Post 6920 av 7189 träffar
Propositionsnummer ·
1994/95:21 ·
Uppehållstillstånd efter inresa
Ansvarig myndighet: Kulturdepartementet
Dokument: Prop. 21
ÅTERKALLAD GENOM SKRIVELSE 1994/95:30
Regeringens proposition
1994/95:21
Prop.
Uppehållstillstånd efter inresa 1994/95:21
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 23 juni 1994
Carl Bildt
Birgit Friggebo
(Kulturdepartementet)
Propositionens huvudsakliga innehåll
Enligt gällande rätt skall en utlänning som vill ha uppehållstillstånd i Sverige
ha detta beviljat före inresan i landet. En ansökan får dock bifallas efter in-
resan i landet om utlänningen har rätt till asyl här, skall återförena sig med
en nära familjemedlem som är stadigvarande bosatt i Sverige, och som utlänningen
tidigare har sammanlevt med utomlands, eller det annars finns särskilda skäl.
I propositionen föreslås att uppehållstillstånd för bosättning skall kunna
beviljas efter inresan om utlänningen är nära anhörig till en i Sverige bosatt
person eller annars har särskild anknytning hit och det är uppenbart att
utlänningen skulle ha fått tillstånd om han eller hon hade ansökt från ett annat
land än Sverige.
Vidare föreslås att en ansökan om uppehållstillstånd för förlängning av en
pågående vistelse för besök eller annan tidsbegränsad vistelse skall kunna
beviljas om utlänningen kan åberopa vägande skäl för förlängningen.
Innehållsförteckning
1 Förslag till riksdagsbeslut.................. 3
2 Lagtext...................................... 4
2.1 Förslag till lag om ändring i utlännings-
lagen (1989:529)......................... 4
2.2 Förslag till lag om ändring i rätthjälps-
lagen (1972:429)......................... 6
3 Ärendet och dess beredning................... 8
4 Nuvarande ordning............................ 8
4.1 Uppehållstillstånd för bosättning........ 8
4.2 Uppehållstillstånd för besök............. 10
5 Överväganden................................. 11
5.1 Behovet av åtgärder...................... 11
5.2 Uppehållstillstånd för bosättning........ 13
5.3 Uppehållstillstånd för besök............. 14
6 Författningskommentar........................ 15
Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet (SOU
1994:60) såvitt avser ansökan om uppe-
hållstillstånd efter inresa............. 17
Bilaga 2 Författningsförslag..................... 18
Bilaga 3 Förteckning över deltagare vid hearing
den 19 maj 1994......................... 20
Bilaga 4 Lagrådsremissens lagförslag............. 21
Bilaga 5 Lagrådets yttrande...................... 23
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde..... 24
1 Förslag till riksdagsbeslut
Regeringen föreslår att riksdagen
antar regeringens förslag till
1. lag om ändring i utlänningslagen (1989:529),
2. lag om ändring i rättshjälpslagen (1972:429).
2 Lagtext
Regeringen har följande förslag till lagtext.
2.1 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529)
Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (1989:529)[1]
dels att 2 kap. 5 och 6 §§ samt 7 kap. 17 § skall ha följande lydelse,
dels att det i 2 kap. skall införas två nya paragrafer, 5 a och 5 b §§, av
följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 kap.
5 §
Om utlänningen be- En utlänning som vill
finner sig i Sverige när ha uppehållstillstånd i
ansökan om uppehålls- Sverige skall ha be-
tillstånd görs eller viljats sådant tillstånd
prövas, får ansökan inte före inresan i landet.
bifallas. Om ansökan om uppehålls-
tillstånd görs efter in-
resan får den inte bi-
fallas.
Detta gäller dock inte
om
1. utlänningen har rätt till asyl här,
2. utlänningen skall 2. utlänningen av hu-
återförena sig med en manitära skäl bör få
nära familjemedlem som bosätta sig här, eller
är stadigvarande bosatt 3. det är uppenbart
i Sverige och som han att utlänningen skulle
tidigare har sammanlevt ha fått uppehållstill-
med utomlands, eller stånd med stöd av 2 kap.
3. det annars finns 4 § första stycket 1 om
särskilda skäl. utlänningen ansökt om
(tredje stycket se vid tillstånd från annat
5 b §) land än Sverige.
Regeringen får föreskriva att en ansökan om uppehållstillstånd får bifallas
även i andra fall än som anges i andra stycket, om det följer av en överens-
kommelse med främmande stat.
5 a §
En ansökan om uppe-
hållstillstånd som avser
förlängning av en på-
gående vistelse här för
besök eller annan tids-
begränsad vistelse får,
utan hinder av 5 §
första stycket, bifallas
om utlänningen kan åbe-
ropa vägande skäl för
förlängningen.
**Fotnot**
[1]Lagen omtryckt 1994:515
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
5 § tredje stycket 5 b §
Om utlänningen skall Om en utlänning skall
avvisas eller utvisas avvisas eller utvisas
enligt ett beslut som enligt ett beslut som
har vunnit laga kraft, har vunnit laga kraft,
får dock en ansökan om får en ansökan om uppe-
uppehållstillstånd från hållstillstånd från
honom bifallas bara om honom, utan hinder av 5
ansökan grundar sig på § första stycket, bi-
omständigheter som inte fallas om ansökan grun-
har prövats förut i dar sig på omständig-
ärendet om hans avvisning heter som inte har
eller utvisning och om prövats förut i ärendet
om hans avvisning eller
utvisning och om
1. utlänningen har rätt till asyl här, eller
2. det annars finns synnerliga skäl av humanitär art.
6 §
Arbetstillstånd skall ges för viss tid. Det får avse visst slag eller vissa
slag av arbete och förenas med de övriga villkor som behövs.
I fråga om arbetstill- I fråga om arbetstill-
stånd tillämpas 5 § stånd tillämpas 5 och
första och andra stycket 5 a §§ på motsvarande
på motsvarande sätt. sätt.
Regeringen får meddela ytterligare föreskrifter om arbetstillstånd.
7 kap.
17 §
Ansökan om uppehålls- Ansökan om uppehålls-
tillstånd enligt 2 kap. tillstånd enligt 2 kap.
5 § tredje stycket ges 5 b § ges in till och
in till och prövas av prövas av Utlännings-
Utlänningsnämnden. nämnden.
____________
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1995.
2.2 Förslag till lag om ändring i rättshjälpslagen (1972:429)
Härigenom föreskrivs att 41 § rättshjälpslagen (1972:429)[1] skall ha följande
lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
41 §[2]
Rättshjälp genom offentligt biträde beviljas i mål eller ärende
1. hos allmän förvaltningsdomstol angående medgivande till fortsatt tvångsvård
enligt 7, 9, 12 eller 14 § lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård och vid
överklagande enligt 32 eller 33 § samma lag av beslut om intagning för tvångs-
vård eller om avslag på en begäran att tvångsvården skall upphöra, angående
medgivande till fortsatt vård enligt 13 § lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk
vård, angående upphörande av sådan vård enligt 16 § samma lag, vid överklagande
av beslut om rättspsykiatrisk vård enligt 18 § första stycket 1 eller 2 samma
lag eller angående tillstånd eller återkallelse av tillstånd att vistas utanför
vårdinrättningens område för den som genomgår rättspsykiatrisk vård med beslut
enligt 31 kap. 3 § brottsbalken om särskild utskrivningsprövning,
2. hos allmän förvaltningsdomstol angående inskrivning i eller utskrivning
från vårdhem eller specialsjukhus enligt 35 § lagen (1967:940) angående omsorger
om vissa psykiskt utvecklingsstörda,
3. angående beredande av vård enligt 2 eller 3 §, omedelbart omhändertagande
enligt 6 §, upphörande av vård enligt 21 §, flyttningsförbud enligt 24 § eller
upphörande av flyttningsförbud enligt 26 § lagen (1990:52) med särskilda be-
stämmelser om vård av unga eller hos allmän förvaltningsdomstol vid överklagande
enligt 41 § första stycket 1 samma lag,
4. hos allmän förvaltningsdomstol angående beredande av vård enligt lagen
(1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall eller angående omedelbart
omhändertagande enligt 13 § samma lag,
5. angående avvisning enligt utlänningslagen (1989:529), dock inte hos
polismyndighet, såvida inte utlänningen enligt 6 kap. 2 eller 3 § utlännings-
lagen hållits i förvar längre än tre dagar,
6. angående utvisning enligt 4 kap. 3 § utlänningslagen,
7. angående utvisning och anmälningsplikt enligt lagen (1991:572) om särskild
utlänningskontroll,
8. angående uppehålls- 8. angående uppehålls-
tillstånd enligt 2 kap. tillstånd enligt 2 kap.
5 § tredje stycket ut- 5 b § utlänningslagen,
länningslagen, om Utlän- om Utlänningsnämnden
ningsnämnden meddelat meddelat beslut om in-
beslut om inhibition i hibition i ärendet om
ärendet om avvisning avvisning eller utvis-
eller utvisning, ning,
9. angående verkställighet enligt utlänningslagen, om utlänningen hålls i
förvar enligt 6 kap. 2 eller 3 § utlänningslagen sedan mer än tre dagar,
10. hos regeringen angående beslut enligt 11 § lagen om särskild utlännings-
kontroll,
11. angående hemsändande av utlänning med stöd av 12 kap. 3 § utlänningslagen,
12. angående förverkande av villkorligt medgiven frihet enligt 26 kap.
brottsbalken,
13. angående verkställighet utomlands av frihetsberövande påföljd enligt lagen
(1963:193) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge angående
verkställighet av straff m.m. eller lagen (1972:260) om internationellt
samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom,
14. angående utlämning enligt lagen (1970:375) om utlämning till Danmark,
Finland, Island eller Norge för verkställighet av beslut om vård eller
behandling,
15. angående kastrering enligt lagen (1944:133) om kastrering, om giltigt
samtycke till åtgärden ej lämnats,
16. hos allmän förvaltningsdomstol angående tillfälligt omhändertagande enligt
37 §, tvångsisolering enligt 38, 39 eller 41 § eller upphörande av
tvångsisolering enligt 42 § smittskyddslagen (1988:1472).
**Fotnot**
[1] Lagen omtryckt 1993:9
[2] Senaste lydelse 1994:141
____________
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1995.
3 Ärendet och dess beredning
En särskild utredare (överdirektören Per-Erik Nilsson) har i betänkandet
Särskilda skäl - utformning och tillämpning av 2 kap. 5 § och andra bestämmelser
i utlänningslagen (SOU 1994:60) föreslagit bl.a. vidgade möjligheter för
utlänningar att beviljas uppehållstillstånd efter inresan i Sverige. En
sammanfattning av betänkandet i denna del finns i bilaga 1. Betänkandets
lagförslag finns i bilaga 2.
Synpunkter på betänkandet såvitt avser den del som rör möjligheterna att
bevilja uppehållstillstånd efter inresan har inhämtats vid en av Kulturdeparte-
mentet anordnad utfrågning med företrädare för närmast berörda myndigheter samt
några frivilligorganisationer. En förteckning över dem som deltog i utfrågningen
finns i bilaga 3. En utskrift av vad som framfördes vid utfrågningen finns
tillgänglig i lagstiftningsärendet (Dnr Ku94/1556/Mp).
Regeringen beslutade den 2 juni 1994 att inhämta Lagrådets yttrande över det
lagförslag som finns i bilaga 4.
Lagrådets yttrande finns i bilaga 5.
Lagrådet har påpekat att hänvisning till 5 § första stycket bör göras i de
föreslagna nya paragraferna, 5 a och 5 b §§. Lagrådet har vidare föreslagit viss
justering av lagtexten i 5 b §. Regeringen har i propositionen följt Lagrådets
förslag till utformning av lagtexten.
Propositionen innehåller även ett förslag till ändring i rättshjälpslagen
(1972:429), som innebär ändring av en hänvisning i denna lag. På grund av
ändringens enkla beskaffenhet har förslaget i denna del inte varit föremål för
Lagrådets granskning.
4 Nuvarande ordning
4.1 Uppehållstillstånd för bosättning
Av 2 kap. 5 § första stycket utlänningslagen (1989:529) framgår att en utlänning
som vill bosätta sig i Sverige skall ha beviljats uppehållstillstånd före
inresan i landet. En ansökan får dock bifallas efter inresan i landet om ut-
länningen
- har rätt till asyl här,
- skall återförena sig med en nära familjemedlem som är stadigvarande bosatt i
Sverige, och som han tidigare har sammanlevt med utomlands, eller
- det annars finns särskilda skäl.
Det principiella kravet på att uppehållstillstånd skall ha beviljats före
utlänningens inresa i landet infördes den 1 april 1981 i den dåvarande
utlänningsförordningen (1981:137). Som motiv för den nya bestämmelsen anförde
föredragande statsrådet i prop. 1979/80:96 Ny utlänningslag (s. 32) bl.a.:
"Den nuvarande möjligheten att under vistelse här som turist få till stånd en
fullständig prövning av en ansökan om tillstånd att arbeta och bosätta sig här i
Sverige medverkar till att handläggningen av utlänningsärenden tar lång tid. Det
är ett allmänt omvittnat faktum att väntetiden för de berörda utlänningarna
innebär en betydande psykisk press, bl.a. med hänsyn till att de i stor ut-
sträckning är hänvisade till socialhjälp för sitt uppehälle och till sysslolös-
het. Hotet om ett slutligt avslag på ansökningen och återsändande till hemlandet
upplevs alltmer pressande ju längre vistelsen här har varat och ju starkare
samhörigheten har blivit med Sverige genom personliga anknytningar och på annat
sätt. Verkställigheten av ett avlägsnandebeslut blir på motsvarande sätt långt
mer ingripande och svårare att uthärda än om avgörandet hade kommit kort efter
inresan Till detta kommer att samhället åsamkas betydande kostnader och att
arbetsmarknaden störs genom omfattande illegala anställningar, särskilt inom
vissa branscher."
I propositionen framhölls vidare att vissa undantag måste göras från denna
huvudregel. Undantag borde således göras för utlänningar som var berättigade
till asyl och vilkas skydd garanterades genom uttryckliga bestämmelser i
utlänningslagen. När det gällde undantag i övrigt från huvudregeln framhöll
föredraganden i nämnda proposition (s. 34) att undantag för det första måste
göras för de klara familjesammanföringsfallen. Härmed avsågs då den situationen
att en make/maka eller minderåriga barn kom hit för att förena sig med den andra
makan eller maken respektive med föräldrarna. I fråga om andra familjesamman-
föringsfall borde det enligt föredraganden i allmänhet få anses naturligt att
kräva att frågan om uppehållstillstånd prövades före inresan. I vissa fall
kunde dock skälen även i dessa fall vara så ömmande att det skulle vara stötande
att kräva att utlänningen återvände hem för att söka tillstånd därifrån. All-
mänt sett var det dock enligt föredraganden angeläget att undantagen begränsades
genom en strikt tillämpning.
Bestämmelserna om att uppehållstillstånd i princip skall vara ordnat före
inresan i Sverige överfördes i stort sett oförändrade till 1989 års utlännings-
lag. I prop. 1988/89:86 gav föredraganden (s. 149) några exempel på när
särskilda skäl borde kunna anses föreligga att bevilja uppehållstillstånd efter
inresan. Ansökan borde således kunna beviljas om utlänningen hade ett tillstånd
som meddelats för annat ändamål än besök och som gick ut medan den nya ansökan
var föremål för prövning. Ett annat fall som enligt föredraganden inte var
ovanligt var att det på grund av utlänningens hälsa eller höga ålder framstod
som orimligt att begära att ansökan skulle göras från hemlandet. Ett annat
exempel var att det kunde antas att utlänningen skulle bli förhindrad att på
nytt lämna sitt land om han återvände dit. Vidare borde enligt föredraganden
tillstånd kunna beviljas en utlänning som ansökt om uppehållstillstånd på grund
av anknytning till en här i landet bosatt person som han eller hon redan hade
eller väntade barn med.
I praxis beviljas uppehållstillstånd i de klara familjesammanföringsfallen med
stöd av 2 kap. 5 § andra stycket 2. Har en anknytning genom äktenskap eller
sammanboende uppkommit efter inresan i Sverige krävs enligt praxis för att
tillstånd skall beviljas antingen att parterna sammanbott cirka ett år eller att
de har eller väntar barn tillsammans. Tillstånd beviljas då med stöd av 5 §
andra stycket 3. Enligt sistnämnda undantagsbestämmelse kan tillstånd också
beviljas för anhöriga utanför kärnfamiljen, exempelvis för föräldrar som bör
tillåtas bosätta sig hos barn här i landet. Det krävs då i praxis antingen att
sökanden är i 80-årsåldern eller att det med hänsyn till sökandens hälsotill-
stånd inte kan krävas att han eller hon skulle återvända till hemlandet för att
ge in ansökan därifrån.
Med stöd av 5 § andra stycket 3 beviljas också förlängt uppehållstillstånd i
vissa fall av längre tidsbegränsade vistelser här, exempelvis för studier eller
tidsbegränsade arbeten inom ramen för vad som brukar kallas internationellt
utbyte. De tidsbegränsade anställningar det främst är fråga om avser gäst-
forskare, anställda på chefsposter inom internationella företag samt profes-
sionella idrottsmän och tränare.
Av 5 § fjärde stycket framgår att regeringen får föreskriva om andra undantag
från kravet på att uppehållstillstånd skall ha beviljats före inresan om det
följer av en överenskommelse med främmande stat. Med stöd av denna bestämmelse
har regeringen genom ändring (1992:1166) i utlänningsförordningen (1989:547)
föreskrivit att en ansökan om uppehållstillstånd för en medborgare i ett land
som ingår i EES-området skall kunna bifallas även om den görs efter inresan.
Detsamma gäller för nära familjemedlemmar till en EES-medborgare oavsett
sökandens medborgarskap. Den som efter inresan i Sverige ansöker om uppehålls-
tillstånd kan således beviljas tillstånd utan hinder av bestämmelserna i 5 §
första och andra styckena om han eller hon ingår äktenskap med en här i landet
bosatt EES-medborgare. För den som ingår äktenskap med en svensk medborgare
gäller däremot bestämmelserna i 5 § första och andra styckena.
4.2 Uppehållstillstånd för besök
Den allmänna principen att uppehållstillstånd skall ha beviljats före inresan i
Sverige gäller från den 1 april 1981 också för besöksfallen. Kraven för att
uppehållstillstånd skulle få beviljas efter inresan sattes dock lägre för den
som sökte uppehållstillstånd för besök än för den som sökte uppehållstillstånd
för bosättning. Enligt dåvarande utlänningsförordning (33 §) fick således uppe-
hållstillstånd "för viss kortare tid beviljas utlänning som har rest in i
Sverige för besök och som har vägande skäl för en förlängning av vistelsetiden".
När bestämmelserna om krav på att ett uppehållstillstånd i princip skall ha
beviljats före inresan i Sverige fördes över från den tidigare utlänningsförord-
ningen till 1989 års utlänningslag kom dock samma bestämmelser att gälla för
bosättningsfallen och besöksfallen. Det innebär att den nuvarande lagen ställer
krav på att det skall finnas "särskilda skäl" för att en ansökan om uppe-
hållstillstånd för besök skall få beviljas efter inresan. Semantiskt skulle
detta kunna uppfattas som en skärpning i förhållande till tidigare bestämmelser
där det ställdes krav på "vägande skäl". Av prop. 1988/89:86 Ny utlänningslag
m.m. framgår dock inte att någon skärpning varit avsedd. De tillämpande
myndigheterna torde heller inte ha vidtagit några ändringar i tidigare mycket
liberala praxis, som innebär att uppehållstillstånd för i vart fall ett kortare
besök beviljats så snart vistelsens karaktär av besök och inte bosättning gjorts
trolig.
Statens invandrarverk påpekade i en skrivelse till Arbetsmarknadsdepartementet
den 10 juli 1991 (dnr. 211-91-4838) att lagstiftningens ordalag inte stämde med
den praxis som utvecklats när det gäller möjligheterna att bevilja uppehålls-
tillstånd för besök efter inresan i landet. Verket hemställde att lagstiftningen
skulle utformas så att besöksfallen och behovet av förlängning reglerades
särskilt. Enligt skrivelsen borde kraven för ett besökstillstånd inte ställas
högt, men det borde finnas något skäl till att ansökan inte från början gjorts
för hela den avsedda tiden. Regeringen uppdrog åt utredningen om översyn av
vissa delar av utlänningslagstiftningen m.m. att överväga frågan.
5 Överväganden
5.1 Behovet av åtgärder
Regeringens bedömning: Det principiella kravet på
att uppehållstillstånd skall vara beviljat före
inresan i Sverige bör behållas. Möjligheterna att
få uppehållstillstånd efter inresan bör dock vid-
gas för de fall där det är uppenbart att ansökan
skulle ha bifallits om den gjorts från annat land.
De krav som utlänningslagen anger för att uppe-
hållstillstånd för besök skall få beviljas efter
inresan bör ändras så att de bättre stämmer
överens med den praxis som utvecklats.
Utredningens bedömning stämmer överens med regeringens.
Synpunkter vid utfrågningen: Samtliga närvarande vid utfrågningen välkomnade
förslaget att vidga möjligheterna att bevilja uppehållstillstånd efter inresan.
Flera av de närvarande framförde samtidigt att det egentligen är tillämpningen
av den nuvarande lagstiftningen som blivit alltför restriktiv och att det borde
finnas möjligheter att inom den nuvarande lagstiftningens ram tillämpa en
väsentligt mer generös praxis.
Skälen för regeringens bedömning: Nuvarande lagreglering och praxis när det
gäller möjligheterna för anhöriga till här bosatta personer att få
uppehållstillstånd har i den allmänna debatten kritiserats på flera punkter.
Kritiken har framför allt avsett tre punkter, nämligen
- de materiella förutsättningarna för tillstånd där man menat att de tillämpande
myndigheterna ställer alltför höga krav på bevis om släktskap och kräver
alltför lång tids sammanboende innan tillstånd beviljas på grund av äktenskap
eller sammanboende,
- de begränsade möjligheterna att få uppehållstillstånd efter inresan, samt
- de ibland långa handläggningstiderna i denna typ av ärenden.
Regeringen behandlar i detta sammanhang endast möjligheterna att få uppehålls-
tillstånd efter inresan i Sverige. De materiella förutsättningarna för att
tillstånd skall beviljas på grund av anknytning behandlas för närvarande av
Invandrar- och flyktingkommittén (Ku 1993:01), som skall lämna sitt betänkande i
mars 1995. De långa handläggningstiderna avser framför allt handläggningstiderna
vid vissa utlandsmyndigheter. Enligt vad regeringen inhämtat kommer emellertid
Statens invandrarverk innevarande sommar att sända ut personal från verket för
tjänstgöring vid några av de mest arbetstyngda utlandsmyndigheterna. Denna
åtgärd bör verksamt bidra till kortare handläggningstider.
De skäl som tidigare anförts som motiv för att uppehållstillstånd i princip
skall ha beviljats före inresan i Sverige och som redovisats i avsnitt 4.1 är
alltjämt giltiga. Kravet utgör ett viktigt led i upprätthållandet av en reglerad
invandring. Det framstår också som rimligt att den som kommit hit för en kortare
tids vistelse men som under besöket i Sverige träffar någon som han eller hon
vill dela sitt liv med återvänder hem för att från hemlandet ge in en ansökan om
tillstånd för bosättning här och där avvaktar svar på ansökan. Det principiella
kravet på att uppehållstillstånd skall ha beviljats före inresan i Sverige bör
därför finnas kvar.
Regeringen anser dock att de undantagsbestämmelser i lagen som anger när
uppehållstillstånd får beviljas efter inresan har kommit att få en alltför snäv
utformning. Det gäller framfört allt i de fall utlänningen söker asyl här men
efter någon tid också åberopar familjeanknytning som skäl för bosättning i
Sverige. Det framstår som stötande att någon som söker uppehållstillstånd här i
landet, och som uppenbart skulle ha beviljats tillstånd om ansökan gjorts
utifrån, skall tvingas återvända till ett kanske avlägset hemland för att
därifrån ge in ansökan. Tillämpningen av undantagsbestämmelserna har på denna
grund blivit föremål för allvarlig kritik i den allmänna debatten. Att
medborgare i EES-staterna numera generellt kan få en ansökan om
uppehållstillstånd prövad efter inresan utgör vidare ett skäl för att
liberalisera bestämmelserna för medborgare även i andra stater. Möjligheterna
att få uppehållstillstånd efter inresan i Sverige bör därför vidgas så att de
omfattar de fall där det är uppenbart att tillstånd skulle ha beviljats om
ansökan gjorts från annat land.
När det gäller uppehållstillstånd för besök har den nuvarande bestämmelsen i 2
kap. 5 § första stycket utlänningslagen som redovisats en utformning som inte
helt stämmer överens med den praxis som utvecklats. Praxis är som nämnts mer
generös än vad ordalydelsen i den nämnda bestämmelsen ger intryck av. Den praxis
som i dag tillämpas då det gäller att bevilja uppehållstillstånd för besök efter
inresan förefaller väl avvägd.
Förlängning av tillstånd för en tidsbegränsad vistelse här för exempelvis
studier eller tidsbegränsat arbete beviljas i dag regelmässigt trots att
sökanden befinner sig i landet. Även på denna punkt bör nuvarande praxis
behållas.
Lagbestämmelsen bör därför ändras så att den bättre stämmer överens med
tillämpningen.
5.2 Uppehållstillstånd för bosättning
Regeringens förslag: Förutom om utlänningar har
rätt till asyl eller av humanitära skäl bör få
bosätta sig här skall de efter inresan i Sverige
kunna beviljas uppehållstillstånd för bosättning
om det är uppenbart att de skulle ha fått till-
stånd på grund av anknytning om de ansökt om till-
stånd från ett annat land än Sverige.
Utredningens förslag stämmer i huvudsak överens med regeringens.
Synpunkter vid utfrågningen: Samtliga närvarande vid utfrågningen instämde i
syftet med utredningens förslag. Praktiskt taget samtliga framförde samtidigt
att utredningens förslag till lagtext, som innebär att tillstånd skulle kunna
beviljas efter inresan om det skulle vara inhumant mot utlänningen eller någon
honom närstående eller om det annars skulle överskrida rimlighetens gränser att
kräva att han lämnar landet, inte fyller de krav på klarhet som bör ställas på
en lagtext.
Skälen för regeringens förslag: Som framgått av redovisningen i avsnitt 4.1
har i förarbeten till den nuvarande lagstiftningen angetts några situationer där
uppehållstillstånd bör kunna beviljas efter inresan i landet _ utöver de fall då
utlänningen har rätt till asyl här. Även i fortsättningen bör undantag från
huvudregeln göras i de fall som tidigare angetts, dvs. när någon kommer hit för
att förena sig med en nära familjemedlem som han eller hon tidigare bott
tillsammans med utomlands och när utlänningen efter inresan i landet ingått
äktenskap med eller inlett ett samboförhållande med någon här bosatt eller
parterna har eller väntar barn tillsammans. Till skillnad mot vad som tillämpas
i dag bör i det senare fallet i fortsättningen något krav inte ställas på att
parterna skall ha sammanbott viss tid. Det avgörande bör i stället, som
utredningen föreslagit, vara om förhållandet kan bedömas vara seriöst och om det
är uppenbart att tillstånd skulle ha beviljats om ansökan gjorts från ett annat
land än Sverige. Den omständigheten att parterna känt varandra endast en kort
tid kan dock givetvis medföra att anknytningen inte bedöms vara av sådan
karaktär att det framstår som uppenbart att uppehållstillstånd skulle ha
beviljats om ansökan gjorts före inresan. Tveksamhet när det gäller sökandens
vandel kan också medföra att det inte är uppenbart att tillstånd skulle ha
beviljats om ansökan gjorts från ett annat land. Liksom hittills bör s.k.
uppskjuten invandringsprövning tillämpas när tillstånd beviljas på grund av ett
äktenskap eller sammanboende som varat endast en kortare tid.
För andra anhöriga, t.ex. föräldrar som önskar bosätta sig hos barn här i
landet, bör inte som i dag krav ställas på att sökandena har uppnått viss ålder
för att tillstånd skall kunna beviljas efter inresan. Om föräldrarna uppfyller
vanliga krav för bosättning har i landet saknas anledning att kräva att de skall
återvända till hemlandet för att därifrån ge in ansökan.
De situationer som beskrivits ovan bör kunna täckas genom att det i lagtexten
anges att tillstånd får beviljas efter inresan om det är uppenbart att
utlänningen skulle ha beviljats tillstånd på grund av anknytning om han ansökt
om tillstånd från annat land.
Det ligger i sakens natur att krav på att tillstånd skall ha beviljats före
inresan inte kan ställas om en utlänning har rätt till asyl eller av humanitära
skäl bör få bosätta sig här. I dag beviljas tillstånd med stöd av 2 kap. 5 §
andra stycket 3 när humanitära skäl föreligger. Det stora flertalet fall som får
tillstånd av humanitära skäl är asylsökande som inte haft tillräckliga skäl för
att beviljas asyl men som ändå bedöms böra få stanna här (politisk-humanitära
skäl). Det förekommer även att tillstånd beviljas av mer renodlat humanitära
skäl, t.ex. för en person som är svårt sjuk. I inget av dessa fall krävs att
sökanden lämnar Sverige för att ge in en ansökan om uppehållstillstånd. Mot-
svarande undantag från kravet på att uppehållstillstånd skall ha beviljats före
inresan måste självfallet gälla även i fortsättningen. Undantaget från huvud-
regeln beträffande denna kategori bör klart anges i lagtexten.
De nu föreslagna ändringarna innebär inte någon förändring av reglerna
beträffande dem som har ett lagakraftvunnet avvisnings- eller utvisningsbeslut.
Av lagtekniska skäl bör dock bestämmelsen i nuvarande 2 kap. 5 § tredje stycket
bilda en egen paragraf, 2 kap. 5 b §.
5.3 Uppehållstillstånd för besök
Regeringens förslag: Uppehållstillstånd för för-
längning av en pågående vistelse här för besök
eller annan tidsbegränsad vistelse skall få bevil-
jas efter inresan om utlänningen kan åberopa
vägande skäl för en förlängning.
Utredningens förslag stämmer i huvudsak överens med regeringens. Utredningen
har dock inte tagit upp andra fall av tidsbegränsad vistelse än besök.
Synpunkter vid utfrågningen: De som vid utfrågningen framförde synpunkter på
frågan om besökstillstånd tillstyrkte att lagtexten bringas i bättre överens-
stämmelse med praxis. Rikspolisstyrelsen och Invandrarverket ifrågasatte om det
finns anledning att ställa krav på att det skall finnas synnerliga skäl för att
besökstillstånd skall få beviljas för längre tid än det ursprungliga till-
ståndet.
Skälen för regeringens förslag: Som framgått av redovisningen i avsnitt 4.2 är
nuvarande praxis när det gäller att efter en utlännings inresa i landet bevilja
uppehållstillstånd för besök mer generös än vad lagtextens ordalag ger intryck
av. Det saknas anledning att skärpa nuvarande praxis. Lagtexten bör därför
ändras så att den bättre motsvarar den praxis som utvecklats. Bestämmelsen bör
bilda en egen paragraf, 5 a §.
I likhet med vad som i dag gäller bör således uppehållstillstånd för besök
kunna beviljas efter inresan om det framstår som helt klart att det är fråga om
en vistelse för besök och att utlänningen inte kan antas komma att arbeta här
illegalt eller försöka bosätta sig här. I regel torde också få krävas att utlän-
ningen kan anföra något skäl till varför han inte från början sökt tillstånd för
hela den planerade vistelsen här.
I likhet med vad som framförts från ett par myndigheter vid utfrågningen
bedömer regeringen att det inte finns skäl att som utredningen föreslagit ställa
upp några särskilda krav för att tillstånd skall få beviljas för längre tid än
det ursprungliga tillståndet. Avgörande för bedömningen av om tillstånd bör be-
viljas bör inte vara längden av det första tillståndet utan om det den sökta
förlängningen kan anses ha karaktär av besök och om utlänningen har någon
förklaring till varför han från början sökt endast ett kortare tillstånd.
Regeringen bedömer vidare att det heller inte finns skäl att som utredningen
föreslagit ställa upp en längsta tid för ett besökstillstånd. Längden av det
sökta tillståndet kan dock givetvis påverka bedömningen av om det är fråga om
ett rent besök. Det måste således tillhöra undantagen att det finns skäl att
bevilja tillstånd för besök för så lång tid som ett år. Fall kan dock tänkas där
exempelvis föräldrar som inte längre är yrkesverksamma bör medges relativt
långvariga besök hos barn här i landet. Om tillstånd skulle beviljas för längre
tid än ett år skulle sökanden kunna komma att folkbokföras här och vistelsen
skulle då i regel inte längre ha karaktär av besök.
Som framgått av redovisningen för gällande praxis i avsnitt 4.1 beviljas i dag
förlängda uppehållstillstånd i vissa fall av tidsbegränsad vistelse här med stöd
av 2 kap. 5 § andra stycket 3 utlänningslagen. Framför allt gäststuderande och
gästforskare utgör relativt stora grupper och förlängt tillstånd beviljas i
praxis efter inresan utan krav på att det skall föreligga några särskilda skäl.
Förlängning av sådana tillstånd bör i stället beviljas med stöd av den nya
5 a §.
6 Författningskommentar
2 kap.
5 §
Nuvarande 2 kap. 5 § har som utredningen föreslagit delats upp i tre paragrafer,
varav den första betecknas 5 §. I denna paragraf finns bestämmelser om det
principiella kravet på att uppehållstillstånd skall vara beviljat före inresan
i Sverige jämte undantagen från denna huvudregel.
Det första undantaget (punkt 1) har inte ändrats. Liksom hittills skall gälla
att den som har rätt till asyl är undantagen från huvudregeln.
Genom en ny punkt 2 görs undantag för de fall då en utlänning av humanitära
skäl bör tillåtas bosätta sig här (jfr 2 kap. 4 § första stycket 2 utlännings-
lagen).
Punkt 3, som innebär att undantag görs för utlänningar som bör tillåtas
bosätta sig här på grund av anknytning har behandlats i avsnitt 5.2. Den gamla
punkten 2 ryms inom den nya punkten 3. Att det skall vara uppenbart att
uppehållstillstånd skulle ha beviljats om utlänningen ansökt om tillstånd från
annat land än Sverige innebär att det normalt på befintligt utredningsmaterial
skall framstå som klart att tillstånd skulle ha beviljats. Det förhållandet att
viss kompletterande utredning kan behöva göras behöver dock inte automatiskt
leda till att bestämmelsen inte skall tillämpas. En kontroll av uppgifter som
sökanden lämnat och som enkelt kan utföras behöver t.ex. inte innebära att
sökanden skall behöva lämna Sverige för att söka tillstånd utifrån.
5 a §
I denna paragraf behandlas förutsättningarna för att tillstånd för besök och
annan tidsbegränsad vistelse skall få beviljas efter inresan i landet. Frågan
har behandlats i avsnitt 5.3.
5 b §
Paragrafen motsvarar nuvarande 5 § tredje stycket.
Sammanfattning av betänkandet (SOU 1994:60) såvitt avser ansökan om uppehålls-
tillstånd efter inresa
Enligt 2 kap. 5 § utlänningslagen skall den utlänning som vill bosätta sig i
Sverige ha beviljats uppehållstillstånd före inresan. Detta är huvudregeln från
vilken undantag får göras.
När det gäller tillämpningen av 5 § andra stycket knyter sig intresset primärt
till innebörden/tolkningen av begreppet "särskilda skäl". Att den som är
berättigad till asyl skall få stanna här följer redan av vår anslutning till
1951 års Genève-konvention och den kvalificerade anknytning som beskrivs i andra
stycket 2 kan endast vålla smärre, om ens några, tillämpningssvårigheter. Det
kan konstateras att de som är kritiska till den nuvarande ordningen inte sällan
skjuter in sig på regleringen som sådan när det egentligen är sättet att
tillämpa den på som man är missnöjd med; generellt sett kan hävdas att kritiken
egentligen gällt och gäller den, som det anses, alltför restriktiva
tillämpningen av dispenskriteriet "särskilda skäl" (2 kap. 5 § andra stycket 3).
Jag delar uppfattningen att den nuvarande regleringen med krav på tillstånd
före inresan i första hand genom det sätt på vilken den _ i principiell överens-
stämmelse med direktiven _ tillämpas, framstår som alltför rigid och ogenerös på
gränsen till inhuman. Å andra sidan är det obestridligen så att kravet på att
uppehållstillstånd skall ha ordnats före inresan utgör såväl ett viktigt led i
upprätthållandet av den reglerade invandring som statsmakterna bestämt sig för,
som ett verksamt medel för kontroll av de personer som av skilda skäl vill komma
hit. Regleringen fyller sålunda en definitiv funktion och jag är inte beredd att
förorda att den avskaffas; huvudregeln bör alltså öven fortsättningsvis vara den
att uppehållstillstånd skall ha sökts och erhållits före inresan. Däremot bör
tillämpningen avgjort kunna mjukas upp och "förmänskligas". Jag menar alltså att
betydligt större hänsyn bör kunna tas till de mänskliga inslagen i ett
ansökningsärende än vad dagens hårt schabloniserade tillämpning medger eller
anses medge. Överhuvudtaget bör tillämpningen enligt min mening individualiseras
och undantag från huvudregeln medges där det saknas grundad anledning att
ifrågasätta motiven bakom den gjorda ansökan. Det förhållandet att Sverige genom
EES-avtalet fått ge avkall på sin "suveränitet" när det gäller att avgöra vem
som skall få uppehållstillstånd och att uppehållstillstånd för EES-medborgare
får beviljas efter inresan kan givetvis inte undgå att påverka tillämpningen
även när det gäller andra utlänningar.
En reglering enligt ovan blir _ lika litet som den nuvarande _ särskilt väl
ägnad att användas på besöksfallen. En förlängning i sådana fall bör få beviljas
om utlänningen önskar förlänga en vistelse för enbart besök och det finns skäl
för en sådan förlängning. Bestämmelsen bör emellertid uttryckligen ange att
förlängning inte får avse längre tid än det ursprungliga meddelade eller annars
gällande tillståndet. En längsta tid bör också fastställas, den kan lämpligen
sättas till ett år. Dessa längsta tider bör dock kunna överskridas om det
föreligger "synnerliga skäl" för det. Regleringen av "besöksfallen" bör samlas i
en egen paragraf.
Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529)
Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (1989:529)
dels att nuvarande 2 kap. 5 § skall betecknas 5 a §,
dels att det i 2 kap. skall införas två nya paragrafer, 5 b och 5 c §§, av
följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 kap.
5 § 5 a §
Om utlänningen be- En utlänning som vill
finner sig i Sverige när bosätta sig i Sverige
ansökan om uppehålls- skall ha fått uppehålls-
tillstånd görs eller tillstånd innan han
prövas, får ansökan inte reser in i landet. Görs
bifallas. ansökan om uppehålls-
Detta gäller dock inte tillstånd efter inresan
om får den inte bifallas.
1. utlänningen har Detta gäller dock inte
rätt till asyl här, om det skulle strida mot
2. utlänningen skall Sveriges internationella
återförena sig med en åtaganden, vara inhumant
nära familjemedlem som mot utlänningen eller
är stadigvarande bosatt någon som står honom
i Sverige och som han nära eller annars över-
tidigare har sammanlevt skrida rimlighetens
med utomlands, eller gränser att kräva att
3. det annars finns utlänningen lämnar lan-
särskilda skäl. det för att utifrån
Om utlänningen skall ansöka om uppehållstill-
avvisas eller utvisas stånd.
enligt ett beslut som Görs ansökan om uppe-
har vunnit laga kraft, hållstillstånd av en
får dock en ansökan om utlänning som befinner
uppehållstillstånd från sig i landet med som
honom bifallas bara om enligt ett lagakraft-
ansökan grundar sig på vunnet förordnande skall
omständigheter som inte avvisas eller utvisas
har prövats förut i härifrån gäller bestäm-
ärendet om hans avvis- melserna i 5 c §.
ning eller utvisning och
om
1. utlänningen har 5 b §
rätt till asyl här, En ansökan om uppe-
eller hållstillstånd för att
2. det annars finns förlänga en pågående
synnerliga skäl av huma- vistelse här för besök
nitär art. eller av liknande avled-
Regeringen får före- ning får bifallas om
skriva att en ansökan utlänningen kan åberopa
om uppehållstillstånd sakliga skäl för för-
får bifallas även i längningen. Därvid
andra fall än som anges gäller dock att förläng-
i andra stycket, om det ningen inte, med mindre
följer av en överenskom- det föreligger synner-
melse med främmande liga skäl, får gälla
stat. längre tid än det ur-
sprungliga tillståndet
och inte i något fall
längre än ett år.
5 c §
Föreligger det ett
lagakraftvunnet förord-
nande om att en utlän-
ning skall avvisas eller
utvisas ur landet, får
en ansökan om uppehålls-
tillstånd från honom
bifallas medan han be-
finner sig i Sverige
bara om ansökan grundar
sig på omständigheter
som inte prövats förut i
ärendet om hans avvis-
ning eller utvisning och
om
1. han har rätt till
asyl här, eller
2. det annars före-
ligger synnerliga skäl
av humanitär art.
Förteckning över deltagare vid utfrågning den 19 maj 1994
Kammarrätten i Jönköping Oscar Thurén
Huddinge tingsrätt Britt Björneke
Rikspolisstyrelsen Hans Rosenqvist
Arbetsmarknadsstyrelsen Ing-Marie Hansson
Ombudsmannen mot
etnisk diskriminering Christina Persson
Statens invandrarverk Bernt-Inge Wretby
Kenneth Fluor
Utlänningsnämnden Ulla Stigenberg
Sveriges advokatsamfund Per Stadig
Svenska Röda korset Eva Ulfvebrand
Rädda Barnen Anders Sundqvist
Föreningen Återföreningen Sylvia Skarin Agha
Riksdagens ombudsmän, som inte deltog vid utfrågningen, har kommit in med ett
yttrande. Härutöver har yttrande kommit in från en enskild person.
Lagrådsremissens lagförslag
2.1 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529)
Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (1989:529)
dels att 2 kap. 5 och 6 §§ samt 7 kap. 17 § skall ha följande lydelse,
dels att det i 2 kap. skall införas två nya paragrafer, 5 a och 5 b §§, av
följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 kap.
5 §[1]
Om utlänningen be- En utlänning som vill
finner sig i Sverige när ha uppehållstillstånd i
ansökan om uppehålls- Sverige skall ha detta
tillstånd görs eller beviljat innan utlän-
prövas, får ansökan inte ningen reser in i
bifallas landet. Om ansökan om
uppehållstillstånd görs
efter inresan får den
inte bifallas.
Detta gäller dock inte om
1. utlänningen har rätt till asyl här,
2. utlänningen skall 2. utlänningen av
återförena sig med en humanitära skäl bör få
nära familjemedlem som bosätta sig här, eller
är stadigvarande bosatt 3. det är uppenbart
i Sverige och som han att utlänningen skulle
tidigare har sammanlevt ha fått uppehållstill-
med utomlands, eller stånd med stöd av 2 kap.
3. det annars finns 4 § första stycket 1 om
särskilda skäl. utlänningen ansökt om
(tredje stycket se vid tillstånd från annan
5 b §) land än Sverige.
Regeringen får föreskriva att en ansökan om uppehållstillstånd får bifallas
även i andra fall än som anges i första stycket om det följer av en överens-
kommelse med främmande stat.
5 a §
En ansökan om uppe-
hållstillstånd som av-
ser förlängningen av en
pågående vistelse här
för besök eller annan
tidsbegränsad vistelse
får bifallas om utlän-
ningen kan åberopa
vägande skäl för för-
längningen.
5 § tredje stycket 5 b §
Om utlänningen skall avvisas eller utvisas enligt ett beslut som har vunnit
laga kraft, får dock en ansökan om uppehållstillstånd från honom bifallas bara
om ansökan grundar sig på omständigheter som inte har prövats förut i ärendet om
hans avvisning eller utvisning och om
1. utlänningen har rätt till asyl här, eller
2. det annars finns synnerliga skäl av humanitär art.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
6 §
Arbetstillstånd skall ges för viss tid. Det får avse visst slag eller vissa
slag av arbete och förenas med de övriga villkor som behövs.
I fråga om arbetstill- I fråga om arbetstill-
stånd tillämpas 5 § stånd tillämpas 5 och
första och andra stycket 5 a §§ på motsvarande
på motsvarande sätt. sätt.
Regeringen får meddela ytterligare föreskrifter om arbetstillstånd.
7 kap.
17 §[2]
Ansökan om uppehålls- Ansökan om uppehålls-
tillstånd enligt 2 kap. tillstånd enligt 2 kap.
5 § tredje stycket ges 5 b § ges in till och
ges in till och prövas prövas av Utlännings-
av Utlänningsnämnden. nämnden.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1995.
**Fotnot**
[1] Senaste lydelse 1992:1165
[2] Senaste lydelse 1994:138
Lagrådets yttrande
Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1994-06-16
Närvarande: justitierådet Per Jermsten, justitierådet Lars Å. Beckman,
regeringsrådet Sigvard Holstad.
Enligt en lagrådsremiss den 2 juni 1994 (Kulturdepartementet) har regeringen
beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om ändring i utlän-
ningslagen (1988:529).
Förslaget har inför Lagrådet föredragits av kanslirådet Bengt Ranland.
Förslaget föranleder följande yttrande av Lagrådet::
5 a §
I paragrafen har tagits in bestämmelser om uppehållstillstånd som avser för-
längning av en här pågående vistelse för besök eller annan tidsbegränsad
vistelse. Bestämmelserna utgör undantag från det generella förbudet i 5 § första
stycket mot beviljande av uppehållstillstånd efter inresan i Sverige.
Bestämmelsernas karaktär av undantag bör framgå av lagtexten. Lagrådet föreslår
därför att orden "utan hinder av 5 § första stycket" skjuts in mellan orden
"får" och "bifallas".
5 b §
Till paragrafen har överförts det nuvarande tredje stycket i 5 §. Stycket utgör
ett undantag från den generella regleringen i första stycket och har närmast
karaktär av en specialreglering av fall som omfattas av andra stycket.
Förhållandet att 5 b § utgör ett undantag från 5 § första stycket bör framgå av
lagtexten. Vidare föranleder tredje styckets utbrytande till en särskild
paragraf att vissa justeringar i lagtexten bör göras.
Mot denna bakgrund förordar Lagrådet att paragrafen ges följande lydelse:
"Om en utlänning skall avvisas eller utvisas enligt ett beslut som har vunnit
laga kraft, får en ansökan om uppehållstillstånd från honom, utan hinder av
5 § första stycket, bifallas om ansökan grundar sig på omständigheter som inte
har prövats förut i ärendet om hans avvisning eller utvisning och om
1. utlänningen har rätt till asyl här, eller
2. det annars finns synnerliga skäl av humanitära art."
Kulturdepartementet
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 23 juni 1994
Närvarande: statsministern Bildt, ordförande, och statsråden B. Westerberg,
Friggebo, Hörnlund, Olsson, af Ugglas, Dinkelspiel, Thurdin, Hellsvik, Wibble,
Björck, Davidson, Könberg, Unckel, P. Westerberg, Ask
Föredragande: statsrådet Birgit Friggebo
Regeringen beslutar proposition 1994/95:21 Uppehållstillstånd efter inresa.