings- frågorna på detta sätt lyfts fram, kommer de att få en annan dignitet än tidigare. Reella förutsättningar skapas för att viktiga utvecklingsfrågor av skilda slag får en framskjuten plats utan att andra viktiga områden som t.ex. tillsynsverksamheten sätts åt sidan. Även tillsynsfunktionen gagnas av en sådan lösning. Tillsynsbyrån kan avlastas vissa frågor och därmed bli en mer renodlad funktion samtidigt som det skapas utrymme för att t.ex. förkorta handläggningstiderna avseende ärendekategorin klagomål och anmälningar mot åklagare. Den ovan beskrivna ändrade inriktningen av tillsynsbesöken bidrar också till att vissa resurser kan frigöras. Den framtida administrativa funktionen bör mer inriktas på drift och service. Hur myndigheten skall vara organiserad inom ramen för dessa huvudfunktioner är en fråga som Riksåklagaren själv skall besluta om. I en organisation av det slag som nu angivits skapas goda möjligheter för Riksåklagaren att på ett mer effektivt sätt arbeta med de frågor som skall handhas på central nivå. Regeringen instämmer i att riksåklagarens och biträdande riksåklagarens ansvar och arbetsuppgifter bör klargöras ytterligare. Enligt regeringens bedömning bör utgångspunkten vara att riksåklagaren har den centrala rollen i bl.a. förändringsarbetet. Därför bör inriktningen vara att riksåklagaren mer skall koncentrera sig på övergripande frågor såsom att skapa policy och att sörja för utvecklingsfrågor. Biträdande riksåklagaren skall vara ställföreträdande Riksåklagare och ha som huvudfunktion att ansvara för den löpande juridiska verksamheten. Omorganisation bör kunna vara genomförd den 1 juli 1994. Regeringen kommer snarast att vidta erforderliga förordningsändringar. När det gäller namnfrågan är det regeringens bedömning att det inte finns tillräckliga skäl för att frångå den nuvarande ordningen. Regeringen kommer således inte att lägga fram ett förslag om namnändring. Beträffande Rådgivande nämnden är det regeringen bedömning att det för närvarande inte finns skäl att göra en översyn av dess verksamhet. Åklagarutredningen -90 har även diskuterat frågan om tidsbegränsade för- ordnanden för riksåklagaren, biträdande riksåklagaren samt överåklagarna och föreslagit att denna fråga övervägs i särskild ordning. Regeringens bedömning är att det av principiella skäl inte kan komma i fråga att tidsbegränsa dessa tjänster. Tjänsteförslagsnämnden för åklagarväsendet Regeringen har med verkan fr.o.m. den 1 juli 1993 inrättat en tjänsteförslags- nämnd för åklagarväsendet (SFS 1993:523). Syftet med reformen är att stärka åklagarkåren. Nämnden, som har sin förebild inom domstolsväsendet, skall ge ökad stadga åt tjänstetillsättningarna genom beredningsformen och genom ett bättre underlag. Samtidigt med att nämnden tillskapades fick skicklighetskriteriet genomslag för samtliga ordinarie åklagartjänster. Vidare slopades det s.k. vitsordssystemet till förmån för inhämtande av referenser. Reformen kommer att följas upp. Åklagarna har närvarorätt i polisstyrelserna Åklagarväsendet har tillförsäkrats en ökad möjlighet att påverka inriktningen av polisverksamheten. Genom en ändring i polisförordningen har cheferna för de lokala åklagarmyndigheterna fr.o.m. den 1 september 1993 rätt att vara närvarande och yttra sig vid polisstyrelsens samman- träden samt att få sin mening antecknad till protokollet. En motsvarande be- stämmelse har också införts för över- åklagarna när det gäller länsstyrelsernas styrelse. Anledningen till denna förändring är att tillförsäkra åklagarna ett ökat inflytande över hur polisen använder sina resurser. Åklagarna kan, med sina kunskaper och idéer, berika dessa styrelsers beslutsunderlag till gagn för brottsbekämpandet. 4.3Processrätten Några huvudpunkter: -Tyngdpunkten i rättskipningen skall ligga i första instans, och arbetet med att flytta ner målen i instanskedjan fortsätter. -Måltillströmningen till hovrätten och kammarrätten begränsas genom krav på prövningstillstånd. -Hovrättsprocessen utreds. -Förfarandereglerna för domstolsärenden och förvaltningsprocesslagen ändras. -Rättshjälpslagen utreds i syfte bl.a. att åstadkomma besparingar. Reglerna i rättegångsbalken (RB) om förfarandet vid de allmänna domstolarna har under det senaste årtiondet varit föremål för ett omfattande reformarbete. En stor del av reformarbetet på den centrala processrättens område är för den närmaste framtiden knuten till Domstolsutredningens betänkande Domstolarna inför 2000-talet (SOU 1991:106). En av utredningens huvuduppgifter har, som redan nämnts (avsnitt 4.1), varit att se till att domstolsverksamheten renodlas och koncen- treras på de dömande uppgifterna. Förslag med den inriktningen har också lagts fram av utredningen. Andra förslag avser instansordningen inom domstolsväsendet. Utredningen föreslår också vissa ändringar när det gäller överklagande och förfarandet i de allmänna domstolarna och i de allmänna förvaltningsdomstolarna. Utredningens förslag har beretts vidare med siktet inställt på etappvisa reformer. När det gäller de allmänna domstolarna har vissa förslag redan genomförts. Det gäller t.ex. förslaget om att flytta ner utsökningsmålen i instansordningen så att den första domstolsprövningen skall äga rum i tingsrätt i stället för i hovrätt. Reformen träder i kraft den 1 januari 1994 (jfr prop. 1992/93:216). Därigenom kan principen om att tyngdpunkten i rätt- skipningen skall ligga i första instans sägas vara helt genomförd såvitt gäller de allmänna domstolarna. I samma lagstiftningsärende behandlades Domstolsutredningens förslag om att utvidga reglerna om prövningstillstånd i hovrätt för tvistemål och att införa krav på prövningstillstånd i vissa brottmål. Sådana lagändringar trädde i kraft den 1 juli 1993. Den nu nämnda reformen utgör ett led i regeringens strävanden att effektivisera hovrättsförfarandet så att målen kan avgöras på ett snabbare och mer ändamålsenligt sätt och att resurserna koncentreras på de mer svårbedömda och kvalificerade målen. En särskild utredare har under året tillsatts för att arbeta vidare med dessa frågor genom att lämna förslag till ändringar i förfarandereglerna för hovrätt och undersöka olika sätt att begränsa flödet av mål till hovrätterna (dir. 1993:38). I uppdraget, som skall redovisas före den 1 april 1995, ingår också att utvärdera de nya reglerna om prövningstillstånd i hovrätt. Regeringen har under hösten i enlighet med förslag i Domstolsutredningens betänkande föreslagit att handläggningen av vissa likvidationsärenden skall flyttas från tingsrätt till Patent- och registreringsverket (prop. 1993/94:43). Ändringen, som enligt förslaget skall träda i kraft den 1 april 1994, innebär inte bara ett led i renodlingen av tingsrätternas arbetsuppgifter utan kommer också att effektivisera handläggningen av likvidationsbesluten och förbättra möjligheterna att komma åt försumliga aktiebolag. När det gäller de allmänna förvaltningsdomstolarna har riksdagen godkänt de riktlinjer som regeringen presenterade i förra årets budgetproposi- tion (bilaga 3 avsnitt 4.1) och som innebär att tyngdpunkten i rättskipningen skall ligga i första instans och att den första domstolsprövningen i de allmänna förvaltningsdomstolarna i allmänhet skall ligga i länsrätt. Arbetet med att flytta ner målen i instanskedjan har bedrivits med sikte på att i ett första skede flytta ner ett fåtal, men antalsmässigt betydelsefulla, måltyper i instanskedjan och att andra måltyper skall flyttas ner etappvis. I en nyligen beslutad lagrådsremiss föreslås sålunda i enlighet med Domstolsutredningens förslag en ändrad instansordning för kriminal- vårdsmål och studiestödsmål liksom en ändrad beslutsordning för körkortsmål som innebär att beslutanderätt för körkortsingripanden m.m. i första instans flyttas från länsrätt till länsstyrelse och att länsstyrelsens avgöranden skall kunna överklagas till länsrätten. Vidare föreslås att det normalt skall krävas prövningstillstånd i Regeringsrätten och Högsta domstolen i mål om utlämnande av allmän handling. I samma lagstiftningsärende föreslås att regler av generell karaktär om pröv- ningstillstånd skall införas i ledet länsrätt-kammarrätt på grundval av för- slag i en departementspromemoria som under hösten varit föremål för remiss- behandling. De föreslagna reglerna är utformade efter mönster av reglerna om prövningstillstånd i hovrätt. Frågan om vilka målgrupper som skall omfattas av krav på prövningstillstånd skall övervägas målgrupp för målgrupp parallellt med att olika målgrupper flyttas ner i instanskedjan. I den nyss lämnade lagrådsremissen om instansordning för kriminalvårdsmål m.m. föreslås att prövningstillstånd skall krävas i kammar- rätt för de tre först angivna måltyperna. Domstolsutredningen behandlar i betänkandet även ett antal processrätts- liga frågor. En viktig uppgift för Domstolsutredningen har varit att se över förfarandereglerna för de allmänna förvaltningsdomstolarna - förvalt- ningsprocesslagen (1971:291) - och de förfaranderegler som gäller för de allmänna domstolarnas hantering av ärenden, dvs. för tingsrätternas del lagen (1946:807) om handläggning av domstolsärenden, den s.k. ärendelagen, och för hovrätternas och Högsta domstolens del rättegångsbalkens regler om besvär. Utredningens förslag har i och för sig fått ett positivt mottagande under remissbehandlingen. Förslaget om att ersätta förvaltningsprocesslagen och ärendelagen med en gemensam domstolsför- farandelag har dock kritiserats och arbetet är nu i stället inriktat på att revidera de båda lagarna med utgångspunkt i Domstolsutredningens förslag. Ett förslag till en ny ärendelag bör kunna presenteras under våren 1994 och arbetet med att revidera förvaltningsprocesslagen kommer att påbörjas därefter. I det sammanhanget skall också förslagen i betänkandet Några frågor om Regeringsrätten (SOU 1992:138), som har remissbehandlats under året, tas upp. Det handlar bl.a. om att införa möjligheter för Regeringsrätten att begränsa sin prövning till prejudikatfrågan i målet och att avlasta Regeringsrätten när det gäller de extraordinära rättsmedlen så att åtskilliga fall som enligt gällande regler skall prövas av Regeringsrätten i stället skall prövas av kammarrätt. Sistnämnda reform föranleder en ändring i regeringsformen, och förslag till en sådan ändring finns i en nyligen överlämnad proposition om normgivningsfrågor på dataskyddsområdet m.m. (jfr avsnitt 2.3). Åklagarutredningen -90 (jfr avsnitt 4.2 och 5.4.1) har lämnat flera förslag som syftar till att effektivisera förfarandet i brottmål. Utredningen föreslår bl.a. avkriminalisering och restriktivare åtalsregler för vissa brottstyper, att särskilda restriktioner för att väcka åtal för vissa brott skall gälla samt vidgade möjligheter till strafföreläggande och föreläggande av ordningsbot liksom vidgade möjligheter för polis och åklagare att besluta om förverkande. Vidare föreslås sådana ändringar i syfte att renodla polis- och åklagarrollen som innebär att polis och åklagare avlastas sådana uppgifter som ligger vid sidan av brottsbekämpningen. Utredningen har också behandlat frågor om förundersökningens bedrivande, särskilt med inriktning på att förenkla rutiner m.m. så att tiden mellan brott och åtals- beslut kan förkortas. Utredningen föreslår bl.a. att skyldigheten att göra formell förundersökning i bötesmål avskaffas och att dokumentation av förhör skall kunna ske i enklare former än i dag. Förslagen bereds nu efter remissbe- handling inom Justitiedepartementet med siktet inställt på att en proposition skall kunna överlämnas under våren. Hösten 1993 har regeringen i en proposition till riksdagen (prop. 1993/94:24) föreslagit ändringar i reglerna om kroppsvisitation och kropps- besiktning. Ändringarna syftar bl.a. till att klargöra vilka åtgärder som får företas med stöd av rättegångsbalkens centrala regler om kroppsvisitation och kroppsbesiktning (dir. 1993:33). En mer genomgripande översyn av reglerna skall göras av en särskild utredare - polis- rättsutredningen (Ju 1991:5) - som har fått i uppdrag se över behovet av att ändra rättegångsbalkens regler om beslag, husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning. Reglerna, som i huvud- sak är oförändrade sedan rättegångs- balkens tillkomst, har i olika sammanhang kritiserats för att vålla problem i tillämpningen. Uppdraget skall redovisas senast den 1 december 1994. I den nyss nämnda propositionen behandlas också restriktioner vid häktning och vissa andra frågor som tagits upp i departementspromemorian Häktades gemensamhet med omvärlden (Ds 1992:8). Enligt förslaget i propositionen skall domstol pröva om häktade skall få åläggas restriktioner i kontakterna med omvärlden. Även i denna del har proposi- tionen antagits av riksdagen. Det är enligt regeringens mening angeläget att se över rättegångsbalkens regler om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning i belysning av den ytterst snabba tekniska utveckling som äger rum på teleområdet och att telemarknaden har öppnats för fler operatörer genom den nya telelagen (1993:597). Regeringen överväger att inom kort tillsätta en utredning av dessa frågor. En sådan utredning bör föregå ett ställningstagande till den fortsatta beredningen av frågorna om en lagreglering av hemlig teknisk avlyssning och om användning av övervakningskameror i brottsutredande verksamhet, två frågor som behandlas av SÄPO-kommittén i dess slutbetänkande (SOU 1990:51). De har också behandlats i justitieutskottets betänkande bet. 1993/94:JuU4. Också frågan om en eventuell permanentning av lagen (1952:98) med särskilda bestäm- melser om tvångsmedel i vissa brottmål aktualiseras i sammanhanget (jfr prop. 1993/94:14 s. 6). I tidigare budgetpropositioner har problematiken kring massmediabevakningen av uppmärksammade rättegångar tagits upp. Det handlar bl.a. om direktsändningar i radio och bandinspelningar vid rättegången. Det är här fråga om svåra avvägningar mellan å ena sidan principen om offentlighet vid domstol och allmänhetens intresse av information och å andra sidan intresset av att utredningen i målet blir den bästa möjliga och hänsynen till olika personers integritet. Enligt regeringens mening be- höver dessa frågor beredas vidare, bl.a med beaktande av möjligheten att utnyttja videoteknik vid domstolsförhandlingar, t.ex. vid bevisupptagningar. När det gäller frågan om anonymitet för parter och vittnen i samband med rättegångar redovisades i förra årets budgetproposition att det inte är möjligt att genomföra några principiella förändringar på området men att det kan finnas utrymme för vissa justeringar för att förbättra situationen för de inblandade och att dessa frågor övervägdes inom Justitiedepartementet. Frågan har behandlats i en departementspromemoria Brottsoffren i blickpunkten (Ds 1993:29), jfr avsnitt 5.3.4, och i en nyligen beslutad lagrådsremiss föreslås på grundval av förslag i promemorian vissa ändringar i rättegångsbalken som syftar till att olika uppgifter om målsägande och vittnen, bl.a. adress, inte i onödan skall röjas för den tilltalade. En särskild utredare fick under 1991 i uppdrag att utreda möjligheterna att i svensk rätt införa regler om grupptalan. Syftet med utredningen är att förbättra möjligheterna att i domstol driva anspråk som är gemensamma eller likartade för en större grupp människor. Enligt direktiven (dir. 1991:59) skall frågan särskilt övervägas för konsument- och miljörätts- områdena. Utredaren kommer också att behandla grupptalan när det gäller jäm- ställdhetsfrågor. Också lagen (1929:145) om skiljemän är föremål för översyn på grundval av bl.a. en framställning från Stockholms Handelskammares skiljedomsinstitut sedan regeringen våren 1992 beslutat att tillsätta en särskild utredare. Utredaren skall också undersöka om det finns brister i rättsskyddet på skiljedoms- området och överväga om förfarande- reglerna för de allmänna domstolarna kan ändras så att rättegång i domstol blir ett mera slagkraftigt alternativ till skiljeförfarande (dir. 1992:22). Översynen av skiljemannalagen redovisas i ett delbetänkande under 1994. Uppdraget skall avslutas under första halvåret 1995. Ett flertal olika delgivningsfrågor är aktuella. Domstolsverket har nyligen på regeringens uppdrag utvärderat 1991 års delgivningsreformer, då bl.a. regler om förenklad delgivning infördes. Undersökningen tyder på att reglerna på det stora hela fungerar tillfredsställande men en del uppslag till förändringar förs fram. Dessa kommer nu att beredas vidare tillsammans med vissa andra förslag till förbättringar på delgivningsområdet som har framförts av olika myndigheter och organisationer. En praktiskt viktig reform trädde i kraft den 1 juli 1993. Då infördes möjligheter till kungörelsedelgivning med juridiska personer som saknar registrerad behörig ställföreträdare. På rättshjälpsområdet har omfattande förändringar av såväl materiell som organisatorisk natur ägt rum de senaste åren. Många av de lagändringar som har genomförts sedan rättshjälpsreformen trädde i kraft har syftat till att minska statens kostnader för rättshjälpen. Den senaste reformen genomfördes den 1 mars 1993 (jfr prop. 1992/93:109) då rätts- hjälpsavgifterna höjdes. Reformerna har varit kostnadsdämpande, framför allt när det gäller den allmänna rättshjälpen. Reformerna har dock inte på något avgörande sätt kunnat bromsa ökningarna av statens kostnader för rättshjälpen i stort. Mot denna bakgrund gav regeringen under våren 1993 dels Riksrevisionsverket i uppdrag att se över beräkningsgrunderna för fastställande av timkostnadsnorm m m., dels en särskild utredare i uppdrag att göra en mer genomgripande översyn av rättshjälpslagen och då särskilt villkoren för och omfattningen av rättshjälpen (dir. 1993:77). Det senare uppdraget omfattar också regleringen av ersättningen till biträden enligt rättshjälpslagen och offentliga försvarare, den allmänna rättshjälpens förhållande till rättsskyddsföräkringar och olika organisatoriska frågor. En särskild fråga för utredaren är att undersöka möjligheterna att överföra rättshjälpslagens reglering av offentliga biträden till den materiella lagstiftning där de aktuella ärendekategorierna regleras. Riksrevisionsverket redovisade sitt uppdrag i oktober. Rapporten har överlämnats till Rättshjälpsutredningen för att beaktas i dess arbete (jfr av- snittet under anslaget F1. Rättshjälps- kostnader). Den differentierade tim- kostnadsnorm som infördes under hösten 1992 ersattes under våren 1993 med en gemensam norm. Det bör i detta sammanhang nämnas att regeringen under hösten 1993 har föreslagit vissa lagändringar som bl.a. berör rättshjälpslagen och som innebär ett förbättrat rättsligt bistånd till offer för brott som begås utomlands (jfr avsnitt 5.4.4). 4.4Konkursrätt och utsökningsrätt Några huvudpunkter: -En skuldsaneringslag införs. -Insolvensutredningens förslag till lag om företagsrekonstruktion bereds. -Utsökningsbalken ses över. Insolvensutredningen (Ju 1988:2) lade i oktober 1990 fram delbetänkandet Skuldsaneringslag (SOU 1990:74). Där föreslås att det införs en möjlighet för fysiska personer med övermäktig skuldbörda att få skulder helt eller delvis avskrivna efter beslut av domstol. Efter remissbehandling har olika konsekvenser av förslaget, främst organisatoriska och kostnadsmässiga frågor, övervägts inom regeringskansliet. Sedan riksdagen i juni 1993 i ett tillkännagivande förordat att regeringen utarbetar ett förslag till skuld- saneringslag (bet. 1992/93:LU49) har regeringen i dagarna till Lagrådet överlämnat ett förslag till en sådan lag. Förslaget som i stora delar bygger på Insolvensutredningens förslag har i enlighet med riksdagens uttalanden delvis utformats i belysning av den ordning för skuldsanering som gäller i Norge. Det innebär bl.a. att skuldsaneringssystemet enligt förslaget har inslag av såväl frivillighet som tvångsmässighet, med en stark tonvikt på frivilliga lösningar, varvid bl.a. kommunala instanser skall kunna bidra med råd och anvisningar. Om gäldenären inte själv kan träffa en upp- görelse om en skuldsanering med sina borgenärer, skall han eller hon enligt förslaget kunna ansöka om en lagreglerad, men fortfarande frivillig, skuldsanering hos kronofogdemyndigheten. Om en sådan inte kan uppnås, skall gäldenären i sista hand kunna få till stånd en tvångsmässig skuldsanering genom ett beslut av allmän domstol. Insolvensutredningen föreslår i sitt slutbetänkande Lag om företagsrekon- struktion (SOU 1992:113) att ett nytt rekonstruktionsförfarande för företag i kris införs och att vissa ändringar i förmånsrättslagen görs. Betänkandet behandlar också frågan om lönegarantins inverkan på konkurrensen mellan företag. Betänkandet har remissbehandlats och för- slagen bereds nu vidare inom Justitiedepartementet med sikte på att en proposition skall kunna avlämnas hösten 1994. Vissa internationella frågor på konkursrättens område har övervägts av en särskild utredare. Betänkandet om vissa internationella insolvensfrågor (SOU 1992:78) som avlämnades under hösten 1992 innehåller bl.a. förslag om att Sverige med vissa reservationer skall ansluta sig till 1990 års Europeiska konvention om vissa internationella aspekter på konkurser och förslag till den lagstiftning som krävs för ändamålet. Betänkandet har remissbehandlats och förslagen bereds nu vidare inom Justitie- departementet. Utsökningsbalken är föremål för en översyn, i första hand på grundval av förslag från Riksskatteverket. En första delrapport har föranlett vissa lag- ändringar (se prop. 1990/91:126). En andra delrapport, liksom en slutrapport, har lett till vissa lagförslag (se bl.a. prop. 1993/94:50). Övriga förslag bereds vidare inom Justitiedepartementet. Enligt Riksskatteverkets förslag om att inrätta ett centralt konkursregister för hela landet skall uppgifter om ställföreträdare för juridiska personer, som försatts i konkurs och för vilka offentligt ackord beslutats, föras in i utsökningsregistret. Härjämte föreslås att uppgift om konkursförvaltare skall registreras i utsökningsregistret. I Riksåklagarens och Rikspolisstyrelsens utredning den 7 januari 1992 angående vissa frågor om ekonomisk brottslighet har understrukits vikten av att ett konkursregister i enlighet med verkets förslag inrättas. Ett konkursförvaltarregister finns sedan oktober 1993 inom det s.k. REX-systemet. Även de uppgifter om ställföreträdare för aktiebolag som enligt Riksskatteverkets förslag skulle omfattas av konkursregistret finns numera i aktiebolagsregistret. Sedan den 1 januari 1992 innehåller aktiebolagsregistret även historiska uppgifter. Det är därigenom möjligt att med hjälp av personnummer få fram uppgifter om en viss persons samt- liga engagemang i såväl befintliga som efter den 1 januari 1992 upplösta aktie- bolag. Av aktiebolagsregistret framgår vidare alla nuvarande och tidigare styrelseledamöter i existerande aktiebolag samt uppgift om verkställande direktör. Eftersom både kronofogdemyndigheterna och polisens s.k. eko-rotlar har tillgång till aktiebolagsregistret saknas det enligt regeringens mening anledning att inrätta ett konkursregister med dessa uppgifter. Åklagarmyndigheterna har i dag visserligen inte direkt åtkomst till aktiebolagsregistret men kan begära skriftliga utdrag ur registret från Patent- och registreringsverket. Datainspektionen har också meddelat ett generellt tillstånd för Patent- och registreringsverket att lämna ut upp- gifter ur aktiebolagsregistret via terminal till myndigheter som har behov av uppgifterna i sin verksamhet. Inte heller åklagarmyndigheternas behov av uppgifter om aktiebolag motiverar därför inrättandet av ett konkursregister. Av såväl verkets rapport som utredningen angående vissa frågor om ekonomisk brottslighet framgår att det är uppgifter om aktiebolag som utgör den absolut viktigaste informationen. Det bör likväl nämnas att uppgifter också om andra juridiska personer som bedriver närings- verksamhet än aktiebolag inom en snar framtid kommer att vara tillgängliga för både kronofogdemyndigheterna och polis och åklagare, när det nya handels- och föreningsregistret har byggts upp. Regeringen kan därför sammanfattningsvis konstatera att Riksskatteverkets förslag att inrätta ett centralt konkursregister inte motiverar några vidare åtgärder från regeringens sida. Inom regeringskansliet har under hösten 1993 en interdepartemental arbetsgrupp med företrädare för Justitie-, Närings-, Finans- och Arbetsmarknadsdepartementen tagit fram en rapport - Företagande och konkurrens på lika villkor - i vilken bl.a. föreslås olika åtgärder i syfte att bekämpa den ekonomiska brottsligheten och komma tillrätta med s.k. konkursmissbruk. Rapporten innehåller bl.a. förslag om införande av obligatoriskt anbuds- eller auktionsförfarande i situationer när den före detta ägaren till ett konkursbolag önskar "köpa tillbaka" rörelsen från kon- kursförvaltaren. Vidare föreslås ökad uppgiftsskyldighet för en konkursgäldenär genom att han alltid skall vara skyldig att inför rätten uppge all sin egendom, även sådan egendom som finns i utlandet. Rapporten övervägs för närvarande inom bl.a. Justitiedepartementet. 5Kriminalpolitiken 5.1Allmän inriktning Att upprätthålla lag och ordning så att människor kan känna sig trygga i samhället hör till rättsstatens viktigaste uppgifter. Brottsligheten befinner sig alltjämt på en nivå som inte kan accepteras även om tecken på en stabilisering kan skönjas. När det gäller t.ex. vissa till- greppsbrott och bedrägerier kan en viss nedgång noteras. Å andra sidan framgår det av den framtids- och omvärldsanalys som Brottsförebyggande rådet har gjort på regeringens uppdrag att brottsutvecklingen återigen kan ta fart om inte kraftfulla åtgärder vidtas. Regeringen redovisar i nästa avsnitt när- mare uppgifter om denna utveckling. Att minska brottsligheten och öka människors trygghet mot brott måste därför även i fortsättningen vara det självklara och oeftergivliga kravet på kriminal- politiken. En given förutsättning måste också vara att kriminalpolitiken ges tillräckliga resurser så att den av medborgarna uppfattas som en trovärdig och realistisk väg att bekämpa brottsligheten. Detta ställer krav på en ökad produktivitet och effektivitet i myndigheternas verksamhet. Regeringen redovisar i detta och andra avsnitt hur dessa förutsättningar kan uppfyllas. Utöver illavarslande signaler vad avser den svenska brottsutvecklingen kommer oroande tecken i form av en mycket stor ökning av brottsligheten inom det forna Östblocket. Det handlar delvis om organiserad brottslighet med inslag av narkotikahandel. Med all sannolikhet kommer Sverige att inom kort i ökande omfattning beröras av kriminalitet som härrör från eller på annat sätt har samband med denna brottslighet, om inte motåtgärder vidtas. Här förtjänas att nämnas att regeringen nyligen har tagit initiativ för att förstärka det internationella samarbetet på detta om- råde genom den s.k. Borgholmskonferensen i december 1993. Den nu beskrivna utvecklingen gör det emellertid också nödvändigt att överväga kriminaliseringens struktur och omfattning. Straffsystemets främsta syfte är att motverka vissa särskilt oönskade beteenden. Att lagstiftaren har förklarat ett förfarande som brottsligt och belagt det med straff är ett led i statens maktutövning. Det är av stor vikt för trovärdigheten hos straffsystemet att förfaranden som är stämplade som brotts- liga också beivras. Den allmänna trovärdigheten hos straffsystemet fordrar också att de påföljder som utdöms upplevs som rättvisa och i proportion till brottets allvar. Inte minst för dem som utsätts för brott måste de rättsvårdande myndigheterna visa att det finns en kraft och en vilja att ingripa och bestraffa brottslingen. Om inte statsmakterna på detta sätt förmår ge medborgarna uppfattningen att de står på brottsoffrens sida mot dem som begår brotten har staten misslyckats med en av sina mest grundläggande uppgifter. Det har under lång tid funnits en tendens att mer eller mindre slentrianmässigt föreskriva straff för olika regelöverträdelser i samhället. Straff- systemet har nu en omfattning och en brist på överskådlighet som medför svårigheter för medborgarna att trots kanske de bästa föresatser undgå att göra sig skyldiga till olika regelöverträdelser. Regelsystem på taxeringsområdet är ett sådant exempel. Det är regeringens uppfattning att vi i framtiden måste begränsa kriminali- seringsinstrumentet till sådana förfaranden som i mer traditionell be- märkelse kan kallas brottsliga. Regeringen avser då särskilt sådana för- faranden där det finns ett utpräglat skyddsintresse för enskilda eller för det allmänna, exempelvis våldsbrott, förmögenhetsbrott och narkotikabrott. Genom avregleringar och förenklingar på samhällslivets olika områden bör förutsättningar kunna skapas för att rättsväsendets resurser skall kunna koncentreras på sådana förfaranden som verkligen framstår som straffvärda. Detta måste vara ett av de centrala målen i det kommande lagstiftningsarbetet för vilken en närmare presentation lämnas i ett följande avsnitt. De senaste årens utveckling när det gäller den ekonomiska brottsligheten inger fortfarande oro. Det är regeringens grundläggande uppfattning att denna utveckling måste mötas med insatser av varierande slag av såväl det allmänna som av näringslivet självt och att det är viktigt att understryka att de straffrättsliga åtgärderna endast utgör en del av de åtgärder som måste vidtas. Den extrema ekonomiska situation som rådde särskilt under 80-talet med hög in- flation och en på många områden utpräglad transaktionsekonomi har i sig varit en bidragande orsak till utvecklingen av den ekonomiska brottsligheten. Det är också regeringens bestämda uppfattning att den effektivaste åtgärden mot brott i näringsverksamhet är att återupprätta en stabil ekonomi, återupprätta traditionellt industriellt tänkande och etik och moral i affärslivet. Senare års erfarenheter har emellertid gjort det klart att ökade och effektivare insatser från de rättsvårdande myndigheternas sida är nödvändigt för att ytterligare för- stärka möjligheterna att komma åt den ekonomiska brottsligheten. Metodutveckling och användande av extern expertis utgör tillsammans med en ökad myndighetssamverkan centrala frågor i regeringens arbete för att förbättra inte minst polisens och åklagarnas möjligheter att utreda och lagföra ekonomisk brottslighet. Därutöver måste en ökad samordning ske mellan de brottsbekämpande myndigheterna samtidigt som verksam- heterna i sig effektiviseras och i vissa fall decentraliseras. Åklagaren spelar en central roll i kampen mot den grova ekonomiska brottsligheten och särskilt åklagarens ställning bör generellt sett utvecklas och förstärkas. De arbetsmetoder som används inom ramen för Riksåklagarens specialoperation - RÅSOP - som i nära samarbete med Finansinspek- tionen särskilt utreder brott riktade mot banker och andra finansinstitut är ett exempel som bör kunna ligga till grund för en effektivare och mer flexibel eko-brottsbekämpning. Inom regeringskansliet har, som nyss nämnts, också en interdepartemental arbetsgrupp med företrädare för Justitie-, Närings-, Finans- och Arbetsmarknadsdepartementen nyligen presenterat en rapport - Före- tagande och konkurrens på lika villkor - som innehåller ett antal förslag till åtgärder inom området ekonomisk brottslighet och s.k. konkursmissbruk. I rapporten understryks också vikten av att den ekonomiska brottsligheten bekämpas genom åtgärder riktade direkt mot de företeelser som är brottsliga på ett sätt som inte gör det kostsammare och svårare för den lagliga näringsverksamheten. Vi måste också medverka till ökat eget ansvar och stärkt kontroll av den egna verksamheten, exempelvis genom att näringsidkaren själv utformar kontroll- instrument för att motverka brottslighet inom eller mot näringsidkarens verksamhet. Samtidigt har självfallet statsmakterna det yttersta ansvaret för bekämpande av och ingripande mot brott. Den omfattande brottsligheten innebär att många enskilda drabbas av olika former av skador och förmögenhetsförluster. Men brottsligheten skapar också en allmän känsla av otrygghet och rädsla, även hos dem som inte utsätts för brott. Att bryta utveck- lingen mot allt fler brott är en avgörande fråga för allas vår trygghet i samhället. Samtidigt med den inriktning av strafflagstiftningen som ovan angivits är det angeläget att kärnan av straffbestämmelser får en adekvat utform- ning och att straff utmäts som står i proportion till brottets allvar. Missbruket av narkotika har under de senaste decennierna utvecklats till ett av samhällets allvarligaste och mest svårlösta problem. De som direkt eller indirekt kommer i kontakt med missbruket åsamkas svåra lidanden och missbruket ger upphov till personliga tragedier. I miss- brukets kölvatten följer ofta en allt grövre kriminalitet. Det är nödvändigt att samhället uttrycker ett avståndstagande från varje olovlig befattning med narkotika. Detta har präglat reformerna på narkotikaområdet under denna regering. Även om kraftfulla åtgärder redan nu har vidtagits inom det kriminalpolitiska om- rådet finns de närmaste åren mycket att göra, såväl beträffande lagstiftningen som resursutnyttjandet. En beskrivning av detta arbete lämnas i det följande. Brottsutvecklingen beror dock inte endast på hur vi utformar de traditionella kriminalpolitiska åtgärderna inom rättsväsendets ram. Dessa består främst av ingripanden och reaktioner mot redan begångna brott. I en mening kan alla dessa åtgärder sägas vara ett uttryck för ett misslyckande i den grundläggande ambitionen att förebygga och förhindra brott. Den förebyggande effekten av ett straffsystem som är fast och konsekvent utformat och tillämpat skall visserligen inte undervärderas. Av avgörande be- tydelse är att brottsligheten bekämpas på bred front. Häri ligger också att faktorer som bidrar till ett tryggare samhälle och minskad segregation är viktiga inslag i en strategi för brottsbekämpning. Minst lika viktigt är att vi skapar möjligheter för samhället att utvecklas så att människor kan växa i mognad, ansvar och ömsesidigt hänsynstagande. Särskilt viktigt är detta när det gäller barn och ungdomar. Att stärka familjens ställning och ta tillvara skolans möjligheter som fostrare är viktigt i sig men också när det gäller att på sikt motverka brottslighet. Men vi måste också prioritera direkt brottsförebyggande åtgärder. Även när det gäller detta område är det nödvändigt att ta tillvara enskilda människors engagemang och deltagande. Centrala direktiv kan aldrig ersätta insatser som bygger på kunskap och omsorg om den egna lokala miljön. På många håll bedrivs det på den grunden ett värdefullt lokalt brottsförebyggande arbete. Statsmakterna har ett ansvar för att skapa goda förutsättningar för och ge ett aktivt stöd till det arbetet. Regeringen åter- kommer nedan till hur dessa allmänna utgångspunkter skall omsättas i praktiskt utvecklingsarbete. 5.2Brottsutvecklingen - i går, i dag och i morgon Brottsförebyggande rådet (BRÅ) har på regeringens uppdrag i samverkan med Rikspolisstyrelsen och Kriminalvårdsstyrelsen utarbetat en framtids- och omvärldsanalys avseende det kriminalpolitiska verksamhetsområdet under tiden fram till sekelskiftet. Målet för analysen var att ta fram ett underlag för fortsatta överväganden inom regeringskansliet när det gäller reform- arbetet inom kriminalpolitikens område. Analysen har särskilt tagit sikte på den förväntade brottsutvecklingen och den utveckling som till följd bl.a. härav kan förutses när det gäller arbets- belastningen inom rättsväsendet. Mot denna bakgrund har en bedömning gjorts av vilka krav som kommer att ställas på kriminalpolitiken för att kunna uppnå det övergripande målet att minska brottsligheten och öka tryggheten. BRÅ:s analys visar att det har skett en kraftig ökning av antalet polisanmälda brott under de senaste fyrtio åren. Sedan år 1950 har antalet polisanmälda brott ökat från 195 000 till knappt 1,2 miljoner. Den faktiska brottsligheten är dock betydligt högre. Även om utvecklingen av den polisanmälda brottsligheten påverkas av t.ex. anmälningsbenägenhet blir slutsatsen att den polisanmälda brottsligheten i det stora hela speglar en ökning av den faktiska brottsligheten. Under de två senaste åren har den uppåtgående trenden för de anmälda brotten brutits. Både år 1991 och år 1992 har den anmälda brottsligheten totalt sett minskat, vilket skulle kunna förebåda ett trendbrott. Det är dock ännu för tidigt, enligt BRÅ, att dra några slutsatser huruvida minskningen kommer att bli bestående eller inte. Enligt BRÅ:s prognos för brottsutvecklingen fram till år 2000 kommer antalet anmälda brott i genomsnitt att öka med ca 25 000 årligen till någon- stans mellan 1 350 000 och 1 500 000 brott. Den årliga ökningstakten beräknas således bli något lägre än under de senaste 20 åren. Prognosen för antalet anmälda stöldbrott pekar på att dessa brott år 2000 kommer att uppgå till drygt 820 000, jämfört med ca 730 000 för när- varande. I prognosen beräknas de ändrade reglerna om villkorlig frigivning fr.o.m. den 1 juli 1993 leda till att antalet anmälda stöldbrott minskar med i storleksordningen 30 000. Detta beror bl.a. på att de fängelsedömda avtjänar längre tid av straffet i fängelse än tidigare. Enligt BRÅ är det inte heller omöjligt att vissa allmänpreventiva effekter erhålls då statsmakterna genom förändring av den villkorliga frigivningen markerar att man ser mer allvarligt på brottslighet. Antalet anmälda våldsbrott beräknas år 2000 uppgå till någonstans mellan 52 000 och 60 000, jämfört med ca 48 000 för närvarande. De ändrade reglerna om villkorlig frigivning beräknas medföra en nivåsänkning av våldsbrotten med ca 1 %, uppskattningsvis ca 500. Antalet lagföringar och antalet brottmålsdomar har, trots den ökande brottsligheten, minskat sedan mitten av 1970-talet. Utvecklingen har inneburit att antalet brott som ingår i varje dom har ökat successivt och, enligt BRÅ, att det sannolikt även sker en selektion så att de fall som till slut hamnar i domstol blir allt allvarligare. En följd av detta är att andelen fängelsedomar har ökat. Även vad gäller de genomsnittligt utdömda strafftiderna har en ökning skett sedan mitten av 1970-talet. BRÅ har analyserat brottslighetens regionala variationer år 1992 och den regionala brottsutvecklingen åren 1975-1992. Analysen visar att brotts- utvecklingen skiljer sig åt mellan olika regioner i landet. Brottsligheten är till mycket stor del ett storstadsproblem. Ju mer urbaniserad en region är desto högre är brottsnivån. Brottsökningen är också väsentligt kraftigare i de mest urbaniserade regionerna. Brottsnivån är högst i Stockholmsregionen och lägst i norra glesbygden. Mönstret gäller de flesta brottskategorier men är särskilt tydligt för vissa, t.ex. bilstöld, stöld ur motordrivet fortskaffningsmedel och personrån. Brottsstrukturen varierar också mellan olika delar av landet. Andelen stöldbrott av den totala brottsligheten är större i de mest urbaniserade regionerna jämfört med de minst urbaniserade. I storstadsregionerna är andelen stöldbrott drygt 60 % av samtliga brott medan motsvarande andel i norra glesbygden är 53 %. Mot bakgrund av polisens betydelse för brottspreventionen har BRÅ också gjort en analys av kriminalpolis- och ordningspolisresurserna. Analysen visar att både de brottsutredande resurserna per polisanmält brott och ordningspolisresurserna per invånare har minskat i alla regioner mellan år 1985 och år 1990. Analysen visar också att de brottsutredande resurserna per anmält brott är störst i regioner med minst brott och minst i regioner med flest brott samt att ordningspolisresurserna per invånare, med något undantag, är störst i regioner med flest brott och minst i regioner med minst brott. BRÅ har också analyserat brottsligheten i Stockholms kommun och funnit ökande skillnader i olika delar av kommunen. Brottsligheten har ökat i alla typer av storstadsmiljöer under den senaste 20-årsperioden. Brottsökningen har dock varit snabbast i innerstaden och i vissa ytterstadsområden. Även om brottsligheten ökar i alla delar av kommunen, har de redan värst utsatta områdena fått de största ökningarna. Fortsätter utveck- lingen som hittills finns det, enligt BRÅ:s bedömning, risk för att det i vissa delar av kommunen i ett längre perspektiv utvecklas områden som den "konventionella" befolkningen successivt söker sig ifrån. En sådan utveckling skulle ytterst få till följd att brottslighet och drogmissbruk når en sådan nivå att kontrollen över dessa områden förloras och att det blir mycket svårt att vända utvecklingen. Brottsutvecklingen får naturligtvis konsekvenser för rättsväsendet. Det faktum att den polisanmälda brottsligheten varje år ökar kraftigt innebär att rättsväsendet utsätts för en allt hårdare press. BRÅ konstaterar att rättsväsendet redan i dag skulle behöva ett kraftigt resurstillskott för att komma upp i 1975 års kapacitet i förhållandet till antalet anmälda brott. Andelen uppklarade brott har successivt minskat. Generellt har uppklaringen av våldsbrott minskat med en fjärdedel sedan år 1975, medan det för stöldbrotten handlar om halveringar. BRÅ har också funnit att det finns stora regionala skillnader när det gäller uppklaring. Ju mer urbaniserad en region är desto lägre är brottsuppklaringen. Om den negativa utvecklingen för brottsuppklaringen fortsätter kommer, enligt BRÅ, följden inom en inte alltför avlägsen framtid bli att polisen i princip endast utreder brott där gärningsmannen är känd. Allvarliga brott som mord, rån och våldtäkt kommer dock alltid att prioriteras. Detta kan, enligt BRÅ, komma att innebära att polisen och övriga rättsväsendet generellt kommer att koncentrera sig på allvarligare brott, vilket i så fall sker på bekostnad av övrig brottslighet. En sådan utveckling skulle kunna verka befrämjande på brottsligheten, även den grövre, eftersom den vanligtvis utvecklas från den lindrigare. BRÅ:s analys visar också på andra risker med den pågående brottsutvecklingen. På sikt kan utvecklingen medföra att polisen inte ens kommer att hinna med att utreda alla brott med känd gärningsman, vilket kan få negativa konsekvenser för människors tilltro till rättsväsendet. Det finns risk för att det härigenom skapas en grogrund för medborgargarden och liknande. En minskad tilltro till rättsväsendet kan också få till följd att de resursstarka köper sig skydd till person och egendom, vilket i sin tur kan medföra en upptrappning av brottsligheten och att brott mot andra samhällsgrupper ökar. För att kunna bryta brottsutvecklingen krävs det enligt BRÅ kraftfulla ingrepp. BRÅ säger i sin rapport att det mesta talar för att rättsväsendet i sin nuvarande form har begränsade möjligheter att påverka de faktorer som styr brottsutvecklingen och att rättsväsendets relativa resursminskning i begränsad utsträckning har bidragit till brottsökningen. Rättsväsendet kan inte ensamt lösa brottsproblemet. Exempelvis sker nyrekrytering till brottsliga livsstilar framför allt i mycket unga år, ofta redan i 10-12 års åldern. Här bör brottsförebyggande åtgärder för att förhindra nyrekrytering inriktas på åtgärder före tonåren. En kriminell karriär börjar som regel i tidig ålder med mer bagatellartad brottslighet för att successivt övergå i allt allvarligare brottslighet. Om det skulle vara så att de första brotten i en sådan karriär kan identifieras som vissa brottstyper skulle denna kunskap vara av stor betydelse när det gäller samhällets strategi för att tidigt avbryta en kriminell karriär. Förekomsten av dessa s.k. strategiska brott avser BRÅ att undersöka vidare i en fortsatt fördjupad framtids- och omvärldsanalys. För att kunna bryta utvecklingen förespråkar BRÅ, i sin av regeringen be- ställda rapport, en nationell brottspreventiv strategi där åtgärder inom rättsväsendet samordnas med åtgärder inom andra samhällssektorer som skolan, socialtjänsten, frivilligorganisationer m.fl. En nationell strategi som samordnar det brottsförebyggande arbetet hos de olika aktörerna behövs för att det kriminalpolitiska målet att minska brottsligheten och ge trygghet för medborgarna skall uppnås. De regionala skillnaderna i brottslighet är också en viktigt utgångspunkt för en nationell brottspreventiv strategi, t.ex. vad beträffar resursallokering. 5.3Omprövning och förnyelse av det kriminalpolitiska arbetet I det föregående har redovisats dels regeringens övergripande kriminalpolitis- ka inriktning, dels en av regeringen från BRÅ beställd beskrivning och analys av kriminalpolitikens förutsättningar och villkor under de kommande åren fram mot sekelskiftet. De högt ställda men samtidigt oeftergivliga kraven i fråga om de kriminalpolitiska ambitionerna i rela- tion till den framtidsbild som BRÅ lämnar inger självfallet stor oro. Det är uppenbart att avståndet mellan medborgarnas berättigade krav och för- väntningar på att få leva ett tryggt och säkert liv och brottslighetens utveckling och struktur kommer att växa - om inte kraftfulla och genomgripande förändringar av kriminalpolitikens konkreta och prak- tiska innehåll på såväl kort som lång sikt genomförs. En sammanvägd bedömning av de resultat som BRÅ nu redovisar och av vad som i övrigt är känt om den framtida utvecklingen talar med styrka för att den hotbild som nu kan skönjas - eller t.o.m. klart kan identifieras - inte får bli verklighet. Skulle bilden av en växande brottslighet bli sann kommer grundlägg- ande uppgifter som är väsentliga för det allmänna inte att kunna fullgöras. Detta skulle i sin tur leda till kraftigt nega- tiva effekter för det svenska samhällslivet, för enskilda, för företag och näringsliv och ytterst för de grundläggande demokratiska funktionerna. En sådan utveckling skulle alltså - i det mest allvarliga perspektivet - kunna rubba grundvalarna för det svenska samhället. Detta kan naturligtvis aldrig accepteras. Det som har redovisats visar alltså på behovet av en genomgripande omprövning och en kraftfull förnyelse av den tidigare förda kriminalpolitiken, såväl såvitt avser dess ideologiska grund som dess tillämpning i dagens och morgon- dagens verklighet. Endast härigenom kan de grundläggande samhällsmål som nyss har nämnts uppnås och bibehållas. Ett sådant renoveringsarbete har redan inletts av regeringen. Tiden är nu inne att redovisa en sammanfattning av de åtgärder som redan har genomförts, de reformer i olika hänseenden som nu förbereds inom Justitiedepartementet och de mer långsiktiga arbetsuppgifter och riktlinjer som gäller för det fortsatta arbetet på detta centrala samhällsområde. En sådan redogörelse presenteras i de följande avsnitten. Inledningsvis bör slås fast några allmänna principer för renoveringen av kriminalpolitiken. Arbetet är inte begränsat i tiden. Det är i stället fråga om en långsiktig för- ändringsprocess där de övergripande målen att minska brottsligheten och öka tryggheten ligger fast. De program och de åtgärder som vidtas, och som självfallet vilar på de allmänna resonemang som nyss har presenterats, kommer att variera över åren. Så mycket står emellertid klart att det måste till stora delar avse åtgärder inom det traditionella områdena för kriminalpolitiken såsom en förändring av regelverket, främst avseende straffrätten med påföljdssystemet, liksom en ändrad inriktning, organisation och val av arbetsmetoder för myndigheterna inom rättsväsendet. Det räcker emellertid inte med detta. Framtiden är sådan att de kriminalpolitiska målen måste genomsyra såväl det allmännas åtgärder som samhället i övrigt på ett helt annat sätt än tidigare. Att nå de övergripande målen måste alltså vara en uppgift inte enbart för myndigheterna inom rättsväsendet utan i kanske ännu högre grad vara en del av samhällslivet för enskilda, andra myndig- heter, organisationer och företag. En allt viktigare uppgift blir därför att närmare undersöka förutsättningarna för inriktning, villkor och former i övrigt för detta nödvändiga samhällsengagemang. Ett första steg i denna riktning redovisas nedan i anslutning till en beskrivning av den nyligen inledda trygghetsutredningens arbete. Ett annat område som förtjänar uppmärksamhet är BRÅ:s förslag om en nationell brottspreventiv strategi. Nedan redovisas regeringens ställningstagande till detta förslag i BRÅ:s rapport. Av central betydelse för utvecklingsarbetet är också att ta fram kriminalpolitiska kunskaper i vid mening. Arbetet har således redan från början inriktats på detta. Här kan nämnas satsningarna på en kraftig utbyggnad av den kriminologiska forskningen, den förstärkta rollen för BRÅ som ett kunskaps- och expertorgan samt den nyligen överlämnade framtids- och omvärldsanalysen som bör leda till förnyade uppdrag till BRÅ inom detta område. Härutöver kommer regeringen inom kort att besluta om en kommitté med uppdrag att ta fram en samlad resultat- redovisning för det kriminalpolitiska arbetsområdet. Ett utvecklingsarbete inom detta fält är helt nödvändigt för att i framtiden få ett bättre underlag för att senare kunna redovisa vilka insatser som ger bäst resultat i förhållande till de angivna målen för politikområdet. De kriminalpolitiska målen - att minska brottsligheten och öka människors trygghet mot brott - ligger sammanfattningsvis fast. Samtidigt inger olika beskrivningar av framtiden stor oro. Om inte betydelsefulla förändringar vidtas kan allvarliga följder uppstå för samhället. Regeringens brett upplagda, konkret inriktade och genomgripande kriminalpolitiska program präglas av detta synsätt. Redan nu - och under de kommande åren - kommer således en rad kraftfulla åtgärder att genomföras i syfte att skapa det trygga och säkra samhälle som vi alla vill ha. Dessa åt- gärder redovisas i sammanfattning i det följande. 5.4Lagstiftningsåtgärder 5.4.1Strafflagstiftningen Några huvudpunkter: -Legalitetsprincipen markeras tydligt. -En översyn skall göras av en rad regler i den allmänna straffrätten. -Skärpta regler införs för brottslighet med rasistiska eller liknande motiv. -Rattfyllerilagstiftningen skärps. -Vapenlagstiftningen ses över. -Förslag om avkriminalisering förbereds. På den centrala straffrättens område pågår ett omfattande reformarbete. Här kan hänvisas till de nyligen genomförda förändringarna vad avser narkotikabrott och straffskalorna samt de av riksdagen nyligen beslutade ändringarna i rattfyllerilagstiftningen. Åklagarutredningen har i sitt betänkande Ett reformerat åklagarväsende (SOU 1992:61) behandlat allmänna frågor om kriminalisering och föreslagit en rad åtgärder avseende avkriminalisering och annat för att begränsa straffrättens tillämpningsområde. Förslagen har remissbehandlats och bereds för närvarande inom Justitiedepartementet (jfr avsnitt 4.3). I en departementspromemoria (Ds Ju 1993:80) föreslås en rad åtgärder för att öka skyddet för barn mot att utsättas för sexuella övergrepp. Bl.a. föreslås att preskriptionstiderna för sexualbrott som begås mot barn skall förlängas. Pro- memorian remissbehandlas för närvarande. I syfte att nedbringa antalet illegala vapen och minska spridningen av sådana vapen till kriminella kretsar har genomförts en så kallad vapenamnesti av innebörd att olovligt innehavda vapen under tiden juli-september 1993 fick inlämnas till polisen utan straffrättslig påföljd. Det mycket framgångsrika resultatet härav blev att 17 050 vapen och en stor mängd ammunition, cirka 15 ton, lämnades in till polisen. En utvärdering av lagen (1988:254) om förbud beträffande knivar och vissa andra farliga föremål har pågått under en längre tid inom Justitiedepartementet. Utvärderingen inleddes mot bakgrund av vad Justititeutskottet uttalade i samband med att lagens tillämpningsområde utvidgades år 1990 (bet. 1989/90:JuU35). Vad som hitintills framkommit vid utvär- deringen, bl.a. genom svaren på en enkät som tillställts landets samtliga polis- myndigheter, har inte gett vid handen att något omedelbart behov av lagändring föreligger. Frågan om den närmare utformningen av knivförbudet övervägs emellertid även av Riksåklagaren, som har inhämtat yttrande från samtliga överåklagare bl.a. beträffande behovet av att utsträcka förbudet till att omfatta fler platser än för närvarande. Också Rikspolisstyrelsen bedriver ett arbete inom detta område. Regeringen anser att slutförandet av utvärderingen bör anstå ytterligare någon tid, för att därigenom kunna lägga även vad som framkommer genom Riksåklagarens överväganden till grund för bedömningen av knivförbudets utform- ning. I en nyligen till riksdagen överlämnad proposition (prop. 1993/94:101) föreslås att det i brottsbalken införs en särskild straffskärpningsgrund för sådana fall där ett motiv för brottet varit att kränka någon på grund av ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse eller någon annan liknande omständighet. Avsikten med förslaget är att skärpa synen på rasistisk och liknande brottslighet. Lagändringen föreslås träda i kraft den 1 juli 1994. Regeringen vill också nämna att professorn Hans Klette vid Lunds Univer- sitet på uppdrag av regeringen utfört en undersökning rörande straffmätningspraxis vid vissa våldsbrott. I undersökningen föreslås bl.a. förändringar av straffskalorna för en del grova brott. I en inom Justitiedepartementet upprättad departementspromemoria Sveriges tillträde till Europarådets förverkandekonvention (Ds 1993:17) behandlas frågan om Sveriges tillträde till en inom Europarådet utarbetad konvention om förverkande m.m. Syftet med konventionen är att stärka det internationella samarbetet för att bekämpa allvarliga brott. I promemorian föreslås att Sverige, som har undertecknat konventionen, ratificerar denna. Promemorian innehåller också förslag till lagändringar i syfte att öka möjligheterna att lämna en annan stat bistånd i form av förhör under förundersökning. Promemorian, som har remissbehandlats, är föremål för fortsatt beredning inom Justitiedepartementet. Vapenlagsutredningen (Ju 1993:2) arbetar för närvarande med att göra en översyn av vapenlagstiftningen. Utredningen har bl.a. i uppdrag att göra en språklig och systematisk modernisering av regelverket samt att föreslå de ändringar som föranleds av ett eventuellt medlemskap i EU. Utredningen väntas lägga fram sina förslag i början av år 1994. I en lagrådsremiss som regeringen nyligen har beslutat tas upp en rad viktiga frågor inom den allmänna straffrätten. I remissen föreslås att ett uttryckligt förbud mot analogisk tillämpning av straffbud skall ställas upp samt att tillämpningen av brottsbalkens medverkansregler inom specialstraffrätten skall regleras i lag. När det gäller de allmänna reglerna om ansvarsfrihet föreslås att särskilda bestämmelser om samtycke och rättsvillfarelse skall tas in i lagstiftningen samt att tillämpningsområdet för bestämmelsen om nöd skall utvidgas. I lagrådsremissen behandlas också den i departementspromemorian Parallellinstruktion (Ds 1991:78) upptagna frågan om möjligheten att i vanliga brottmål beakta yttrandefrihets- rättsliga intressen. Något förslag i den delen läggs inte fram. Efter lagrådets avgivna yttrande bereds nu ärendet vidare. Polisrättsutredningen redovisade i juni 1993 sitt delbetänkande Polisens rätts- liga befogenheter (SOU 1993:60). Utredningen har haft i uppdrag att ana- lysera den svenska polislagstiftningens förhållande till de internationella konventionerna om mänskliga rättigheter. Därvid har utredningen funnit att den svenska polislagstiftningen i huvudsak är väl anpassad till konventionernas krav. Dock har utredningen - mot bakgrund av Sveriges konventionsåtaganden - funnit en ändring av bestämmelserna om omhänder- tagande 13 § polislagen (1984:387) påkallad. Förslagen i betänkandet har remissbehandlats och övervägs för närvarande i regeringskansliet. Slutligen bör nämnas att det inom departementet f.n. övervägs formerna för en kommande utredning av en rad frågor rörande den allmänna straffrätten. Till dessa hör bl.a. de frågor som aktualiserats i anslutning till det s.k. Lindomemålet. 5.4.2 Påföljdssystemet Några huvudpunkter: -En utredning pågår om påföljdssystemets uppbyggnad med uppgift bl.a. att utveckla alternativa påföljder. -En försöksverksamhet med intensivövervakning med elektronisk kontroll inleds. Också i påföljdssystemet har viktiga förändringar vidtagits. Här kan särskilt hänvisas till avskaffandet av den obligatoriska halvtidsfrigivningen. Regeringen gav våren 1992 en parlamentarisk kommitté - Straffsystem- kommittén (Ju 1992:7, dir. 1992:47) - i uppdrag att överväga vad som i ett längre perspektiv bör gälla för frigivning från fängelsestraff. Straffsystemkommitténs uppdrag är dock inte begränsat till den villkorliga frigivningen. I kommitténs uppdrag ingår att göra en mer allsidig översyn av straffsystemets uppbyggnad. I direktiven till utredningen betonas att värden som legalitet och proportionalitet bör vara vägledande för påföljdsvalet. Påföljdssystemet måste också innebära snabba, tydliga och konsekventa reaktioner på brott. Systemet måste utformas så att det kan fylla uppgiften att verka avhållande på människors brottsbenägenhet och göra det möjligt att effektivt avbryta en pågående brottslig verksamhet. Från den utgångspunkten utgör fängelsestraffet en oundgänglig del av påföljdssystemet. Samtidigt måste systemet präglas av humanitet och respekt för individen. Även om fängelsestraff inte kan undvaras är det viktigt att utveckla också andra påföljdsalternativ. I kommitténs uppdrag ingår bl.a. att överväga om villkorligt fängelse skall införas och föreslå hur samhällstjänst bör införas som ett permanent inslag i påföljdssystemet. En annan central fråga gäller huruvida intensivövervakning med elektronisk kontroll bör införas i vårt land. Kommittén skall redovisa sina för- slag före utgången av år 1994. Justitiedepartementet har för att få synpunkter från olika myndigheter m.fl. nyligen skickat ut en promemoria med förslag om en försöksverksamhet med intensivövervakning med elektronisk kontroll. I promemorian framförs att det är mycket angeläget att finna alternativ till fängelse och att den elektroniska övervakningsteknik som numera finns är av stort intresse i detta sammanhang. Mot den bakgrunden föreslås i promemorian en försöksverksamhet som syftar bl.a. till att ge underlag för Straffsystem- kommitténs överväganden i dessa frågor. Försöksverksamheten bör vidare kunna ge kunskap om hur elektronisk övervakningsteknik fungerar under svenska förhållanden och hur kriminalvårdens arbetsformer bör utformas. Avsikten är att försöksverksamheten skall påbörjas den 1 juni 1994. Enligt lagförslaget i promemorian skall fängelsestraff på högst två månader i vissa fall kunna få verkställas utanför anstalt i form av intensivövervakning med elektronisk kontroll. En förutsättning för sådan verkställighet skall vara att den dömde är bosatt inom något av verk- samhetsområdena för frivårdsmyndigheterna i Karlskoga, Luleå, Malmö Norra, Malmö Södra, Norrköping eller Sundsvall. En av avsikterna bakom försöksverksamheten är att kombinera en reaktionsnivå som motsvarar den som gäller vid verkställighet i anstalt med en verkställighetsform som inte har de negativa effekterna från bl.a. social utgångspunkt som fängelsestraff medför. En annan positiv effekt är att en sådan form av verkställighet är väsentligt billigare än anstaltsbehandling. Enligt lagförslaget kommer den dömde att vara förbjuden att lämna sin bostad annat än för vissa ändamål och på särskilt angivna tider. Det nämnda förbudet kommer under verkställighetstiden att kontrolleras med elektroniska hjälpmedel. Sådan kontroll får också avse att den dömde fullständigt avhåller sig från droger. Den dömde kommer också att vara skyldig att betala en avgift. Vid misskötsamhet tas den dömde in på kriminalvårdsanstalt för att där fortsätta verkställigheten av straffet. Den 1 januari 1993 utvidgades försöksverksamheten med samhällstjänst till att gälla hela landet (prop. 1991/92:9). Den utvidgade tillämpningen är tidsbegränsad till utgången av år 1995 i väntan på att en mera permanent ordning kan införas. I Straffsystemkommitténs uppdrag ingår att föreslå hur samhällstjänsten på längre sikt bör infogas i påföljdssystemet. 5.4.3De unga lagöverträdarna Några huvudpunkter: -Nya regler för reaktion mot ungdomsbrott övervägs m.m. Ungdomsbrottskommittén överlämnade i juni 1993 sitt betänkande Reaktion mot ungdomsbrott (SOU 1993:35). Kommittén har övervägt i vilka former och på vilket sätt det allmänna bör ingripa när unga begår brott. Bakgrunden är bl.a. att de förändringar i påföljdssystemet, som skett i takt med det kriminalpolitiska utvecklingsarbetet, hittills inte i någon vidare mån har berört de unga lagöverträdarna. Ingripanden mot brott skall vara en uppgift för rättsväsendet. Det är viktigt att den unge ställs till ansvar för brottet och uppfattar sambandet mellan detta och reaktionen. I de senare årens diskussioner har betydelsen av snabba, tydliga och konsekventa reaktioner på brott kommit att framhållas allt mer. Det är vidare av grundläggande betydelse att statsmakterna upprätthåller respekt för de påföljder som ådöms i anledning av brott. Straffrättskipningen måste präglas av förutsebarhet, enhetlighet och propor- tionalitet. För att reaktionssystemet mot unga lagöverträdare skall kunna vinna för- troende är det viktigt att det uppfattas som effektivt. Detta förutsätter att alla de som engageras i arbetet mot ungdomsbrott är inriktade på ändamåls- enliga handläggnings- och samarbetsformer. Det förutsätter också att tiden mellan brott och reaktion blir så kort som möjlig. Kommittén föreslår att det, när det är fråga om brott på vilket fängelse kan följa, sätts en bestämd tidsfrist för förundersökningar rörande ungdomar under 18 år. Inom tre veckor från det att den unge delgetts brottsmisstanke skall förundersökningen vara slutförd och åklagaren ha fattat be- slut i åtalsfrågan. Ungdomsbrottskommittén föreslår vidare att påföljden överlämnande till vård inom socialtjänsten skall utmönstras. Enligt kommitténs uppfattning skall bestämmandet av påföljder för brott, såväl till innehåll som omfattning, vara en uppgift för rättsväsendet medan det ankommer på socialtjänsten att svara för att hjälp och stödåtgärder tillkommer dem som be- höver det. De påföljder som kommittén anser att systemet bör innefatta är böter, villkorlig dom, skyddstillsyn och fängelse. Härtill kommer en ny påföljd som speciellt anpassas till de unga lagöverträdarna. Den benämns särskild tillsyn och innebär placering på särskilda ungdomshem (§ 12-hem), som skall administreras av Statens institutionsstyrelse. När det gäller medlingsprojekt föreslår kommittén att dessa bör understödjas och uppmuntras men inte bindas upp genom lagreglering som formaliserar förfarandet. Förslagen från Ungdomsbrottskommittén har nyligen remissbehandlats. Ärendet är för närvarande föremål för beredning. 5.4.4Brottsofferfrågor Några huvudpunkter: -Möjligheterna att få målsägandebiträde utvidgas ytterligare. -Möjligheterna till allmän rättshjälp och annat ekonomiskt bistånd åt brottsoffer i ärenden som behandlas utomlands utökas. -En brottsofferfond inrättas. Arbetet med att stärka brottsoffrens ställning har fortsatt under år 1993 (jfr prop. 1992/93:100 bil. 3 s. 42 ff). Möjligheterna att få målsägandebiträde utvidgades år 1991. I en proposition som lämnades hösten 1993 (prop. 1993/94:26) föreslås bl.a. att möjligheterna att få målsägandebiträde utvidgas ytterligare till att omfatta fler brott enligt brottsbalken och att målsägandebiträdets uppgifter i mål om skadestånd utvidgas. I propositionen föreslås också utökade möjligheter till allmän rättshjälp och annat ekonomiskt bistånd åt brottsoffer i ärenden som behandlas utomlands. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 1994. I en departementspromemoria Brottsoffren i blickpunkten - åtgärder för att stärka brottsoffrens ställning (Ds 1993:29) lämnas en fyllig redovisning av de olika åtgärder som vidtagits på brottsofferområdet. Promemorian innehåller också ett antal förslag till ytterligare åtgärder för att stärka brottsoffrens ställning. Det föreslås att en viss del av en brottsofferfond skall inrättas. Vidare föreslås ett antal lagändringar, bl.a. i rättegångsbalken, liksom flera förordningsändringar. Promemorian, liksom en departementspro- memoria med de närmare förslag som krävs för att en brottsofferfond skall inrättas, har remissbehandlats. Regeringen har nyligen beslutat en lag- rådsremiss på grundval av förslagen i promemoriorna. En tanke bakom att inrätta en brottsofferfond är att bidrag skall kunna lämnas ur fonden till olika ideella organisationer - t.ex. brottsofferjourer - som verkar på brottsofferområdet, till privat och offentlig verksamhet som gäller brottsoffer samt forskning, utbildning och information om brotts- offerfrågor. Fonden skall finansieras genom avgifter från dem som döms för brott av viss svårhet. Dessutom föreslås att en viss del av den aviserade sänkningen av fångarnas ersättning skall bidra till uppbyggnaden av fonden. Som anges i promemorian är det vidare lämp- ligt att frågor om bidrag ur fonden och ärenden om ersättning enligt brotts- skadelagen handläggs av en gemensam myndighet. Regeringen har därför uppdragit åt en särskild utredare att med utgångspunkt i en översyn av Brottsskadenämndens organisation, lednings- och arbetsformer lämna förslag till organisation m.m. av en myndighet med ett övergripande ansvar för brottsofferfrågor. Genom lagstiftning som trädde i kraft den 1 juli 1993 (jfr prop. 1992/93:141) skärptes straffskalorna för vissa vålds- och sexualbrott. Genom ändringarna stärks det straffrättsliga skyddet för utsatta grupper, särskilt för kvinnor som utsätts för våld och hot samt för barn. Lagen (1988:688) om besöksförbud har inneburit ett förbättrat skydd för kvinnor som utsätts för våld, hot och trakasserier. Enligt en ändring i lagen, som trätt i kraft år 1990, har bl.a. straffmaximum för överträdelse av ett besöksförbud skärpts till fängelse högst ett år. Brottsförebyggande rådet har fått i uppdrag att göra en studie av besöksförbudslagen. Studien, som bl.a. skall innehålla en utvärdering av 1990 års straffskärpning, beräknas bli klar före årsskiftet. Justitiekanslern har redovisat sitt uppdrag att se över reglerna om s.k. våldspornografi i 16 kap. 10 b § brottsbalken. Han föreslår inte några författningsändringar för närvarande utan kommer att noga följa hur reglerna tillämpas och återkommer till regeringen om behov av regelförändringar visar sig. Som tidigare nämnts (avsnitt 3.3) har Kommittén om ideell skada i september 1992 lagt fram ett delbetänkande om ersättning för kränkning genom brott. Betänkandet har remissbehandlats och bereds för närvarande i Justitiedepartementet. I prop. 1993/94:57 har regeringen föreslagit en ändring i föräldrabalkens regler om vårdnadshavares tillsynsskyldighet. Syftet är att stimulera vårdnadshavare att vidta åtgärder så att barns skadegörande handlingar motverkas. I detta sammanhang redovisas också vissa åtgärder som inte avser lagstift- ningsfrågor för att ge en samlad bild av strävandena att stärka brottsoffrens ställning. Rikspolisstyrelsen har tagit fram specialutrustade väskor för akut skydd mot olika former av våldsbrott för utsatta kvinnor. Väskorna, som innehåller mobiltelefon, telefonsvarare, larmanordning m.m., finns nu i 280 exem- plar och de har fördelats till de regionala polischeferna. Styrelsen har nyligen fått regeringens uppdrag att redovisa en utvärdering av ett försök med sk. "pepparspray" för hotade kvinnor. Regeringen uppdrog i april 1992 åt länsstyrelserna i Stockholms län, Göteborgs och Bohus län, Malmöhus län och Västernorrlands län att genomföra försök med livvaktsskydd för hotade kvinnor under budgetåret 1992/93. För ändamålet anvisades 10 miljoner kronor. Av den ut- värdering av verksamheten som Rikspolisstyrelsen redovisat till Justitiedepartementet framgår att livvaktsskydd under perioden endast getts vid två tillfällen inom ramen för försöksverksamheten, att skyddshundar använts vid två tillfällen och att under samma tid larmutrustning, s.k. trygghetspaket, lånats ut i 200 fall. I rapporten uttalas bl.a. att verksamheten har fungerat väl. Det framhålls att livvaktsskydd är en resurs- och kostnadskrävande och för den bevakade påfrestande metod och att det därför är viktigt att den inte nyttjas annat än då det bedöms vara absolut nödvändigt och under så kort tid som möjligt. Av rapporten framgår vidare att trygghets- paketen kommit till ökad användning och med gott resultat, att trygghetspaketen synes täcka i vart fall en del av det skyddsbehov som man trott sig endast kunna lösa med livvakter. I rapporten föreslås att medel ställs till förfogande för livvaktsskydd och annat akut skydd (jfr avsnittet under anslaget B5. Lokala polisorganisationen). I övrigt presenteras i rapporten ett antal olika förslag för hur bl.a. polismyndigheterna skall arbeta vidare med dessa frågor. För närvarande finns ett sjuttiotal brottsofferjourer runt om i landet. Nya jourer växer fram varje år. Regeringen beslutade i september 1993 om ett bidrag på 1 miljon kronor till Brottsoffer- jourernas Riksförbund. Bidraget är avsett att till övervägande del användas till uppbyggande av lokala brottsofferjourer. Avsikten är att framtida bidrag till brottsofferjourerna skall lämnas ur den föreslagna brottsofferfonden. Rikspolisstyrelsen fick i september 1991 i uppdrag att tillsammans med Social- styrelsen, Domstolsverket och Riksåklagaren genomföra fortbildning av berörda yrkesgrupper inom rättsväsendet liksom inom socialtjänsten samt hälso- och sjukvården i syfte att ge ökad kunskap om bl.a. våld mot kvinnor och våldets effekter. Rikspolisstyrelsen redovisade uppdraget i juli 1993. Av rapporten framgår att den centrala och regionala utbildningen i projektet har genomförts och att utbildningen i länen kommer att vara helt genomförd under hösten 1993. Betydligt fler personer än vad som inledningsvis uppskattades omfattas av fortbildningen; den lokala verksamheten omfattar drygt 18 000 personer. I rapporten framhålls att de regionala och lokala kontaktnät som bildats under utbildningens genomförande kommer att bli mycket värdefulla i hand- läggningen av ärenden om våld mot kvinnor och i olika samarbets- och utbildnings- insatser. Socialstyrelsen har tidigare fått medel från reservationsanslaget Särskilda jämställdhetsåtgärder, som nu finns under femte huvudtiteln (H2), för att bedriva utvecklingsarbete i frågor som rör våld mot kvinnor. Utvecklingsarbetet, som syftar till ett förbättrat regionalt myndighetssamarbete och bedrivs i projektform, pågår för närvarande i fem län. I detta sammanhang bör också nämnas att regeringen under året har tillsatt en kommission med uppdrag att utifrån ett kvinnoperspektiv göra en översyn av frågor som rör våld mot kvinnor och att föreslå åtgärder för att motverka sådant våld (dir. 1993:88). 5.5Inriktning, prioriteringar, organisation och arbetsmetoder för rätts- väsendets myndigheter samt långsiktigt reformarbete Några huvudpunkter: -Förstärkt brottsförebyggande verksamhet utvecklas. -Satsning på närpolis, dvs. en förbättrad och utbyggd kvarterspolis, genomförs i hela landet. -Polisen skall bli mer synlig och tillgänglig. -Kriminalpolisverksamheten och det internationella polissamarbetet utvecklas. -Frivårdens arbetsformer utvecklas ytterligare. -Nationell brottspreventiv strategi övervägs. För att kunna nå de kriminalpolitiska målen - att minska brottsligheten och öka människors trygghet mot brott - är det som tidigare har slagits fast nödvändigt att bygga kriminalpolitiken på en helhetssyn när det gäller åtgärder från det allmänna och från samhället i övrigt. Här har naturligtvis åtgärder inom kriminalpolitikens traditionella områden, såsom strafflagstiftningen, polisen och kriminalvården, en central funktion. Av grundläggande betydelse är också åtgärder för att stärka familjens roll och för att bibringa de unga normer och värderingar som hör hemma i ett civiliserat samhälle. Kriminalpolitiken i vid mening kan alltså inte begränsas till sådana åtgärder såsom att klara upp begångna brott och att lagföra gärningsmännen. Sådana åtgärder är självfallet mycket viktiga inte minst för att upprätthålla respekten för rättssamhällets krav, men de är inte tillräckliga för att varaktigt minska brottsligheten och öka tryggheten. För detta ändamål krävs ett brett upplagt brottsförebyggande arbete. I detta arbete har såväl polis och andra myndigheter som enskilda personer, företag och organi- sationer en roll. Också normbildning och stärkandet av familjens roll utgör, i denna mening, åtgärder inom det brottsförebyggande området. Den brottsförebyggande polisverksamheten är för närvarande stadd i snabb utveckling i enlighet med riktlinjer från riksdagen och regeringen (se t.ex. 1993 års budgetproposition). Denna utveckling måste fortsätta och intensifieras. Ett naturligt steg bör vara att utveckla s.k. närpolisverksamhet. Därmed menas att polisen organiseras i små, lokalt förank- rade enheter som arbetar problemorienterat och förebyggande. Närpolisverksamhet kan ses som en utveckling av den traditionella kvarters- polisverksamheten. Där närpolisverksamhet redan prövats, både i Sverige och utom- lands, har den visat sig kunna minska vardagsbrottslighet och ordnings- störningar mycket påtagligt. Tiden är nu mogen att införa närpolisverksamhet överallt i landet. Övergången till närpolisverksamhet skapar också bättre förutsättningar för en breddad och utvecklad samverkan med den människor som finns i lokalsamhället, något som har stor betydelse både för att förebygga brott och skapa trygghet och för att polisen snabbt skall kunna gripa in när något har inträffat. En ökad synlighet och tillgänglighet är också värdefulla inslag i närpolisverksamheten. Däremot krävs andra polisiära metoder för att bekämpa den grövsta eller annars mera kvalificerade kriminaliteten, såsom illegal narkotikahandel, annan internationell eller organiserad brottslighet och ekonomisk brottslighet. För att vinna framgång inom detta område är det nödvändigt att utveckla kriminalpolisverksamheten i olika avseenden, såsom beträffande arbetsmetoder, kompetens och teknikstöd. Det är också nödvändigt att utveckla det internationella polissamarbetet. Ett medlemskap i EU kommer att ge Sverige tillgång till det fördjupade polissamarbete som för närvarande håller på att utvecklas mellan EU:s medlemsländer. Sverige bör sträva efter att inta en pådrivande och aktiv roll inom det europeiska polissamarbetet. Ett annat mycket viktigt inslag i utvecklingsarbetet inom polisens område är att rationalisera och effektivisera polisverksamheten så att polisen kan behålla och utveckla sin operativa kapacitet på det sätt som behövs för att kunna förverkliga de kriminalpolitiska målen. Kriminalvårdens huvuduppgift är givetvis att verkställa utdömda straff. Men i denna uppgift ingår också att utveckla åtgärder som är av brottsförebyggande natur. Åtgärderna bör inriktas på såväl att förhindra brott under verkställighetstiden som att förebygga återfall i brott sedan påföljden har verkställts. Utgångspunkten vid ett fängelsestraff är att det är själva frihetsinskränkningen som utgör straffet och obehaget för den enskilde samtidigt som han under fängelsetiden avhålls från att begå ytterligare brott. Men i kriminalvårdens arbete ingår också att på bästa sätt utnyttja tiden i anstalt för att motivera och påverka den intagna till ett liv i frihet utan kriminalitet. Av stor betydelse är vidare att fortsätta det säkerhetshöjande arbete som redan har burit frukt i form av färre rymningar från anstalterna. Också bekämpningen av narkotikamissbruket på anstalterna måste fortsätta och utvecklas. Fängelseutredningen har i sitt betänkande Verkställighet av straff (SOU 1993:76) bl.a. lämnat förslag som syftar till att motverka förekomsten av narkotika på anstalterna. Den planerade försöksverksamheten med intensivövervakning med elektronisk kontroll ger förutsättningar att kombinera frivårdens unika möjlighet att påverka och motivera den dömde i hans egen miljö med kraftfulla kontrollåtgärder motsvarande dem som gäller vid verkställigheten av fängelsestraff i anstalt. Frivårdspåföljderna har, vid sidan av fängelsestraffet, en väsentlig plats i påföljdssystemet. Genom olika strukturerade åtgärdsprogram inom ramen för skyddstillsyn, samhällstjänst eller kontraktsvård skall kriminalvården sträva efter att förhindra återfall i brott. Det är särskilt angeläget att de klienter som befinner sig i början av en brottskarriär förhindras att fortsätta denna. Mot bakgrund härav är det därför fortsatt angeläget att kriminalvården i samverkan med andra samhällssektorer utvecklar och fördjupar olika former för strukturerade åtgärdsprogram inom frivården. Brottsförebyggande arbete bedrivs på olika nivåer och med åtskilliga huvudmän. En fråga som på senare tid fått en ökad aktualitet och som berörts ovan är om kommunerna kan ges en större roll när det gäller att skapa trygghet mot brott. En delvis sammanhängande fråga är hur man skall kunna ta till vara de resurser som enskilda initiativ på området utgör. Att frågor som dessa har väckts beror bl.a. på att det framstått som alltmera klart att polis och andra rättsvårdande myndigheter inte ensamma kan komma till rätta med den ökande brottsligheten. För att belysa dessa förhållanden beslutade regeringen i mars 1993 att tillsätta en parlamentarisk kommitté, Trygghetsutredningen (dir. 1993:37). Kommitténs uppgift är att se över rollfördelningen mellan de aktörer som har betydelse för att skapa trygghet i det lokala samhället, i första hand polisen och kommunerna samt enskilda medborgare, företag och andra enskilda organ. Målet för utredningen är att finna former för att upprätthålla lag och ordning på det lokala planet och för att tillgodose medborgarnas behov av skydd mot brott, former som är tillräckligt effektiva med hänsyn till brottsutvecklingen och de samhällsförändringar i övrigt som kan förutses och som uppfyller kraven på rättssäkerhet. En utgångspunkt för utredningen är att polisen även i framtiden skall ha huvudansvaret för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet, men att det gäller att finna former för att samla alla goda krafter i arbetet för att öka människors trygghet mot brott. Utredningsarbetet skall vara avslutat före utgången av mars 1995. Ett delbetänkande skall redovisas före utgången av juni 1994. BRÅ har i sin ovan nämnda kriminalpolitiska framtids- och omvärlds- analys pekat på behovet av en nationell brottsförebyggande strategi som läggs fast av statsmakterna. En sådan strategi bör enligt BRÅ innefatta bl.a. frågor som huvudmannaskap för den brottsförebyggande verksamheten, lokala brottsförebyggande program, en årlig förbättrad brottsoffer- undersökning samt förbättringar av rättsstatistiken. Mot bakgrund av det anförda avser regeringen att uppdra åt BRÅ att utarbeta ett underlag för ett nationellt brottsförebyggande program. I underlaget bör belysas bl.a. frågor om inriktning och målbeskrivning för det brottsförebyggande arbetet, ansvarsfördelning, samordning och sam- verkan på olika nivåer samt uppföljning och utvärdering av resultatet. En central fråga är vilka åtgärder som behövs för att förhindra att unga människor dras in i kriminalitet och missbruk. Vid arbetet skall BRÅ bl.a. hålla kontakt med och beakta det arbete som sker inom Trygg- hetsutredningen när det gäller lokalt trygghetsskapande arbete samt inom polisen när det gäller att utveckla närpolisverksamhet och ett problemorien- terat, brottsförebyggande arbetssätt. Siktet bör vara inställt på att regeringen under våren 1995 skall kunna förelägga riksdagen ett förslag till nationellt brottsförebyggande program. 5.6Sammanfattning En sammanfattning av regeringens kriminalpolitiska handlingsprogram tar upp följande huvudpunkter: -En av rättsstatens viktigaste uppgifter är att upprätthålla lag och ordning så att människor kan känna sig trygga. -Brottsligheten befinner sig på en nivå som inte kan accepteras samtidigt som olika prognoser om framtiden inger stor oro. -Förhållandena är sådana att det krävs en kraftfull omprövning och förnyelse av kriminalpolitiken. -Detta arbete har redan inletts av regeringen och fortsätter nu med för- ändringar av såväl regelverket som myndigheternas organisation, inriktning och arbetsmetoder. -Det krävs vidare ett helt nytt engagemang i kriminalpolitiken från en- skilda medborgare, från kommuner och andra myndigheter och från näringslivet om de grundläggande målsättningarna, att minska brottsligheten och öka tryggheten, skall uppfyllas. 6Författningsutgivningen Några huvudpunkter: -Tryckrutinerna ses över. -Ikraftträdandedatum ändras. -Extra regeringssammanträden hålls. -Kraven på en realistisk tidsplanering av författningsarbetet ökas. Enligt 8 kap. 19 § regeringsformen skall en beslutad lag utfärdas utan dröjsmål och kungöras så snart det kan ske. Även förordningar skall i princip kungöras så snart det kan ske. Enligt Statsrådsberedningens riktlinjer för författningsskrivning (Gröna boken s. 68) bör tiden mellan det att en författning kommer ut från trycket och ikraftträdandet vara minst fyra veckor. Endast i speciella undantagsfall bör den sättas kortare än två veckor. Konstitutionsutskottet har vid granskningen av utgivningen av Svensk författningssamling (SFS) för år 1992 funnit att 54 % av totalt 1 635 författ- ningar kommit ut från trycket mindre än två veckor före ikraftträdandet. I granskningsbetänkandet (bet. 1992/93:KU30 s. 24) påpekar utskottet att nuvarande ordning med författningsutgivningen måste ses över så att allmänheten och berörda myndigheter garanteras tillgång till för- fattningarna i god tid före ikraftträdandet. De författningar som under 1992 kommit ut från trycket senare än två veckor före ikraftträdandet har undersökts närmare inom Justitiedepartementet. Dessa författningar består av ca 300 lagar och ca 500 förordningar. Tidpunkten för ikraftträdandet Huvuddelen av de undersökta författningarna har hel- eller halv- årsskiftet som ikraftträdandedag. 74 % av lagarna och 43 % av förordningarna trädde i kraft den 1 januari 1993. 14 % av lagarna och 38 % av förordningarna trädde i kraft den 1 juli 1992. Tidsåtgången för beredningen Den genomsnittliga tiden för riksdagsbehandling, dvs. från det att propositionen kom in till utskottet till kammarens beslut, är för de granskade lagarna 47 dagar. Tidsåtgången mellan riksdagsbeslutet och den dag lagarna kom ut från trycket är i genomsnitt 16 dagar. Tiden mellan regeringsbeslut och den dag förordningarna kom ut från trycket är också i genomsnitt 16 dagar. De granskade författningarnas innehåll Nästan en femtedel av de sent utfärdade lagarna är resultatet av den ekonomiska krisuppgörelse som regeringen ingick med socialdemokraterna hösten 1992. Några lagar är sent utfärdade i förhållande till ikraftträdandedag men skall inte tillämpas förrän långt senare eller upphäver tidigare utfärdade lagar som aldrig trätt i kraft. En tiondel av lagarna gäller höjda ersättningar eller avdrag eller kan på annat sätt anses gynnande för den enskilde. En sjundedel av lagarna och en tredjedel av för- ordningarna riktar sig till stat, kommun, domstolar och andra myndigheter eller utgör ändringar på grund av ändrad myndighetsorganisation. Författningar skall komma ut i god tid före ikraftträdandet Av den redovisning som lämnats om de granskade författningarna framgår att vissa författningar har sådant innehåll att den sena utgivningen ofta får anses vara mindre allvarlig sakligt sett. Såsom konstitutionsutskottet funnit är dock det stora antalet sent utfärdade författningar oacceptabelt och måste åtgärdas. Nedan anges några tänkbara åtgärder för att komma tillrätta med problemet. Tryckrutinerna bör ses över Den ordinarie utsändningen av SFS sker varje helgfri tisdag. Innan en författ- ning trycks måste den trycklovas. Normalt ges trycklov en gång i veckan - på tisdagar. För att en författning skall komma med i den ordinarie utsändningen måste den trycklovas senast kl 10.00 tisdagen i veckan före. Det tar således normalt 12 dagar från den dag en författning utfärdas till den dag den kan komma ut från trycket. Tiden mellan utfärdandet av en författning och den dag den kommer ut från trycket kan eventuellt förkortas om det införs fler trycklovsdagar. Redan i dag har man dock extra trycklovsdagar under de tidpunkter på året då de flesta författningar utfärdas, dvs. i juni och december. En annan åtgärd är att ändra dagen för trycklov till fredagar. Nu beskrivna åtgärder torde dock endast kunna medföra marginella förbättringar. SFS trycks i dag med traditionellt offsettryck. Många betänkanden och pro- positioner trycks numera i stället från s.k. heloriginal. Denna metod innebär att tryckförlagan lämnas till tryckeriet i reprofärdigt skick. Den blir sedan, ibland efter förminskning, fotograferad och tryckt i det skick tryckeriet tagit emot den. En övergång till heloriginal beträffande författningstext kan innebära att tryckproceduren blir både billigare och snabbare. Möjligheterna att gå över till s.k. heloriginalframställning av SFS undersöks för närvarande inom regeringskansliet. Datum för ikraftträdandet kan ändras En stor del av de för sent utfärdade författningarna har hel- eller halvårs- skifte som ikraftträdandedag. Detta medför att belastningen på utskott, departement och tryckeri blir stor dessa tider på året. Ett sätt att åtgärda pro- blemet med de sena författningarna är att sprida författningarnas ikraftträdande mera över året. Det finns skäl att överväga om det är möjligt att senarelägga ikraftträdandet av de lagar och förordningar som inte nödvändigtvis behöver träda i kraft den 1 januari eller den 1 juli till t.ex. den 1 februari respektive den 1 september. Detta skulle ha den fördelen att författningsändringar inte sker just som stora delar av Sveriges befolkning har ledigt. Departementens författningsarbete styrs dock i hög grad av riksmötets förläggning och Lagrådets verksamhetstid. När det gäller lagar är det riksdagen och dess utskott som har att överväga om ikraft- trädandedagen är lämplig med hänsyn till betydelsen av att författningar är tillgängliga i god tid före ikraftträdandet. Departementens möjligheter att påverka beslutsdag och ikraftträdandedag är i praktiken begränsad till sådana förordningar som inte är beroende av riksdagsbeslut. Det kan dock inte anses att något hindrar att departementen kontaktar respektive utskott i fråga om den tidpunkt som är lämplig med hänsyn till kravet på utgivningstid beträffande författningar vars ikraftträdandetidpunkt bestäms genom riksdagens beslut. Extra regeringssammanträden kan hållas För lagar som är extra brådskande är det möjligt att hålla extra regerings- sammanträden för att påskynda utfärdandet av en beslutad lag. Eftersom riksdagsbesluten vanligen fattas onsdag eller torsdag är det dock tveksamt om så mycket står att vinna med detta alternativ när det är möjligt att ta upp författningsärendena på ordinarie regeringssammanträde på torsdagarna. En realistisk tidsplanering bör göras Det viktigaste för att komma tillrätta med den sena författningsutgivningen är dock framförallt att det redan från början görs en realistisk tidsplanering av propositions- och författningsarbetet. Som nämnts måste man räkna med att tidsåtgången mellan utfärdandet och den dag författningen kommer ut från trycket är 12 dagar. Detta innebär att författ- ningar som skall träda i kraft den 1 januari bör beslutas av riksdagen och ut- färdas senast sista veckan i november för att de skall kunna komma ut i god tid före ikraftträdandet. För att detta skall vara möjligt och med den förut angivna genomsnittstiden om ca en och en halv månad för utskottsbehandling m.m. behöver en proposition vara avlämnad till riksdagen under första halvan av oktober, helst före den 10, alltså i realiteten i omedelbart samband med att riksmötet öppnas. Det bör vidare övervägas om nuvarande uppläggning av Lagrådets verksamhet med en ledighetsperiod normalt från mitten av juni till mitten av september är rationell i det här aktuella perspektivet (jfr 15 § lagen [1979:368] om Lagrådet). 7Sammanfattning Förändringar inom Justitiedepartementets område i förhållande till budgetåret 1993/94 framgår av följande sammanställning. Beloppen anges i miljoner kronor. AnvisatFörslag Förändring enligt1994/95 reglerings- brev 1993/94 A. Allmänna val 195,7 304,6 108,9 m.m. B. 10 620,5 10 104,7 Polisväsendet 725,2 C. 551,3 582,5 31,2 Åklagarväsendet D. 2 492,6 2 106,6 Domstolsväsendet 599,2 m.m. E. 3 547,0 4 550,2 Kriminalvården 097,2 F. Rättshjälp 1 118,9 1 -50,6 m.m. 068,3 G. Övriga 90,6 98,1 7,5 myndigheter Totalt för 18 616,6 19 858,5 Justitie- 475,1 departementet 3 (Andra huvudtiteln) A.ALLMÄNNA VAL M.M. A1.Allmänna val 1992/93 Utgift2 645 000 1993/94 Anslag29 600 000 1994/95 Förslag158 000 000 Från anslaget betalas statsverkets kostnader för valsedlar, valkuvert och andra valtillbehör samt betalas ersättning till vissa myndigheter och verk för biträde i samband med allmänna val. Regeringen beräknar anslaget för nästa budgetår till 158 000 000 kronor. Beloppet avser kostnader för 1994 års val. Regeringen föreslår att riksdagen till Allmänna val för budgetåret 1994/95 anvisar ett förslagsanslag på 158 000 000 kr. A2. Stöd till politiska partier 1992/93 Utgift140 038 000 1993/94 Anslag141 200 000 1994/95 Förslag127 200 000 Riksdagen har för budgetåret 1993/94 under anslaget H4. Stöd till politiska partier anvisat 141 200 000 kronor. Medlen fördelas enligt lagen (1972:625; omtryckt 1987:876) om statligt stöd till politiska partier. Enligt lagen utgår stödet dels som partistöd, dels som kanslistöd för ett år i taget räknat fr.o.m. den 15 oktober. Partistödet utgår som mandatbidrag. Ett mandatbidrag är för närvarande 274 850 kronor. Kanslistödet, som i princip är avsett endast för partier som är företrädda i riksdagen, utgår som grundstöd och tilläggsstöd. Helt grundstöd är för närvarande 4 800 000 kronor och tilläggsstödet 13 400 kronor för varje vunnet riksdagsmandat, om partiet är företrätt i regeringen, och annars 20 100 kronor för varje mandat. Samtliga belopp höjdes till sin nuvarande nivå år 1989 (prop. 1988/89:150 bil. 3, bet. 1988/89:KU22, rskr. 1988/89:315). Beloppen har tidigare höjts åren 1975, 1977, 1981, 1984 och 1987. Enligt prop. 1992/93:50 om åtgärder för att stabilisera den svenska ekonomin (s. 13) skall bl.a. partistödet minska med 10 % fr.o.m. nästa mandatperiod. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att partistödet räknas ned med 10 % fr.o.m. den 15 oktober 1994. Några andra ändring- ar av stödet bör inte göras. Ett förslag till den lagändring som behövs bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 3.2. Regeringen beräknar anslaget för nästa budgetår till 127 200 000 kronor. Regeringen föreslår att riksdagen 1. antar regeringens förslag till ändring i lagen (1972:625) om stat- ligt stöd till politiska partier, 2. till Stöd till politiska partier för budgetåret 1994/95 anvisar ett för- slagsanslag på 127 200 000 kr. A3. Svensk författningssamling 1992/93 Utgift10 112 000 1993/94 Anslag10 112 000 1994/95 Förslag4 512 000 Effektivare distribution av författningssamlingarna Från anslaget betalas bl.a. den kostnadsfria tilldelningen av SFS som regleras i 7 § författningssamlingsförordningen (1976:725), den s.k. frilistan. Den 1 januari 1994 kommer den kostnadsfria tilldelningen av SFS och andra författningssamlingar att avskaffas för domstolar och andra statliga myndig- heter. Detta innebär att dessa myndig- heter i fortsättningen själva skall betala för de abonnemang och lösnummer som de beställer. Regeringen redovisade i den s.k. kom- pletteringspropositionen (prop. 1992/93:150 bil. 2 s. 8) sin avsikt att avskaffa den kostnadsfria tilldelningen av SFS och andra författningssamlingar för domstolar och andra myndigheter från årsskiftet 1993/94. Justitieutskottet uttalade i samband med behandlingen av kompletteringspropositionen att utskottet delade regeringens uppfattning att distributionen av författningssamlingarna borde göras så kostnadseffektiv som möjligt samt att utskottet utgick från att de medel som frigörs på anslaget kommer att fördelas på de myndigheter, i första hand inom rättsväsendet, som drabbas av kostnadsfördyringar i sammanhanget. Under dessa förutsättningar hade utskottet inget att erinra mot förslaget och hemställde att riksdagen som sin mening skulle ge regeringen detta till känna (bet. 1992/93:JuU38). Riksdagen biföll vad utskottet hemställt (rskr. 1992/93:438). Det fortsatta arbetet med frågan har lett till följande överväganden. Den s.k. frilistan har under 1993 ca 2 500 abonnenter som får ca 6 000 exem- plar. Av dessa är 600 abonnenter kommunala bibliotek, kommuner eller landsting. Dessa skall även i fortsättningen få SFS kostnadsfritt. Av återstående frilisteabonnenter får majoriteten, ca 1 150 abonnenter, endast ett exemplar av SFS. För dessa innebär avskaffandet av den fria tilldelningen en kostnadsökning som motsvarar priset för ett abonnemang, dvs. ca 1 436 kronor inkl. porto. Detta är ett så litet belopp att det inte framstår som rimligt att kompensera dem för det. De myndigheter som i dag får fler än ett exemplar av SFS finns främst inom rättsväsendet. För dessa blir det däremot ekonomiskt mera kännbart att själva betala för abonnemangen. För att kompensera dessa myndigheter bör delar av SFS-anslaget föras över till dem. Utanför rättsväsendet får för närvarande ett par hundra myndigheter fler än ett friexemplar av SFS. De flesta av dessa är dock myndigheter med stora anslag. Att kompensera dessa myndigheter för de för- hållandevis obetydliga kostnadsökningar som avskaffandet av den kostnadsfria tilldelningen av SFS innebär kan inte anses motiverat. Till rättsväsendet bör mot den nu angivna bakgrunden ca 2,6 miljoner kronor överföras. Besparingen på anslaget blir ca 3 miljoner kronor under budgetåret 1994/95. För budgetåret 1995/96 beräknas ytterligare besparingar på anslaget med ca 3,5 miljoner kronor. Fortsättningsvis skall från anslaget betalas kostnaderna för friexemplar till kommunala bibliotek, kommuner och landsting. Anslaget skall vidare täcka den ersättning Justitie- departementet enligt gällande avtal om framställning och distribution av SFS skall betala till förlaget i de fall ut- givningen av SFS blir mer omfattande. Av- talets konstruktion bygger på att denna ersättning skall trappas ned under 1995 och sedan helt avskaffas. Med hänsyn till de besparingar ändringen i författningssamlingsförordningen medför kan anslaget minskas i förhållande till innevarande budgetår. Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att riksdagen till Svensk författningssamling för budgetåret 1994/95 anvisar ett förslagsanslag på 4 512 000 kr. A4. Bidrag till vissa internationella sammanslutningar m.m. 1992/93 Utgift5 164 000 1993/94 Anslag2 586 000 1994/95 Förslag2 586 000 Från anslaget utgår bidrag till Världsorganisationen för den intellektuella äganderätten, till internationella institutet i Rom för unifiering av privaträtten och till permanenta byrån för Haagkonferensen för internationell privaträtt. Från anslaget utgår vidare medel till Sveriges bidrag till kostnaderna för Nordiska samarbetsrådet för kriminologi samt medel till ett svenskt bidrag till det FN-anknutna kriminalpolitiska institutet i Helsingfors (HEUNI) och till vissa andra internationella sammanslutningar med anknytning till Justitiedepartementets ansvarsområde. Anslagsbeloppet bör under nästa budgetår vara oförändrat. Regeringen föreslår att riksdagen till Bidrag till vissa internationella sammanslutningar m.m. för budgetåret 1994/95 anvisar ett förslagsanslag på 2 586 000 kr. A5. Framtidsstudier, långsiktig analys m.m. 1992/93 Utgift12 432 000Reservation- 1993/94 Anslag11 636 000 1994/95 Förslag11 710 000 För detta anslag betalas bidrag till den verksamhet som bedrivs av stiftelsen Institutet för framtidsstudier Bakgrund Institutet för framtidsstudier bildades år 1987 efter riksdagens beslut i fråga om ny inriktning och organisation av framtidsstudieverksamheten m.m. (prop. 1986/87:92, bet. 1986/87:UbU24, rskr. 1986/87:316). Enligt sina av regeringen fastställda stadgar skall institutet i egen regi eller i samarbete med andra bedriva framtidsstudier, långsiktig analys och därmed sammanhängande verksamhet för att därigenom stimulera till en öppen och bred diskussion om framtida hot och möjligheter i samhälls- utvecklingen. Institutet skall inom sitt verksamhetsområde samarbeta med myndig- heter, organisationer, institutioner, enskilda och företag såväl inom landet som i de nordiska länderna och andra länder. Verksamheten finansieras dels med anslaget på statsbudgeten, dels genom projekt- eller programbidrag från externa finansiärer, t.ex. privata företag, statliga myndigheter och till mindre del forskningsråden. Verksamhetens omslutning uppgick till ca 18,5 miljoner kronor under budgetåret 1992/93. Projektens forskare utgörs av ca 40 docentkompetenta personer från universitet och högskolor i Sverige och andra länder. Antalet an- ställda vid institutet uppgår till åtta personer för forskningsledning, samord- nande vetenskaplig verksamhet och administrativa uppgifter. Institutets styrelse utses av regeringen. Institutets forskning bedrivs inom de tre huvudområdena Miljö och hälsa, Svenskt arbete och liv och Internationell och global utveckling. Vidare genomförs under innevarande budgetår en större, syntetiserande framtidsstudie - Sverige i framtiden - som bygger på dels uppnådda resultat från institutets olika projekt, dels nya undersökningar inom viktiga om- råden som inte täcks av projekten. Regeringens överväganden I prop. 1992/93:170 Forskning för kunskap och framsteg anfördes att verksamheten borde utvärderas. En särskild utredare har nu tillkallats. Utvärderingen kommer att genomföras under 1994. Denna utvärdering har emellertid inte kunnat komma till stånd i sådan tid att dess resultat har kunnat ligga till grund för beräkningen av detta anslag i förslaget till statsbudget för budgetåret 1994/95. I avvaktan på resultatet av den pågående utvärderingen har anslaget beräknats till 11 710 000 kronor för nästa budgetår. Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att riksdagen till Framtidsstudier, långsiktig analys m.m. för budgetåret 1994/95 anvisar ett reservationsanslag på 11 710 000 kr. A6. Bidrag till Stiftelsen för utvecklande av god redovisningssed 1992/93 Utgift 400 000 1993/94 Anslag 600 000 1994/95 Förslag600 000 Från anslaget betalas bidrag till Stiftelsen för utvecklande av god redovisningssed, som bildats gemensamt av staten genom Bokföringsnämnden, Förening- en Auktoriserade Revisorer FAR och Sveriges Industriförbund. Regeringen föreslår att riksdagen till Bidrag till Stiftelsen för utvecklande av god redovisningssed för budgetåret 1994/95 anvisar ett förslagsanslag på 600 000 kr. B. POLISVÄSENDET 1 Polisens uppgifter och organisation Enligt 1 § polislagen (1984:387) syftar verksamheten inom polisen till att upprätthålla allmän ordning och säkerhet och i övrigt tillförsäkra allmänheten skydd och annan hjälp. En av polisens viktigaste uppgifter är att bekämpa brottsligheten och framför allt att förebygga och förhindra att brott begås. Basen i polisväsendet utgörs av den lokala polisorganisationen, som består av 117 polismyndigheter (polisdistrikt). Antalet anställda inom polisväsendet uppgår till ca 27 000, varav ca 16 600 är färdigutbildade poliser. Länsstyrelsen är högsta polisorgan i länet och ansvarar för polisverksamheten där. Till länsstyrelsens uppgifter hör att bestämma om indelningen i polisdistrikt och om fördelning av medel inom länets polisorganisation. De flesta polisfrågor hos länsstyrelsen handläggs av länspolismästaren, som är regional polischef och tillika polischef inom den lokala organisationen. Rikspolisstyrelsen är central förvaltningsmyndighet för polisväsendet. Som sådan svarar myndigheten för viss personal- och ekonomiadministration, visst utvecklingsarbete, tillsyn m.m. Till Rikspolisstyrelsen hör Polishögskolan, Rikskriminalpolisen och Säkerhetspolisen. Till polisväsendet hör också Statens kriminaltekniska laboratorium, som är en myndighet under Rikspolisstyrelsen. Dess huvuduppgifter är att främst utföra kriminaltekniska undersökningar åt polisen och åklagarväsendet samt att bedriva självständig forskning inom sitt verksamhetsområde. 2 Utvecklingen inom polisen Under 1980-talet genomfördes stegvis en reformering av polisväsendet på grundval av förslag från 1975 års polisutredning och 1981 års polisberedning. Denna reform gick bl.a. ut på att effektivisera polisen genom att minska detaljstyrningen och öka det lokala självbestämmandet. 1980-talets polisreform fördes vidare genom riksdagsbeslut år 1991 på grundval av förslag i proposition 1989/90:155 Förnyelse inom polisen. Riksdagsbeslutet innebar bl.a. en utveckling av styrformerna inom polisen i riktning mot fortsatt decentralisering samt en ökad inriktning mot förebyggande polisarbete (bet.1990/91:JuU1, rskr. 1990/91:1). Från och med budgetåret 1992/93 har polisen gått över till nytt budgetsystem, som bygger på mål- och resultatstyrning och att medlen för polisväsendet anvisas över ramanslag. Viktiga inslag i reformen är ökade krav på uppföljning och utvärdering samt att verksamhetsansvar och ekonomiansvar i princip skall följas åt. Detta innebär att den lokala och regionala nivån ges ett väsentligt ökat ansvar i ekonomiadministrativt hänseende. Den 1 juli 1992 ändrades polisförordningen (1984:730) och för- ordningen (1989:773) med instruktion för Rikspolisstyrelsen i flera väsentliga delar, bl.a. i fråga om polisens regionala ledningsorganisation. Ändringen innebär att den s.k. län- spolismästarmodellen, som dessförinnan funnits i åtta län, har införts generellt. Författningsändringarna innebar också att det har införts en tjänsteförslagsnämnd för polisväsendet och att de högre polischeferna erhåller tidsbegränsade chefsförordnanden. Riksdagen beslutade med anledning av regeringens proposition (1992/93:50) om åtgärder för att stabilisera den svenska ekonomin att sammanlagt 500 miljoner kronor skall sparas inom Justitiedeparte- mentets område. Besparingarna skall genomföras huvudsakligen genom rationali- seringar och genom en övergång till studiemedelsfinansiering av polisut- bildningen. Kraven på besparingar föranledde regeringen att föreslå (prop.1992/93:100 bil. 3, bet. 1992/93:JuU21, rskr. 1992/93:230) riks-dagen att ytterligare befogenheter när det gäller polisens organisation och verksamhet skulle delegeras till länsstyrelserna. Genom ändringar i polisförordningen (1993:993) överlämnades till länsstyrelserna att besluta om indelning i polisdistrikt och om polismyndigheternas grundläggande organisation och verksamhet. I samband därmed upphävdes kungörelsen (1973:875) om rikets indelning i polisdistrikt. I polisförordningen har samtidigt införts nya regler som ger länsstyrelserna vidgade uppgifter i fråga om bl.a. samverkan, organisation och admini- stration inom länets polis. Rikspolisstyrelsen har på regeringens uppdrag utrett en övergång till studiemedelsfinansiering av polisutbildningen. Rikspolisstyrelsens förslag innebär att övergången sker successivt genom att polisutbildningen under grundkurs 1 från och med budgetåret 1993/94 omfattas av studiestödssystemet enligt studiestödslagen (1973:349). Regeringen har beslutat i enlighet med Rikspolisstyrelsens förslag. Regeringen har i regleringsbrevet för polisen för budgetåret 1993/94 uppdragit åt länsstyrelserna att utarbeta en plan för rationaliseringar inom länets polis under tiden t.o.m. budgetåret 1995/96 (se vidare avsnitt 4). Regeringen uppdrog i juni 1992 åt Rikspolisstyrelsen att se över den centrala polisorganisationen med syfte att i högre grad koncentrera Rikspolisstyrelsens uppgifter till områden där en effektiv verksledning behövs för att säkerställa att polisverksamheten i landet bedrivs och utvecklas i enlighet med riksdagens och regeringens intentioner och beslut. Genom tilläggsdirektiv i december 1992 uppdrog regeringen åt Rikspolisstyrelsen att göra en förstudie till en omorganisation av Rikspolisstyrelsen och den kvalificerade kriminalpolisverksamheten i övrigt. Rikspolisstyrelsen redovisade sitt arbete i en rapport i mars 1993. I maj 1993 uppdrog regeringen åt en särskild utredare att, som komplettering till Rikspolisstyrelsens rapport, se över den centrala polisorganisationen i ett statsmaktsperspektiv och ett EU-perspek- tiv. Den särskilda utredaren, som benämnt översynen RPS-utredningen, redovisade sitt arbete i oktober 1993 (SOU 1993:92). I december 1993 uttalade riksdagen, vid behandlingen av en rapport från Riksdagens revisorer rörande polisen, att en parlamentarisk utredning borde tillsättas för en fortsatt genomlysning av den centrala polisorganisationen. Utredningen borde också få till uppgift att utvärdera det förändringsarbete som sker på regional och lokal nivå. I sam- manhanget betonade riksdagen vikten av att det pågågende förändringsarbetet inom polisen inte avstannar och att länsstyrelserna skall bedriva ett fortsatt rationaliseringsarbete för att uppnå sparmålen i enlighet med fattade beslut. Direktiv till den parlamentariska kommittén bereds f.n. inom Justiti- edepartementet. Regeringen tillsatte i maj 1993 en parlamentarisk utredning, som antagit namnet Trygghetsutredningen (dir. 1993:37). En huvuduppgift för utredningen är att överväga om kommuner och enskilda, till vilka även räknas företag och föreningar, kan ges en större roll inom det trygghetsskapande arbetet i samverkan med polisen. I uppdraget ingår också att se över lagstiftningen om ordningsvakter och väktare. Utredningen, vars arbete skall vara avslutat före utgången av mars 1995, skall i enlighet med direktiven redovisa ett delbetänkande före utgången av juni 1994. 3 Polisväsendet under det gångna budgetåret 3.1 Årsredovisning m.m. Rikspolisstyrelsen har för budgetåret 1992/93 lämnat sin första årsredovisning enligt förordningen (1993:134) om myndigheternas årsredovisning och anslagsframställning. Årsredovisningen innehåller också uppgifter om uppföljning av statsmakternas riktlinjer och prioriteringar för polisverksamheten m.m. i enlighet med vad som angivits i regeringens myndighetsspecifika direktiv för Rikspolisstyrelsen. Att följa upp och mäta effekterna av polisverksamhet är en vansklig uppgift inte minst med hänsyn till att verksamheten är mångfacetterad och berör sidor av samhällslivet som påverkas även av många andra faktorer än polisens verksamhet och där orsakssammanhangen ännu endast är delvis utforskade av vetenskapen. Forskning och utveckling inom detta område pågår såväl i Sverige som i många andra länder. Mot denna bakgrund är det inte möjligt att fullt ut kunna följa upp polisverksamheten under det gångna budgetåret genom de uppgifter som redovisas i årsredovisningen. Bl.a. går det inte att klart avläsa hur polisen har uppfyllt de av statsmakterna fastställda målen och riktlinjerna för verksamheten. Rikspolisstyrelsen bedriver fortlöpande ett utvecklingsarbete i syfte att kunna redovisa verksamheten och effekterna av denna i enlighet med intentionerna kring mål- och resultatstyrningen i statliga myndigheter. Arbetet är långsiktigt och syftar till att ge riksdagen och regeringen ett bättre beslutsunderlag vid ställningstagande till verksamhetens inriktning och utgifternas utveckling. Årsredovisningen innehåller även en balansräkning och finansieringsanalys samt en resultaträkning för Polishögskolan. Riksrevisionsverkets (RRV) revisionsberättelse innehåller inga invändningar. RRV:s bedömning är att resultatredovisningen kan utgöra grunden för det fortsatta utvecklingsarbetet av årsredovisningen. Årsredovisningen är inte komplett eftersom polisväsendet budgetåret 1992/93 har dispens från den nya bokföringsförordningens krav. Resultatredovisningen Diagram 3:1 Verksamhetens sammansättning budgetåret 1992/93 Diagram 3:2 Antal timmar avsatta till övervakningsverksamhet 1989-1992 Av den totala resursinsatsen inom polisen avsattes 32% till övervakningsverksamhet vilket motsvarar 11 miljoner timmar och kostade 3,4 miljarder kronor. Resurserna för övervakning minskade 1992 jämfört med året innan vilket torde förklaras av att en ny verksamhetsindelning infördes för budgetåret 1992/93. Diagram 3.3 Antal timmar avsatta till brottsutredning 1989-1992 Brottsutredning utgjorde 27% av verksamheten vilket var ca 9 miljoner timmar och kostade 2,8 miljarder kronor. Under perioden har mängden resurser som avsatts varit relativt konstant. Diagram 3:4 Antal ärenden redovisade till åklagare bå 1992/93 Som ett mått på polisens produktivitet kan antalet ärenden som redovisas till åklagare anges. Totalt redovisade 30% av alla ärenden till åklagare, men andelen varierade mycket för olika typer av brott. Personalsituationen År 1992 satte riksdagen, efter förslag från regeringen, som mål att höja antalet utbildade polismän till 16 700. Av årsredovisningen framgår att målet i huvudsak är uppnått. Av prognosen för de kommande budgetåren framgår vidare att antalet anställda poliser beräknas uppgå till drygt 17 700 i juli 1996. Hittillsvarande insatser när det gällar att rekrytera fler personer med invandrarbakgrund till polisyrket har lett till att 10 procent av de intagna under hösten 1993 har invandrarbakgrund. Av dessa har en majoritet utomnordisk bakgrund. Andelen kvinnliga polisaspiranter har under senare år utgjort ca 30 procent. Flerårig ram och fördjupad prövning I 1993 års budgetproposition angavs, mot bakgrund av den omfattande besparingen som skulle göras inom polisen under en treårsperiod att en flerårsram inte borde tilldelas polisväsendet. Vidare angavs att en fördjupad prövning borde ske för det nästföljande budgetåret. Under våren 1993 beslutade regeringen om förordning (1991:134) om myndigheternas årsredovisning och anslagsframställning. I enlighet med förordningen har en förändring av tidpunkten för redovisning av fördjupad anslagsframställning skett. Den fördjupade anslagsframställ-ningen skall lämnas senast den 1 april 1994. I ett beslut om särskilda direktiv för Rikspolisstyrelsens fördjupade anslagsframställning m.m. i juni 1993 ändrades tidpunkten för avlämnande av fördjupad anslagsframställning, i enlighet med förordningen, till våren 1994. En fördjupad prövning har därför inte gjorts och fleråriga budgetramar föreslås inte för polisväsendet. I praktiken har dock polisen getts budget- mässiga planeringsförutsättningar t.o.m. budgetåret 1995/96 i och med att besparingsbetinget skall tas ut under tre budgetår. Det bör också framhållas att polisen får årliga planeringsförutsättningar för verksamheten i samband med budgetbehandlingen (se prop. 1984/85:81, JuU18, rskr. 164). Dessa direktiv för polisens planering kan jämföras med de inriktnings- och verksamhetsmål som för flertalet statsmyndigheter formuleras i samband med den fördjupade prövningen. 3.2 Bedömning av polisverksamhetens resultat Kraven på polisen grundas i stor utsträckning på faktorer som polisen inte själv bestämmer över. Hit hör t.ex. brottslighetens omfattning och karaktär, vägtrafikens utveckling och andra strukturella förändringar i samhället, inom och utom riket. Dessa faktorer har genom åren utvecklats på ett sätt som ställer polisen inför allt större uppgifter. I ett långsiktigt perspektiv belyses detta, förutom av Rikspolisstyrelsens redovisningar, också bl.a. av den framtids- och omvärldsanalys, som Brottsförebyggande rådet har gjort på regeringens uppdrag och som berörts i det föregående. Brottsutvecklingen har under år 1991 och 1992 visat en tendens att stagnera på en nivå som motsvarar 1,2 miljoner anmälda brott per år. Det är ännu för tidigt att bedöma om detta är ett trendbrott eller endast en tillfällig avmattning av en brottsutveckling som visat en ökande trend alltsedan andra världskriget. Likaså är det omöjligt att säkert ange orsakerna till förändringen. Det finns dock skäl att anta att bidragande orsaker till att brottsutvecklingen mattats av är att polisbristen håller på att avhjälpas och att polisen nu i ökad utsträckning riktar in sig på brottsförebyggande polisverksamhet. Den internationella brottsutvecklingen, inte minst inom de forna öststaterna, inger oro. För framtiden ställs krav på en väsentlig utökning och fördjupning av det internationella polissamarbetet. En sådan utveckling pågår inom ramen för EU (se avsnitt 5.3). Den svenska polisen har på ett positivt sätt, i enlighet med statsmakternas riktlinjer, ökat sina insatser när det gäller att förbereda sig för det ökade internationella samarbete som följer av ett medlemskap i EU. Polisen arbetar i riktning mot en ökad synlighet och en ökad kraftsamling på förebyggande polisarbete. Exempelvis har fotpatrulleringen i Stockholms polisdistrikt, enligt Rikspolisstyrelsens redovisning, sedan år 1989 ökat från 25 000 timmar till 175 000 timmar om året. Kvarterspolisverksamheten har dock inte byggts ut i den takt som varit önskvärd. På många håll saknas också en sammanhållen strategi för det förebyggan- de arbetet. Statistiska undersökningar tyder på att människors oro för att bli utsatta för brott ökar. Till det positiva hör den på sina håll inledda utvecklingen av s.k. närpolisverksamhet, som kan be- skrivas som en mera utvecklad form av den traditionella kvarterspolisverksamheten (se avsnitt 5.1). Mycket återstår dock att göra innan polisverksamheten i det lokala samhället fullt ut motsvarar medborgarnas krav i fråga om trygg- hetsskapande polisarbete. Den brottsutredande verksamheten har inte kunnat utvecklas i takt med brottsligheten. Sedan regeringen avsatt särskilda medel för en sådan utveckling har dock Rikspolisstyrelsen inlett ett projekt för att modernisera brottsutredningsverksamheten i olika avseenden, såväl när det gäller kompetens och arbetsmetoder som när det gäller teknisk utveckling (se avsnitt 5.2). Statens kriminaltekniska laboratorium ligger väl framme i sitt ut- vecklingsarbete. Samarbetet mellan polis och åklagare är generellt gott. Personalsituationen när det gäller utredning av ekonomisk brottslighet har förbättrats. En utveckling av trafikövervakningen har inletts på grundval av statsmakternas riktlinjer och mot bakgrund av den statliga Trafikpolisutredningens betänkande (se avsnitt 5.4). Detta har redan gett resultat i form av ökad synlighet från trafikpolisens sida, vilket torde ha bidragit till en minskning av olyckorna på vägarna. Rikspolisstyrelsen har bedrivit ett mycket ambitiöst arbete när det gäller att utveckla det nya budgetsystemet inom polisen och att höja den ekonomiadmini- strativa kompetensen på alla nivåer. Också utvecklingsarbetet i fråga om det internationella polissamarbetet förtjänar att framhållas liksom uppbyggnaden av den s.k. IT-plattformen för polisväsendet. Däremot återstår en hel del arbete i fråga om den tekniska förnyelsen i övrigt inom polisen. Detta har bl.a. medfört att medel som statsmakterna anvisat för angelägna investeringar inte kommit till användning som avsett. Det återstår också en del arbete inom Rikspolisstyrelsen när det gäller att rikta in verksamheten mot tillsyn och uppföljning i den utsträck- ning som är nödvändig mot bakgrund av bl.a. det nya budgetsystemet och den decentralisering av uppgifter och befogenheter till lokal och regional nivå, som skett under senare år. Också inom den lokala polisorganisationen har investeringarna varit alltför små. Detsamma gäller i fråga om vidareutbildning inom polisen. Detta har uppenbarligen sin bakgrund i en försiktighet och osäkerhet som föranletts av pågående rationaliseringar och av de sparkrav som ålagts polisen som en följd av det statsfinansiella läget. Trots detta framstår den låga investeringsnivån och nivån i fråga om utbildning som oacceptabel. Med utgångspunkt från bl.a. det som nu har redovisats bedömer regeringen att det inom länens polisorganisation är nödvändigt att fullfölja utvecklingen av polisiär synlighet och tillgänglighet och av ett brottsförebyggande, trygg- hetsskapande polisarbete. Styrning och uppföljning av verksamheten måste utvecklas för att säkerställa att resurserna används effektivt och att verksamheten bedrivs i enlighet med rättssäkerhetens krav. I detta ligger också att nivån i fråga om investering och utbildning måste höjas. Vid utvecklandet av styrformer inom polisen måste givetvis beaktas kravet på att polisverksamheten skall vara lokalt förankrad. Arbetet med att åstadkomma en jämnare könsfördelning skall fortsätta med oförminskad kraft. En annan slutsats som kan dras av vad som redovisats om polisens verksamhet är att den brottsutredande verksamheten och utvecklingen av bekämpningen av den internationella brottsligheten måste prioriteras mer än hittills mot bakgrund av brottsutvecklingen, inte minst när det gäller internationell brottslighet och ekonomisk brottslighet. En tredje, viktig utvecklingslinje gäller de centrala funktionerna i fråga om tillsyn, administration och uppföljning. 4 Rationaliseringsarbetet Riksdagen har med anledning av regeringens proposition 1992/93:50 om åtgärder för att stabilisera den svenska ekonomin beslutat att sammanlagt 500 miljoner kronor skall sparas inom Justitiedepartementets område. Riksdagsbeslutet har fått till följd att anslagen för polisväsendet budgetåret 1993/94 har minskat med 150 miljoner kronor. Återstoden av besparingen, tillsammans med en besparing omfattande 45 miljoner kronor med anledning av 1991 års kompletteringsproposition, skall enligt vad som har slagits fast i regleringsbrevet för polisväsendet avseende budgetåret 1993/94 tas ut så att polisväsendets anslag budgetåret 1994/95 minskas med 220 miljoner kronor och budgetåret 1995/96 med 175 miljoner kronor. Besparingarna skall, i enlighet med vad som uttalats av riksdagen i samband med budgetbehandlingen, i första hand tas ut från den administrativa, inte den operativa, verksamheten inom polisen. Länsstyrelsen ansvarar såsom högsta polisorgan i länet för att polisens verksamhet i länet bedrivs enligt gällande föreskrifter och riktlinjer och inom ramen för tilldelade medel. I detta ligger ett ansvar för de rationaliseringar som erfordras mot bakgrund av statsmakternas beslut om besparingar inom polisens område och om en oförändrat hög ambitionsnivån i polisverksamheten. Länsstyrelsen utarbetar i enlighet med regeringens planeringsdirektiv för polisväsendet en plan för rationaliseringar inom länets polis under tiden t.o.m. budgetåret 1995/96 inom ramen för den fördelning av besparingar för varje län som Rikspolisstyrelsen beslutat om. Rikspolisstyrelsen skall vara motor i och stödja rationaliseringsarbetet och skall som tillsynsmyndighet granska rationaliseringsplanerna. Rikspolisstyrelsen skall redovisa rationaliseringsarbetet till regeringen vid sex tillfällen. Den första redovisningen lämnades i samband med anlagsframställningen i september 1993 på grundval av de då ingivna rationaliseringsplanerna. Flera länsstyrelser har, som ett led i rationaliseringsarbetet, valt att förändra polisdistriktsindelningen i syfte att få en effektivare polisverk- samhet. Så har t.ex. länsstyrelserna i Kalmar, Jönköpings, Gävleborgs, Göteborgs och Bohus samt Malmöhus län beslutat att länet skall utgöra en polismyndighet (länspolismyndighet). Vidare har flera länsstyrelser, t.ex. i Östergötlands, Södermanlands, Älvsborgs och Norrbottens län beslutat genomföra mindre långtgående distriktssammanslag- ningar för att därigenom minska antalet polisdistrikt i länet. Andra län, såsom Uppsala län, har valt att bibehålla nuvarande distriktsindelning. Många länsstyrelser har emellertid ännu inte kommit så långt i sitt arbete att de tagit ställning till organisations- frågorna. Av Rikspolisstyrelsens redovisning rörande rationaliseringsarbetet i länen framgår vidare att det är länsstyrelsernas uppfattning, att man bör kunna klara besparingskraven i det korta perspektivet, budgetåret 1993/94, genom lokala sparåtgärder av skriftande karaktär. Minskat övertidsuttag och vakanshållning av tjänster är de vanligaste sparåtgärderna. För det första sparåret förutses inte att besparingarna kommer att menligt påverka den operativa nivån. Rikspolisstyrelsen har i sin redovisning av länens rationaliseringsarbete anfört att det är förenat med svårigheter att inom tre år uppnå det av statsmakterna fastslagna sparmålet för polisen utan att polisens operativa nivå sänks. Bl.a. har Rikspolisstyrelsen pekat på nödvändigheten av att upprätthålla ut- bildningsnivån och att öka investeringarna inom polisen. Regeringen vill för sin del framhålla att det av statsmakterna beslutade sparmålet för polisen ligger fast. Sparmålet skall nås utan att den operativa nivån inom polisväsendet sänks. För att genomföra detta är det nödvändigt att utan dröjsmål vidta en rad, delvis långtgående, rationali- seringar inom polisen. Det handlar bl.a. om strukturella förändringar och om att minska administrationen på alla nivåer. Det krävs åtgärder för att öka effektivitet och produktivitet inom polisen, exempelvis genom att utveckla planering och uppföljning, samverkan och arbetsmetoder. Av stor betydelse är att finna en väl avvägd balans mellan olika resursslag, såsom poliser, annan personal och teknikstöd. Också kompetensfrågorna måste ägnas stor uppmärksamhet. Länsstyrelserna skall som hittills ansvara för att nödvändiga rationalise- ringar och omstruktureringar kommer till stånd så att sparmål och verksamhetsmål uppnås. Polisbristen är, som tidigare framhållits, nu i huvudsak avhjälpt. Antalet poliser i en framtida organisation måste bedömas med ut- gångspunkt bl.a. från behovet av polisiär synlighet och polisiära insatser och från vad som kan anses vara en lämplig användning av myndighetens samlade resurser. En följd av de förbättringar i fråga om organisation, arbetssätt och teknikstöd som nu genomförs bör vara att det blir möjligt att bedriva en bättre polisverksamhet än i dag med annan fördelning mellan personal av olika kategorier och resurser för teknikstöd. Det finns därför inte skäl att motsätta sig exempelvis att, genom naturlig avgång, antalet polismän i ett län minskas förutsatt att polisen kan behålla sin operativa kapacitet och utvecklas på det sätt som krävs för att kunna förverkliga de kriminalpolitiska målen för polisen. För de län som inte inom den uppställda tiden kan få ut en full effekt av rationaliseringarna bör öppnas en möjlighet att efter särskild prövning hos Rikspolisstyrelsen övergångsvis erhålla ett stöd för verksamheten, så att denna kan utvecklas i enlighet med vad som nyss anförts. Stödet ges i form av en anslagskredit med åtföljande återbetalningsskyldighet. För att kunna utnyttja krediten måste myndigheten kunna visa att åtgärder är vidtagna som på sikt kommer att medföra att besparingsbetinget kommer att uppfyllas. För att underlätta behövliga rationaliseringar och omstruktureringar inom polisen bör myndigheterna också få ökade möjligheter att erbjuda de äldre poliser som så önskar att gå i pension i förtid. Här bör framhållas vikten av en ändamålsenlig struktur bland personalen. Vid Polishögskolan bör införas en ordning som innebär att anställning som polis kan sökas och erhållas först i samband med att grundutbildningen avslutas. Den parlamentariska polisutredning, som berörts i avsnitt 2, bör få i uppdrag att skyndsamt utreda frågan om Polishögskolans framtida kon- struktion och finansiering samt om grundutbildningssystemet i övrigt. Ut- redningen skall även överväga hur Po- lishögskolans samverkan med högskoleväsendet i övrigt kan främjas. Det är regeringens uppfattning att rationaliseringsarbetet, bedrivet på det nu anförda sättet, kan ske på ett sätt som innebär att den operativa nivån inom polisen bibehålls eller rentav höjs. Regeringen avser att nära följa utvecklingen och att, vid behov, vidta de ytterligare åtgärder i fråga om exempelvis ändringar i regelverket som kan visa sig nödvändiga för att såväl sparmål som verksamhetsmål skall uppnås. 5 Inriktningen av polisens verksamhet 5.1 Närpolisverksamhet Förebyggande polisverksamhet Den brottslighet som i regel berör människor i allmänhet är "vardags- brottslighet" i form av t.ex. inbrott, misshandel, rån och skadegörelse. Också narkotikalangning på gatunivå kan räknas till den vardagsbrottslighet som bidrar till den oacceptabelt höga brottsnivån och till att många människor känner otrygghet när de rör sig i det lokala samhället. För en del gärningsmän kan detta slag av brottslighet vara inkörsporten till en kriminalitet av mer kvalificerat slag. Polisverksamhet av traditionellt slag, såsom utryckning och brottsutredning, är viktiga inslag i kampen mot all slags brottslighet. Sådana åtgärder från det allmännas sida är nödvändiga för att be- kämpa brottsligheten och upprätthålla respekten för rättssamhällets krav. Det har dock blivit allt mera uppenbart att den traditionellt inriktade polisverksamheten, hur viktig den än är, inte räcker till för att bryta brottsutvecklingen. Det gäller inte minst beträffande vardagsbrottsligheten. Trots att polisens resurser under lång tid ökat och trots ett kvalificerat arbete från polisens personal har det inte varit möjligt att komma till rätta med den moderna tidens kriminalitet. Bilden är i huvudsak densamma i de flesta jämförbara länder. Denna insikt har lett till att polisverksamheten, både i Sverige och i många andra länder, efter hand har letts in på delvis nya vägar. I Sverige har riksdagen och regeringen slagit fast att polisverksamheten i ökad utsträckning skall inriktas mot brottsförebyggande åtgärder i vid mening och mot brottsförhindrande åtgärder (brottsförebyggande polisverksamhet; se bl.a. prop. 1992/93:100 bil. 3 s. 63 och 75). Riktlinjer har också givits om en ökad satsning på kvarterspolisverksamhet och på ökad synlighet i form av fotpatrullering. Vad innebär närpolisverksamhet? Förebyggande polisverksamhet på det lokala planet bedrivs inte sällan inom ramen för kvarterspolisorganisationen, som i princip bygger på ensamstationerade polismän. Under de senaste åren har en ny form för lokalt knuten polisverksamhet börjat komma i fokus, nämligen närpolis- verksamhet. I likhet med kvarterspolis- verksamhet bygger närpolisverksamhet på att polisen arbetar synligt och förebyggande. Närpolisverksamheten skiljer sig dock från kvarterspolisverksamheten genom att närpolis organiseras i något större enheter med ansvar för de flesta slag av polisverksamhet inom ett visst geografiskt område, såsom förebyggande polisverksamhet, övervakning, utredning av vardagsbrottslighet samt service till allmänheten. Ett problemorienterat arbetssätt och ett vidsträckt kontaktnät med dem som bor eller arbetar inom området är andra inslag i närpolisverksamheten. Genom att närpolisverksamhet, jämfört med kvarterspolisverksamhet, bedrivs i något större enheter med ansvar för de flesta slag av polisverksamhet ges bättre förutsättningar för att integrera olika slag av polisiära aktiviteter. Erfarenheter från exempelvis patrullering eller brottsutredning kan sålunda tas tillvara inom det brottsförebyggande arbetet på ett effektivare sätt än vad som ofta kunnat ske inom kvarterspolisverksamheten. Befintlig kvarterspolisverksamhet integreras med närpolisverksamhet exempelvis så att polismän i en närpolisgrupp får ansvar för olika delar av gruppens område. Närpolisverksamhet har under de senaste tio åren utvecklats i bl.a. USA och Storbritannien. Till bakgrunden hör att den internationella polisforskningen påvisat att de flesta polisorganisationer med traditionell verksamhet använder största delen av sina resurser till "reaktivt" arbete som att rycka ut vid larm och att försöka utreda begågna brott. En stor del av lednings- och utvecklingsarbetet ägnas åt interna spörsmål på bekostnad av en analys av vilka åtgärder som egentligen skulle behövas för att förebygga brott och ordningsstörningar inom området. Allmän- heten och lokalsamhället i övrigt är ofta en outnyttjad resurs i det traditionella polisarbetet. Detta är, enligt forskningen, en del av orsaken till svårigheterna att med polisarbete av traditionellt slag komma till rätta med brottsutvecklingen. Mot denna bakgrund har forskningsinstitutioner och polisorgani- sationer i dessa länder i växelverkan utvecklat det förhållningssätt som på engelska kallas "community policing" eller "problemoriented policing" och som i Sverige numera benämns närpolisverk- samhet. Det centrala momentet i detta arbetssätt kan sägas vara att polisen arbetar problemorienterat i det lokala samhället genom att systematiskt kartlägga och åtgärda sådana förhållanden som ger upphov till brott och ordningsstörningar. Den organisatoriska ramen kring "community policing" kan variera från land till land och från ort till ort. I kartläggningsfasen av det problemorienterade arbetet inhämtar poli- sen uppgifter genom egna iakttagelser och genom omfattande kontakter med allmän- heten, t.ex. med hyresgäster och andra boende, näringsidkare, fastighetsägare och ideella föreningar samt med andra lokala myndigheter. Informationerna analyseras för att komma fram till vilka problem som finns inom området och vad de beror på. Därefter utformas ett åtgärdsprogram. I detta ingår inte bara polisiära åtgärder, t.ex. patrullering på kritiska platser och tider, utan också medverkan från allmänheten och från andra myndigheter inom området, såsom skolan och socialtjänsten. Problemlösningen har alltså karaktär av ett gemensamt företag av den som bor eller arbetar inom området. Slutligen sker en uppföljning och utvärdering av de åtgärder som vid- tagits. Ett exempel hänför sig till Stockholmsförorten Akalla. Där begicks ett stort antal källarinbrott och stölder ur bilar. Polisen kom fram till att orsaken var att inbrottsskyddet i de berörda fastigheterna var för dåligt. Sedan polisen kontaktat fastighetsförvaltaren om saken inleddes ett samarbete med experter på inbrottsskydd. Samarbetet ledde till att inbrottsskyddet förstärktes, varvid inbrotten och stölderna minskade kraftigt. Det uppges att bostadsföre- tagets investeringar i ett bättre inbrottsskydd snabbt betalade sig till följd av att brotten blev betydligt färre. Ett annat exempel är Farsta polisområde inom Stockholms polisdistrikt där polisen har gått över till närpolisorganisation med bl.a. fyra närpolisgrupper som arbetar med ut- gångspunkt från var sin närpolisstation. Grupperna har stor frihet att lägga upp sitt arbete och att bestämma när under veckan och dygnet de skall förlägga arbetet. Erfarenheterna av den nya organisationen är positiva. Här kan tilläggas att Länsstyrelsen i Stockholms län har låtit utarbeta ett förslag till att generellt införa närpolisverksamhet inom länet (Rapport 1993:15, Polisen i Stockholms län). Polisen skall därvid få en mer lokal organisation som bygger på en indelning av länet i ca 60 närpolisområden med i genomsnitt ett 30-tal polismän i varje område och med egna närpolislokaler. I varje närpolisområde skall medborgarin- flytandet säkerställas genom ett s.k. närpolisråd. Vissa polisiära uppgifter, såsom utryckningsverksamhet och kvalifi- cerade brottsutredningar, skall skötas av enheter på nivå över närpolisorgani- sationen. Närpolisverksamhet har alltså redan börjat tillämpas i Sverige, låt vara hittills i liten skala. Som framgått av exemplen ovan har verksamheten haft framgång i form av minskad brottslighet.- Närpolisverksamheten bör utvecklas och byggas ut Regeringen anser att tiden nu är mogen att införa närpolisverksamhet på en större bredd. Närpolisverksamhet bör ses som en naturlig utveckling av idén med kvarterspolisverksamheten och utesluter inte, som redan framhållits, att polismän arbetar som kvarterspoliser. Att införa närpolisverksamhet i ett polisdistrikt är en refom som berör både arbetssätt och organisation samt, inte minst, ledningen av polisarbetet. Förut- sättningarna för en sådan reform varierar från distrikt till distrikt. På en del håll är polisen redan i stor utsträckning organiserad i lokala enheter som passar väl in i en närpolisorganisation. I andra fall kan det behövas vissa organisatoriska förändringar, vilket det nyss berörda organisationsförslaget för polisen i Stockholms län visar. Också i övrigt varierar förutsättningarna. Exempelvis är det klart att det i storstadsområden och andra områden med omfattande och delvis kvalificerad brottslighet krävs en större organisatorisk överbyggnad för utryck- ning, kvalificerade brottsutredningar m.m. än på mindre orter. Polisen på olika orter har vidare kommit olika långt när det gäller att tillägna sig ett problemorienterat arbetssätt som förutsätts inom närpolisverksamheten. Erfarenheter från bl.a. USA visar att det kan vara svårt att generellt och varaktigt genomföra närpolisverksamhet i större skala. En svårighet är att organisera polisverksamheten så att både närpolisverksamheten och den traditionellt inriktade polis- verksamheten, såsom utryckning och brottsutredning, fungerar väl utifrån sina egna förutsättningar och i samverkan med varandra. Det kan också vara svårt att få personalen att över lag acceptera och ta till sig det nya arbetssättet. För detta krävs omfattande insatser i fråga om utbildning och attitydförändring. Det anförda visar att det kommer att behövas tid och delvis omfattande utvecklingsinsatser innan närpolisverksamhet mera generellt har slagit igenom inom den svenska polisen. Säkert kommer också verksamhetens utformning och närpolisorganisationens utseende att variera från plats till plats mot bakgrund av de lokala förusättningarna. Men en sådan anpassning till lokala förhållanden är också en av de bärande principerna för närpolis- verksamheten och ligger för övrigt väl i linje med den svenska polisens decentraliserade beslutsstruktur. Länsstyrelserna har som högsta polisorgan ansvaret för polisverksamheten i länen. I detta ligger också att ansvara för att polisens verksamhet och organisation utvecklas på ett sätt som ligger i linje med statsmakternas beslut och som i övrigt är lämpligt. Därmed är det också ytterst ett ansvar för länsstyrelserna att se till att närpolisverksamhet införs i länen. Primärt faller dock införandet av närpolisverksamhet inom polismyndigheternas kompetensområde. En lämplig ordning bör vara att saken hanteras inom ramen för det pågående rationaliseringsarbetet inom den lokala polisen (se avsnitt 4). Därigenom säkerställer man att införandet av närpolisverksamhet samordnas med andra organisations- och utvecklingsfrågor inom polisen. En ökad inriktning mot närpolisverksamhet förutsätter ett stöd i form av metodutveckling och utbildning. Det gäller att vidareutveckla metoder och kompetens både i fråga om ett lokala förankrat problemorienterat polisarbete och i fråga om hur närpolisverksamheten verksamhetsmässigt och organisatoriskt skall passas in i och samordnas med polisverksamheten i övrigt. På central nivå är det en viktig uppgift för Riks- polisstyrelsen att svara för utvecklingsarbete av detta slag samt att stödja och samordna utvecklingsarbetet i de olika länen. En grundläggande insats på vägen mot den problemorienterade närpolisverksamheten måste givetvis göras inom ramen för polisutbildningen vid Polishögskolan där de blivande polismännen måste få en utbildning som är anpassad till det nya arbetssättet. Också Brottsförebyggande rådet (BRÅ) bör, i samverkan med Rikspolisstyrelsen, kunna ha en roll i utvecklingsarbetet när det gäller närpolisverksamhet. Det gäller inte minst frågor om generella förut- sättningar för olika slag av brottslighet, effekter av olika slag av brottsförebyggande arbete samt metoder för att följa upp och utvärdera arbetet. Den av regeringen tillsatta Trygghetsutredningen (se avsnitt 2) arbetar bl.a. med frågor om hur kommuner och enskilda skall kunna få en större roll i det lokala trygghetsskapande arbetet. Utredningen ligger i linje med den inriktning av det lokala polisarbetet som nu har behandlats. Ett delbetänkande skall i enlighet med direktiven att redovisas i juni 1994 och kommittéarbetet skall vara helt avslutat före utgången av mars 1995. Trygghetsutredningens arbete bör kunna bidra till att ytterligare utveckla förutsättningarna för en effektiv närpolisverksamhet. Närpolisverksamhet och kvarterspolisverksamhet är självfallet inte lösningen på alla polisiära problem. Det framstår dock som klart att en rätt bedriven närpolisverksamhet på ett verksamt sätt kan bidra till att, i ett lokalt perspektiv, förverkliga de kriminalpolitiska målen att minska brottsligheten och öka tryggheten i samhället. Mot bakgrund härav bör stats- makternas riktlinjer för polisverksam- heten utformas med utgångspunkt från att polisverksamheten i ökad utsträckning bör bedrivas i form av närpolisverksamhet (se avsnitt 6). 5.2 Kriminalpolisverksamhet Bakgrund I en rättsstat är det av grundläggande betydelse att begångna brott utreds och att gärningsmannen såvitt möjligt uppspåras och lagförs. Detta är av stor vikt för att markera gränserna för vad det allmänna och samhället i övrigt accepterar i fråga om beteende. Att begågna brott klaras upp och att de som begått brotten döms till påföljd har också stor betydelse som en brottsförebyggande faktor i vid mening. Det anförda förringar inte nödvändigheten av att fortsätta att utveckla brottsförebyggande polisverk- samhet i mera renodlad form, exempelvis inom ramen för närpolisverksamheten (se avsnitt 5.1). Sådan brottsförebyggande verksamhet har dock endast i begränsad utsträckning effekt när det gäller vissa kvalificerade brottstyper. Hit hör exempelvis illegal narkotikahandel, ekonomisk brottslighet och annan internationell eller organiserad brottslighet. Denna typ av brottslighet kännetecknas bl.a. av att den i regel bedrivs i det fördolda och av den an- ledningen kan vara särskilt svårupptäckt. Till svårigheterna bidrar att brottsligheten ofta bedrivs med utgångspunkt från flera olika länder samt att lagliga och olagliga aktiviteter kan vara inflätade i varandra i ett svårgenomträngligt mönster. Med en viss förenkling kan man påstå att det enda effektiva angreppssättet från det allmännas sida när det gäller detta slag av kvalificerad brottslighet är att avslöja brottsligheten och att lagföra gärningsmännen. Inom polisen är det i första hand en uppgift för kriminalpolisen att svara för spaning och utredning när det gäller den kvalificerade brottsligheten. Kriminalpolisverksamhet bedrivs på alla nivåer inom polisen. I varje polisdistrikt finns kriminalpolis, f.n. i regel organiserad inom en särskild krimi- nalavdelning eller kriminalenhet. På länsnivå finns i dag regionala kriminalpolisfunktioner, såsom narkotika- rotel, ekorotel (rotel för utredning av ekonomisk brottslighet) och teknisk rotel. Det är i princip en uppgift för länsstyrelsen att bestämma om den regionala kriminalpolisorganisationen (se 3 kap. 3 § polisförordningen, 1984:730). Centralt bedrivs kriminalpolisverksamheten inom Rikskriminalpolisen, som ingår i Rikspolisstyrelsen. Kriminalteknisk verksamhet på central nivå bedrivs inom Statens kriminaltekniska laboratorium (SKL). Under senare år har kriminalpolisverksamheten utvecklats på central nivå bl.a.genom att det inom Rikskriminalpolisen har börjat byggas upp en funktion för kriminalunderrättelsetjänst med in- ternationell inriktning. Vid SKL har påbörjats en utveckling av s.k. DNA-teknik. I organisatoriskt hänseende har utvecklingen gått i riktning mot en decentralisering av kriminalpolis- verksamheten. Inom Stockholms polisdistrikt pågår sålunda en uppbyggnad av kriminalenheter inom polisområdena med en motsvarande minskning av den centrala kriminalavdelningen. Samtidigt byggs en mindre men mer kvalificerad länskrimi- nalpolis upp för att svara för den regionala kriminalunderrättelsetjänsten och särskilt krävande spaningar och utredningar. Därmed förbättras bl.a. möjligheterna till ett effektivt samarbete mellan den regionala nivån och Rikskriminalpolisen. Till bilden hör också den pågående utvecklingen av en allpolisroll som innebär att polismän på fältet arbetar med såväl förebyggande polisverksamhet och övervakning som med brottsutredningar (se t.ex. prop. 1989/90:155 s. 26). Däremot har metod- och teknikutvecklingen inom kriminalpolisverksamheten inte varit särskilt stor. Flera omständigheter motiverar att satsningar nu bör göras på att utveckla kriminalpolisverksamheten såväl när det gäller metoder och teknik som när det gäller organisations- och inriktningsfrågor. Ett skäl är att det annars finns risk att den viktiga brottsutredande verksamheten kommer på efterkälken i förhållande till brottsutvecklingen och till den utveckling i fråga om den brottsförebyggande polisverksamheten som redan har skett. Ett annat skäl är utvecklingen beträffande den internatio- nella brottsligheten, där inte minst ökningen av kriminaliteten i det forna Sovjetunionen inger oro. Det finns också ett påtagligt behov av att effektivisera bekämpandet av den ekonomiska brottsligheten. Rikskriminalpolisen Rikskriminalpolisen svarar för bl.a. internationellt polissamarbete, vissa kvalificerade brottsutredningar exempelvis rörande narkotikabrott och ekonomisk brottslighet samt kriminalpolisförstärkning till länens polisorganisation (se 6 § förordningen 1989:773 med instruktion för Rikspolisstyrelsen). Dessutom svarar Rikskriminalpolisen för viss polisverksamhet som inte har att göra med brottsutredningar, exempelvis polisflyget och FN-poliser. Utvecklingen har gått i riktning mot att Rikskriminalpolisen har fått ökade uppgifter när det gäller det internationella polissamarbetet och frågor som har samband härmed. Under utbyggnad är en funktion för s.k. kriminalunderrättelsetjänst. Liknande funktioner är för övrigt under utvecklande vid de centrala polismyndigheterna i andra länder. I avsnitt 5.3 behandlas frågan om ytterligare utveckling av Rikskriminalpolisens roll i det internationella polissamarbetet. Kriminalpolisverksamhet i allmänhet Regeringen har i regleringsbrevet för polisväsendet för budgetåret 1993/94 tilldelat Rikspolisstyrelsen 60 miljoner kronor för en särskild satsning på det kriminalpolisiära området med syfte bl.a. att effektivisera förundersökningsarbetet särskilt när det gäller våldsbrott och narkotikabrott samt annan grov brottslighet, såsom ekonomisk brottslighet. Rikspolisstyrelsen har i 1993 års anslagsframställning redovisat att myndigheten i sitt utvecklingsarbete bl.a. driver ett huvudprogram avseende utredningsverksamhet. Inom programmet faller åtgärder exempelvis för att förenkla förundersökningarna och att utveckla metoder och teknik inom utredningsarbetet. Till grund för utvecklingsarbetet ligger bl.a. Riksrevisionsverkets rapport (F 1992:36) Effektivare brottsutredningar. Rikspolisstyrelsen har i enlighet med regeringens direktiv i regleringsbrevet redovisat planer för medelsanvändningen. De av regeringen särskilt anvisade medlen kommer bl.a. att användas för att förbättra teknikstödet inom kriminalpolisverksamheten och att ut- veckla en kvalificerad kriminalpolisut- bildning vid Polishögskolan. Också ut- vecklandet av kriminalunderrättelsetjänst ingår i programmet. Regeringen anser det mycket angeläget att kriminalpolisverksamheten utvecklas i takt med brottsutvecklingen och med ändrade förutsättningar i övrigt. Inte minst ställer den ökande internationa- liseringen och kampen mot den internationella brottsligheten krav på utvecklandet av kriminalpolisverksamheten (se avsnitt 5.3). Utvecklingen av en allpolisroll med bl.a. närpoliser som svarar för både förebyggande polisverksamhet, övervakning och vissa brottsutredningar får konsekvenser också när det gäller ut- vecklandet av kriminalpolisverksamheten. Det är viktigt för brottmålsprocessens effektivitet att de polismän med generalistkompetens som svarar för utredning av vardagsbrottslighet m.m. har sådana kunskaper i fråga om utredningsförfarandet att de kan genom- föra utredningarna på ett riktigt sätt och redovisa förundersökningar och andra brottsutredningar av god kvalitet. I arbetet med att utveckla och behålla en sådan polisiär kompetens bör åklagarna ha en viktig funktion. Oavsett hur kriminalpolisverksamheten organiseras är det självfallet så att det är av grundläggande betydelse för hur effektivt och framgångsrikt denna kan bedrivas att det finns ett väl fungerande samarbete mellan polisen och åklagarna, vilka ju har en ledande roll i detta. Denna fråga behandlas även av Åklagarut- redningen som anger att formerna för samverkan i löpande prioriteringsfrågor, i metodfrågor, i enskilda ären-den och beträffande utbildning behöver utvecklas på alla nivåer. Detta gäller även rutiner och förenklade handläggningsformer. I stor utsträckning borde överåklagarna och länspolismästarna själva kunna bedriva detta arbete. Det bör emellertid ankomma på Riksåklagaren att i samråd med Riks- polisstyrelsen ange riktlinjer och vidta de åtgärder som bedöms nödvändiga för att tillse att detta arbete kommer till stånd utifrån den funktionsfördelning mellan åklagare och polis som följer av främst rättegångsbalken (jfr anslaget C. Åklagarväsendet). För det angivna ändamålet, utveckling av kriminalpolisverksamheten, bör särskilda medel anvisas även för det kommande budgetåret. Formerna för bekämpande av ekonomisk brottslighet Frågan om att effektivisera bekämpningen av den ekonomiska brottsligheten har varit aktuell i skilda sammanhang för statsmakterna och i den allmänna debatten under de senaste åren. Riksdagen har, efter förslag från regeringen, slagit fast riktlinjer för polisen som innebär att polisen skall prioritera sin verksamhet med utgångspunkt bl.a. från brottens straffskalor (prop. 1992/93:100 bil. 3). Det innebär att bekämpningen av den ekonomiska brottsligheten skall ges en hög prioritet i polisarbetet. Regeringen har som nyss redovisats för budgetåret 1993/94 anvisat 60 miljoner kronor för en särskild satsning på det kriminalpolisiä- ra området med avsikt bl.a. att effektivisera kampen mot den ekonomiska brottsligheten. För att säkerställa en hög kompetensnivå har regeringen bestämt att utbildning av ekoutredare inom polisen skall finansieras med centrala medel och alltså inte konkurrera med lokala utbildningsbehov i andra ämnen. Riksåklagaren, Rikspolisstyrelsen och Riksskatteverket har på regeringens uppdrag företagit en brett upplagd genomlysning av det allmännas åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten. Redovisningar har lämnats till regeringen bl.a. i januari 1992 och i maj 1993. De åtgärder som berörs i rapporterna avser både lagstiftning och myndigheternas verksamhetsformer. Bl.a. redovisas åtskilliga projekt i fråga om att effektivisera samverkan på olika nivåer mellan de berörda myndigheterna. Av redovisningarna från myndigheterna framgår att behovet av insatser mot den ekonomiska brottsligheten är särskilt stort i de tre storstäderna och speciellt i Stockholm. Oacceptabelt stora utredningsbalanser har uppstått delvis som en följd av att antalet kvalificerade utredningsmän har varit för litet. En förbättring synes nu vara på väg till följd av att den tidigare polisbristen i landet i stort sett är avhjälpt. Detta har lett till att Riksåklagaren i 1993 års anslagsframställning har begärt medel för att öka antalet ekoåklagare så att inte åklagarväsendet blir systemets flask-hals när polisens kapacitet för ekoutredningar ökar. Rikspolisstyrelsen har begärt resursförstärkningar för ekobrottsbekämpning på central nivå samt i de tre storstadslänen. I den allmänna debatten har framförts synpunkter på att det på central nivå borde inrättas en särskild myndighet för bekämpande av ekonomisk brottslighet. Till denna myndighet skulle såväl åklagare och poliser vara knutna, och myndigheten skulle därmed ha karaktär av kombinerad polis- och åklagarmyndighet. Frågor om relationer mellan polisväsendet och åklagarväsendet, inte minst när det gäller ekobrottsbekämpning, har berörts av flera utredningar under senare år. Rikspolisstyrelsen har på regeringens uppdrag utrett hur samverkan mellan polis och åklagare i fråga om ekobrottsbe- kämpning skulle kunna åstadkommas genom organisatoriska förändringar på regional nivå. Dessa organisationsförändringar skulle bestå i att polisens regionala ekorotlar skulle lokaliseras till de orter där regionåklagarmyndigheterna är belägna, medan ekorotlar på andra orter skulle avvecklas. Utredningen har redovisats för regeringen i mars 1993 tillsammans med Rikspolisstyrelsens, på regeringens uppdrag genomförda översyn av den centrala polisorganisationen. Riks- polisstyrelsen avstyrker en omorganisa- tion av den regionala ekobrottsbekämpningen enligt den skisse- rade modellen med hänsyn bl.a. till den kompetensförlust som skulle bli följden av att avveckla de ekorotlar som inte är lokaliserade tillsammans med region- åklagarmyndigheterna. Frågan om en fördjupad samverkan mellan åklagare och polis på central nivå när det gäller ekobrottsbekämpning har behandlats av Åklagarutredningen-90 i dess slutbetänkande Ett reformerat åklagarväsendet (SOU 1992:61 s. 522). Inom åklagarväsendet finns Stats- åklagarmyndigheten för speciella mål med huvudsaklig inriktning på ekobrottmål. Såväl denna åklagarmyndighet som Rikskriminalpolisens ekorotel har hela landet som arbetsfält och har redan i dag ett nära samarbete med varandra. Åklagarutredningen betonar vikten av att det också i fortsättningen finns centrala organ inom åklagarväsendet och polisen för utredning av ekonomisk brottslighet. Utredningen förordar att samarbetet mellan åklagare och polis när det gäller utredning av ekonomisk brottslighet ytterligare utvidgas. I RPS-utredningens betänkande (SOU 1993:92, se avsnitt 2 ovan) berörs frågan om samverkan mellan åklagare och polis på den centrala nivån i samband med ekobrottsbekämpning. Också i denna utredning förordas att samverkan mellan åklagare och polis skall fördjupas utan att någon ny myndighet skapas. Dessa och andra förslag rörande den centrala polisorganisationen kommer att behandlas vidare inom ramen för kommittéväsendet (se avsnitt 2). Regeringen anser att bekämpandet av den ekonomiska brottsligheten är en mycket viktig uppgift för polis, åklagare och andra myndigheter. Regeringen har gett uttryck för att myndigheterna måste öka sin effektivitet på detta område. I stor utsträckning kan detta ske genom åtgärder som myndigheterna själva får besluta om. Statsmaktsbeslut kan dock behövas när det gäller t.ex. förändringar i fråga om övergripande organisations- och samverkansfrågor. Även om genomförda personalförstärkningar har förbättrat polisens slagkraft när det gäller bekäm- pandet av den ekonomiska brottsligheten, har frågan om att utveckla brottsbe- kämpningen inom detta område en fortsatt hög prioritet. Som framgått kommer den centrala polisorganisationen att behand- las av en parlamentarisk utredning (se avsnitt 2). En sådan mera strukturellt orienterad översyn bör givetvis inte hindra att det ovan berörda utveck- lingsarbetet i fråga om kriminalpolisen i allmänhet också innefattar en utveckling av bekämpningen av den ekonomiska brottsligheten. Regeringen vill framhålla vikten av att en sådan utveckling kommer till stånd. 5.3 Internationella frågor Internationell brottslighet Den sedan länge fortgående internationaliseringen gör att människor och varor kan förflyttas mellan olika länder betydligt enklare och snabbare än förut. Det finns all anledning för Sverige att understödja och medverka i denna utveckling, som de flesta människor uppfattar som något positivt. En baksida av internationaliseringen är att den öppnar nya möjligheter också för kriminella aktiviteter. Det är ett välkänt faktum att brottslighet med internationell anknytning är ett växande problem i många länder. I många fall rör det sig om allvarlig kriminalitet såsom illegal narkotikahandel eller kvalificerad ekonomisk brottslighet, exempelvis s.k. penningtvätt. Till bilden hör också en mera vardagsbetonad brottslighet, t.ex. resande ligor av ficktjuvar. I många länder inom det forna östblocket har politisk, ekonomisk och social oro på de allra senaste åren lett till en betydande ökning av brotts- ligheten. Det handlar bl.a. om en maffiabetonad kriminalitet med inslag av narkotikahandel, svartabörshandel och annan ekonomisk brottslighet, smuggling av krigsmateriel och stulna bilar, mutor och beskyddarverksamhet, prostitution m.m. Denna öststatsbrottslighet visar tecken på att söka sig mot Västeuropa och lär redan ha fått ett visst fäste i Tyskland. Sverige har ännu bara i ringa mån berörts av denna brottslighet. Det finns dock all anledning att följa brottsutvecklingen i Östeuropa med stor uppmärksamhet. Bekämpandet av den gränsöverskridande kriminaliteten är ett gemensamt problem för berörda länder. Redan i dag sker ett relativt omfattande internationellt samarbete på det kriminalpolitiska området, exempelvis inom FN:s ram när det gäller bekämpning av den illegala narkotikahandeln. Den internationella kriminalpolisorganisationen Interpol, till vilken de flesta polisorganisationer i världen är anslutna, har uppgifter som informationsförmedlande sambandscentral m.m. inom det internationella polissamarbetet. EU-samarbete Ett medlemskap i EU kommer att öppna nya möjligheter för Sverige att effektivisera bekämpningen av den internationella brottsligheten, inte minst den illegala narkotikahandeln. Inom samarbetet mellan EU-länderna håller det på att växa fram nya organ och nya metoder för att kunna bekämpa den in- ternationella brottsligheten på ett effektivare sätt. Bl.a. växer det fram nya fora för att diskutera och komma överens om gemensamma åtgärder på det kriminalpolitiska området samt ett effektivare internationellt polis- och tullsamarbete. Av särskild betydelse för narkotikabekämpningen är en ökad kontroll av trafiken från bl.a. de delar av världen där narkotika produceras. Inom regeringskansliet har en arbetsgrupp med företrädare för berörda departement och myndigheter, bl.a. Rikspolisstyrelsen och Generaltullsty- relsen, på regeringens uppdrag utrett frågan om konsekvensen av ett EU-medlemskap i bl.a. de hänseenden som nu berörs. Gruppen, som benämnts Gränskontrollgruppen, redovisade sin slutrapport till regeringen i november 1993. Gränskontrollgruppen betonar den effektivisering av det internationella polissamarbetet och av bekämpandet av den internationella brottsligheten som ett medlemskap i EU öppnar vägen för. Som en av de viktigaste åtgärderna framstår enligt gruppen utvecklandet av det internationella underrättelsesamarbetet inom polisens och tullens områden. Också polissamarbete inom ramen för den internationella polisbyrån Europol, vars bildande nyligen har beslutats av EU, bör enligt arbetsgruppen kunna få stor betydelse. Gruppen behandlar också frågor om exempelvis gränskontroll och om utformningen av narkotikab- rottsbekämpningen i ett EU-perspektiv. Arbetsgruppen bedömer att det finns behov av metodutveckling hos gränskontrollmyndigheterna när det gäller att genom gränsbevakning i delvis nya former bekämpa gränsöverskridande illegal verksamhet. I rapporten föreslås att vissa frågor blir föremål för fortsatt, fördjupad utredning. Det gäller särskilt frågor där det kan förutses behov av en ändrad lagstiftning. På grundval av gruppens förslag har regeringen beslutat om viss fortsatt utredning inom kommittéväsendets ram (se nedan). I det följande behandlas en del frågor som berör polisen och det internationella polissamarbetet i ett EU-perspektiv, som redan nu bör anmälas för riksdagen. Fri rörlighet inom EU Fri rörlighet för varor, tjänster och kapital inom EU förverkligades den 1 januari 1993. Däremot har fri rörlighet för personer ännu inte kunnat genomföras fullt ut. Det hänger samman med att det tar tid att införa s.k. kompensatoriska åtgärder, varmed menas åtgärder som avser att förhindra att den fria rörligheten över gränserna får negativa konsekvenser i form av t.ex. ökad terrorism, narkotikahandel eller annan grov brottslighet med internationell anknyt- ning. Kompensatoriska åtgärder faller i huvudsak utanför EG-rätten och regleras genom särskilda konventioner eller andra former av mellanstatligt samarbete. Inom Maastrichtfördraget faller de kompensatoriska åtgärderna under fördragets s.k. tredje pelare, som likaledes bygger på ett mellanstatligt samarbete. Till de kompensatoriska åtgärder som förutsätts inom EU-samarbetet hör att polismyndigheter och andra organ i med- lemsländerna ökar och fördjupar sin samverkan med varandra. Det handlar både om ett policybetonat samarbete innefattande bl.a. informationsutbyte om den internationella brottslighetens utveckling och arbetsmetoder samt om ett nära samarbete i konkreta ärenden, t.ex. att avslöja och lagföra en viss liga som ägnar sig åt illegal narkotikahandel. Det fördjupade samarbetet inom det kriminalpolitiska området avses delvis bli reglerat genom konventioner. Av särskild betydelse är konventionen om ett europeiskt informationssystem (EIS-kon- ventionen) och konventionen om den europeiska kriminalpolisbyrån Europol (Europol-konventionen), vilka båda är under utarbetande. Till väsentliga delar kommer det dock att lämnas fritt för respektive medlemsland att själv bestämma formerna för det internationella samarbetet på t.ex. polisens område och för utformningen i övrigt när det gäller insatser mot den internationella brottsligheten. Kriminalunderrättelsetjänst Gränskontrollgruppen har, som nämnts, framhållit utvecklandet av kriminalunderrättelsetjänst inom ramen för ett europeiskt samarbete som en av de viktigaste åtgärderna för att kunna angripa den internationella brottsligheten på ett effektivare sätt. Med kriminalunderrättelsetjänst menas här det förfarande som består i att inhämta, analysera och annars bearbeta samt delge upplysningar om efterlysta eller andra grova förbrytare och om personer som kan misstänkas göra sig skyldiga till grov brottslighet. Kriminalunderrättelsetjänst bedrivs i dag främst vid Rikskriminalpolisen, där denna funktion som nämnts håller på att byggas upp. Även vid polisen i Stockholms län finns förslag om att införa en regional kriminalunderrättelsefunktion. Den enhet som bedriver kriminalunderrättelsetjänst svarar i regel inte själv för spaning och brottsutredning som föranleds av underrättelserna. I stället överlämnas det analyserade materialet till den operativa enhet på central, regional eller lokal nivå som skall svara för det arbetet. I detta sammanhang kan erinras om att förundersökningar regelmässigt leds av åklagare när det gäller grov brottslighet av det slag som det här är fråga om. Genom ett mera utvecklat internationellt underrättelsesamarbete bör, som Gränskontrollgruppen anfört, polisen få ett bättre underlag än i dag för att avslöja efterlysta personer eller andra grova internationella förbrytare som uppehåller sig i landet. Kriminal- underrättelsetjänsten kan också svara för analys och bedömning av den framtida brottsutvecklingen och därmed bidra till underlaget för inriktningen av polisverk- samheten i landet. Europol är avsett att bli ett internationellt underrättelseorgan på bl.a. narkotikaområdet inom EU. Som ett första steg i etablerandet av Europol kommer det att skapas en enhet för narkotikabekämpning, benämnd Europol Drugs Unit (EDU) och placerad i Haag. Det torde kunna förutses att Europol i framtiden kommer att ta befattning med internationell organiserad brottslighet i allmänhet. Rikskriminalpolisen Den utveckling som pågår och som för framtiden kan förutses när det gäller den internationella brottsligheten gör det nödvändigt att den svenska polisen utvecklas också på de områden som är av betydelse för att bekämpningen av den gränsöverskridande brottsligheten skall ske på ett effektivt sätt. Det handlar bl.a. om att utveckla det internationella polissamarbetet, kriminalunderrät- telsetjänsten och den kvalificerade kriminalpolisverksamheten i allmänhet (sistnämnda fråga har behandlas i avsnitt 5.2). Behovet av att effektivisera bekämpandet av den internationella brottsligheten är i och för sig inte direkt beroende av ett framtida medlemskap i EU. Som EU-medlem får dock Sverige tillgång till ett kriminalpolitiskt och polisiärt samarbete som i hög grad ökar våra möjligheter att ingripa mot detta slag av allvarlig kriminalitet. En utveckling av det internationella polissamarbetet och kriminal- underrättelsetjänsten berör bl.a. Rikskriminalpolisen. Redan i dag är Rikskriminalpolisen ett nationellt centrum för sådan, internationellt orienterad polisverksamhet. Detta är en naturlig följd av Rikskriminalpolisens ställning som polisoperativ enhet på central nivå och ligger i linje med vad som i allmänhet tillämpas inom utländska polisorganisationer. Gränskontrollgruppen har lagt stor vikt vid Rikskriminalpolisens centrala roll i det internationella polissamarbetet. Det gäller bl.a. i fråga om utvecklandet av en effektiv kriminalunderrättelsetjänst inom ramen för det internationella polis- och tullsamarbetet. Rikskriminalpolisens roll i det internationella polissamarbetet framhålls också i RPS-utredningens betänkande (SOU 1993:92). Där anförs bl.a. att utvecklingen i fråga om den internationella brottsligheten gör det nödvändigt att utveckla former för internationellt polissamarbete på central nivå. Kriminalunderrättelsetjänst och internationellt polissamarbete på central nivå bör enligt betänkandet vara en huvuduppgift för Rikskriminalpolisen, vid sidan om vissa andra uppgifter som att stödja den regionala och lokala polisen genom kriminalpolisförstärkning. Regeringen anser att det är nödvändigt att utveckla starka och effektiva funktioner på central nivå inom polisen med uppgifter inom det internationella polissamarbetet. Härigenom ökar möjligheterna väsentligt när det gäller att verksamt ingripa mot internationell narkotikahandel och annan grov brottslighet med internationell anknytning. Den centrala polisorganisationen kommer som framgått av avsnitt 2, att bli föremål för en utredning inom ramen för kommittéväsendet. Utredningen bör givetvis inte hindra att förändringar i ett kort perspektiv genomförs i fråga om Rikskriminalpolisen om det behövs exempelvis med anledning av Sveriges närmande till EU eller för att åstadkomma nödvändiga effektiviseringar. I många fall kan Rikspolisstyrelsen själv bestämma om sådana åtgärder. I andra fall kan det behövas regeringsbeslut, såsom i fråga om att inrätta och tillsätta tjänster i polischefskarriären (se 30 § förordningen 1989:773 med instruktion för Rikpolisstyrelsen). Regeringen avser att tillse att de förstärkningar i fråga om Rikskriminalpolisens verksamhet som bedöms nödvändiga också på kort sikt kommer till stånd. Sambandsmän En samarbetsform som, enligt vad som också framhålls av Gränskontrollgruppen, har visat sig fungera mycket väl är att placera sambandsmän i länder med vilka samarbetsbehovet är särskilt stort. Därigenom skapas förutsättningar för personliga och direkta kontakter med utländsk polis, vilket erfarenhetsmässigt betyder mycket för att samarbetet skall fungera väl. Ett utvecklat samarbete sker sedan många år mellan polis och tull i de nordiska länderna när det gäller narkotikabekämpning (det s.k. PTN-samarbetet). Inom ramen för detta samarbete har de nordiska länderna mer än 20 polismän och tulltjänstemän placerade som sambandsmän i olika länder. Därutöver har den svenska polisen några sambandsmän placerade utanför PTN-samarbetet. Svenska polismän finns i dag placerade som sambandsmän i Grekland, Nederländerna, Portugal och Thailand (PTN-samarbete) samt i Polen, Ungern, Ryssland (Moskva) och Estland. Ytterligare svenska polissambandsmän planeras bli stationerade i Ryssland (S:t Petersburg), Lettland, Litauen, Vitryssland och Tjeckien. Organisatoriskt är det en uppgift för Rikskriminalpolisen att svara för den polisiära sambandsmannafunktio- nen. Också inom EU-länderna utvecklas ett system med polissambandsmän, delvis efter svensk modell. Regeringen anser att systemet med sambandsmän har en stor betydelse som en del i det internationella polissamarbetet. Utbyggnaden av sambandsmannaverksamheten skall därför fortsätta. I största möjliga utsträckning bör utbyggnaden ske inom ramen för ett nordiskt samarbete. Regional och lokal kriminalpolis Det nyss nämnda utvecklingsarbetet i fråga om kriminalunderrättelsetjänst på central nivå måste, som Gränskontrollgruppen framhållit, följas upp på regional och lokal nivå inom polisen. Detta är en förutsättning för att verksamheten skall bära frukt i det praktiska polisarbetet i form av att fler brott förhindras eller klaras upp. För det första måste delgivningen av underrättelser utvecklas. Erfarenheten visar att det finns en risk att värdefulla uppgifter i centrala informationssystem stannar på central nivå och inte kommer till användning i polisarbetet på fältet. Vidare måste kriminalunderrättelsetjänsten utvecklas också inom länens polisorganisation. Iakttagelser och andra underrättelser måste på ett mera systematiskt sätt än i dag tas till vara så att de kan användas som ett underlag i arbetet utanför den aktuella utredningen eller insatsen samt utanför det egna distriktet eller länet. I detta ligger också att kriminalpo- lisverksamheten måste bedrivas problemo- rienterat så att erfarenheter som görs under en brottsutredning tas tillvara i polisarbetet i övrigt, t.ex. inom den brottsförebyggande polisverksamheten. På det lokala planet måste givetvis också närpoliser och annan berörd personal ha tillgång till krimi- nalunderrättelser i den utsträckning de behöver för att rikta in sitt arbete och för att göra behövliga ingripanden. Den nu antydda utvecklingen av kriminalunderrättelsetjänst på lokal och regional nivå är givetvis ett arbete på lång sikt. Det är en uppgift för Riks- polisstyrelsen att svara för det centrala utvecklingsarbete som behövs samt för länsstyrelser och polismyndigheter att se till att utvecklingsarbetet får genomslag på fältet. Gränskontroll Som EU-medlem kommer Sverige att få ansvar för kontroll av Sveriges del av EU:s yttre gräns i enlighet med reglerna i den yttre gränskontrollkonventionen. Den yttre gränsen kommer att utgöras av lufthamnar såvitt avser ankommande från tredje land samt hela kusten. Också landgräns mot länder utanför EU utgör yttre gräns. Kontrollen av den yttre gränsen skall ske i samtliga medlemsländers intresse så att inte personer reser in utan att ha rätt till det och så att inte varor förs in i strid mot gällande regler. Gränskontrollgruppen har bedömt att kontrollen av den yttre gränsen vid ett svenskt EU-medlemskap kommer att utgöra ett minst lika gott eller sannolikt bättre skydd mot exempelvis brottslighet med internationell anknytning som den svenska kontrollen vid dessa gränser utgör i dag. Polisen har enligt den nuvarande utlänningslagstiftningen huvudansvaret för kontroll av vilka personer som reser in i landet. Tullverket har motsvarande ansvar för varukontroll enligt tullagstiftningen. Tull och polis samarbetar redan i dag med varandra när det gäller gränskontroll. Också Kustbevakningen har uppgifter i sammanhanget. Regeringen har, mot bakgrund av vad Gränskontrollgruppen föreslagit, beslutat tillkalla en särskild utredare inom ramen för kommittéväsendet med uppgift bl.a. att utreda hur Sverige som EU-medlem bör organisera sin yttre gränskontroll. Enligt direktiven bör man därvid behålla den grundläggande arbetsfördelningen mellan myndigheterna. Myndigheterna bör dock öka sin samverkan med varandra och med andra berörda organ. I sammanhanget kan nämnas att regeringen också tillsatt en utredning rörande samordning av statlig maritim verksamhet, däribland sjöpolisen (jfr bet. 1992/93:FöU9 s. 87). Också när det gäller förhållanden som rör trafiken över inre gränser finns det, som Gränskontrollgruppen har funnit, skäl att närmare överväga formerna för att kontrollera att inte det internationella regelverket eller den svenska lagstiftningen överträds. Den fria rörligheten över de inre gränserna inom EU är inte obegränsad och innebär inte utan vidare att all kontroll i anslutning till den inre gränsen upphör. Det finns för det första ett internationellt regelverk inom EG-rätten och i form av konventioner som begränsar eller reglerar formerna för den fria rörligheten av vissa slags varor, t.ex. narkotika, vapen, utrotningshotade djur och växter, nationella konst- eller kulturskatter, krigsmateriel etc. Vidare medger Romfördraget att nationella restriktioner i fråga om varors fria rörlighet behålls för vissa ändamål. Det gäller hänsyn till allmän sedlighet, allmän ordning eller säkerhet eller intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv, att bevara växter, att skydda nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde eller att skydda immateriell äganderätt. Ett EU-land har också rätt att i anslutning till den inre gränsen utöva samma befogenheter i fråga om kontroll som gäller annorstädes inom landets territorium. Inom nuvarande EU-länder förekommer överväganden, och har i vissa fall införts regler om, att behålla en viss kontroll genom tull eller polis bl.a. i anslutning till den inre gränsen, inte minst för att förhindra att den fria rörligheten leder till att narkotika förs över gränsen i ökad omfattning. Det handlar bl.a. om kontroll som bygger på iakttagelser av misstänkta beteenden och på erfarenhetsmässiga riskprofiler i fråga om de resande. Också för Sveriges del kan ett sådant kontrollsystem vara befogat. Det finns visserligen skäl att anta att ett ökat samarbete mellan polis och andra myn- digheter inom EU kommer att öka möjligheterna att effektivt bekämpa den internationella narkotikahandeln och andra överträdelser av nationella eller internationella restriktioner i fråga om att föra varor av olika slag mellan länderna. Innan dessa kompensatoriska åtgärder har utvecklats och prövats i praktiken är det dock svårt att säkert förutse effekterna av den fria rörligheten när det gäller brottslighet med internationell anknytning. Det finns därför skäl för Sverige att tills vidare behålla en kontrollverksamhet i anslutning till inre gränser inom ramen för vad som är tillåtet enligt det internationella regelverket. Det är för tidigt att ta slutlig ställning till kontrollens räckvidd. Uppenbart är emellertid att det, som Gränskontrollgruppen har framhållit, finns skäl att behålla en möjlighet att kontrollera att narkotika och vapen inte förs in i landet i strid mot gällande regler. Regeringen har mot denna bakgrund beslutat tillkalla en parlamentarisk kommitté med uppgift att bl.a. överväga formerna för att inom ramen för vad som är tillåtet enligt det internationella regelverket, upprätthålla en kontroll när det gäller varor som förs över en gräns mot ett annat EU-land i strid mot ett straffsanktionerat förbud. I direktiven anges att kontrollen i första hand bör avse narkotika och handvapen samt att det bör vara en uppgift för tullen att i samarbete med polisen svara för kontrol- len. Kommittén skall också överväga vilka lagregler som behövs för att kontrollen skall kunna bygga på bl.a. riskprofiler och underrättelser från spanings- verksamhet eller från det internationella underrättelsesamarbetet inom tullen och polisen. Östersjösamarbete Efter svenskt initiativ hölls i december 1993 en konferens på statssekreterarnivå i Borgholm med deltagande från samtliga länder runt Östersjön. Konferensens tema var bekämpning av internationell brottslighet inom Östersjöområdet. De deltagande länderna (Ryssland, Vitryssland, Estland, Lettland, Litauen, Polen, Tyskland, Finland, Danmark, Norge och Sverige) enades om vikten av ett betydligt utökat samarbete och större samordning både på nationell nivå och på myndighetsnivå. Det beslöts om att inrätta två arbetsgrupper, en som skall studera brottsutvecklingen och en som skall studera möjligheterna till ett närmare samarbete mellan Östersjöstaterna i brottsbekämpningen. Grupperna skall ledas av Polen respektive Sverige och avlägga slutrapport i god tid före en uppföljningskonferens som Polen inbjudit till i slutet av år 1994. 5.4 Trafikpolisen Målet för polisens trafikövervakning är att skapa trygghet och säkerhet i trafiken och att minska antalet dödade och skadade. Detta slogs fast i samband med behandlingen av 1993 års budget- proposition och grundas på förslag i Trafikpolisutredningens slutbetänkande (SOU 1992:81). Utredningens förslag gick bl.a. ut på att polisens trafik- övervakning skall bedrivas aktivt och synligt och med en förebyggande inriktning. Organisatoriskt bör trafikövervakningen enligt utredningen vara knuten till den regionala och till den lokala polisen. I budgetpropositionen förutskickades också att regeringen skulle uppdra åt Rikspolisstyrelsen att verka för genomförandet av reformeringen av polisens trafikövervakning samt vara sammanhållande när det gäller uppföljning och utvärdering av reformen. I januari 1993 beslutade regeringen att ge Rikspolisstyrelsen ett uppdrag i enlighet med vad som sagts i budget- propositionen. I detta uppdrag angavs särskilt att flera av Trafikpolisutredningens förslag kan genomföras utan statsmaktsbeslut och att genomförandet av dessa i första hand är en uppgift för länsstyrelserna i egenskap av högsta polisorgan i länen. I beslutet angavs att Rikspolisstyrelsen före utgången av maj månad 1993 skulle till regeringen inlämna en första redovisning av hur reformeringen av trafikövervakningen kommit igång inom polisen. Efter en andra särskild redovisning i mars 1994 kommer redovisningen av uppdraget att ske inom ramen för Rikspolisstyrelsens ordinarie verksamhetsredovisning. Den första redovisningen från Rikspolisstyrelsen visar att man där tagit initiativ för att verka i enlighet med uppdraget och att länen kommit väl igång med sitt arbete. Till stöd för länsstyrelserna i reformeringsarbetet har Rikspolisstyrelsen dessutom lämnat ett flertal råd rörande inriktningen av trafikövervakningen bl.a. angående övervaknings- och patrulleringsformer, där ökad synlighet är huvudtemat och en ökning av ordningspolisens medverkan i trafikövervakningen framför allt när det gäller kontrollen av trafiknykterheten. Vidare lämnades särskilda råd för att redan under sommaren 1993 åstadkomma en ökning av trafikövervakningen. Polisens aktivitet i fråga om trafikövervakning har ökat. Det är allmänt omvittnat att polisens synlighet på vägarna under sommaren 1993 har varit hög. Polisens alkoholtester tyder också på att nykterheten på vägarna har ökat. En minskning av antalet trafikolyckor har skett. Även om minskningen av trafikolyckorna kan ha flera samverkande orsaker är det knappast något tvivel om att en av dessa orsaker är vitaliseringen av polisens insatser i trafiken. Arbetet med att utveckla trafikövervakningen går nu vidare i enlighet med de riktlinjer som riksdag och regering har lagt fast. Ett område som för närvarande är under utveckling är samverkan mellan polisen och Vägverket på olika nivåer. Centrala överenskommelser mellan Vägverket och Rikspolisstyrelsen angående inriktningen och omfattningen av trafikövervakningen är under utarbetande. Rikspolisstyrelsen medverkar också i framtagandet av det nationella trafiksäkerhetsprogrammet. Samarbetet mellan Vägverket och polisen är redan så utvecklat att Vägverket uttalat intresse av att medverka till att polisen får ytterligare utrustning för att kunna uppnå uppsatta mål i fråga om hastighets- övervakning och kontroll av nykterheten i trafiken. 5.5 Asylverksamhet Under budgetåret 1992/93 har antalet asylsökande ökat kraftigt. De flesta asylsökande under denna period kommer från det forna Jugoslavien, främst från Bosnien. Under första kvartalet av budgetåret 1993/94 har det skett en nedgång av antalet asylsökande. Under denna period har det emellertid anlänt asylsökande från andra länder till polismyndigheter som tidigare inte handlagt asylärenden i någon större ut- sträckning. Vidare har antalet avlägsnandebeslut som skall verkställas av polismyndigheten ökat väsentligt under år 1993. Detta skapar praktiska problem när det inte finns tillräckliga resurser avsatta för ändamålet. Regeringen uppdrog i juni 1993 åt länsstyrelserna i Stockholms län, Södermanlands län, Malmöhus län, Göteborgs- och Bohus län samt Västernorrlands län att sinsemellan och efter samråd med andra länsstyrelser och Kriminalvårdsstyrelsen samordna de lokala polismyndigheternas verksamhet beträffan- de verkställighet av avlägsnandebeslut. Detta uppdrag skall slutredovisas till regeringen den 31 januari 1994. I regleringsbrevet för budgetåret 1993/94 avsattes medel för verkställande av avvisningsbeslut i asylärenden i enlighet med det tidigare nämnda rege- ringsbeslutet. Dessutom avsattes särskilda medel för verkställande av avvisningsbeslut i asylärenden som beslutats av Statens invandrarverk och Utlänningsnämnden från och med den 1 juli 1993. Målsättningen är att normala hand- läggningstider skall hållas vilket innebär att verkställighet bör ske inom två veckor efter de föreskrivna tider för att lämna landet som anges i 8 kap. 12 § utlänningslagen (1989:529). Statens invandrarverk har i sin anslagsframställning avseende budgetåret 1994/95 bl.a. föreslagit att Invandrarverket skall överta ansvaret för verkställighet av avlägsnandebeslut (se även bil. 12 avsnitt D. Invandring m.m.). Verksamheten skulle enligt Invandrar- verkets mening effektiviseras genom förläggningspersonalens nära kontakter med de asylsökande samt genom det tydliga sambandet mellan tidsutdräkt vid avvisningar av personer som inte längre skall vistas i Sverige och förläggnings- kostnaderna. Regeringen är för närvarande inte beredd att ta slutlig ställning till förslaget. Förutsättningarna för en sådan överföring påverkas genom de förändringar som föreslås i prop. (1993/94:94) om mottagande av asylsökande m.m. Frågan behöver utredas närmare både vad gäller ansvaret för verkställighet och ansvaret för finansiering av kostnader för polismyndigheternas arbete med utlänningsärenden, innan regeringen kan ta ställning till förslaget. I avvaktan härpå föreslås att polisens kostnader för utlänningsärenden anvisas under ett nytt anslag (se B 6. Utlänningsärenden). Fluktuationen i asylverksamheten vad gäller antalet asylsökande innebär med den nuvarande anslagskonstruktionen stora problem för polismyndigheterna. Regeringen föreslår därför att polisens kostnader för utlänningsverksamheten budgeteras under ett förslagsvis anslag. 6 Riktlinjer för polisverksamheten Följande riktlinjer skall gälla för polisverksamheten. Kriminalpolitiska mål Det övergripande målet för polisverksamheten skall vara att minska brottsligheten och öka tryggheten i samhället. Brottsförebyggande polisverksamhet Brottsförebyggande polisverksamhet skall, vid sidan av brottsutredande polisverksamhet, vara en tyngdpunkt i polisens arbete. Särskild uppmärksamhet skall därvid ägnas åt ungdomar som är i riskzonen för att dras in i kriminalitet samt åt vaneförbrytare och andra som svarar för en förhållandevis stor del av brottsligheten. Närpolisverksamhet På det lokala planet skall polisverksamheten i ökad utsträckning bedrivas i form av närpolisverksamhet. I detta ligger bl.a. att verksamheten organiseras i små, lokalt anknutna arbetsenheter och i form av kvarters- poliser. Närpolisverksamheten skall i första hand inriktas på brottsförebyggande, problemorienterat polisarbete och på en hög grad av synlighet och tillgänglighet, bl.a. genom fotpatrullering. Också utredning av vardagsbrottslighet bör i stor utsträckning skötas inom närpolisen. Polisen skall nära samarbeta med kommunerna samt med enskilda och organisationer som kan medverka i det förebyggande eller annars trygg- hetsskapande arbetet. Brottsutredande polisverksamhet Den brottsutredande polisverksamheten skall bedrivas aktivt med syfte att upprätthålla respekten för rättssamhällets krav och att bidra till att de kriminalpolitiska målen för polisverksamheten uppfylls. Erfarenheter från den brottsutredande verksamheten skall tas till vara i det förebyggande polisarbetet. Det är angeläget att den brottsutredande verksamheten, särskilt den kvalificerade kriminalpolisverk- samheten, utvecklas när det gäller metoder och organisation. Samarbetet med åklagarväsendet skall utvecklas. Inte minst viktigt är det att åklagare tar en aktiv del i utvecklingen av den kvalificerade kriminalpolisverksamheten. Inriktning mot olika slags brottslighet När det gäller inriktningen mot olika slag av brottslighet är det i första hand en uppgift för polisen att själv göra prioriteringar med utgångspunkt från brottens straffskalor och andra omständigheter av betydelse, exempelvis lokala förhållanden. Särskilda satsningar bör dock göras såväl mot våldsbrott och narkotikabrott som mot den ekonomiska brottsligheten. Brottsoffer De som utsätts för brott skall sättas i centrum för polisens uppmärksamhet och omsorg. Samarbetet med brottsofferjourer bör utvecklas. Personer som utsätts för akut brottshot måste skyddas. Behovet av att skydda utsatta kvinnor mot olika former av våldsbrott måste därvid beaktas. Trafiken Målet för polisens trafikövervakning skall vara att skapa trygghet och säkerhet i trafiken och att minska antalet dödade och skadade. Effektiviteten i polisens trafikövervakning skall ökas väsentligt genom en ökad aktivitet och genom en ökad synlighet. Trafikövervakningen skall inriktas mot de trafikmiljöer och trafiksituationer där risken för svåra olyckor är stor och på de tidpunkter då det är högtrafik. Onykterhet i trafiken, fortkörning och andra farliga beteenden skall uppmärksammas särskilt. Trafikövervakning skall i ökad utsträckning utföras också av poliser som har annan huvuduppgift. Samverkan skall utvecklas med Vägverket och kommunerna. Internationella frågor I det långsiktiga utvecklingsarbetet inom polisen skall beaktas de nya krav på internationellt polissamarbete som följer av Sveriges närmande till EU och med ökningen av den internationella brottsligheten. Rekrytering Fler personer med invandrarbakgrund bör rekryteras till polisyrket. Effektivisering och rationalisering Myndigheter på alla nivåer inom polisen skall bedriva ett målmedvetet effektiviseringsarbete. Därvid skall bl.a. eftersträvas ett ökat samarbete mellan olika delar av polisorganisationen samt mellan polisen och organ utanför polisväsendet. Genom effektiviseringar och rationaliseringar skall säkerställas att polisverksamheten kan bedrivas i enlighet med gällande föreskrifter och riktlinjer och inom ramen för tilldelade resurser. Det är av stor vikt att polisverksamheten inriktas och bedrivs med utgångspunkt från behoven av polisiära insatser. Resurserna skall i största möjliga utsträckning koncentreras till tider, platser och verksamheter där de ger bäst resultat i form av minskad brottslighet och ökad trygghet. Länsstyrelserna skall, liksom hittills, ha huvudansvaret för att behövliga rationaliseringar inom polisen genomförs. Administrationen inom polisen skall minskas genom en ändamålsenlig organisationsutveckling och genom andra åtgärder. Inom varje län skall polis- verksamheten organiseras så att länets sammanlagda polisresurser används på effektivast möjliga sätt. Investeringar och utbildning skall hållas på en hög nivå med syfte att främja kvalitet och effektivitet i verksamheten. 7 Lokalförsörjningsfrågor I anslagsframställningen för polisväsendet avseende budgetåret 1994/95 redovisas en prioritering av planerade lokalförsörjningsprojekt för polisen. Prioriteringen är gjord efter samråd med dåvarande Byggnadsstyrelsen. Projekten avser polishus m.m. som ännu inte är beslutade och som kommer att aktualiseras under perioden 1994/95 - 1996/97. Rikspolisstyrelsens bedömning är gjord med hänsyn till lokalkvalitet, verksamhets- och rationaliseringsbehov samt med hänsyn till kända planer för länsmyndigheternas organisationsförändringar. Rikspolisstyrelsens prioritering av nya lokalförsörjningsprojekt är följande. 1. Stockholm (polisområde 3, Södermalm) 2. Umeå polishus 3. Rikspolisstyrelsen, kvarteret Kronoberg, Teknikhus 4. Nacka 5. Karlstad 6. Göteborg (Västra Frölunda) 7. Polishögskolan Regeringen har inget att invända mot Rikspolisstyrelsens prioritering med undantag för projektet som avser Polishögskolan. Som framgått av avsnitt 4 kommer Polishögskolans framtida konstruktion och finansiering samt grundutbildningssystemet i övrigt att ses över inom ramen för kommittéväsendet. Nya lokalförsörjningsprojekt som avser Polishögskolan bör anstå tills frågan om polisutbildningen slutligen är behandlad. När det gäller lokalbehovet i Stockholms län har förutsättningarna förändrats till följd av den nya organisationen för länets polis som nyligen föreslagits inom länsstyrelsen. Det finns därför inte skäl att här ta ställning till de föreslagna lokalförsörjningsprojekten som avser Stockholms län. Samtliga prioriterade projekt ryms inte inom nuvarande medelsramar. Mot bakgrund av det ansträngda statsfinansiella läget kan inte regeringen föreslå att nya medel avsätts för de kostnadsökningar som den nya lokalerna skulle medföra. Regeringen bedömer dock projekten som angelägna. Kostnadsökningarna för dessa projekt bör finansieras inom angivna medelsramar genom omprioriteringar eller ytterligare rationaliseringar. Det faller i första hand på Rikspolisstyrelsen att ta ställning till dessa frågor. 8 Avdrag för produktivitetsförbättringar I årets förslag till statsbudget har samtliga förvaltningskostnadsanslag beräknats efter den av riksdagen fastlagda principen (prop. 1992/93:100, bet. 1992/93:FiU20, rskr. 1992/93:189) att den allmänna prisutvecklingen inom den kokurrensutsatta sektorn skall utgöra utgångspunkt vid fastställandet av kompensation för kostnadsutvecklingen inom samtliga resursslag (se även bilaga 1 avsnitt 8). Mot denna bakgrund har myndigheternas förvaltningskostnadsanslag bl.a. beräknats med utgångspunkt i prisutvecklingen avseende löner i den konkurrensutsatta sektorn med avdrag för produktivitetsförbättringar. Avdraget för polisväsendet har beräknats till 30 miljoner kronor. Minskningen har vid beräkningen av anslagen fördelats med 5 miljoner kronor på anslaget B 1. Rikspolisstyrelsn och med 25 miljoner kronor på anslaget B 5. Lokala polisorganisationen. B 1. Rikspolisstyrelsen 1992/93 Utgift554 500 000 1993/94 Anslag494 357 0001 1994/95 Förslag464 528 000 1 Anslaget justerades enligt de riktlinjer som regeringen aviserde i prop. 1992/93 bil. 1 (bet 1992/93:FiU, rskr. 1992/93:189). Därvid har tillförts medel för företagshälsovård för hela polisväsendet, således även den lokala polisorganisationen. Rikspolisstyrelsen 1. Rikspolisstyrelsen föreslår en minskning med 10 miljoner kronor, fördelat med 5 miljoner kronor på vardera Rikspolisstyrelsen och Rikskriminalpolisen, mot bakgrund av besparingskravet på polisväsendet. 2. Rikspolisstyrelsen föreslår en ökning av anslaget med 5 miljoner kronor som ställs till Rikskriminalpolisens förfogande för att förstärka insatserna för bekämpning av eko-brottsligheten. 3. Rikspolisstyrelsen föreslår en ökning av anslaget med 1,5 miljoner kronor avseende ökade hyreskostnader på grund av ombyggnad av entrén vid Bergsgatan 52. 4. Gemensam kontorsdrift i kvarteret Kronoberg föreslås anvisas under ett nytt 1 000-kronors anslag. 5. En minskning av anslaget föreslås motsvarande grundavgifter för företagshälsovård som inte är hänförligt till myndigheten Rikspolisstyrelsen. 6. För övriga yrkanden hänvisas till anslagsframställningen. Regeringens överväganden Under anslaget har beräknats medel för Rikspolisstyrelsen i dess funktion som central förvaltningsmyndighet samt för kostnaderna för dess operativa verksamhet vid Rikskriminalpolisen. Hit hör kostnader för personal av olika kategorier, utrustning, investeringar, lokaler m.m. Under anslaget har också beräknats lönekostnader för polismän som tjänstgör vid Rikspolisstyrelsen (utom Säkerhetspolisen) eller har kommenderats från lokal polismyndighet för tjänstgöring vid styrelsen. Under anslaget har medel beräknats för den gemensamma kontorsdriften m.m. inom kvarteret Kronoberg. Kostnaderna skall liksom tidigare betalas av de olika lokalnyttjarna. Verksamheten är en egen resultatenhet inom anslaget. Riksdagen har i samband med behandlingen av Riksdagens revisorers rapport rörande polisväsendet (1993/94:RR2, bet. 1993/94:JuU8, rskr. 1993/94:68) erinrat om att de besparingar som skall ske inom polisväsendet inte får gå ut över det direkt polisoperativa arbetet. Regeringens bedömer mot bakgrund härav att en något större andel av besparingen bör tas ut inom de centrala administrativa funktionerna. Regeringen anser att en besparing om 15 miljoner kronor bör beräknas under anslaget fördelat med 10 miljoner kronor på Riks- polisstyrelsen och 5 miljoner kronor på Rikskriminalpolisen (se avsnitt 8). Under anslaget bör föras sådan kredit som Rikspolisstyrelsen beviljar länen övergångsvis för att kunna upprätthålla eller utveckla den operativa nivån innan rationaliseringar har fått full effekt (se avsnitt 4). Nivån på den särskilda krediten bör därmed beräknas i förhållande till de sammantagna medlen som anslås till polisväsendet under littera B. Under anslaget har beräknats medel för ökade hyreskostnader på grund av ombyggnaden av entrén vid Bergsgatan 52. Rikspolisstyrelsen redovisade i mars 1993 sina överväganden om den egna organisationen i en översynsrapport (RPS-rapport 1993:3). I rapporten behandlas i olika avsnitt Rikspolisstyrelsens uppgifter och organisation, bl.a. verksamheten vid förvaltningskontoret Kronoberg. Rikspolisstyrelsens förslag beträffande förvaltningskontoret Kronoberg har remissbehandlats. Remissvaren kommer att överlämnats till den kommitté som kommer att få till uppgift att fortsätta genomlysningen av den centrala polisorganisationen (se avsnitt 2). Regeringen tar sålunda inte ställning till Rikspolisstyrelsens förslag till anslagskonstruktion för verksamheten vid förvaltningskontoret Kronoberg. Vid beräkningen av anslaget har en avräkning gjorts motsvarande grundavgifter för företagshälsovård. Medlen har omfördelats till övriga myndigheter inom polisväsendet. Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att riksdagen till Rikspolisstyrelsen för budgetåret 1994/95 anvisar ett ramanslag på 464 528 000 kr. B 2. Säkerhetspolisen 1993/94 Anslag470 643 000 1994/95 Förslag482 630 000 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att riksdagen till Säkerhetspolisen för budgetåret 1994/95 anvisar ett förslagsanslag på 482 630 000 kr. B 3. Polishögskolan 1992/93 Utgift 1 000 1993/94 Anslag 1 000 1994/95 Förslag 1 000 Rikspolisstyrelsen 1. Rikspolisstyrelsen föreslår att regeringen skall besluta om att 400 polisaspiranter skall antas vid polishögskolan samt medge uppräkning av anslagsnivån i takt med tillskottet av antalet poliser. 2. Rikspolisstyrelsen föreslår att den nuvarande anslagskonstruktionen för Polishögskolan behålls. 3. För övriga yrkanden hänvisas till anslagsframställningen. Regeringens överväganden Under anslaget har medel beräknats för Polishögskolans verksamhet såsom löner till lärare, instruktörer och annan personal, andra förvaltningskostnader, lokalkostnader, forskningsverksamhet m.m. Anslagskonstruktionen innebär att endast ett formellt belopp om 1 000 kronor uppförs avseende Polishögskolan. Detta innebär att all utbildning, både grundutbildning och vidareutbildning, betalas av medel inom anslaget B 5. Lokala polisorganisationen. Detta innebär att skolan verkar som en avgränsad resultatenhet inom Rikspolisstyrelsen. För forskningsverksamheten tillförs medel från centrala medel under anslaget B 5. Inom kommittéväsendet kommer en utredning att göras av hur grundut- bildningssystemet skall anpassas till det nya budgetsystemet med läns-ramar (se avsnitt 4). En utgångspunkt är att polismyndigheterna skall anställa de poliser som behövs inom polisdistriktet. Rikspolisstyrelsen skall bestämma hur många elever som skall tas in till grundutbildningen mot bakgrund av en egen prognos rörande länens och de lokala myndigheternas förutsedda behov av nya poliser och med häsynstagande till intresset att hålla en såvitt möjligt jämn intagningsnivå mellan åren. Anställning som polis i den lokala polisorganisationen bör kunna sökas och erhållas först i samband med grundutbild- ningens avslutande. Med en sådan utformning av grundutbildningssystemet kan verksamheten vid Polishögskolan bedrivas på samma sätt som vid andra högskolor och på en relativt jämn nivå trots tillfälliga variationer i fråga om efterfrågan på nya poliser från den lokala polisorganisationens sida. Det kan förutses att ett system med sådan inriktning kommer att införas budgetåret 1994/95. Den nya ordningen för att bestämma antalet studenter vid Polishögskolan innebär sammanfattningsvis att riksdagen och regeringen inte bestämmer storleken på intagningen till skolan. Antalet elever bestäms i stället av Rikspolissty- relsen på grundval av en långsiktig prognos rörande den polisiära arbets- marknaden, varvid också skall beaktas behovet av en organisatorisk och pedagogisk kontinuitet vid Polishögskolan. Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att riksdagen till Polishögskolan för budgetåret 1994/95 anvisar ett anslag på 1 000 kr. B 4. Statens kriminaltekniska laboratorium 1992/93 Utgift42 900 000 1993/94 Anslag45 511 000 1994/95 Förslag47 427 000 Rikspolisstyrelsen Rikspolisstyrelsen föreslår en minskning av anslaget till Statens kriminaltekniska laboratorium (SKL) med 1 miljon kronor mot bakgrund av besparingskravet på polisväsendet. Vidare föreslås att medel för ränta och amortering anslås avseende en investering om 2,9 miljoner kronor för DNA-utrustning samt att drygt 2 miljoner kronor anvisas för uppbyggnad av verksamheten inom området talaridentifiering. För övriga yrkanden hänvisas till Rikspolisstyrelsens anslagsframställning. Regeringens överväganden SKL har en central roll inom rättsväsendet. Stora kostnader kan sparas inom rättsväsendet om snabba och tillförlitliga resultat från tekniska undersökningar kan bidra till snabbare lösningar av vissa brottstyper, t.ex. spaningsmord. Utvecklingen av DNA-tekniken förväntas få stor betydelse för uppklaringen av vissa typer av grövre brott. Det är viktigt att verksamheten trots det ansträngda statsfinansiella läget kan drivas och utvecklas i fråga om kvalitet och omfattning. SKL bör därför undantas från besparingar. Mot bakgrund av det ansträngda statsfinansiella kan dock inga nya resurser avsättas för den fortsatta uppbyggnaden. Regeringen ser det likväl som angeläget att SKL genom omprioriteringar och effektiviseringar skapar utrymme för en ökad satsning på användning och utveckling av DNA-teknik. Vid beräkningen av anslaget har hänsyn tagits till att grundavgifter för företagshälsovård har avräknats anslaget B 1. Rikspolisstyrelsen och omförts till övriga myndigheter inom polisväsendet. En överföring om 600 000 kronor har gjorts från anslaget B 5. Lokala polisorganisationen till anslaget B 4. Den lokala polisorganisationen har tidigare finansierat narkotikaanalyser som Tullverket utfört. Dessa analyser utförs nu av SKL. Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att riksdagen till Statens kriminaltekniska laboratorium för budgetåret 1994/95 anvisar ett ramanslag på 47 427 000 kr. B 5. Lokala polisorganisationen 1992/93 Utgift9 591 700 000 1993/94 Anslag9 609 933 000 1994/95 Förslag9 641 611 000 Rikspolisstyrelsen 1. Rikspolisstyrelsen föreslår en minskning med 209 miljoner kronor mot bakgrund av besparingskravet på polisväsendet. 2. Rikspolisstyrelsen föreslår en ökning av anslaget med 25 miljoner kronor för förstärkning av ekorotlar. 3. Rikspolisstyrelsen föreslår en ökning av anslaget med 15,4 miljoner kronor avseende ökade hyreskostnader i nya polishus. 4. Rikspolisstyrelsen yrkar att medel anvisas motsvarande lönekostnader för ökat antal poliser. 5. För övriga yrkanden hänvisas till anslagsframställningen. Regeringens överväganden Under anslaget har beräknats huvuddelen av de medel som behövs för verksamheten vid polismyndigheterna. Hit hör bland annat lönekostnader, brottsutredningskostnader, kostnader för gemensam ADB-verksamhet m.m. Även kostnader för underhåll och drift av motorfordon samt kostnader för ränta och amortering avseende investeringar m.m. har beräknats under detta anslag. Det av statsmakterna beslutade sparmålet ligger fast (se avsnitt 4). Regeringen föreslår att 235 miljoner kronor beräknas som besparing inom den lokala polisorganisationen. Av besparingen utgör 25 miljoner kronor avdrag för produktitivetsförbättringar (se avsnitt 8). Det är en uppgift för Rikspolisstyrelsen att fördela besparingarna mellan länen och övriga kostnader som belastar anslaget. Vid beräkningen av anslaget har hänsyn tagits till att grundavgifter för företagshälsovård har avräknats anslaget B1. Rikspolisstyrelsen och omförts till övriga myndigheter inom polisväsendet. De regionala ramarna Under anslaget har medel beräknats med 117,2 miljoner kronor för att finansiera kostnader för det utökade antalet polismän som enligt plan tillkommer inom polisväsendet. Under anslaget har medel beräknats för ökade hyreskostnader i nya polishus i Stockholm (Agnegatan 33), Huddinge, Uddevalla, Vänersborg och Örebro. Brottsutredningskostnader m.m. Under anslaget beräknas en särskild rampost för kostnader med anledning av brottsutredningar m.m. Under ramposten har också medel beräknats för kostnader vid akuta åtgärder för att skydda kvinnor mot våldsbrott. Medel för utlänningsärenden har beräknats under anslaget B 6. Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att riksdagen till Lokala polisorganisationen för budgetåret 1994/95 anvisar ett ramanslag på 9 641 611 000 kr. B 6. Utlänningsärenden 1994/95 Nytt anslag (förslag)89 000 000 Regeringens överväganden Statens invandrarverk har i sin anslagsframställning avseende budgetåret 1994/95 bl.a. föreslagit att Invandrarverket övertar ansvaret för verk-ställighet av avlägsnandebeslut (se även bil. 12, avsnitt D. Invandring m.m. och avsnitt 5.5 Asylverksamhet i denna bilaga). Regeringen är för närvarande inte beredd att ta slutlig ställning till förslaget. Frågan behöver utredas närmare både vad gäller ansvaret för verkställig- het och ansvaret för finansiering av kostnader för polismyndigheternas arbete med utlänningsärenden, innan regeringen kan ta ställning till förslaget. I avvaktan härpå föreslår regeringen att en avräkning görs från anslaget B 5. Lokala polisorganisationen avseende polisens kostnader för utlänningsärenden, exklusive polismanslöner, och att motsvarade medel förs upp under ett nytt anslag B 6. Utlänningsärenden. Mot bakgrund av fluktuationen inom asylverksamheten vad gäller antalet asylsökande föreslår regeringen att polisens kostnader, undantaget löner till poliser, anvisas förslagsvis. Det bör ankomma på Rikspolisstyrelsen att tillse att uppföljningssystemet för polismyndigheternas arbete med utlänningsverksamhet vidareutvecklas. Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att riksdagen till Utlänningsärenden för budgetåret 1994/95 anvisar ett förslagsanslag på 89 000 000 kr. C. ÅKLAGARVÄSENDET Åklagarväsendets uppgifter och organisation Åklagarväsendet har tillsammans med övriga delar av rättsväsendet viktiga uppgifter i samhällets kamp mot brottsligheten. Åklagarnas huvudsakliga uppgifter består i att leda förundersökningar, att fatta beslut i åtalsfrågor samt att föra talan vid domstol. Strafflagstiftningen har självfallet den största betydelsen för åklagarverksamheten. Riksåklagaren är under regeringen högste åklagare och leder åklagarverk- samheten i riket. Riksåklagaren är också central förvaltningsmyndighet för åklagarväsendet. Riksåklagarens kansli är för närvarande organiserat på två byråer, kanslibyrån och tillsynsbyrån. Härutöver finns personal för Riksåklagarens åklagarverksamhet i Högsta domstolen. Sammanlagt finns ca 50 personer anställda hos Riksåklagaren. För åklagarverksamheten är landet indelat i 13 regioner. Vid de regionala myndigheterna, som var och en leds av en överåklagare, tjänstgör statsåklagare och distriktsåklagare som handlägger vissa typer av mål, främst sådana som rör ekonomisk brottslighet. Överåklagaren skall handlägga mål som är särskilt krävande och utövar dessutom ledningen över åklagarverksamheten inom sin region. Riket är indelat i 86 åklagardistrikt. Åklagarmyndigheterna i 83 av dessa distrikt lyder under regionåklagarmyndigheterna och leds av chefsåklagare. Åklagarmyndigheterna i Stockholm, Göteborg och Malmö, som var och en leds av en överåklagare, står utanför den regionala åklagaror- ganisationen. Överåklagarna i dessa tre distrikt fullgör i princip samma uppgifter som överåklagarna vid regionåklagarmyndigheterna. Härutöver finns Statsåklagarmyndighet för speciella mål, ledd av en överåklagare. Åklagarna vid den myndigheten handlägger mål i hela riket, i första hand särskilt omfattande mål eller mål som berör flera regioner. Dessa åklagare utreder främst omfattande ekonomisk brottslighet. Sammanlagt tjänstgör ca 1 300 personer inom åklagarväsendet. Åklagarväsendets framtida organisation m.m. Som framgår av inledningsavnittet (jfr avnsitt 4.2) har regeringen tagit ställning till de organisatoriska förslagen som Åklagarutredningen lämnat. Regeringens bedömning är att åklagarväsendets organisationsstruktur på lokal och regional nivå inte skall förändras. Detta ställningstagande medför emellertid att frågan om åklagardistriktens indelning och dimensionering m.m. kräver ny belysning. Regeringen har därför i november 1993 givit Riksåklagaren i uppdrag att se över indelningen i åklagardistrikt m.m. Uppdraget bör redovisas senast den 1 september 1994. I det inledande avsnittet redogörs även för regeringens syn på Riksåklagarens framtida roll och organisation. Regeringens bedömning i dessa avseenden är bl.a. att metodutvecklingsfrågorna måste lyftas fram och att detta bl.a. bör ta sig uttryck i att en särskild funktion härför tillskapas, att tillsynsverksamheten i viss utsträckning bör ändra inriktning samt att uppgifts- och anvarsfördelningen mellan tjänsterna som riksåklagare och biträdande riksåklagare bör tydliggöras. Under 1993 har regeringen bl.a. inrättat en tjänsteförslagsnämnd för åklagarväsendet, infört skicklighetskriteriet vid tillsättandet av samtliga ordinarie åklagartjänster, avskaffat det s.k. vitsordssystemet till förmån för inhämtande av referenser samt infört en rätt för åklagare att närvara i polisstyrelsen (jfr avsnitt 4.2). Genom en ändring i polisförordningen beslutar länsstyrelsen numera om indelningen i polisdistrikt m.m. Riksåklagaren har därför i reglerings- brevet för 1993/94 fått i uppdrag att följa upp och redovisa konsekvenserna för åklagarväsendet av att polisdistriktsindelningen ändras. En första rapport skall inges vid årsskiftet 1993/94. Uppdraget skall slutredovisas den 1 september 1994. Riksåklagaren och Rikspolisstyrelsen har på regeringens uppdrag i december 1993 redovisat vilka åtgärder som vidtagits med anledning av Riksrevisionsverkets rapport (F 1992:36) Effektivare brottsutredningar. I RRV:s rapport behandlas bl.a. frågor om bättre samarbete mellan polis och åklagare och om ökade insatser från åklagarnas sida vid internutbildning inom polisen. Riksåklagaren har i sin del av redovisningen i allt väsentligt instämt i de uttalanden som RRV gjort i dessa delar (jfr anslaget B. Polisväsendet avsnitt 5.2). När det gäller arbetsmetoder i utredningsverksamheten pekar Riksåklagaren särskilt på den s.k. snatteri-kampanjen som Riksåklagaren och Rikspolisstyrelsen gemensamt bedrivit under oktober 1992 - mars 1993 och som bl.a. medfört förbättrade arbetsrutiner. Decentraliserat budgetansvar Riksåklagaren har sedan den 1 juli 1992 decentraliserat budgetansvaret till regional nivå. Detta innebär att samtliga regionåklagarmyndigheter, åklagarmyndigheterna i Stockholm, Göteborg och Malmö samt Stats- åklagarmyndigheten för speciella mål i princip ansvarar för alla medel som disponeras inom anslaget C 2. Åklagarmyndigheterna. Riksåklagaren har i september 1993 på regeringens uppdrag i en rapport redovisat erfarenheterna och effekterna av decentraliseringen. Av rapporten framgår att erfarenheterna är mycket positiva och att budgetdecentraliseringen har inneburit att kostnadsmedvetandet ökat, att beslutsvägarna kortats samt att administrativa rutiner m.m. ifrågasatts i syfte att öka effektiviteten. Det anges också att budgetansvaret medfört en ökad arbetsbelastning för överåklagarna. Förlängd budgetperiod Åklagarväsendet har sedan budgetåret 1991/92 en ny treårig budgetram. Detta innebär att verksamhetens inriktning och medelstilldelningen för åklagarväsendet i princip lagts fast för budgetperioden 1991/92 - 1993/94. Regeringen har den 18 juni 1992 beslutat att de riktlinjer för åklagarverksamheten som gäller för perioden 1991/92 - 1993/94 utsträcks till att omfatta även budgetåret 1994/95. Regeringen har den 17 juni 1993 beslutat att dessa riktlinjer skall utsträckas till att omfatta även budgetåret 1995/96. Åklagarna och handläggningen av s.k. eko-mål Riksåklagaren har i anslagsframställningen och i en senare inkommen skrivelse hemställt om kraftigt utökade resurser för bekämpning av den ekonomiska brottsligheten. Riksåklagaren konstaterar att antalet s.k. eko-mål ökat under den senaste tiden och han bedömer att målen sannolikt kommer att öka ytterligare till såväl antal som omfång. Riksåklagaren anser att åklagarkapaciteten på detta område inte längre är tillräcklig och att åklagarväsendet är på väg att bli den trånga sektorn. Riksåklagaren har på regeringens uppdrag i november 1993 lämnat en redovisning av erfarenheterna av verksamheten i Riksåklagarens arbetsgrupp för utredning av brott inom bank- och finansvärlden (Riks-åklagarens Specialoperation, RÅSOP). I redovisningen finns bl.a. en beskrivning av hur arbetet lagts upp. Riksåklagaren gör den be- dömningen att gruppens arbete utgör ett mycket värdefullt inslag i granskningen av de stora kreditförlusterna i banksystemet. Årsredovisning m.m. Riksåklagaren har avlämnat en årsredovisning för budgetåret 1992/93. Riksrevisionsverket (RRV) har medgivit att Riksåklagaren får tillämpa bokföringsförordningens äldre bestämmelser för årsbokslut. Årsredovis- ningen består därför av en balansräkning, en anslagsredovisning och en resultatredovisning. Fr.o.m. budgetåret 1993/94 kommer kraven i bokföringsförordningens nya lydelse att kunna tillgodoses. RRV:s revisionsberättelse innehåller inga invändningar. Vid bedömningen av resultatredovisningen använder RRV inte begreppet rätt-visande. Enligt RRV strider dock inte informationen i resultatredovisningen mot av RRV kända förhållanden. Vid utgången av budgetåret 1992/93 fanns ett anslagssparande på sammanlagt 20,3 mkr. Besparingen anges delvis vara en följd av en allmän försiktighet från överåklagarnas sida under det första året med eget, fullständigt budgetansvar. En stor del av beloppet uppges ha uppkommit genom aktiva besparingsåtgärder som bl.a. reserverats för åtgärder på ADB-området. Riksåklagaren saknar för närvarande nödvändiga förutsättningar att ta fram ett rättvisande produktivitetsmått. Riksåklagaren har ändå försökt att med hjälp av befintligt material redovisa produktivitetsutveckling m.m. Med den s.k. M-metoden som grund anges produktiviteten ha ökat med över 30 % under perioden 1989/90 - 1992/93. Av årsredovisningen framgår också att arbetsbördan ökat kraftigt. Antalet inkommande mål som rör allvarligare brott har ökat med totalt 19 % under de senaste 5 åren. Under samman period har arbetsbalanserna ökat med mer än 25 %. Det senaste året har antalet inkommande mål till regionåklagarmyndigheterna ökat med 30 % samtidigt som balansen ökat med 50 %. I årsredovisningen finns även uppgifter om utbildningsaktiviteter. I samband med inlämnandet av årsredovisningen har Riksåklagaren redovisat ett regeringsuppdrag avseende utvecklandet av metoder för att på ett ändamålsenligt sätt mäta prestationer och produktivitet i åklagarverksamheten. I rapporten lämnas en beskrivning av metoden. Metoden är i första hand avsedd att mäta prestationer och produktivitet. Även arbetsbelastningen skall kunna mätas med hjälp av metoden. Riksåklagaren har på regeringens uppdrag också ingivit en ADB-plan i samband med årsredovisningen. Av denna framgår bl.a. att ca 60 % av personalen inom åklagarväsendet nu har ADB-stöd i sin verksamhet samt att målsättningen fortfarande är att både åklagare och administrativ personal senast vid utgången av år 1994 skall förfoga över egna persondatorer. Det pågår även ett projekt för utvecklandet av ett ADB-baserat brottmålsdiarium för åklagarväsendet. Regeringens bedömning Som redan framgått av inledningsavsnittet bör frågor rörande metodutveckling ges en betydligt mer framskjuten plats inom åklagarväsendet (jfr även avsnittet under anslaget C1.). Det är oundgängligen nödvändigt att alla myndigheter på alla nivåer inom åklagar- väsendet fortlöpande bedriver ett målmedvetet effektiviseringsarbete. Det är nödvändigt att öka antalet åklagare som handhar mål om ekonomisk brottslighet (jfr nedan under anslaget C2.). Det är angeläget att en fortsatt satsning sker av ADB-utbyggnaden och att den tidsplan som anges i ADB-planen hålls. Chefsutvecklingsfrågorna bör ges en ökad prioritet. Det är av grundläggande betydelse för hur effektivt och framgångsrikt den brottsutredande verksamheten kan bedrivas att det finns ett väl fungerande samarbete mellan polisen och åklagarna, vilka ju har en ledande roll i detta. Denna fråga behandlas även av Åklagarut- redningen som anger att formerna för samverkan i löpande prioriteringsfrågor, i metodfrågor, i enskilda ärenden och beträffande utbildning behöver utvecklas på alla nivåer. Detta gäller även rutiner och förenklade handläggningsformer. I stor utsträckning borde överåklagarna och länspolismästarna själva kunna bedriva detta arbete. Det bör emellertid ankomma på Riksåklagaren att i samråd med Riks- polisstyrelsen ange riktlinjer och vidta de åtgärder som bedöms nödvändiga för att tillse att detta arbete kommer till stånd utifrån den funktionsfördelning mellan åklagare och polis som följer av främst rättegångsbalken (jfr anslaget B. Polisväsendet avsnitt 5.2). Det ökade tillflödet av mål till åklagarmyndigheterna och den ökade målbalansen måste även fortsättningsvis följas noga. Kraftfulla insatser bör, som nyss sagts, göras för att hitta rationella arbetsmetoder m.m. utan att ge avkall på rättssäkerheten. Införandet av ADB-teknik, metodutveckling, erfarenhets- seminarier och kompetenshöjande åtgärder utgör exempel på sådana åtgärder. En adekvat verksamhetsplanering och ett för- verkligande av chefsrollen kan också bidra till en ökad effektivitet i verksamheten. Indelningen i åklagardistrikt och en korrekt dimensionering av myndigheterna är naturligtvis viktiga utgångspunkter även i dessa sammanhang (jfr ovan). Regeringen konstaterar slutligen att RRV inte haft några invändningar i revisionsberättelsen och att resultatinformationen i årsredovisningen avsevärt förbättrats i förhållande till den föregående årsredovisningen. Informationsvärdet i årsredovisningarna framöver kommer säkert att öka ytterligare i takt med att den nya prestationsmätningsmetoden tas i bruk och diarierna datoriseras. C 1. Riksåklagaren 1992/93 Utgift21 493 318 1993/94 Anslag23 468 000 1994/95 Förslag27 528 000 Riksåklagaren Riksåklagaren begär att innevarande års ram reellt räknas upp med 1,7 mkr för att möjliggöra satsningar på metodutveckling m.m. Dessutom begärs att 1,5 mkr överförs från anslaget C 2. Åklagarmyndigheterna till anslaget C1. Riksåklagaren för att förstärka den centrala ADB-organisa- tionen. Regeringens överväganden Som framgått av det som sagts tidigare är det regeringens avsikt att myndigheten skall organiseras om fr.o.m. den 1 juli 1994 och att metodutvecklingsfrågorna i samband härmed ges en framskjuten plats. Detta innebär i praktiken att den juridiska verksamheten vid myndigheten måste förstärkas. Mot bakgrund av detta finns det skäl att frångå den ekonomiska planeringsram som gäller för budgetperioden. Regeringen biträder Riksåklagarens förslag till anslagsberäkning för budgetåret 1994/95. Detta medför att Riksåklagaren bör anvisas ett ramanslag på 27 528 000 kronor inklusive pris- och löneomräkning och diverse tekniska justeringar. Under återstoden av budgetperioden innebär detta att planeringsramen bör uppgå till följande. Budgetåret 1994/95 Budgetåret 1995/96 27 528 000 kr 27 528 000 kr Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att riksdagen till Riksåklagaren för budgetåret 1994/95 anvisar ett ramanslag på 27 528 000 kr. C 2. Åklagarmyndigheterna 1992/93 Utgift524 427 803 1993/94 Anslag527 831 000 1994/95 Förslag554 948 000 Riksåklagaren Riksåklagaren begär att innevarande års ram reellt räknas upp med drygt 24 mkr. I detta belopp ingår bl.a. medel för 30 nya eko-åklagare (16,3 mkr). En stor del av beloppet (7,8 mkr) avser en överföring från polisväsendets anslag avseende medel för s.k. sambrukskostnader. Regeringens överväganden Regeringen har tidigare konstaterat att tillströmningen av mål till åklagarmyndigheterna samt handläggningstider och målbalanser fortsatt att öka. Redan i förra årets budgetproposition uttryckte justitieministern att denna utveckling ingav oro. Till detta skall läggas att åklagarväsendet på grund av bristande resurser riskerar att bli den trånga sektorn vid utredning av ekonomisk brottslighet. Det framstår som uppenbart att åklagarväsendet måste tillföras resurser för att möjliggöra en ökad satsning på bekämpandet av ekonomisk brottslighet. Av det skälet bör ramen förstärkas med 16,3 mkr. Riksåklagarens förslag i övrigt kan inte biträdas. I ramen ingår även 2 mkr som kompensation för den ökade arbetsbe- lastningen som kan förväntas i anledning av den ändrade lagstiftningen om rattfylleri. Det nu sagda medför att Åklagarmyndigheterna bör anvisas ett ramanslag på 554 948 000 kronor inklusive pris- och löneomräkning och diverse tekniska justeringar. Under återstoden av budgetperioden innebär detta att planeringsramen bör uppgå till följande. Budgetåret 1994/95Budgetåret 1995/96 554 948 000 kr554 948 000 kr Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att riksdagen till Åklagarmyndigheterna för budgetåret 1994/95 anvisar ett ramanslag på 554 948 000 kr. D. DOMSTOLSVÄSENDET M.M. Allmänt om reformarbetet och budgetramarna Som inledningsvis behandlats (avsnitt 4.1 och 4.3) pågår för närvarande ett omfattande reformarbete inom domstolsväsendet. Arbetet syftar till att på annat sätt än att bara öka resurserna till domstolsväsendet, så långt som möjligt bemästra de stora problem som en i det närmaste oavbruten ökning av måltillströmningen till domstolarna har medfört. Med anledning av en exceptionell ökning av bl.a. de inkommande tvistemålen till de allmänna domstolarna har regeringens ambition att inte i någon större utsträckning förändra domstolarnas resurser innan reformarbetet blivit genomfört inte kunnat hållas. Domstolarnas resurser måste därför nu åtminstone tillfälligt förstärkas. Denna fråga behandlas närmare längre fram. Med hänsyn till pågående reformarbete inom domstolsväsendet, vilket berör såväl domstolarna som Domstolsverket, har emellertid regeringen i regleringsbrevet för domstolsväsendet för budgetåret 1993/94 uttalat att det inte har funnits skäl att göra en fördjupad budgetprövning för den nya budgetperiod som skulle börja löpa budgetåret 1994/95. De riktlinjer för verksamheten som som gäller för innevarande period skall därför gälla även för budgetåren 1994/95 och 1995/96. Årsredovisning Domstolsverket har inkommit med en fullständig årsredovisning för budgetåret 1992/93 avseende såväl sin egen verksamhet som verksamheten inom domstolsväsendet. Riksrevisionsverket har avgivit en revisionsrapport. Rapporten innehåller en invändning mot årsredovis- ningen. Frågan redovisas närmare under anslaget D2. Domstolarna m.m. D 1. Domstolsverket 1992/93 Utgift59 878 555 1993/94 Anslag62 885 000 1994/95 Förslag65 328 000 Domstolsverket är central förvaltningsmyndighet för de allmänna domstolarna, de allmänna förvaltnings- domstolarna, Bostadsdomstolen, arrende- och hyresnämnderna, Försäk- ringsöverdomstolen, Rättshjälpsmyndig- heten och de allmänna advokatbyråerna. Domstolsverket har också bl.a. till uppgift att på det allmännas vägnar föra talan mot beslut i rättshjälpsfrågor. Chef för Domstolsverket är en generaldirektör. Inom verket finns en organisationsenhet, en ekonomienhet, en personalenhet och en juridisk enhet. Dessutom finns ett sekretariat och en personalansvarsnämnd. Från anslaget betalas också kostnaderna för verksamheten vid Notarienämnden och Tjänsteförslagsnämnden för dom- stolsväsendet. Personal Antalet anställda i Domstolsverket var den 30 september 1993 167 personer, varav 30 tillhör beredningsgruppen för fastighetsdata. Årsredovisningen Domstolsverkets årsredovisning för budgetåret 1992/93, såvitt avser verkets interna arbete, visar bl.a. hur verksamheten har bedrivits under budgetåret, hur kostnaderna för densamma har fördelat sig på de olika verksamhetsområden som verket har bestämt och hur det ekonomiska utfallet av verksamheten har blivit. I sistnämnda avseende visar årsredovisningen att utgifterna för verksamheten understeg intäkterna med 6 177 792 kr. Riksrevisionsverket har inte haft någon erinran mot årsredovisningen i denna del. Domstolsverket Domstolsverket yrkar i sin förenklade anslagsframställning att anslaget för budgetåret 1994/95 i huvudsak skall vara oförändrat i förhållande till föregående budgetår. Den förändring som yrkas, förutom sedvanliga pris- och lönekostnadsuppräkningar, är att anslaget D 1 Domstolsverket skall tillföras 300 000 kr från anslaget D2 Domstolarna m.m. till följd av en teknisk justering. Regeringens överväganden Domstolsverkets framtid har behandlats i prop. 1993/94:17 Förvaltningen inom domstolsväsendet. I propositionen föreslås bl.a. att den administrativa centralmyndigheten för domstolsväsendet skall få en annorlunda ledningsform på så sätt att myndigheten skall ledas av en styrelse bestående främst av personer som hämtats från domstolsväsendet. Riksdagen har antagit propositionens förslag i den del det berör sam-mansättningen av styrelsen (bet. 1993/94:JuU10, rskr. 1993/94:98). Justitieutskottet har därvid anfört bl.a. att det delar regeringens uppfattning att att domstolarnas inflytande över ledningen av den admini- strativa centralmyndigheten måste förstärkas som ett led i domstolsvä- sendets ökade självförvaltning, ett uttalande som riksdagen har anslutit sig till. Det innebär att bl.a. fackliga representanter inte längre skall ingå i styrelsen för Domstolsverket vilken i stället skall bestå av personer huvudsakligen hämtade från domstolarna. Styrelsen skall däremot som en konsekvens av riksdagens ställningstagande till propositionen inte ta ett större ansvar för ledningen av myndighetens verksamhet än vad som för närvarande följer av verksförordningen (1987:1100). Med den sammansättning styrelsen nu får är det emellertid naturligt att den som ett led i strävandena att öka domstolarnas inflytande över ledningen av Domstols- verket tar en mer aktiv del i arbetet att leda verket, även om dess beslutsfunktioner inte blir större än tidigare. Stöd för en sådan aktiv roll för styrelsen finns i bestämmelserna i 11 och 12 §§ verksförordningen. Reglerna innebär en skyldighet för styrelsen att fortlöpande pröva om verksamheten i myndigheten bedrivs effektivt och i överensstämmelse med syftet för verksamheten och att biträda myndighetens chef och föreslå denne de åtgärder som styrelsen finner motiverade. Det är alltså fråga om att styrelsen i den nya sammansättningen tar till vara tanken bakom denna inom ramen för nuvarande ledningssystem. I propositionen behandlas också frågan om Domstolsverkets framtida arbetsuppgifter och arbetsfördelningen mellan domstolarna och den administrativa centralmyndigheten. I propositionen förutskickas inte några genomgripande förändringar härvidlag. Myndigheten skall således även i fortsättningen vara administrativ centralmyndighet för domstolsväsendet med de beslutsbefogenheter detta för med sig. Den skall också syssla med utvecklingfrågor inom domstolsväsendet och även viss serviceverksamhet. I propositionen anges vissa huvudprinciper efter vilka man i framtiden bör fördela arbetsuppgifter mellan den administrativa centralmyndigheten och de enskilda domstolarna och vederbörande förvaltningsmyndigheter. En ny arbetsfördelning som skisseras i propositionen kommer att föra med sig att en del arbetsuppgifter som idag utförs av Domstolsverket skall övertas av domstolarna, antingen på så sätt att de direkt utför uppgiften själva eller genom att de låter centralmyndigheten utföra arbetet för deras räkning mot avgift. Domstolsverkets ledning skall enligt tankarna i propositionen under våren 1994 utarbeta förslag till närmare verksamhetsinriktning och organisation av myndigheten i syfte att myndigheten skall kunna börja arbeta i nya former fr.o.m. den 1 juli 1994. Riksdagen har ställt sig bakom det som Justitieutskottet i sitt betänkande har uttalat om att utskottet ställer sig positivt till att så mycket som möjligt av beslutsbefogenheter och ansvar för de löpande arbetsuppgifterna decentraliseras till domstolarna. Dessa organisatoriska förändringar bör bl.a. av den anledningen genomföras som planerat. Regeringen kommer därför att så snart som möjligt i början av nästa år att ge Domstolsverkets ledning erforderliga uppdrag för att kunna utforma förslag till organisation och arbetssätt på det sätt som nyss sagts.En effekt av av en ny organisation och nya arbetsformer för verket torde bli att vissa resurser som idag tillkommer Domstolsverket redan från och med nästa budgetår måste föras över till domstolarna och vederbörande förvaltningsmyndigheter. Hur stora dessa resursbehov kommer att vara går inte att exakt uttala sig om innan förslagen är framlagda. Med ledning av vissa utredningar som tidigare gjorts av Domstolsverket i fråga om att decentralisera både beslutsfunktioner och administrativa uppgifter kan man dock sluta sig till att det knappast kan bli ifråga om ett större belopp än 10 miljoner kronor under nästa budgetår. Regeringen avser att återkomma till denna fråga under år 1994. Med hänsyn till det anförda och till följd av tekniska justeringar och omföringar bör anslaget under budgetåret uppgå till 65 328 000 kr. Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att riksdagen till Domstolsverket för budgetåret 1993/94 anvisar ett ramanslag på 65 328 000 kr. D 2. Domstolarna m.m. 1992/93 Utgift2 376 922 635 1993/94 Anslag2 429 726 000 1994/95 Förslag2 533 888 000 Allmänna domstolar är tingsrätterna, hovrätterna och Högsta domstolen. Tingsrätterna är allmänna underrätter. Det finns 97 tingsrätter. Hovrätterna är överrätter i de mål som överklagas från tingsrätterna. Det finns 6 hovrätter: Svea hovrätt (15 avdelningar, varav 13 för allmänna mål och 2 för vatten- och fastighetsmål), Göta hovrätt (5 avdelningar), Hovrätten över Skåne och Blekinge (5 avdelningar), Hov-rätten för Västra Sverige (6 avdelningar), Hovrätten för Nedre Norrland (2 avdelningar) och Hovrätten för Övre Norrland (2 avdelningar). Högsta domstolen är överrätt i de mål som överklagas från hovrätterna. Domstolen är indelad i två avdelningar. I domstolen finns 22 justitieråd. Tre av dessa tjänstgör för närvarande i Lagrådet. För Högsta domstolen finns ett särskilt kansli till vilket revisionssek- reterare är knutna. Allmänna förvaltningsdomstolar är länsrätterna, kammarrätterna och Rege- ringsrätten. Länsrätterna är allmänna förvaltningsdomstolar närmast under kammarrätterna. Det finns 24 länsrätter. Kammarrätterna är bl.a. överrätter i de mål som överklagas från länsrätterna. Det finns fyra kammarrätter: Kammarrätten i Stockholm (9 avdelningar, varav en extra avdelning), Kammarrätten i Göteborg (8 avdelningar, varav en extra avdelning), Kammarrätten i Sundsvall (6 avdelningar, varav en extra avdelning, två av- delningar är lokaliserade till Umeå) och Kammarrätten i Jönköping (6 avdelningar, varav två extra avdelningar). Som tidigare anförts har riksdagen vid behandlingen av närmast föregående budgetproposition (prop. 1992/93:100, bil 3, bet. 1992/93:JuU24, rskr. 1992/93:289) ställt sig bakom nya principer för instansordningen i förvaltningsmål. Dessa principer, som regeringen kommer att lägga till grund för kommande förslag, innebär bl.a att tyngdpunkten i förvaltningsrättskipningen i framtiden kommer att förskjutas till länsrätterna. För att göra övergången vid kammarrät- terna så smidig som möjligt har regeringen i regleringsbrevet för budgetåret 1993/94 beslutat att göra om en avdelning på varje kammarrätt till en extra avdelning. Regeringsrätten är högsta allmänna förvaltningsdomstol. Regeringsrätten är överrätt i de mål som överklagas från kammarrätterna. Regeringsrätten avgör vidare mål om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut. Domstolen är indelad i tre avdelningar. I domstolen finns 18 regeringsråd. Två av dessa tjänstgör för närvarande i Lagrådet. För Regerings- rätten finns ett särskilt kansli till vilket bl.a. regeringsrättssekreterare är knutna. Försäkringsöverdomstolen prövar socialförsäkringsmål och mål enligt lagen om arbetslöshetsförsäkring som överklagas från kammarrätterna. I domstolen skall finnas minst fyra lagfarna och minst åtta andra ledamöter. Hyresnämnderna har till uppgift bl.a. att medla och vara skiljenämnd i hyrestvister samt avgöra vissa typer av sådana tvister. Arrendenämnderna har motsvarande uppgift i arrendetvister. Flertalet av nämnderna har två eller tre län som verksamhetsområde. Hyresnämnderna har gemensamt kansli med arren- denämnderna. Sådana kanslier finns på 12 orter. Bostadsdomstolen är över- och slutinstans i de ärenden som avgörs av hyresnämnderna. Från anslaget betalas också kostnaderna för de kansligöromål för Statens ansvarsnämnd som fullgörs av Svea hovrätt. Personal Under budgetåret 1992/93 var medeltalet anställda inom domstolsväsendet 6 875 personer. Årsredovisning Domstolsverkets årsredovisning för budgetåret 1992/93, såvitt avser domstolarna och hyres- och arrendenämnderna, visar bl.a. hur verksamheten har bedrivits under budgetåret, hur verksamhetens kostnader har fördelat sig på olika mål- och ärendekategorier och hur det ekonomiska utfallet av verksamheten har blivit. I sistnämnda avseende visar års- redovisningen att utgifterna understeg intäkterna med cirka 83,5 miljoner kronor. Riksrevisionsverket har i sin revisionsberättelse anmält en invändning mot årsredovisningen. Riksrevisionsverket uttalar sålunda att reservationsanslaget D3. Utrustning till domstolar m.m. har i sitt ursprungliga skede överskridits under budgetåret med cirka 12 miljoner kronor. Därefter, anför Riksrevisionsverket vidare, har en felaktig omföring gjorts så att ramanslag D2. Domstolarna m.m. har belastats. Domstolsverket har yttrat sig över revisionsinvändningen till Riks- revisionsverket och har i en skrivelse till regeringen hänvisat till detta yttrande och anfört att revisionsinvändningen inte kommer att föranleda någon åtgärd från Domstolsverkets sida. Av Domstolsverkets yttrande till Riksrevisionsverket framgår bl.a. att reservationsanslaget D3. Utrustning till domstolar m.m., vilket upphört från och med budgetåret 1993/94, använts för bl.a. inredning och utrustning till nya lokaler inom domstolsväsendet. Under tidigare budgetår har en del av dessa utgifter, i den mån anslaget D3. Utrustning till domstolar m.m. inte räckt till, bekostats via förvaltningsanslaget D2. Domstolarna m.m. Det finns enligt Domstolsverkets synsätt inga regler som hindrar att ramanslaget används till dessa ändamål. Mot detta förfarande har hittills inte heller riktats någon invändning från Riks- revisionsverkets sida. Att det för budgetåret 1992/93 fördes över det belopp som påtalats i revisionsrapporten berodde på att det på grund av nedgången i byggkonjunkturen redan under det bud- getåret kom att utföras ett antal beställningar vilka man hade räknat med skulle komma till utförande senare. Utgiftens nödvändighet är inte ifrågasatt. Budgetläget på ramanslaget D2. Domstolarna m.m. var under budgetåret sådant att utgiften väl rymdes inom detta. Domstolsverket Domstolsverket yrkar att anslaget för budgetåret 1994/95 - i förhållande till vad som anvisats för innevarande budgetår och förutom sedvanliga tekniska uppräkningar - tillförs sammanlagt drygt 82 miljoner kr. Ökningen avser främst personalförstärkningar med anledning av ökad måltillströmning och stora balanser vid såväl de allmänna domstolarna som de allmänna förvaltningsdomstolarna, och förstärkning av resurserna för personalutbildning. Regeringens överväganden Årsredovisningen Det anslag som överskridits har upphört från och med innevarande budgetår. Det finns inte heller i övrigt någon anledning till anmärkning. Regeringen har därför inte skäl att kräva att någon åtgärd skall vidtas från Domstolsverkets sida med anledning av revisionsinvändningen. Målutvecklingen Av tabellerna på s. 157 och framåt framgår hur arbetsbelastningen på domstolarna och hyres- och arrendenämnderna huvudsakligen har utvecklats under senare år. Här ges vissa kompletterande upplysningar om arbetsläget. De allmänna domstolarna m.m. Arbetsläget vid de allmänna domstolarna är ansträngt. Detta beror främst på en stadigt ökande måltillströmning, under det senaste året framför allt på tvistemålens område. Målutvecklingen för tingsrätternas del under de senare åren framgår av tabellen i bilagan med statistiska uppgifter om verksamheten inom rättsväsendet. Av statistiken kan utläsas att antalet inkommande mål stadigt har ökat under de senare åren. Ökningen planade ut under år 1992 men har ånyo skjutit fart. En prognos som bygger på statistiken för det första halvåret 1993 pekar på en ökning av antalet inkommande mål till tingsrätterna år 1993 med 20 000 - 23 000 mål. Detta innebär en ökning med 12 - 14 procent. Av denna ökade måltillströmning utgör bara drygt 2 000 mål brottmål. Resten är tvistemål, huvudsakligen sådana som börjat hos kronofogdemyndighet som betalningsföreläggande och som antingen har hänskjutits till rättegång eller har blivit föremål för återvinning vid tingsrätt. För hovrätternas del kan också utläsas en oavbrutet ökande tillströmning av alla typer av mål. Under det att tingsrätternas måltillströmning tillfälligt avtog under 1992 fick hovrätterna detta år vidkännas en ökning på hela 18 procent. Sålunda ökade antalet inkomna mål till hovrätterna från cirka 22 000 år 1991 till cirka 26 000 år 1992. Prognoser som bygger på siffror avseende första halvåret 1993 tyder på att ökningen fortsätter men inte i samma höga takt. Hovrätterna förväntas få in drygt 28 000 mål under 1993, vilket innebär en ökning jämfört med 1992 med knappt 8 procent. Av Domstolsverkets årsredovisning kan utläsas att frekvensen överklagade mål från tingsrätterna till hovrätterna ökat under de senaste tre åren och är för närvarande 13,7 procent av de vid tingsrätterna avgjorda målen. Både tingsrätter och hovrätter har stora arbetsbalanser. Hovrätternas balanser ökade kraftigt under 1992 eftersom måltillströmningen ökade ovanligt mycket det året. Hovrätterna har enligt tillgänglig statistik inte kunnat arbeta av detta under 1993. Balanserna håller sig därför på en alltför hög nivå. De balanserade målens ålder i hovrätterna ger också anledning till oro. Från att tidigare ha visat tendenser till att sjunka har den genomsnittliga åldern på balanserade mål i hovrätterna ökat under det senaste budgetåret. Ökningen av balanserna är inte främst hänförlig till de allra äldsta målen vilket tyder på att hovrätterna har svårigheter att klara av den ökande arbetsbördan. För tingsrätternas del visar statistiken att dessa i stort sett har klarat av den ökade måltillströmningen utan att balanserna har blivit oproportionellt stora. Dock bör det påpekas att såväl balanserna som antalet inkommande tvistemål är ojämnt fördelade mellan tingsrätterna. Den ökning av antalet inkommande mål i Högsta domstolen som skedde under 1991 har fortsatt men under 1992 men i mindre omfattning. En markant ökning av antalet avgjorda mål har skett på senare tid vilket medfört att balanserna har minskat något. Arbetssituationen för hyres- och arrendenämnderna och Bostadsdomstolen är stabil. De allmänna förvaltningsdomstolarna Vid länsrätterna har antalet skattemål minskat avsevärt. Dock skall i det sammanhanget noteras att de större och besvärliga skattemålen inte hör till den kategori där minskningen till största delen skett. Det finns också skäl att anta att antalet skattemål i framtiden kommer att öka eftersom skattemyndigheterna kan förväntas öka sin avverkning av ärenden. Körkortsmålen visar också en liten minskning under senare tid. Däremot har de senast tillkomna målkategorierna, nämligen socialförsäkringsmål, som började handläggas i länsrätterna den 1 juli 1991, och psykiatrimål, som tillfördes länsrätterna den 1 januari 1992, visat sig komma in till länsrätterna i en väsentligt större utsträckning än som var beräknad då reformerna genomfördes. Av de målbalanser som finns vid länsrätterna är enligt uppgift cirka hälften av målen sådana som är färdiga för avgörande. Motsvarande siffra vid tidpunkten för förra årets budgetproposition vara cirka en tredjedel. Den utvecklingen är oroande eftersom den tyder på att länsrätterna har svårt att hinna med att avgöra annat än de rena förtursmålen. Även arbetssituationen för kammarrätterna ger anledning till oro. Sedan år 1990 har antalet inkommande mål ökat. År 1992 inkom t.ex. över 20 procent fler mål till kammarrätterna än under år 1991. En prognos som grundas på antalet inkommande mål under första halvåret 1993 visar på en fortsatt ökning av antalet inkomna mål med cirka 19 procent jämfört med år 1992. Antalet mål i balans ökade hos kammarrätterna med 50 procent mellan år 1991 och år 1992. Balansen var då cirka 24 000 mål. Den var lika stor vid utgången av första halvåret 1993. De nu omtalade förhållandena för länsrätterna och kammarrätterna avspeglar sig naturligtvis också delvis i Regeringsrättens arbetsbörda. Antalet inkommande mål ökar även där avsevärt. Regeringsrätten har dock genom att öka antalet avgjorda mål kunnat hålla balansökningen under kontroll. I Försäkringsöverdomstolen har sedan den 1 juli 1993 möjligheten att få överklaganden prövade efter ändringsdispens avskaffats. Regeringen räknar med att domstolen skall hinna arbeta ned de målbalanser som finns innan den upphör den 1 juli 1995 i sådan utsträckning att Regeringsrätten inte behöver överta ett svårhanterligt antal mål. Medelstilldelning m m Av det statistiska material som redovisas i tabellerna på s. 157 och framåt och av vad som nyss sagts framgår att arbetsläget vid domstolarna är ansträngt och på vissa håll mycket ansträngt. Vid tingsrätterna har arbetsbelastningen på varje domare ökat år från år. Sett till antalet inkommande brottmål och tvistemål har arbetsbördan per domare utvecklats så att år 1990 var antalet mål som varje domare skulle handlägga 205 stycken, år 1991 ökade antalet till 217 stycken, år 1992 till 250 mål och prognosen slutligen för 1993 pekar på ett antal av 275 mål. För hovrätternas del bör man tänka på att dessa under nästa år kommer att få vidkännas en kraftigt ökad måltillströmning till följd av det ökade antalet mål vid tingsrätterna. För de allmänna förvaltningsdomstolarnas del är också som framgått av det tidigare anförda arbetssituationen bekymmersam. I förra årets budgetproposition gavs en redogörelse för den utveckling som då hade varit ifråga om domstolarnas arbetsläge och de stora volymökningar som redan då hade inträffat med avseende på bl.a. inkommande mål och därav följande arbetsbalanser. I propositionen uttalades också att redan vad som då kunde redovisas ledde till att arbetsförhållandena vid domstolarna måste följas med största uppmärksamhet. Sedan dess har utvecklingen bl.a. vad gäller antalet inkommande mål fortsatt. Om inte stora balansökningar skall bli följden av detta, måste antingen verksamheten rationaliseras eller resurserna ökas. Rationaliseringsarbetet pågår med stor kraft. Detta gäller inte minst inom de allmänna förvaltningsdomstolarna där regeringen räknar med att de reformer som skall genomföras i anslutning till Domstolsutredningens betänkande kommer att underlätta situationen och skapa ett visst utrymme för att föra resurser dit de bäst behövs. För de allmänna domstolarnas del finns inte utrymme för fullt lika genomgripande förändringar främst för att dessa domstolar redan nu har en i stort sett väl fungerande organisation och en relativt väl avvägd målstruktur. De reformer som genomförts och skall genomföras inom det området kan därför inte helt avhjälpa den svåra arbetssituation som numera råder där. I 1992 års budgetproposition (prop. 1991/92:100, bil. 3) uttalades att den under lång tid successivt ökade ärendetillströmningen till i första hand hovrätterna och tingsrätterna måste - i avvaktan på Domstolsutredningens arbete - mötas med en tillfällig förstärkning av personalresurserna i dessa domstolar. Till följd av ställningstagandet tillfördes domstolarna 29 miljoner kronor för vart och ett av budgetåren 1992/93 och 1993/94. Sedan dess har den utveckling skett för vilken redogjorts tidigare och mot bakgrund av vilken Domstolsverket begärt en kraftig förstärkning av domstolsväsendets resurser. Det statsfinansiella läget och även andra skäl talar mot att förstärka resurserna för domstolsväsendet i den utsträckning Domstolsverket nu begär. Dock bör resurserna å andra sidan inte nu minskas. Därför bör till domstolarna som en tillfällig förstärkning även för budgetåret 1994/95 anvisas ett engångsbelopp om 29 miljoner kronor. Som kompensation för den ökade måltillströmning som kan väntas i anledning av den ändrade lagstiftningen om rattfylleri och införandet av ett skuldsaneringsinstitut bör domstolarna tillföras 21 miljoner kronor. Inom Socialdepartementets område har genomförts lagstiftning med avseende på frågor om stöd och service till vissa funktionshindrade, ändrade bestämmelser om bostadsbidrag och om bostadsan- passningsbidrag. Reformerna innebär bl.a. att de allmänna förvaltningsdomstolarna kommer att tillföras ett stort antal nya mål för överprövning. Lag-stiftningen har vad gäller bostadsanpassningsbidrag trätt i kraft den 1 januari 1993 och träder i resterande delar i kraft den 1 januari 1994. Detta medför kostnadsökningar för domstolsväsendet med sammanlagt 22,2 miljoner kronor per år. Riksdagen har tidigare, bl.a. i samband med behandlingen av kompletteringspropositionen, tillfört anslaget D2. Dom-stolarna det belopp som i detta avseende belöper på budgetåret 1993/94, eller 12,6 miljoner kronor (prop. 1992/93:150 bil. I:2 bet. 1992/93:JuU38, rskr. 1992/93:438, prop. 1992/93:174, bet. 1992/93: BoU21, rskr. 1992/93:365). För budgetåret 1994/95 bör resterande 9,6 miljoner kronor tillföras anslaget. Regeringen avser att inom kort förelägga riksdagen en proposition bl.a. med förslag att körkortsingripande skall beslutas av länsstyrelse, i stället för av länsrätt. Den föreslagna reformen kommer att innebära en minskad arbetsbörda för länsrätterna. Samtidigt kommer länsstyrelserna att behöva tillföras ökade resurser för sina nya arbetsuppgifter. Dessa ökade resurser beräknas uppgå till 17,1 miljoner kronor fr.o.m. budgetåret 1994/95 och till ytterligare 4,5 miljoner kronor fr.o.m. budgetåret 1995/96. Med anledning av kommande lagförslag bör 17,1 miljoner kronor föras över från anslaget D2. Domstolarna m.m. till anslaget B1. Länsstyrelserna m.m. under trettonde huvudtiteln, under förutsättning att riksdagen beslutar i enlighet med lagförslaget. På motsvarande sätt kommer regeringen att föreslå att ytterligare 4,5 miljoner kronor förs över från anslaget D2. Domstolarna m.m. till anslaget B1. Länsstyrelserna m.m. för budgetåret 1995/96 i 1995 års budgetproposition. Av de justeringar och omföringar av teknisk natur som görs kan särskilt nämnas att utgifterna för resor inom domstolsväsendet överförs från förslagsanslaget F 5 Vissa domstolskostnader m.m. till anslaget D2. Domstolarna m.m. Mot bakgrund av det sagda bör ramanslaget D2. Domstolarna m.m. under budgetåret uppgå till 2 533 888 000 kronor. Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att riksdagen till Domstolarna m.m. budgetåret 1994/95 anvisar ett ramanslag på 2 533 888 000 kr. E. KRIMINALVÅRDEN 1 Kriminalvårdens uppgifter och organisation Kriminalvårdens huvuduppgifter är att verkställa påföljderna fängelse och skyddstillsyn samt ansvara för övervakningen av villkorligt frigivna liksom för verksamheten vid häktena. Den nuvarande kriminalvårdslagstiftningen vilar i allt väsentligt på de principer som slogs fast genom 1974 års kriminal- vårdsreform. Basen i kriminalvårdsverksamheten utgörs av anstalterna, häktena och frivårdsmyndigheterna. Anstalterna, som kan vara både öppna eller slutna, indelas i riks- och lokalanstalter. I oktober 1993 fanns det 18 riksanstalter, 56 lokalanstalter, 31 häkten samt 53 frivårdsmyndigheter. Kriminalvårdsstyrelsen är central förvaltningsmyndighet för all kriminal- vårdsverksamhet. Styrelsen är chefsmyndighet för sju geografiskt indelade regioner som var och en omfattar anstalter, häkten och frivårdsmyndigheter samt för den fr.o.m. den 1 januari 1994 inrättade Transporttjänsten. I administrativt hänseende är styrelsen chefsmyndighet även för Kriminalvårdsnämnden och de 30 över- vakningsnämnderna. De sju regionmyndigheterna skall bl.a. leda kriminalvården i regionerna enligt Kriminalvårdsstyrelsens riktlinjer, stödja verksamheten vid de lokala myndig- heterna och utöva tillsyn över deras verksamhet. 2 Kriminalvårdens verksamhet 2.1 Inledning Kriminalvårdsstyrelsen har för budgetåret 1994/95 lämnat en enkel anslags- framställning. I denna föreslår styrelsen bl.a. att de verksamhetsmål som regeringen fastslagit för budgetåret 1993/94 skall ligga fast även under budgetåret 1994/95. Regeringen anser att riktlinjerna i 1993 års budgetproposition i allt väsentligt bör gälla även för budgetåret 1994/95, dock med beaktande av de överväganden som redovisas i det följande. Fängelseutredningen Den kommitté - Fängelseutredningen - som tillsattes år 1992 för att göra en översyn av de principer och det regelverk som lades fast genom 1974 års kriminal- vårdsreform redovisade i augusti 1993 sitt huvudbetänkande Verkställighet av fängelsestraff (SOU 1993:76). Fängelseutredningen har bl.a. föreslagit att lagen om kriminalvård i anstalt skall ersättas med en ny lag om verkställighet av fängelsestraff. Kommittén anser vidare att den s.k. normaliseringsprincipen, som innebär att kriminalvårdens intagna har samma rätt till samhällets stöd- och vårdinsatser som andra medborgare, skall behållas. Kommittén framhåller behovet av ökad differentiering av intagna med hänsyn till bl.a. säkerhetsaspekter, narkotikamissbruk och behandlingsbehov. Enligt kommittén bör emeller-tid närhetsprincipen, som innebär att den dömde skall avtjäna straffet i närheten av sin hemort, fortfarande äga viss betydelse med avseende på valet av anstalt. I betänkandet föreslås också åtgärder i syfte att motverka förekomsten av narkotika på anstalterna. Betänkandet har remissbehandlats under hösten 1993 och förslagen bereds nu vidare inom Justitie-departementet. Regeringen har för avsikt att senare under året återkomma till riksdagen med förslag i denna del. Fängelseutredningen väntas inom kort redovisa sitt slutbetänkande, som kommer att ta upp behandlingen av intagna som är psykiskt störda och av män som är dömda för övergrepp mot kvinnor och barn. Pågående rationaliseringsarbete Kriminalvården har under flera år ställts inför krav på rationaliseringar. Budgetåret 1994/95 är det fjärde året i det av statsmakterna beslutade femåriga rationaliseringsuppdraget till Kriminalvårdsstyrelsen. Rationali- seringsarbetet innebär bl.a. reella besparingar och förändrat arbetssätt för framför allt anstalts- och häktesorganisationen. 2.2 Beläggningssituationen vid anstalter och häkten Beläggningssituationen är mycket ansträngd inom både anstalts- och häktesorganisationen. Häktena har periodvis varit fullbelagda och ofta även överbelagda, samtidigt som anstaltsorganisationen varit fullbelagd. Anstalter Under år 1992 skedde en kraftig höjning av beläggningsnivån. Detta berodde i huvudsak på en ökning av antalet dömda med längre strafftider. Beläggningsstatistiken under hösten 1993 pekar mot en minst lika stor beläggningsökning under detta år. Utvecklingen framgår av följande tabell, som visar antalet inskrivna i anstalt den 1 oktober åren 1991 - 1993, fördelade efter strafftidens längd. Strafftid Inskrivna 1991 1992 1993 i anstalt den 1 oktober Förändring 1992 till 1993 < 4 829 858 940 + 29 mån + 82 4 935 987 1 + 52 mån 064 < 1 år + 77 1 år 721 765 849 + 44 < 2 år + 84 2 år 905 1 061 1 +156 < 5 084 år + 23 5 år 549 635 770 + 86 eller mer +135 Summa3 939 4 306 4 +367 707 +401 Det är ännu för tidigt att säga om beläggningsnivån under hösten 1993 kommer att bli bestående. Antalet inskrivna med strafftid två år eller mer ökar dock stadigt. Av tabellen framgår att denna grupp har ökat med 400 intagna under de två senaste åren. Ökningstakten är högst inom gruppen dömda till fem år eller mer. Även den genomsnittliga strafftiden för denna grupp tenderar att bli längre. Statistik från Kriminalvårdsnämnden visar dessutom att de som dömts till fängelse i två år eller mer för särskilt allvarlig brottslighet, i ökad utsträckning får villkorlig frigivning först efter att två tredjedelar av strafftiden avtjänats. Brottsförebyggande rådet har uppskattat att den totalt utdömda fängelsetiden under år 1993 ökar med nästan 3 %. För år 1992 var motsvarande siffra ca 14 %. Effekten av de ändrade reglerna om villkorlig frigivning, som trädde i kraft den 1 juli 1993, bedöms inte ha påverkat beläggningsläget under hösten 1993 i någon nämnvärd utsträckning. I 1993 års kompletteringsproposition har behovet av ytterligare anstaltsplatser till följd av beläggningsutvecklingen och reformen om villkorlig frigivning beräknats till omkring 940. I propositionen föreslogs en utbyggnad under perioden 1993/94 - 1995/96 med omkring 870 anstaltsplatser, varav omkring 700 slutna, till en driftkostnad av 390 miljoner kronor. För åtgärder under budgetåret 1993/94 anvisade riksdagen i enlighet med förslag i propositionen 96,4 miljoner kronor. I anslagsframställningen för budgetåret 1994/95 har Kriminalvårdsstyrelsen hemställt att totalt omkring 1 040 platser, varav omkring 920 slutna, skall tillföras under perioden 1993/94 - 1995/96. Härtill kommer enligt styrelsens bedömning 360 till 480 platser för det ökade behovet av anstaltsplatser med anledning av ändrade regler för grovt rattfylleri. Kriminalvårdsstyrelsen har i en skrivelse till regeringen i oktober 1993, med hänvisning till beläggningsutvecklingen under året, anmält att det kommer att krävas ett betydande antal provisoriska platser under budgetåren 1993/94 och 1994/95. Styrelsen beräknar behovet till omkring 500 platser till en årlig driftskostnad av omkring 140 miljoner kronor. Den pågående och planerade utbyggnaden av anstaltsorganisationen sker huvudsakligen genom till- och ombyggnader. Bland annat skall sammanlagt ett 15-tal paviljonger med vardera 24 - 32 platser uppföras vid befintliga anstalter. Vid kriminalvårdsanstalten Österåker planeras en tillbyggnad med 84 platser. Flertalet öppna platser kan tas i anspråk redan under budgetåret 1993/94. För de slutna platserna är byggtiderna längre. Häkten Sedan de nya reglerna om häktning trädde i kraft våren 1988 har medelantalet häktade ökat från omkring 635 under budgetåret 1986/87 till ca 1 040 under budgetåret 1992/93. Totalt ökade medelbeläggningen under samma period från ca 870 till närmare 1 300. Mellan budgetåren 1991/92 och 1992/93 steg beläggningsnivån vid häktena från 85 till 95 %. Detta har medfört en besvärande överbeläggning vid vissa häkten. En fortsatt mycket kraftig beläggningsökning har skett under hösten 1993. Den 1 november var beläggningen vid häktena totalt 1 583, varav 1 240 var häktade. Anmärkas bör att antalet häktesplatser vid samma tillfälle uppgick till 1 542. I sammanhanget kan nämnas att antalet förvarstagna enligt utlänningslagen, som under budgetåret 1992/93 var i medeltal 48, under hösten 1993 tidvis har uppgått till närmare 100. Under hösten 1993 har ett nytt häkte med 113 platser tagits i bruk i Malmö. För närvarande uppförs nya häkten i Örebro (65 platser), Huddinge (120 platser) och Uddevalla (40 platser). Under år 1993 har beslut fattats om utbyggnad av häktet i Jönköping med 26 platser och om ett nytt häkte i Halmstad med 40 platser. I kompletteringspropositionen aviserades ytterligare behov av häktesplatser. Samtidigt som nya häkten tas i bruk kommer ett antal anstaltsplatser som för närvarande används för häktade att återföras till anstaltsorganisationen. Dessutom kommer vissa tillfälliga häktesplatser att stängas. Det planerade nettotillskottet av häktesplatser under perioden 1993/94 - 1995/96 uppgår till omkring 300. Regeringens överväganden Regeringen delar Kriminalvårdsstyrelsens bedömning i fråga om behovet av anstaltsplatser under de närmaste åren. Utvecklingen av antalet långtidsdömda talar dessutom för att planering av ytterligare en eller ett par slutna riksanstalter bör påbörjas. Med hänsyn till att ett stort antal av de slutna platser som ingår i utbyggnadsplanen kan tas i bruk först under budgetåret 1995/96, bör provisoriska åtgärder vidtas under budgetåret 1994/95 såväl som under innevarande budgetår i den omfattning som styrelsen har föreslagit. Regeringen avser att senare under innevarande bud- getår återkomma till riksdagen i fråga om medel för provisoriska åtgärder under budgetåret 1993/94. I sammanhanget bör också erinras om den tidigare nämnda försöks-verksamheten med intensivövervakning med elektroniska hjälpmedel som alternativ till fängelse. På sikt skulle denna form av intensiv- övervakning kunna medverka till att beläggningstrycket på anstalterna minskar. Kriminalvårdsstyrelsen har av regeringen fått i uppdrag att förbereda försöksverksamheten i syfte att denna skall kunna påbörjas i juni 1994. 2.3 Verksamheten vid anstalter och häkten Kriminalvården har under några år fått särskilda medel för att höja säkerheten vid framför allt de slutna riksanstalterna. Säkerhetsarbetet har varit framgångsrikt på så sätt att de direkta rymningarna från anstalter och häkten har minskat. Trots detta är det viktigt att kriminalvården kontinuerligt strävar efter att ytterligare minska antalet rymningar. Häktena och de slutna anstalterna skall upprätthålla en hög grad av säkerhet, men även vid placeringar på öppna anstalter är det av vikt att särskilt betona säkerhetsfrågorna. Regeringen har med anledning härav gett Kriminalvårdsstyrelsen i uppdrag att närmare analysera rymningarna från i första hand de öppna anstalterna och då särskilt belysa avvägningsproblemen mellan säkerhetskrav och övriga omständigheter som kan ha betydelse vid valet av anstaltsplacering. Uppdraget skall redovisas senast den 1 februari 1994. Även inför olika former av vistelser utanför anstalt är det viktigt att överväga säkerhetsaspekten. Andelen narkotikamissbrukare inom kriminalvården har varit i stort sett oförändrad under de senaste åren. Drygt 40 % av de intagna bedöms ha missbrukat narkotika tiden närmast före intagningen på anstalt. Regeringen anser att arbetet med att bekämpa narkotikamissbruket på anstalter och häkten bör prioriteras. Kriminalvården skall sträva efter att hålla anstalter och häkten fria från narkotika. Förutsättningarna att bekämpa drogmissbruk hänger dock samman bl.a. med möjligheterna till differentiering av narkotikamissbrukare. Arbetet med att motivera narkotikamissbrukare att underkasta sig behandling av adekvat vårdgivare bör intensifieras. I denna del ingår också åtgärder för att bekämpa spridningen av sjukdomen HIV/AIDS. Fängelseutredningen har i sitt betänkande Verkställighet av fängelse- straff också särskilt behandlat narkotikaproblematiken. Huvudtankarna i förslagen är att verksamheten skall planeras och utformas så att intagna utan narkotikaproblem och sådana som vill bli av med sitt missbruk inte skall behöva komma i kontakt med narkotika under anstaltsvistelsen, att missbrukare avskärs från tillförsel av droger och att intagna förhindras att bedriva narkotikahandel inom anstalterna och ute i samhället. Förslagen bereds för närvarande och regeringen avser att senare under året återkomma till riksdagen med förslag i denna del. Inom kriminalvården bedrivs programverksamhet för olika kategorier av intagna. Ett program riktar sig till rattfyllerister och finns vid ett femtontal anstalter och vid ca 25 frivårdsdistrikt. Ett särskilt program för vålds- och sexualbrottslingar - benämnt Slagugglan - har påbörjats vid några anstalter och vid några frivårdsdistrikt. Narkotikamissbrukare differentieras till olika typer av behandlingsprogram utifrån bl.a. grad av missbruk och motivation. Regeringen anser att det brottsförebyggande arbetet har en betydelsefull roll inom kriminalvården. Under anstaltsvistelsen bör därför åtgärder som syftar till att förebygga återfall i brott prioriteras. I dessa avseenden har programverksamheten en given uppgift. Det är därför viktigt att programverksamheten intensifieras och utökas. I fråga om det brottsförebyggande arbetet bör nämnas att det inom ramen för det av regering och riksdag beslutade rationaliseringsarbetet pågår ett utvecklingsarbete som syftar till att förändra vårdarens roll och arbetsformer. Ett system med kontaktmannaskap införs, d.v.s. ett system som baseras på att en vårdare är personlig kontaktperson med en eller flera intagna. Meningen är att kontaktpersonen skall svara för en väsentlig del av påverkansarbetet och ha kontinuerlig kontakt med de intagna för att på så sätt kunna påverka och medverka till att den intagne inte återfaller i brott efter frigivningen. I linje med detta skall vård- och tillsynspersonalen i större utsträckning vistas där de intagna finns, d.v.s. följa de intagna i olika aktiviteter under dagtid. Regeringen har i olika sammanhang ställt sig bakom denna utveckling och anser det fortsatt angeläget att förändringsarbetet fortskrider i den planerade riktningen. I sammanhanget kan erinras om regeringens strävan att öka stödet till brottsoffren. I en inom Justitiedepartementet upprättad pro- memoria Brottsofferfond föreslås således att en brottsofferfond skall inrättas fr.o.m. den 1 juli 1994 för att stärka brottsoffrens ställning. Justitiedepar- tementet har i en annan promemoria Lägre ersättningar till fängelsedömda, m.m. (dnr 93-2244) föreslagit att ersättningen till de intagna inom kriminalvården för arbete och annan sysselsättning skall sänkas med 20 % eller med sammanlagt 12,4 miljoner kronor. Promemoriorna har remissbehandlats. Regeringen anser att ersättningen till de intagna inom kriminalvården bör sänkas i enlighet med förslaget samt att de medel som frigörs bör användas för att finansiera uppbyggnaden av en brottsofferfond och andra åtgärder till stöd för brottsoffren. Regeringen återkommer till denna fråga under anslaget E 2. Kriminalvården. 2.4 Frivården Frivårdsmyndigheterna har ansvaret för övervakningen av villkorligt frigivna och till skyddstillsyn dömda personer, frigivningsarbetet vid lokalanstalterna samt ansvaret för det kurativa arbetet vid häktena. Sedan den 1 juli 1992 har frivården hela ansvaret för personutredningsverksamheten. Under budgetåret 1992/93 var medelantalet övervakade klienter per dag 13 273. Av dessa var 7 802 dömda till skyddstillsyn, 4 194 villkorligt frigivna och 1 277 intagna i anstalt med övervakare förordnad. Motsvarande värden budgetåret 1991/92 var 13 321, 7 933, 4 087 och 1 301. Nästan 40 % av dem med påföljden skyddstillsyn är dömda för tillgreppsbrott som huvudbrott. I anslagsframställningen begär Kriminalvårdsstyrelsen ytterligare medel till frivården. Regeringen kan inte på grundval av anslagsframställningen bedöma frivårdens resultat. Det kan dock konstateras att frivården under budgetåret 1992/93 erhöll en kraftig medelsförstärkning som hade till huvud- syfte att skapa förutsättningar för att hantera ett ökat antal skyddstillsyns- dömda. Det genomsnittliga antalet klienter under skyddstillsyn per dag minskade emellertid med omkring 130 mellan budgetåren 1991/92 och 1992/93. Efter det att försöksverksamheten med samhällstjänst nu pågått i hela landet under ett år uppgår antalet klienter med denna påföljd till omkring 250. Antalet klienter per dag som är dömda till skyddstillsyn i form av kontraktsvård har sedan påföljdskombinationen infördes den 1 januari 1988 fram till våren 1993 varit i genomsnitt omkring 350. Därefter har det skett en ökning till omkring 550. Det råder enligt Kriminalvårdsstyrelsen fortfarande stora skillnader mellan frivårdsdistrikten beträffande tillämpningen av kontraktsvården. Anledningen till dessa skillnader sägs vara att många kommuner inte är villiga att betala sin del av den behandling som kan ingå i kontraktsvården. Som påpekades i förra årets budgetproposition är det inte tillfredsställande om valet mellan skyddstillsyn i form av kontraktsvård och ett fängelsestraff är beroende av ekonomiska avgöranden som ligger utanför rättsväsendet. Det ingår i den tidigare nämnda Straffsystemkommitténs direktiv att undersöka vilka åtgärder som behöver vidtas för att säkerställa att kontraktsvård oberoende av praktiska problem skall stå öppen för alla som uppfyller de lagliga förutsättningar som gäller för påföljden. I avvaktan på utredningens förslag i denna del är det dock viktigt att frivården i sin personutredande verksamhet arbetar med den målsättningen att alla som är lämpliga för kontraktsvård också skall kunna föreslås sådan hos domstolen. Enligt Kriminalvårdsstyrelsen pågår det också ett utvecklingsarbete som syftar till att frivården skall ta tillvara de ökade möjligheter att uppmärksamma lämpliga kontraktsvårdsärenden som det nya personutredningsförfarandet medger. En huvuduppgift för frivården är att förhindra återfall i brott. Särskilt när det gäller klienter som befinner sig i början av sin brottskarriär måste denna uppgift få stort utrymme. Det är därför angeläget att frivården i samverkan med andra samhällssektorer fortlöpande utvecklar och fördjupar olika åtgärdsprogram med denna brottsförebyggande inriktning. Frivården föreslås också få ansvaret för den praktiska verkställigheten av den planerade försöksverksamheten med intensivövervakning med elektronisk kontroll. Detta ställer stora krav på att frivården utvecklar nya arbetsmetoder som passar för denna form av verkställighet. 2.5 Transportverksamheten Kostnaden för kriminalvårdens transportverksamhet uppgick budgetåret 1992/93 till drygt 317 miljoner kronor, varav utlandstransporter svarade för drygt 148 miljoner kronor. Budgetåret 1991/92 var motsvarande kostnad 265 miljoner kronor, varav 114 miljoner kronor för utlandstransporter. Antalet personer som transporterades till utlandet genom kriminalvårdens försorg ökade från drygt 9 400 personer budgetåret 1991/92 till närmare 16 900 personer budgetåret 1992/93, vilket förklarar de ökade kostnaderna. Prognosen för budgetåren 1993/94 och 1994/95 är att antalet till utlandet transporterade personer kommer att vara fler än under budgetåret 1992/93. Som aviserades i förra årets budgetproposition fick Kriminalvårdssty- relsen i februari 1993 av regeringen i uppdrag att omorganisera trans- portverksamheten. Utgångspunkterna för omorganisationen är bl.a. att transportverksamheten skall bli effektivare. Kriminalvårdsstyrelsen har redovisat ett förslag om hur den framtida transportverksamheten skall organiseras. Regeringen har med anledning av en hemställan från Kriminalvårdsstyrelsen beslutat om att inrätta en enhet benämnd Transporttjänst fr.o.m. den 1 januari 1994, som under styrelsen skall planera och utföra utrikestransporter och längre inrikestransporter. E 1. Kriminalvårdsstyrelsen 1992/93 Utgift95 528 264 1993/94 Anslag105 264 000 1994/95 Förslag108 754 000 Kriminalvårdsstyrelsen är central förvaltningsmyndighet för kriminalvården. Styrelsen är chefsmyndighet för region- myndigheterna, kriminalvårdsanstalterna, häktena, frivårdsmyndigheterna och Transporttjänsten. I administrativt hänseende är styrelsen huvudman för Kriminalvårdsnämnden och övervakningsnämnderna. Kriminalvårdsstyrelsen leds av en generaldirektör. Vid Kriminalvårdssty- relsen finns också en styrelse. Från anslaget betalas kostnaderna för Kriminalvårdsnämndens verksamhet. Kriminalvårdsstyrelsen Kriminalvårdsstyrelsen föreslår att anslaget skall ökas med 1 450 000 kr för räntor och amorteringar till följd av det nya systemet att finansiera investeringar i anläggningstillgångar för förvaltningsändamål med lån i Riks- gäldskontoret. Regeringens överväganden Kriminalvårdsstyrelsen har under flera år ställts inför krav på rationaliseringar. Flera av styrelsens uppgifter har delegerats till regionmyndigheterna och de lokala enheterna. Antalet tjänster vid styrelsen har till följd därav minskat från ca 320 till ca 220. Kriminalvårds- styrelsens uppgifter är numera i princip koncentrerade till övergripande och gemensamma uppgifter. Kriminalvårdsstyrelsen har varit ålagd besparingskrav under de senaste tre budgetåren på totalt 10 miljoner kronor, varav 7 miljoner kronor för innevarande budgetår. Någon ytterligare besparing har inte lagts ut. Under anslaget har beräknats medel för räntor och amorteringar med anledning av den nya ordningen att finansiera investeringar i anläggningstillgångar för förvaltningsändamål med lån i Riksgäldskontoret. Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att riksdagen till Kriminalvårdsstyrelsen för budgetåret 1994/95 anvisar ett ramanslag på 108 754 000 kr. E 2. Kriminalvården 1992/93 Utgift3 159 904 3911 1993/94 Anslag3 317 740 000 1994/95 Förslag3 829 345 000 1) Anslagen E 2. Kriminalvårdsanstalterna och E 3. Frivården. Från anslaget betalas kostnaderna för verksamheten vid kriminalvårdsanstalterna och häktena, inom frivården och vid regionmyndigheterna. Från anslaget betalas också ersättning åt ledamöter m.fl. i övervakningsnämnderna. Utgifterna styrs i huvudsak av antalet intagna inom anstalts- och häktesorganisationen och antalet klienter inom frivårdsorganisationen. Inkomster av arbetsdriften som redovisas på statsbudgetens inkomstsida under inkomsttiteln 2611 Inkomster vid kriminalvården, uppskattas till 165 miljoner kronor för nästa budgetår (innevarande budgetår ca 150 miljoner kronor). Kriminalvårdsstyrelsen I anslagsframställningen föreslår Kriminalvårdsstyrelsen - att medel tillförs för ytterligare anstalts- och häktesplatser, - att medel tillförs för utökad användning av kontraktsvård och sam- hällstjänst, - en höjning av arvodet till övervakare med 100 kr i månaden. För övriga yrkanden hänvisas till anslagsframställningen. Regeringens överväganden Beläggningssituationen är mycket ansträngd inom både anstalts- och häktesorganisationen. En kontinuerlig ökning av antalet långtidsdömda samt ändrade regler om villkorlig frigivning och grovt rattfylleri bidrar och kommer att bidra till en ökning av beläggningen. Erforderliga medel för ytterligare anstalts- och häktesplatser samt för en försöksverksamhet med intensivövervakning med elektroniska hjälpmedel har därför beräknats under anslaget. Konsekvenserna på längre sikt av ändrade regler om grovt rattfylleri är f.n. svåra att förutse. Regeringen har med anledning härav, som aviserades i propositionen om Grovt ratt- fylleri, m.m. (prop. 1993/94:44) gett BRÅ i uppdrag att göra en fördjupad utvärdering av reformen avseende såväl kostnader som effekter. Rationaliseringskravet för budgetåret 1994/95, som är det fjärde året i det femåriga rationaliseringsuppdraget, är 30 miljoner kronor. Av detta belopp skall två tredjedelar omfördelas inom anslaget och användas till att finansiera strategiska insatser i det förnyelsearbete som pågår inom kriminalvården, bl.a. metodutveckling och personalutveckling samt för att höja verkets ekonomiadministrativa standard. Anslaget har beräknats med hänsyn härtill. I departementspromemorian Brottsoffren i blickpunkten - åtgärder för att stärka brottsoffrens ställning (Ds 1993:29) föreslås bl.a. att en brottsofferfond skall inrättas. Regeringen har nyligen beslutat en lagrådsremiss på grundval av promemorian och en departementspromemoria med de närmare förslagen som krävs för att inrätta en brottsofferfond. Justitiedepartementet har i en annan promemoria Lägre ersättningar till fängelsedömda, m.m. föreslagit att ersättningen till de intagna inom kriminalvården för arbete och annan sysselsättning skall sänkas med i genomsnitt 20 % eller med sammanlagt 12,4 miljoner kronor. Dessa medel föreslås finansiera uppbyggnaden av en brottsofferfond och vissa andra åtgärder till stöd för brottsoffren. Promemorian har remissbehandlats. Regeringens förslag (prop. 1993/94:26) om utvidgad rätt till målsägandebiträde och förbättrat rättsligt bistånd till brottsoffer med i kraftträdande den 1 juli 1994, föreslås finansieras genom den nämnda sänkningen av ersättningen till de intagna. Regeringen har med anledning härav gjort en överföring av 3 miljoner kronor från detta anslag till förslagsanslaget F 1. Rättshjälpskostnader för detta ändamål. Regeringen avser att inom kort förelägga riksdagen en proposition med förslag om att inrätta en brottsofferfond fr.o.m. den 1 juli 1994. Enligt regeringens bedömning skall uppbyggnaden av fonden finansieras genom den föreslagna sänkningen av ersättningen till de intagna. I avvaktan på regeringens och riksdagens slutbehandling angående brottsofferfonden avser regeringen avsätta resterande belopp av sänkningen till de intagna, d.v.s. 9,4 miljoner kronor, till regeringens dis-position under anslaget. I övrigt hänvisar regeringen till de inledande avsnitten om kriminalvård. Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att riksdagen till Kriminalvården för budgetåret 1994/95 anvisar ett ramanslag på 3 829 345 000 kr. E 3. Utlandstransporter 1992/93 Utgift1 - 1993/94 Anslag124 000 000 1994/95 Förslag159 115 000 1) Utgiften ingår som en del av anslaget E 2. Kriminalvårdsanstalterna Anslaget belastas av kostnader som uppkommer i samband med utlandstransporter, såsom löner till den personal som behövs för planering och genomförande av utlandstransporterna, transportkostnader inkl. biljetter, kostnader för utbildning samt övriga kostnader som uppstår till följd av utlandstransporter. Utlandstransporterna avser i huvudsak avlägsnandebeslut enligt utlänningslagen (1989:529). Utgifterna styrs framför allt av antalet transpor- terade personer samt destinationsorternas belägenhet och kostnadsnivåer. Kriminalvårdsstyrelsen Kriminalvårdsstyrelsen yrkar att anslaget räknas upp med 35 miljoner kronor till följd av att antalet personer som transporteras till utlandet väntas öka. Regeringens överväganden Regeringen delar Kriminalvårdsstyrelsens bedömning att antalet personer som transporteras till utlandet väntas öka jämfört med budgetåret 1992/93. Regering- en har därför beräknat ytterligare 35 miljoner kronor under anslaget. I övrigt hänvisar regeringen till de bedömningar av och riktlinjer för verksamheten som redovisades i det inledande avsnittet om transport-verksam- heten. Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att riksdagen till Utlandstransporter för budgetåret 1994/95 anvisar ett förslagsanslag på 159 115 000 kr. F. RÄTTSHJÄLP M.M. F 1. Rättshjälpskostnader 1992/93 Utgift837 499 725 1993/94 Anslag815 100 000 1994/95 Förslag779 000 000 Från anslaget betalas de kostnader som enligt rättshjälpslagen (1972:429; omtryckt 1993:9) och lagen (1988:609) om målsägandebiträde skall betalas av allmänna medel. Rättshjälp enligt rättsh- jälpslagen omfattar allmän rättshjälp, rättshjälp åt misstänkt i brottmål (bl.a. offentlig försvarare), rättshjälp genom offentligt biträde samt rådgivning. Domstolsverket m.m. Domstolsverket har efter vissa kompletteringar beräknat anslagsbe- lastningen för budgetåret 1994/95 till 779 000 000 kronor. I detta belopp ingår bl.a. de medel som Statens invandrarverk och Utlänningsnämnden beräknar för rättshjälp genom offentligt biträde i ärenden enligt utlänningslagen (1989:529). Regeringens överväganden Rättshjälpslagen, som trädde i kraft den 1 juli 1973, hade till syfte att tillgodose enskildas behov av ekonomiskt bistånd i rättsliga angelägenheter (prop. 1972:4, bet. 1972:JuU12, rskr. 1972:205). Under den tid som rättshjälpslagen har varit i kraft har den ändrats åtskilliga gånger bl.a. i syfte att minska statens kostnader för rättshjälpen. År 1988 trädde omfattande ändringar i rättshjälpslagen i kraft (prop. 1987/88:73, bet. 1987/88:JuU21, rskr. 1987/88:193). Ändringarna innebar bl.a. att möjligheterna att få allmän rättshjälp utvidgades genom att inkomstgränsen höjdes. Vidare sänktes rättshjälpsavgifterna, dvs. den avgift som den enskilde själv skall bidra med. Samtidigt begränsades möjligheterna att få allmän rättshjälp i vissa särskilt kostnadskrävande ärendegrupper, bl.a. sådana där man kunde räkna med att behovet av juridiskt biträde kunde tillgodoses med försäkringar. Avsikten med 1988 års reform var inte att ytterligare skära ner kostnaderna för den allmänna rättshjälpen. Reformen skulle vara kostnadsneutral, och de grundläggande målsättningarna för samhällets rättshjälp skulle stå fast. Tanken var att de begränsade resurser som står till buds för statligt rättsskydd skulle koncentreras till de områden där de bäst behövs. Riksrevisionsverket har på regeringens uppdrag bl.a. utvärderat 1988 års reform. Uppdraget redovisades i rapporten (F 1992:6) Rättshjälpens effektivitet - regeringsuppdrag. I rapporten analyse- rades också möjligheterna att minska statens kostnader för rättshjälpen. Kostnaderna för rättshjälpen har ökat under de senaste budgetåren och har stigit till en nivå som i rådande samhällsekonomiska situation inte ter sig försvarlig. I 1992 års budgetproposition aviserades därför besparingsåtgärder med 40 miljoner kronor på rättshjälpsanslaget. Riks-dagen godtog förslaget (bet. 1991/92:JuU19, rskr. 1991/92:183). Regeringen har i prop. 1992/93:109 om ändring i rättshjälpslagen m.m. lämnat förslag med syfte att minska kostnaderna för rättshjälpen. Förutom lagändringar redovisas också i propositionen andra åtgärder som bör genomföras för att uppnå de beslutade besparingarna. Riksdagen antog de av regeringen framlagda förslagen (bet. 1992/93:JuU12, rskr. 1992/93:104) och ändringen trädde i kraft den 1 mars 1993. Som tidigare nämnts i inledningsavsnittet (jfr avsnitt 4.3) har de lagändringar som genomförts och de övriga aviserade åtgärderna inte kunnat bromsa ökningarna av statens kostnader för rättshjälpen. Kravet på besparingar och behovet av en mera genomgripande översyn av villkoren för och omfattningen av rättshjälpen har lett till att regeringen givit en särskild utredare i uppdrag att göra en översyn av rätts- hjälpslagen (Rättshjälpsutredningen, Ju 1993:08). Översynen är i det närmaste totalomfattande och avser, förutom villkoren för och omfattningen av rättshjälpen, regleringen av ersättningen till biträden enligt rättshjälpslagen och offentliga försvarare, den allmänna rättshjälpens förhållande till rättsskyddsförsäkringar, frågan om regleringen av offentliga biträden skall överföras till den materiella lagstiftningen där de aktuella ärendeka- tegorierna regleras samt organisatoriska frågor på rättshjälpsområdet. Uppdraget bör enligt direktiven redovisas senast den 1 maj 1995. Taxor inom rättshjälpsområdet I förarbetena till rättshjälpslagen (prop. 1972:4 s. 273 ff) förutsätts att ersättning till biträde och offentlig försvarare i betydande utsträckning skall regleras med hjälp av taxor. För närvarande finns två taxor: en taxa för ersättning till offentlig försvarare i vissa brottmål i tingsrätt och hovrätt och en taxa för ersättning till biträde i mål om äktenskapsskillnad efter gemensam ansökan (DVFS 1992:15 resp. 16). Taxorna baseras på en timkostnadsnorm som fastställs av regeringen. Normen grundas på självkostnaden vid de allmänna advokatbyråerna. I rättstillämpningen har timkostnadsnormen blivit normgivande vid bestämmande av biträdesersättningar inom hela rättshjälpsområdet. Med stöd av 22 § rättshjälpsförordningen (1979:938) faställer Domstolsverket taxor på grundval av den timkostnadsnorm som beslutats av regeringen. I propositionen om ändring i rättshjälpslagen m.m. (prop. 1992/93:109) uttalades bl.a. i fråga om timkostnadsnormen att de nuvarande beräkningsgrunderna för fastställandet av normen borde ses över och att regeringen tills vidare borde bestämma timkostnadsnormen. Det sades vidare att uttalandet i förarbetena till 1972 års rättshjälpsreform - att självkostnaderna vid de allmänna advokatbyråerna torde få tillmätas stor betydelse när det gäller storleken på timkostnadsnormen -inte innebar att självkostnaderna vid de allmänna advokatbyråerna behövde vara så utslagsgivande som de kommit att bli hittills. Mot denna bakgrund konstaterades att det fanns utrymme för att i kostnadsdämpande riktning göra en friare bedömning än tidigare. Vidare förordades en ordning som innebar att differentierade timkostnadsnormer för brottmål och tvistemål återinfördes. I beslut den 5 november 1992 bestämde regeringen för år 1993 timkostnadsnormen avseende taxa för gemensam ansökan om äktenskapsskillnad och konkursförvaltartaxa till 712 kronor exkl. mervärdeskatt (890 kr inkl. mervärdeskatt) samt avseende brot- tmålstaxa i tingsrätt och hovrätt till 680 kronor exkl. mervärdesskatt (850 kr inkl. mervärdeskatt). Högsta domstolen har i beslut den 19 mars 1993 funnit att skälig timersättning till en offentlig försvarare är 910 kronor (inkl. mervärdesskatt). Beslutet avsåg ersättning utanför det taxesatta området. Mot bakgrund av detta beslut bestämde regeringen den 29 april 1993 att timkostnadsnormen avseende brottmålstaxa i tingsrätt och hovrätt, taxa för gemensam ansökan om äktenskapsskillnad och konkursförvaltartaxa fr.o.m. den 1 juli 1993 t.o.m. den 30 juni 1994 skall vara 728 kronor exkl. mervärdesskatt (910 kr inkl. mervärdesskatt). De nuvararande beräkningsgrunderna för att fastställa timkostnadsnormen är relativt komplicerade och förenade med en del svagheter. Regeringen gav därför i maj 1993 Riksrevisionsverket i uppdrag att se över beräkningsgrunderna och undersöka om förutsättningar finns att införa differentierade normer i olika avseenden. Riksrevisionsverket har i oktober 1993 redovisat uppdraget genom rapporten Rättshjälp - till vilken kostnad? I rapporten diskuteras och analyseras bl.a. den s.k. självkost- nadskalkylen, möjligheterna till kostnadskontroll och alternativa beräkningsmodeller. Många av de förslag som rapporten tar upp förutsätter ett fortsatt utredningsarbete. Med hänsyn härtill och med beaktande av att frågorna sammanhänger med de frågor som Rätts- hjälpsutredningen har att utreda har regeringen den 2 december 1993 beslutat att rapporten skall överlämnas till Rättshjälpsutredningen. Medelsbehovet Regeringen beräknar anslagsbelastningen för budgetåret 1994/95 till 779 000 000 kronor. I detta belopp ingår de medel som Statens invandrarverk och Utlännings- nämnden beräknar för rättshjälp genom offentligt biträde i ärenden enligt utlänningslagen. I beloppet ingår också medel i anledning av ändrad lagstiftning om rattfylleri och utvidgad rätt till målsägandebiträde. Den minskade belastningen på anslaget beror huvudsakligen på att möjligheterna att få rättshjälp genom offentligt biträde inskränks i vissa fall (jfr Kulturdepartementets bilaga till budget- propositionen). Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att riksdagen till Rättshjälpskostnader för budgetåret 1994/95 anvisar ett förslagsanslag på 779 000 000 kr. F 2. Rättshjälpsmyndigheten 1992/93 Utgift11 930 103 1993/94 Anslag11 541 000 1994/95 Förslag12 549 000 Rättshjälpsmyndigheten handlägger ärenden om rättshjälp. Rättshjälpsmyndigheten har ca 25 anställda. Från anslaget betalas även kostnaderna för verksamheten vid Rättshjälpsnämnden. Domstolsverket är central förvaltningsmyndighet för Rättshjälpsmyndigheten. Domstolsverket m.m. Domstolsverket har i sin förenklade anslagsframställning yrkat att anslaget för budgetåret 1994/95 reellt förstärks med 800 000 kronor i förhållande till vad som anvisats för budgetåret 1993/94. Resursförstärkningen avser tre ytterligare tjänster fördelade på 0,5 ADB-handäggare, 1 ekonom, 0,5 föredra- gande vid nämnden samt 1 assistent som skall delas mellan myndigheten och nämnden. Under den tid myndigheten funnits har arbetssituationen varit bekymmersam. Det ADB-baserade ärendehanteringssystemet är tungarbetat och i integrationen mellan rättsshjälpssystemet och den ekonomiska redovisningen har fel konstaterats. Bristen på resurser har lett till att administrationen blivit eftersatt. Det förekommer ett omfattande över-tidsuttag. Nämndens arbetssituation är också otillfredsställande. Riksrevisonsverket (RRV) har medgett att Domstolsverket får tillämpa bokföringsförordningens äldre bestämmelser avseende löpande bokföring av fordringar och skulder. Årsredovisningen består av en balansräk- ning, resultaträkning, anslagsredovisning, finansieringsanalys och resultatredovisning. Rättshjälpsmyndigheten utnyttjade en anslagskredit på ca 300 000 kronor budgetåret 1992/93. RRV:s revisionsberättelse innehåller inga invändningar såvitt avser Rättshjälpsmyndigheten. Regeringens överväganden Regeringen delar Domstolsverkets bedömning av behovet av resurstillskott till Rättshjälpsmyndigheten. Med hänsyn härtill bör anslaget, förutom pris- och löneomräkning, öka med 800 000 kr. Regeringen konstaterar att Riksrevisionsverket inte haft några in- vändningar i revisionsberättelsen avseende Rättshjälpsmyndigheten. Resultatredovisningen i årsredovisningen avseende budgetåret 1993/94 bör vara mindre detaljerad än vad som varit fallet beträffande budgetåret 1992/93. Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att riksdagen till Rättshjälpsmyndigheten för budgetåret 1994/95 anvisar ett ramanslag på 12 549 000 kr. F 3. Allmänna advokatbyråer: Uppdragsverksamhet 1992/93 Utgift - 1993/94 Anslag 1 000 1994/95 Förslag 1 000 1992/931993/94 1994/95 1994/95 UtfallBeräknatPreliminär bedömning Domstols-Domstols-Domstols- Regeringen verket verket verket Resultat Intäkter120 051 000122 000 000122 000 000 122 000 000 Kostnader114 039 000112 000 000111 000 000 111 000 000 Resultat6 012 00010 000 00011 000 00011 000 000 (Driftbidrag12 650 00012 160 00011 010 000 11 010 000) De allmänna advokatbyråernas uppgifter och organisation m.m. De allmänna advokatbyråernas främsta uppgift är att lämna biträde och rådgiv- ning enligt rättshjälpslagen. Om det kan ske utan hinder för den verksamhet som bedrivs enligt rättshjälpslagen, skall byråerna även lämna annat biträde i rättsliga angelägenheter. Om nödvändiga åtgärder annars inte skulle vidtas på grund av att ersättning inte kan påräknas och rättshjälp inte kan lämnas, bör juristerna vid de allmänna advokat- byråerna åta sig uppdrag som t.ex. likvidator, förmyndare eller god man, s.k. § 3-ärenden. För de kostnader som uppstår i den verksamheten får byråerna ersättning av staten. I princip skall de allmänna advokat- byråerna vara självbärande och konkurrera på lika villkor med enskilda advokat- byråer. Varje byrå utgör således en självständig resultatenhet. Det finns numera 27 allmänna advokatbyråer, varav en har ett filial- kontor på annan ort. Anslaget Allmänna advokatbyråer: Uppdragsverksamhet är ett förslagsanslag som tas upp med ett formellt belopp på 1 000 kr. Under anslaget redovisas kostnader och intäkter för verksamheten vid de allmänna advokatbyråerna. För att klara likviditeten i uppdragsverksamheten förfogar de allmänna advokatbyråerna över en rörlig kredit i riksgäldskontoret. Fr.o.m. den 1 juli 1991 omfattas de allmänna advokatbyråerna av rutinen räntekonto med kredit. Kreditgränsen för innevarande budgetår är 10 mkr. De allmänna advoktbyråerna har sammantagna sedan budgetåret 1987/88 uppnått självfinansieringskravet. I 1993 års budgetproposition lämnades en redogörelse för de utredningar m.m. som vidtagits beträffande de allmänna advokatbyråernas verksamhet. I samma proposition angavs att någon genomgripande förändring av systemet med de allmänna advokatbyråerna inte var aktuell. Verksamheten vid Allmänna advokatbyrån i Kalmar har på grund av bristande lönsamhet avvecklats den 30 september 1993. Under det senaste året har det förekommit informella diskussioner mellan personalen vid ett par allmänna advokat- byråer och Domstolsverket (DV) om övertagande av verksamheten. De allmänna advokatbyråernas resultat m.m. budgetåret 1992/93 Riksrevisonsverket (RRV) har medgett att de allmänna advokatbyråerna får tillämpa bokföringsförordningens äldre bestämmelser avseende löpande bokföring av fordringar och skulder. Årsredovisningen består av en balansräk- ning, resultaträkning, anslagsredovisning, finansieringsanalys och resultatredovisning. Av den förenklade anslagsframställningen samt årsredovisningen och verksamhetsberättelsen för budgetåret 1992/93 framgår bl.a. följande. De allmänna advokatbyråerna har samman- tagna sedan budgetåret 1987/88 haft en god resultatutveckling med full kostnads- täckning och uppfyllande av självfinans- ieringsmålet. För budgetåret 1992/93 blev den totala kostnadstäckningen 107 % mot 109 % budgetåret 1991/92. Därvid har hänsyn inte tagits till en redovisningsteknisk engångskostnad för 1991/92. De allmänna advokatbyråerna uppnådde sammantagna ett bokföringsmässigt resultat (årets resultat) på 7,4 mkr, mot 6 mkr året innan. Överskottet uppstod genom att 19 byråer redovisade vinst på sammanlagt 10,4 mkr och 9 byråer redovisade förlust med tillsammans 3 mkr. I årets resultat ingår även finansiella intäkter och kostnader samt extraordinära intäkter och kostnader. Årets resultat återspeglar därför inte det senaste årets verksamhet. Med anledning härav redovisas sedan flera år även ett mer verksam- hetsanpassat resultat som skiljer sig från årets resultat. Årets rörelsere- sultat (rörelseresultat före avskriv- ningar och kalkylmässig ränta) uppgick totalt sett t.ex. till 7,9 mkr. Årets verksamhetsresultat (rörelseresultat efter avskrivningar och kalkylmässig ränta) blev endast 48 tkr, mot 400 tkr budgetåret 1991/92. Härvid har hänsyn inte tagits till den redovisningstekniska engångskostnaden på 3,4 mkr för 1991/92. Enligt DV förklaras resultatnedgången av avvecklingsdiskussionerna under hösten 1992. Under våren 1993 har enligt uppgift en återhämtning skett i detta hänseende. Under budgetåret 1992/93 utbetalades bonuslön på 8 mkr, mot 9,7 mkr föregående budgetår. Fr.o.m. den 1 juli 1993 finns ingen begränsningsregel i bonuslöneavtalet. En tidigare sådan regel innebar att summan av utbetalad bonuslön inte fick överstiga 5 % av de totala intäkterna. Antalet inkomna ärenden minskade med 6 % i förhållande till budgetåret 1991/92. Samtidigt har det skett stora förändringar inom de olika ärende- grupperna. Ärendegruppen offentligt biträde har ökat mycket kraftigt även under 1992/93. Ärendegrupperna rådgivning, allmän rättshjälp, offentlig försvarare och målsägandebiträde minskade i antal. Faktureringsvolymen uppgick till 113 mkr, vilket är en ökning med 2 % i förhållande till året innan. Rättshjälpsärendena svarade för 75 % av verksamhetsvolymen. Rörelsekostnaderna utgjorde 107,4 mkr. I förhållande till budgetåret 1991/92 innebär det att faktureringsvolymen ökat med 2 % och att rörelsekostnaderna ökat med 7 %. Lönekostnaderna utgör ca 72 % av rörelsekostnaderna. Kostnaden för kurser och konferenser samt resor i samband därmed har uppgått till 4,5 mkr vilket nästan är en fördubbling i förhållande till budgetåret 1991/92. Enligt DV är avvecklingsdiskussionen med åtföljande utlandsresor anledningen till denna kraftiga kostnadsökning. Det samlade upparbetade värdet per den 30 juni 1993 uppgår till 33 mkr. Det innebär att ingen förändring skett i förhållande till året innan. Genomsnittligt har personalstyrkan uppgått till 190 årsarbetskrafter, varav 109 jurister och 81 biträden. Detta innebär att personalstyrkan i stort sett varit oförändrad de senaste åren. RRV påpekar i en revisionsrapport att det är svårt att bedöma värdet av balansposten upparbetat värde. Detta uppges bl.a. bero på att tidredovisningen varit bristfällig och i en del fall saknats helt. DV bedömer att lönsamheten för byråerna kommer att bestå och beräknar kost- nadstäckningsgraden för innevarande budgetår och budgetåret 1994/95 till 109 - 110 %. Regeringens överväganden Statsmakterna har slagit fast att staten endast i undantagsfall och då med bestämda motiv skall uppträda som ägare av verksamheter som har kommersiella förutsättningar. Av skäl som anfördes i 1993 års budgetproposition är någon genomgripande förändring av systemet med de allmänna advokatbyråerna för närvarande inte aktuell. Mot bakgrund av att de allmänna advokatbyråerna bedriver en konkurrensutsatt verksamhet är det samlade s.k. verksamhetsresultatet för 1992/93 inte tillfredsställande. Det förefaller dock som om det resultatet kommer att förbättras. Det är angeläget att så sker och regeringen kommer att hålla sig noga underrättad om utvecklingen. Regeringen konstaterar att kostnaderna för kurser och konferenser och resor i samband därmed ökat dramatiskt. Även RRV har i en revisionspromemoria uppmärksammat detta och har rekommenderat Domstolsverket att klargöra anledningen till denna ökning och att kartlägga behovet och ange riktlinjer för kompetensutveckling, kurser och konferenser. Regeringen kommer att följa upp denna fråga. Det upparbetade värdet utgör ca 30 % av omsättningen. Verket bör vidta åtgärder i syfte att kraftigt minska det upparbetade värdets andel av omsättningen. I de fall de anställda önskar överta verksamheten vid en allmän advokatbyrå måste självklart vedertagna, affärsmässigt motiverade principer gälla. Det kan inte komma i fråga att staten indirekt subventionerar de anställdas övertagande av rörelsen. Detta skulle bl.a. snedvrida konkurrensen med de privata advokatbyråerna. Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att riksdagen till Allmänna advokatbyråer: Uppdragsverksamhet för budgetåret 1994/95 anvisar ett förslagsanslag på 1 000 kr. F 4. Allmänna advokatbyråer: Driftbidrag 1992/93 Utgift12 650 634 1993/94 Anslag11 410 000 1994/95 Förslag11 010 000 Från anslaget utgår driftbidrag till de allmänna advokatbyråerna, framför allt för vissa prestationer som byråerna utför av sociala skäl. Domstolsverket beräknar medelsbehovet för budgetåret 1994/95 till 11 010 000 kronor. Den prognostiserade minskade belastningen beror enligt Domstolsverket bl.a. på att den översyn av den sociala mottagningsverksamheten som verket nyligen genomfört förväntas leda till sänkta kostnader. Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att riksdagen till Allmänna advokatbyråer: Driftbidrag för budgetåret 1994/95 anvisar ett förslagsanslag på 11 010 000 kr. F 5. Vissa domstolskostnader m.m. 1992/93 Utgif292 920 092 1993/94 Anslag256 200 000 1994/95 Förslag237 300 000 Från anslaget betalas vissa kostnader för rättegångsväsendet vid de allmänna domstolarna, Bostadsdomstolen, arrende- och hyresnämnderna, de allmänna för- valtningsdomstolarna och Försäkringsöverdomstolen. Bland dessa kostnader kan nämnas ersättning till nämndemän, vittnen, sakkunniga, målsägande, tolkar och konkursförvaltare. Domstolsverket Domstolsverket har efter vissa kompletteringar beräknat medelsbehovet för budgetåret 1994/95 till 237 300 000 kr. Regeringens överväganden Regeringen har ingen erinran mot Domstolsverkets bedömning av medelsbeho- vet. Den minskade belastningen på anslaget beror på att utgifterna för resor m.m. i tjänsten överflyttats till anslaget D 2. Domstolarna m.m. Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att riksdagen till Vissa domstolskostnader m.m. för budgetåret 1994/95 anvisar ett förslagsanslag på 237 300 000 kr. F 6. Diverse kostnader för rättsväsendet 1992/93 Utgift28 384 655 1993/94 Anslag24 694 000 1994/95 Förslag28 384 000 Från anslaget betalas en rad kostnader för rättegångsväsendet i den mån de inte hör under anslaget F 5. Vissa domstolskostnader m.m. I vissa fall betalas från anslaget utgifter för rättegångar där staten är part. Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att riksdagen till Diverse kostnader för rättsväsendet för budgetåret 1994/95 anvisar ett förslagsanslag på 28 384 000 kr. G. ÖVRIGA MYNDIGHETER G 1. Justitiekanslern 1992/93 Utgift6 881 349 1993/94 Anslag7 321 000 1994/95 Förslag7 526 000 Justitiekanslerns uppgifter och organisation m.m. Justitiekanslern (JK) är regeringens juridiske ombudsman, bevakar statens rätt och har tillsyn över dem som utövar offentlig verksamhet. Han fullgör också vissa uppgifter enligt bl.a. tryckfrihetsförordningen, yttrandefrihetsgrundlagen, 8 kap. rättegångsbalken, datalagen (1973:289) och lagen (1990:484) om övervak- ningskameror m.m. JK:s arbetsuppgifter är till övervägande del bestämda i författning. Omfattningen av JK:s arbete kan därför endast i ringa grad påverkas av JK själv. Som framgår av inledningen (avsnitt 2.4) har en särskild utredare sett över Justitiekanslerns arbetsuppgifter m.m. Som redovisas där är några större förändringar av JK:s verksamhet för närvarande inte aktuella. Justitiekanslern har i sin förenklade anslagsframställning för budgetåret 1994/95 hemställt om ett oförändrat anslag i förhållande till innevarande budgetår. Regeringens överväganden Regeringen delar Justitiekanslerns bedömning om medelsbehovet för budgetåret 1994/95. Detta medför att Justitiekanslern bör anvisas ett anslag som reellt sett är oförändrat i förhållande till innevarande budgetår. Justitiekanslern bör därför anvisas ett ramanslag på 7 526 000 kronor inklusive pris- och löneomräkning. Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att riksdagen till Justitiekanslern för budgetåret 1994/95 anvisar ett ramanslag på 7 526 000 kr. G 2. Datainspektionen 1992/93 Utgift 1 000 1993/94 Anslag21 045 000 1994/95 Förslag21 772 000 Datainspektionen Datainspektionen prövar frågor om tillstånd och utövar tillsyn enligt datalagen (1973:289), kreditupplysningslagen (1973:1173) och inkassolagen (1974:182) samt utfärdar licens enligt datalagen. Inspektionen utövar dessutom tillsyn enligt lagen (1987:1231) om automatisk databehandling vid taxeringsrevision, m.m. Inspektionens övergripande mål skall vara att verka för och övervaka att automatisk databehandling av person- uppgifter och kreditupplysnings-verksamhet inte medför otillbörligt intrång i enskildas personliga integritet och att god sed iakttas i inkassoverksamhet. Chef för inspektionen är en generaldirektör. Inom inspektionen finns två sakenheter. Den ena svarar för inspektionens uppgifter i fråga om offentlig verksamhet och den andra för inspektionens uppgifter i fråga om enskild verksamhet. Dessutom finns en teknisk och en administrativ enhet. Kostnaderna för inspektionens verksamhet skall täckas genom avgifter. Datainspektionen yrkar i sin anslagsframställning att inspektionen anvisas ett ramanslag motsvarande den planeringsram som angavs i 1993 års budgetproposition. Inspektionen bedömer att dess anslagsverksamhet med övriga gällande planeringsförutsättningar kan genomföras med i stort sett de resultat som angavs i den fördjupade anslagsframställningen. Datainspektionen har i sin anslagsframställning redovisat verksamheterna inom områdena tillståndsverksamhet, tillsynsverksamhet, regelgivning, information, teknikverksamhet och licensverksamhet. Regeringens överväganden Övergripande mål Det har inte funnits skäl till att förändra de övergripande mål som gäller för tvåårsperioden 1993/94 - 1994/95. Resurser: Ramanslag 1994/95 21 772 000 kr Resultatbedömning Datainspektionens anslagsframställning visar, enligt vår mening, att verksamheten bedrivs med en sådan inriktning att de verksamhetsmål som hittills funnits har uppnåtts. Inspektionen har under budgetåret 1992/93 ökat sin produktivitet vad gäller avgjorda tillståndsärenden med 22 %. Detta har varit möjligt genom hög rationalisering och massiva arbetsin- satser av personalen. Inspektionen har även ökat antalet inspektioner med ca 150 %. Slutsats Regeringen anser att de riktlinjer för Datainspektionen som lades fast i 1993 års budgetproposition bör gälla även för budgetåret 1994/95. En viss förändring av inspektionens verksamhet i framtiden kan dock förväntas till följd av vad regeringen avser att föreslå på datalagsområdet vilket framgår av inledningen (avsnitt 2.3). Regeringen delar Datainspektionens bedömning om medelsbehovet för budgetåret 1994/95 vilket medför att inspektionen bör anvisas ett anslag som reellt sett är oförändrat i förhållande till innevarande budgetår. Datainspektionen bör därför anvisas ett ramanslag på 21 772 000 kr inklusive pris- och löneomräkning. Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att riksdagen till Datainspektionen för budgetåret 1994/95 anvisar ett ramanslag på 21 772 000 kr. G 3. Brottsskadenämnden: Förvaltnings- kostnader För innevarande budgetår har ett ramanslag på 7 049 000 kr anvisats för Brottsskadenämndens förvaltningskostnader. I en inom Justitiedepartementet upprättad promemoria Brottsofferfond föreslås bl.a. att en brottsofferfond skall inrättas fr.o.m. den 1 juli 1994 och att Brottsskadenämnden skall besluta i frågor angående användningen av brottsofferfon- dens medel. Mot bakgrund av förslagen har regeringen den 11 november 1993 uppdragit åt en särskild utredare att göra en översyn av Brottsskadenämndens organisation, lednings- och arbetsformer. Med utgångspunkt i denna översyn skall utredaren lämna förslag till organisation m.m. av en myndighet med ett övergripande ansvar för brottsofferfrågor. Myndighetens ansvarsområde bör bl.a. omfatta de ärenden som idag handläggs av Brottsskadenämnden och frågor om bidrag ur den planerade brottsofferfonden. Uppdraget skall redovisas senast den 20 januari 1994. I avvaktan på att beredningen av de frågor som hänger samman med utredarens förslag slutförs föreslår regeringen att anslaget förs upp med oförändrat belopp. Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att riksdagen, i avvaktan på en särskild proposition i ämnet, till Brottsskadenämnden: Förvaltningskostnader för budgetåret 1994/95 beräknar ett ramanslag på 7 049 000 kr. G 4. Brottsskadenämnden: Ersättning för skador på grund av brott För innevarande budgetår har ett förslagsanslag på 35 000 000 kr anvisats för Brottskadenämndens utbetalningar av ersättning för skador på grund av brott. I avvaktan på att beredningen av de frågor som hänger samman med utredarens förslag om översynen av Brottsska- denämnden slutförs föreslår regeringen att anslaget förs upp med oförändrat belopp. Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att riksdagen, i avvaktan på en särskild proposition i ämnet, till Brottsskadenämnden: Ersättning för skador på grund av brott för budgetåret 1994/95 beräknar ett förslagsanslag på 35 000 000 kr. G 5. Brottsförebyggande rådet 1992/93 Utgift17 820 4821 1993/94 Anslag20 145 000 1994/95 Förslag26 774 000 1 Anslagen G 3. Brottsförebyggande rådet: Förvaltningskostnader och G 4. Brotts- förebyggande rådet: Utvecklingskostnader. Brottsförebyggande rådet (BRÅ) har till uppgift att främja brottsförebyggande insatser genom att arbeta med utveckling, utvärdering, tillämpad forskning och information inom det kriminalpolitiska området. BRÅ:s arbetsuppgifter preciseras närmare i den nya instruktionen (SFS 1993:669) som gäller från den 1 juli 1993. Brottsförebyggande rådet I sin enkla anslagsframställning har BRÅ redogjort för de förändringar av verksamheten som har gjorts med anledning av de nya riktlinjer som regeringen drog upp i 1993 års forskningsproposition. BRÅ föreslår i anslagsframställningen att tyngdpunkten i verksamheten under budgetåret 1994/95 skall ligga på projekt inom områdena brottsprevention och samhällets reaktioner på brott och att utvärderingar av olika slag skall prioriteras särskilt. BRÅ anser vidare att arbetet med en framtids- och omvärldsanalys avseende hela rättsväsendet bör fortsätta genom fördjupade studier. BRÅ utreder också förutsättningarna för att göra en nationell brottsofferundersökning, som bl.a. skulle kunna belysa faktorer som påverkar risken för att bli utsatt för olika slags brott. BRÅ föreslår att en nedskärning görs av anslaget för budgetåret 1994/95 med 1 500 000 kr i enlighet med de planeringsramar som regeringen har fastställt för perioden. Regeringens överväganden I 1993 års forskningsproposition angav regeringen som övergripande mål för planeringsperioden 1993/94 - 1995/96 att BRÅ skulle utvecklas till ett kvalificerat expertorgan med uppgift att arbeta med utveckling, utvärdering, tillämpad forskning och information inom det kriminalpolitiska området. Regeringen anser att BRÅ på ett förtjänstfullt sätt anpassat verksamheten till denna nya inriktning. De förslag till inriktning av verksamheten som BRÅ har redovisat ligger i linje med de övergripande mål som lades fast i forskningspropositionen. Dessa mål bör gälla även för budgetåret 1994/95. Regeringen föreslår, i enlighet med det principbeslut riksdagen fattat om ansvar för den statliga statistiken (bet. 1992/93 FiU:7, rskr. 122), att BRÅ fr.o.m. den 1 juli 1994 tar över beställaransvaret för statistiken inom rättsväsendet. Ansvaret kommer att omfatta både kriminalstatistik och annan statistik för rättsväsendet. För den faktiska statistikproduktionen kommer BRÅ att tillföras medel från Statistiska centralbyrån. Till följd härav har 5 949 000 kr beräknats under detta anslag för rätts- och kriminalstatistiken i stället för under sjunde huvudtitelns anslag D 8. Statistiska centralbyrån: Statistik, register och prognoser. Regeringens överväganden avseende ansvarsfördelningen mellan Statistiska centralbyrån och andra myndigheter återfinns i bilaga 8 anslaget D 8. Statistiska centralbyrån: Statistik, register och prognoser. Ansvarsförändringen medför också ett behov av att förstärka BRÅ:s egen kompetens på statistikområdet. För att kunna svara mot sin roll som expertorgan i kriminalpolitiska frågor behöver BRÅ även tillföras ytterligare kompetens på det ekonomiska området. Medel för sådana kompetensförstärkningar har beräknats under anslaget. I enlighet med vad som angavs i 1993 års forskningsproposition har regeringen under anslaget beräknat att 1 500 000 kr skall föras över från BRÅ:s anslag till anslaget E 3. Humanistisk-samhällsvetenskapliga forskningsrådet: Forskning under Utbildningsdepartementets huvudtitel för att användas för stöd till kriminalvetenskaplig forskning. Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att riksdagen till Brottsförebyggande rådet för budgetåret 1994/95 anvisar ett ramanslag på 26 774 000 kr. Bilaga 3.1 Statistiska uppgifter om brottsutvecklingen samt om verksamheten inom polisväsendet, åklagarväsendet, domstolarna och kriminalvården m.m. 1 Brottsutvecklingen Det antal brott mot brottsbalken som har kommit till polisens kännedom har ökat under hela efterkrigstiden. År 1982 uppgick antalet brott mot brottsbalken till 805 500 medan antalet år 1992 uppgick till nära 1 052 000, d.v.s. en ökning med nära 31 procent under tioårsperioden. Antalet registrerade brott mot lagstiftning utanför brottsbalken har under tioårsperioden minskat från en högsta nivå år 1982 om drygt 178 000 till att bli drygt 143 000 år 1992. Av brotten år 1992 mot annan lagstiftning svarar trafikbrotten för 54 procent och narkotikabrotten för 21 procent. De registrerade trafik- och narkotikabrotten under år 1992 uppgick till nära 109 000. Härtill kommer ett stort antal trafikförseelser, som huvud- sakligen beivras genom ordningsbot. 1 Värdena för 1993 har beräknats på grundval av utvecklingen- t.o.m. oktober 1993 Brott mot brottsbalken har under den senaste tioårsperioden ökat med i genomsnitt 2,7 procent per år medan brott mot annan lagstiftning minskat med i genomsnitt 2,1 procent. För antalet registrerade brott mot lagstiftning utanför brottsbalken kan emellertid mycket starka variationer iakttas mellan olika år. Att döma av den preliminära statistiken tycks de öka med nära 7 procent under år 1993 jämfört med föregående år. I följande tabell ges en översikt av den genomsnittliga årliga förändringen i antalet anmälda brott mot brottsbalken under perioderna 1982 - 1987 resp. 1987 - 1992. Årlig förändring i genomsnitt 1982 - 1987 - 1987 1992 _____ _____ Våldsbrott + 4,0 % + 6,0 % därav misshandel + 4,3 % + 5,4 % därav rån + 2,2 % + 9,6 % våldtäkt + 3,4 % + 8,7 % Tillgreppsbrott + 3,6 % + 2,4 % därav bostadsinbrott- 0,7 % + 1,2 % därav inbrott i vind, källare+ 2,5 %- 1,5 % därav biltillgrepp+ 10,6 % + 1,7 % Bedrägeribrott + 2,0 % - 7,7 % Övriga brottsbalksbrott+ 2,1 %+ 5,5 % därav skadegörelsebrott+ 3,8 %+ 2,8 % Brottsförebyggande rådet har gjort en prognos för brottsutvecklingen till år 2000. Den publicerades i en kriminalpolitisk framtids- och om- världsanalys (1993-11-08). Prognosen bygger på ett studium av till polisen anmälda brott sedan år 1950. Enligt denna prognos kommer nivån för de anmälda brotten år 2000 att ligga mellan 1,35 och 1,50 miljoner anmälda brott totalt, 790 000 till 930 000 anmälda stöldbrott och 52 000 till 60 000 våldsbrott (exkl. rån). Prognosen visar enligt Brotts- förebyggande rådet vilken nivå den anmälda brottsligheten kommer att ligga på år 2000 om brottsutvecklingen fortsätter enligt det mönster den hittills gjort. I det följande kommenteras utvecklingen för olika grupper av brott, bl.a. brottsbalksbrott samt trafiknykterhetsbrott och narkotikabrott. I diagram och tabeller redovisas uppgifter om brott anmälda år 1982 och senare. Siffrorna för perioden 1982 - 1992 är tagna direkt ur Statistiska centralbyråns (SCB:s) definitiva årsstatistik. De siffror som anges för år 1993 är preliminära beräkningar som bygger på SCB:s statistik för tiden januari - oktober 1993. BRÅ utarbetar årligen en rapport över brottsutvecklingen. Hänsyn har tagits till uppgifterna i rapportserien i den följande redogörelsen. Sekretariatet för analys- och resultatutvärdering (SAR) inom Justitie-departementet följer utvecklingstendenserna vad gäller brottmålsprocessen i vid mening. Uppgifter från denna uppföljning ingår också i framställningen. 1.1 Våldsbrott År RånMisshandelVåldtäkt Mord och dråp samt miss- handel med dödlig utgång 19823 53028 200 941 125 19833 47329 220 923 121 19843 68130 785 995 116 19853 85131 996 1 035 126 19863 80632 805 1 046 147 19873 93934 757 1 114 134 19884 17737 511 1 332 146 19895 21139 641 1 462 150 19905 96740 690 1 410 121 19916 17340 454 1 462 141 19926 21945 232 1 688 174 199316 20051 000 2 000 180 1 Värdena för 1993 har beräknats på grundval av utvecklingen t.o.m. oktober 1993 Till våldsbrott räknas, som i den officiella statistiken, fullbordade mord, dråp, misshandel med dödlig utgång, försök till mord och dråp, barnadråp, misshandel utan dödlig utgång, rån och våldtäkt. Våldsbrotten har uppvisat en relativt jämn ökningstakt under 1980-talet. Statistiken visar emellertid på en markant ökning av våldsbrotten för åren 1992 och 1993. År 1992 var antalet våldsbrott nära 11 procent fler än föregående år. Att döma av den preliminära statistiken beräknas våldsbrotten öka med ytterligare 11 procent år 1993. År 1992 utgjorde våldsbrotten 5 procent av de registrerade brottsbalksbrotten. Särskilt om rån Antalet anmälda rånbrott 1992 var drygt 6 200 och det är en ökning med knappt 1 procent sedan 1991. Av rånbrotten är de flesta rån mot person (83 procent). Därefter kommer butiksrånen (11 procent). Större delen av ökningen från år 1991 utgörs av en ökning av personrånen. Gaturån är den dominerande formen av rån. Bank- och postrånen är få i förhållande till övriga rån. Under 1992 var dessa 338. Det är en ökning med 22 stycken jämfört med 1991. Bank-och postrånen förorsakar ofta mycket stora förluster och är även i övrigt allvarliga eftersom de ofta begås med hjälp av skjutvapen. Särskilt om misshandel I en uppdelning av misshandelsbrotten efter om de skett inom- eller utomhus kan noteras att förändringen från år 1991 till år 1992 är den att ökningen varit 12 procent för båda kategorierna. Grovt räknat utgör en femtedel av de polisanmälda misshandelsbrotten familjevåld. Dessa brott domineras nästan helt av män som misshandlar sina nuvarande eller tidigare hustrur, samman- boende eller fästmör. Enligt BRÅ sker det mesta av våldet mellan bekanta, som inte har en familjerelation, i lägenheter och utspelas inom grupper av kriminellt aktiva eller missbrukare av olika slag. Drygt hälften av de polisanmälda våldsbrotten utspelas på gator och torg, i eller kring nöjeslokaler samt på allmänna kommunikationsmedel. De flesta fall av misshandel utomhus där gärnings- mannen är okänd för offret sker i storstadsregionerna.- Särskilt om våldtäkt De anmälda våldtäkterna ökade år 1992 totalt med 15 procent jämfört med föregående år. Antalet anmälda våldtäktsbrott har ökat kontinuerligt under åren 1975 -1992. Det är till största delen de anmälda fullbordade våldtäkterna inomhus som svarar för den ökningen. 1.2 Tillgreppsbrott År Inbrotts-DäravDäravBiltillgreppStöld ur stöld Inbrott iInbrott i(fullbordat) motorfordon lägenhetvind eller eller villakällare 1982138 34321 06325 09625 184 101 307 1983138 91323 86622 93124 864 100 926 1984141 78124 64725 71627 209 112 859 1985144 57124 29828 12931 823 125 231 1986151 88123 26027 62539 543 152 221 1987142 33120 35128 44341 580 156 972 1988130 92320 15523 93842 387 149 172 1989137 19521 32922 26747 781 155 091 1990154 03022 44622 91151 064 157 626 1991155 86522 05624 03748 491 143 908 1992155 90221 55026 31845 185 135 672 19931157 00020 50030 20043 400126 000 1 Värdena för 1993 har beräknats på grundval av utvecklingen t.o.m. oktober 1993 Tillgreppsbrotten utgör nästan 70 procent av samtliga polisanmälda brotts- balksbrott. Förutom de i tabellen redovisade brottsgrupperna ingår en mängd olika former av stöldbrott som inte rubriceras som inbrott, t.ex. snatteri. Särskilt om inbrott Inbrotten utgör en sjundedel av samtliga registrerade brottsbalksbrott. Förutom villa- och lägenhetsinbrott och inbrott i vind eller källare ingår i här redovisade siffror även inbrottsstöld i butiker, kiosker och skolor m.m. Under 1970-talet uppvisade antalet inbrottsstölder stora svängningar. Under 1980-talet låg de på en nivå runt 140 000, men ökade markant till nära 156 000 år 1991. År 1992 var antalet anmälda inbrott på samma nivå som föregående år. Särskilt om motorfordonstillgrepp I tabellen redovisas enbart fullbordade biltillgrepp. Antalet fullbordade bilstölder var år 1992 79 procent fler än år 1982. Den markanta ökningen tog sin fart under andra halvan av 1980-talet. Under perioden 1982-1985 stals i genomsnitt 27 000 bilar per år. Perioden 1986 - 1990 var motsvarande siffra drygt 44 000 per år. År 1991 anmäldes 48 491 fullbordade biltillgrepp. Under år 1992 blev antalet 45 185 vilket är en minskning med 7 procent jämfört med föregående år. 1.3 Bedrägeribrott 1 Värdena för 1993 har beräknats på grundval av utvecklingen t.o.m. oktober 1993 År 1992 anmäldes nära 61 000 bedrägeribrott (exkl. häleri) vilket är en minskning med 15 procent jämfört med året innan. Denna minskande utveckling har fortsatt även under år 1993. I en undersökning som BRÅ vidtagit förklaras nedgången av en kraftig minskad anmälningsbenägenhet från bankernas sida. Det gäller då främst s.k. övertrasseringar, men även i viss mån andra typer av bedrägerier med check- och personkonton. Av bedrägeribrotten svarade checkbedrägerierna år 1992 för 17 procent medan bedrägerier som begås med hjälp av betalkort svarade för 18 procent. År Check- Betalkort bedrägeri 1982 10 117 21 638 1983 11 680 16 717 1984 13 369 13 960 1985 13 036 22 241 1986 15 195 22 057 1987 15 757 19 681 1988 17 063 20 312 1989 12 794 19 678 1990 14 760 16 699 1991 12 467 14 426 1992 10 151 11 181 19931 7 100 10 500 1 Värdena för 1993 har beräknats på grundval av utvecklingen t.o.m. oktober 1993 1.4 Övriga brottsbalksbrott 1Värdena för 1993 har beräknats på grundval av utvecklingen t.o.m. oktober 1993 Till övriga brottsbalksbrott räknas förutom skadegörelsebrott ett stort antal olika grupper av brottsliga beteenden som inte faller inom någon av de tidigare berörda kategorierna. Särskilt om skadegörelse Under 1980-talets senare hälft ökade skadegörelsebrotten markant. Jämfört med 1985 var de 31 % fler under 1990. Under åren 1991 och 1992 anmäldes omkring 94 000 skadegörelsebrott, vilket innebär en minskning med 3 procent jämfört med år 1990. Om detta är ett trendbrott, eller bara en tillfällig minskning, återstår att se. Att döma av den preliminära statistiken beräknas antalet anmälda skadegörelsebrott år 1993 öka med drygt 1 procent jämfört med föregående år. En mycket stor andel av dem som döms för skadegörelsebrott är tonåringar. Av skadegörelsebrotten avser 34 % skadegörelse på motorfordon och 16 % drabbar stat, landsting och kommuner. 1.5 Narkotikabrott 1Värdena för 1993 har beräknats på grundval av utvecklingen t.o.m. oktober 1993 Diagrammet avser brott mot narkotikastrafflagen (1968:64) och narkotikabrott enligt varusmugglingslagen (1960:418). Antalet anmälda narkotikabrott låg på en relativt stabil nivå under hela 1970-talet. År 1980 ökade antalet anmälda brott kraftigt. En del av den ökningen kan förklaras med de skärpta anvisningar som infördes av Riksåklagaren år 1980. Dessa har föranlett att även innehav eller överlåtelse av mycket små mängder narkotika betraktas som narkotikabrott. En annan förklaring till ökningen är troligen polisens insatser mot den s.k. gatulangningen under åren 1981 och 1982. En kraftig minskning av den anmälda narkotikabrottsligheten kan noteras sedan år 1983. År 1992 var antalet anmälda brott 56 procent lägre än år 1982. En stor del av minskningen beror på ändrade rutiner för antalsräkning i s k serieuppklaringar. Antalet narkotikabrott per misstänkt person har minskat från 9,1 år 1982 till 4,1 år 1992. År 1992 anmäldes 30 729 brott. Detta är en minskning med 4 procent jämfört med föregående år. Att döma av den preliminära statistiken kommer antalet registrerade narkotikabrott öka markant under år 1993. Antalet personer som lagförts för narkotikabrott var år 1992 drygt 700 fler än år 1983 vilket är en ökning med 10 procent. Antal personer som lagförts för narkotikabrott. ____________________________________________- ___________________________ 1983198419851986198719881989199019911992 7074614960676401620868507014734976127807 ____________________________________________- ___________________________ 1.6 Trafiknykterhetsbrott Följande diagram avser brott enligt 4 § lagen (1951:649) om straff för vissa trafikbrott (TBL). 1 Värdena för 1993 har beräknats på grundval av utvecklingen t.o.m oktober. Ändrad lagstiftning den 1 juli 1990. Den 1 juli 1990 ändrades TBL. I diagrammet i det följande görs en jämförelse mellan antalet domar där grovt rattfylleri är huvudbrott för åren 1989, 1991 och 1992 (4 § 1 mom TBL i dess lydelse före den 1 juli 1990 och 4 a § nu gällande TBL). Påföljderna har förändrats markant efter reformen. Under hela 1980-talet låg andelen som fick fängelsepåföljd på en relativt konstant nivå på omkring 73 procent. År 1991 var denna andel 42 procent. År 1992 ökade emellertid andelen som fick fängelsepåföljd till 56 procent. Det totala antalet lagföringar för grovt rattfylleri (som huvudbrott) har minskat från 7 410 år 1989 till 5 455 år 1992. 2 Verksamheten inom rättsväsendet Arbetet inom rättsväsendet i fråga om brott hänger mycket intimt samman. I huvudsak går det när det gäller åtgärder mot brott i praktiken en rak linje från polis, via åklagare och domstolar till kriminalvård. Brott och uppklaring Antalet brott som anmäls till polisen är nära 1,2 milj. per år. Den siffran omfattar inte brott för vilka polisen direkt utfärdar ordningsförelägganden. Antalet sådana förelägganden utgjorde 194 660 år 1992 (218 350 år 1991). Endast en del av de brott som anmäls till polisen klaras upp. År 1992 blev nära 370 000 brott uppklarade. För dessa fall svarade 108 000 misstänkta personer. De allra flesta uppklarade brotten (omkring 90 procent) hade begåtts av en gärningsman. För tillgreppsbrotten är det emellertid relativt vanligt att flera personer tillsammans begår brott. Den s k uppklaringsprocenten varierar mellan olika brottstyper. Uppklaringen växlar även mellan skilda delar av landet. För spanings- eller ingripandemått (t ex trafikbrott och narkotikabrott) är uppklaringsprocenten hög (nära 90 procent). Vid s k offerbrott är uppklaringsprocenten betydligt lägre. För misshandel och andra våldsbrott är uppklaringen omkring 50 procent, medan mindre än 10 procent av inbrottsstölderna klaras upp. Ungefär vart femte rån blir uppklarat. Antalet uppklarade brottsbalksbrott har ökat från drygt 240 000 år 1982 till över 246 000 år 1992 (266 000 år 1991). Beslut av åklagare Åklagarna fattar beslut om åtal mot cirka 89 500 personer årligen. Till detta kommer omkring 89 000 strafförelägganden per år. Åklagarna beslutar om åtalsunder- låtelser i cirka 16 000 fall per år. Antalet avskrivna och nedlagda mål är omkring 68 000 per år. Skyddstillsyn, villkorlig dom och böter År 1992 dömdes omkring 6 300 personer till skyddstillsyn. För 527 eller 8 procent av dessa kombinerades skyddstillsynen med fängelsestraff. Drygt 12 800 personer dömdes till villkorlig dom år 1992. Under samma år har totalt 109 683 personer bötfällts. 36 029 har dömts till böter. Fängelse Från mitten av 1970-talet och fram till år 1982 ökade antalet personer som dömdes till fängelse. Den nedåtgående trend som därefter följde bröts år 1986 då antalet personer som dömdes till fängelse åter började öka. År 1992 dömdes 15 832 (1991 dömdes 14 313) personer till fängelse som huvudpåföljd. Andelen frihetsstraff varierar starkt mellan olika brottstyper. 60 procent av dem som dömdes till fängelse dömdes för brott mot brottsbalken. Stöldbrotten utgör merparten. Det enskilda brott som dominerar är rattfylleri. 5 procent av dem som under 1992 dömdes till fängelse ådömdes en strafftid på mer än två år. En tredjedel av dessa dömdes för narkotikabrottslighet. 2.1 Polisväsendet Antalet ingripanden och utryckningar inom polisväsendet framgår av statistiken över de s.k. ingripandemeddelandena (IM). Den utgör ett komplement till siffrorna för antalet anmälda brott när det gäller att bedöma arbetsbelastningen inom polisväsendet, och då främst inom övervakningsverksamheten. IM utfärdas så snart ett polisingripande sker. Hur antalet ingripanden och gripna har utvecklats sedan år 1982 framgår av följande diagram. 2.2 Åklagarväsendet Arbetsbelastningen vid åklagarmyndigheterna och de allmänna dom- stolarna påverkas av antalet anmälda brott och andelen därav som klaras upp. Den är vidare beroende av bl.a. målens svårighetsgrad och förändringar i lagstiftningen. Till belysning av arbetsbelastningen hos åklagarna anges i följande tabell antalet misstänkta personer i mål hos åklagare under de senaste åren. Antalet mål i utgående balans har ökat stadigt sedan år 1985. Period Antal personer i Antal mål i utgående balans _________________________- _________________ Mål om brottÖvrigaTotaltDärav mål om på vilketmål brott på vil- fängelse ket fängelse kan följa kan följa 1982 172 100 118 000 64 600 48 600 1983 169 800 114 400 59 400 43 700 1984 167 498 101 700 35 208 28 087 1985 170 699 96 200 53 082 41 027 1986 172 938 90 700 55 943 43 129 1987 170 538 92 800 56 931 44 222 1988 177 032 92 108 58 659 47 047 1989 179 348 91 884 62 707 49 958 1990 192 702 89 651 64 581 53 978 1991 203 815 86 533 67 778 55 748 1992 208 254 89 943 68 463 57 470 Som ytterligare belysning av arbetsbelastningen vid åklagarmyndig- heterna anges i följande tabell användningen av tvångsmedel. År Tvångsmedel Anhållna Häktnings- framställningar 1982 30 368 9 918 1983 28 747 9 455 1984 26 388 8 855 1985 25 448 8 720 1986 26 177 8 401 1987 26 648 9 275 1988 26 264 11 546 1989 25 943 11 959 1990 27 221 12 135 1991 27 583 12 256 1992 28 743 12 929 2.3 Domstolsväsendet 2.3.1 Domstolarnas arbetsläge 1990 1991 199292-01-01 93-01-01 --06-30 --06-30 Allmänna domstolarna Högsta domstolen Inkomna mål1 3 687 4 163 4 611 2 455 2 726 Avgjorda mål2 3 544 3 645 4 554 2 131 2 600 Utgående balans1 044 1 483 1 595 1 828 1 715 Hovrätterna Inkomna mål 20 705 22 160 26 050 12 868 14 081 Avgjorda mål 20 421 22 33823 665 11 658 14 792 Utgående balans 7 910 7 732 10 117 8 942 9 406 1Inkl. skrifter 2Utan skrifter 1990 1991 19929201-01 93-01-01 --06-30 --06-30 Tingsrätterna Inkomna tvistemål och brottmål 143 192163 079 164 12381 250 93 604 Avgjorda tvistemål och brottmål 139 900153 123 162 438 82 211 90 518 Utgående balans tvistemål och brottmål 65 321 74 367 75 036 73 220 77 400 Inkomna fastig- hetsmål 7 229 1 5901 1 602 753 1 360 Avgjorda fastig- hetsmål 8 245 3 6591 1 836 968 944 Utgående balans fastighetsmål 4 154 2 008 1 740 1 777 2 136 Inkomna mål om lagsökning 125 077152 942 -2 Inkomna mål om betalningsföre- läggande 520 422633 002 -2 Inkomna domstols- ärenden 23 123 25 118 28 724 15 902 15 094 Avgjorda domstols- ärenden 22 062 25 483 25 703 15 962 15 684 Utgående balans domstolsärenden 15 082 14 726 15 505 14 434 12 137 Inskrivnings- ärenden1984 3502 158 3641 500 770 812 548 705 590 Gravations- och äganderätts- bevis 393 676325 470 179 900106 417 73 359 1 From 1991-01-01 räknas mål om hyra och bostadsrätt inte längre som fastighetsmål utan som tvistemål. 2 From 1992-01-01 handläggs inte längre nya lagsöknings- och betal- ningsföreläggandemål vid tingsrätterna. 1990 1991 199292-01-01 93-01-01 --06-30 --06-30 Allmänna förvaltningsdomstolarna Regeringsrätten Inkomna mål 5 437 5 893 6 439 3 344 3 616 Avgjorda mål 4 088 5 630 5 630 3 059 3 429 Utgående balans 4 088 4 333 4 779 4 614 4 938 Kammarrätterna Inkomna mål 26 299 27 654 33 750 17 633 20 949 Avgjorda mål 27 736 28 929 32 838 16 404 21 385 Utgående balans 17 571 16 319 24 001 23 5801 23 584 Länsrätterna Inkomna mål136 287156 395118 964 59 718 68 874 Avgjorda mål135 698141 536152 659 78 844 74 409 Utgående balans128 221142 621108 122123 071 101 976 1 I samband med försäkringsrätternas upphörande den 1 juli 1992 har 6 735 balanserade mål överflyttats till kammarrätterna. 1990 1991 199292-01-01 93-01-01 ---06-30 ---06-30 Bostadsdomstolen och hyresnämnderna m.m. Bostadsdomstolen Inkomna mål 662 587 632 355 290 Avgjorda mål 699 619 661 364 313 Utgående balans 310 277 248 268 225 Hyresnämnderna Inkomna ärenden51 18552 03942 93222 10325 563 Avgjorda ärenden54 77952 41443 85822 813 24 223 Utgående balans16 30015 92510 46315 21516 486 Arrendenämnderna Inkomna ärenden 2 567 1 7222 324 1 185 1 689 Avgjorda ärenden 2 598 1 622 1 672 889 890 Utgående balans 735 8351 487 1 131 2 276 1990 1991 199292-01-01 93-01-01 ---06-30 ---06-30 Försäkringsöverdomstolen och försäkringsrätterna Försäkringsöverdomstolen Inkomna mål2 940 3 4112 927 1 843 1 505 Avgjorda mål2 800 2 6182 892 1 414 1 228 Utgående balans3 836 4 6294 660 5 022 4 936 Försäkringsrätterna Inkomna mål10 376 6 1911 - - - Avgjorda mål8 035 8 886 -3 691 - Utgående balans13 17610 436 - 6 735 - 1 From 1991-07-01 anhängiggörs inga mål vid försäkringsrätterna. Verksamheten upphörde helt 1992-07-01. 2.3.2 Särskilt om brottmålen Period Tingsrätterna Antal brott- Inkomnadärav mål som mål i balans brottmålfår handläggas av notarie 1984 23 951 72 702 12 450 1985 23 976 68 700 10 212 1986 25 456 69 847 11 118 1987 24 679 67 856 10 203 1988 24 984 70 798 10 113 1989 25 604 72 370 10 396 1990 24 535 72 969 8 937 1991 27 137 78 015 10 248 1992 26 403 79 326 11 155 1992 första 26 977 39 486 5 433 1993 halvåret24 780 40 388 5 245 Av tabellen framgår att antalet inkomna brottmål vid tingsrätterna har ökat under senare år. Statistiken för första halvåret 1993 tyder på en fortsatt hög nivå. Antalet brottmål som fullföljs till hovrätt minskade under åren 1984-1986 men har ökat under senare år. År 1992 ökade antalet inkomna brottmål till hovrätterna med 16 procent jämfört med föregående år. En fortsatt ökning kan noteras för första halvåret 1993. År Hovrätterna Antal brottmål i Inkomna brottmålbalans 1984 7 103 2 541 1985 6 838 2 520 1986 6 690 2 491 1987 7 326 2 904 1988 7 745 3 145 1989 7 465 3 390 1990 7 952 3 671 1991 7 928 3 588 1992 9 167 3 902 1992 första 4 868 3 264 1993 halvåret5 195 4 126 2.4 Kriminalvården År KriminalvårdsanstalterHäkten Frivård ____________________Högsta Antal klienter NyintagnaHögstabeläggningden 1 okt. under åretbeläggning 1982 13 835 3 783 1 108 17 767 1983 15 177 4 137 1 102 14 092 1984 14 647 3 669 916 12 200 1985 13 535 3 655 981 11 677 1986 14 188 3 655 1 026 11 933 1987 14 980 3 744 1 086 12 334 1988 16 098 4 049 1 200 12 369 1989 15 467 3 904 1 131 12 642 1990 15 833 3 878 1 213 12 369 1991 13 422 3 867 1 198 13 033 1992 13 836 3 999 1 334 12 244 1993 4 350 1 583 11 742 Antalet intagningar i anstalt ökade kraftigt i början av 1980-talet för att därefter plana ut på en högre nivå år 1983. När det gäller antalet klienter i frivården har en stabilisering skett under senare delen av 1980-talet. Av de 13 836 personer som togs in i fängelse under år 1992 var 2 562 dömda för rattfylleri/grovt rattfylleri, 3 569 för tillgreppsbrott och 3 729 för vålds- brott. Under tiden den 1 mars 1992 - den 1 mars 1993 har antalet inskrivna med strafftider mindre än eller lika med två månader minskat med 1,8 procent medan antalet med strafftider på två år eller mer har ökat med 2,5 procent. Strafftider Antal ny-AbsolutProcentuell intagnaförändringförändring 1992 1991-19921991-1992 Två månader eller mindre 6 128 + 251+ 4,3 Mer än två t o m sex månader 3 482 - 47 - 1,3 Mer än sex t o m tolv månader 2 284 + 61 + 2,7 Mer än tolv månader 1 942 + 149 + 8,3 Summa 13 836 + 414+ 3,1 Den genomsnittlliga vistelsetiden i anstalt framgår av följande tabell. Genomsnittlig vistelsetid1970197519801985 1990 1992 i månader 4,5 3,7 3,5 3,2 3,0 3,0 Belastningen på anstalts- och häktesorganisationen framgår av föränd- ringar i medelbeläggningen. Budgetår Anstalter Häkten medelbeläggning %medel- beläggning % årets tio tyngst belastade månader 1984/85 3 264 80.2 818 67 1985/86 3 259 82.4 817 67 1986/87 3 376 84.8 866 72 1987/88 3 573 90.0 995 82 1988/89 3 677 90.6 1 046 84 1989/90 3 666 87.9 1 050 84 1990/91 3 727 88,8 1 105 83 1991/92 3 697 90,1 1 136 85 1992/93 3 964 95,3 1 286 95 I slutet av 1970-talet och början av 1980-talet ökade medelbeläggningen på anstalterna med några hundra per år. Den 1 juli 1983 genomfördes den s.k halvtidsreformen, vilket medförde en minskning av medelbeläggningen med ca 350 intagna under budgetåret 1983/84 jämfört med föregående budgetår. Därefter har medelbeläggningen ökat successivt och var under budgetåret 1992/93 cirka 220 högre än före halvtidsreformen. Under budgetåret 1992/93 har medelantalet övervakade klienter varit 13 272 vilket är 48 färre än budgetåret 1991/92. Av dessa övervakade klienter var i medeltal 7 803 dömda till skyddstillsyn, 4 194 var villkorligt frigivna och 1 277 i anstalt med övervakare. Under budgetåret 1992/93 dömdes 240 personer till s.k. samhällstjänst. 3 Rättsväsendets resurser för åtgärder mot brott 3.1 Olika typer av åtgärder Det allmännas åtgärder mot brott kan indelas på olika sätt beroende på syftet med indelningen. För en beskrivning av hur resurserna fördelas mellan olika ändamål kan en gruppering göras på följande sätt. Förebyggande åtgärder riktade mot personer som inte är föremål för rätts- väsendets åtgärder på grund av brott. Det är här fråga även om sådana åtgärder som är avsedda att förbättra miljön i samhället i förebyggande syfte. Åtgärder av detta slag ankommer främst på andra än rättsväsendets myndigheter, bl.a. skolväsendet och socialtjänst- och arbetsmarknadsmyndigheterna. Övervakning av regelefterlevnaden. Den syftar till att dels förhindra brott, dels upptäcka brott. Hit hör polisens övervakande verksamhet. Gruppen omfattar även exempelvis tull- och beskattnings- myndigheternas kontroll av att straff- sanktionerade bestämmelser inom deras resp. verksamhetsområden efterlevs. Brottsutredning och andra åtgärder i brottmålsförfarandet som krävs för att fatta beslut om reaktion mot brott. Verkställandet av påföljder. Åtgärder av detta slag hör hemma i kriminalvården. Även andra organ har uppgifter på området, t.ex. exekutionsväsendet i fråga om böter. Rehabiliterande åtgärder. Härmed avses åtgärder som syftar till att ge personer som har begått brott bättre förutsättningar för anpassning i samhället. Åtgärder av detta slag vidtas av kriminalvårdsmyndigheterna och av organ inom socialvårds-, arbetsmarknads- och utbildningsområdena. Utvecklingsarbete som är direkt målinriktat mot problem som rör åtgärder mot brott. Det allmänna satsar stora belopp på åtgärder mot brott. Det är dock inte möjligt att presentera en fullständig beräkning av kostnaderna för åtgärder av detta slag. Förutom inom justitie- departementets område satsas stora resurser inom annan statlig verksamhet som, åtminstone delvis, har till syfte att förebygga och bekämpa brott. Även kommuner, landsting och näringsliv lägger ut avsevärda belopp årligen för ända- målet. Kostnaderna för åtgärder mot brott inom rättsväsendet, dvs. i första hand inom polis- och åklagarväsendet, de allmänna domstolarna och kriminalvården, har emellertid kunnat beräknas. De har fördelats på de tidigare berörda åtgärdsgrupperna. I vissa fall har schabloner använts eftersom beräkningsunderlaget är osäkert. All polisverksamhet utom den som har samband med tillståndsgivning, passärenden och andra uppgifter av servicekaraktär kan ses som ett led i det allmännas åtgärder mot brott. Hit hör också åklagarväsendets och kriminalvårdens funktioner liksom den del av domstolsväsendets verksamhet som rör brottmål. Den del av anslagen inom rätts- väsendet som är avsedd för åtgärder mot brott uppgår till omkring 12,4 miljarder kronor. för budgetåret 1993/94. I figuren är detta belopp fördelat på åtgärds- grupper. Beloppet omfattar inte medel som förbrukas inom departementet och statliga kommittéer eller anslag för byggnads- verksamhet. Som framgår av figuren uppgår kostnaderna för förebyggande åtgärder till cirka 155 mkr. Största delen utgör kostnaderna för polisens externa in- formativa åtgärder och undervisning i skolorna i lag och rätt samt i trafik. Hit hör också BRÅ:s verksamhet utom den rena forskningen och utvecklingen. I detta sammanhang bör framhållas att kost- naderna för brottsskadenämnden inte till någon del har medräknats. Övervakningen av regelefterlevnaden avser polisens övervakningsverksamhet och beräknas kosta 4 165 mkr. Det redovisade beloppet för brottsutredning och andra åtgärder i brottmålsförfarandet omfattar åtgärder inom polis- och åklagarväsendet samt dom- stolarna. Av beloppet 4 580 mkr faller 2 860 mkr på polisväsendet, 535 mkr på åklagarväsendet och 1 185 mkr på domstolsväsendet, inklusive rätts- hjälpskostnader. Kriminalvården svarar för de kostnader som i figuren har redovisats som verk- ställandet av påföljder. Denna grupp av kostnader beräknas till omkring 3 500 mkr. Det forsknings- och utvecklingsarbete inom departementets område som tar sikte på åtgärder mot brott beräknas till sam- manlagt 28 mkr, varav omkring 20 mkr avser anslag till BRÅ:s verksamhet. I beloppet ingår inte den forskning eller annat utvecklingsarbete som bedrivs i departementets kommittéer. Den nya verksamhetsindelning som infördes för polisväsendet budgetåret 1992/93 innebär att här redovisade kostnader inte bör jämföras med föregående budgetår . 3.2 Personalresurserna Antalet anställda inom polisväsendet är totalt ca 27 000. Av detta antal är omkring 16 600 poliser. Antalet tjänster inom åklagarväsendet uppgår till drygt 1 250 varav ca 650 är åklagartjänster. När det gäller de allmänna domstolarna saknas förnärvarande en löpande redovis- ning som visar hur stor del av personal- resurserna som tas i anspråk för brott- målen. Däremot rapporterar tingsrätterna årligen hur stor del av deras personal som tagits i anspråk inom olika verksam- hetsområden, bl a brottmålshandläggning. Den senast gjorda bearbetningen av detta material visar att denna andel för brottmålens vidkommande är omkring 25 procent. Antalet anställda (inklusive deltidsanställda) vid de allmänna domsto- larna är nu omkring 4 600, varav omkring 660 ordinarie domare. Kriminalvården har nu drygt 6 740 tjänster. Av dessa är drygt 5 700 placerade vid kriminalvårdsanstalterna och drygt 820 inom frivården. Antalet lekmannaövervakare inom frivården uppgår för närvarande till omkring 5 400. Bilaga 3.2 Förslag till Lag om ändring i lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier Härigenom föreskrivs att 2, 6 och 8 §§ lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier[1] skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 2 §[2] Partistöd utgår som Partistöd lämnas mandatbidrag. Varje som mandatbidrag. mandatbidrag utgör Varje mandatbidrag 274 850 kronor. utgör 247 350 kronor. 6 §[3] Parti som vid val Parti som vid val till riksdagen fått till riksdagen fått minst 4 procent av minst 4 procent av rösterna i hela rösterna i hela landet erhåller för landet får för varje år för vilket varje år för vilket valet gäller ett valet gäller ett helt grundstöd. Helt helt grundstöd. grundstöd utgör Helt grundstöd 4 800 000 kronor. utgör 4 320 000 kronor. 8 §[4] Parti som avses i 6 Parti som avses i eller 7 § erhåller 6 eller 7 § får utöver grundstödet utöver grundstödet tilläggsstöd för tilläggsstöd för varje år för vilket varje år för vilket valet gäller med valet gäller med 13 400 kronor för 12 100 kronor för varje vunnet mandat, varje vunnet om partiet är före- mandat, om partiet trätt i regeringen är företrätt i och annars 20 100 regeringen och kronor för varje annars 18 100 vunnet mandat. kronor för varje vunnet mandat. ________________________ Denna lag träder i kraft den 15 oktober 1994. Innehållsförteckning 1Allmänt 3 1.1Ansvarsområdet: Rättssamhället, rättssäkerheten och 3 rättstryggheten 1.2Förnyelsen av rättssamhället 4 1.3Internationellt samarbete 7 2Offentlig rätt 9 2.1Grundlagsfrågor m.m. 9 2.2Offentlighet och sekretess 11 2.3Datalagsfrågor 13 2.4Förvaltningsrätt 13 2.4.1 Rättsprövning 13 2.4.2 JK:s arbetsuppgifter 14 3Civilrätt 17 3.1Allmänt 17 3.2Allmän förmögenhetsrätt 18 3.3Ersättningsrätt 19 3.4Bostadslagstiftningen 20 3.5Övrig fastighetsrätt 21 3.6Bolagsrätt och annan associationsrätt 21 3.7Immaterialrätt m.m. 23 3.8Transporträtt 24 3.9Familjerätt 25 4Domstolsväsendet, åklagarväsendet och processrätten 26 4.1Domstolsväsendet 26 4.2Åklagarväsendet 34 4.3Processrätten 39 4.4Konkursrätt och utsökningsrätt 44 5Kriminalpolitiken 46 5.1Allmän inriktning 46 5.2Brottsutvecklingen - i går, i dag och i morgon 49 5.3Omprövning och förnyelse av det kriminalpolitiska arbetet 52 5.4Lagstiftningsåtgärder 54 5.4.1Strafflagstiftningen 54 5.4.2Påföljdssystemet 56 5.4.3De unga lagöverträdarna 57 5.4.4Brottsofferfrågor 58 5.5Inriktning, prioriteringar, organisation och arbetsmetoder 61 för rättsväsendets myndigheter samt långsiktigt reform- arbete 5.6Sammanfattning 64 6Författningsutgivningen 64 7Sammanfattning 68 A.Allmänna val m.m. 69 A1. Allmänna val 158 000 69 A2. Stöd till politiska partier127 200 69 A3. Svensk författningssamling4 512 70 A4. Bidrag till vissa internationella samman- 2 586 71 slutningar m.m. A5. Framtidsstudier, långsiktig analys m.m. 11 710 72 A6. Bidrag till Stiftelsen för utvecklande av god redovisningssed 600 73 Summa 304 608 B.Polisväsendet 74 B1. Rikspolisstyrelsen 464 528 107 B2. Säkerhetspolisen 482 630 108 B3. Polishögskolan 1 109 B4. Statens kriminaltekniska laboratorium 47 427 110 B5. Lokala polisorganisationen9 641 611 111 B6. Utlänningsärenden 89 000 112 Summa 10 725 197 C.Åklagarväsendet 113 C1. Riksåklagaren 27 528 118 C2. Åklagarmyndigheterna 554 948 119 Summa 582 476 D.Domstolsväsendet m.m. 120 D1. Domstolsverket 65 328 120 D2. Domstolarna m.m. 2 533 888 123 Summa 2 599 216 E.Kriminalvården 130 E1. Kriminalvårdsstyrelsen 108 754 138 E2. Kriminalvården 3 829 345 139 E3. Utlandstransporter 159 115 141 Summa 4 097 214 F.Rättshjälp m.m. 142 F1. Rättshjälpskostnader 779 000 142 F2. Rättshjälpsmyndigheten 12 549 145 F3. Allmänna advokatbyråer: 1 146 Uppdragsverksamhet F4. Allmänna advokatbyråer: 11 010 149 Driftbidrag F5. Vissa domstolskostnader m.m.237 300 150 F6. Diverse kostnader för rättsväsendet 28 384 150 Summa 1 068 244 G.Övriga myndigheter 151 G1. Justitiekanslern 7 526 151 G2. Datainspektionen 21 772 152 G3. Brottsskadenämnden: *7 049 154 Förvaltningskostnader G4. Brottsskadenämnden: *35 000 154 Ersättning för skador på grund av brott G5. Brottsförebyggande rådet 26 774 155 Summa 98 121 SUMMA HUVUDTITEL 19 475 076 Bilaga 3.1 157 Statistiska uppgifter om brottsutvecklingen samt om verksamheten inom polis- väsendet, åklagarväsendet, domstolarna och kriminalvården. Bilaga 3.2 183 Förslag till Lag om ändring i lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier. **FOOTNOTES** [1] Lagen omtryckt 1987:876. [2] Senaste lydelse 1989:744. [3] Senaste lydelse 1989:744. [4] Senaste lydelse 1989:744. 4