Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens proposition 1993/94:117 Inkorporering av Europakonventionen och andra fri och rättighetsfrågor Prop 1993/94:117 Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen. Stockholm den 9 december 1993 Carl Bildt Reidunn Laurén (Justitiedepartementet) Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen föreslås vissa ändringar i regeringsformen samt en särskild lag om inkorporering av den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. I syfte att förstärka den enskildes rättsställning föreslås ett utvidgat skydd för grundläggande fri- och rättigheter i regeringsformen (RF). I grundlagsbe- stämmelsen om rätt till ersättning vid expropriation eller annat sådant förfogande (2 kap. 18 § RF) föreslås en närmare precisering av det egendomsskydd som Europakonventionen anger. I bestämmelsen om egendomsskyddet föreslås ett uttryckligt förbehåll för allemansrätten. Vidare föreslås att det som en ny grundläggande fri- och rättighet i RF också införs ett skydd för närings- och yrkesfriheten samt en bestämmelse som garanterar alla barn som omfattas av den allmänna skolplikten rätt att kostnadsfritt erhålla grundläggande utbildning i allmän skola. I bestämmelsen om rätt till grundläggande utbildning föreslås även att det allmänna skall svara också för att det finns högre utbildning.Dessutom föreslås en ny bestämmelse i RF som stadgar att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av Europakonventionen. De nya reglerna föreslås träda i kraft den 1 januari 1995. Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut.................3 2 Lagtext.....................................3 2.1 Förslag till lag om ändring i regeringsformen3 2.2 Förslag till lag om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.................6 3 Ärendet och dess beredning..................7 4 Bakgrund....................................8 4.1 Det svenska fri- och rättighetsskyddets framväxt8 4.2 Europakonventionen.....................10 5 Egendomsskyddet............................13 6 Närings- och yrkesfriheten.................19 7 Rätten till utbildning.....................23 8 Europakonventionen - en översikt...........29 9 Inkorporering av Europakonventionen .......32 10............................Europakonventionens konstitutionella ställning efter en inkorporering..............................35 11 Europakonventionens förhållande till 2 kap. regeringsformen. ..........................39 12..................Gällande lags förenlighet med konventionen40 13..................Bör den svenska reservationen återkallas?42 14.................Erkännande av Europadomstolens jurisdiktion utan tidsbegränsning.......................45 15............................Vissa övriga frågor46 16..........................Författningskommentar48 16.1 Förslaget till lag om ändring i regerings- formen.....................................48 16.2 Förslaget till lag om den europeiska kon- ventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna54 Bilaga 1............Fri- och rättighetskommitténs sammanfattning av delbetänkandet Fri- och rättighetsfrågor (SOU 1993:40)..........................55 Bilaga 2....................Kommitténs lagförslag67 Bilaga 3......Förteckning över de remissinstanser som yttrat sig71 Bilaga 4..............Lagrådsremissens lagförslag72 Bilaga 5.......................Lagrådets yttrande73 Bilaga 6...................Europakonventionen med tilläggsprotokoll76 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 9 december 1993...........................180 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i regeringsformen, 2. lag om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. 2 Lagtext Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1 Förslag till lag om ändring i regeringsformen Härigenom föreskrivs i fråga om regeringsformen[1] dels att nuvarande 2 kap. 20 § skall betecknas 2 kap. 22 §, dels att 2 kap. 18 och 22 §§ skall ha följande lydelse, dels att det i regeringsformen skall införas tre nya paragrafer, 2 kap. 20, 21 och 23 §§ av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 2 kap. 18 § Varje medborgare Varje medborgares vilkens egendom tages egendom är tryggad i anspråk genom genom att ingen kan expropriation eller tvingas avstå sin annat sådant förfogande egendom till det skall vara tillförsäkrad allmänna eller till ersättning för förlusten någon enskild genom enligt grunder som expropriation eller bestämmes i lag. annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Den som genom expropria- tion eller annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom skall vara tillförsäkrad ersättning Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse för förlusten. Sådan ersättning skall också vara tillförsäkrad den för vilken det all- männa inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastig- heten avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i för- hållande till värdet på denna del av fastigheten. Ersättningen skall bestämmas enligt grunder som anges i lag.Alla skall ha tillgång till naturen enligt allemansrätten obero- ende av vad som före- skrivits ovan. 20 § Begränsningar i rätten att driva näring eller utöva yrke får införas endast för att skydda angelägna allmänna intressen och aldrig i syfte enbart att ekonomiskt gynna vissa personer eller företag. Samernas rätt att bedriva renskötsel regleras i lag. 21 § Alla barn som omfattas av den allmänna skolplikten har rätt att kostnadsfritt erhålla grundläggande utbildning i allmän skola. Det allmänna skall svara också för att högre utbildning finns. 22 § Utlänning här i riket är likställd med svensk medborgare i fråga om 1. skydd mot tvång att deltaga i sammankomst för opinionsbildning eller Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse i demonstration eller annan meningsyttring eller att tillhöra trossamfund eller annan sammanslutning (2 § andra meningen), 2. skydd för personlig integritet vid automatisk databehandling (3 § andra stycket), 3. skydd mot dödsstraff, kroppsstraff och tortyr samt mot medicinsk påverkan i syfte att framtvinga eller hindra yttrande (4 och 5 §§), 4. rätt till domstolsprövning av frihetsberövande med anledning av brott eller misstanke om brott (9 § första och tredje styckena), 5. skydd mot retroaktiv brottspåföljd och annan retroaktiv rättsverkan av brott samt mot retroaktiv skatt eller statlig avgift (10 §), 6. skydd mot inrättande av domstol i vissa fall (11 § första stycket), 7. skydd mot missgynnande på grund av ras, hudfärg eller etniskt ursprung eller på grund av kön (15 och 16 §§), 8. rätt till fackliga stridsåtgärder (17 §), 9. rätt till 9. skydd mot ersättning vid expro- expropriation eller priation eller annat annat sådant förfogande sådant förfogande (18 §). samt mot inskränkningar i användningen av mark eller byggnader (18 §), 10. rätt till utbildning (21 §). Om annat icke följer av särskilda föreskrifter i lag, är utlänning här i riket likställd med svensk medborgare även i fråga om 1. yttrandefrihet, informationsfrihet, mötesfrihet, demonstrationsfrihet, föreningsfrihet och religionsfrihet (1 §), 2. skydd mot tvång att giva till känna åskådning (2 § första meningen), 3. skydd mot kroppsligt ingrepp även i annat fall än som avses i 4 och 5 §§, mot kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång samt mot intrång i förtrolig meddelelse (6 §), 4. skydd mot frihetsberövande (8 § första meningen), 5. rätt till domstolsprövning av frihetsberövande av annan anledning än brott eller misstanke om brott (9 § andra och tredje styckena), 6. offentlighet vid domstolsförhandling (11 § andra stycket), 7. skydd mot ingrepp på grund av åskådning (12 § andra stycket tredje meningen), 8. författares, konstnärers och fotografers rätt till sina verk (19 §), 9. rätt att driva näring eller utöva yrke (20 §). På sådana särskilda föreskrifter som avses i andra stycket tillämpas 12 § tredje stycket, fjärde stycket första meningen samt femte stycket. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 23 § Lag eller annan föreskrift får ej meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1995. 2.2 Förslag till lag om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna Härigenom föreskrivs följande. Europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna med de ändringar som gjorts genom tilläggsprotokollen nr 3, 5 och 8 till konventionen samt med de tillägg som gjorts genom tilläggsprotokollen nr 1, 2, 4, 6 och 7 till konventionen skall gälla som lag här i landet. Konventionens och tilläggsprotokollens engelska och franska originaltexter finns tillsammans med en svensk översättning intagna som en bilaga till denna lag. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1995. **Fotnot** [1] Regeringsformen omtryckt 1991:1503. 3 Ärendet och dess beredning I januari 1992 tillkallades den kommitté som kom att anta namnet Fri- och rättighetskommittén (Ju 1992:01). Utredningens uppdrag (dir. 1991:119) var dels att överväga en förstärkning av regeringsformens fri- och rättighetsskydd liksom att utreda frågor som rör domstols kontroll av normbeslut och förvaltningsbe- slut, dels att överväga om och i så fall hur Europakonventionen till skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna (Europakonventionen) kan införlivas med den interna svenska rätten. Kommittén fick stor frihet att ta upp olika frågor på de områden som uppdraget avser. I direktiven nämndes emellertid särskilt rätten till enskilt ägande, närings- och yrkesfriheten och den s.k. negativa föreningsfriheten samt den med fri- och rättigheterna förenade lag- prövningsrätten. Där nämndes även frågan om huruvida regeringsformens nuvarande reglering i tillräcklig grad skyddar de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter som finns upptagna i den s.k. Parisstadgan. Fri- och rättighetskommittén överlämnade i april i år ett delbetänkande, Fri- och rättighetsfrågor (SOU 1993:40), till statsrådet Reidunn Laurén. Utöver de i direktiven särskilt nämnda frågorna har kommittén också prövat om det i 2 kap. RF bör införas grundlagsskydd för rätten till liv, rätten till utbildning och föräldrarätten, rätten till arbete och fackliga rättigheter samt för allemansrätten. Den har också prövat om förfarandet vid rättighetsbegränsande lagstiftning behöver förändras. I betänkandets del A behandlas bl.a. frågor om en utvidgning av regeringsformens fri- och rättighetsskydd i ovan preciserade avseenden samt frågan om lagprövningsrätten. Del B i betänkandet behandlar frågan om inkorporering av Europakonventionen. Redan i direktiven till utredningen framhölls att kommittén borde eftersträva att finna samlande lösningar på de frågor som omfattas av dess uppdrag. Vidare framhölls att det liksom alltid när det gäller grundlagsfrågor är angeläget att de förslag som läggs fram har bred politisk förankring. Utredningsarbetet har också resulterat i en uppgörelse mellan företrädare för Socialdemokraterna, Moderata samlingspartiet, Folkpartiet liberalerna och Centerpartiet. En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1 och kommitténs lagförslag framgår av bilaga 2. Betänkandet har i sin helhet remissbehandlats. Genom en särskild skrivelse har även ett antal kyrkor och andra religiösa organisationer inbjudits att yttra sig över betänkandet. En förteckning över de remissinstanser som yttrat sig finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena har publicerats och finns tillgänglig i Justitiedepartementet (Ds 1993:90). Regeringen anser det viktigt att största möjliga politiska enighet får prägla bedömningen av utredningsförslaget. I linje härmed utgör det nu framlagda förslaget resultatet av överläggningar med företrädare för riksdagspartierna. Även om också andra lösningar kan ha sina förtjänster anser vi sålunda att i första hand kommitténs förslag bör läggas till grund för lagstiftning. Lagrådet Regeringen beslutade den 6 december 1993 att inhämta Lagrådets yttrande över lagförslagen, se bilaga 4. Lagrådet har i sitt yttrande ställt sig tveksamt till den föreslagna grundlagsregeln och föreslagit en viss omformulering av den. Regeringen finner emellertid inte anledning att ändra sitt förslag. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. 4 Bakgrund 4.1 Det svenska fri- och rättighetsskyddets framväxt Frågan om ökat skydd för de medborgerliga fri- och rättigheterna kom från 1800-talets mitt alltmer att stå i förgrunden. De fri- och rättigheter som i dag tillkommer svenska medborgare har i betydande omfattning vuxit fram utan stöd i grundlag. Näringsfriheten fastslogs i princip definitivt genom 1864 års näringsfrihetsförordning. Det var utvecklingen i Europa under 1930-talet som aktualiserade frågan om ett starkare skydd för de medborgerliga fri- och rättig- heterna än vad 1809 års regeringsform då angav. Den nuvarande fri- och rättighetsregleringen i 2 kap. regeringsformen kom att föregås av ett mycket långvarigt och grundligt utredningsarbete av först den Tingstenska utredningen, Författningsutredningen och Grundlagberedningen samt efter regeringsformens tillkomst 1973 års Fri- och rättighetsutredning och Rättighetsskyddsutredningen. Regleringen infördes i tre etapper genom riksdagsbeslut åren 1973/74, 1976 och 1979. Regeringsformens rättighetskatalog har därefter genom riksdagsbeslut år 1988 kompletterats med grundregler om skydd för den enskildes personliga integritet vid registrering med hjälp av automatisk databehandling. Huvuddelen av fri- och rättigheterna i 2 kap. regeringsformen kan delas in i två kategorier: de som utgör s.k. opinionsfriheter (t.ex. yttrande-, informations-, mötes-, demonstrations-, förenings- och religionsfriheterna i 1 §) och de som sammanfattningsvis kan sägas främst skydda den kroppsliga friheten (skyddet mot kroppsliga ingrepp i 6 § och rörelsefriheten i 8 § m.m.). Bland övriga fri- och rättigheter kan särskilt nämnas rätten till ersättning vid expropriation eller annat sådant förfogande (18 §). Fri- och rättighetsregleringen ger i första hand skydd åt svenska medborgare, men utlänningar är i stor utsträckning likställda med svenskar (20 §). Bakgrunden till den nuvarande regleringen kan kortfattat sammanfattas på följande sätt. Utredningsarbetet påbörjades för nu mer än 50 år sedan av den Tingstenska utredningen och följdes därefter av Författningsutredningen. Inget av dessa utredningsförslag ledde emellertid till någon författningsreform. Regeringens förslag till ny regeringsform kom i stället att i huvudsak bygga på den år 1966 tillsatta Grundlagberedningens förslag (SOU 1972:15). Beredningens arbete hade resulterat i en kompromiss i fråga om fri- och rättighetsregleringen i den nya regeringsformen. Kompromissen innebar att regeringsformen i fråga om de politiska fri- och rättigheterna och den personliga friheten skulle innehålla klara beskrivningar men medge att dessa fri- och rättigheter skulle kunna begränsas genom lag antagen med vanlig enkel majoritet. Lagprövningsrätten vann erkännande men skulle inte skrivas in i regeringsformen. Vidare innebar förslaget att vissa rättssäkerhetsprinciper såsom ett förbud mot retroaktiv strafflag och ett förbud mot tillfälliga domstolar skulle grundlagsfästas och alltså inte kunna sättas åt sidan utan att grundlagen ändrades. I riksdagen enades man om en lösning som innebar vissa ändringar i departementsförslaget och en hemställan till regeringen om en ny utredning med uppgift att i hela dess vidd på nytt överväga frågan om reglering i grundlagen av skyddet för enskildas fri- och rättigheter (prop. 1973:90, bet. 1973:KU26, rskr. 1973:265, bet. 1974:KU8, rskr. 1974:19). Det fortsatta utredningsarbetet utfördes av 1973 års Fri- och rättighetsutredning (SOU 1975:75) och ledde 1976 fram till vissa förändringar av regleringen i 1974 års RF (prop. 1975/76:209, bet. 1975/76:KU56, rskr. 1975/76:414, bet. 1976/77:KU1, rskr. 1976/77:2). Förändringarna innebar att de sociala rättigheterna kom till uttryck som programstadganden i 1 kap. 2 § RF och de rättsligt sett bindande reglerna sammanfördes i 2 kap. Vidare innebar förändringarna att de rättigheter som endast kan inskränkas genom grundlagsändring (absoluta) utökades. Även de rättigheter som kan inskränkas genom vanlig lag utökades samtidigt som möjligheterna att besluta om rättighets- begränsande lagar inskränktes på flera sätt. Vissa frågor som var föremål för olika uppfattningar hänsköts till fortsatt utredning av Rättighets- skyddsutredningen. I den utredningen enades de fyra största riksdagspartierna om flera förstärkningar av skyddet för de redan införda rättigheterna genom bl.a. ett särskilt förfarande vid s.k. rättighetsbegränsande lagstiftning, utökad lagrådsgranskning och ett grundlagsfästande av lagprövningsrätten (SOU 1978:34). I arbetet på propositionen och i riksdagen framhölls det stora värdet i att lagar om demokratins spelregler beslutas under största möjliga enighet (prop. 1978/79:195, bet. 1978/79:KU39, rskr. 1978/79:359, bet. 1979/80:KU1, rskr. 1979/80:2). Detta principiella synsätt har sedan präglat arbetet med olika grundlagsfrågor. Krav på utbyggnad och ytterligare förstärkning av regeringsformens fri- och rättighetsskydd har fortlöpande förts fram genom bl.a. motioner i riksdagen. Riksdagen har dock avstyrkt dessa motioner med motiveringen att erfarenheterna av den reglering som skett genom reformerna borde avvaktas (se bl.a. bet. 1990/91:KU13). I direktiven till Fri- och rättighetskommittén uttalades att nu så lång tid förflutit efter tillkomsten av regeringsformens fri- och rättighetsreglering att det var dags att ta upp frågan om ytterligare förstärkning av skyddet. Av de i direktiven särskilt nämnda frågorna har kommittén lämnat förslag till utvidgat egendomsskydd och ett grundlagsskydd för närings- och yrkesfriheten. Dessutom har den föreslagit att i bestämmelsen om egendomsskyddet skrivs in ett uttryckligt förbehåll för allemansrätten och att rätten till utbildning slås fast i en ny bestämmelse. En närmare redovisning av rättighetsutvecklingen och tidigare reformförslag såvitt gäller de nu lämnade förslagen finns i avsnitten 5-7. 4.2 Europakonventionen Det andra världskriget och dess politiska förspel gjorde tydligt att allmän och lika rösträtt inte är en tillräcklig förutsättning för att ett demokratiskt statsskick skall kunna bevaras. Inte heller ger den demokratiska beslutsprocessen i sig någon tillräcklig garanti för att den enskilda människans värdighet respekteras. Därför måste den demokratiska beslutsprocessen kombineras med ett konstitutionellt fri- och rättighetsskydd. I Tyskland hade genom allmänna val en regim kommit till makten som avskaffade demokratin, bedrev militär aggression och begick folkmord. I Sovjetunionen hade en regim som visserligen inte var demokratiskt vald men som gjorde anspråk på att repre- sentera medborgarnas kollektiva intressen kommit att planmässigt förtrycka in- dividens rätt. Efter kriget och mot bakgrund av de erfarenheter som det gett kom det internationella samarbetet att präglas av två, delvis sammanlöpande, tendenser. För det första försökte man genom internationella överenskommelser binda staterna vid att erkänna och respektera mänskliga rättigheter. Därigenom kom ett gemensamt normsystem att växa fram till skydd för den enskilde medborgaren gent- emot den egna statsmakten. I det arbetet fanns en bakgrund i naturrättsliga upp- fattningar om varje enskild individs inneboende naturliga och oförytterliga rättigheter. Det första mera omfattande uttrycket för dessa strävanden är den universella förklaringen om de mänskliga rättigheterna som antogs av FN:s generalförsamling i Paris den 10 december 1948. För det andra kan man iaktta en allmän strävan, i vart fall i det Europa som utgjort krigets främsta slagfält, att knyta staterna närmare samman och att, inom begränsade eller vidare områden, skapa gemensamma institutioner. Sålunda bildade tio stater, bland dem Sverige, Europarådet år 1949 och, via Schumanplanen år 1950, kom ett mera överstatligt betonat samarbete till stånd inom Europeiska kol- och stålgemenskapen år 1951 och Europeiska ekonomiska gemenskapen år 1956, ett samarbete som fördjupats och nu lett fram till att Europeiska unionen bildats. Sverige ansökte år 1991 om medlemskap i Europeiska gemenskaperna och förhandlingar pågår i frågan. Inom kort kommer Sverige att etablera ett närmare samarbete med unionen och dess medlemsstater inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Inom Europarådets ram utarbetades Europakonventionen, vilken öppnades för undertecknande den 4 november 1950 och trädde i kraft den 3 september 1953 då tio medlemsstater hade deponerat sina ratifikationsinstrument. I konventionens inledande förklaring uttalar de fördragsslutande staterna att de beaktar Europarådets syfte att uppnå en fastare enhet mellan rådets medlemsstater och att ett av medlen för att fullfölja det syftet är att vidmakthålla och utveckla de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Konventionen innehåller dels bestämmelser om de grundläggande civila och politiska rättigheterna, dels regler om ett institutionellt kontrollsystem. De institutioner som upprättas är Europeiska kommissionen och Europeiska domstolen för mänskliga rättigheter. Det kan redan här nämnas att det, för att kommis- sionen skall vara behörig att uppta framställningar från enskilda, förutsätts att den stat, mot vilken klagan riktas, erkänt denna kommissionens behörighet. På motsvarande sätt har domstolen kompetens att pröva mål endast mot de stater som erkänt dess jurisdiktion. Sverige undertecknade konventionen den 28 november 1950 och ratificerade den ett drygt år senare, den 4 februari 1952. Samtidigt förklarade sig Sverige erkänna kommissionens behörighet att ta emot klagomål från enskilda. Erkännandet var inte tidsbegränsat. Däremot erkände Sverige vid denna tidpunkt inte domstolens kompetens. Det skedde först år 1966 och då endast för en period av fem år. Det svenska erkännandet har därefter förnyats för successiva femårsperioder, senast för tiden fram till den 13 maj 1996. Till Europakonventionen har nu sammanlagt tio s.k. tilläggsprotokoll kommit att öppnas för ratifikation. Dessa behandlar såväl materiella frågor, såsom skyddet för äganderätten och dödsstraffets avskaffande i fredstid, som processuella spörsmål om förfarandet hos konventionsorganen. Sverige har godkänt eller ratificerat samtliga tilläggsprotokoll utom protokoll nr 9 rörande enskilda klagandes rätt att hänskjuta mål till Europadomstolen. Den avvaktande hållning som Sverige, tillsammans med flera andra stater, intar härvidlag hör samman med den mera övergripande reformdiskussion rörande konventionsorganen som pågår inom Europarådet. Vid ratifikationen av det första tilläggsprotokollet av den 20 mars 1952 gjorde emellertid Sverige förbehåll mot dess artikel 2 om rätten till undervisning till den del det i bestämmelsen sägs att staten skall "respektera föräldrarnas rätt att tillförsäkra sina barn en uppfostran och undervisning som står i överensstämmelse med föräldrarnas religiösa och filosofiska övertygelse". Vad så gäller frågan om Europakonventionens ställning här i landet kan först sägas att Sverige som stat, liksom är fallet med andra internationella konventioner som vi tillträtt, givetvis är folkrättsligt förpliktat att lojalt fullgöra de åtaganden som följer av konventionen. Däremot är konventionen som sådan inte internt gällande svensk rätt. Det förhållandet att Europakonventionen inte utgjort en del av den svenska rättsordningen har emellertid inte inneburit att den saknat betydelse i lagstiftningsarbete och i rättstillämpning. Tvärtom har konventionen under senare år kommit att få en ökad betydelse även internrättsligt. Det kan här erinras om att Lagrådet i flera fall yttrat sig över tilltänkt lagstiftning utifrån vad som uppfattas vara konventionens krav. Vidare har sådana avgöranden av Europadomstolen i vilka domstolen funnit att Sverige kränkt någon av kon- ventionens bestämmelser föranlett ändringar i svensk lagstiftning. Exempel på reformer som föranletts av avgöranden i konventionsorganen är införandet av lagen om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut liksom ändringar i expro- priationslagen, i rättegångsbalkens häktningsregler, i reglerna om Bostadsdoms- tolens och hyresnämndernas sammansättning i vissa mål, i lagen om vård av unga och i jordförvärvslagen. Slutligen har den allmängiltiga principen om fördragskonform lagtolkning för Europakonventionens del kommit att spela en allt större roll. Principen innebär att svensk lag så långt möjligt bör tolkas så att den överensstämmer med Sveri- ges internationella åtaganden och den praxis om de åtagandenas närmare innebörd som kan ha utvecklats av konventionsorgan. Regeringen har i direktiven till Fri- och rättighetskommittén som ett skäl till att en inkorporering av konventionen bör övervägas nämnt det förhållandet att den inom EG anses utgöra en del av de rättsprinciper som gäller inom gemenskaperna och att Sverige i ett EES-samarbete har att införliva viss EG-rätt med svensk rätt och, vid ett medlemskap i EG, dessutom utan någon mellankommande nationell rättsbildning har att tillämpa viss EG-rätt här i landet. Fri- och rättighetskommittén anför tre ytterligare skäl för en inkorporering (bet. del B s. 123 f.). Kommittén uttalar för det första att den nuvarande svenska ordningen är ovanlig i ett europeiskt perspektiv. För det andra, anser kommittén, skulle en inkorporering markera konventionens betydelse i vårt land och klargöra dess status inom den inhemska rätten. Detta skulle också medföra att den enskilde medborgaren kan få ett starkare skydd för de medborgerliga fri- och rättigheter som regleras i konventionen. Om konventionen görs till en del av den svenska rätten skulle, anför kommittén slutligen, sannolikt fler mål rörande kon- ventionens fri- och rättigheter komma att slutbehandlas vid svenska domstolar och myndigheter. 5 Egendomsskyddet Regeringens förslag: I regeringsformen preciseras närmare det egendomsskydd som Europakonventionen anger. Förutom ett skydd mot tvångsöverföring genom expropriation eller något annat sådant förfogande ges även ett motsvarande skydd mot inskränkningar i användningen av mark och byggnader. Vidare utökas grundlagsskyddet genom en rätt till ersättning för förlusten vid både tvångsöverföringar och rådighetsin- skränkningar. Ersättningsregeln för rådighetsinskränkningar utformas i enlighet med de huvudprinciper för ersättning som nu gäller i vanlig lag vid in- skränkningar i rätten att använda mark och byggna- der. De närmare grunderna för bestämmandet av ersätt- ning skall däremot anges i vanlig lag. I grundlagsbestämmelsen om egendomsskyddet görs ett uttryckligt förbehåll för allemansrätten. Kommitténs förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Lagtexten har en något annorlunda språklig utformning i kommitténs förslag. Remissinstanserna: Av dem som yttrat sig är de allra flesta antingen positiva till eller har i vart fall inget att erinra mot en utvidgning av egendomsskyddet. Av dessa är många, bland dem Svea hovrätt, Kammarrätten i Göteborg, Länsrätten i Stockholms län, Sveriges advokatsamfund, Medborgarrättsrörelsen och Ägarfrämjandet dock missnöjda med förslaget och anser att det inte ger ett tillräckligt långt gående egendomsskydd och närmare bör anslutas till Europakonventionens egendomsskydd samt lämnar förslag till tillägg och ändringar. De juridiska fakulteterna vid Uppsala och Stockholms universitet är tveksamma till förslaget. Svenska arbetsgivareföreningen och Sveriges Industriförbund avstyrker uttryckligen förslaget som alltför bristfälligt för att läggas till grund för lagstiftning men är positiva till ett grundlagsskydd för äganderätten efter omarbetning. Statens naturvårdsverk avstyrker ett grundlagsskydd mot rådighetsinskränkningar på det föreslagna sättet som enligt verket innebär en kraftig förstärkning av den enskildes rätt på bekostnad av allmänna intressen. Vad gäller de föreslagna ersättningsreglerna förordar flera, bland andra Svea hovrätt, SACO, Medborgarrättsrörelsen och Ägarfrämjandet att det i den svenska grundlagen i likhet med den danska, finska och norska, bör slås fast en princip om full ersättning. Lantbrukarnas Riksförbund, som förordar rätt till ersättning för hela förlusten vid tvångsvisa markavståenden kräver en revidering av presumtionsregeln i expropriationslagen. Flera, bland dem Svea hovrätt, Statens lantmäteriverk, Statens naturvårdsverk och Svenska Naturskyddsföreningen uttrycker missnöje med de föreslagna ersättningskriterierna för rådig- hetsinskränkningar. Skogsstyrelsen förordar en följdändring i skogsvårdslagen. Flertalet remissinstanser som yttrat sig är positiva till eller har i vart fall inte något att erinra mot att allemansrätten införs i bestämmelsen. Flera efterfrågar dock grunddragen i eller en definition av allemansrätten antingen i grundlagen, vanlig lag eller i motiven. Några önskar att allemansrättens rättsliga natur skall betonas och ett klargörande om avsikten är att det är rättens nuvarande omfattning som skall bevaras. Tillsammans med ett par andra anser Statens naturvårdsverk att vissa förutsättningar för allemansrättens utövande bör tydliggöras i bestämmelsen. Företagarnas Riksorganisation, Lant- brukarnas Riksförbund, Svenska arbetsgivareföreningen, Sveriges Industriförbund och Medborgarrättsrörelsen är negativa till att skriva in allemansrätten i be- stämmelsen. Bakgrund: Den lagstiftning som gäller i Sverige i dag ger ett starkt skydd för den enskildes egendom. Den som utan sådant lagstöd angriper annans egendom kan räkna med straffrättsliga sanktioner och ådra sig skadeståndsskyldighet. Den civilrättsliga lagstiftningen skyddar den rådande egendomsordningen genom att den anger gränserna för densamma. Också artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen innehåller ett skydd för äganderätten. Konventionen jämte bl.a. det första tilläggsprotokollet föreslås nu införlivas med svensk rätt genom vanlig lag. Med egendom avses i protokollet inte bara äganderätt till fast och lös egendom i civilrättslig mening utan även faktiska existerande rättigheter som fordringar och immateriella rättigheter (se Hans Danelius arbete Mänskliga rättigheter, 5:e uppl., Norstedts, 1993, s. 248). Grundlagsskyddet för egendomsrätten är däremot inte lika starkt utvecklat i vårt land. De rättsregler som finns till skydd för egendomsrätten har således vuxit fram utan egentligt stöd av en grundlagsregel (jfr 16 § i 1809 års regeringsform). En sådan aktuali- serades först på 1940-talet. Det har i och för sig alltsedan den nuvarande regeringsformens tillkomst rått bred enighet om att det är värdefullt att regeringsformen (RF) i fri- och rättighetskapitlet innehåller en regel om skydd för den enskildes rätt till sin egendom. Frågan om hur omfattande detta grund- lagsskydd bör vara har dock varit en omdiskuterad fråga under lång tid. Den nuvarande bestämmelsen i 2 kap. 18 § RF, som i sin första utformning infördes efter förslag av Grundlagberedningen i samband med införandet av RF, är resultatet av en kompromiss. Bestämmelsen har därefter efter förslag av Rättig- hetsskyddsutredningen fått en något ändrad ordalydelse genom en ändring som trädde i kraft den 1 januari 1980. Stadgandet föreskriver endast att den vars egendom tas i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande skall vara tillförsäkrad ersättning för förlusten enligt grunder som bestäms i lag. Bestämmelsen om egendomsskyddet i RF tar således endast sikte på rätten till ersättning för ingrepp genom expropriation eller annat sådant förfogande, dvs. tvångsvisa överföringar av egendom från den enskilde. Stadgandet omfattar däremot inte sådana begränsningar i den enskildes möjligheter att utnyttja främst sin fasta egendom som följer av bestämmelser i t.ex. planlagstiftning och naturvårdslagen. I detta sammanhang bör erinras om att Lagrådet har uttalat att det finns en "gråzon" mellan fall som klart är att hänföra till expropriation eller annat sådant förfogande och fall som bestämt är att hänföra till rådighetsinskränkningar (prop. 1984/85:107 s. 152 f.). I den offentliga diskussionen har hävdats att RF borde innehålla en principiell regel om att den enskildes egendom skall lämnas okränkt men att det allmänna i vissa fall bör äga möjlighet att ta i anspråk egendom eller reglera användningen av viss egendom. Det har vidare hävdats att ersättningsprinciperna vid ingrepp i annans egendom på ett klarare sätt än vad som nu är fallet borde skrivas in i grundlagen. Slutligen har också hävdats att den svenska allemansrätten som är av stor betydelse för allmänhetens möjligheter att få tillgång till naturen för rekreation också borde ges ett grundlagsskydd. Skälen för regeringens förslag: Europakonventionen utgör ett grundläggande åtagande för Sverige när det gäller mänskliga fri- och rättigheter. Regeringen delar kommitténs uppfattning att bestämmelserna i Europakonventionen även skall betraktas som ett grundläggande normsystem för Sverige. Genom att Europakon- ventionen nu föreslås bli inkorporerad i svensk rätt kommer vår inhemska lagstiftning att få en principiell regel om att den enskildes rätt till sin egendom skall lämnas okränkt. Det är emellertid också angeläget att skyddet för äganderätten skrivs in i grundlagen på ett mer uttryckligt sätt än för närvarande. Som kommittén funnit bör en sådan bestämmelse, till skillnad från konventionen, också innehålla en uttrycklig regel om att ersättning skall utgå vid ingrepp i enskild egendom. En sådan regel i regeringsformen kommer därmed att innebära en precisering av det skydd som Europakonventionen ställer upp för medborgarnas rätt till sin egendom. Mot denna bakgrund anser regeringen i likhet med kommittén att det finns skäl att utöver ett grundlagsskydd mot tvångsöverföring av egendom genom expropriation eller annat sådant förfogande även låta rådighetsinskränkningar genom lagstiftning och myndighetsbeslut avseende mark och byggnader omfattas av grundlagsskyddet. Härmed ges ett mer uttryckligt och starkare grundlagsskydd för den enskildes rätt till viktig egendom än för närvarande. Samtidigt som det rättsliga skyddet mot sådana tvångsöverföringar och rådighetsinskränkningar grundlagsskyddas kommer de grundläggande åtagandena i konventionen på ett väsentligt område att tydliggöras och preciseras i grundlagen. Inskränkningar i enskildas användning av sin egendom förekommer i stor utsträckning och är speciellt vanlig vad gäller fast egendom. Vi anser det därför särskilt motiverat att i grundlagen införa ett uttryckligt skydd mot rådighetsinskränkningar i mark och byggnader. Det saknas underlag för att nu överväga något längre gående skydd. Till detta kommer att Europakonventionen nu föreslås bli införlivad med svensk rätt och därmed att ingå i det skydd för den enskildes egendom som finns i vanlig lag. Med hänvisning till det sagda finner vi inte motiverat att som vissa remissinstanser förordat låta all egendom, både fast och lös, omfattas av grundlagens egendomsskydd. För ett utnyttjande av de möjligheter till inskränkningar som nödvändigt måste finnas skall krävas att de skall tillgodose angelägna allmänna intressen. Med angelägna allmänna intressen avses som kommittén framhållit främst sådana ingrepp som är motiverade med hänsyn till naturvårds- och miljöintressen men även till totalförsvarsintressen och ingrepp för att tillgodose samhällets behov av mark för bostäder och gator och andra kommunikationsleder m.m. Under remissbehandlingen har efterfrågats en närmare precisering av när inskränkningar skall anses tillåtna. Vissa remissinstanser vill ha ett sådant rättighetsbegränsande skydd motsvarande det som kommer till uttryck i 2 kap. 12-16 §§ RF eller en närmare anslutning till uttryckssättet i Europakonventionen. Regeringen delar kommitténs uppfattning att det slutliga ställningstagandet till vad som är ett angeläget allmänt intresse får göras från fall till fall i enlighet med vad som kan anses vara acceptabelt i ett demokratiskt samhälle. Den nu gällande lagstiftningen som medger ingrepp i annans egendom av de slag som regleras i bestämmelsen kan i enlighet med vad kommittén funnit anses uppfylla det uppställda kvalifikationskravet. Något behov av följdändringar i gällande lagar som tillåter ingrepp i den enskildes egendom finns därför inte. Några remissinstanser anser att det av bestämmelsen bör framgå att inskränkningar skall anges i lag och att det särskilda uppskovsförfarandet skall göras tillämpligt, eller åtminstone med stöd av lag. I reglerna om normgivning i RF stadgas att föreskrifter som avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden meddelas i lag. Kommittén har utgått ifrån att fråga endast är om tvångsvisa inskränkningar i användningen av mark och byggnader som följer direkt av lagstiftning eller av myndighetsbeslut med tillämpning av sådan lagstiftning. Det finns emellertid enligt reglerna om normgivning, förutom den speciella rätten för regeringen att meddela föreskrifter vid krig, krigsfara m.m., också möjligheter för riksdagen att i lag till regeringen delegera rätten att meddela offentligrättsliga föreskrifter avseende vissa ämnen, t.ex. natur- och miljövård. För föreskrifter som innebär inskränkningar i egendomsskyddet gäller emellertid som huvudregel att de skall meddelas i lag. Förutsättningarna för egendomsberövanden och inskränkningar som av nödvändighet måste få ske är således grundade på lag. Med hänsyn till att inskränkningar i nu gällande lagstiftning får anses uppfylla kravet på att det finns ett angeläget allmänt intresse är det inte aktuellt att inskränka den normgivningskompetens som regeringen för närvarande har. Det är därmed inte heller möjligt att beträffande egendomsskyddet slå fast att rådighetsinskränkningar endast får ske genom lag och göra det särskilda uppskovsförfarandet tillämpligt. Det saknas vidare anledning att i bestämmelsen upprepa de normgivningsregler som redan finns i RF. Med anledning av att Medborgarrättsrörelsen hävdat att förbuden mot minoritets- och könsdiskriminering i 2 kap. 15 och 16 §§ RF inte gjorts tillämpliga i förslaget bör erinras om att nämnda bestämmelser är riktade generellt till de normgivande organen, och därför också skall beaktas när bestämmelser om ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden beslutas. Att inte myndigheterna vid sin tillämpning av gällande rätt tar ovidkommande hänsyn till någons ras, kön etc. säkerställs i sin tur genom kravet i 1 kap. 9 § RF på att myndighet i sin verksamhet skall iaktta opartiskhet och saklighet. Liksom hittills bör också den som tvingas att avstå sin egendom genom expropriation eller annat sådant förfogande i grundlag vara tillförsäkrad ersättning. Som tidigare har redovisats delar vi kommitténs uppfattning att rådighetsinskränkningar avseende mark och byggnader bör omfattas av den föreslagna grundlagsbestämmelsen om egendomsskydd. I konsekvens härmed bör även den nu gällande rätten till ersättning vid sådana inskränkningar ges ett motsvarande grundlagsskydd. Mot denna bakgrund anser vi att egendomsrätten får ett tillräckligt starkt konstitutionellt skydd på det sätt som kommittén har föreslagit. Flera remissinstanser anser att den enskilde genom bestämmelsen skall tillförsäkras full ersättning eller ersättning för hela förlusten. Det skulle emellertid inte vara helt rättvisande med hänsyn till att sådana för- väntningsvärden som enligt 4 kap. 3 § expropriationslagen inte är ersättningsgilla inte omfattas av skyddet. I bestämmelsens nuvarande lydelse tillförsäkras den vilkens egendom tas i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande ersättning för förlusten vilket får anses ge uttryck för att den drabbade skall hållas skadeslös och att inte enbart symboliska belopp skall kunna betalas ut. Att härtill lägga ordet skäligt, som också föreslagits, skulle därför inte tjäna något egentligt syfte. Liksom tidigare bör såsom kommittén stannat vid den närmare utformningen av ersättningsbestämmelserna alltjämt ske i vanlig lag. Ett skydd som tillförsäkrar den enskilde ersättning för inskränkningar utan avseende på intrångets eller skadans storlek överensstämmer emellertid inte med gällande rätt. Inskränkningen måste ha uppnått en viss kvalifikationsgrad för att ersättning skall kunna komma i fråga. En motsvarande begränsning bör därför komma till uttryck i grundlagsbestämmelsen. Vissa remissinstanser har vänt sig mot de kriterier som kommittén har använt och påpekat att de antingen är för stränga eller att de inte är tillräckligt objektiva för att passa i grundlag. Statens naturvårdsverk avstyrker dessutom ett grundlagsskydd mot rådighetsinskränkningar på det föreslagna sättet. Naturvårdsverket påpekar härvid att rådighetsinskränkningar i miljöskyddslagen och annan skyddslagstiftning har hittills i princip inte ansetts kunna föranleda rätt till ersättning. Med den föreslagna lydelsen kommer enligt verket denna princip att kunna ifrågasättas. De av kommittén använda kvalifikationsgränserna är hämtade från gällande rätt på området. Meningen är således inte att i grundlagen precisera beräkningsnormerna utan endast att ange huvudprinciperna. Att rätten till ersättning vid vissa rådighetsinskränkningar nu ges ett grundlagsskydd innebär således inte att ersättningsrätten utvidgas i förhållande till nu gällande ersättningsregler. Ersättning utgår sålunda inte för den förlust som kan bestå i att förväntningar om ändring i markens användningsområde inte infrias till följd av dispositionsinskränkningar. Ersättning utgår inte för ingrepp i form av strandskyddsförordnande eller förordnande om naturvårdsområde. Uteblivet tillstånd till en ny verksamhet, t.ex. grustäkt eller markavvattning samt vägrad strandskyddsdispens ersätts inte till följd av denna princip. Inte heller skall ersättning utgå för sådana - till tid och omfattning - mindre ingripande inskränkningar i rätten att fritt nyttja sin egendom. Således är avsikten med förslaget inte att andra typer av rådighetsinskränkningar i mark eller byggnader än för närvarande skall vara förenade med rätt till ersättning. Däremot innebär förslaget att den nuvarande rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar blir grundlagsfäst. Det finns därför varken skäl att, som bl.a. Skogsstyrelsen och Lantbrukarnas Riksförbund anser, föreslå några ändringar i de lagar som reglerar rätt till ersättning eller att utöver redan befintliga motivuttalanden ange den närmare innebörden av de begrepp som där används. Regeringen finner inte heller anledning att förändra den ersättningsrätt vid expropriation eller annat sådant förfogande som bestämmelsens nuvarande lydelse garanterar. Under beredningen har uppmärksammats att ett beslut med stöd av lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. (skyddslagen) genom vilket en anläggning eller ett område förklaras vara skyddsobjekt bl.a. kan innebära att en ägare eller nyttjanderättshavare stängs ute från anläggningen eller området. Såvitt gäller områden där försvarsmakten bedriver övningar och där försvarsmakten sätts in för att hindra kränkningar av Sveriges territorium kan sådana inskränkningar göras utan att ägaren ger sitt tillstånd. Vid övningar torde kunna tillses att tillträdesförbud blir gällande mot ägaren endast i sådana situationer där denne inte lider någon skada av förbudet. Även i kränkningsfallen torde läget oftast var det att ägaren inte lider någon skada på grund av att han inte får tillträde till området. I vissa fall kan dock sådana skador vara oundvikliga. Vid skyddslagens tillkomst övervägde regeringen om det mot denna bakgrund borde införas en rätt till ersättning för den som i kränkningsfallen får sin dispositionsrätt inskränkt. Regeringen stannade dock för att - bl.a. efter jämförelse med reglerna i rättegångsbalken och polislagen om avspärrningar - inte föreslå någon sådan rätt (prop. 1989/90:54 s. 44). Det ligger i sakens natur att den nu föreslagna regeln inte är tillämplig när mark eller byggnader måste tas i anspråk för att möta ett väpnat angrepp mot Sverige, t.ex. en invasion. I linje med detta synsätt ligger att det inte heller skall finns någon rätt till ersättning när det är fråga om att hindra en annan kränkning av Sveriges territorium utan att det är fråga om ett väpnat angrepp. Vad gäller föreskrifter om militära skyddsområden som också kan meddelas enligt skyddslagen hänvisas till författningskommentaren till den föreslagna 22 §. Det skydd som den enskildes egendom genom den föreslagna bestämmelsen tillförsäkras får inte utgöra något hinder mot att allmänheten utnyttjar naturen enligt vad som följer av den på sedvanerätt grundade allemansrätten. Uttrycket allemansrätt förekommer redan i naturvårdslagen men är inte definierat i någon författning. Allemansrätten får sitt innehåll främst genom motsatsvisa tolkningar av vissa straffstadganden. Den kan nu sägas innebära att det är tillåtet för var och en att ta sig fram till fots över annans mark med undantag för tomtmark som ligger intill någons bostad. Det är vidare tillåtet att tillfälligt uppehålla sig på samma mark och att där t.ex. slå upp ett tält för någon enstaka natt. Vidare har var och en rätt att på annans mark plocka bär och svamp, liksom nedfallna grenar och kvistar. Även rätten för var och en att fiska med handredskap på vissa enskilda vatten har beskrivits som en rättighet av i huvudsaklig allemansrättslig natur. Allemansrätten kan ur markägarens perspektiv sägas innebära en inskränkning i hans äganderätt till fastigheten utan att han har rätt till någon ersättning för den. Regeringen delar därför kommitténs uppfattning att det i bestämmelsen bör göras ett uttryckligt förbehåll för allemansrätten. Den omständigheten att allemansrätten inte är direkt definierad i författning och att vissa därför kan ha en vag uppfattning om dess innebörd utgör enligt vår mening inget hinder mot att här ta in ett förbehåll för allemansrätten. På detta sätt ges också allemansrätten en grundlagsförankring. Avsikten är dock inte att ge allemansrätten en för all framtid bestämd innebörd och därigenom låsa den till just den rörelsefrihet i naturen som i dag får anses ha sitt stöd i denna. Mot bakgrund härav och då allemansrättens gränser kan anses föränderliga är det, som vissa remissinstanser önskar, inte heller lämpligt att i detta sammanhang ange något om hänsyns- och ansvarstagande eller föreskriva begränsningar i allemansrätten. Det bör emellertid för tydlighetens skull anmärkas att syftet med förbehållet för allemansrätten inte är att ge en längre gående rätt att nyttja naturen än enligt nu accepterade former. Ärkebiskopen, Sveriges Kristna Råd och Sveriges frikyrkosamråd anser att det bör prövas om inte medborgarnas rätt till rent vatten för personligt bruk kan ges ett grundlagsskydd. Justitia et Pax har för sin del förordat att frågan om ett grundlagsskydd för rätten till en skyddad natur, frisk luft m.m. utreds vidare. Det finns dock inget underlag för att i samband med de nu framlagda förslagen till grundlagsändringar behandla dessa frågor. 6 Närings- och yrkesfriheten Regeringens förslag: I regeringsformen införs som en ny fri- och rättighet ett skydd för närings- och yrkesfriheten. Enligt den nya bestämmelsen får begränsningar i rätten att driva näring eller utöva yrke endast införas för att skydda angelägna allmänna intressen och aldrig i syfte enbart att ekonomiskt gynna vissa personer eller företag. I samma bestämmelse ges en grundlagsförankring av samernas rätt till renskötsel som den i lag är reglerad. Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Av dem som yttrat sig har flertalet inte något att erinra mot eller tillstyrker ett grundlagsskydd för närings- och yrkesfriheten. Flera, bland dem Riksdagens ombudsmän, Svea hovrätt, juridiska fakulteten vid Stockholms universitet och Justitia et Pax anser dock att skyddet för närings- och yrkesfriheten bör ges ett positivt uttryck. Svenska arbetsgivareföreningen och Sveriges Industriförbund, som har samma inställning som till egendomsskyddet, samt Länsrätten i Stockholms län och Företagarnas Riksorganisation anser att skyddet bör förstärkas genom att begränsningar endast skall kunna göras genom lag eller med stöd av lag. De juridiska fakulteterna vid Uppsala och Stockholms universitet är tveksamma till förslaget. Några, bland dem Svea hovrätt, Hovrätten för Nedre Norrland och Konkurrensverket, är inte nöjda med det sätt på vilket den s.k. likhetsprincipen kommer till uttryck i bestämmelsen. Svea hovrätt anser att det är en självklarhet att likhetsprincipen vad gäller ekonomiska syften även bör omfatta staten. Hovrätten för Nedre Norrland anser att likhetsprincipen inte kommer till uttryck i den föreslagna regeln och att det kan ifrågasättas om det senare ledet i första stycket fyller någon funktion. Konkurrensverket anser att kommittén inte gett en fullständig bild av de legala inskränkningar som berör närings- och yrkesfriheten och att innebörden av begreppet angelägna allmänna intressen borde ha preciserats närmare. Föreningen Den Nya Välfärden förordar att också avtalsfriheten tryggas i grundlag. Riksdagens ombudsmän är inte nöjda med hur förslaget såvitt gäller samernas renskötselrätt har kommit till uttryck i lagförslaget. Detsamma gäller Hovrätten för Nedre Norrland som påpekar att den renskötselrätt som följer av rennäringslagen under vissa förutsättningar tillkommer också medborgare i andra länder än Sverige, varför det erfordras en följdreglering i nuvarande 2 kap. 20 § RF. Lantbrukarnas Riksförbund avstyrker förslaget i denna del. Professor Bertil Bengtsson anser att det är något missvisande att som kommittén gjort tala om ett grundlagsstöd för samernas renskötselrätt. Han anmärker därvid att bestämmelsen ger ett grundlagsstöd för den näringsrättsliga sidan av renskötselrätten men att den civilrättsliga sidan av den utgör en särskild rätt vilken i dag liksom äganderätten skyddas av 2 kap. 18 § RF. Svenska Samernas Riksförbund och Sametinget kräver båda att förslaget kompletteras med bestämmelser i regeringsformen om samernas fundamentala rättigheter som folk och rätten till land och vatten. Juridiska fakulteten vid Stockholms universitet anser att det finns skäl att i särskild ordning överväga frågan om ett grundlagsskydd inriktat på samernas särskilda situation. Skälen för regeringens förslag: Näringsfriheten har en lång tradition i Sverige. Gällande lagstiftning på näringsområdet utgår från att det i princip skall råda full frihet för svenska medborgare att här i landet driva näring och utöva yrke. Inte desto mindre finns det sedan lång tid en omfattande reglering på detta område. Denna reglering begränsar i stor utsträckning närings- och yrkesfriheten i olika hänseenden, t.ex. på grund av hänsyn till säkerhets-, hälsovårds-, arbetarskydds- och ordningssynpunkt eller för att tillgodose krav på särskilda kvalifikationer som ställs upp för många yrken. I praktiken är således närings- och yrkesfriheten begränsad i ganska stor utsträckning. Att enskilda så långt det är möjligt skall garanteras närings- och yrkesfrihet är av grundläggande betydelse för det moderna samhället. Detta bör såsom kommittén funnit föranleda att dessa friheter nu ges ett skydd i regeringsformens fri- och rättighetskapitel. En sådan grundlagsreglering skulle även stå i överensstämmelse med vad som gäller i bland annat Danmark och Norge och i samklang med aktuella internationella samarbetssträvanden. Behovet av inskränkningar i närings- och yrkesfriheten har tidigare ansetts utgöra hinder för en grundlagsbestämmelse till skydd för dessa friheter. Regeringen delar kommitténs uppfattning att det kan vara svårt att ge närings- och yrkesfriheten ett reellt innehåll med hänsyn till de möjligheter till begränsningar som nödvändigtvis måste finnas. Det är av detta skäl missvisande att såsom vissa remissinstanser önskar i grundlagen tala om dessa friheter som rättsligt bindande rättigheter. Vi delar i stället kommitténs uppfattning att den s.k. likhetsprincipen är en lämplig utgångspunkt för en grundlagsbestämmelse. Kommittén har beskrivit innebörden av likhetsprincipen som att alla skall ha möjlighet att konkurrera på lika villkor under förutsättning att de i övrigt uppfyller de krav som kan ställas på t.ex. kompetens. Några remissinstanser är kritiska mot det sätt på vilken denna kommer till uttryck i förslaget. Klart är att likhetsprincipen som utgångspunkt för en grundlagsreglering inte får hindra att det införs generella inskränkningar i närings- och yrkesfriheten för att tillgodose intressen som från allmänna utgångspunkter bedöms angelägna. Att under denna förutsättning garantera likhetsprincipen en överordnad ställning i förhållande till viktiga skyddsintressen innebär svårigheter. Genom att såsom kommittén valt att göra, ta fasta på en väsentlig sida av likhetsprincipen, nämligen den ekonomiska, kan denna emellertid utan svårigheter ges en överordnad ställning. Syftet med en begränsning av närings- och yrkesfriheten får således inte enbart vara att ekonomiskt gynna vissa näringsidkare eller yrkesutövare framför andra, utan för att en begränsning skall få införas krävs att syftet är att skydda något från samhällets synpunkt skyddsvärt intresse. Under remissbehandlingen har framförts dels att det av bestämmelsen bör framgå att inskränkningar i närings- och yrkesfriheten får införas i lag eller med stöd av lag, dels att det bör anges att begränsningar endast skall kunna göras i lag. Föreskrifter som rör ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska intressen skall som huvudregel i enlighet med 8 kap. 3 § RF meddelas genom lag. Enligt 8 kap. 7 § RF kan regeringen efter bemyndigande i lag meddela föreskrifter som kan innebära begränsningar i bl.a. närings- och yrkesfriheten. Av 11 § samma kapitel följer vidare att riksdagen även kan medge att regeringen överlåter åt förvaltningsmyndighet eller kommun att meddela sådana föreskrifter. Gällande bestämmelser om normgivningen innebär således att det redan finns ett krav på att föreskrifter på det offentligrättsliga området som innebär begränsningar i närings- och yrkesfriheten i första hand skall ha lagform och i vart fall meddelas med stöd av lag. Det bör även tilläggas att civilrättsliga föreskrifter som kan anses beröra en juridisk persons "personliga ställning" enligt regeringsformens normgivningsregler faller under det obligatoriska lagområdet. Självfallet påverkar inte detta möjligheten att enligt 11 kap. 9 § RF i lag eller enligt förutsättningar som anges i lag ställa upp krav på svenskt medborgarskap för behörighet att inneha eller utöva tjänst eller uppdrag hos staten eller kommun. Konkurrensverket understryker vikten av att inskränkningar som på grund av angelägna skyddsintressen görs i närings- och yrkesfriheten i görligaste mån utformas på ett konkurrensneutralt sätt. Vi finner här angeläget att i detta sammanhang, utöver den nya svenska konkurrenslagen, peka på betydelsen av EG:s konkurrensregler, som redan vid EES-avtalets ikraftträdande blir gällande också för Sverige. I kommitténs uppdrag ingick även att göra en genomgång av för- fattningsbeståndet på näringsområdet och föreslå de ändringar som kommitténs förslag i grundlagsfrågan kunde föranleda. En redovisning av de författningsbestämmelser som kommittén ansett kan sägas begränsa närings- och yrkesfriheten finns intagen i betänkandet (del A Bilaga 2). Regeringen delar kommitténs uppfattning att det kan ifrågasättas om rennäringslagens bestämmelser om renskötselrätten som en kollektiv rättighet tillkommande den samiska befolkningen är helt förenliga med det föreslagna grundlagsskyddet. Detta förhållande förändras inte av det faktum, som Lantbrukarnas Riksförbund tagit upp, nämligen att samernas bruksrätt till renbetesmarkerna och samerna som en etnisk minoritet omfattas av andra grundlagsbestämmelser. Genom att som i kommitténs förslag till bestämmelse ge en grundlagsförankring av den lagreglering som gäller samernas rätt att bedriva renskötsel markeras att denna rätt inte står i konflikt med grundlagsskyddet för närings- och yrkesfriheten. Samernas rätt att bedriva renskötsel regleras dock alltjämt i lag. Under remissbehandlingen har Svenska Samernas Riksförbund och Sametinget rest krav på att förslaget kompletteras med bestämmelser i regeringsformen om samernas fundamentala rättigheter som folk och rätten till land och vatten. I prop. 1992/93:32 (s. 31 f.) uttalade regeringen att gällande bestämmelser i regeringsformen, sedda mot bakgrund av Sveriges folkrättsliga förpliktelser, ger samerna som etnisk minoritet ett fullgott grundlagsskydd. Vidare framgår av samma proposition att regeringen inte heller ansåg sig kunna biträda det önskemål om grundlagsreglering som samerna framfört avseende rätten till mark och vatten. Fri- och rättighetskommittén har inte särskilt utrett frågan om en grundlagsreglering avseende samernas rätt. Mot bakgrund härav finner regeringen inte heller nu skäl att föreslå någon ytterligare grundlagsreglering avseende samerna. Under remissbehandlingen har Föreningen Den Nya Välfärden förordat att också avtalsfriheten tryggas i grundlag. Denna fråga är förenad med komplicerade problem beträffande avgränsning och undantag. Inte heller har frågan varit föremål för kommitténs överväganden. Regeringen anser sig därför inte ha tillräckligt underlag för att i detta sammanhang ta ställning till frågan om ett grundlagsskydd för avtalsfriheten. 7 Rätten till utbildning Regeringens förslag: I regeringsformen införs bland övriga fri- och rättigheter en ny bestämmelse som garanterar alla barn som omfattas av den allmänna skolplikten rätt att kostnadsfritt få grundläggande utbildning i allmän skola. I samma bestämmelse anges också att det allmänna skall svara för att det finns högre utbildning. Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Enligt kommitténs lagförslag har alla barn rätt att kostnadsfritt erhålla grundläggande utbildning i allmän skola. Remissinstanserna: De flesta som yttrat sig tillstyrker eller har inte något att erinra mot ett grundlagsskydd för rätten till grundläggande utbildning. Juridiska fakulteten vid Lunds universitet, som i likhet med de juridiska fakulteterna i Uppsala och Stockholm är tveksam till förslaget, anser att bestämmelsen kan ses som en närmare precisering av målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § RF och skiljer sig från övriga föreskrifter i 2 kap. RF genom att den avser prestationer av det allmänna, medan övriga främst handlar om frihet från tvång från samhällets sida. Härtill kommer enligt fakulteten att en i grundlagen fastslagen rättighet rimligen bör kunna göras gällande inför domstol. Vidare anser fakulteten i likhet med Hovrätten för Nedre Norrland och Föreningen Den Nya Välfärden, att den föreslagna bestämmelsen om det allmännas ansvar för att högre utbildning finns, inte grundar några rättigheter för den enskilde och synes falla utom ramen för 2 kap. RF. Svenska arbetsgivareföreningen, Sveriges Industriförbund, Medborgarrättsrörelsen, Sveriges Försäkringsförbund och Katolska Biskopsämbetet är negativa till att införa en social rättighet i 2 kap. RF och ifrågasätter värdet av bestämmelsen. Statens skolverk anser att uttrycket "Alla barn" är missvisande på åtminstone följande sätt; dels kommer den avsedda inskränkningen till barn som är medborgare i Sverige inte till klart uttryck, dels garanterar inte skollagen svenska barn bosatta i utlandet eller svenska barn som är folkbokförda här men som varaktigt vistas utomlands rätt till utbildning inom det offentliga skolväsendet, dels har inte heller barn vars förhållanden är sådana att det uppenbarligen inte kan begäras att de skall gå i skolan någon sådan rätt till utbildning enligt 3 kap. 1 § skollagen, dels garanterar skollagen utbildning bara till barn som nått skolpliktsåldern. Några, bland dem Svea hovrätt, Den Nya Välfärden och Justitia et Pax förordar att också föräldrarätten grundlagsskyddas. Ärkebiskopen, Sveriges Kristna Råd och Sveriges frikyrkosamråd, som tillstyrker förslaget om rätt till grundläggande utbildning, understryker för sin del att föräldrarätten alltid måste balanseras av barnens rätt som den kommer till uttryck i bl.a. FN:s barnkonvention. Samhällsvetenskapliga fakulteten vid Stockholms universitet framför liknande uppfattning i anslutning till frågan om inkorporering av Europakonventionen. Bakgrund: Författningsutredningen föreslog ett stadgande i RF som bland annat innebar en ovillkorlig rätt för barn till grundläggande undervisning i allmänna skolor (SOU 1963:16 och 17). Flera remissinstanser ställde sig kritiska till förslaget. Rätten till utbildning kom inte att skrivas in i grundlagen förrän efter förslag från Fri- och rättighetsutredningen. I sitt betänkande (SOU 1975:75) hade den övervägt att i grundlagen skriva in en skyldighet för det allmänna att tillhandahålla social service som når upp till viss nivå. Den fann emellertid inte att det var möjligt att skriva in sociala rättigheter i RF som rättsregler eftersom de i praktiken kom att vara uttryck för samhällets strävan att bereda den enskilde t.ex. utbildning. Utredningen föreslog därför att de sociala rättigheterna skulle formuleras som ett målsättningsstadgande. Förslaget om att införa ett målsättningsstadgande i RF delades av regering och riksdag (prop. 1975/76:209, bet. 1975/76:KU56, rskr. 1975/76:414, bet. 1976/77:KU1, rskr. 1976/77:2). Stadgandet, som återfinns i 1 kap. 2 § RF, ger uttryck för det allmännas strävan att medborgarna skall erbjudas den utbildning de önskar. Något krav på en viss utbildning kan den enskilde inte ställa med stöd av målsättningsstadgandet. I artikel 26 i FN:s universella förklaring om de mänskliga rättigheterna från år 1948 uttalas att envar skall ha rätt till undervisning. Denna skall vara kostnadsfri, åtminstone på de elementära och grundläggande stadierna. Rätten till undervisning behandlas också i flera olika konventioner som Sverige anslutit sig till. FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter (SÖ 1971:41) innehåller mycket utförliga bestämmelser om rätten till utbildning och om den skolundervisning på olika nivåer som konventionsstaterna skall inrätta. I artikel 13 åtar sig konventionsstaterna bland annat att grundskoleundervisning skall vara obligatorisk och kostnadsfritt tillgänglig för alla, att den undervisning som i olika former följer efter grundskolan skall göras allmänt tillgänglig och åtkomlig för alla samt att den högre undervisningen skall göras åtkomlig för alla som är lämpade för sådan undervisning. I FN:s konvention om barnets rättigheter (SÖ 1990:20), som i princip avser alla personer under 18 år, finns bestämmelser som i stort motsvarar vad som sägs i konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. I artikel 2 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen stadgas bland annat att ingen må förvägras rätten till undervisning. Om den närmare innebörden av artikeln hänvisas till Hans Danelius arbete Mänskliga rättigheter (5:e uppl., Norstedts, 1993). Enligt den gällande skollagen anordnar det allmänna utbildning för barn och ungdomar i form av grundskola och gymnasieskola samt vissa motsvarande skolformer, nämligen särskola, specialskola och sameskola. Dessa skolformer bildar det offentliga skolväsendet för barn och ungdom. Där föreskrivs också att alla barn och ungdomar skall, oberoende av kön, geografiskt hemvist samt sociala och ekonomiska förhållanden, ha lika tillgång till utbildning i det offentliga skolväsendet för barn och ungdom. Utbildningen skall inom varje skolform vara likvärdig, varhelst den anordnas i landet. Vid sidan av de skolformer som anordnas av det allmänna kan det finnas skolor som anordnas av enskilda fysiska eller juridiska personer (fristående skolor). Enligt skollagen har barn som är bosatta i landet skolplikt. Undantagna från skolplikt är barn, som varaktigt vistas utomlands eller vars förhållanden är sådana att det uppenbarligen inte kan begäras att barnet skall gå i skola. Skolplikten inträder höstterminen det kalenderår då barnet fyller 7 år och upphör i regel vid utgången av vårterminen det kalenderår då barnet fyller 16 år eller, om barnet fullgör särskild skolplikt i specialskolan, 17 år. Från och med den 1 juli 1997 gäller vidare att om ett barns vårdnadshavare begär det, skall barnet redan höstterminen det år det fyller 6 år jämställas med skolpliktiga barn i fråga om rätten att börja skolan. Skolplikten motsvaras av en rätt för barn och ungdom att få utbildning inom det offentliga skolväsendet. Barn i allmänhet har vanlig skolplikt som skall fullgöras i grundskolan. Särskild skolplikt har barn som inte kan gå i grundskolan därför att de är utvecklingsstörda, synskadade, döva, hörselskadade eller talskadade. Sådan skolplikt skall fullgöras i särskola eller specialskola. Samers barn får fullgöra skolplikt i sameskola i stället för i grundskola. Utbildningen i grundskolan skall vara avgiftsfri för eleverna och de skall utan kostnad ha tillgång till böcker, skrivmaterial, verktyg och andra hjälpmedel som behövs för en tidsenlig utbildning. I verksamheten får dock förekomma enstaka inslag som kan föranleda en obetydlig kostnad för eleverna. Gymnasieutbildning är sådan utbildning inom det offentliga skolväsendet för barn och ungdom som är avsedd att påbörjas av ungdomar efter avslutad grundskoleutbildning eller motsvarande fram till och med det första kalenderhalvåret det år de fyller 20 år. Av skollagen framgår att varje kommun bland annat är skyldig att under vissa förutsättningar erbjuda utbildning på nationella program för samtliga de ungdomar i kommunen som avses ovan. Regeringen meddelar föreskrifter om urval mellan behöriga sökande. Högskoleutbildning finns i dels statlig och dels kommunal regi och de grundläggande bestämmelserna finns i högskolelagen. För tillträde till grundläggande högskoleutbildning gäller krav på allmän behörighet. Varje universitet eller högskola beslutar själv vilka särskilda behörighetsvillkor som skall gälla. Antalet utbildningsplatser till en utbildning får vara begränsade. Bestämmelser om urval meddelas av regeringen. Inom kommittén har övervägts om föräldrarätten och rätten till utbildning bör ges ett skydd i fri- och rättighetskapitlet i regeringsformen. Beträffande föräldrarätten har kommittén begränsat sig till rätten för föräldrar att bestämma över sina barns undervisning och utbildning, särskilt i livsåskådningsfrågor. Av denna anledning har kommittén behandlat dessa frågor i ett sammanhang. Skälen för regeringens förslag: Kommittén har mot bakgrund av att tillgången till utbildning för den enskilde är av avgörande betydelse för dennes välfärd funnit att rätten till utbildning bör ges ett starkare skydd i grundlagen. Genom en rättsligt bindande regel skall enligt kommittén härvid det allmänna åläggas att garantera alla en ovillkorlig rätt att kostnadsfritt erhålla grundläggande utbildning i allmän skola. Under remissbehandlingen har bland andra de juridiska fakulteterna uttryckt tveksamhet till att bland övriga bindande föreskrifter om grundläggande fri- och rättigheter föra in en social rättighet. Regeringen har förståelse för denna tvekan men vill samtidigt erinra om att tanken inte är ny. Redan Författningsutredningen föreslog en sådan rätt. En regel om fri folkskoleutbildning finns i både Danmarks och Finlands författningar. Vidare finns bestämmelser om rätt till undervisning i FN:s förklaring om de mänskliga rättigheterna och i andra tilläggsprotokollet till Europakonventionen. I likhet med kommittén anser regeringen att tillgången till utbildning är av grundläggande betydelse för den enskildes välfärd. Vi anser även att rätten att erhålla fri grundutbildning också är av stor betydelse för det demokratiska samhällets fortbestånd. Flera remissinstanser, bland andra Svea hovrätt, advokatsamfundet samt ärkebiskopen och de religiösa organisationerna med undantag av Katolska Biskopsämbetet tillstyrker förslaget i denna del. Mot bakgrund härav anser vi att rätten till utbildning bör ges ett bättre grundlagsskydd. En sådan regel kan i likhet med förslaget om utvidgat egendomsskydd dessutom sägas innebära en precisering av det skydd som Europakon- ventionen, som nu föreslås skall inkorporeras, ställer upp för rätten till undervisning. Juridiska fakulteten vid Lunds universitet anser att en i grundlagen fastslagen rättighet rimligen bör kunna göras gällande inför domstol och anför att detta nu inte är möjligt såvitt gäller rätten till utbildning. I detta sammanhang bör erinras om att Fri- och rättighetskommittén i sitt fortsatta arbete har att överväga frågan om vidgade möjligheter till domstolsprövning av förvaltningsbeslut och därvid ta ställning till i vilken utsträckning Europakonventionen kan anses ställa krav på sådan domstolsprövning. I likhet med kommittén anser vi dock att ett bindande stadgande om rätt till utbildning inte kan innebära en villkorslös rätt till alla former av utbildning. Kommittén har i stället föreslagit en bestämmelse om rätt för varje barn att kostnadsfritt erhålla grundläggande utbildning i allmän skola. Enligt kommittén är syftet att ge alla barn i skolpliktig ålder rätt till kostnadsfri grundskoleutbildning. Avsikten är emellertid inte att garantera personer som inte befinner sig inom skolpliktig ålder rätt till sådan utbildning. Vidare är kommitténs syfte att ge en rätt till grundläggande utbildning för elever som behöver undervisning i särskola eller specialskola i stället för i den vanliga grundskolan. Kommittén har även angett att rättigheten motsvaras av den rätt till grundskoleutbildning som följer av den nuvarande skollagen. Såsom Statens skolverk påpekat har sålunda kommittén inte avsett att utöka den krets av personer som enligt skollagen är berättigade till utbildning i grundskola eller motsvarande utbildning. På grund härav anser Skolverket att det i vissa hänseenden framstår som missvisande att i grundlagen slå fast en rätt för alla barn till grundläggande utbildning i allmän skola. Enligt skollagen garanteras nämligen varken svenska barn bosatta i utlandet eller svenska barn folkbordförda här men som varaktigt vistas utomlands någon rätt till utbildning inom det offentliga skolväsendet. Inte heller barn vars förhållanden är sådana att det uppenbarligen inte kan begäras att barnet skall gå i skolan är garanterade en sådan rätt. Med beaktande av dessa verkets synpunkter och vikten av att stadgandet blir så klart som möjligt anser vi att grundlagsbestämmelsen bör få en något annorlunda utformning än den kommittén föreslagit. Av stadgandet bör uttryckligen framgå att det är de barn som omfattas av den allmänna skolplikten, vilken motsvaras av en rätt för barn och ungdom att få utbildning inom det offentliga skolväsendet, som har rätt att kostnadsfritt erhålla grundläggande utbildning i allmän skola. Rätten till kostnadsfri grundläggande utbildning i allmän skola kommer beträffande den av kommittén åsyftade personkretsen därmed att förbli oförändrad. Avsikten är således inte att förändra det innehåll kommittén avsett med bestämmelsen utan endast att förtydliga den enskildes rätt i förhållande till det allmännas skyldigheter. Det kommer således även med regeringens förslag att åligga det allmänna att garantera barn i skolpliktsåldern en ovillkorlig rätt att kostnadsfritt erhålla grundläggande utbildning i allmän skola. Den av oss valda utformningen har dock den fördelen att det inte torde behöva råda någon tvekan om vilken kategori personer rättigheten avser. Det blir också lättare att göra rättigheten gällande juridiskt. Katolska Biskopsämbetet förordar för sin del att grundlagsstadgandet klart skall jämställa allmänna och fristående skolor. Med anledning härav vill vi understryka att vi delar kommitténs uppfattning att det allmänna genom bestämmelsen endast bör åläggas att svara för fri grundläggande utbildning i allmänna skolor. Att det, som Kammarrätten i Göteborg påpekat, enligt gällande rätt finns möjlighet att fullgöra skolplikten på annat sätt än i allmän skola anser vi att det i bestämmelsen inte finns skäl att erinra om eftersom här endast är fråga om att slå fast den enskildes rätt till kostnadsfri utbildning i allmän skola. Genom den föreslagna rätten till utbildning skall det allmänna åläggas att hålla ett offentligt skolväsende där själva undervisningen garanteras. Däremot garanteras inte den enskilde rätt till fritt skolmaterial, fria skolmåltider eller skolskjutsar. Av dessa förmåner är för närvarande rätten till skolmaterial och skolskjutsen reglerad i skollagen och är beträffande skolskjutsar inte undantagslös. Såvitt gäller den åsyftade omfattningen av regleringen har remissinstanserna inte framfört några synpunkter. Inte heller regeringen har här någon annan uppfattning än kommittén. Att rätten till den i bestämmelsen åsyftade utbildningen skall vara kostnadsfri skall dock inte hindra att det i sådan utbildning kan förekomma enstaka inslag som kan föranleda kostnader för eleverna såsom t.ex. särskilda gymnastikkläder och entréavgifter vid museibesök (jfr prop. 1985/86:10 del A s. 101). Regeringen delar vidare kommitténs slutsats att det inte är möjligt att föreslå en rättsligt bindande regel om rätten till högre utbildning av hänsyn till behovet av villkor för tillträde som är betingade av utbildningens syfte och tillgången på plats. Emellertid anser kommittén att det allmänna bör ha skyldighet att även anordna högre utbildning än grundskoleutbildning och att detta bör komma till uttryck i samma bestämmelse som rätten till grundläggande utbildning. Vi delar kommitténs uppfattning att det givetvis är av stor vikt för den enskilde att kunna erbjudas även högre utbildning. Juridiska fakulteten vid Lunds universitet anser att en bestämmelse om högre utbildning inte grundar några rättigheter och därför synes falla utom ramen för kapitlet om grund- läggande fri- och rättigheter. Hovrätten för Nedre Norrland och Föreningen Den Nya Välfärden anmärker för sin del att det allmännas skyldighet att svara också för högre utbildning framgår av målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § andra stycket RF. Regeringen kan hålla med om att rätten till högre utbildning omfattas av 1 kap. 2 § RF. Den av kommittén förordade regeln om denna typ av utbildning utgör emellertid en precisering så till vida att den avser just den högre utbildningen och dessutom ålägger det allmänna att se till att den finns, vilket innebär att det allmänna själv som huvudman skall anordna den. Av avsnitt 13 framgår att kommittén har föreslagit att den svenska reservationen mot andra meningen i artikel 2 om föräldrarätten i Europakonventionen bör återkallas innan konventionen inkorporeras genom svensk lag. Mot bakgrund härav har kommittén konstaterat att föräldrarätten genom den föreslagna inkorporeringen med återtagande av reservationen kommer till positivt uttryck i svensk rätt. Något skäl att dessutom införa ett särskilt stadgande om föräldrarätten i grundlag har kommittén inte funnit. Några av remissinstanserna, bl.a. Svea hovrätt och Justitia et Pax, anser emellertid att ett sådant skydd bör övervägas. Av de skäl som framgår av avsnitt 13, delar regeringen uppfattningen att reservationen bör återtas. Genom inkorporeringen kommer därmed föräldarätten som den anges i konventionen att bli svensk lag. Flertalet av de remissinstanser som yttrat sig har inte haft något att invända mot att kommittén valt att härutöver inte också ge föräldrarätten ett grundlagsstöd. På grund härav finner inte heller vi skäl att grundlagsskydda föräldrarätten. 8 Europakonventionen - en översikt I Europakonventionen, artiklarna 2 - 14, liksom i vissa av tilläggsprotokollen, upptas de grundläggande materiella fri- och rättigheter som konventionen avser att skydda (konventionen och tilläggsprotokollen återfinns i bilaga 6. Dessa fri- och rättigheter har genom konventionsorganens avgöranden kommit att i åtskilliga hänseenden preciseras till innebörd och räckvidd (för en närmare framställning på svenska av hur konventionens bestämmelser tolkats se främst Hans Danelius, Mänskliga rättigheter, 5 uppl., Norstedts, 1993 men också Göran Lysén, Europas grundlag, 2 uppl., Iustus förlag, 1993). I konventionen skyddas vars och ens rätt till livet (artikel 2). Bestämmelsen kompletteras genom det sjätte tilläggsprotokollet (1983) genom vilket döds- straffet avskaffas i fredstid. Vidare föreskriver konventionen förbud mot tortyr samt omänsklig och förnedrande behandling och bestraffning (artikel 3) liksom mot slaveri, träldom och tvångsarbete (artikel 4). I artikel 5 föreskrivs att alla har rätt till frihet och personlig säkerhet liksom att ingen får berövas sin frihet utom i sex i artikeln uppräknade fall då ett frihetsberövande kan komma i fråga: a) efter en fällande dom av behörig domstol, b) om någon underlåtit att uppfylla en domstols föreläggande eller för att tvinga någon att fullgöra en i lag föreskriven skyldighet, c) om någon är skäligen misstänkt för brott eller om det föreligger fara för att någon skall begå ett brott eller söka undkomma efter att ha begått brott, d) om en underårig skall undergå s.k. skyddsuppfostran eller inställas inför en rättslig myndighet, e) för att hindra spridning av smittosam sjukdom eller därför att någon är sinnessjuk, alkoholist, narkotikamissbrukare eller lösdrivare samt f) för att hindra att någon obehörigen reser in i landet eller som ett led i förfarandet för att utvisa eller utlämna någon. I det fjärde tilläggsprotokollet (1963) föreskrivs därtill att ingen får berövas friheten enbart på grund av oförmåga att fullgöra en avtalad förpliktelse. I bestämmelsen sägs också att var och en som berövats friheten snarast (promptly, dans le plus court délai) skall underrättas om skälen till att han gripits och om varje anklagelse som riktas mot honom. Vidare skall den som berövats friheten av sådana skäl som anges under c) ovan ofördröjligen (promptly, aussitôt) ställas inför domare eller någon annan ämbetsman som utrustats med domsmakt och han har också rätt att begära att lagligheten av frihetsberövandet snabbt (speedily, à bref délai) prövas av domstol. Han skall också vara berättigad till rättegång inom skälig tid eller till frigivning i avvaktan på rättegång. Den som berövats friheten i strid mot bestämmelsen skall ha rätt till skadestånd. I artikel 6 återfinns regler om rätt till domstolsprövning och om rättssäkerhet. Var och en har, när det gäller att pröva hans civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelse mot honom för brott, rätt till en opartisk och offentlig rättegång (a fair and public hearing, soit entendue équitablement et publiquement) inom skälig tid inför en oavhängig och opartisk domstol. Dom i målet skall avkunnas offentligt även om rättegången kan äga rum bakom lyckta dörrar med hänsyn till vissa i bestämmelsen särskilt uppräknade intressen. Den som anklagas för brott tillerkänns vissa ytterligare minimirättigheter: att betraktas som oskyldig intill dess hans skuld lagligen fastställts, att oför- dröjligen på ett språk som han förstår underrättas om innebörden av och orsaken till anklagelsen, att få tillräcklig tid och möjlighet att förbereda sitt försvar, att försvara sig personligen eller genom biträde som han själv utsett (eller om han saknar erforderliga medel och rättvisans intresse så kräver få rättsligt biträde utan kostnad), att förhöra eller låta förhöra vittnen som åberopas mot honom, att för egen räkning få vittnen inkallade och förhörda under samma förhållanden som vittnen som åberopas mot honom samt att utan kostnad få tolkhjälp om han inte förstår eller talar det språk som används i domstolen. Därefter läggs i artikel 7 fast vad som brukar betecknas som en straffrättslig legalitetsprincip och som innebär att ingen får dömas för en gärning eller underlåtenhet som inte var brottslig när handlingen begicks. Inte heller får någon dömas till strängare straff för ett brott än som var föreskrivet när brottet begicks. Vidare stadgas i det sjunde tilläggsprotokollet en principiell rätt för den som dömts för brott att få sin sak överprövad av högre domstol (artikel 2), rätt till skadestånd för felaktigt dömda (artikel 3) liksom ett principiellt skydd för den som blivit slutligt frikänd eller dömd för ett brott mot att på nytt rannsakas eller dömas i samma sak (artikel 4). I artikel 8 föreskrivs att var och en har rätt till skydd för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Rätten att ingå äktenskap och att bilda familj skyddas i artikel 12. I det sjunde tilläggsprotokollet (artikel 5) sägs att makar skall vara likställda i fråga om rättigheter och ansvar av privaträttslig natur samt i förhållande till sina barn. Detta gäller vid äktenskapets ingående, under dess bestånd och i händelse av dess upplösning. Bestämmelserna i artiklarna 9-11 behandlar vad som brukar betecknas som de positiva opinionsfriheterna. Det gäller rätten till tanke-, samvets- och reli- gionsfrihet (artikel 9), rätten till yttrande- och åsiktsfrihet liksom rätten att ta emot och sprida uppgifter och tankar (artikel 10) samt rätten att delta i fredliga sammankomster och rätten till föreningsfrihet vari inbegrips rätten att bilda och ansluta sig till fackföreningar (artikel 11).I artikel 13 stadgas att var och en, vars fri- och rättigheter enligt konventionen har kränkts, skall ha rätt till ett effektivt rättsmedel inför en inhemsk myndighet, dvs. att få sin sak prövad av en nationell domstol eller administrativ myndighet. I artikel 14 har slutligen tagits in ett förbud mot diskriminering när det gäller att åtnjuta de fri- och rättigheter som skyddas i konventionen. Det före- skrivs således att alla skall behandlas lika oberoende av kön, ras, hudfärg, språk, religion, politisk eller annan åskådning, nationell eller social här- komst, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd eller ställning i övrigt. När det gäller de positiva opinionsfriheterna samt rätten till skydd för privat- och familjeliv, hem och korrespondens, föreskrivs att endast sådana inskränkningar får ske som anges i lag och som "är nödvändiga i ett demokratiskt samhälle" med hänsyn till vissa särskilt uppräknade allmänna intressen såsom allmän ordning och säkerhet och skyddande av hälsa eller moral. Ytterligare rättigheter som skyddas i tilläggsprotokoll är rätten till egendom och rätten till undervisning (det första tilläggsprotokollet 1952), rätten till rörelsefrihet för den som lagligen befinner sig på en stats område, rätten att lämna vilket land som helst inbegripet det egna, skyddet mot att någon tvingas lämna - eller vägras resa in i - den stat i vilken han är medborgare och skyddet mot kollektiv utvisning av utlänningar (det fjärde tilläggsprotokollet 1963) samt vissa rättigheter för i en konventionsstat lagligen bosatt utlänning som hotas av utvisning (det sjunde tilläggsprotokollet). Övriga konventionsbestämmelser, liksom övriga tilläggsprotokoll, behandlar i huvudsak förfarandet inför de konventionsorgan som skall övervaka att staterna uppfyller de förpliktelser som följer av konventionen, dvs. Europeiska kom- missionen och Europeiska domstolen för mänskliga rättigheter i Strasbourg. Här skall endast kort nämnas att talan kan väckas hos kommissionen såväl av konventionsstater som av enskilda. Enskild klagorätt är ovanligt i inter- nationella sammanhang och den enskilda klagorätten enligt Europakonventionen gäller också bara i förhållande till de stater som uttryckligen erkänt den rätten (artikel 25). Samtliga konventionsstater har emellertid numera erkänt kommissionens behörighet att ta emot klagomål från enskilda. Samtidigt är det också så att bl.a. just den enskilda klagorätten medverkat till den starka ställning som Europakonventionen fått. Kommissionen har hittills inte tagit emot mer än ett 10-tal anmälningar från stater medan det enbart under år 1992 registrerades inte mindre än 1 861 klagomål från enskilda. Kommissionen har först att avgöra om ett klagomål skall avvisas eller prövas i sak. Kommissionen kan avvisa ett klagomål också efter en viss saklig prövning, nämligen om det befinns vara uppenbart ogrundat (manifestly ill-founded). Mer än 90 procent av alla klagomål avvisas. Om ett klagomål tas upp till prövning, utreds saken samtidigt som kommissionen också skall ställa sig till de berörda parternas förfogande i syfte att nå en reglering av frågan i godo (artikel 28), dvs. man skall sträva efter en förlikning. Om någon förlikning inte träffas, överlämnar kommissionen en rapport till Europarådets ministerkommitté. Rapporten skall redovisa de faktiska omständigheterna i målet samt kommissionens bedömning av om staten i fråga har brutit mot sina förpliktelser (artikel 31). Inom tre månader efter det att kommissionen överlämnat sin rapport till ministerrådet kan målet hänskjutas till domstolen (artikel 47). En sådan åtgärd fordrar för det första att staten i fråga erkänt domstolens jurisdiktion vilket, liksom beträffande den enskilda klagorätten, inte är obligatoriskt enligt konventionen (artikel 46). Samtliga konventionsstater erkänner dock numera doms- tolens jurisdiktion. För att ett mål skall gå vidare till domstolen krävs för det andra att kommissionen eller en berörd stat begär att det skall hänskjutas (artikel 48). Om ett mål hänskjuts till domstolen, ankommer den slutliga prövningen på denna. Annars avgörs frågan huruvida staten brutit mot sina förpliktelser av ministerkommittén. Inom Europarådet har under senare år förts en diskussion om möjliga reformer av konventionsorganens arbete. Vid rådets toppmöte i Wien den 8-9 oktober 1993 antog stats- och regeringscheferna en deklaration om bl.a. en reformerad över- vakningsmekanism för Europakonventionen. Reformens syfte angavs vara att stärka fri- och rättighetsskyddets effektivitet, att förkorta förfarandet och att upprätthålla den nuvarande höga kvaliteten. Enligt deklarationen skall de nuvarande övervakningsorganen ersättas av en enda europeisk domstol för mänskliga rättigheter. Toppmötet uppdrog åt ministerkommittén att färdigställa ett tilläggsprotokoll av den angivna innebörden, vilket borde kunna öppnas för undertecknande vid ministerrådets möte i maj 1994. 9 Inkorporering av Europakonventionen Regeringens förslag: Europakonventionen skall nu inkorporeras i den svenska rätten. Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som har yttrat sig i frågan tillstyrker eller har ingen erinran mot att Europakonventionen inkorporeras i den svenska rätten, även om vissa diskuterar de främst juridiskt-tekniska problem som är förbundna med en inkorporering. Skälen för regeringens förslag: I Sverige har, generellt uttryckt, två olika metoder kommit till användning för att införliva en internationell överenskommelse med den nationella rättsordningen. Det första alternativet innebär att en konvention omarbetas - transformeras - till svensk författnings- text i den utsträckning som redan existerande inhemska regler inte motsvarar konventionens krav. Om gällande rätt anses stå i full överensstämmelse med konventionen, är det tillräckligt att så konstateras vara fallet. Det brukar betecknas som konstaterande av normharmoni. Enligt den andra metoden inkorporeras en konventionstext i den svenska rätten, vilket innebär att det i lag föreskrivs att själva den autentiska konventionsstexten skall gälla som svensk lag. Genom att kräva att en internationell överenskommelse måste införlivas med den nationella rätten för att äga internrättslig giltighet tillhör Sverige den krets av stater som brukar betecknas som dualistiska. I andra stater, vilka motsatsvis brukar betecknas som monistiska, utgör internationella fördrag omedelbart en del av den interna rätten i och med att fördraget ratificeras. Vid tidpunkten för Sveriges anslutning till Europakonventionen antogs gällande svensk rätt stå i överensstämmelse med konventionens krav. "En granskning av de i konventionen upptagna rättigheterna ger vid handen, att det i beskrivningen av desamma icke lärer möta något hinder för Sverige att ansluta sig till konventionen" (prop. 1951:165 s. 11). Det vidtogs, med detta konstaterande av normharmoni, ingen lagstiftningsåtgärd. I den utsträckning som det sedermera genom konventionsorganens avgöranden konstaterats att svensk rätt på vissa punkter inte motsvarat konventionens krav såsom dessa genom konventionsorganens praxis kommit att preciseras till sin innebörd, har som redan berörts (avsnitt 4) mer eller mindre omfattande lagändringar skett. Det har gällt ändringar i existerande lagar, t.ex. i rätte- gångsbalkens häktningsregler, men också införande av ett nytt rättsligt institut genom en särskild lag, nämligen lagen om rättsprövning av vissa förvaltningsbe- slut. Dessa svenska reformer kan betraktas som delar i en fortgående trans- formation av konventionen till följd av att de krav den ställer successivt preciseras. Vilka är då skälen för att utöver den löpande anpassning som sker till konventionens krav även inkorporera konventionen som sådan i svensk rätt? Fri- och rättighetskommittén anför, som redan berörts, flera skäl. Ett skäl är, uttalar kommittén, att den gällande svenska ordningen är ovanlig i Europa. Det är därför naturligt att Sverige nu inkorporerar konventionen och därigenom dels markerar dess betydelse för svensk rätt och klargör dess status, dels skapar ett uttryckligt underlag att direkt tillämpa konventionen vid våra domstolar och andra rättstillämpande myndigheter. Vidare utgör Europakonventionens fri- och rättighetsskydd en del av de allmänna rättsprinciper som ingår i EG-rätten. Redan genom EES-avtalet har Sverige förbundit sig att tolka de bestämmelser i avtalet som motsvaras av EG-rätt på samma sätt som EG-domstolen tolkar dessa, dvs. i ljuset av bl.a. Europakon- ventionen. Konventionens internrättsliga ställning befästs också ytterligare vid ett svenskt EG-medlemskap. Enligt kommitténs mening är det olämpligt att Europakonventionen får en särskild status inom de områden som motsvaras av EG-rätt. Slutligen skulle en inkorporering kunna medföra att fler mål rörande konventionens fri- och rättigheter kommer att slutbehandlas vid svenska domstolar och svenska myndigheter. Regeringen delar kommitténs bedömning att Sverige nu fullt ut skall låta skyddet för de grundläggande fri- och rättigheterna, såsom dessa manifesteras i Europakonventionen, komma till uttryck i svensk rätt. Denna konvention har ju kommit att utvecklas till ett av de viktigaste normgivande internationella instrumenten på de mänskliga rättigheternas område. Som kommittén redovisat är nu konventionen omedelbart tillämplig gällande rätt i snart nog samtliga kon- ventionsstater. I monistiska länder som Frankrike, Holland och Belgien utgör den i sig själv en del av den interna rätten. I dualistiska länder, t.ex. Tyskland och Danmark, har den inkorporerats i den inhemska rättsordningen. Det är nu - förutom i Sverige - endast i Storbritannien, Norge och Island som konventionen ännu inte är en del av den nationella lagstiftningen. Som kommittén också har redovisat, förbereds nu en inkorporering i såväl Norge som Island. Mot en inkorporering har hittills anförts argument av främst praktisk och teknisk natur (se bet. del B s. 26). Givetvis är det förenat med vissa svårigheter att med den svenska rätten införliva en text vars utformning skiljer sig från traditionell svensk lagstiftningsteknik och som dessutom är stadd i en fortgående utveckling genom konventionsorganens praxis. Sådana rättssystematiska svårigheter och problem av mera renodlat teknisk natur kommer vi att diskutera i det följande. Det är emellertid regeringens bestämda uppfattning att dessa svårigheter inte är av den vikten att de hindrar oss från att, som de flesta övriga konventionsstater, låta Europakonventionen få full rättsverkan i vårt land. Ett av de avgörande skälen för att införliva konventionen är ju också att på området för mänskliga rättigheter skapa rättslikhet mellan Europas stater och på så sätt ytterligare markera den värdegemenskap som råder. Med ett sådant synsätt är det givet att det är just den gemensamma fördragstexten som skall ges rätt- sverkan i Sverige. Dessutom torde en önskvärd och nödvändig följd av en inkorpo- rering bli en ökad betydelse av och intresse för såväl grundläggande fri- och rättigheter i allmänhet som den europeiska utvecklingen i frågor som rör mänskliga rättigheter. Även detta underlättas av att konventionens originaltexter inkorporeras. Sverige är bundet även av andra konventioner på de mänskliga rättigheternas område, t.ex. 1966 års internationella konvention om medborgerliga och politiska rättigheter och 1989 års konvention om barnets rättigheter. Fri- och rättighetskommittén har emellertid ansett att Europakonventionen intar en sådan särställning bland konventionerna om mänskliga rättigheter att den i inkorporeringshänseende bör behandlas på annat sätt än övriga konventioner. Europakonventionen har en särställning genom att dess tillämpning bygger på en utpräglat juridisk grund, med prövning i domstol på talan av enskilda. Genom konventionsorganens kontinuerliga praxisbildande verksamhet har konventionens bestämmelser också successivt kommit att preciseras på ett sätt som i viss utsträckning skiljer den från andra konventioner. De nu nämnda omständigheterna har också medfört att konventionen i de europeiska länderna kommit att få en särställning i det allmänna rättsmedvetandet. Av dessa skäl bör en inkorporering nu avse endast Europakonventionen. 10 Europakonventionens konstitutionella ställning efter en inkorporering Regeringens förslag: Europakonventionen inkorporeras genom en särskild lag. För att ytterligare markera den betydelse som konventionen har införs en ny bestämmelse i regeringsformen som stadgar att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av konventionen. Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser förordar att inkorporering sker genom en särskild lag. Svea hovrätt och SACO anser emellertid att inkorporering bör ske i grundlag. Hovrätten uttalar att det behövs garantier för att rättstillämpande myndigheter vid en konflikt mellan den inkorporerade konventionen och annan lag alltid skall kunna tillämpa konventionen. I fråga om en särskild grundlagsregel tillstyrker många remissinstanser kommitténs förslag eller lämnar det utan erinran, bland dem Justitiekanslern, Sveriges domareförbund, Sveriges Advokatsamfund, de juridiska fakulteterna vid Stockholms och Lunds universitet, Socialstyrelsen och Företagarnas Riksorganisation. Några remissinstanser har emellertid pekat på att bestämmelsen medför vissa problem av rättssystematisk och teknisk art. Några har också anfört att uppenbarhetsrekvisitet i lagprövningsregeln kan medföra vissa problem i rättstillämpningen. Det är, framhåller dessa instanser, viktigt att de svenska domstolarna ges samma rättsliga ram för sin prövning som den Europadomstolen har. Om inte kan det, som Advokatsamfundet uttrycker saken, medföra att "lagprövningsmål som inte vinner framgång i Sveriges Högsta Domstol regelmässigt kommer att överprövas av Europadomstolen på den förlorande partens begäran." Regeringsrättens flesta ledamöter har uttalat att införandet av den särskilda grundlagsregeln synes ingå som ett väsentligt led i den politiska kompromiss som kommitténs förslag utgör. Med hänsyn härtill, och då de tillämpningsproblem som kan förutses - särskilt i samband med lagprövning - inte kan anses oöverstigliga har de inte funnit skäl att vidare uttala sig om lämpligheten av grundlagsregeln. Högsta domstolens ledamöter liksom två av Regeringsrättens ledamöter avstyrker däremot förslaget till en särskild grundlagsregel. Högsta domstolen ledamöter ifrågasätter bl.a. om inte den föreslagna grundlagsregeln bara skenbart skulle öka konventionens genomslag i svensk rätt. Utan en sådan bestämmelse skulle en normkollision röra sig om en konflikt mellan två svenska lagar. En grundlagsbestämmelse skulle däremot kunna leda till att eventuella konflikter med konventionen ses som lagprövningsfrågor, vilket till följd av uppenbarhetsrekvisitet i 11 kap. 14 § RF skulle kunna medföra att konventionen fick en mera begränsad betydelse i sådana situationer. Skälen för regeringens förslag: Fri- och rättighetskommittén har föreslagit att inkorporering skall ske genom vanlig lag. Regeringen delar denna uppfattning. Som kommittén anfört är regler om mänskliga fri- och rättigheter visserligen av sådan vikt att de har sin naturliga plats i en grundlag. I Sverige finns dock redan en omfattande reglering av fri- och rättigheter, inspirerad av Europakonventionen, i 2 kap. regeringsformen. Regeringen anser i likhet med kommittén att det bör undvikas att en inkorporering på grundlagsnivå medför en dubbelreglering på samma konstitutionella nivå av vissa rättigheter och av hur dessa får inskränkas.Regeringen delar också kommitténs uppfattning att det även efter en inkorporering av Europakonventionen liksom hittills i första hand ankommer på lagstiftaren att löpande se till att den svenska rätten stämmer överens med konventionens bestämmelser. Enligt regeringens uppfattning bör den i vårt demokratiska statsskick grundade balansen mellan den lagstiftande och dömande makten inte rubbas. Det är en uppgift för lagstiftaren att bedöma vilka förändringar av den inhemska rätten som kan vara påkallade. Även om det generellt sett är så att det inte finns några motsättningar mellan en inkorporerad Europakonventions bestämmelser och annan lagstiftning, kan det inte helt uteslutas att det uppkommer fall där det kan ifrågasättas om en sådan konflikt föreligger. Frågan är då hur en konflikt mellan sinsemellan motstridiga lagregler skall lösas. Fri- och rättighetskommittén har förordat att det i 2 kap. regeringsformen införs en ny grundlagsregel om att en lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med konventionen, med möjlighet att sätta en konventionsstridig föreskrift åt sidan med stöd av lagprövningsregeln i 11 kap. 14 § regeringsformen. Regeringen anser för sin del att en bestämmelse som den kommittén föreslagit har ett betydande värde. Genom en regel i regeringsformen markeras den särskilda betydelse som konventionen har och som själva inkorporeringsförfarandet nu syftar till att förstärka. Visserligen är bestämmelsen, som kommittén också påpekat (bet. del B s. 127), uttryckligen riktad endast till lagstiftaren. Det är naturligtvis, som flera remissinstanser påpekat, ett generellt krav på den svenske lagstiftaren att inte utfärda lagar som strider mot någon av våra folkrättsliga förpliktelser gentemot andra stater. Kommittén anför emellertid också (a.a. s. 128) att domstolar och myndigheter med stöd av bestämmelsen får möjlighet att tillämpa reglerna om lagprövning i 11 kap. 14 § regeringsformen. Det är enligt vår mening viktigt att, om det osannolika skulle inträffa att riksdagen i en framtid väljer att lagstifta i uttrycklig strid med konventionen, en sådan lagstiftningsakt kan sättas åt sidan av domstolar och myndigheter. Det är därför angeläget att genom en grundlagsregel ge möjlighet till lagprövning. Det måste dock härefter - mot bakgrund av den tveksamhet som vissa viktiga remissinstanser gett uttryck för - omedelbart tillfogas att konventionens till- ämpning i Sverige givetvis inte bör begränsas till enbart en lagprövningsfråga. Inkorporeringen av konventionen sker genom vanlig lag. Den föreslagna bestämmel- sen i 2 kap. 23 § regeringsformen ändrar icke på det förhållandet. Konventionen ges således genom det föreslagna stadgandet inte grundlags status. Inte heller tillskapas någon ny nivå i normhierarkin, mellan vanlig lag och grundlag. Det innebär att i fall av verklig eller skenbar konflikt mellan konventionen och annan lag - och där motstridigheten inte är av den uppenbara karaktär som förutsätts i lagprövningsregeln - måste konflikten lösas genom lagtolkning eller med hjälp av rättstillämpningsmetoder. Med hänsyn till farhågor för problem i tillämpningen som en del remissinstanser har, vill regeringen redogöra för principer som kan bli aktuella när det eventuellt finns en konflikt mellan Europakonventionens bestämmelser och inhemska lagregler. Inledningsvis vill regeringen framhålla att någon risk för en konflikt mellan Europakonventionens bestämmelser och föreskrifterna i 2 kap. regeringsformen inte gärna kan uppstå. I den mån de två regelsystemen inte ger samma skydd kommer den regel som går längst att bli den som avgör hur långt skyddet för fri- och rättigheterna sträcker sig. Med andra ord kompletterar regelsystemen varandra (se vidare avsnitt 8). Detsamma kan sägas om tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens förhållande till konventionen. Den omständigheten att en författning grundas på en internationell konvention innebär i sig inte att den har företräde framför andra författningar. En allmän tolkningsprincip är dock att våra författningar är förenliga med våra internationella åtaganden och att de därför skall tolkas i fördragsvänlig anda, s.k. fördragskonform tolkning. Föreligger en eventuell motstridighet mellan Europakonventionens bestämmelser och en föreskrift i annan lag, kan lagtillämparen också enligt redan gällande principer i många fall komma till det resultatet att konventionsbestämmelserna får genomslag i rättstillämpningen. För det fall att en domstol eller en förvaltningsmyndighet, efter en inkorporering av konventionen genom vanlig lag, ställs inför ett påstående om att en svensk lagregel som är tillämplig i målet står i strid med en konventionsbestämmelse, kan den göra följande överväganden. Först och främst har rättstillämparen givetvis att genom en analys av de båda lagrummen förvissa sig om att en motstridighet verkligen föreligger. Han har därvid att bl.a. ta del av konventionsorganens praxis för att kunna konstatera vilket innehåll konventionsbestämmelsen har. Han skall sedan fastställa den rent inhemska regelns innebörd. Det är då möjligt att det visar sig stå klart att det inte finns någon motstridighet. Om tvekan om detta däremot finns, har rättstillämparen, enligt principen om fördragskonform lagtolkning, alltså att överväga frågan om den svenska lagregeln tolkningsvis kan ges ett innehåll som svarar mot konventionens krav. I många fall torde en sådan analys visa att det finns utrymme för att tolka lagregeln så att en lösning i enlighet med konventionsbestämmelsen kan uppnås. Visar det sig däremot att den svenska lagregeln måste uppfattas som så entydig att något tolkningsutrymme inte ges, föreligger en verklig lagkonflikt, och rättstillämparen måste välja vilket av de två hierarkiskt sidoordnande lagrummen han skall lägga till grund för sitt avgörande. Han har därvid främst ett par allmänt erkända principer att utgå från. För det fall att den svenska lagregeln utfärdats före inkorporeringslagen kan han tillämpa den tidigare nämnda lex posterior-principen, som alltså innebär att yngre lag går före äldre lag. Det leder då till att han skall lägga konventionsbestämmelsen till grund för sitt avgörande. Rättstillämparen har emellertid också att samtidigt överväga om det finns skäl att tillämpa den delvis konkurrerande principen om lex specialis, alltså att en specialregel går före en allmänt hållen bestämmelse oavsett bestämmelsernas inbördes ålder. Det kan givetvis inte på förhand sägas om en tillämpning av den principen medför att den svenska lagregeln eller konventionsbestämmelsen skall ges företräde. Det måste bero på omständigheterna i det enskilda fallet. Någon gång skulle alltså en tillämpning av lex specialis-principen i en lagkonflikt kunna leda till att en konventionsstridig inhemsk lagregel ges företräde efter det att en konflikt med konventionen kommit att förbises i lagstiftningsärendet. Att en sådan situation uppkommer motverkas emellertid av Lagrådets granskning av hur lagförslag förhåller sig till Europakonventionen och den noggranna lagstiftningsprocess som i övrigt förekommer i Sverige. Högsta domstolens ledamöter har i sitt remissyttrande pekat på att, utöver lex posterior-och lex specialis-principerna, även en tredje princip skulle kunna vägas in i en konfliktsituation. Den principen innebär, uttalar Högsta doms- tolens ledamöter, "att en konvention om mänskliga rättigheter, även om den i den inhemska laghierarkin inte har högre rang än vanlig lag, ändå bör på grund av sin speciella karaktär ges en särskild vikt i fall av konflikt med inhemska lag- bestämmelser". Det synsätt som Högsta domstolens ledamöter har anlagt kan också sägas ansluta till principen om fördragskonform tolkning, även om den principen gäller i förhållande till internationella överenskommelser i allmänhet. Härtill kommer att en rättstillämpare, om han inte genom sina tidigare överväganden kommit fram till att konventionsbestämmelsen bör tillämpas, med tillämpning av lagprövningsregeln kan pröva den svenska lagregeln mot den föreslagna grundlagsregeln i 2 kap. 23 RF. Därvid gäller att han kan sätta lagregeln åt sidan om den uppenbart strider mot grundlagens förbud mot konventionsstridig lagstiftning. I det säkerligen fåtal fall då en svensk lagregel kan anses strida mot konventionen får det, i enlighet med vad som ovan anförts, bli en uppgift för domstolarna och förvaltningsmyndigheterna att avgöra hur konflikterna skall lösas. Som tidigare anförts skall det vara en uppgift för lagstiftaren att löpande se till att den inhemska rätten överensstämmer med konventionen. Redogörelsen i det föregående för principer som kan bli aktuella när det eventuellt finns en konflikt mellan konventionens bestämmelser och inhemska lagregler har lämnats utifrån denna inställning. 11 Europakonventionens förhållande till 2 kap. regeringsformen Regeringens bedömning: En inkorporering av Europakonventionen syftar till att förstärka medborgarnas fri- och rättighetsskydd. Detta syfte tillgodoses genom att i den mån det skydd som konventionen nu eller i framtiden ger är starkare än det som följer av regeringsformens fri- och rättighetsskydd eller av allmänna rättsprinciper det i praktiken är konventionens bestämmelser som skall tillämpas. Kommitténs bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Juridiska fakulteten vid Stockholms universitet efterlyser en analys av hur konventionens rättighetsskydd efter en inkorporering förhåller sig till det skydd som ges i 2 kap. regeringsformen. Skälen för regeringens bedömning: Sedan Europakonventionen inkorporerats kommer två regelsystem angående fri- och rättigheter att utgöra en del av den svenska rätten. Vid en jämförelse dem emellan kan först konstateras att det stora flertalet skyddade fri- och rättigheter är gemensamma. I några avseenden är emellertid det skydd som ges i svensk grundlag längre gående än i konventionen. Det gäller främst skyddet mot retroaktiva skatter och avgifter samt de fri- och rättigheter som följer av tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrund- lagens reglering, t.ex. förbudet mot förhandsgranskning av tryckt skrift och meddelarfriheten. Inte heller har den föreslagna regeln om allemansrätten någon motsvarighet. Å andra sidan saknar t.ex. konventionens skydd för rätten till domstolsprövning av civila rättigheter och skyldigheter eller rätten att ingå äktenskap någon motsvarighet i regeringsformen. Ur medborgarens perspektiv innebär en inkorporering att han är berättigad till det skydd som såväl grundlagen som konventionen ger. På motsvarande sätt är lagstiftaren bunden att iaktta de begränsningar som följer såväl av grundlagen som av konventionen. Det fri- och rättighetsskydd som grundlagen och konventionen ger är, med juridiska fakultetens ord, kumulativt. Medborgaren kan således åberopa den regel som i varje given situation ger honom det starkaste skyddet. Det kan inte heller uteslutas att en sådan kumulativ effekt kan uppstå på de områden där grundlagens och konventionens normer nu kan uppfattas som gemensamma. Konventionsorganen tar i sin verksamhet intryck av den nationella regleringen av fri- och rättigheter på grundlagsnivå. Genom den vidare rätt- sutvecklingen hos konventionsorganen kan en i konventionen given rättighet komma att preciseras på ett sätt som medför att skyddet går längre än motsvarande regel i grundlagen. Det kan för tydlighetens skull klargöras att en inkorporering av konventionen givetvis icke får ge upphov till det felaktiga motsatsslutet att medborgarnas rättigheter därigenom nu uttömmande har reglerats. Så skall naturligtvis rätt- släget beträffande sådana allmänna rättsprinciper som vunnit hävd i svensk rätt, som t.ex. en allmän proportionalitetsprincip, inte påverkas av en inkorporering. Inte heller påverkas den inverkan andra fri- och rättighetskonventioner kan ha i rättstillämpningen genom fördragskonform tolkning av svenska föreskrifter. 12 Gällande lags förenlighet med konventionen Regeringens bedömning: En inkorporering av Europakonventionen medför ingen förändring i Sveriges skyldighet att se till att den svenska lagstiftningen uppfyller de krav som konventionen ställer. Det är därför angeläget att även i framtiden noga följa den rättsutveckling som sker genom konventionsorganens avgöranden. Vid en översiktlig bedömning av det nu rådande rättsläget kan sägas att svensk lagstiftning i allmänhet torde uppfylla konventionens krav. Tveksamhet kan emellertid råda om hur väl Sverige uppfyller kravet på rätt till domstolsprövning av civila rättigheter och skyldigheter (artikel 6) och det därmed sammanhängande kravet på tillgång till inhemskt rättsmedel (artikel 13). Dessa frågor kommer att utredas vidare i Fri- och rättighetskommitténs fortsatta arbete. Kommitténs bedömning: Kommittén, som presenterat en omfattande genomgång av svensk rätt jämförd med konventionen, finner att vår lagstiftning i huvudsak står i överensstämmelse med konventionen, men anger att det är osäkert om så kan anses vara fallet såvitt gäller artikel 13 om rätten till inhemskt rättsmedel. Remissinstanserna: Juridiska fakulteten vid Stockholms universitet pekar på de tveksamheter som kan råda beträffande rätten till dom stolsprövning av civila rättigheter och skyldigheter. Socialstyrelsen anser att det bör klarläggas om vissa regler i svensk lagstiftning om tvångsvård är förenliga med Europakon- ventionens artikel 8 och 13. Hovrätten för Nedre Norrland anför att de svenska reglerna om arbetsplikt för den som döms till skyddstillsyn inte synes vara förenliga med konventionens artikel 4. Skälen för regeringens bedömning: Det är först angeläget att påpeka att även utan en inkorporering Sverige på folkrättslig grund är skyldigt att se till att vår lagstiftning motsvarar konventionens krav. Vi har ju också redan berört det flertal lagstiftningsreformer som hittills initierats till följd av avgöranden som träffats av konventionsorganen och genom vilka konventionens närmare innehåll på vissa punkter kommit att preciseras. Vid en inkorporering får denna skyldighet endast en ytterligare dimension genom det internt svenska intresset av att skilda nationella lagregler inte står i konflikt med varandra. Härtill kommer att det är angeläget framhålla att varje uttalande om konventionens närmare innebörd bör ske med ett stort mått av försiktighet och i vart fall endast avse situationen så som den just för tillfället ter sig. Vi har ju redan flera gånger framhållit den dynamiska rättsutveckling som sker genom konventionsorganens arbete vilket medför att kraven på nationell lagstiftning successivt förändras. Regeringen har redan i direktiven till Fri- och rättighetskommittén, som en aspekt när det gäller rätten till domstolsprövning, framhållit de krav som Europakonventionen ställer i fråga om den enskildes rätt att få sina civila rättigheter och skyldigheter prövade inför en inhemsk domstol. Enligt konventio- nens artikel 6 skall envar, när det gäller prövning av hans civila rättigheter och skyldigheter, vara berättigad till en opartisk och offentlig rättegång inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag. Regeringen anmärkte därvid att utvecklingen efter hand visat att Europadomstolen anser att även tillämpningen av vissa regler i den offentliga rätten som rör förhållandet mellan enskilda och det allmänna gäller civila rättigheter och skyldigheter i den mening som avses i konventionen. Frågan om huruvida svensk lagstiftning fullt ut överensstämmer med artikel 6 sådan den kommit att tolkas av Europadomstolen liksom med artikel 13 om rätten till inhemskt rättsmedel tillhör dem som Fri- och rättighetskommittén bör söka besvara i sitt fortsatta utredningsarbete. Socialstyrelsen väcker frågan om de regler om bl.a. besöksförbud som intagits i lagen om psykiatrisk tvångsvård, lagen om rättspsykiatrisk vård, lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga och lagen om vård av missbrukare i vissa fall är förenliga med konventionens artiklar 8 och 13. Den frågan, liksom den av Hovrätten för Nedre Norrland väckta frågan, kan knappast ges något entydigt svar i detta sammanhang. Som vi framhållit ovan är det knappast heller nödvändigt eftersom det oavsett om konventionen inkorporeras eller ej i princip är lika viktigt att bringa svensk lag i överensstämmelse med konventionen. Det är alltså alltfort en uppgift främst för lagstiftaren att löpande se till att den inhemska rätten överensstämmer med konventionen, även sedan denna inkorporerats i svensk rätt. De väckta frågorna får därför övervägas i fortsatt lagstiftningsarbete på de aktuella områdena och då med beaktande av eventuell framtida rättsutveckling i konventionsorganen. Regeringen kan nu endast konstatera att konventionens allmänna bestämmelser tillåter staterna att i viss utsträckning avgöra om inskränkningar i fri- och rättigheterna är nödvändiga i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till bl.a. den allmänna säkerheten, före- byggandet av oordning eller brott, skyddandet av hälsa eller moral eller av andra personers fri- och rättigheter. Så har t.ex. Europadomstolen ansett att en viss kontroll av korrespondensen för dem som är intagna i kriminalvårdsanstalt är förenlig med konventionen trots dess principiella skydd för privat- och fami- ljeliv, hem och korrespondens. Ett exempel på den nödvändiga kontinuerliga översynen av gällande rätts förenlighet med konventionen utgör Polisrättsutredningens arbete. I ett nyligen överlämnat delbetänkande (SOU 1993:60) konstaterar utredningen att sådana om- händertaganden som 13 § polislagen (1984:387) ger möjlighet till inte torde vara konventionsenliga. Det kan också nämnas att Europadomstolen i en dom den 25 november 1993 (målet Holm ./. Sverige) funnit att opartiskheten och oberoendet hos Stockholms tingsrätt i ett tryckfrihetsmål kunnat dras i tvivelsmål (the independence and impartiality of the District Court were open to doubt). Även om avgörandet endast avsåg juryns sammansättning i ett enskilt mål kan det inte uteslutas att det kan vara av betydelse för den svenska lagstiftningen på området. Regeringen kan, med förbehåll för vad som nu har sagts, vid en översiktlig bedömning ansluta sig till kommitténs ståndpunkt att svensk rätt i allmänhet torde stå i överensstämmelse med Europakonventionens krav. 13 Bör den svenska reservationen återkallas? Regeringens förslag: Den svenska reservationen mot andra meningen i artikel 2 i tilläggsprotokollet av den 20 mars 1952 återkallas. Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Svea hovrätt, Kammarrätten i Göteborg, Socialstyrelsen och Katolska biskopsämbetet har förordat kommitténs förslag. Däremot har Statens skolverk, Samhällsvetenskapliga fakulteten vid Stockholms universitet, ärkebiskopen liksom Sveriges kristna råd och Sveriges frikyrkosamråd avstyrkt ett återkallande av reservationen. Skälen för regeringens förslag: I artikel 2 i första tilläggsprotokollet av den 20 mars 1952 till Europakonventionen stadgas följande: "Ingen må förvägras rätten till undervisning. Vid utövandet av den verksamhet staten kan påtaga sig i fråga om uppfostran och undervisning skall staten respektera föräldrarnas rätt att tillförsäkra sina barn en uppfostran och un- dervisning som står i överensstämmelse med föräldrarnas religiösa och filosofis- ka övertygelse." Vid antagandet av tilläggsprotokollet förklarade Sverige sig göra ett förbehåll av innebörd dels att Sverige inte kan medge föräldrar rätt att under hänvisning till sin filosofiska övertygelse för sina barn erhålla befrielse från skyldig- heten att delta i delar av de allmänna skolornas undervisning, dels att befriel- se från skyldigheten att delta i de allmänna skolornas kristendomsundervisning endast kan medges för barn med annan trosbekännelse än Svenska kyrkans, för vilka tillfredsställande religionsundervisning är anordnad (se prop. 1953:32 s. 11). Fri- och rättighetskommittén har (betänkandet del A s. 186 f och del B s. 129 f) hänvisat till att Europadomstolen i det danska målet Kjeldsen, Busk Madsen och Pedersen (dom 1976-12-07, ser. A Nr 23) uttalat att artikeln inte hindrar att information eller kunskap om religiösa och filosofiska spörsmål förmedlas i den obligatoriska undervisningen under förutsättning att det sker på ett objektivt, kritiskt och pluralistiskt sätt. Domstolen fäste i sammanhanget också vikt vid att det som alternativ fanns möjlighet till undervisning i privata skolor eller till hemundervisning. Under hänvisning till att dagens skolundervisning skall vara objektiv och eleverna således inte tvingas bevista en undervisning som strider mot föräldrarnas övertygelse samt till att gällande skollag ger möjlighet att fullgöra skolplikten genom fristående skolor eller genom hemunder- visning, föreslår kommittén att den svenska reservationen återkallas. Samhällsvetenskapliga fakulteten vid Stockholms universitet har pekat på att artikel 2 i Europakonventionen endast avser föräldrarnas rätt medan t.ex. FN:s barnkonvention - och reglerna i 6 kap. föräldrabalken - utgår från att barnet är en självständig individ med egna behov och rättigheter. Statens skolverk har för sin del framhållit att även om undervisningen i de svenska offentliga skolorna skall vara objektiv när det gäller t.ex. religions- och sexual- undervisning, så gäller objektivitetskravet inte i allt. Tvärtom, anför verket, finns det områden där skolan och undervisningen inte får vara objektiv och neutral. Som exempel nämner verket att gällande skolförfattningar ålägger skolan och dess personal att aktivt och medvetet påverka och stimulera barn och ungdomar att vilja omfatta vår demokratis grundläggande värderingar och låta dessa komma till uttryck i praktisk, vardaglig handling. En sådan värdering är alla människors lika värde oberoende av t.ex. ras eller kön. Verket påpekar vidare att en fristående skola som inte ansluter sig till dessa värderingar saknar förutsättningar att bli godkänd för fullgörande av skolplikten och att detsamma gäller även för s.k. hemundervisning. Ärkebiskopen, liksom Sveriges kristna råd och Sveriges frikyrkosamråd, har hänvisat till FN:s barnkonvention i vars artiklar 28-30 sägs bl.a. att barn har rätt till en undervisning som utvecklar respekt för mänskliga rättigheter och fostrar i en anda av förståelse, fred och tolerans. Dessa remissinstanser betonar bl.a. följande: "den obligatoriska skolans uppgift, vare sig den utförs inom en kommunal ram eller i en fristående skola, bör vara att ge en god grund för den egna livsåskådningen och utveckla respekt för att olika religioner och livsåskåd- ningar finns sida vid sida och har rätt till ömsesidig respekt...Vi ser det angeläget att denna för demokratin och religionsfriheten viktiga tradition kan bevaras som alternativ till särlösningar som riskerar att öka segregeringen och reducera förutsättningarna för tvärkulturell och tvärreligiös förståelse i det svenska samhället." Justitierådet Danelius har i en promemoria som fogats till det yttrande som avgetts av Högsta domstolens ledamöter ifrågasatt om den svenska reservationen förlorat sin betydelse av de skäl som kommittén anger. Han redovisar därvid bl.a. att kommissionen så sent som år 1986 åberopat reservationen som grund för att avvisa ett klagomål över att en förälders ateistiska övertygelse inte föranlett befrielse för ett barn från skyldigheten att delta i undervisningen i religionskunskap. Enligt regeringens uppfattning finns det naturligtvis fog för Fri- och rättighetskommitténs synpunkt att dagens skolundervisning skall vara objektiv varför elever inte kan sägas vara tvingade att bevista en undervisning som kan anses strida mot föräldrarnas övertygelse. Detta gäller i allmänhet och även i många fall då elevers föräldrar hyser en filosofisk eller religiös övertygelse som inte delas av flertalet. Men som Skolverket har påpekat finns det frågor i vilka skolan varken får eller bör vara objektiv eller neutral, nämligen då det gäller grundläggande demokratiska värderingar. Till dessa grundläggande värderingar hör vad bl.a. ärkebiskopen framhållit, nämligen respekten för olika religioner och livsåskådningar. Samma krav bör, som Skolverket också anfört, ställas på fristående skolor. Det kan inte uteslutas att denna skolans hållning i något fåtal fall kan strida mot den övertygelse som en förälder hyser. På ett principiellt plan är det också viktigt att de fri- och rättigheter som Sverige åtar sig att respektera verkligen kan garanteras i förhållande till alla medborgare. Regeringen vill emellertid särskilt framhålla att i denna fråga bryts två delvis skilda synsätt mot varandra. Bestämmelsen i tilläggsprotokollet speglar, enligt dess ordalag, ett synsätt som utgår från föräldrarnas ansvar som fostrare och samhällets plikt att respektera de val som föräldrarna träffar. Ett annat synsätt är det som bl.a. kommer till uttryck i barnkonventionen och som fäster avgörande vikt vid barnets rätt bl.a. till en utbildning som utvecklar respekt för demokratiska värderingar. Dessa båda synsätt behöver emellertid inte vara oförenliga, vilket också framgår av bl.a. ett nyligen avkunnat enhälligt beslut av Europeiska kommissionen för mänskliga rättigheter. I ett klagomål av två svenska föräldrar (ansökan nr 17678/91) hade dessa bl.a. anfört att svenska myndigheter, genom att vägra deras barn rätten till hem- undervisning på högstadienivå, hade kränkt deras rätt att tillförsäkra barnen en undervisning som stod i överensstämmelse med deras religiösa och filosofiska övertygelse. Klagandena gjorde gällande bl.a. att den allmänna skolans sociala träning syftade till att förstöra barnens kristna tro. Kommissionen noterade den svenska reservationen men avvisade klagomålet på den grunden att det var uppenbart ogrundat. Kommissionen uttalade därvid att föreskriften om respekt för föräldrars religiösa och filosofiska övertygelse måste läsas tillsammans med artikelns första mening som föreskriver att "ingen må förvägras rätten till undervisning". Eftersom den nu nämnda meningen inleder och dominerar artikeln måste, fann kommissionen, slutsatsen dras att föräldrars övertygelse endast kan respekteras i den mån den inte står i konflikt med barnets grundläggande rätt till utbildning. Det innebär att föräldrar inte på grund av sin övertygelse kan vägra barnet rätten till utbildning. Kommissionen fann vidare att de svenska myndigheterna handlat inom ramen för sitt fria skön (margin of appreciation) att i det förevarande fallet själva bedöma klagandenas möjligheter att på egen hand anordna en godtagbar undervisning för sina barn. Det refererade avgörandet avser visserligen det fallet att föräldrarna inte över huvud taget ville låta sina barn delta i den allmänna skolundervisningen. Det kan därför inte med fullständig säkerhet sägas att bedömningen skulle bli densamma beträffande varje enstaka inslag i utbildningen. Därvidlag har emellertid domstolen, i det ovan nämnda danska målet, uttalat att varje stat i princip har rätt att själv bestämma läroplanens innehåll och utformning samt, som redan nämnts, att intet hindrar en stat från att inom ramen för den allmänna skolan bedriva undervisning även i frågor som kan vara kontroversiella från religiösa eller filosofiska utgångspunkter, så länge som undervisningen förmedlas på ett objektivt, kritiskt och pluralistiskt sätt. Vi fäster avgörande vikt vid det allmänna synsätt som kommissionen anlagt, nämligen att det grund- läggande är barnets rätt till undervisning och att föräldrars rätt till respekt för sin övertygelse måste ses i ljuset härav. Mot den bakgrunden måste det saknas anledning befara att ett återkallande av den svenska reservationen skulle kunna medföra att utrymme ges för, med Ärkebiskopens ord, särlösningar som riskerar att öka segregeringen och reducera förutsättningarna för tvärkulturell och tvärreligiös förståelse i det svenska samhället. Det svenska förbehållet bör därför nu återtas. 14 Erkännande av Europadomstolens jurisdiktion utan tidsbegränsning Regeringens förslag: Riksdagen bör som sin mening uttala att Sverige skall utan begränsning i tiden erkänna Europadomstolens jurisdiktion, när det nu gällande tidsbegränsade erkännandet av domstolens domsrätt löper ut. Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har haft någon invändning att rikta mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: I samband med ratifikationen av Europakonventionen erkände Sverige, som redan tidigare berörts, utan tidsbegränsning den individuella klagorätten till kommissionen. Därvid anförde departementschefen att "innan erfarenheten visat, att det vid sidan av kommissionen finnes ett praktiskt behov av domstolen, finner jag icke, att Sverige bör avgiva någon förklaring" om erkännande av domstolens jurisdiktion (prop. 1951:165 s. 14). När Sverige slutligen, år 1966, avgav en förklaring om erkännande av domstolens jurisdiktion hade endast Irland avgett en sådan förklaring för obegränsad tid medan nio andra stater avgett förklaring för viss tid. Vid denna tidpunkt hade domstolen också ännu endast avdömt två mål. Giltighetstiden för den svenska förklaringen bestämdes då till fem år, motsvarande vad som gällde enligt Danmarks och Islands förklaringar. Liksom de danska och norska förklaringarna borde det svenska godkännandet ske under förutsättning av ömsesidighet (prop. 1966:33 s. 3 ff). När Sverige senast förlängde sitt erkännande av domstolens jurisdiktion hänvisade föredraganden (prop. 1990/91:79 s. 3) i fråga om bakgrunden endast till vad som anförts i 1966 års proposition. Därutöver angavs att - utöver Irland -då också Finland, Nederländerna och Schweiz hade erkänt domstolens behörighet för obegränsad tid. Sverige kommer, när den senast beslutade förklaringen om att erkänna domstolens behörighet löper ut, att under 30 år ha varit underkastad domstolens jurisdiktion. Vi har redan ovan, som ett av skälen för en inkorporering, konstaterat att konventionen över tiden kommit att öka i betydelse, inte minst här i landet. Övervakningsorganens verksamhet har på samma sätt över tiden kommit att vinna stadga och allmänt erkännande. Det är därför regeringens uppfattning att tiden nu är mogen för att utan någon begränsning i tiden och utan något förbehåll om ömsesidighet avge en förklaring om erkännande av domstolens jurisdiktion såsom tvingande för Sverige i och för sig och utan särskild överenskommelse. Det framstår dock som rimligt att så bör ske i samband med att den nu avgivna förklaringens giltighetstid löper ut år 1996. Det kan då också bli möjligt att beakta om de nya regler som kan komma att ingå i ett blivande protokoll om en enda domstol för mänskliga rättigheter föranleder att en sådan förklaring bör utformas på annat sätt än för närvarande. 15 Vissa övriga frågor Regeringens bedömning: Europakonventionen, med den lydelse som den fått genom vissa av tilläggsprotokollen, liksom tilläggsprotokollen i övrigt, bör nyöver- sättas till svenska. - Efter en inkorporering av konventionen bör särskild uppmärksamhet ägnas åt behovet av information om dess innehåll till domstolar, myndigheter och allmänhet. Särskilt angeläget bör det vara att domstolar och andra myndigheter ges möjligheter att fortlöpande följa den rättspraxis som ut- vecklas genom konventionsorganens arbete. Kommitténs bedömning: Kommittén har inte uttalat sig särskilt om de frågor som här behandlas. Remissinstanserna: Justitierådet Danelius har i ett särskilt yttrande påpekat de problem som är förknippade med att till inkorporeringslagen foga i äldre lagstiftningsärenden publicerade översättningar till svenska. Samhällsvetenska- pliga fakulteten vid Lunds universitet har satt i fråga om inte en inkorporering borde föregås av en nyöversättning till svenska av konventionen. - De juridiska fakulteterna vid Uppsala och Stockholms universitet har uppmärksammat det informationsbehov som en inkorporering medför. Skälen för regeringens bedömning: Som justitierådet Danelius utvecklat är den svenska översättning av konventionen som gjordes i samband med att Sverige ratificerade konventionen i vissa hänseenden bristfällig. Någon senare officiell översättning har inte gjorts. Bristerna gäller för det första att de ändringar av konventionen som skett genom vissa av tilläggsprotokollen inte kommit att inarbetas i texten. Konventionens gällande lydelse är därför inte helt lättöverskådlig. För det andra finns det skäl att överväga om vissa valda svenska uttryck på det mest adekvata sättet motsvarar originaltexterna. Ett aktuellt sådant exempel utgör det svenska uttrycket "civila" rättigheter och skyldigheter (artikel 6). Motsvarande lokution i originaltexterna är civil rights and obligations och droits et obligations de caractère civil. Europa- domstolen har uttalat att det avgörande inte är hur en rättighet karakteriseras i den nationella rätten. Begreppet civila rättigheter bör i stället ges en självständig innebörd. I begreppet ryms, enligt domstolen, varje förfarande vars utgång är avgörande för rättigheter och skyldigheter av privat natur. Det kan därför gälla frågor som här i landet avser förhållandet mellan den enskilde och det allmänna. Som exempel på frågor som ansetts falla inom artikelns tillämpningsområde kan - bland de svenska målen - nämnas tillstånd till förvärv av fast egendom, expropriationstillstånd, byggnadstillstånd, trafikstillstånd och utskänkningstillstånd (se vidare Danelius, Mänskliga rättigheter s. 142 ff). Ett ytterligare exempel är det svenska uttrycket "opartisk rättegång" (även det i artikel 6) som torde ha en snävare innebörd än det motsvarande engelska fair hearing. Konventionstexten kan också behöva bli föremål för en språklig modernisering. I regeringskansliet har arbetet med en nyöversättning av konventionen initierats. Det sker med ambitionen att den nya översättningen skall kunna föreläggas riksdagen innan den har att fatta beslut om en inkorporeringslag och därigenom beaktas i lagstiftningsärendet och ersätta den nu bifogade översättningen som bilaga till den nya lagen. Regeringen delar också bedömningen att en inkorporering bör följas av information om såväl konventionens materiella innehåll som om dess övervaknings- system. Av särskild vikt är givetvis att domstolar och myndigheter har möjlighet att fortlöpande följa konventionsorganens rättspraxis. Domstolsverket har, och uppfyller redan, en viktig uppgift härvidlag. Vilka ytterligare insatser som är nödvändiga och hur de skall organiseras får bli föremål för vidare överväganden. 16 Författningskommentar 16.1 Förslaget till lag om ändring i regeringsformen 2 kap. 18 § Utvidgningen av egendomsskyddet motiveras i avsnitt 5. Paragrafen inleds med att varje medborgares egendom är tryggad. Denna formulering har inte någon självständig rättslig betydelse utan anger endast det övergripande syftet med bestämmelsen såsom det kommer till uttryck i dess fortsatta lydelse. Syftet är alltså inte att genom denna bestämmelse ge ett heltäckande skydd för all egendom utan i stället att slå fast att hela vår rättsordning, liksom hittills, skall ge ett betryggande skydd för den enskildes egendom. Med uttrycket varje medborgare kan, liksom med paragrafens nuvarande lydelse, avses såväl fysiska som juridiska personer. Den enskildes egendom kan av det allmänna inte ovillkorligt tryggas. Samhällets behov av mark för naturvårds- och miljöintressen, totalförsvarsändamål och för bostadsbyggande, trafikleder, rekreation och andra liknande ändamål måste självfallet kunna tillgodoses. För sådana särskilt angelägna ändamål måste som en sista utväg finnas möjlighet att tvångsvis ta i anspråk annans egendom eller begränsa ägarens möjligheter att fritt använda sin egendom. Det måste även vara möjligt att kunna vidta sådana åtgärder till förmån för enskild för att t.ex. anordna lämplig utfartsväg eller förhindra olämplig eller störande bebyggelse i grannskapet. Sådana ingrepp i annans egendom får emellertid ske endast när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen, vilket framgår av sista meningen av första stycket. Detta kriterium skall vara uppfyllt för att ingrepp genom lagstiftning eller myndighetsbeslut i enskilds egendom över huvud taget skall få ske. Den närmare innebörden av uttycket angelägna allmänna intressen är det inte möjligt att i detalj beskriva. Det är emellertid sådana ingrepp som är motiverade med hänsyn till intresset av att kunna tillgodose allmänhetens berättigade krav på en god miljö och möjligheterna att kunna bevara och skydda områden som är av särskild betydelse från naturvårdssynpunkt som i första hand åsyftas, liksom intresset av att kunna ge allmänheten tillgång till naturen för rekreation och friluftsliv. Även samhällets behov av mark för anläggande av vägar och andra kommunikationsleder m.m. måste givetvis kunna tillgodoses. Vad som är ett angeläget allmänt intresse måste till slut i viss mån bli föremål för en politisk värdering där hänsyn då även måste tas till vad som är godtagbart från rättssäkerhetssynpunkt i ett modernt och demokratiskt samhälle. Det skall även framhållas att uttrycket anknyter till vad som gäller i fråga om egen- domsskyddet enligt Europakonventionen. De ingrepp som kan komma i fråga i annans egendom har i paragrafen till en början angivits som avstående genom expropriation eller annat sådant förfogande. Detta uttryck är identiskt med det som återfinns i den nu gällande lydelsen av 2 kap. 18 § RF. Någon ändring av tillämpningsområdet i förhållande till vad som nu gäller är inte avsedd. Med uttrycket expropriation eller annat sådant förfogande avses således olika former av tvångsövertagande av förmögenhetsrätt som innebär ett överförande eller ianspråktagande av rätten. Bestämmelsen bör liksom tidigare inte hindra sådana tvångsvisa överföringar av fast egendom vid fastighetsreglering också till förmån för enskilda intressen som Statens lantmäteriverk och Lantbrukarnas Riksförbund berört, under förutsättning att det samtidigt kan sägas finnas ett angeläget allmänt intresse därav. Däremot tar regeln inte sikte på faktiska åtgärder av enskilda. Grundlagsskyddet kommer även att omfatta sådan lagstiftning som innebär begräns- ningar i innehavarens rätt att använda mark och byggnader. Detta uttrycks så att ingen kan tvingas att tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Härmed avses allehanda inskränkningar i form av byggnadsförbud, användningsförbud, åtgärder enligt skogsvårdslagen, strandskyddsförordnande, beslut om naturreservat och andra beslut enligt naturvårdslagen m.m. Det är således inskränkningar genom byggnadsreglerande och markreglerande bestämmelser som skall omfattas av grundlagsskyddet. Inte bara den som innehar mark eller byggnad med äganderätt skall komma i åtnjutande av grundlagsskyddet utan detta omfattar även den som innehar sådan egendom med någon form av nyttjanderätt. För att markera att det här endast är fråga om ett skydd mot sådana tvångsvisa inskränkningar genom lagstiftning eller myndighetsbeslut har paragrafens lydelse i detta hänseende förtydligats i jämförelse med kommitténs förslag. Sådana inskränkningar i egendomens faktiska användning som följer på grund av avtal eller annars genom åtgärder av enskilda omfattas däremot inte av grundlagsskyd- det. Ett motsvarande förtydligande har även ansetts behövligt i andra stycket. Det skall, mot bakgrund av vad som anförts i avsnitt 5, i klarhetens intresse även påpekas att sådana inskränkningar i rätten att använda främst lös egendom som följer av andra bestämmelser än de nu åsyftade markreglerande och byggnads- reglerande bestämmelserna faller utanför tillämpningsområdet. I paragrafens andra stycke slås rätten till ersättning fast. Rätt till ersättning föreskrivs till en början vid tvångsavhändelse genom expropriation eller annat sådant förfogande. Denna ersättningsrätt motsvarar det skydd som bestämmelsens nuvarande lydelse garanterar. Enligt den lagstiftning som reglerar möjligheterna till olika former av rådighetsinskränkningar finns det även rätt till ersättning i vissa sådana fall. Enligt de huvudprinciper som gäller i svensk rätt utgår således ersättning vid sådana rådighetsinskränkningar som medför att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras. I fråga om byggnadsreglerande bestämmelser finns det rätt till ersättning om skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på berörd del av fastigheten. Ersättning utgår däremot inte för vissa mindre ingripande inskränkningar i rätten att fritt nyttja sin egendom eller för uteblivet tillstånd till viss åtgärd. Så kallade förväntnings- värden under de senaste tio åren ersätts inte enligt gällande lagstiftning. Som en konsekvens av att även rådighetsinskränkningar avseende mark och byggnader skall omfattas av bestämmelsen om egendomsskyddet har även rätten till ersättning i dessa fall givits ett grundlagsskydd. I andra stycket anges därför huvudprinciperna för ersättningsrätten såsom de framgår av gällande rätt. Be- stämmelserna om detta är utformade i enlighet med vad som redan nu gäller enligt lag. Någon utvidgning av rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar är däremot inte avsedd. Efter ett påpekande under remissbehandlingen har lagtexten förtydligats på det sätt att uttrycket "berörd del av" i enlighet med kommitténs syfte närmare anknutits till rekvisitet "avsevärt försvårande av pågående markanvändning". Liksom hittills skall de närmare grunderna för bestämmandet av ersättningen anges i lag. Som också har framgått av avsnitt 5 är det motiverat att i grundlagsbestämmelsen om egendomsskyddet göra ett uttryckligt förbehåll för den på sedvanerätt grundade allemansrätten. Detta kommer till uttryck i paragrafens sista stycke. Härigenom erinras om att egendomsskyddet som det kommer till uttryck i första och andra styckena inte gäller oberoende av allemansrätten. Sista stycket innebär att oberoende av vad som i övrigt föreskrivs i paragrafen en fastighetsägare även fortsättningsvis måste acceptera att det är tillåtet för var och en att nyttja naturen enligt vad som för varje tid följer av allemansrätten. Grundlagen förutsätter alltså att denna existerar även om den med tiden kan få ett i förhållande till i dag förändrat innehåll genom t.ex. ändringar i strafflagstiftning. I kommitténs förslag till lydelse har utöver vad som tidigare nämnts några mindre språkliga justeringar skett. 20 § Genom stadgandet i första stycket slås skyddet för närings- och yrkesfriheten fast. Med att driva näring avses här enskilda som yrkesmässigt bedriver verksamhet av ekonomisk art. Avsikten med att bestämmelsen även avser dem som utövar yrke är att begreppen närings- och yrkesfrihet inte helt stämmer överens med varandra. Att båda begreppen förekommer i paragrafen kan inte gärna leda till oklarhet. Som framgår av avsnitt 6 har skyddet utformats så att det tar sikte på ett särskilt moment i närings- och yrkesfriheten, nämligen den ekonomiska sidan av den s.k. likhetsprincipen. Denna princip kan kortfattat sägas innebära att alla regleringar på närings- och yrkesfrihetens område måste vara generella på så sätt att alla skall ha möjlighet att konkurrera på lika villkor under förutsättning att de i övrigt uppfyller de krav som kan ställas upp för just det yrket eller den näringsgrenen. Under dessa förutsättningar skall bestämmelsen förhindra att någon enskild ekonomiskt skall få gynnas på någon annans bekostnad. Av avsnitt 6 framgår att det i dag finns en relativt omfattande reglering på närings- och yrkesfrihetens område. Till de av kommittén redovisade författningarna kan såsom Konkurrensverket påpekar även räknas senare beslutade lagar samt regeringsförordningar och föreskrifter som meddelats av myndigheter och kommuner med stöd av lag i den utsträckning de kan sägas innebära begränsningar i närings- och yrkesfriheten. Enligt advokatsamfundets mening är det felaktigt att som kommittén gjort, bland författningsbestämmelser som berör närings- och yrkesfriheten ta upp skyddet för advokattiteln bland övrig lagstiftning, där samtliga övriga lagar inriktar sig på reglering av verksamheten som sådan. Reglerna i 8 kap. RB ger visserligen ett skydd för advokattiteln men innebär också att medlemmarna i advokatsamfundet är privilegierade t.ex. på det sättet att i princip endast advokater förordnas som offentliga försvarare. Bestämmelserna kan dock sägas ha att göra med rätten att utöva ett visst yrke även om juridisk rådgivning eller verksamhet som innebär juridiskt biträde till någon också kan utövas av andra. Enligt kommittén har inskränkande föreskrifter på näringsområdet tillkommit för att tillgodose främst säkerhets-, hälsovårds- och arbetarskyddsintressen. Kommittén anger även att det finns bestämmelser om kompetens eller vissa krav för att en person skall få utöva ett visst yrke samt att i vissa fall också näringsidkarens ekonomiska förhållanden bedöms för att utröna viljan och förmågan att fullgöra kommande skyldigheter gentemot det allmänna. Sådana begränsningar i närings- och yrkesfriheten som tillgodoser angelägna allmänna intressen måste även i fortsättningen kunna införas. I paragrafens första stycke slås därför inledningsvis den principen fast att inga andra inskränkningar får göras i rätten att driva näring eller utöva yrke än sådana som är nödvändiga för att skydda angelägna allmänna intressen. Konkurrensverket har uttryckt farhågor för att grundlagsskyddet kan urholkas och grundlagsenligheten blir svårbedömd om inte begreppet angelägna allmänna intressen preciseras närmare. Som kommentar till detta kan sägas att tillåtna inskränkningar i vart fall måste röra något som tar sikte på sådana intressen som kommittén i detta sammanhang nämnt. I övrigt får, i likhet med vad som anförts i avsnitt 5 om egendomsskyddet, det slutliga ställningstagandet till vad som är ett angeläget allmänt intresse göras från fall till fall i enlighet med vad som kan anses vara acceptabelt i ett demokratiskt samhälle. Genom andra ledet i paragrafens första stycke slås vidare fast att sådana inskränkningar aldrig får införas i syfte enbart att ekonomiskt gynna vissa personer eller företag. Under remissbehandlingen har ifrågasatts om det andra ledet tjänar något syfte. Vidare har föreslagits att ordet "enbart" kan utgå samt att till ordet "gynna" bör läggas "eller missgynnas". Som har framgått av avsnitt 6 är emellertid avsikten att den ekonomiska sidan av likhetsprincipen skall vara överordnad den princip som läggs fast i det första ledet. En inskränkning som införs för att tillgodose ett angeläget allmänt intresse måste vara generell och får inte leda till att likhetsprincipen åsidosätts. Om en sådan inskränkning införs, kan inte uteslutas att detta kan komma att leda till att vissa näringsidkare gynnas. Att sådana gynnsamma ekonomiska konsekvenser aldrig får vara det egentliga syftet med inskränkningen har därför på det sätt kommittén föreslagit kommit till uttryck i paragrafen. Likhetsprincipen skall här förhindra att någon näringsidkare eller annan yrkesutövare gynnas på annans bekostnad. Motsatsvis följer att någon annan härvid också kan komma att miss- gynnas. Det skall såsom kommittén påpekat därmed i princip inte vara tillåtet att införa regler som innebär att nyetableringar inom viss näring eller visst yrke förhindras eftersom detta innebär ett skydd för dem som redan är etablerade, såvida det inte samtidigt finns något angeläget allmänt intresse av regleringen. Avsikten med den föreslagna lydelsen är emellertid inte att hindra ett offentligt monopol som drabbar alla presumtiva konkurrenter lika, under förutsättning att det införts för att skydda något angeläget allmänt intresse. Det bör för tydlighetens skull även anmärkas att med uttrycket företag avses både juridiska och fysiska personer som driver näring till skillnad från enskilda personer som utövar ett yrke hos något offentligt organ. På de skäl som redovisats i avsnitt 6 har det ansetts motiverat att i bestämmel- sens andra stycke tydliggöra att den näringsrättsliga sidan av samernas rätt att bedriva renskötsel som den framgår av lag är förenlig med det föreslagna skyddet för närings- och yrkesfriheten. Detta kommer till uttryck genom en hänvisning till att samernas rätt att bedriva renskötsel regleras i lag. 21 § I den nya paragrafens första mening slås fast att alla barn som omfattas av den allmänna skolplikten har rätt att kostnadsfritt erhålla grundläggande utbildning i allmän skola. Vilken personkrets som omfattas av den allmänna skolplikten framgår för närvarande av 3 kap. skollagen. Undantagna från skolplikten och den där angivna motsvarande rätten till utbildning är barn, som varaktigt vistas utomlands eller vars förhållanden är sådana att det uppenbarligen inte kan begäras att barnet skall gå i skolan. I grundlagsbestämmelsen anges den berörda personkretsen på ett klart och kortfattat sätt. Härav följer att det endast är personer som befinner sig inom skolpliktig ålder som skall garanteras rätt till fri grundläggande utbildning. Den utbildning som det allmänna genom bestämmelsen åläggs att svara för kostnadsfritt omfattar utbildning som sker i allmänna skolor. Härmed kommer stadgandet även att omfatta rätt till grundläggande undervisning i särskola eller specialskola för de barn som har behov av det. För klarhetens skull skall anmärkas att det endast är rätten till själva undervisningen som garanteras. Som framgått av avsnitt 7 faller utanför tillämp- ningsområdet rätten att kostnadsfritt erhålla undervisningsmaterial, skolmåltider och skolskjuts eller andra liknande förmåner, liksom även sådana enstaka inslag i utbildningen som kan föranleda kostnader för eleverna. I bestämmelsen anges även att det allmänna skall svara också för att högre utbildning finns. Med denna skyldighet för det allmänna följer ingen ovillkorlig rätt för den enskilde till högre utbildning som meddelas i t.ex. gymnasium eller vid ett universitet eller i en högskola utan det skall för sådan utbildning även fortsättningsvis kunna ställas villkor i form av t.ex. krav på behörighet eller lämplighet för tillträde till högre utbildning. Rätten för den som omfattas av den allmänna skolplikten att kostnadsfritt erhålla grundläggande utbildning i allmän skola är absolut och kan således inte inskränkas genom lag. Bestämmelsen hindrar däremot inte att omfattningen av skolplikten förändras. Grundlagen förutsätter dock att denna skyldighet finns och är allmän utan att för den skull beröra vartenda barn i landet. För tydlig- hetens skull bör även påpekas att regleringen inte innebär att fördelningen mellan stat och kommun såvitt gäller ansvaret för utbildningen påverkas. 22 § Bestämmelsen har sin motsvarighet i den nu gällande lydelsen av 2 kap. 20 § RF. I bestämmelsen har endast gjorts några mindre justeringar till följd av övriga förslag. Följdändringen i första stycket 9 innebär att utlänning här i riket är likställd med svensk medborgare i fråga om det skydd som anges i den föreslagna lydelsen av 2 kap. 18 § RF. För tydlighetens skull bör dock anmärkas att följdändringen innebär en sådan likställdhet också i fråga om rätten till ersättning vilken utgör en del av skyddet mot tvångsöverföringar samt mot rådighetsinskränkningar beträffande mark eller byggnader. Däremot kan utländska medborgare förbjudas tillträde till militära skyddsområden även om de äger mark på området. Ett sådant tillträdesförbud tar nämligen inte sikte på användningen av marken utan syftar till att säkerställa att vissa personer inte uppehåller sig på området. En sådan åtgärd faller därför utanför tillämpningsområdet för 18 §. I samma punkt har i förhållande till kommitténs förslag en mindre språklig justering skett. Den i andra stycket 9 föreslagna följdändringen om utlänningars likställdhet med svenska medborgare omfattar även den näringsrättsliga sidan av samernas rätt att bedriva renskötsel som den är reglerad i lag. Här bör för tydlighetens skull påpekas att denna bestämmelse inte innebär en rätt för utlänning att få viss tjänst eller visst uppdrag. För den språkliga enhetlighetens skull har i denna punkt använts samma uttryckssätt som i förslaget till 20 §. 23 § I detta stadgande slås fast att lag eller annan föreskrift ej får meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av Europakonventionen. Genom uttrycket "på grund av" markeras att bestämmelsen även omfattar Sveriges åtaganden enligt de tilläggsprotokoll som vi har ratificerat och som trätt i kraft. Bestämmelsen innebär en markering av att Europakonventionen, som samtidigt genom en särskild lag föreslås bli inkorporerad i svensk rätt, får en särskild betydelse utan att konventionen för den skull ges status som grundlag. Avsikten med bestämmelsen är att skapa en garanti för att Europakonventionens regler inte sätts åt sidan genom inhemska föreskrifter. Bestämmelsen riktar sig i första hand till lagstiftaren som skall ha det primära ansvaret för att vår inhemska lagstiftning inte strider mot konventionen. Detta hindrar emellertid inte att domstolar och andra rättstillämpande myndigheter med stöd av denna bestämmelse får möjlighet att med tillämpning av lagprövningsregeln i 11 kap. 14 § regeringsformen underlåta att tillämpa en inhemsk föreskrift om denna skulle befinnas oförenlig med Europakonventionen. Lagrådet har föreslagit att det i lagrummet valda uttrycket att lag eller annan föreskrift "inte får meddelas i strid med" konventionen ändras till att en föreskrift "inte får strida mot" konventionen. Någon sådan har inte ansetts erforderlig. Bestämmelsen behandlas i den allmänna motiveringen under avsnitt 7. 16.2 Förslaget till lag om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna I det första stycket av bestämmelsen anges att Europakonventionen av den 4 november 1950 med de ändringar som gjorts i tilläggsprotkollen nr 3, 5 och 8 till konventionen samt med de tillägg som gjorts i tillläggsprotokollen nr 1, 2, 4, 6 och 7 till konventionen skall gälla som lag här i landet. I förhållande till det remitterade förslaget har uttryckligen angetts att de sist nämnda protokollen utgör tillägg till konventionen. Konventionskomplexet får således ställning som vanlig lag. Genom den föreslagna nya bestämmelsen i 2 kap. 23 § regeringsformen ges det emellertid en särskild betydelse utan att för den skull erhålla grundlagsstatus. Endast de protokoll som är ratificerade av Sverige omfattas av lagen. Inom Europarådet pågår fortlöpande en genomgång av konventionskomplexet och konventionen kan komma att bli försedd med ytterligare tilläggsprotokoll i framtiden. Konventionen och tilläggsprotokollen införlivas genom den föreslagna lagen i svensk rätt genom inkorporering. Detta innebär att konventionsskomplexet skall gälla som svensk lag i den lydelse konventionen och tillläggsprotokollen har enligt originaltexterna. Konventionskomplexets originalspråk är engelska och franska. Konventionstexterna på dessa språk äger, enligt vad som sägs i konventionen, lika vitsord. Det innebär att inget av språken skall ha företräde framför det andra. De engelska och franska originaltexterna föreslås tillsammans med en svensk översättning bli intagna som en bilaga till inkorporeringslagen. En erinran härom har tagits in i bestämmelsens andra stycke. Den svenska översättningen är avsedd endast som ett hjälpmedel vid tolkningen av originaltexterna. Översättningen har gjorts i samband med att Sverige har ratificerat konventionen respektive tilläggsprotokoll. Arbete med en nyöversättning har dock initierats. Kommitténs sammanfattning Vi presenterar i detta betänkande våra överväganden och förslag i fråga om skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna och i fråga om lagprövnings- rätten (Del A) samt vårt ställningstagande till frågan om inkorporering av Europakonventionen i svensk rätt (Del B). I våra direktiv uttalades att vi borde ha stor frihet att ta upp olika frågor på de områden som uppdraget avsåg. I direktiven anges emellertid vissa särskilda frågor som vi borde gå in på i syfte att förstärka den enskildes rättssäkerhet. Först nämndes därvid rätten till enskilt ägande som anges vara av grundläggande betydelse för vårt samhällssystem. Trots det har äganderätten ännu inte fått något starkare skydd i regeringsformen. Det ansågs därför som angeläget att skyddet för äganderätten skrivs in i grundlagen på ett mer uttryckligt sätt än för närvarande. Det framhölls emellertid att det är ofrånkomligt att vissa inskränkningar måste få göras i äganderätten. Vi skulle försöka utforma en regel som på ett så distinkt och precist sätt som möjligt anger vilka inskränkningar som skall vara tillåtna. Vidare konstaterades att skyldigheten att erlägga skatter och avgifter till stat och kommun har beröringspunkter med frågan om vilka inskränkningar i äganderätten som kan accepteras. Vi borde därför försöka klarlägga beskattningsmaktens gränser. I direktiven uttalades vidare att rätten att driva näring och utöva yrke är så grundläggande i ett fritt samhälle att vi även borde överväga om inte närings- och yrkesfriheten borde ges ett grundlagsskydd. Enligt direktiven har den s.k. negativa föreningsrätten också betydelse för närings- och yrkesfriheten. Vi borde därför överväga om även denna rätt skulle ges ett ökat grundlagsskydd men detta måste vägas mot bl.a. värdet av att upprätthålla principen om avtalsfrihet. Vi borde också ta ställning till frågan om Europakonventionen bör införlivas med svensk rätt. Lagprövningsrätten har ett nära samband med fri- och rättighetsskyddet. Vi borde således även överväga om utrymmet för lagprövningsrätten skall vidgas. Vad som i första hand skulle övervägas var om kravet på uppenbar motstridighet med en överordnad författning som enligt 11 kap. 14 § RF gäller i fråga om lagar och förordningar skall tas bort eller mildras. En annan möjlighet som kunde övervägas var att ge någon av de högsta domstolsinstanserna en exklusiv behörighet att utöva lagprövningsrätten. Ett ytterligare alternativ som kunde övervägas var att tillskapa någon form av författningsdomstol med denna uppgift. Utöver dessa frågor som uttryckligen nämndes i direktiven har vi också prövat om det i fri- och rättighetsregleringen i regeringsformen bör införas grund- lagsskydd för rätten till liv, rätten till utbildning, rätten till arbete och fackliga rättigheter samt för allemansrätten. Vi har också prövat om förfarandet vid rättighetsbegränsande lagstiftning behöver förändras. Egendomsskyddet Vi har gjort en genomgång av den lagstiftning som på något sätt kan sägas beröra egendomsrätten. Vi har därvid funnit att den lagstiftning som gäller i Sverige i dag ger ett starkt skydd för den enskildes egendom. Grundlagsskyddet för egendomsrätten är däremot inte lika starkt utvecklat i vårt land. De rättsregler vi har till skydd för egendomsrätten har vuxit fram utan stöd av en grundlagsregel. En sådan aktualiserades först på 1940-talet. Det har i och för sig alltsedan den nuvarande regeringsformens tillkomst rått bred enighet om att det är värdefullt att regeringsformen i fri- och rättighetskapitlet innehåller en regel om skydd för den enskildes rätt till sin egendom. Frågan om hur omfattande detta grundlagsskydd bör vara har dock varit en omdiskuterad fråga under lång tid. Den nuvarande bestämmelsen om egendomsskyddet i regeringsformen tar endast sikte på ingrepp genom expropriation eller annat sådant förfogande, dvs. tvångsvisa överföringar av egendom från den enskilde. Stadgandet omfattar däremot inte sådana begränsningar i den enskildes möjligheter att utnyttja främst sin fasta egendom som följer av bestämmelser i t.ex. planlagstiftning, naturvårdslagen eller miljöskyddslagstiftning. I den offentliga diskussionen har hävdats att regeringsformen borde innehålla en principiell regel om att den enskildes egendom skall lämnas okränkt men att det allmänna i vissa fall måste äga möjlighet att ta i anspråk egendom eller reglera användningen av viss egendom. Det har vidare hävdats att ersättningsprinciperna vid ingrepp i annans egendom på ett klarare sätt än vad som nu är fallet borde skrivas in i grundlagen. Slutligen har också hävdats att den svenska allemans- rätten som är av stor betydelse för allmänhetens möjligheter att få tillgång till naturen för rekreation också borde ges ett grundlagsskydd. Vi är inom kommittén eniga om att bestämmelserna i Europakonventionen skall betraktas som ett grundläggande åtagande och normsystem också för Sverige. Genom att Europakonventionen nu föreslås bli inkorporerad i svensk rätt tillgodoses i princip de ovan angivna kraven på hur en grundlagsbestämmelse om egendomsskyddet bör utformas. Europakonventionens ofta allmänt hållna principer tolkas i första hand av konventionsorganen, dvs. Europakommissionen och Europadomstolen. Av flera avgöranden från dessa tolkningsinstanser kan den slutsatsen dras att innehållet i den nationella rätten är en av de omständigheter som ligger till grund för tolkningen av konventionsbestämmelsen. Om det således införs en regel i vår regeringsform beträffande egendomsskyddet som slår fast de principer som konventionsbestämmelsen vill skydda kan man utgå ifrån att denna regel kommer att beaktas av konventionsorganen vid prövningen av eventuella mål mot Sverige i framtiden. Vi har mot denna bakgrund funnit att det är önskvärt att i regeringsformen ge en närmare precisering av det egendomsskydd som Europakonventionen anger. Vi anser därför att det finns skäl att även låta rådighetsinskränkningar avseende mark och byggnader omfattas av grundlagsskyddet. Det gäller vidare att i regeringsformen slå fast att envar skall ha tillgång till naturen enligt allemansrätten. En sådan regel är en inskränkning i de normalprinciper om äganderätten som eljest gäller i vårt samhälle, dvs. bl.a. att medborgarnas egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande eller att inskränka användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. I regeringsformen bör således föreskrivas att ingrepp i annans egendom genom expropriation eller annat sådant förfogande eller genom inskränkningar i rätten att använda mark eller byggnader endast får ske för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Den närmare innebörden av begreppet angelägna allmänna intressen är inte möjlig att precisera. Det slutliga ställningstagandet till vad som är ett angeläget allmänt intresse får göras från fall till fall i den politiska beslutsprocessen. Vi vill här framhålla att den genomgång som vi har gjort av gällande författningar som tillåter ingrepp i annans egendom inte har givit oss anledning att på något sätt sätta i fråga denna lagstiftning utan denna är enligt vår uppfattning väl anpassad till de allmänna intressen som gör sig gällande i dessa sammanhang. Rättsläget i förhållande till befintlig lagstiftning kommer således ej att förskjutas. Liksom hittills bör rätt till ersättning föreskrivas vid ingrepp genom expropriation eller annat sådant förfogande. Som tidigare har redovisats är det vår uppfattning att även rådighetsinskränkningar avseende mark och byggnader bör omfattas av grundlagsbestämmelsen om egendomsskydd. I konsekvens härmed bör även rätten till ersättning vid sådana rådighetsinskränkningar ges ett grundlagsskydd. Enligt vår uppfattning bör grundlagsbestämmelsen om rätt till ersättning i dessa fall utformas i enlighet med de huvudprinciper som gäller i fråga om ersättning vid rådighetsinskränkningar i svensk rätt. Att rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar nu ges ett grundlagsskydd innebär således i sig inte att rätten till ersättning i dessa fall utvidgas i förhållande till vad som redan nu gäller. En annan fråga som länge har varit omdiskuterad är hur ersättningen vid t.ex. expropriativa ingrepp skall bestämmas. Den nuvarande bestämmelsen i regerings- formen ger ingen anvisning härom utan hänvisar till vanlig lag. Vi delar den uppfattning som tidigare ofta har framförts i dessa sammanhang att det varken är lämpligt eller önskvärt att i grundlag precisera efter vilka normer ersättning skall bestämmas. Den närmare utformningen av ersättningsbestämmelserna bör således enligt vår mening alltjämt ske i vanlig lag. Enligt vår mening finns det heller inte några skäl att nu föreslå ändringar i de lagar som reglerar rätten till ersättning i de situationer som omfattas av den föreslagna grundlagsbe- stämmelsen. Vad gäller grundlagsskyddet för allemansrätten kan det synas vara ett problem att denna inte är klart definierad i svensk rätt utan allemansrätten får sitt innehåll främst genom motsatsvisa tolkningar av vissa straffstadganden. Enligt vår mening är dock innebörden av allemansrätten så väl känd och är allemansrätten ett så väl inrotat begrepp hos det svenska folket att något hinder mot att skriva in denna rätt i regeringsformen inte kan anses föreligga. En lämplig lösning har vi funnit vara att i grundlagsbestämmelsen om egendoms- skydd särskilt ange att den rätt som den enskilde tillförsäkras sin egendom inte utgör något hinder mot att allmänheten nyttjar naturen enligt vad som följer av allemansrätten. Beskattningsmaktens gränser Vi erinrar här till en början om att det sedan länge har rått enighet om att rättighetsskyddet i regeringsformen måste utformas på ett sådant sätt att det inte ger upphov till några förskjutningar i det vanliga politiska maktsystemet. Detta blir enligt vår uppfattning särskilt aktuellt när man börjar diskutera en grundlagsreglering av gränserna för beskattningsmakten. Det torde vara få instrument som är så viktiga för genomförandet av den politiska viljan som just beskattningsrätten. Vi har ändå övervägt om det finns något behov av att i grundlagen införa ett skydd mot sådan skattelagstiftning som skulle kunna sättas i fråga från konstitutionell synpunkt och då främst med hänsyn till skyddet för den enskildes egendom. Vi har emellertid stannat för att inte föreslå någon sådan bestämmelse. Vi har även övervägt om bestämmelsen i 2 kap. 10 § andra stycket RF om förbud mot retroaktiv skattelagstiftning är tillräckligt effektiv eller om reglerna härom borde förändras. Enligt vår uppfattning är de argument som åberopades till stöd för den nuvarande regleringen alltjämnt hållbara. Den utformning som be- stämmelsen har erhållit synes också vara lämpligt avvägd. Vi har slutligen också övervägt att i grundlagen föra in en definition av begreppen skatter och avgifter. Det har emellertid visat sig att det är mycket svårt att utforma en definition av skattebegreppet som täcker alla de olika existerande skatteformerna samtidigt som en sådan definition måste vara någorlunda enkel och klar för att systematiskt passa in i regeringsformens regelsystem. Att finna en lämplig definition för avgiftsbegreppet har visat sig än svårare eftersom gränserna är flytande inte bara mot skattebegreppet utan även mot ren prissättning för en vara eller en tjänst. Vi har sammantaget funnit att skälen mot en sådan grundlagsregel är betydligt starkare än de skäl som kan tala för en sådan. Vi avstår därför från att lägga fram något förslag i denna del. Närings- och yrkesfriheten Gällande lagstiftning på näringsområdet utgår från att det i princip råder full frihet för svenska medborgare att här i landet driva näring och utöva yrke. Inte desto mindre har det vuxit fram en omfattande reglering på detta område. Denna reglering har dock inte tillkommit för att hindra konkurrens eller för att skydda de redan etablerade näringsidkarna utan denna har framför allt tillkommit för att tillgodose säkerhets-, hälsovårds- och arbetarskyddsintressen. Närings- och yrkesfriheten är enligt vår mening av så grundläggande betydelse för det moderna samhället att detta bör föranleda att närings- och yrkesfriheten nu ges ett skydd i fri- och rättighetskapitlet i regeringsformen. Tidigare försök till grundlagsstiftning på detta område har misslyckats främst beroende på att de föreslagna bestämmelserna har varit alltför allmänt hållna. Detta problem kvarstår. Vi anser emellertid att det finns särskilt ett moment i närings- och yrkesfriheten som bör lyftas fram som en lämplig utgångspunkt för en grundlagsbestämmelse. Det är den s.k. likhetsprincipen, som kan sägas innebära att alla skall ha möjlighet att konkurrera på lika villkor under förutsättning att de i övrigt uppfyller de krav som kan ställas på t.ex. kompetens. Det måste emellertid även i fortsättningen finnas möjligheter att föreskriva de inskränkningar i närings- och yrkesfriheten som från allmänna utgångspunkter bedöms som angelägna av hänsyn till miljö, säkerhet, utbildning och andra liknande intressen. Vi föreslår därför en grundlagsbestämmelse av innehåll att begränsningar i rätten att driva näring och utöva yrke endast får införas för att skydda angelägna allmänna eller enskilda intressen och aldrig i syfte enbart att ekonomiskt gynna vissa personer eller företag. Den genomgång som vi har gjort av de författningsbestämmelser som på något sätt kan sägas innebära en inskränkning i närings-och yrkesfriheten har inte föranlett något annat förslag från vår sida än att vi förelår att det i grundlagsbestämmelsen införs ett uttryckligt grundlagsstöd för den lagreglering som gäller i fråga om samernas renskötselrätt. Rätten till arbete Vi har ställt oss frågan om det skulle gå att skapa ett stadgande om rätten till arbete som har karaktären av en rättsligt bindande föreskrift till skillnad från det målsättningsstadgande som i dag finns i 1 kap. 2 § RF. Vi har emellertid kommit fram till att det inte är möjligt att i grundlagen föra in en regel som garanterar alla medborgare en rätt till arbete. Vi har inte heller funnit det möjligt att i regeringsformen slå fast någon undre gräns för det allmännas skyldighet att skapa sysselsättning eller utge bidrag vid arbetslöshet. Vi avstår därför från att lägga fram något förslag i denna del. Skydd för de fackliga rättigheterna Vi framhåller att de fackliga fri- och rättigheterna - främst strejkrätten - utgör en väsentlig del av de medborgerliga fri- och rättigheterna. De fackliga fri- och rättigheterna har emellertid, med undantag för strejkrätten, skyddats genom vanlig lag och inte uttryckligen i grundlagen eftersom det rör förhållanden mellan enskilda parter. Naturligtvis har de traditionella fri- och rättigheterna i grundlagen - föreningsfriheten, mötesfriheten, demonstrations- friheten m.m. - stor betydelse även för skyddet av fackliga fri- och rättigheter. Vi har nu diskuterat om ett uttryckligt skydd för de fackliga fri- och rättigheterna, utöver det som redan finns för strejkrätten, bör införas i grundlagen. Då det för närvarande pågår en översyn av den arbetsrättsliga lagstiftningen, vilken översyn omfattar även frågor om skydd för de fackliga fri- och rättigheterna, har vi emellertid funnit att man bör avvakta med ett ställningstagande till ett eventuellt grundlagsskydd för dessa rättigheter. Den negativa föreningsfriheten Det område där behovet av en reglering av den negativa föreningsfriheten främst diskuterats är förhållandena på arbetsmarknaden, dvs. förhållanden mellan enskilda. Sådana regler saknas emellertid även på områden utanför arbetsmarknaden. Vi har kommit fram till att det inte är praktiskt möjligt att i grundlag ta in en generell reglering av skyddet för den negativa föreningsfriheten med tanke på de konsekvenser en sådan reglering skulle få såvitt avser förhållandet mellan enskilda. Man skulle i så fall - utan att ändå helt kunna överblicka verkningarna av regelsystemet -tvingas till en reglering som så detaljerat angav vilka beteenden som var förbjudna och vilka påföljder som skulle knytas till de uppställda förbuden att den till följd av sin omfattning svårligen kunde rymmas inom en rimligt tilltagen ram. Ett ytterligare problem som skulle uppstå om den negativa föreningsfriheten skrivs in i grundlagen är hur denna skall förhålla sig till principen om avtalsfrihet. En grundlagsreglering av den negativa föreningsfriheten ger nämligen upphov till frågan om denna skall anses innefatta förbud mot vissa typer av avtalsklausuler, exempelvis s.k. organisationsklausuler. Vi anser att principen om avtalsfriheten är så viktig att denna inte bör inskränkas annat än i de fall då avtalsfriheten klart missbrukas. Det är enligt vår mening inte möjligt att på ett lämpligt sätt göra denna avgränsning i en grundlagsregel. Vi avstår således från att lägga fram några förslag till reglering av den negativa föreningsfriheten i grundlagen. Rätten till utbildning Rätten till utbildning är för närvarande inskriven i 1 kap. 2 § RF som ett målsättningsstadgande. Något krav på en viss utbildning kan den enskilde dock inte framställa med stöd av detta stadgande. Vi har emellertid nu funnit att rätten till utbildning bör ges ett starkare skydd i grundlagen i form av ett rättsligt bindande garanti. Vi föreslår således att det i regeringsformen förs in ett stadgandet om rätten till utbildning som ger rätt för varje barn att kostnadsfritt erhålla grundläggande utbildning i allmän skola. Rättigheten motsvaras av den rätt till grundskoleutbildning som följer av den nuvarande skollagen. Det är givetvis av stor vikt för den enskilde att han kan erbjudas även annan utbildning än den som ges i grundskolan. Det allmänna strävar således efter att medborgarna skall ha tillgång också till högre utbildning, framför allt att alla sökande till gymnasieskolan skall beredas sådan undervisningsplats. Någon ovillkorlig rätt till en viss gymnasieutbildning kan den enskilde eleven dock inte sägas ha i dag, då skollagen medger urval mellan behöriga sökande till de olika gymnasielinjerna. Vad gäller högskoleutbildning så uppställs för tillträde till sådan utbildning krav på allmän behörighet och i de flesta fall även på särskild behörighet. Det skulle därför leda för långt att i grundlagen föra in ett rättsligt bindande stadgande om rätt även till högre utbildning. Vi har emellertid funnit det lämpligt att i grundlagen ge uttryck för den skyldighet som ligger på det allmänna att även se till att det finns möjlighet att erhålla högre utbildning än grundskoleutbildning i landet. Vad gäller föräldrarätten har vi kommit till den slutsatsen att den inte finns skäl att särskilt grundlagsfästa denna. Vi erinrar om att föräldrarätten kommer till positivt uttryck i svensk rätt genom våra förslag till inkorporering av Europakonventionen. Rätten till liv Den mest grundläggande av de mänskliga rättigheterna är rätten till liv. Vi har därför tagit upp frågan om rätten till liv skall erhålla ett särskilt skydd i fri- och rättighetskapitlet i regeringsformen. Vi har emellertid funnit att befintlig lagstiftning väl motsvarar de krav som kan ställas i en rättsstat. Vi lägger därför inte fram några förslag i denna del. Formerna för rättighetsbegränsande lagstiftning Vi har även övervägt om formerna för rättighetsbegränsande lagstiftning behöver förändras på något sätt. Vad vi närmast har funderat på är om det skall införas ett krav på kvalificerad majoritet för sådana lagstiftningsåtgärder. Vi har emellertid funnit att ett förfarande med kvalificerad majoritet rent lag- tekniskt vållar stora problem. Ett sådant problem är hur man i grundlagen på ett lämpligt sätt skall kunna avgränsa de frågor som skall omfattas av kravet på kvalificerad majoritet. Det är nämligen inte rimligt att varje begränsning av fri- och rättigheterna skall omfattas av ett sådant krav. Vi har därför övervägt om kravet på kvalificerad majoritet endast skulle gälla vid inskränkningar av större betydelse eller vid lagförslag som inskränker i fri- och rättigheternas väsentliga innehåll. Vi har dock funnit att en sådan avgränsning blir så oklar att den i praktiken inte kan fås att fungera. Tveksamhet kan också uppstå huruvida ett lagförslag innebär en begränsning av en rättighet, om det innebär att man minskar en rådande begränsning eller om det endast innebär neutrala ändringar. För att undvika detta tolkningsproblem kan man naturligtvis låta alla lagförslag med ändringar falla in under det kvalificerade förfarandet. Följden härav blir emellertid att en mängd lagförslag skulle komma att drabbas av detta förfarande, vilket kan medföra att riksdagen många gånger blir handlingsförlamad. Vi anser att det även rent principiellt finns skäl mot att införa ett krav på kvalificerad majoritet vid rättighetsinskränkande lagstiftning. Ett sådant förfarande skulle nämligen utgöra ett avsteg från majoritetsprincipen, som är ett grundläggande inslag i den politiska demokratin. Vi lägger därför inte fram något förslag till lagändring i denna del. Lagprövningsrätten Vår utgångspunkt när det gäller frågor om medborgerliga fri- och rättigheter är att inskränkningar i dessa rättigheter endast får göras för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle och aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. Ett sådant synsätt medför med nödvändighet att möjligheterna till en effektiv och verksam lagprövning måste garanteras. Vi är klara över att detta kan ske på olika sätt. Vi har i enlighet med direktiven övervägt alternativet att inrätta en särskild författningsdomstol med exklusiv behörighet att pröva grundlagsenligheten av beslut som är av intresse från konstitutionell synpunkt. Vi har emellertid funnit att ett system med en särskild författningsdomstol är svårt att förena med kravet att en rättighetsreglering inte får innebära att politisk makt förs över till icke politiska organ. Redan den centralisering av normkontrollen som systemet skulle innebära gör att det blir mera aktuellt med en politisk "styrning" av den dömande verksamheten. Det skulle i sin tur kunna leda till onödiga spänningar mellan den politiska och den dömande makten. Det är svårt att komma till rätta med en befarad politisering av en sådan domstol genom att konstruera ett lämpligt system för tillsättning av dess ledamöter. Man kan inte komma ifrån att resultatet lätt kan bli någon form av blandad politisk-juridisk prövning av ett slag som vi inte eftersträvar. Det nu anförda utgör enligt vår mening ett tungt skäl mot införandet av en författningsdomstol i vårt land. En annan invändning som har framförts mot en särskild författningsdomstol är att det skulle bli svårt att förse den med tillräckliga arbetsuppgifter. En annan komplikation med en ordning där domstolar och förvaltningsmyndigheter skulle vara tvingade att hänskjuta alla frågor om normkontroll till en författningsdomstol skulle vara att detta sannolikt skulle medföra en avsevärd fördröjning med avseende på avgörandet av de mål eller ärenden där en sådan fråga uppkommit. Slutligen tillkommer det tidigare i dessa sammanhang ofta åberopade argumentet att en författningsdomstol skulle innebära ett helt främmande inslag i vår rättskultur. Vi anser att man inte kan bortse från detta argument. Enligt vår mening är det heller inte av någon avgörande betydelse vilken instans eller typ av domstol som utför lagprövningsuppgiften utan det viktiga är vilket utrymme som lämnas åt dessa instanser att agera inom. Vi har därför slutligen stannat för att inte lägga fram något förslag om att inrätta en särskild författningsdomstol. Som tidigare anförts föreslår vi i detta betänkande att Europakonventionen inkorporeras i svensk rätt genom vanlig lag. Emellertid ger vi också konventionen en särskild betydelse då vi föreslår ett nytt stadgande i regeringsformen om att föreskrifter inte får meddelas i strid med konventionen. Därigenom blir det klart markerat att konventionens regler inte skall kunna åsidosättas genom senare stiftad lag. Vi anser att det bör ankomma på lagstiftaren att löpande se till att den inhemska rätten överensstämmer med konventionen även sedan denna inkorporerats i svensk rätt. De svenska domstolar- nas och myndigheternas tolkning av konventionen bör därför göras med försiktighet och lagstiftaren skall även i fortsättningen ha det primära ansvaret för att rättsreglerna inte kommer i konflikt med konventionen. Således bör även efter en inkorporering av Europakonventionen den nuvarande balansen mellan den lagstiftande och den dömande makten upprätthållas. Vi vill emellertid framhålla att lagprövningen i fortsättningen även måste innefatta en prövning gentemot Europakonventionen. Vi har vidare övervägt om lagprövningen skall bestå i sin nuvarande utformning eller om det finns skäl för att utvidga de rättstillämpande organens lagprövningsrätt genom borttagande av det s.k. uppenbarhetsrekvisitet, vilket ibland har kritiserats. Det har således hävdats att det är otillfredsställande att de två högsta statsorganen skall åtnjuta en större felmarginal än andra normgivande organ när det gäller en föreskrifts förenlighet med överordnad författning. Riksdagen lika väl som alla andra offentliga organ är bunden av gällande rätt. Emellertid är enligt grundlagen riksdagen den främste lagstiftaren. Endast riksdagen kan stifta grundlag och vanlig lag. Detta talar för att det är riksdagen som är den instans som är bäst ägnad att pröva om en viss lagföreskrift är grundlagsenlig eller ej. Normalt kan man givetvis utgå från att statsmakterna utan vidare följer grundlagens bestämmelser. Lagprövningen som kontrollmedel är därför endast tänkt att verka som en säkerhetsanordning som utlöses i sällsynta fall då lagstiftningen inte utgjort ett tillräckligt skydd för de medborgerliga fri- och rättigheterna. Genom den nuvarande ordningen har domstolarna och myndigheterna inte fått någon ställning som politiska maktfaktorer. De har härigenom möjligheter att utnyttja ett oförbrukat förtroendekapital, när ett ingripande till fri- och rättig- heternas skydd undantagsvis måste ske. Vi finner således att den nuvarande ordningen med krav på uppenbar motstridighet mellan föreskrift i lag eller förordning och överordnad författning för att ett åsidosättande av lagen eller förordningen skall få ske är motiverad. Vi föreslår därför inga ändringar vad gäller den materiella regleringen av lagprövningsrätten. Inkorporering av Europakonventionen Europakonventionen är i dag inte direkt tillämplig i svensk rätt. Detta är en ovanlig ordning i Europa. Vi anser det därför naturligt att Sverige nu införlivar konventionen med svensk rätt. En sådan åtgärd markerar konventionens betydelse för svensk rätt och klargör dess status. Därigenom skapas också ett uttryckligt underlag att direkt tillämpa konventionen vid våra domstolar och andra rättstillämpande myndigheter. Ett viktigt argument för ett införlivande av Europakonventionen är också att denna ingår i den s.k. EG-rätten. Genom ett antal avgöranden av EG-domstolen har fri- och rättigheterna i Europakonventionen sålunda gradvis kommit att erkännas som grundläggande rättsprinciper inom EG-rätten. Genom ett EES-samarbete skall Sverige på de områden samarbetet gäller införliva EES-avtalet och därmed EG-rätt med svensk rätt. Genom EES-avtalet har Sverige förbundit sig att tolka de bestämmelser i avtalet som motsvaras av EG-rätt på samma sätt som EG-domstolen tolkar dessa. Redan till följd av EES-avtalet får således Europakonventionen anses tillämplig på de områden som motsvaras av EG-rätt. Detta förhållande befästs ytterligare vid ett eventuellt medlemskap i EG då EG-rätten kommer att gälla direkt i Sverige. En sådan ordning där Europakonventionen får en annan status inom de områden som motsvaras av EG-rätt än inom andra områden finner vi olämplig. Man kan naturligtvis fråga sig varför just Europakonventionen bör införlivas i svensk rätt medan så inte är fallet med andra konventioner om mänskliga rättig- heter. Europakonventionen skiljer sig emellertid från övriga internationella konventioner genom att dess rättigheter kan göras gällande vid domstol då de grundar en materiell rätt för den enskilde och genom att konventionens tillämpning och verkställande bygger på en strikt juridisk grund. Dessa förhållanden har också medfört att Europakonventionen är den absolut effektivaste konventionen när det gäller att skydda mänskliga rättigheter. I konventionen finns inga bestämmelser om hur åtagandena i denna skall uppfyllas i nationell rätt. På grund av vårt dualistiska system krävs det dock en lagstiftningsakt för införlivandet. Vi anser att ett införlivande av Europakon- ventionen bör ske genom inkorporering av konventionen i lag. Europakonventionen har haft stor betydelse för utformningen av den svenska lagstiftningen. Vid ratificering av konventionen och senare dess tilläggsprotokoll har man företagit genomgångar av den svenska lagstiftningen för att förvissa sig om att denna står i överensstämmelse med konventionen. Sverige har därefter löpande anpassat sin lagstiftning till konventionens regler i samband med nya lagförslag eller till följd av avgöranden från de europeiska konventionsorganen. Inom ramen för denna utredning har även vi gjort en översiktlig genomgång av svensk lagstiftnings överensstämmelse med konventionens regler och praxis. Vi har funnit att svensk lagstiftning står i överensstämmelse med Europakonventionen. Några svårigheter att inkorporera konventionen ser vi därför inte föreligga. Vi har också tagit ställning till frågan vilken status Europakonventionen skall få i svensk rätt vid en inkorporering. Regler om de mänskliga fri- och rättigheterna är av sådan vikt att de normalt har sin plats i en grundlag. I Sverige har vi dock redan en omfattande reglering av fri- och rättigheterna i andra kapitlet regeringsformen, vari också stadgas under vilka förutsättningar fri- och rättigheterna får begränsas. Denna reglering är till stor del utformad med Europakonventionen som inspirationskälla. En inkorporering av konventionen med status av grundlag skulle leda till en dubbelreglering på grundlagsnivå av vissa rättigheter och hur dessa får inskränkas. Vi anser emellertid att det bör införas någon form av garanti mot lagstiftning i strid med Europakonventionen. Detta bör enligt vår mening ske genom att det i fri- och rättighetskapitlet i regeringsformen förs in ett nytt stadgande om att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med Europakonventionen. Härigenom markeras att konventionen får en särskild betydelse i svensk rätt. Denna bestämmelse riktar sig i första hand till lagstiftaren som har det primära ansvaret för att den inhemska rätten står i överensstämmelse med konventionen. Detta hindrar emellertid inte att domstolar och myndigheter med stöd av en sådan bestämmelse får möjlighet att med tillämpning av reglerna om lagprövning i 11 kap. 14 § RF underlåta att tillämpa en föreskrift på den grunden att föreskriften inte är förenlig med Sveriges åtaganden enligt Europakonventionen. Sverige har reserverat sig mot andra meningen i artikel 2 i tilläggsprotokollet av den 20 mars 1952. Sverige har därigenom förklarat att staten inte kan medge föräldrar rätt att, under hänvisning till sin filosofiska övertygelse, för sina barn erhålla befrielse från skyldigheten att delta i delar av de allmänna skolornas undervisning, dels att befrielse från skyldigheten att delta i de allmänna skolornas religionsundervisning endast kan medges för barn med annan trosbekännelse än svenska kyrkans, för vilka tillfredsställande religions- undervisning är anordnad. Vi har nu kommit fram till att den svenska skollagens regler om obligatorisk undervisning inte kan anses strida mot artikel 2. Enligt vår mening bör därför reservationen återkallas innan konventionen inkorporeras. Sveriges erkännande av den europeiska domstolens jurisdiktion har alltsedan den 13 maj 1966 endast avgivits för fem år i taget. För närvarande löper det svenska erkännandet ut den 13 maj 1996. Vi föreslår nu att det svenska erkännandet av den europeiska domstolens jurisdiktion i framtiden inte görs tidsbegränsat. Kommitténs lagförslag 1. Förslag till Lag om ändring av regeringsformen Härigenom föreskrivs följande i fråga om regeringsformen dels att nuvarande 2 kap. 20 § skall betecknas 2 kap. 22 §, dels att 2 kap. 18 och 22 §§ skall ha följande lydelse, dels att i regeringsformen skall införas tre nya paragrafer, 2 kap. 20, 21 och 23 §§ av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 2 kap. 18 § Varje medborgare Varje medborgares vilkens egendom tages i egendom är tryggad genom anspråk genom expro- att ingen kan tvingas priation eller annat att avstå sin egendom sådant förfogande skall till det allmänna eller vara tillförsäkrad till någon enskild genom ersättning för förlusten expropriation eller enligt grunder som annat sådant förfogande bestämmes i lag. eller att inskränka användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Den som genom expro- priation eller annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom skall vara berättigad till ersättning för förlusten. Sådan ersättning skall också vara tillförsäkrad den som tvingas till sådana inskränkningar i rätten att använda mark eller byggnad att pågående markanvändning avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är be- tydande i förhållande till värdet på berörd del av fastigheten. Ersättningen skall bestämmas enligt grunder som anges i lag. Envar skall ha tillgång till naturen enligt allemansrätten Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse oberoende av vad som föreskrivits ovan. 20 § Begränsningar i rätten att driva näring eller utöva yrke får införas endast för att skydda angelägna allmänna intressen och aldrig i syfte enbart att ekonomiskt gynna vissa personer eller företag. Samernas rätt att bedriva renskötsel regleras i lag. 21 § Alla barn har rätt att kostnadsfritt erhålla grundläggande utbildning i allmän skola. Det all- männa skall svara också för att högre utbildning finns. 20 § 22 § Utlänning här i riket är Utlänning här i riket är likställd med svensk likställd med svensk medborgare i fråga om medborgare i fråga om 1. skydd mot tvång att 1. skydd mot tvång att deltaga i sammankomst deltaga i sammankomst för för opinionsbildning opinionsbildning eller i eller i demonstration demonstration eller eller annan annan meningsyttring meningsyttring eller eller att tillhöra att tillhöra trossamfund trossamfund eller annan eller annan sammanslutning (2 § andra sammanslutning (2 § and- meningen), ra meningen), 2. skydd för personlig 2. skydd för personlig integritet vid integritet vid automatisk databehand- automatisk databehand- ling (3 § andra stycket), ling (3 § andra 3. skydd mot stycket), dödsstraff, kroppsstraff 3. skydd mot och tortyr samt mot dödsstraff, kroppsstraff medicinsk påverkan i och tortyr samt mot syfte att framtvinga medicinsk påverkan i eller hindra yttranden syfte att framtvinga (4 och 5 §§), eller hindra yttranden 4. rätt till (4 och 5 §§), domstolsprövning av 4. rätt till frihetsberövande med an- domstolsprövning av ledning av brott eller frihetsberövande med an- misstanke om brott (9 § ledning av brott eller första och tredje misstanke om brott (9 § styckena), första och tredje 5. skydd mot styckena), retroaktiv brottspåföljd 5. skydd mot och annan retroaktiv retroaktiv brottspåföljd rättsverkan av brott samt och annan retroaktiv mot retroaktiv skatt rättsverkan av brott eller statlig avgift samt mot retroaktiv Föreslagen lydelse skatt eller statlig av- gift Nuvarande lydelse (10 §), 6. skydd mot (10 §), inrättande av domstol i 6. skydd mot vissa fall (11 § första inrättande av domstol i stycket), vissa fall (11 § första 7. skydd mot stycket), missgynnande på grund av 7. skydd mot ras, hudfärg eller missgynnande på grund av etniskt ursprung eller ras, hudfärg eller på grund av kön (15 och 16 etniskt ursprung eller §§), på grund av kön (15 och 8. rätt till fackliga 16 §§), stridsåtgärder (17 §), 8. rätt till fackliga 9. skydd mot expro- stridsåtgärder (17 §), priation eller annat 9. rätt till ersättningsådant förfogande samt mot vid expropriation eller inskränkningar i rätten annat sådant förfogande att använda mark eller (18 §). byggnader (18 §), 10. rätt till utbildning (21 §). Om annat icke följer Om annat icke följer av särskilda föreskrifter av särskilda föreskrifteri lag, är utlänning här i i lag, är utlänning här iriket likställd med riket likställd med svensk medborgare även i svensk medborgare även i fråga om fråga om 1. yttrandefrihet, informationsfrihet, 1. yttrandefrihet, mötesfrihet, informationsfrihet, demonstrationsfrihet, mötesfrihet, föreningsfrihet och demonstrationsfrihet, religionsfrihet (1 §), föreningsfrihet och 2. skydd mot tvång att religionsfrihet (1 §), giva till känna åskådning 2. skydd mot tvång att (2 § första meningen), giva till känna åskådning 3. skydd mot (2 § första meningen), kroppsligt ingrepp även i 3. skydd mot annat fall än som avses i kroppsligt ingrepp även 4 och 5 §§, mot kropps- i annat fall än som visitation, husrannsakan avses i 4 och 5 §§, mot och kroppsvisitation, liknande intrång samt mot husrannsakan och intrång i förtrolig liknande intrång samt meddelelse (6 §), mot intrång i förtrolig 4. skydd mot meddelelse (6 §), frihetsberövande (8 § 4. skydd mot första meningen), frihetsberövande (8 § 5. rätt till första meningen), domstolsprövning av 5. rätt till frihetsberövande av annan domstolsprövning av anledning än brott eller frihetsberövande av misstanke om brott (9 § annan anledning än brott andra och tredje eller misstanke om styckena), brott (9 § andra och 6. offentlighet vid tredje styckena), domstolsförhandling (11 § 6. offentlighet vid andra stycket), domstolsförhandling (11 § 7. skydd mot ingrepp andra stycket), på grund av åskådning (12 § 7. skydd mot ingrepp andra stycket tredje på grund av åskådning (12 §meningen), andra stycket tredje 8. författares, meningen), konstnärers och 8. författares, konstnärers och Föreslagen lydelse Nuvarande lydelse fotografers rätt till sina verk (19 §), fotografers rätt till 9. närings- och sina verk (19 §). På yrkesfrihet (20 §). sådana särskilda före- På sådana särskilda före- skrifter som avses i skrifter som avses i andra stycket tillämpas andra stycket tillämpas 12 § tredje stycket, 12 § tredje stycket, fjärde stycket första fjärde stycket första meningen samt femte meningen samt femte stycket. stycket. 23 § Lag eller annan föreskrift får ej meddelas i strid med Sveriges åtaganden enligt den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande fri- heterna. Övergångsbestämmelser till lagen (1994:00) Ändringarna i regeringsformen träder i kraft den 1 januari 1995. 2. Förslag till Lag om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna Härigenom föreskrivs följande. Den europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna samt tilläggsprotokollen nr 1-8 till konventionen skall gälla som lag här i landet. Konventionens och tilläggsprotokollens engelska och franska originaltexter finns tillsammans med en svensk översättning intagna som en bilaga till denna lag. ____________ Denna lag träder i kraft den 1 januari 1995. Förteckning över de remissinstanser som yttrat sig Yttranden över Fri- och rättighetskommitténs delbetänkande (SOU 1993:40) har till Justitiedepartementet avgetts av Riksdagens ombudsmän, Högsta domstolens ledamöter, Regeringsrättens ledamöter, Justitiekanslern, Svea hovrätt, Hovrätten för Nedre Norrland, Kammarrätten i Göteborg, Kammarrätten i Jönköping, Malmö tingsrätt, Östersunds tingsrätt, Länsrätten i Stockholms län, Socialstyrelsen, Boverket, Riksrevisionsverket, Riksskatteverket, Statens skolverk, Juridiska fakulteten vid Uppsala universitet, Juridiska fakulteten vid Lunds universitet, Juridiska fakulteten vid Stockholms universitet, Samhällsvetenskapliga fakulteten vid Lunds universitet, Samhällsvetenskapliga fakulteten vid Stockholms universitet, Statens jordbruksverk, Skogsstyrelsen, Arbetsmark- nadsstyrelsen, Konkurrensverket, Statens lantmäteriverk, Statens naturvårdsverk, Svenska kommunförbundet, Landstingsförbundet, Svenska Samernas Riksförbund, Sametinget, Sveriges advokatsamfund, Sveriges domareförbund, Företagarnas Riksorganisation, Lantbrukarnas Riksförbund, Landsorganisationen i Sverige LO, Tjänstemännens Centralorganisation TCO, Sveriges Akademikers Centralorganisation SACO, Svenska arbetsgivareföreningen SAF, Sveriges Industriförbund, Svenska Naturskyddsföreningen, Svenska Turistföreningen, Svenska avdelningen av Internationella Juristkommissionen, Medborgarrättsrörelsen Friheten i Sverige, Ägarfrämjandet, Föreningen Den Nya Välfärden, Gryts Skärvårdsförening, adjungerade professorn Bertil Bengtsson, Sveriges Fastighetsägareförbund, Bertil Jonsén, Sveriges Jordägareförbund, Sveriges Bostadsrättsföreningars Centralorganisation ek. för. SBC, Skogsägarnas Riksförbund, Sveriges Försäkringsförbund, Ärkebiskopen, Justitia et Pax, Katolska Biskopsämbetet, Sveriges Kristna Råd, Sveriges frikyrkosamråd och Katolska Biskopsämbetet. Svenska arbetsgivareföreningen SAF och Sveriges Industriförbund har avgett ett gemensamt yttrande. Detsamma gäller Sveriges Kristna Råd och Sveriges frikyrkosamråd. Lagrådsremissens lagförslag Förslag till lag om ändring i regeringsformen Härigenom föreskrivs att det i regeringsformen skall införas en ny paragraf, 2 kap. 23 §, av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 2 kap. 23 § Lag eller annan före- skrift får ej meddelas i strid med Sveriges åta- ganden på grund av den europeiska konventionen angående skydd för de män- skliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. ________________ Denna lag träder i kraft den 1 januari 1995. Förslag till lag om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna Härigenom föreskrivs följande. Europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna med de ändringar som gjorts genom tilläggsprotokollen nr 3, 5 och 8 till konventionen samt tilläggsprotokollen nr 1, 2, 4, 6 och 7 till konventionen skall gälla som lag här i landet. Konventionens och tilläggsprotokollens engelska och franska originaltexter finns tillsammans med en svensk översättning intagna som en bilaga till denna lag. _________________ Denna lag träder i kraft den 1 januari 1995. Lagrådets yttrande Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1993-12-08 Närvarande: f.d. regeringsrådet Bengt Hamdahl, justitierådet Bo Svensson, regeringsrådet Arne Baekkevold. Enligt en lagrådsremiss den 6 december 1993 (justitiedepartementet) har regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om ändring i regeringsformen och lag om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Förslagen har inför Lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Mats Melin. Förslagen föranleder följande yttrande av Lagrådet: I remissen föreslås att den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna inkorporeras i svensk rätt genom en särskild lag. Dessutom föreslås en ny bestämmelse i regeringsformen (RF) som föreskriver att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av konventionen. Europakonventionen har redan idag en ställning som en i viss mån grundläggande rättsakt för den svenska rättsordningen när det gäller skyddet för de mänskliga fri- och rättigheterna. Vår interna rätt har också fortlöpande anspassats till de krav som konventionen ställer enligt de avgöranden som meddelats av Europadomstolen i Strasbourg. Konventionens fri- och rättighetsskydd utgör också en del av de allmänna rättsprinciper som ingår i EG-rätten och kommer därigenom att få särskild betydelse för svensk rätt genom EES-avtalet. Det stora flertalet konventionsländer har inkorporerat - eller är i färd med att inkorporera - konventionen som en del av den interna rätten. Mot denna bakgrund är det naturligt att konventionen inkorporeras också i svensk rätt. Visserligen har konventioner hittills i regel införlivats med svensk rätt genom transformering och en inkorporering i detta fall medför vissa problem av praktisk och lag- teknisk natur. Bl.a. uppkommer problem genom att konventionens text skiljer sig från traditionell svensk lagstiftning genom att den i de centrala delarna är mycket allmänt hållen och delvis skriven närmast som folkrättsliga förpliktelser. Samtidigt får konventionen ett mycket konkret innehåll på de områden där Europadomstolen meddelat ett avgörande. Vidare uppkommer problem när det gäller att fastställa vilken ställning konventionens bestämmelser får i förhållande till annan intern rätt. Om det remitterade förslaget till inkorporeringslag genomförs innebär det att nya avgöranden av Europadomstolen, som ger en ny och kanske oväntad innebörd åt någon konventionsbestämmelse, kan få omedelbar verkan i vårt land. Ta som exem- pel Europadomstolens avgörande i målet Holm ./. Sverige och antag att bestämmelserna om hur juryn skall bildas återfinns i vanlig lag i stället för i tryckfrihetsförordningen. Ett underkännande på sätt som skett av ett visst inslag i det svenska jurysystemet skulle då leda till att liknande tryckfrihetsmål med jury måste ställas in i avbidan på ny lagstiftning. Något liknande kan inträffa i fråga om specialdomstolar med domare som hämtas från in- tresseorganisationer, t.ex. Arbetsdomstolen och Bostadsdomstolen. Som ett ytterligare exempel kan anföras att om det remitterade förslaget varit genomfört år 1986, då det var känt att de dåvarande fristerna för anhållande stred mot Europakonventionen, många anhållna hade måst försättas på fri fot utan vidare prövning eftersom det inte fanns jourdomstolar och organisation i övrigt för en tillräckligt snabb handläggning av häktningsfrågan. Det anförda visar enligt Lagrådet att den föreslagna lagen är förenad med många svårigheter. Mycket talar för att den nuvarande ordningen, som ger Sverige tid att anpassa lagstiftningen efter nya avgöranden av Europadomstolen, är att föredra. Lagrådet vill emellertid inte avstyrka att förslaget upphöjs till lag men förutsätter att problemet med anpassningstid beaktas i det fortsatta lagstiftningsarbetet. Det finns anledning att ytterligare något beröra de inledningsvis antydda problemen, särskilt med hänsyn till den föreslagna bestämmelsen i 2 kap. 23 § RF. Vid remissbehandlingen av utredningens förslag har flera instanser ingående diskuterat frågan hur konventionen hierarkiskt skall inordnas i vår rättsordning liksom frågan vad utredningens förslag i denna del får för effekt. Från flera håll har uttalats betänkligheter mot utredningens förslag från främst rättssystematiska utgångspunkter. Några remissinstanser, bl.a. HD:s ledamöter, avstyrker förslaget till särskild grundlagsregel. HD:s ledamöter ifrågasätter bl.a. om inte den föreslagna grundlagsregeln bara skenbart skulle öka konventionens genomslag i svensk rätt. I lagrådsremissen redogörs - mot bakgrund av de farhågor om bl.a. tillämpningsproblem som sålunda framförts av vissa remissinstanser - för de principer som kan bli aktuella om det uppkommer en konflikt mellan konventionens bestämmelser och inhemska lagregler. Regeringen redogör därvid för tillämpningen i sådant fall av principen om fördragskonform lagtolkning samt principerna om lex posterior och lex specialis och konstaterar vidare att HD:s ledamöter pekat på att ytterligare en princip skulle kunna vägas in i en konfliktsituation. Den principen innebär "att en konvention om mänskliga rättigheter, även om den i den inhemska laghierarkin inte har högre rang än vanlig lag, ändå bör på grund av sin speciella karaktär ges en särskild vikt i fall av konflikt med inhemska lagbestämmelser". I remissen uttalas att det synsätt som HD:s ledamöter har anlagt också kan sägas ansluta till principen om fördragskonform tolkning, även om den principen gäller i förhållande till internationella överenskommelser i allmänhet. Vidare sägs att en rättstillämpare, om han inte genom sina tidigare överväganden kommit fram till att konventiosbestämmelsen bör tillämpas, med tillämpning av lagprövningsregeln i 11 kap. 14 § RF kan pröva den svenska lagregeln mot den föreslagna grundlagsregeln i 2 kap. 23 § RF. Vad som anförs i remissen ger inte något egentligt belägg för att det finns ett behov av den föreslagna grundlagsregeln. Om man följer den av HD:s ledamöter angivna tolkningsprincipen, dvs. ger konventionen en särskild tyngd på grund av dess speciella karaktär, är det svårt att se att grundlagsregeln skulle öka konventionens genomslagskraft i svensk rätt. Lagrådet vill slutligen peka på en sak som inte berörts närmare i lagrådsremissen. Den hänför sig till grundlagsregelns tillämplighet med avseende på svenska författningar som tillkommit före grundlagsregelns ikraftträdande. Enligt utredningsförslaget riktar sig regeln mot föreskrifter som tillkommer efter ikraftträdandet. Såvitt framgår av remissen är avsikten emellertid att grundlagsregeln skall tillämpas generellt. Detta bör i så fall kommma till uttryck genom att det i lagrummmet anges att en föreskrift "inte får strida mot" konventionen. Justitiedepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 9 december 1993 Närvarande: statsministern Bildt, ordförande, och statsråden B. Westerberg, Friggebo, Johansson, Laurén, Hörnlund, Olsson, Svensson, af Ugglas, Dinkelspiel, Thurdin, Hellsvik, Wibble, Björck, Davidson, Könberg, Lundgren, Unckel, P. Westerberg Föredragande: statsrådet Laurén ______________________ Regeringen beslutar proposition 1993/94:117 Inkorporering av Europakonventionen och andra fri- och rättighetsfrågor.