Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 1993/94:128 ILO:s konvention och rekommendation om skydd av arbetstagares fordringar i händelse av arbetsgivarens insolvens Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 16 december 1993 Carl Bildt Börje Hörnlund (Arbetsmarknadsdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen lämnar regeringen en redogörelse för ILO:s konvention (nr 173) och rekommendation (nr 180) om skydd av arbetstagares fordringar i händelse av arbetsgivarens insolvens i enlighet med vad som föreskrivs i ILO:s stadga. Innehållsförteckning 1 Inledning..................................3 2 Konventionen (nr 173) och rekommendationen (nr 180) om skydd av arbetstagares fordringar i händelse av arbetsgivarens insolvens ..................3 2.1 Bakgrund ..............................3 2.2 Konventionens och rekommendationens huvudsakliga innehåll..................4 2.3 Regeringens överväganden...............6 Bilaga 1 ILO:s konvention (nr 173) om skydd av arbetstagares fordringar i händelse av arbetsgivarens insolvens (Engelsk originalversion och svensk över- sättning)..............................9 Bilaga 2 ILO:s rekommendation (nr 180) om skydd av arbetstagares fordringar i händelse av arbetsgivarens insolvens (Engelsk originalversion och svensk över- sättning).............................19 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 16 december 1993...........................27 1 Inledning Genom sin anslutning till Nationernas förbund år 1920 inträdde Sverige som medlem av Internationella arbetsorganisationen (ILO). ILO:s beslutande församling - Internationella arbetskonferensen - sammanträder i regel en gång per år. Arbetskonferensen kan enligt artikel 19 i organisationens stadga beträffande förslag, som förts upp på mötets dagordning, besluta antingen om en internationell konvention, avsedd att ratificeras av organisationens medlemmar, eller om en rekommendation, avsedd att övervägas vid lagstiftning eller på annat sätt men utan den bindande karaktär som en ratificerad konvention har. Om beslutet är av mindre räckvidd eller huvudsakligen av formell innebörd, t.ex. då det gäller en begäran om utredning, brukar det ges formen av en resolution. Senast 18 månader från avslutandet av konferensens session skall varje medlemsstat förelägga landets lagstiftande församling antagna konventioner och rekommendationer för lagstiftning eller andra åtgärder. Varje medlemsstat har vidare skyldighet att underrätta Internationella arbetsbyråns generaldirektör om de åtgärder som har vidtagits för att uppfylla denna förpliktelse samt om vilka åtgärder som i övrigt har vidtagits. Internationella arbetskonferensens sjuttionionde möte hölls i Genève den 3-23 juni 1992. Arbetskonferensen antog en konvention (nr 173) och en rekommendation (nr 180) om skydd av arbetstagares fordringar i händelse av arbets- givarens insolvens. Texterna på engelska och svenska till konventionen och rekommendationen finns som bilagorna 1 och 2. 2 Konventionen (nr 173) och rekommendationen (nr 180) om skydd av arbetstagares fordringar i händelse av arbetsgivarens insolvens 2.1 Bakgrund Arbetstagarnas särskilda skyddsbehov vid arbetsgivarens obestånd har tidigare uppmärksammats av ILO främst genom den år 1949 antagna konventionen (nr 95) om rättsskydd för lön. Denna konvention föreskriver att en lönefordran skall ha förmånsrätt, men lämnar frågan om vilken prioritet lönefordringar skall ha att bestämmas av nationell lagstiftning. Konventionen har inte ratificerats av Sverige. Här kan också nämnas ILO-konventionen (nr 17) om ersättning vid olycksfall i arbetet, som vid arbetsgivarens insolvens skyddar arbetstagarens fordran avseende ersättning för en arbetsolycka. Sedan år 1949 har den nationella lagstiftningen i många länder genomgått betydande förändringar vad gäller skyddet av arbetstagarens fordringar vid arbetsgivarens insolvens. Förutom att själva begreppet "lönefordring" givits ett vidgat innehåll, har lönefordringarna fått bättre prioritet jämfört med andra förmånsberättigade fordringar. Många länder, framför allt i Västeuropa, har också infört lönegarantiinstitut till skydd för lönefordringarna vid arbetsgivarens obestånd. Härvid kan nämnas att EG:s ministerråd år 1980 antagit direktiv om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning rörande skydd för arbetstagarna vid arbetsgivarens insolvens (80/987/EEG). I direktivet föreskrivs att med- lemsstaterna skall skydda arbetstagarnas lönefordringar genom lönegarantiinstitut. Initiativet för att inom ILO utarbeta nya instrument till skydd för lönefordringar vid obestånd togs år 1974 av ILO:s andra europeiska regionala konferens som antog en resolution om arbetstagarnas rättigheter i konkurs. År 1985 hölls ett förberedande expertmöte vars rapport låg till grund för ILO:s styrelses beslut att sätta upp ämnet på arbetskonferensens dagordning. Efter sedvanlig tvåårsbehandling antog Internationella arbetskonferensen år 1992 konventionen (nr 173) och rekommendationen (nr 180) om skydd av arbetstagares fordringar i händelse av arbetsgivarens insolvens. För konventionen röstade 293 ombud medan 52 röstade emot och 48 avstod. För rekommendationen röstade 281 ombud medan 65 röstade emot och 42 avstod. Av de svenska ombuden röstade de två regeringsrepresentanterna för både konventionen och rekommendationen. Arbets- givarrepresentanten röstade emot, i likhet med majoriteten av arbetsgivarna, och arbetstagarrepresentanten röstade för, i likhet med den övriga arbetstagargruppen. 2.2 Konventionens och rekommendationens huvudsakligainnehåll I konventionen nr 173 framhålls inledningsvis betydelsen av skydd för arbetstagares fordringar i händelse av deras arbetsgivares insolvens och erinras om bestämmelserna i detta ämne i artikel 11 i 1949 års konvention (nr 95) om rättsskydd för lön och i artikel 11 i 1925 års konvention (nr 17) om ersättning vid olycksfall i arbetet. Det konstateras att efter antagandet av 1949 års konvention har rehabiliteringen av insolventa företag kommit att tillmätas större vikt på grund av insolvensens sociala och ekonomiska konsekvenser och att ansträngningar bör göras där det är möjligt för att rehabilitera företag och därmed trygga sysselsättning. Det konstateras vidare att efter 1949 års konvention har det skett en betydande utveckling av lagstiftning och praxis i många med- lemsländer, vilket inneburit förbättrat skydd av arbetstagares fordringar i händelse av arbetsgivarens insolvens. Konventionens materiella innehåll kan sägas bestå av två huvuddelar, föreskrifter om löneskydd genom förmånsrätt och genom ett garantiinstitut. Båda formerna av löneskydd tar sikte på situationen att arbetsgivaren inte kan betala arbetstagares fordringar på grund av insolvens. Med insolvens avses "situationer då, i enlighet med nationell lagstiftning och praxis, förhandlingar har inletts angående en arbetsgivares tillgångar med sikte på en kollektiv gottgörelse av dennes fordringsägare". En medlemsstat kan för konventionens ändamål utsträcka uttrycket insolvens till att avse även andra situationer då arbetstagares fordringar inte kan betalas på grund av arbetsgivarens ekonomiska förhållanden. En medlemsstat kan välja att ratificera konventionen endast avseende den ena formen av löneskydd, för att senare, om den så önskar, ut- sträcka sitt godtagande även till den andra delen. Godtar medlemsstaten förpliktelserna i båda delarna i konventionen, finns det möjligheter att begränsa löneskyddet genom ett garantiinstitut till vissa kategorier av arbetstagare och till vissa delar av ekonomisk verksamhet. Det finns också möjlighet att helt utesluta fordringar som skyddas genom ett garantiinstitut från skydd genom förmånsrätt. Vidare medger konventionen att vissa arbetstagare, främst offentliganställda, helt utesluts från löneskydd enligt konventionen på grund av den speciella karaktären av deras anställning eller om det finns andra former av garantier som erbjuder dem ett skydd likvärdigt med konventionens. De särskilda föreskrifterna om löneskydd genom förmånsrätt upptar fyra artiklar. Förmånsrätten skall omfatta minst - arbetstagares fordringar på löner härrörande från en bestämd period, som inte får vara kortare än tre månader före insolvensen eller före anställningens upphörande, - arbetstagares fordringar på semesterlön som härrör från arbete det år insolvensen inträffade eller anställningen upphörde och föregående år, - arbetstagares fordringar på ersättning avseende andra slag av betald frånvaro härrörande från en bestämd period, som inte får vara kortare än tre månader före insolvensen eller anställningens upphörande, och - avgångsvederlag som tillkommer arbetstagare då deras anställning upphör. Vilken plats i förmånsrättsordningen arbetstagares fordringar skall ha blir i viss mån beroende av om fordringarna också skyddas genom ett garantiinstitut. Som huvudregel gäller att arbetstagares fordringar skall ges bättre förmånsrätt än de flesta andra förmånsrättsberättigade fordringar. Detta gäller särskilt i förhållande till fordringar som staten och socialförsäkringssystemet har. Om arbetstagares fordringar emellertid skyddas även genom ett garantiinstitut, kan de sättas efter statens och socialförsäkringssystemets fordringar i förmånsrättshänseende. Föreskrifterna som särskilt behandlar löneskydd genom ett garantiinstitut behandlas i fem artiklar. Det fastslås att organisation, administration, drift och finansiering av lönegarantiinstitutioner skall regleras - såsom konventionens tillämpning i övrigt - genom lagar, föreskrifter eller på annat sätt som är förenligt med nationell praxis. Löneskyddet enligt denna del av konventionen kan även anförtros att ombesörjas av försäkringsbolag så länge de erbjuder tillräckliga garantier. Vidare kan medlemsstat vid tillämpningen av denna del av konventionen vidta lämpliga åtgärder för att förhindra eventuellt missbruk. Fordringarna skyddade genom ett garantiinstitut skall omfatta minst - arbetstagares fordringar på löner härrörande från en bestämd period, som inte får vara kortare än åtta veckor före insolvensen eller anställningens upphörande, - arbetstagares fordringar på semesterlön som härrör från arbete under en bestämd period, som inte får vara kortare än sex månader före in- solvensen eller anställningens upphörande, - arbetstagares fordringar på ersättning avseende andra slag av betald frånvaro härrörande från en bestämd period, som inte får vara kortare än åtta veckor före insolvensen eller anställningens upphörande, och - avgångsvederlag som tillkommer arbetstagare då deras anställning upphör. Båda formerna av löneskydd kan begränsas genom nationella lagar eller föreskrifter till ett fastställt belopp, som dock inte får understiga en socialt acceptabel nivå. Om löneskyddet begränsas på sådant sätt skall det fastställda beloppet justeras när så är nödvändigt för att upprätthålla dess värde. Rekommendationen nr 180 innehåller bestämmelser som utvidgar både antalet situationer då arbetsgivaren kan sägas vara insolvent och omfatt- ningen av löneskyddet. När det gäller löneskydd genom förmånsrätt föreslås t.ex. att det skall omfatta fordringar på löner, övertidsersättning, provision och andra typer av ersättningar avseende arbete under en bestämd period före insolvensen eller anställningens upphörande. Denna tidsperiod bör enligt rekommendationen inte vara kortare än tolv månader. Om lönefordringen har tillerkänts arbetstagare genom en dom eller en skiljedom inom tolv månader före tidpunkten för insolvensen, bör fordringen omfattas av förmånsrätt utan avseende på när den har intjänats. Vidare föreslås att bl.a. fordringar på kompensation vid uppsägning utan giltig grund och andra ersättningar, som tillkommer arbetstagare när anställningen upphör, skall omfattas av löneskydd. 2.3 Regeringens överväganden Regeringens bedömning: Sverige bör för närvarande inte tillträda konventionen nr 173. ILO-kommittén: Ärendet har enligt bestämmelserna i konventionen (nr 144) om samråd på trepartsbasis för att främja genomförandet av ILO:s normer remitterats till ILO-kommittén, som i sin tur har inhämtat yttranden från Riksförsäkringsverket, Riksskatteverket, Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS), Kammarkollegiet, Riksrevisionsverket, länsstyrel- serna i Göteborgs och Bohus län, Kronobergs län och Stockholms län, Svenska Arbetsgivareföreningen (SAF), Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet, Landsorganisationen i Sverige (LO) och Tjänstemännens Centralorganisation (TCO). Remissinstanserna: Flera remissinstanser, däribland LO, TCO, länsstyrelserna i Stockholms län och Göteborgs och Bohus län samt AMS, har funnit att det inte finns några hinder mot ratifikation av konventionen. Andra remissinstanser har pekat på att termen "insolvens" synes ha en vidare betydelse än vad som gäller enligt de svenska reglerna om förmånsrätt och lönegaranti. Bestämmelserna om avgångsvederlag kan enligt vissa remissinstanser medföra hinder för ratifikation. SAF har motsatt sig ratifikation både av sakliga och av principiella skäl. Bl.a. framhåller SAF under hänvisning till den pågående översynen av löne- garantireglerna, att ratifikation som kommer att binda Sverige under minst tio år inte bör komma till stånd. ILO-kommittén har för sin del inte slutbehandlat ärendet. Skälen för regeringens bedömning: Den svenska lagstiftningen innehåller regler om löneskydd både genom förmånsrätt och genom lönegaranti. I 12 och 13 §§ förmånsrättslagen (1970:979) föreskrivs om förmånsrätt för arbetstagares löne- och pensionsfordringar. Lönegarantilagen (1992:497) och lönegarantiförordningen (1992:501) innehåller regler om löneskydd genom att staten upp till ett maximibelopp garanterar betalning av arbetstagares löne- och pensionsfordringar mot en arbetsgivare som har försatts i konkurs. Som framhållits pågår för närvarande en översyn av det svenska lönegarantisystemet. Förändringar i reglerna har föreslagits av två utredningar. Insolvensutredningen (Ju 1988:02, dir. 1988:52) fick i november 1991 tilläggsdirektiv (dir. 1991:93) med uppdrag bl.a. att undersöka om företag som är försatta i konkurs och som under uppsägningstiden drivs vidare med utnyttjande av lönegarantimedel negativt påverkar andra företag i branschen och om lönegarantin i sådana situationer leder till osund konkurrens mellan företagen. Insolvensutredningen avlämnade i november 1992 sitt slutbetänkande Lag om företagsrekonstruktion (SOU 1992:113). I betänkandet föreslås vissa förändringar i lönefordringarnas förmånsrätt. Betänkandet har remissbehandlats. Proposition i anledning av förslaget kommer att kunna lämnas tidigast under år 1994. Regelsystemet har vidare setts över av en utredning vars arbete har varit helt inriktat på det statliga lönegarantisystemet vid konkurs. 1993 års lönegarantiutredning (A 1993:02, dir. 1992:103) hade till uppgift att analysera om lönegarantireglerna har en ändamålsenlig utformning när det gäller lönefordringar som skall ersättas genom garantin samt överväga hur utbetalningsfunktionen skall vara utformad i framtiden. Syftet med arbetet skulle vara att åstadkomma sådana regeländringar som - utan att garantins sociala syfte går förlorat - sammantaget begränsar utgifterna för garantin och effektiviserar granskningen av att garantin används på det sätt den är avsedd för. Utredningen har avlämnat sitt betänkande Förändringar i lönegarantisystemet (SOU 1993:96) i november 1993. Betänkandet innehåller ett flertal förslag till ändring av reglerna om lönefordringarnas förmånsrätt och lönegarantins omfattning. Remisstiden går ut den 3 januari 1994. Proposition i anledning av förslagen kommer att avlämnas så att den kan behandlas av riksdagen under våren 1994 och de nya reglerna träda i kraft den 1 juli 1994. Enligt regeringens uppfattning vore det inte lämpligt att ta ställning i frågan om ratifikation av konventionen nr 173 innan beredningen av ovan nämnda förslag till förändringar i reglerna om lönefordringarnas förmånsrätt och statlig lönegaranti vid konkurs har slutförts. Arbetsmarknadsdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 16 december 1993 Närvarande: statsministern Bildt, ordförande, och statsråden B. Westerberg, Friggebo, Johansson, Laurén, Hörnlund, Olsson, Svensson, af Ugglas, Thurdin, Hellsvik, Wibble, Björck, Davidson, Könberg, Odell, Lundgren, Unckel, P. Westerberg, Ask Föredragande: statsrådet Hörnlund ___________________ Regeringen beslutar skrivelse 1993/94:128 ILO:s konvention och rekommendation om skydd av arbetstagares fordringar i händelse av arbetsgivarens insolvens.