Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens proposition 1993/94:174 ILO:s konvention och rekommendation om förebyggande av storolyckor inom industrin Prop. 1993/94:174 Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen. Stockholm den 30 mars 1994 Bengt Westerberg Börje Hörnlund (Arbetsmarknadsdepartementet) Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen föreslås att riksdagen godkänner den av Internationella arbetskonferensen år 1993 antagna konventionen (nr 174) om förebyggande av storolyckor inom industrin. Genom propositionen ges riksdagen tillfälle att yttra sig även över den av konferensen antagna rekommendationen (nr 181) i samma ämne. Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut.............. 3 2 Inledning................................ 3 3 Konventionen (nr 174) och rekommendationen (nr 181) om förebyggande av storolyckor inom industrin........................... 3 3.1 Bakgrund............................. 3 3.2 Konventionens och rekommendationens huvudsakliga innehåll................ 5 3.3 Godkännande av konventionen.......... 8 Bilaga 1 ILO:s konvention (nr 174) om före- byggande av storolyckor inom industrin (Engelsk originalversion och svensk översättning)....................... 11 Bilaga 2 ILO:s rekommendation (nr 181) om före- byggande av storolyckor inom industrin (Engelsk originalversion och svensk översättning)....................... 27 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 30 mars 199431 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att riksdagen godkänner ILO:s konvention (nr 174) om förebyggande av storolyckor inom industrin. 2 Inledning Genom sin anslutning till Nationernas förbund år 1920 inträdde Sverige som medlem av Internationella arbetsorganisationen (ILO). ILO:s beslutande församling - Internationella arbetskonferensen - sammanträder i regel en gång per år. Arbetskonferensen kan enligt artikel 19 i organisationens stadga beträffande förslag, som förts upp på mötets dagordning, besluta antingen om en internationell konvention, avsedd att ratificeras av organisationens medlemmar, eller om en rekommendation, avsedd att övervägas vid lagstiftning eller på annat sätt men utan den bindande karaktär som en ratificerad konvention har. Om beslutet är av mindre räckvidd eller huvudsakligen av formell innebörd, t.ex. då det gäller en begäran om utredning, brukar det ges formen av en resolution. Inom ett år eller högst arton månader från avslutandet av konferensens session skall varje medlemsstat förelägga landets lagstiftande församling antagna kon- ventioner och rekommendationer för lagstiftning eller andra åtgärder. Varje medlemsstat har vidare skyldighet att underrätta Internationella arbetsbyråns generaldirektör om de åtgärder som har vidtagits för att uppfylla denna förpliktelse samt om vilka åtgärder som i övrigt har vidtagits. Internationella arbetskonferensens åttionde möte hölls i Genève den 2-22 juni 1993. Sverige deltog i mötet på sedvanligt sätt med en fullständig delegation, dvs. två regerings-, ett arbetsgivar- och ett arbetstagarombud samt ett antal experter. Arbetskonferensen antog en konvention (nr 174) och en rekommendation (nr 181) om förebyggande av storolyckor inom industrin. Texterna på engelska och svenska till konventionen och rekommendationen finns som bilaga 1 och 2. 3 Konventionen (nr 174) och rekommendationen (nr 181) om förebyggande av storolyckor inom industrin 3.1 Bakgrund ILO:s styrelse beslutade i november 1990 att föra upp frågan om förebyggande av storolyckor inom industrin som ett nytt tekniskt ämne på dagordningen för 1992 års arbetskonferens. ILO har tidigare på olika sätt ägnat uppmärksamhet åt frågor som rör stora industriolyckor. År 1988 publicerade ILO en handbok i ämnet kallad "Major hazard control: A practical manual". Handboken är avsedd att ge råd och anvisningar åt alla medlemsstater, där industriell verksamhet med hälsofarliga kemikalier bedrivs. Vid ett expertmöte i oktober år 1990 antogs en regelbok med anvisningar i syfte att underlätta för medlemsstaterna att etablera administrativa, legala och tekniska system för att förebygga storolyckor: "Prevention of Major Industrial Accidents, An ILO Code of Practice, 1991". ILO:s tidigare insatser på området återspeglas även i normverksamheten. De ILO-instrument som har direkt relevans för frågan om förebyggande av storolyckor är i första hand konventionen (nr 155) och rekommendationen (nr 164) om arbetarskydd och arbetsmiljö från år 1981 samt konventionen (nr 170) och rekommendationen (nr 177) om säkerhet vid användning av kemiska produkter i arbetslivet från år 1990. De båda konventionerna har ratificerats av Sverige (prop. 1981/82:166 resp. 1991/92:98). ILO:s engagemang i frågan på senare år är en produkt av 70- och 80-talens förödande katastrofer i bl.a. Seveso, Mexico City, Bhopal och Basel. Upphovet till dessa storolyckor har varit en plötslig och okontrollerbar händelse som medfört stora utsläpp av farliga ämnen, brand eller explosion. Ett stort antal dödsfall och allvarliga personskador, såväl inom som utanför anläggningen, är kännetecknande för olyckor av den här typen. Personskadorna resulterar ofta i bestående men. En storolycka kan även leda till omfattande materiella skador och få långsiktiga efterverkningar på den omgivande miljön. Det är viktigt att erinra om att flera internationella organisationer, både inom och utom FN-systemet, har ägnat och alltjämt ägnar varierande grad av uppmärksamhet åt storolyckor. Det gäller bl.a. inom ramen för ILO/WHO/UNEP:s Internationella program för kemikaliesäkerhet (IPCS), OECD, Europarådet och EG. EG:s direktiv om risker för storolyckor vid vissa industriella verksamheter, det s.k. Sevesodirektivet från år 1982, är ett centralt dokument i sammanhanget. Ett ändringsförslag till detta direktiv (COMAH) har nyligen antagits av EG-kommissionen. Sevesodirektivet omfattas av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES-avtalet). Det har införlivats i svensk rätt genom bl.a. Arbetarskyddsstyrelsens föreskrifter om storskalig kemikaliehantering (AFS 1989:6). Inom ECE (Förenta Nationernas ekonomiska kommission för Europa) har en konvention om gränsöverskridande effekter av industriolyckor utarbetats. Genom konventionen tillhandahålls ett viktigt instrument för att skydda människor och miljö mot effekterna av industriolyckor. Inför förstaårsbehandlingen av ämnet förebyggande av storolyckor inom industrin anmodade ILO medlemsstaterna att besvara ett av Internationella arbetsbyrån utarbetat frågeformulär. ILO-kommittén uttalade därvid bl.a. att olika internationella organisationer bör sträva efter en gemen- sam grundläggande definition av begreppet storolycka. Möjligheterna till likartade förhållningssätt och åtgärder i samband med det förebyggande arbetet ökar därmed. I det förslag till konvention, kompletterad med en rekommendation, som efter det första årets diskussioner remitterades av Arbetsbyrån hade denna synpunkt beaktats. Begreppet "storolycka" hade knutits till definitionen i EG:s direktiv om storolyckor. Kommitténs förslag att arbetsgivaren skall presentera en rapport om en inträffad olycka till berörd myndighet inom en viss angiven tidpunkt och att en sådan rapport skall innehålla förslag för att förebygga en upprepning hade även inarbetats i texten. Efter sedvanlig tvåårsbehandling antog Internationella arbetskonferensen år 1993 konventionen (nr 174) och rekommendationen (nr 181) om förebyggande av storolyckor inom industrin. Konventionen antogs med röstsiffrorna 355 för, 5 emot och 23 nedlagda. Rekommendationen antogs med 351 röster för, 4 emot och 19 nedlagda. Av de svenska ombuden röstade såväl regerings- som arbetsgivar- och arbetstagarrepresentanterna för både konventionen och rekommendationen. Dessutom antog konferensen utan omröstning ett av utskottet för industriella storolyckor framlagt resolutionsförslag. I resolutionen uppmanas ILO:s styrelse att utreda frågan om exponering för och säkerhet i användningen av biologiska ämnen på arbetsplatsen samt överväga behovet av internationella normer på detta område. 3.2 Konventionens och rekommendationens huvudsakliga innehåll I preambeln till konventionen nr 174 erinras om relevanta ILO-konventioner och -rekommendationer samt om ILO:s regelbok för förhindrande av storolyckor inom industrin. Det konstateras att behov finns av ett globalt och samlat synsätt och av att säkerställa att alla lämpliga åtgärder vidtas för att förebygga storolyckor och reducera risken för och följderna av storolyckor till ett minimum. Det noteras att orsaker till sådana olyckor kan vara bl.a. organisa- toriska fel, den mänskliga faktorn, komponentfel, avvikelse från normala drifts- förhållanden, yttre påverkan och naturkrafter. Behovet av internationellt samarbete inom bl.a. det Internationella programmet för kemikaliesäkerhet betonas. Konventionens operativa del är uppdelad i sex avsnitt och består av totalt 22 artiklar. Avsnitten har rubrikerna Tillämpningsområde och definitioner, Allmänna principer, Arbetsgivares ansvar, Behöriga myndigheters ansvar, Rättigheter och skyldigheter för arbetstagare och deras representanter samt Ansvar för exporterande stater. Tillämpningsområde och definitioner Syftet med konventionen är att förebygga storolyckor med farliga ämnen och begränsa följderna av sådana olyckor. Konventionen tillämpas på anläggningar med risk för storolyckor. Den gäller inte för kärnkraftsanläggningar och anläggningar som bearbetar radioaktiva ämnen - förutom anordningar som hanterar icke-radioaktiva ämnen vid dessa anläggningar. Den gäller inte heller för militära anläggningar och inte heller för transporter utanför en anläggnings om- råde på annat sätt än via rörledning. En medlemsstat kan, efter samråd med berörda arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer och andra intresserade parter som kan vara berörda, undanta från konventionens tillämpning anläggningar eller branscher inom vilka motsvarande skydd är tillgodosett. Om det uppstår speciella problem av betydande art, vilka innebär att det inte är möjligt att omedelbart genomföra alla förebyggande och skyddande åtgärder enligt konventionen, skall en medlemsstat upprätta planer i samråd med de mest representativa arbetsgivar- och arbetstagarorganisationerna och med andra intresserade parter som kan vara be- rörda. Det ger en möjlighet till en successiv anpassning av tillämpningen inom en bestämd tidsram. I avsnittets sista artikel definieras de olika tekniska begreppen i konventionen. Allmänna principer Varje medlemsstat skall formulera, genomföra och periodvis se över den nationella politiken för skydd av arbetstagare, allmänheten och miljön mot risk för storolyckor. Genomförandet skall ske genom förebyggande åtgärder och skyddsåtgärder vid anläggningar med risk för storolyckor. En behörig myndighet skall upprätta ett identifikationssystem för anläggningar med risk för storolyckor, baserat på en förteckning över farliga ämnen och/eller kategorier av farliga ämnen samt respektive ämnes tröskelmängd, i enlighet med nationella lagar och föreskrifter eller internationella normer. Rutiner skall också utarbetas inom ansvarig myndighet för skydd av hemlig information som tillhandahålls av arbetsgivare. Arbetsgivares ansvar Arbetsgivare skall identifiera alla anläggningar med risk för storolyckor som är under deras ledning, och underrätta behörig myndighet inom viss tid. Arbetsgivare skall också underrätta behörig myndighet före en permanent stängning av en anläggning med risk för storolyckor. För varje anläggning med risk för storolyckor skall arbetsgivare etablera och upprätthålla ett dokumenterat system för kontroll av risker för storolyckor, som omfattar identifikation, tekniska åtgärder, organisatoriska åtgärder, planer för och rutiner vid nödsituationer, åtgärder för att begränsa konsekvenserna av en storolycka, samråd med arbetstagarna och deras representanter samt förbättring av systemet, vilket inkluderar åtgärder för att samla in information och analysera olyckor och tillbud. Arbetsgivare skall utarbeta en säkerhetsrapport baserad på ovanstående krav och informera berörd myndighet så snart som en storolycka inträffar samt komma in med efterföljande detaljerad rapportering. Behöriga myndigheters ansvar Behörig myndighet skall, med beaktande av den information som tillhandahålls av arbetsgivaren, se till att planer för och rutiner vid nödsituationer upprättas. Vidare skall behörig myndighet se till att information om säkerhetsåtgärder och lämpligt agerande vid storolyckor sprids till de delar av allmänheten som kan tänkas bli berörda av en storolycka. Varning skall utfärdas så snart som möjligt i händelse av en storolycka, och information ges till berörd stat om en storolycka har gränsöverskridande effekter. Behörig myndighet skall utarbeta en omfattande lokaliseringsstrategi där man skiljer anläggningar med risk för storolyckor från bl.a. bostadsområden. Rättigheter och skyldigheter för arbetstagare och deras representanter Samråd genom lämpliga samarbetsmekanismer skall ske med arbetstagarna och deras representanter vid anläggningar med risk för storolyckor för att trygga en säker arbetsorganisation. Arbetstagarna och deras representanter skall bl.a. bli adekvat och lämpligt informerade om farorna vid anläggningar med risk för storolyckor. De skall också rådfrågas vid förberedelserna av, och ha tillgång till, arbetsgivarens säkerhets- och olycksrapporter samt planer för och rutiner vid nödsituationer. De skall vidare regelmässigt bli instruerade och utbildade i praxis och rutiner att undvika storolyckor och i de rutiner vid nödsituationer som skall följas i händelse av en storolycka. Arbetstagare, sysselsatta inom området för en anläggning med risk för storolyckor, skall följa all praxis och alla rutiner för förebyggande av storolyckor och bevakning av händelseförlopp som kan leda till en storolycka inom anläggningen. Arbetstagarna skall också följa alla rutiner vid nödsituation om en storolycka inträffar. Ansvar för exporterande stater När en exporterande medlemsstat p.g.a risker för en storolycka har förbjudit användandet av farliga ämnen, tekniska metoder eller processer, skall den exporterande medlemsstaten hålla information tillgänglig för alla importerande länder om förbudet och skälen för förbudet. Ikraftträdande Konventionen träder i kraft tolv månader efter den dag då ratifikationen från två medlemsstater har registrerats hos ILO. Därefter träder konventionen i kraft för varje medlemsstat tolv månader efter den dag då dess ratifikation har registrerats. Rekommendationen Rekommendationen framhåller bl.a. att ILO i samarbete med andra relevanta internationella mellanstatliga och icke-statliga organisationer bör se till att det sker ett internationellt utbyte av information. Informationen bör bl.a. beröra god säkerhetspraxis vid anläggningar med risk för storolyckor, lärdomar från allvarliga tillbud och tekniska metoder och processer som är förbjudna av säkerhets- och hälsoskäl. Nationell politik bör vägledas av ILO:s regelbok om förebyggande av storolyckor. Medlemsstaterna bör utarbeta strategier i syfte att bemöta risker för storolyckor, faror och deras konsekvenser inom de branscher och verksamheter som är undantagna enligt konventionens artikel 1.3. Medlems- stater bör också uppmuntra att system utvecklas för att kompensera arbetstagare så snart det är möjligt efter en storolycka, och på ett lämpligt sätt ta sig an effekterna på allmänheten och miljön. Ett nationellt eller multinationellt företag med mer än en anläggning bör vidta säkerhetsåtgärder som avser förebyggande av storolyckor och kontroll av händelseförlopp som kan leda till en storolycka i samtliga anläggningar, oavsett på vilken plats eller i vilket land de är belägna. 3.3 Godkännande av konventionen Regeringens förslag: Riksdagen godkänner konventionen (nr 174) om förebyggande av storolyckor inom industrin. ILO-kommitténs bedömning:Yttrande över konventionen (nr 174) och rekommendationen (nr 181) har avgetts av ILO-kommittén, som i sin tur har inhämtat yttranden från Rikspolisstyrelsen, Statens räddningsverk, Boverket, Arbetarskyddsstyrelsen, Arbetsmiljöinstitutet, Sprängämnesinspektionen, Statens naturvårdsverk, Kemikalieinspektionen, Svenska Arbetsgivareföreningen, Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet, Landsorganisationen i Sverige, Tjänstemännens Centralorganisation, Sveriges Akademikers Centralorganisation och Kemikontoret. ILO-kommittén tillstyrker ratifikation av konventionen (nr 174) under förutsättning att Arbetarskyddsstyrelsens föreskrifter (AFS 1989:6) om storska- lig kemikaliehantering anpassas till konventionen. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som har avgett yttrande tillstyrker eller har i huvudsak inget att invända mot att Sverige ansluter sig till konven- tionen. Arbetarskyddsstyrelsen påpekar att en ratifikation av konventionen innebär att föreskrifterna om storskalig kemikalie- hantering (AFS 1989:6) behöver ändras så att hanteringen av icke-radioaktiva ämnen inom kärnteknisk verksamhet kommer att omfattas av föreskrifterna. En sammanställning av remissyttrandena finns att tillgå i Arbetsmarknadsdepartementet (dnr A93/1923/AL). Skälen för regeringens förslag: De storolyckor som har inträffat har haft svåra konsekvenser för miljön och de människor som befunnit sig inom eller i anslutning till de anläggningar som har drabbats av olyckorna. Regeringen anser att det är angeläget att konventionen får en bred anslutning. Den utgör ett väsentligt komplement till övriga internationella normer på området genom att arbetsgivarnas ansvar och arbetstagarnas rättigheter och skyldigheter tydligt anges i konventionen. De frågor som behandlas i konventionen regleras bl.a. i arbetsmiljölagen (1977:1160), räddningstjänstlagen (1986:1102), räddningstjänstförordningen (1986:1107), plan- och bygglagen (1987:10), lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m., lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor, förordningen (1988:1145) om brandfarliga och explosiva varor och lagen (1985:426) om kemiska produkter samt Arbetarskyddsstyrelsens kungörelse med föreskrifter om storskalig kemikaliehantering (AFS 1989:6). Efter långa diskussioner under andraårsbehandlingen ströks kravet på tillbudsrapportering till myndigheter i den slutligt antagna konventionen, vars artikel 13 nu endast behandlar arbetsgivarens skyldighet att till ansvarig myndighet rapportera om inträffade olyckor. Frågan om tillbud tas nu i stället upp i artikel 9 g bland de åtgärder som arbetsgivaren skall vidta för att upprätthålla ett dokumenterat övervakningssystem inom anläggningen. Ett ändringsförslag till EG:s Sevesodirektiv (COMAH) har nyligen antagits av EG-kommissionen och skall närmast behandlas av Euro- peiska unionens råd. Ändringsförslaget är en utvidgning av direktivet, och då framför allt när det gäller den yttre miljön. Det ursprungliga Sevesodirektivet har beaktats vid utarbetandet av ILO-konventionen. En kontroversiell fråga under andraårsbehandlingen gällde exporterande staters skyldigheter. Enligt den slutligt antagna artikeln 22 skall exporterande medlemsstat hålla information om förbud för användningen av farliga ämnen, tekniska metoder eller processer tillgänglig för alla importerande länder. Sådana förbud kan meddelas med stöd av bl.a. arbetsmiljölagen. Förbud mot användning av farliga ämnen kan meddelas med stöd av lagen om kemiska produkter. I och med att sådana beslut är offentliga, kommer den information som avses i konventionen att finnas tillgänglig för alla importerande länder. I detta sammanhang kan även noteras att regeringen genom prop. 1993/94:203 om ändringar av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES-avtalet) m.m. har föreslagit riksdagen att i svensk rätt införliva EG-förordningen (2455/92) om export och import av vissa farliga kemikalier. Arbetarskyddsstyrelsen har meddelat att arbete pågår med att ändra styrelsens föreskrifter om storskalig kemikaliehantering (AFS 1989:6) till att omfatta även sådan hantering av icke-radioaktiva ämnen som anges i konventionens artikel 1.3 a. Mot bakgrund av vad som ovan anförts anser regeringen att det inte föreligger något hinder för ratifikationen och föreslår att riksdagen godkänner ILO-konven- tionen (nr 174) om förebyggande av storolyckor inom industrin. Rekommendationen föranleder enligt regeringens mening ingen ytterligare åtgärd. Arbetsmarknadsdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 30 mars 1994. Närvarande: statsrådet B. Westerberg, ordförande, och statsråden Johansson, Laurén, Hörnlund, Olsson, Svensson, af Ugglas, Thurdin, Hellsvik, Wibble, Björck, Davidson, Könberg, Odell, Unckel, P. Westerberg, Ask Föredragande: statsrådet Hörnlund ___________________ Regeringen beslutar proposition 1993/94:174 ILO:s konvention och rekommendation om förebyggande av storolyckor inom industrin.