Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens proposition 1994/95:19 Sveriges medlemskap i Europeiska unionen Prop. 1994/95:19 Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen. Stockholm den 11 augusti 1994 Carl Bildt Ulf Dinkelspiel (Utrikesdepartementet) Propositionens huvudsakliga innehåll Sveriges förhandlingar om medlemskap i Europeiska unionen (EU) avslutades i april i år. Förhandlingarna resulterade i ett anslutningsfördrag mellan Europeiska unionens medlemsländer och de ansökande länderna Norge, Österrike, Finland och Sverige. Fördraget och slutakten undertecknades den 24 juni 1994. Svenska folket skall i en folkomröstning den 13 november 1994 ta ställning till om Sverige skall inträda som medlem i unionen eller inte. Som ett led i det förberedelsearbete som måste komma till stånd, om folkomröstningen utmynnar i ett ja till EU, föreslås i propositionen att riksdagen godkänner anslutningsfördraget samt slutakten till fördraget. Därutöver lämnas förslag till bl.a. övergripande lagstiftning med anledning av Sveriges anslutning till unionen. I förslaget till lag finns bestämmelser om överlåtelse av beslutsbefogenheter till Europeiska gemenskaperna och införlivande av anslutningsfördraget och de grundläggande fördragen liksom de rättsakter m.m. som hittills antagits av Europeiska gemenskaperna. Vidare föreslås i lagen författningsreglering av bl.a. samråd mellan regering och riksdag inför frågor som avses bli behandlade i Europeiska unionens råd. Skulle folkomröstningen resultera i ett negativt utslag är det regeringens avsikt att återkalla propositionen. Utrikesdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 11 augusti 1994 Närvarande: statsministern Bildt, ordförande, och statsråden B. Westerberg, Friggebo, Hörnlund, Olsson, Svensson, af Ugglas, Dinkelspiel, Hellsvik, Wibble, Björck, Davidson, Könberg, Odell, Unckel, Ask Föredragande: statsrådet Dinkelspiel Regeringen beslutar propositionen 1994/95:19 Sveriges medlemskap i Europeiska unionen. Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut.............. 17 2 Lagtext.................................. 18 2.1 Förslag till lag med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen................... 18 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar........ 21 2.3 Förslag till lag om upphävande av lagen (1972:762) om prisbestämmelser för järn- och stålmarknaden (CECA-lagen) 22 3 Ärendet och dess beredning m.m........... 23 FÖRSTA DELEN 4 Allmänna överväganden.................... 26 4.1 Inledning............................ 26 4.2 Sverige i Europa..................... 28 4.3 Demokrati och inflytande............. 33 4.3.1EU vilar på demokratisk grund... 33 4.3.2Likhet inför lagen.............. 37 4.3.3Sverige behöver rösträtt i EU... 37 4.3.4Sveriges inflytande i EU........ 39 4.4 Utrikes- och säkerhetspolitik........ 40 4.4.1Den alleuropeiska integrationsprocessen i dag........................... 40 4.4.2Integrationen i Västeuropa...... 42 4.4.3Ett EU-medlemskaps betydelse för Sverige i utrikes- och säkerhetspolitiskt hänseende.... 43 4.5 Ekonomi och välfärd.................. 45 4.5.1Makroekonomiskt samarbete....... 45 4.5.2Ekonomiska risker som är förenade med ett utanförstående 47 4.5.3Medlemsavgiften och statsbudgeten 49 4.6 Miljö................................ 50 4.7 EU - möjligheternas union............ 52 ANDRA DELEN 5 Historik................................. 53 6 Förhandlingarna m.m...................... 62 6.1 Förhandlingarnas gång................ 62 6.2 Förhandlingsarbetets organisation.... 66 6.3 Det svenska beredningsarbetet........ 67 7 Anslutningsfördraget .................... 70 7.1 Översikt............................. 70 7.2 Särlösningar för Sverige............. 72 7.3 Genomförandebestämmelser, bilagor, protokoll, slutakt och förklaringar............. 75 7.4 Slutaktens rättsliga betydelse....... 76 8 De grundläggande fördragen............... 78 8.1 Inledning............................ 78 8.2 Romfördraget......................... 79 8.2.1Ingressen....................... 80 8.2.2Första delen: Principerna (artiklarna 1-7c) 80 8.2.3Andra delen: Unionsmedborgarskap (artiklarna 8-8c)............... 82 8.2.4Tredje delen: Gemenskapens politik 82 8.2.5Fjärde delen: Associering av utomeuropeiska länder och territorier (artiklarna 131-136a)95 8.2.6Femte delen: Gemenskapens institutioner95 8.2.7Sjätte delen: Allmänna bestämmelser och slutbestämmelser (artiklarna 210-248)95 8.2.8Protokoll och bilagor............96 8.3 Euratomfördraget......................97 8.4 Parisfördraget........................98 8.5 Maastrichtfördraget...................99 8.5.1Utrikes- och säkerhetspolitik...100 8.5.2Inrikespolitiska och rättsliga angelägenheter102 8.6 Gemenskapernas institutioner och deras roll103 8.6.1Beslutsprocessen................103 8.6.2Övervakningsförfarandet.........110 8.6.3Gemenskapsrätten utgör en egen rättsordning....................111 8.7 Framtida fördragsändringar...........111 9 Avtal med tredje land och mellan medlemsstaterna113 9.1 Gemenskapens traktatkompetens........113 9.1.1Gemenskapen har traktatkompetens genom uttryckliga bestämmelser i Romfördraget113 9.1.2Gemenskapen har traktatkompetens inom de områden där gemenskapen tilldelats intern beslutskompetens114 9.2 Förfarandet vid ingåendet av internationella avtal114 9.3 Sveriges anslutning till vissa avtal, m.m. 115 9.3.1Konventioner som är oskiljaktigt förbundna med förverkli- gandet av Maastrichtfördragets mål115 9.3.2Gemenskapens avtal blir bindande för Sverige 116 9.3.3Sverige förbinder sig att tillträda s.k. blandade avtal m.m. och att ansluta sig till vissa interna överenskommelser 116 9.3.4Anpassningar m.m. måste ske avseende existerande avtal117 9.3.5Sverige ansluts till vissa rådsbeslut m.m.118 9.3.6Sveriges förbinder sig att tillträda EG-konventioner enligt artikel 220 i Romfördraget m.m..118 9.3.7Övriga konventioner och instrument på rättsväsendets och inrikespolitikens område........119 9.3.8Närmare om Sveriges tillträde till vissa avtal m.m.119 10 Konsekvensutredningarna..................121 10.1Samhällsekonomi......................121 10.2Utrikes- och säkerhetspolitik........121 10.3Kommuner och landsting...............122 10.4Välfärden och jämställdheten.........122 10.5Suveränitet och demokrati............123 10.6Miljö................................123 TREDJE DELEN 11 Fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital125 11.1Inledning............................125 11.2Fri rörlighet för varor..............129 11.2.1Förbud mot kvantitativa restriktioner mellan medlemsländerna.........130 11.2.2Tullar och kvantitativa restriktioner i handeln mellan Sverige och EG..131 11.2.3Statliga handelsmonopol........132 11.2.4Prisreglerna på stålområdet....133 11.2.5Offentlig upphandling..........133 11.2.6Tekniska handelshinder.........134 11.2.7Gränskontroll i samhandeln.....136 11.2.8EG:s regler om indirekta skatter139 11.2.9Krigsmateriel..................145 11.2.10Strategiskt känsliga varor....146 11.3Personers rörlighet..................147 11.3.1Social trygghet för personer som flyttar inom Europeiska unionen........148 11.3.2Ömsesidigt erkännande av kompetensbevis.................149 11.4Etablering...........................150 11.5Tjänster.............................151 11.5.1Finansiella tjänster...........152 11.5.2Transporttjänster..............154 11.6Fria kapitalrörelser.................156 11.7Civilrättsliga regler (bolagsrätt, immaterialrätt m.m.)................................157 11.7.1Bolagsrätt.....................157 11.7.2Handelsagenter.................158 11.7.3Immaterialrätt.................158 11.8Förvaltningen av den inre marknaden..159 12 Transportpolitik.........................161 12.1Inledning............................161 12.2Landtransporter......................162 12.3Inre vattenvägar.....................165 12.4Sjöfart..............................165 12.5Luftfart.............................166 12.6Farligt gods.........................167 12.7Post och telekommunikationer.........167 12.8Transeuropeiska nät (TEN)............169 13 Konkurrenspolitik........................171 13.1Inledning............................171 13.2Konkurrensregler för företag.........172 13.3Översikt över de områden, där Sverige i sak redan har samma regler som EG...............................174 13.4Områden där skillnader i sak föreligger i förhållande till EG:s regler...............................175 13.5Statsstöd............................176 14 Konsumentpolitiska frågor................178 14.1Konsumentpolitiken inom EG...........178 14.2Svensk konsumentpolitik i ett medlemskapsperspektiv................180 15 Utbildning, forskning och utveckling ....183 15.1Samarbetet inom utbildningsområdet...183 15.1.1Utbildningssamarbetet inom EG..183 15.1.2Konsekvenser för Sverige av EES-avtalet....................186 15.1.3Medlemskapets innebörd.........187 15.2Samarbete inom forskning och utveckling188 15.2.1FoU-samarbetet inom EG.........188 15.2.2Sveriges deltagande i FoU-samarbetet192 15.3Inriktningen av Sveriges deltagande i EU-samarbete.........................194 15.3.1Utbildning.....................194 15.3.2Forskning och utveckling.......196 15.4Tolkning och översättning............197 16 Hälso- och socialpolitiska frågor........200 16.1Allmänna socialpolitiska frågor......200 16.2Hälsopolitiska frågor................201 16.3Alkoholpolitiska frågor..............202 16.3.1Unionens kompetens på alkoholområdet202 16.3.2Svensk alkoholpolitik..........205 16.3.3Förhandlingsresultat...........206 16.3.4Allmänna överväganden..........208 16.4Narkotikafrågor......................211 16.4.1Narkotikafrågorna inom unionen.211 16.4.2Svensk narkotikapolitik........212 16.4.3Allmänna överväganden..........213 17 Jämställdhetspolitiska frågor............215 18 Arbetsmarknads- och arbetslivsfrågor ....218 18.1Den sociala dimensionen..............218 18.1.1Sociala protokollet............219 18.1.2EES-avtalet....................221 18.1.3Medlemskapets innebörd.........221 18.2Sysselsättning.......................222 18.2.1Socialfonden...................222 18.2.2EU-initiativ för ökad sysselsättning 223 18.2.3Medlemskapets innebörd.........223 18.3Arbetsmiljö..........................224 18.3.1EG:s regler....................224 18.3.2EES-avtalet....................225 18.3.3Medlemskapets innebörd.........226 18.4Arbetsrätt...........................226 18.4.1EES-avtalet....................227 18.4.2Inför ett medlemskap...........228 19 Kultur- och mediepolitiska frågor .......230 19.1Kultursamarbetet inom EU.............230 19.2EG:s uppgifter på medieområdet.......231 19.3EU:s inverkan på det nordiska kultur- och mediesamarbetet......................233 19.4Svenska språkets ställning i EU......233 19.5Kultur- och mediepolitiska effekter av EU:s åtgärder på andra områden..............................234 19.5.1Kulturstöd.....................234 19.5.2Utförsel av kulturföremål......235 19.5.3Upphovsrätt....................236 19.5.4Mervärdesskatt.................236 19.5.5Effekter för kulturmiljövården.237 20 Miljöpolitiska frågor....................238 20.1Inledning............................239 20.2EG:s miljöpolitik....................240 20.2.1Framväxten av en gemensam miljöpolitik240 20.2.2Miljöregler i Romfördraget.....240 20.2.3Utvecklingen av miljöarbetet inom EU241 20.3Förhandlingsresultatet och det framtida svenska miljöarbetet inom EU...................................243 20.3.1Resultatet av förhandlingarna..243 20.3.2Det svenska miljöarbetet i EU..247 20.4Avgaskrav för bilar..................251 20.5Kemiska produkter....................253 20.6Utsläpp till luft och vatten.........257 20.7Avfall...............................261 20.8Regler om naturvård..................264 20.8.1Bakgrund.......................264 20.8.2Direktiv om bevarande av arter och naturliga livsmiljöer..........265 20.8.3Förhandlingsresultatet.........267 20.8.4Genomförandet i Sverige........268 20.8.5CITES och andra regler om handel270 20.9Mark- och planfrågor.................272 20.9.1EG:s arbete med planering, markanvändning och hushållning med naturresurser..................272 20.9.2Konsekvenser för det svenska planeringssystemet.............273 21 Euratom .................................275 21.1Inledning............................275 21.2Forskning ...........................277 21.3Informationsspridning................278 21.4Hälsoskydd...........................278 21.5Hantering av radioaktivt avfall......280 21.6Investeringar........................281 21.7De gemensamma företagen..............281 21.8Försörjning..........................282 21.9Uranbrytning.........................283 21.10Säkerhetskontroll av klyvbart material284 21.11Äganderätt..........................286 21.12Den gemensamma marknaden på kärnenergiområdet....................286 22 Jordbruk och fiske.......................288 22.1Jordbruk.............................288 22.1.1Inledning......................289 22.1.2Konsekvenser av ett medlemskap.290 22.1.3Vegetabilieproduktionen........299 22.1.4Animalieproduktionen...........301 22.1.5Trädgårdssektorn...............303 22.1.6Strukturåtgärder inom jordbruket inklusive stöd till jordbruk i mindre gynnade områden i södra Sverige................304 22.1.7Stöd till jordbruket i norra Sverige306 22.1.8Kompletterande miljöersättning till jordbruket.....................308 22.1.9Jordbruksstatistik.............312 22.2Fiske................................314 22.3Skogsbruk............................317 22.4Rennäringen..........................317 22.5Livsmedel, veterinära frågor, foder och frågor om växtskydd och växtodling...........................318 22.5.1Inledning......................318 22.5.2Livsmedel......................318 22.5.3Veterinära området.............319 22.5.4Frågor om växtskydd och växtodling324 23 Tullunionen och den gemensamma handelspolitiken327 23.1Inledning............................328 23.2Tullunionen..........................330 23.2.1Tullagstiftningen..............330 23.2.2Administrativt tullsamarbete...334 23.2.3Den gemensamma tulltariffen och TARIC334 23.2.4Tullsuspensioner...............336 23.2.5Tullnivåerna...................337 23.2.6Ursprungsregler................339 23.2.7Det allmänna tullpreferenssystemet (GSP)341 23.2.8Särskilda varukontroller vid EU:s yttergräns.....................342 23.2.9Varumärkesintrång (counterfeit)342 23.2.10Gemensam exportkontroll av strategiskt känsliga varor.................343 23.3Den gemensamma handelspolitiken......343 23.3.1Avtal med tredje land..........345 23.3.2Handelspolitiska skyddsåtgärder355 23.3.3Handelssanktioner..............359 23.3.4Exportstöd ....................361 23.3.5Uppträdande i internationella organisationer.................362 24 Regionalpolitiska frågor.................363 24.1Inledning............................364 24.2EG:s strukturpolitik.................365 24.3Förhandlingsresultatet vad gäller strukturfonderna366 24.4Nationell regionalpolitik............368 25 Närings- och energipolitiska frågor .....371 25.1De allmänna förutsättningarna för näringspolitiken371 25.1.1EG:s näringspolitik............371 25.1.2Instrumenten...................372 25.1.3Medlemskap eller EES...........372 25.2Sverige och Europa...................374 25.3Kol- och stålfrågor..................375 25.3.1Avtalen och institutionerna....375 25.3.2Konsekvenser av medlemskap.....376 25.4Övriga branschfrågor.................378 25.5Småföretagsfrågor....................380 25.6Energipolitiska frågor...............382 25.6.1Utvecklingen inom EU...........382 25.6.2EES-avtalet och medlemskapsförhandlingarna.....384 25.6.3Konsekvenser av ett EU-medlemskap385 26 Utrikes- och säkerhetspolitik ...........387 26.1Framväxten av det utrikespolitiska samarbetet388 26.2Tillkomsten av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken389 26.3Instrument för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken390 26.4Försvarsfrågan inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken .....................................391 26.5Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken i ett svenskt medlemskapsperspektiv................392 27 Biståndspolitik..........................395 27.1EG:s biståndspolitik.................396 27.2Sveriges bistånd till utvecklingsländerna vid ett EU-medlemskap398 27.3EG:s stöd till Central- och Östeuropa400 27.4Sverige och EU:s östsamarbete........401 28 Europeiska investeringsbanken ...........403 28.1Verksamhet...........................403 28.2Organisation.........................404 28.3Den svenska kapitalinsatsen..........405 29 Rättsliga och inrikes frågor.............406 29.1Inledning............................406 29.2Invandrings- och asylpolitik.........411 29.2.1Allmänt........................411 29.2.2Dublinkonventionen.............415 29.3Kontroll av gemenskapens yttre gränser416 29.3.1Konventionen angående kontroller av personer som passerar yttre gränser (yttre gränskontrollkonventionen)416 29.3.2Yttre gränskontrollkonventionen och EES-avtalet....................418 29.3.3Det europeiska informationssystemet (EIS)..........................418 29.3.4Nuvarande svensk ordning.......419 29.3.5Gränskontrollgruppen...........420 29.4Brottsbekämpning i ett EU-perspektiv.422 29.4.1Inledning......................422 29.4.2Europol........................423 29.4.3MAG 92.........................424 29.4.4Underrättelseförfarande och sambandsmän424 29.4.5Närpolisverksamhet m.m.........425 29.4.6Bevakning av de inre gränserna.425 29.4.7Den framtida kampen mot narkotikabrottslighet..........426 29.5EG:s vapendirektiv...................428 29.6Civil- och straffrättsligt samarbete.429 30 Ekonomiskt och monetärt samarbete........431 30.1Inledning............................431 30.2Den ekonomiska och monetära unionen..433 30.3Kapitalrörelser .....................435 30.4Villkoren för övergången till andra och tredje fasen ...............................437 30.5Ekonomisk politik....................438 30.6Monetär politik......................440 30.7Den svenska förhandlingen............443 30.8Regeringens överväganden.............444 31 Finansiella och budgetära frågor.........446 31.1Finansiella och budgetära frågor inom EU446 31.2Finansiella och budgetära aspekter på Sveriges nuvarande samarbete med EU...............................448 31.3Medlemskapets innebörd...............448 32 Statistik................................451 33 Konsekvenser för svensk förvaltning; offentlighet och sekretess453 33.1Inledning............................453 33.2Regeringens styrning och koordinering av politiken454 33.3Effekter för regional och kommunal förvaltning av ett medlemskap i Europeiska unionen...................456 33.4Utredningsväsendet, remissförfarande och intresseorganisationernas roll.................................457 33.5Offentlighet och sekretess...........460 33.5.1Den svenska offentlighetsprincipen460 33.5.2Offentlighet och sekretess i några av EU:s medlemsländer..................461 33.5.3Offentlighet och sekretess inom EU461 33.5.4Offentlighetsprincipen vid ett svenskt EU-medlemskap..................462 33.5.5Skyddet för den personliga integriteten på dataområdet....................464 34 Övriga frågor ...........................466 34.1Europeiskt unionsmedborgarskap.......466 34.2Ungdomsfrågorna inom EU .............467 34.3Svenska medborgare i EU:s institutioner469 FJÄRDE DELEN 35 EG:s rättsordning........................470 35.1Kompetensfördelningen mellan medlemsstaterna och gemenskapen470 35.1.1Allmänna utgångspunkter........470 35.1.2Olika slag av kompetens........472 35.1.3Subsidiaritetsprincipen........473 35.2Gemenskapsrätten utgör en egen rättsordning475 35.3Gemenskapens regelverk...............476 35.3.1De grundläggande fördragen.....476 35.3.2Allmänna rättsprinciper inom gemenskapsrätten...............478 35.3.3Internationella avtal..........479 35.3.4Förordningar, direktiv och andra rättsakter.....................479 35.4EG-domstolens rättsskipning..........480 35.4.1Talan mot EG:s institutioner...480 35.4.2Talan mot en medlemsstat om brott mot gemenskapsrätten ..............482 35.4.3Förhandsavgöranden.............482 35.4.4Rådgivande yttranden...........483 35.4.5Förstainstansrätten............484 35.4.6EG-domstolens roll i integrationsprocessen..........484 35.5Gemenskapsrättens förhållande till nationell rätt484 35.5.1Direkt tillämplighet ..........485 35.5.2Direkt effekt..................485 35.5.3Gemenskapsrättens företräde....486 35.5.4Vissa principer för gemenskapsrättens genomförande...................487 36 Anslutningslagstiftningen i några andra länder489 36.1Danmark..............................489 36.2Storbritannien.......................490 36.3Irland...............................491 36.4Spanien..............................491 36.5Tyskland.............................493 37 De konstitutionella förutsättningarna för en svensk anslutning...............................495 37.1Inledning............................495 37.2Överlåtelse av beslutanderätt........496 37.3Införlivande av EG:s existerande regelverk499 37.4Ikraftträdande.......................499 38 En svensk anslutningslag.................500 38.1Behovet av en anslutningslag.........500 38.2Överlåtelse av beslutanderätt........501 38.2.1Formen för riksdagens beslut...501 38.2.2Överlåtelsens reglering i anslutningslagen504 38.3Införlivande av EG:s existerande regelverk512 38.3.1Anslutningsfördraget och de grundläggande fördragen m.m....512 38.3.2Sekundärrätten m.m............ 517 38.4EG-rättens förhållande till nationell rättsordning521 39 Genomförandet av gemenskapsrätt i Sverige523 39.1Inledning............................523 39.2Genomförande av olika slag av rättsakter 524 39.2.1Förordningar...................524 39.2.2Direktiv.......................525 39.2.3Beslut.........................526 39.2.4Rekommendationer m.m...........527 39.2.5Övrigt om rättsakterna.........527 39.3Förhållandet mellan EG-domstolen och svenska domstolar............................528 39.4Förhållandet mellan gemenskapernas institutioner och svenska myndigheter..........................529 40 Samråd och information mellan regeringen och riksdagen m.m.532 40.1Utgångspunkter.......................532 40.2Författningsreglering ...............534 40.3Närmare om regeringens skyldigheter..535 40.3.1Samrådsförfarande..............535 40.3.2Allmän information.............537 40.4Information i övrigt.................538 40.5Samråd med Riksbanken och med kommuner och landsting 539 41 Anslutningslagens ikraftträdande och vissa frågor rörande övergången från EES till EU.........................542 41.1Bestämmelser som i övrigt införts i svenska författningar med anledning av EES-avtalet.............550 42 Övrig lagstiftning med anledning av ett svenskt medlemskap i EU553 43 Kungörande och publicering ..............556 44 Författningskommentar....................558 44.1Förslaget till lag med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen...................558 44.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar........563 44.3Förslaget till lag om upphävande av lagen (1972:762) om prisbestämmelser för järn- och stålmarknaden (CECA-lagen)563 Bilagor DEL 1 Termer och förkortningar Bilaga 1Svenska anföranden vid utvidgningskonferensen Bilaga 2Departementspromemorian Sveriges medlemskap i den europeiska unionen (Ds 1994:48) - Förhandlingsresultatet i korthet Bilaga 3Departementspromemorian Sveriges medlemskap i den europeiska unionen (Ds 1994:48) - Förteckning över remissinstanser som inkommit med yttrande Bilaga 4Sammanfattning av betänkandet (SOU 1994:10) Anslutning till EU - Förslag till övergripande lagstiftning Bilaga 5Betänkandets (SOU 1994:10) författningsförslag Bilaga 6Betänkandet (SOU 1994:10) - Remissinstanser Bilaga 7Lagrådsremissens lagförslag Bilaga 8Lagrådets yttrande DEL 2 Bilaga 9Jordbruk och fiske DEL 3 Bilaga 10Fördraget mellan Konungariket Belgien, Konungariket Danmark, Förbundsrepubliken Tyskland, Hellenska republiken, Konungariket Spanien, Franska republiken, Irland, Italienska republiken, Storhertigdömet Luxemburg, Konungariket Nederländerna, Portugisiska republiken, Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, (Europeiska unionens medlemsstater) och Konungariket Norge, Republiken Österrike, Republiken Finland, Konungariket Sverige om Konungariket Norges, Republiken Österrikes, Republiken Finlands och Konungariket Sveriges anslutning till Europeiska unionen Bilaga 11Slutakten Bilaga 12Skriftväxlingar rörande alkoholmonopol och kollektivavtal DEL 4 Bilaga 13Fördraget den 18 april 1951 om upprättandet av Europeiska kol- och stålgemenskapen Bilaga 14Fördraget den 25 mars 1957 om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen Bilaga 15Fördraget den 25 mars 1957 om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen Bilaga 16Konventionen den 25 mars 1957 om vissa gemensamma institutioner för Europeiska gemenskaperna Bilaga 17Konventionen den 13 november 1962 om ändring av Fördraget om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen i syfte att göra den särskilda ordningen för associering av utomeuropeiska länder och territorier som behandlas i fjärde delen av detta fördrag tillämplig med avseende på Nederländska Antillerna Bilaga 18Fördraget den 8 april 1965 om upprättandet av ett gemensamt råd och en gemensam kommission för Europeiska gemenskaperna Bilaga 19Fördraget den 22 april 1970 om ändring av vissa budgetbestämmelser i fördragen om upprättandet av Europeiska gemenskaperna och i fördraget om upprättandet av ett gemensamt råd och en gemensam kommission för Europeiska gemenskaperna Bilaga 20Fördraget den 22 januari 1972 om Konungariket Danmarks, Irlands, Konungariket Norges och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirlands anslutning till Europeiska ekonomiska gemenskapen och Europeiska atomenergigemenskapen Bilaga 21Beslutet av Europeiska gemenskapernas råd av den 22 januari 1972 om Konungariket Danmarks, Irlands, Konungariket Norges och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirlands anslutning till Europeiska kol- och stålgemenskapen DEL 5 Bilaga 22Fördraget den 10 juli 1975 om ändring av vissa bestämmelser i protokollet om Europeiska investeringsbankens stadga Bilaga 23Fördraget den 22 juli 1975 om ändring av vissa finansiella bestämmelser i fördragen om upprättandet av Europeiska gemenskaperna och i fördraget om upprättandet av ett gemensamt råd och en gemensam kommission för Europeiska gemenskaperna Bilaga 24Akten den 20 september 1976 om allmänna direkta val av företrädare i församlingen (Europaparlamentet) samt beslutet av Europeiska gemenskapernas råd av den 1 februari 1993 om ändring av nämnda akt Bilaga 25Fördraget den 28 maj 1979 om Hellenska republikens anslutning till Europeiska ekonomiska gemenskapen och Europeiska atomenergigemenskapen Bilaga 26Beslutet av Europeiska gemenskapernas råd av den 24 maj 1979 om Hellenska republikens anslutning till Europeiska kol- och stålgemenskapen Bilaga 27Fördraget den 13 mars 1984 om ändring av fördragen om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskaperna i fråga om Grönland DEL 6 Bilaga 28Fördraget den 12 juni 1985 om Konungariket Spaniens och Portugisiska republikens anslutning till Europeiska ekonomiska gemenskapen och Europeiska atomenergigemenskapen Bilaga 29Beslutet av Europeiska gemenskapernas råd den 11 juni 1985 om Konungariket Spaniens och Portugisiska republikens anslutning till Europeiska kol- och stålgemenskapen DEL 7 Bilaga 30Europeiska enhetsakten den 17 och 28 februari 1986 Bilaga 31Fördraget den 7 februari 1992 om Europeiska unionen 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att riksdagen 1. godkänner fördraget mellan Konungariket Belgien, Konungariket Danmark, Förbundsrepubliken Tyskland, Hellenska republiken, Konungariket Spanien, Franska republiken, Irland, Italienska republiken, Storhertigdömet Luxemburg, Konungariket Nederländerna, Portugisiska republiken, Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland (Europeiska unionens medlemsstater) och Konungariket Norge, Republiken Österrike, Republiken Finland, Konungariket Sverige om Konungariket Norges, Republiken Österrikes, Republiken Finlands och Konungariket Sveriges anslutning till Europeiska unionen samt slutakten till fördraget, 2. antar regeringens förslag till lag med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen, 3. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar, 4. antar regeringens förslag till lag om upphävande av lagen (1972:762) om prisbestämmelser för järn- och stålmarknaden (CECA-lagen). 2 Lagtext Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1 Förslag till lag med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen Härigenom föreskrivs följande. Tillämpning 1 § I denna lag finns bestämmelser med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen. Införlivande av gemenskapernas regler 2 § De fördrag och andra instrument som anges i 4 § samt de rättsakter, avtal och andra beslut som före Sveriges anslutning till Europeiska unionen har antagits av Europeiska gemenskaperna gäller här i landet med den verkan som följer av dessa fördrag och andra instrument. Överlåtelse av beslutsbefogenheter 3 § Europeiska gemenskaperna får efter Sveriges anslutning till Europeiska unionen fatta beslut som gäller här i landet i den omfattning och med den verkan som följer av de fördrag och andra instrument som anges i 4 §. Fördragen m.m. 4 § De fördrag och andra instrument som avses i 2 och 3 §§ är: 1. Fördraget den 18 april 1951 om upprättandet av Europeiska kol- och stålgemenskapen 2. Fördraget den 25 mars 1957 om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen 3. Fördraget den 25 mars 1957 om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen 4. Konventionen den 25 mars 1957 om vissa gemensamma institutioner för Europeiska gemenskaperna 5. Konventionen den 13 november 1962 om ändring av Fördraget om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen i syfte att göra den särskilda ordningen för associering av utomeuropeiska länder och territorier som behandlas i fjärde delen av detta fördrag tillämplig med avseende på Nederländska Antillerna 6. Fördraget den 8 april 1965 om upprättandet av ett gemensamt råd och en gemensam kommission för Europeiska gemenskaperna 7. Fördraget den 22 april 1970 om ändring av vissa budgetbestämmelser i fördragen om upprättandet av Europeiska gemenskaperna och i fördraget om upprättandet av ett gemensamt råd och en gemensam kommission för Europeiska gemenskaperna 8. Fördraget den 22 januari 1972 om Konungariket Danmarks, Irlands, Konungariket Norges och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirlands anslutning till Europeiska ekonomiska gemenskapen och Europeiska atomenergigemenskapen 9. Beslutet av Europeiska gemenskapernas råd av den 22 januari 1972 om Konungariket Danmarks, Irlands, Konungariket Norges och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirlands anslutning till Europeiska kol- och stålgemenskapen 10. Fördraget den 10 juli 1975 om ändring av vissa bestämmelser i protokollet om Europeiska investeringsbankens stadga 11. Fördraget den 22 juli 1975 om ändring av vissa finansiella bestämmelser i fördragen om upprättandet av Europeiska gemenskaperna och i fördraget om upprättandet av ett gemensamt råd och en gemensam kommission för Europeiska gemenskaperna 12. Akten den 20 september 1976 om allmänna direkta val av företrädare i församlingen (Europaparlamentet) samt beslutet av Europeiska gemenskapernas råd av den 1 februari 1993 om ändring av nämnda akt 13. Fördraget den 28 maj 1979 om Hellenska republikens anslutning till Europeiska ekonomiska gemenskapen och Europeiska atomenergigemenskapen 14. Beslutet av Europeiska gemenskapernas råd av den 24 maj 1979 om Hellenska republikens anslutning till Europeiska kol- och stålgemenskapen 15. Fördraget den 13 mars 1984 om ändring av fördragen om upprättandet av Europeiska gemenskaperna i fråga om Grönland 16. Fördraget den 12 juni 1985 om Konungariket Spaniens och Portugisiska republikens anslutning till Europeiska ekonomiska gemenskapen och Europeiska atomenergigemenskapen 17. Beslutet av Europeiska gemenskapernas råd av den 11 juni 1985 om Konungariket Spaniens och Portugisiska republikens anslutning till Europeiska kol- och stålgemenskapen 18. Europeiska enhetsakten den 17 och 28 februari 1986 19. Fördraget den 7 februari 1992 om Europeiska unionen 20. Fördraget den 24 juni 1994 om Konungariket Norges, Republiken Österrikes, Republiken Finlands och Konungariket Sveriges anslutning till Europeiska unionen i samtliga fall med tillhörande bilagor och protokoll. Samråd mellan regering och riksdag m.m. 5 § Regeringen skall underrätta riksdagen genom organ som riksdagen bestämmer om frågor som avses bli behandlade i Europeiska unionens råd. Regeringen skall i samma former rådgöra med riksdagen om hur förhandlingarna i rådet skall föras inför beslut som regeringen bedömer som betydelsefulla och i andra frågor som riksdagen bestämmer. Regeringen skall dessutom dels fortlöpande informera riksdagen om vad som sker inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen, dels varje år till riksdagen lämna en skriftlig berättelse över verksamheten i Europeiska unionen. ____________ Denna lag träder i kraft den 1 januari 1995, då lagen (1992:1317) om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES) skall upphöra att gälla. Den upphävda lagen skall dock fortsätta att tillämpas på förhållanden som hänför sig till den tid under vilken lagen varit i kraft med de undantag som följer av fördraget den 24 juni 1994 om Konungariket Norges, Republiken Österrikes, Republiken Finlands och Konungariket Sveriges anslutning till Europeiska unionen. De fördrag och andra instrument som anges i 4 § skall kungöras i Svensk författningssamling (SFS). 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar[1] skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 1 § Författningar som har beslutats av riksdagen, regeringen eller kyrkomötet eller av en myndighet under regeringen, riksdagen eller kyrkomötet skall kungöras enligt denna lag, om inte annat följer av 2 §. Detsamma gäller de internationella överenskommelser och de ändringar i sådana som enligt författning skall gälla som svensk rätt. Med författningar skall i denna lag förstås lagar, förordningar och andra rättsregler som i 8 kap. regeringsformen betecknas som föreskrifter. Rättsakter som innefattar föreskrifter beslutade av Europeiska gemenskaperna och som enligt lagen (1994:000) med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen gäller här i landet kungörs i Europeiska gemenskapernas officiella tidning. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1995. **Fotnot** [1]Lagen omtryckt 1989:935. 2.3 Förslag till lag om upphävande av lagen (1972:762) om prisbestämmelser för järn- och stålmarknaden (CECA-lagen) Härigenom föreskrivs att lagen (1972:762) om prisbestämmelser för järn- och stålmarknaden (CECA-lagen) skall upphöra att gälla vid utgången av år 1994. 3 Ärendet och dess beredning m.m. Inledning Sverige ansökte den 1 juli 1991 om medlemskap i de europeiska gemenskaperna (EG). Förhandlingarna om ett medlemskap inleddes den 1 februari 1993 och avslutades i april 1994. Statsrådet Dinkelspiels anförande vid inledandet av förhandlingarna finns jämte anförandet från ministermötet den 9 november 1993 i bilaga 1. Förhandlingarna resulterade i ett anslutningsfördrag mellan EU:s medlemsländer och de ansökande länderna Norge, Österrike, Finland och Sverige. Fördraget, liksom slutakten därtill, undertecknades vid Europeiska rådets möte på Korfu den 24 juni 1994. En departementspromemoria om Sveriges medlemskap i den europeiska unionen (Ds 1994:48), vari redovisas innebörden för Sverige av ett medlemskap i EU och särskilt de förhandlingslösningar som överenskommits för svensk del, remitterades den 11 april 1994 till ett stort antal myndigheter och organisationer. Promemorians redovisning av förhandlingsresultatet i korthet finns i bilaga 2. Den 6 maj 1994 sändes även den preliminära fördragstexten (Ds 1994:60) till remissinstanserna. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena har publicerats (Ds 1994:104) av Utrikesdepartementet . Riksdagen har beslutat att en folkomröstning i EU-frågan skall äga rum den 13 november 1994 (prop. 1993/94:245, bet. 1993/94:KU50, rskr. 1993/94:430). Skulle folkomröstningen resultera i ett negativt utslag är det regeringens avsikt att återkalla propositionen om Sveriges medlemskap i Europeiska unionen. I syfte att belysa innebörden av ett EU-medlemskap så allsidigt och grundligt som möjligt före folkomröstningen beslöt regeringen den 28 januari och den 4 februari 1993 att låta genomföra analyser av konsekvenserna på olika samhällsområden av ett medlemskap i EU och av att stå utanför ett sådant samarbete. De olika s.k. konsekvensutredningarna lämnade sina betänkanden i början av år 1994: EG, kvinnorna och välfärden (SOU 1993:117), Kommunerna, landstingen och Europa (SOU 1994:2), Sverige och Europa, en samhällsekonomisk konsekvensanalys (SOU 1994:6), EU, EES och miljön (SOU 1994:7), Historiskt vägval (SOU 1994:8) och Suveränitet och demokrati (SOU 1994:12). I en av Utrikesdepartementet utgiven s.k. grönbok har sammanfattningar av dessa utredningar presenterats. Ett svenskt medlemskap i EU förutsätter att grundlagen ändras. På grundval av betänkandet EG och våra grundlagar (SOU 1993:14) och en inom Justitiedepartementet utarbetad promemoria Våra grundlagar och EG - förslag till alternativ (Ds 1993:36) jämte remissyttranden har regeringen i prop. 1993/94:114 Grundlagsändringar inför ett svenskt medlemskap i Europeiska unionen lagt fram förslag till sådana ändringar som bedömts nödvändiga för att ett medlemskap skall vara möjligt. Riksdagen har som vilande antagit grundlagsförslagen (bet. 1993/94:KU21, rskr. 1993/94:275). Ändringen skall enligt det vilande beslutet träda i kraft den 1 december 1994. Riksdagen får därmed möjlighet att fatta beslut om ett svenskt EU-medlemskap per den 1 januari 1995 under förutsättning att folket i omröstningen ger sitt bifall till medlemskapet. Utöver grundlagsändringar förutsätter ett svenskt medlemskap övergripande lagstiftning av annat slag. Därför bemyndigade regeringen den 10 juni 1993 det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om europeiska integrationsfrågor att tillkalla en särskild utredare (EG-lagsutredningen) med uppdrag att lämna förslag till den övergripande lagstiftning som behövs vid en svensk anslutning till EG/EU (dir. 1993:83). I februari 1994 överlämnade utredaren (generaldirektör Sten Heckscher) sitt betänkande Anslutning till EU - förslag till övergripande lagstiftning (SOU 1994:10). Betänkandet har remissbehandlats. En sammanfattning av EG-lagsutredningens betänkande finns i bilaga 4. Utredarens lagförslag framgår av bilaga 5. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 6. En sammanställning av remissyttrandena har publicerats (Ds 1994:69) av Utrikesdepartementet. Lagrådet Regeringen beslutade den 2 juni 1994 att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 7, nämligen förslaget till lag om Sveriges anslutning till Europeiska unionen och förslaget till lag om ändring i lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar. Lagrådets yttrande finns i bilaga 8. Lagrådet har i allt väsentligt godtagit förslagen och föreslagit några redaktionella ändringar i förtydligande syfte. Regeringen har i propositionen i huvudsak följt Lagrådets förslag. Därtill har i propositionens förslag till lag med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen vidtagits några ytterligare redaktionella ändringar i förhållande till lagrådsremissens lagförslag. Regeringen återkommer till Lagrådets förslag i den fjärde delen av propositionen. Propositionens disposition Propositionen är efter de inledande avsnitten delad i fyra delar. Den första delen (avsnitt 4) tar upp regeringens allmänna överväganden och motivering till varför Sverige bör ansluta sig till den europeiska unionen. I denna del behandlas övergripande frågor bl.a. om Sveriges ställning i Europa, demokrati och inflytande, utrikes- och säkerhetspolitik, ekonomi, välfärd och miljöpolitik. Den andra delen (avsnitt 5-10) består av avsnitt som redogör för den europeiska integrationens historik, förhandlingarnas gång, det svenska beredningsarbetet, de grundläggande fördragen och anslutningsfördraget. Vidare finns ett avsnitt om bl.a. EG:s avtalsförbindelser med tredje land. Denna del avslutas med en beskrivning av de olika konsekvensutredningarnas arbete och ställningstaganden. Den tredje delen (avsnitt 11-34) av propositionen är en redogörelse, område för område, för förhandlingsresultatet och innebörden av ett medlemskap. Samtliga avsnitt inleds med regeringens sammanfattande bedömning av betydelsen och innebörden av ett EU-medlemskap på resp. område. Jordbruk och fiske behandlas utöver i propositionens huvuddel även i bilaga 9. Denna del avslutas med ett avsnitt om hur ett EU-medlemskap påverkar det svenska förvaltningsväsendet. I avsnittet tas i samband därmed också upp frågor om offentlighet och sekretess. De budgetära åtaganden som följer av avtalet beskrivs i denna del av propositionen. Regeringen avser emellertid att återkomma till riksdagen med en samlad bedömning av budget- och anslagseffekterna av ett svenskt EU-medlemskap. I den fjärde delen (avsnitt 35-44) behandlas bl.a. frågan om den övergripande lagstiftning som behövs vid en svensk anslutning till Europeiska unionen liksom viss annan lagstiftning som föranleds av ett medlemskap. Denna del inleds med en beskrivning av EG:s rättsordning. Vidare redogörs för anslutningslagstiftningen i några andra länder. Därefter behandlas de konstitutionella förutsättningarna för en svensk anslutning. Regeringen föreslår att överlåtelse av beslutanderätt och införlivande av EG:s existerande regelverk skall ske genom en övergripande lag med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen. En redovisning av hur gemenskapsrätten kan genomföras i Sverige följer därefter. Frågan om författningsreglering av regeringens skyldighet att samråda med riksdagen inför frågor som behandlas av Europeiska unionens råd behandlas också. Ikraftträdandefrågor och frågor om övergången från EES-avtalet till EU liksom övriga lagstiftningsfrågor tas också upp. I ett avsnitt behandlas publicerings- och kungörandefrågor. Slutligen kommenteras författningsförslagen närmare. Övriga bilagor till propositionen Anslutningsfördraget i svensk text, liksom slutakten, finns i bilaga 10 respektive 11. Viss skriftväxling som ägt rum under förhandlingarna om de svenska alkoholmonopolen och om kollektivavtalen återges i bilaga 12. De grundläggande fördragen och andra instrument som hör till den s.k. primärrätten i svensk text resp. svensk översättning finns i bilagorna 13-31. Dessa fördrag och instrument har bilagts propositionen i sina ursprungliga lydelser. Anledningen härtill är den teknik som används vid ändringar och tillägg av internationella fördrag. Romfördraget i dess efter Maastrichtfördragets ikraftträdande gällande lydelse har emellertid, liksom hela Maastrichtfördraget, publicerats på svenska språket av Utrikesdepartementets handelsavdelning. Första delen 4 Allmänna överväganden Regeringens förslag: Riksdagen godkänner fördraget mellan Europeiska unionens medlemsstater och Konungariket Norge, Republiken Österrike, Republiken Finland och Konungariket Sverige om de sistnämndas anslutning till Europeiska unionen samt slutakten till fördraget. Skälen för regeringens förslag: 4.1 Inledning Sverige är en del av Europa. Vi har under olika skeden lämnat viktiga bidrag till den gemensamma europeiska utvecklingen. De rika impulser vi fått från Europa har samtidigt varit avgörande för utvecklingen i vårt eget land. Sverige har alltid varit en del av Europa, även under den period då vår världsdel kluvits av det kalla krigets frontlinjer. Dessa har nu äntligen upplösts och en ny situation har uppstått. Denna nya situation ger oss valfrihet och ställer oss samtidigt inför ett vägskäl. Vi har nu en historisk möjlighet att på likvärdiga villkor medverka i det europeiska samarbetets kärna. Europeiska unionen med sina 350 miljoner invånare är den viktigaste drivkraften i samarbetet mellan länderna på vår kontinent. Samarbetet i EU sker mellan suveräna stater, som har valt att i samverkan lösa problem av gemensamt intresse. Det är till EU som förhoppningarna knyts både av de tolv nu deltagande europeiska länderna och av de allt fler länder som söker medlemskap. Den viktigaste uppgiften för den europeiska unionen under decennierna framöver är att gradvis trygga freden, friheten och säkerheten i hela Europa. Ekonomin och handeln blir sannolikt de viktigaste instrumenten som väver samman tidigare separerade nationer i en gemenskap som gör kriget otänkbart. Uppgiften är inte omöjlig. Vi har sett hur nordiska arvfiender förvandlats till brödrafolk genom samarbete. Vi har sett hur fiendskap under århundraden i Västeuropa har förvandlats till stark samhörighet. Därför blir den avgörande uppgiften för EU under det kommande decenniet att gradvis sträcka ut fred och stabilitet över de delar av centrala, sydöstra och östra Europa som nu önskar finna en ny identitet i Europa. Grundläggande för arbetet inom EU är att främja ekonomisk och social utveckling i vår del av världen. Ansträngningarna måste inriktas på att genom en hållbar ekonomisk tillväxt lägga en stabil grund för välfärden och att skapa nya arbetstillfällen, så att arbetslösheten kan nedbringas. Ekonomisk tillväxt och reducerad arbetslöshet är också nödvändiga förutsättningar för att få ned de offentliga underskotten. En långsiktigt hållbar utveckling förutsätter hänsyn till miljön. Allt detta kräver ett förstärkt samarbete inom EU:s ram. Skälet till att EU har fått denna centrala roll i vår tids europeiska utveckling är att unionen bygger på respekt för de mänskliga friheterna och rättigheterna, på demokratin samt på marknadsekonomi. Varje lands egenart respekteras, samtidigt som förutsättningar har skapats för ett effektivt gemensamt handlande på centrala områden. Vårt land har ett medansvar för att slå vakt om och främja dessa grundläggande värden. Det är fråga om både solidaritet och att värna om vår egen framtid. Regeringen finner att detta medansvar bäst tas genom medlemskap i EU. En utvidgning av EU är naturligtvis betydelsefull inte bara för Europa i stort utan har också verkningar för Sverige som medlemsland. Denna proposition redovisar utförligt dessa verkningar. Regeringens övertygelse är att vårt land sammantaget har mycket goda förutsättningar att delta fullt ut i det europeiska samarbete som EU gestaltar. För vårt land innebär medlemskap klara fördelar och små svårigheter i sak. Detta blev också tydligt i förhandlingarna. De problem som likväl har kunnat identifieras finns redovisade i propositionen. Flera viktiga svenska samhällsmål blir lättare att nå i gemenskap med övriga europeiska länder än om Sverige väljer att stå utanför. Detta gäller framför allt fred i frihet ekonomi, välfärd och miljön. I propositionen utvecklas detta närmare. Det europeiska samarbetet vi vill delta i kan inte ha som enda mål att utveckla värfärden i vår egen världsdel. Liksom Sverige är en del av Europa, är Europa en del av världen. Detta kommer att bli ännu tydligare under det nya århundrade som snart börjar. Omvärlden kommer i sin dialog med länder i Europa att i stigande grad rikta sina förhoppningar mot Europeiska unionen. Sverige kommer som medlem av unionen att tillhöra de länder som kräver öppenhet och ett globalt ansvarstagande från Europas sida. Medlemskap i EU ger möjlighet att ta tillvara Sveriges intressen och påverka utvecklingen i vår omvärld. Framtidens EU kommer att spegla medlemsländernas gemensamma syn på hur de vill forma samarbetet. För vår egen del gäller att utvecklingen i Sverige som medlem i EU skall vägas mot följderna av ett utanförskap. Tiden står inte stilla. Den fråga som vi måste ställa oss är: Hur utvecklas Sverige bäst? Innanför eller utanför EU? "Vi vill aktivt bidra till att bygga en stark och sammanhållen europeisk union för fred, frihet och demokrati, för ekonomisk tillväxt och sociala framsteg och för ren miljö och kulturell mångfald". Så avslutades den förklaring som regeringen med brett partipolitiskt stöd avgav när förhandlingarna inleddes den 1 februari 1993. Nu finns ett färdigt avtal på plats, ett avtal som har mottagits väl såväl i Sverige som i EU och som ger oss säte och stämma i EU:s beslutande organ. Sverige får rösträtt i Europa. I och med att Europaparlamentet i maj i år med överväldigande majoritet gav sitt godkännande till avtalet har EU klart och tydligt sagt att Sverige - liksom de övriga kandidatländerna Finland, Norge och Österrike - är välkommen som medlem. Nu ligger beslutet i svenska folkets hand. Folkomröstningen den 13 november blir avgörande för det historiska vägval som Sverige nu står inför. Alla politiska partier har förklarat sig beredda att respektera utfallet av folkomröstningen. I föreliggande proposition redovisar regeringen sin bedömning. Den utmynnar i en klar och entydig rekommendation att Sverige bäst främjar sin egen och omvärldens fred, frihet och välfärd genom ett medlemskap i EU. Av de 237 remissinstanser som tillställts departementspromemorian Sveriges medlemskap i den europeiska unionen (Ds 1994:48) har 185 inkommit med yttranden, varav 15 uttryckligen avstått från att ge synpunkter. Tre organisationer har därutöver yttrat sig i frågan. Flertalet remissinstanser har i sina yttranden begränsat sig till de konsekvenser ett medlemskap medför för de egna verksamhetsområdena. En stor majoritet har därvid gjort bedömningen att medlemskapet i huvudsak har positiva återverkningar på respektive verksamhetsområde eller endast i ringa utsträckning påverkar verksamheten. Av de remissinstanser som givit uttryck för sin övergripande syn på Sveriges anslutning till Europeiska unionen med utgångspunkt i det uppnådda förhandlingsresultatet har det stora flertalet framhållit medlemskapets betydelse för utvecklingen i Sverige. Det gäller inte minst på det ekonomiska området. Näringslivets centrala organisationer betonar särskilt att medlemskapet ger större inflytande än EES-avtalet liksom större stabilitet i de ekonomiska relationerna med EU-länderna samt att medlemskapet innebär att tullkontroller och ursprungsregler försvinner i samhandeln. Ett medlemskap bedöms alltså vara av stor betydelse för samhällsekonomin och förbättra förutsättningarna för ökade investeringar, ökad sysselsättning och ekonomisk tillväxt. Vidare framhålls genomgående betydelsen av att Sverige vid ett medlemskap får rätt att delta i beslutsprocessen inom EU och därmed möjlighet att påverka utvecklingen på en mängd för Europa och Sverige viktiga områden, t.ex. miljö och kampen mot arbetslösheten. Åtskilliga instanser omnämner även medlemskapets fördelar i förhållande till EES-avtalet och framhåller att medlemskapet leder till mer långsiktig stabilitet än EES-avtalet. En del remissinstanser uttrycker oro för att konsekvenserna av ett medlemskap kan bli negativa på vissa områden. Bl.a. omnämns risken för att offentlighetsprincipen skall urholkas, att avvecklingen av traditionella tullkontroller skall medföra ett ökat inflöde av narkotika samt risken för att djursjukdomar sprids. Ett fåtal instanser avstyrker ett medlemskap i den europeiska unionen. 4.2 Sverige i Europa Europa är i förvandling och befinner sig i uppbrott från det kalla kriget. Europas många nationalstater söker identifiera den nya tidens utmaningar och finna former för att i samverkan möta dem. Europeiska unionen är drivkraften i samarbetet mellan länderna på vår kontinent. Det är till EU som allt fler europeiska stater kommit att knyta sina förhoppningar vad gäller möjligheterna att aktivt ta till vara sina nationella och sina gemensamma intressen. På mindre än trettio år har gemenskapens medlemsantal fördubblats. Förutom fördraget om de fyra nu aktuella ländernas anslutning till unionen har ytterligare sex länder ansökt om medlemskap, av vilka Ungern och Polen är de senaste. Även för övriga länder i Öst- och Centraleuropa är färdriktningen entydig. Om det tidigare var möjligt att diskutera Europafrågan uteslutande i ett västeuropeiskt perspektiv, är det nu nödvändigt att göra det i ett alleuropeiskt perspektiv. Alla Europas folk berörs av detta. Alldeles oavsett nuvarande och framtida anknytningsform till Europeiska unionen är vi alla beroende av att EU:s ansträngningar för frihet, fred och välstånd i hela Europa kröns med framgång. Sveriges position och delaktighet i det europeiska skeendet ger oss ingen särställning i detta sammanhang. Vi har allt att vinna på att det dynamiska samarbetet inom EU utvecklas och öppnas för allt fler av Europas nationer. Endast så kan Europa gemensamt hantera den osäkerhet som fått ökat utrymme i det övergångsskede mellan gammalt och nytt, mellan "stabil" konfrontation och delvis destabiliserande dynamik, som vår världsdel för närvarande befinner sig i. Detta gäller både de ekonomiska och politiska förutsättningarna och påverkar livsvillkoren för oss alla. Blockuppdelningens tid är förbi, och möjligheten finns nu att gradvis utveckla ett fredligt samarbete med ekonomin som ett av de viktigaste instrumenten. Därigenom kan tidigare separerade nationer vävas samman i en gemenskap som gör väpnade konflikter otänkbara. Tidigare hinder har försvunnit. Det står Sverige fritt att inta sin naturliga plats i det europeiska samarbetets kärna - i den framväxande europeiska unionen. Det skulle inte främja vårt lands nationella intressen att ställa sig utanför detta samarbete och därmed försitta möjligheterna att aktivt utöva inflytande på det skeende som vi under alla omständigheter är en del av. Det skulle också vara olyckligt om Sverige undandrog sig det medansvar vi tillsammans med Europas andra folk har för vår världsdels framtid. Därför har regeringen med kraft och i brett partipolitiskt samförstånd drivit förhandlingarna om medlemskap, och därför har regeringen undertecknat det fördrag om villkoren för Sveriges inträde som medlem i Europeiska unionen som dessa förhandlingar resulterat i. De senaste årens politiska och ekonomiska utveckling har allt tydligare illustrerat de långtgående beroendeförhållandena mellan länderna på vår kontinent. Exemplen är många: produktionssystem och kommunikationer blir alltmer sammanflätade. Varor, tjänster och kapital rör sig fritt över gränserna och det har blivit allt svårare för den enskilda staten att på egen hand bedriva en avvikande ekonomisk politik. Europas arbetstagare har fått möjligheter att röra sig fritt mellan länderna. Gemensamma beslut behövs för att länderna skall kunna minska arbetslösheten och för att de skall lyckas bemästra miljöproblemen. Arbetslösheten framstår som ett av de största ekonomiska problemen i hela Europa. Såväl valutastabiliteten som frågorna rörande tillväxt och sysselsättning kräver gemensamma och inbördes konsistenta lösningar inom ramen för en europeisk strategi. Europeiska unionen erbjuder en form för samarbete som delvis är övernationell men som samtidigt respekterar de på demokrati grundade medlemsländernas inflytande och självständighet. Detta är huvudskälet till att EU kommit att bli det europeiska samarbetets viktigaste forum. Andra europeiska samarbetsforum har ingalunda förlorat sin betydelse men endast EU har den bredd och den grad av förpliktande samarbete som krävs för att de europeiska länderna definitivt skall kunna övervinna kontinentens tidigare splittring och gemensamt anta den nya tidens utmaningar. Häri ligger möjligheten att ta till vara de krafter som frigjorts efter kommunismens fall för fredliga syften och att förhindra en upprepning av vad som händer i det forna Jugoslavien. Men häri ligger också möjligheten att stävja nynationalistiska yttringar i Europa och att hålla de stora europeiska länderna kvar i en fast och förpliktande gemenskap. Detta främjas genom att vidmakthålla deras intresse och engagemang för den gemensamma Europatanken och genom att aktivt utnyttja EU som en fast ram för att multilateralt hantera och lösa de problem som kan uppstå mellan medlemsländerna. I Öst- och Centraleuropa har folken för första gången på mer än femtio år fått möjlighet att fritt forma sin egen framtid. Östersjöområdet har därmed på kort tid fått radikalt förbättrade förutsättningar att utvecklas till en stabil och dynamisk region i det nya Europa. Förhoppningarna om Östersjön som ett "Fredens hav" kan äntligen komma att infrias. Också det nordiska samarbetet kan därmed förnyas och bli ett levande inslag i det allt fastare samarbetet inom en europeisk ram. Fördjupad och utvidgad integration är bästa vägen att skapa bestående fred i Europa som helhet. Det är genom att erbjuda deltagande i EU som slutmål som väst kan stimulera reformstaterna i östra Europa till uthålligt arbete för att bygga moderna marknadsekonomier på den demokratiska rättsstatens grund. Så vanns Spanien, Portugal och Grekland in i demokratiernas krets. Så kan Ungern, Polen, Tjeckien, Slovakien, Estland, Lettland, Litauen och deras tidigare förtryckta grannar vinnas för den utvecklingsmodell som har skapat större frihet och större välstånd än vad någon annan tidigare civilisation har lyckats med. Till de nya utmaningarna hör hot mot den gemensamma säkerheten som utgörs av t.ex. etniska motsättningar, kärnsäkerhetshot och miljökatastrofer, okontrollerade flyktingströmmar, terrorism och internationell brottslighet. Dessa frågor behandlas liksom den traditionella säkerhetspolitiken på mellanstatlig grund men är gränsöverskridande till karaktären och lär i ökande utsträckning komma att kräva samordning och gemensamma lösningar. Samtidigt som perspektiven och handlingsutrymmet vidgats, har internationaliseringen och de ständigt starkare beroendeförhållandena mellan länderna - på snart sagt alla samhällsområden - gjort det alltmer angeläget att träda in i och utveckla ett dynamiskt och förpliktande samarbete som sträcker sig utöver nationalstatens begränsningar. Den enskilda staten har varit, och är alltjämt, ett viktigt instrument för att förverkliga medborgarnas behov och förhoppningar, men många frågor är sådana, att de bäst, och ibland endast kan lösas på en nivå över nationalstaten. Att aktivt söka hantera dessa frågor i ett fast samarbete grundat på gemensam suveränitet med andra stater behöver inte stå i motsättning till omsorgen om den nationella självbestämmanderätten. Detta gäller kanske alldeles särskilt för mindre stater. Små nationer har ett starkt intresse av ett fast internationellt samarbete. Vi vet av historisk erfarenhet att det ger oss bäst möjlighet att hävda våra intressen - att en värld där nationer står ensamma och riskerar att ställas mot varandra blir en värld där de små nationernas intressen ofta sätts åt sidan. Fördraget om Europeiska unionen skapar ett forum där alla medlemsländer kan vara med och dryfta de stora framtidsfrågorna på lika villkor. Utan detta forum skulle behandlingen av dessa frågor komma att ske mer informellt i en mer begränsad krets av större europeiska länder. Detta är bakgrunden till regeringens fasta föresats att föra Sverige in som medlem i Europeiska unionen. För Sverige måste det vara ett naturligt mål att sträva efter att återta förmågan att påverka den ekonomiska utvecklingen också i tider av allt snabbare internationalisering. Genom medlemskap i EU är detta mål inom räckhåll. Endast så får vi rösträtt i Europa och endast så kan vi tillsammans med de andra europeiska folken möta de gemensamma utmaningarna: friheten, freden, välfärden och miljön. Regeringen fäster mycket stor vikt vid det nordiska samarbetet och har markerat detta i förhandlingen. Det nordiska samarbetet har under detta sekel vuxit sig starkt på många områden och nivåer av samhällslivet och har lett till en betydande samsyn i många av de frågor som samarbetet inom EU gäller. Nordiskt samarbete är dock inte ett alternativ till EU-medlemskapet. I stället kan en situation där flera nordiska länder är medlemmar av EU ge samarbetet andra och nya möjligheter. Inom ramen för EU kan visionen om ett gränslöst Norden förverkligas. Det bör bli en gemensam nordisk angelägenhet att inom ramen för det vidare europeiska samarbetet hävda de värden som förenar oss. Under förhandlingarna om EU-medlemskap har de nordiska länderna framfört krav på ett formellt klargörande om det nordiska samarbetet. Det gäller inte bara avsikten att bevara resultaten av det hittillsvarande samarbetet utan också att säkerställa att det nordiska samarbetet kan fortsätta att utvecklas. Förhandlingarna resulterade i en gemensam deklaration med denna innebörd som ingår i slutakten. Enligt deklarationen registrerar de fördragsslutande parterna att Sverige, Finland och Norge, som medlemmar i unionen, avser att fortsätta det nordiska samarbetet både sinsemellan och med de delar av Norden, som inte ingår i EU, i full överensstämmelse med gemenskapens lagstiftning och andra bestämmelser i unionsfördraget. Som medlemmar i EU blir vi delaktiga i en utvecklingsprocess. Förberedelserna för den regeringskonferens som skall inkallas år 1996 inleds inom kort. Då kommer viktiga förhandlingar att föras om EU:s fortsatta utveckling, och dessa kan förmodas leda fram till ställningstaganden med räckvidd och återverkningar långt utanför medlemskretsen. Detta gäller inte bara frågor om samarbetets innehåll och eventuella ytterligare fördjupning utan också de institutionella förändringar som blir nödvändiga i samband med EU:s framtida utvidgning österut. För att Sverige skall kunna delta aktivt och framgångsrikt kunna försvara sina intressen i denna konferens är det angeläget att vi också får möjlighet att medverka i det förberedande arbetet. Detta är ett grundläggande skäl till regeringens föresats att uppnå medlemskap den 1 januari 1995. De möjligheter som erbjuds oss när Europa nu befinner sig i radikal förändring antyder också en ödesgemenskap där vi tillsammans med övriga europeiska länder har att ta ställning till ett konkret historiskt skeende, där utvecklingen går snabbt och där valmöjligheterna inte är obegränsade. De formellt möjliga alternativen må vara flera, men vad vi reellt har att ta ställning till är om vi i väsentliga avseenden skall vara beroende av och anpassa oss till utvecklingen i den europeiska unionen inom EES-avtalets ram, med de begränsade möjligheter till inflytande detta ger, eller om vi skall aktivt delta i processen som medlemmar. Inte heller är tidpunkten för ett inträde i Europeiska unionen något som ett ansökande land ensamt kan bestämma, utan möjligheterna avgörs i hög grad av EU:s interna överväganden bl.a. inför 1996 års översynskonferens och av vilka prioriteringar som kommer att stå på den gemensamma dagordningen när Europa går in i ett nytt århundrade. Dessa realiteter måste beaktas och utgör en väsentlig faktor bakom det starka intresse som också de östeuropeiska länderna knyter till den nu pågående utvidgningen. Dessa länder anser att också deras läge påverkas av de nu aktuella kandidatländernas ställningstaganden. När Sverige den 1 juli 1991 lämnade in sin medlemskapsansökan till ministerrådet, var detta resultatet av en noggrann prövning av de nya förutsättningarna och en följdriktig vidareutveckling av den svenska Europapolitiken. Samtidigt som medlemskapsprocessen inleddes, fullföljdes arbetet med EES-avtalet som undertecknades i maj 1992. Avtalet innebär betydande fördelar och ger Sverige långtgående möjligheter till deltagande i samarbetet på den inre marknaden och ett antal angränsande politikområden såsom forskning, utbildning, miljövård, sociala frågor, konsumentskydd m.m. Det har i väsentliga avseenden också banat vägen för ett svenskt EU-medlemskap, och det har aldrig funnits någon motsättning i dessa strävanden. EES-avtalet kan emellertid aldrig ersätta ett EU-medlemskap. Därtill är skillnaderna i substansinnehåll och möjligheter till politiskt inflytande för stora. Vi måste dessutom beakta att avtalet kommer att försvagas i takt med att fler EFTA-länder blir medlemmar i Europeiska unionen. De medlemskapsförhandlingar som inleddes den 1 februari 1993 har resulterat i ett anslutningsfördrag som ger en god grund för Sveriges deltagande som medlem i EU. Hela arbetet har tagit sin utgångspunkt i riksdagens ställningstaganden i december 1990, då riksdagen uttalade att ett medlemskap låg i vårt lands nationella intresse. Förhandlingarna har bedrivits i nära samråd med partierna i riksdagen, och regeringen har under processens gång bemödat sig om största möjliga öppenhet också gentemot medier och allmänhet. Sverige har träffat ett avtal som i allt väsentligt tillgodoser de krav som sattes upp vid förhandlingsstarten. Vi har vunnit gehör t.ex. för våra krav att kunna behålla strängare skyddsnormer på miljöområdet än vad EG har i dag. Sverige har även nått en överenskommelse med EU om regionalpolitiken som väl avspeglar svenska prioriteringar på området. Jordbrukets och fiskets intressen har framgångsrikt kunnat tas till vara. Budgetfrågan har fått en konstruktiv lösning och Sverige intar sin självklara plats i EU:s institutioner. Redan i sitt av riksdagen godkända betänkande 1993/94:UU20 om Sverige och Europeiska unionen anförde utrikesutskottet följande om det träffade avtalet: "Det avtal som Sverige och EU:s medlemsstater har enats om skulle, enligt utskottets uppfattning, på ett avgörande sätt förbättra förutsättningarna för en fortsatt utveckling av vårt lands välstånd och välfärd. Ett närmare och tätare samarbete i Europa skulle också förbättra förutsättningarna för Unionens viktigaste strävan - att säkra freden och friheten i Europa. Ett medlemskap i EU skulle göra det möjligt för Sverige att, som likvärdig part, delta i utformningen av Europas framtid och Europas samarbete med omvärlden." Aktivt deltagande i det internationella samarbetet är en svensk tradition som kommer till uttryck både i vårt FN-engagemang, vår omsorg om ESK-processen och vår uppslutning kring det nordiska samarbetet. Därav följer också att det aldrig funnits någon motsättning mellan våra globala och våra europeiska och nordiska ansträngningar. Detta gäller också vårt deltagande i FN:s fredsbevarande insatser. Ingen har kunnat ta miste på allvaret i våra strävanden - antingen det gällt stabiliteten i vårt närområde, det alleuropeiska samarbetet eller solidariteten med tredje världen. Detta återspeglas också i reaktionerna från våra samarbetspartner sedan medlemskapsförhandlingarna avslutats. Efter det att Europaparlamentet med överväldigande majoritet hade godkänt Sveriges inträde i Europeiska unionen antogs en resolution, där det bl.a. sägs att Sveriges inträde i EU är av stor historisk betydelse och representerar ett steg framåt i byggandet av Europa. Parlamentet konstaterade vidare att Sveriges anslutning kommer att stabilisera den europeiska kontinenten, konsolidera EU:s ekonomiska roll, öka medvetenhet och engagemang vad gäller social-, miljö- och konsumentpolitik samt förbättra möjligheterna att stödja utvecklingen i Central- och Östeuropa liksom i utvecklingsländerna. 4.3 Demokrati och inflytande 4.3.1EU vilar på demokratisk grund Samarbetet inom EU bygger på ett antal fördrag som slutits mellan medlemsstaterna och som i demokratisk ordning godkänts av varje enskild medlemsstats parlament, i vissa fall efter folkomröstningar. Också varje framtida fördragsändring kräver enhällighet mellan medlemsländerna och måste godkännas av medlemsstaterna i överensstämmelse med deras respektive konstitutionella regler. Grunden för samarbetet är alltså strikt mellanstatlig och medlemsländerna har härvidlag inte i något avseende givit upp sina anspråk på att utgöra i folkrättslig mening suveräna stater. Medlemsstaterna är således fördragens herrar och kommer att så förbli så länge någon enda medlemsstat önskar detta. Om frågan i en framtid likväl skulle aktualiseras, står det utan vidare klart att en svensk ratifikation av en fördragsändring måste godkännas av riksdagen. Det sagda har giltighet inte bara för Sverige. Även i andra medlemsstater skulle konstitutionella ändringar förutsättas (jfr SOU 1993:14, s. 91). Även utan fördragsändring sätter medlemsstaternas nuvarande författningar en yttersta gräns för samarbetets räckvidd i sak. För Sveriges del bestäms denna gräns av den för regeringsformen bakomliggande grundprincipen att riksdagens ställning inte kan genom överlåtelse av normgivningskompetens urholkas helt eller i väsentlig grad. Det kan nämnas att den tyska författningsdomstolen i sitt utslag den 12 oktober 1993 över frågan om en tysk ratificering av Maastrichtfördraget kunde förenas med demokratiprincipen i den tyska grundlagen gjorde en liknande bedömning beträffande de uppgifter och befogenheter som den tyska förbundsdagen under alla förhållanden måste behålla. Den beslutsrätt som EU har bygger på fördragen mellan medlemsländerna. EU:s egna beslutsorgan, t.ex. rådet eller parlamentet, kan inte utvidga EU:s beslutsbefogenheter utöver vad fördragen medger. Det handlar därför om en begränsad svensk överlåtelse av sådana befogenheter. Detta har bl.a. bekräftats genom ett annat uttalande av den tyska författningsdomstolen i dess nyss nämnda utslag. Domstolen konstaterade där att om något EU-organ skulle komma att besluta rättsakter som går utöver unionsfördraget, sådant det legat till grund för den tyska anslutningslagen, dessa rättsakter skulle sakna rättsverkan i Tyskland och tyska statsorgan av författningsmässiga skäl vara förhindrade att tillämpa dem. Konstitutionsutskottet har givit uttryck åt samma synsätt för svenskt vidkommande (bet. 1993/94:KU21). Av betydelse vid bedömningen av EU:s demokratiska grundval är också det förhållandet att det inom unionen upprätthålls ett fri- och rättighetsskydd som tar sin utgångspunkt i en gemensam västeuropeisk rättstradition och därigenom i det väsentliga motsvarar skyddet i medlemsstaterna. EU:s fri- och rättighetsskydd har utvecklats i EG-domstolens rättspraxis och nyligen kodifierats i Maastrichtfördraget, vars artiklar F.1 och F.2 lyder som följer: "1. Unionen skall respektera den nationella identiteten hos sina medlemsstater, vars styrelseformer bygger på demokratiska principer. 2. Unionen skall som allmänna principer för gemenskapsrätten respektera de grundläggande rättigheterna, såsom de garanteras i Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, undertecknad i Rom den 4 november 1950, och såsom de följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner." I det av riksdagen som vilande antagna förslaget till grundlagsändringar inför ett svenskt medlemskap i EU (se bet. 1993/94:KU21) anges att beslutanderätt kan överlåtas till Europeiska gemenskaperna så länge som dessa har ett fri- och rättighetsskydd motsvarande det som ges i regeringsformen och i den europeiska människorättskonventionen. För att överlåtelse av beslutsmakt skall kunna ske är det alltså från svensk sida ett villkor att EU vid varje fördragsändringstillfälle upprätthåller ett sådant fri- och rättighetsskydd. Vad som nu sagts återspeglar det förhållandet att det är de demokratiskt valda parlamenten i medlemsstaterna som har den avgörande makten vad gäller EU-samarbetets omfattning och inriktning. Det är av vikt att riksdagen tillförsäkras ett brett och reellt inflytande över de frågor som skall behandlas i EU-rådet. Det är härvid att märka att medlemskapet som sådant och EG-rätten inte ställer några krav på hur samspelet mellan de svenska statsmakterna skall ordnas. Den frågan är helt och hållet en nationell angelägenhet. Enligt regeringens mening bör riksdagen ges en viktig roll även i det löpande arbetet inom EU. Det lagförslag som föreläggs riksdagen i denna proposition ger de garantier som behövs för att riksdagen skall få ett betydande inflytande över hur Sverige agerar inom EU och dessutom en i princip heltäckande information om verksamheten inom unionen. EU har med utgångspunkt i de fördrag som staterna slutit, beslutsrätt på vissa områden, bl.a. i frågor som berör den inre marknaden och jordbrukspolitiken. Bland särdragen i EU-samarbetet kan särskilt nämnas användningen av majoritetsbeslut i rådet samt principerna om EG-rättens direkta tillämplighet, direkta effekt och företräde framför nationell rätt, på de områden där medlemsländerna överlåtit beslutsbefogenheter. Det finns inget som hindrar medlemsländerna att tillsammans modifiera eller återta sin accept av denna ordning. Det bör samtidigt understrykas att enhällighet krävs i många betydelsefulla frågor och att åter andra viktiga frågor ej behandlas på gemenskapsnivå utan på nationell nivå. Europaparlamentet, som är valt direkt av medborgarna i medlemsstaterna, spelar en inte oväsentlig roll i EG:s lagstiftande arbete och har i viss utsträckning vetorätt. Genom Maastrichtfördraget har parlamentets funktion som kontrollorgan gentemot kommissionen och rådet stärkts. Varje unionsmedborgare har givits rätt att vända sig till parlamentet i frågor som direkt berör honom, genom att parlamentet tilldelats rätten att, på yrkande av en fjärdedel av dess ledamöter, tillsätta en undersökningskommission för att utreda påstådda missförhållanden. Medlemsstaternas val av kommissionsledamöter måste underställas Europaparlamentet för godkännande. Ett annat nytt och betydelsefullt inslag i denna kontrollverksamhet är att parlamentet - efter svensk och nordisk förebild - skall utse en ombudsman som på eget initiativ eller efter klagomål från enskilda skall utreda brister eller försummelser från institutionernas sida. Europaparlamentet är direktvalt, men kan till följd av EU:s konstruktion inte få ett inflytande som det som tillkommer nationella parlament. Detta förhållande har ibland i debatten tagits till intäkt för påståendet att EU lider av ett "demokratiskt underskott". En förstärkning av Europaparlamentets maktbefogenheter är emellertid inte okontroversiell. Ytterst kan nämligen en förstärkning av Europaparlamentet under vissa förutsättningar innebära en motsvarande försvagning av de nationella parlamentens indirekta inflytande genom ministerrådet. Ett viktigt inslag i bilden av EU som en på demokratiska grunder byggd organisation är den s.k. subsidiaritetsprincipen, som i detta sammanhang innebär att de gemensamma institutionerna - utom på områden där de ensamma har behörighet - skall agera endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna själva, utan bättre kan genomföras genom beslut av institutionerna. Subsidiaritetsprincipen har kommit att få ett betydande politiskt värde i det att den återger en strävan efter att undvika EG-rättslig detaljreglering och lämna ett större utrymme för nationella lösningar. Hur långt principens rättsliga betydelse sträcker sig återstår dock ännu att se. EU är inte någon statsbildning och dess beslutsformer kan därför inte jämföras med en sådans. Demokratin, de mänskliga rättigheterna och likheten inför lagen är dock de grundfundament varpå EU är byggt. EU bildades bl.a. för att stärka demokratin i Europa, och det är endast demokratiska stater som kan bli medlemmar. Erfarenheten visar att EU inte har missbrukat sin handlingskraft. I praktiken har ett enskilt medlemsland nästan alltid kunnat få gehör för viktiga nationella intressen, förutsatt att detta inte strider mot grundläggande EG-rättsliga principer. EU har i sådana fall visat sig mycket obenäget att använda det maktmedel som reglerna om majoritetsbeslut i ministerrådet innebär. Som medlem i EU kommer Sverige att kunna lägga särskild vikt vid sådana demokratifrågor som vi speciellt värnar om och där vi menar att EU behöver förbättras. I det sammanhanget bör särskilt nämnas insatser för att förenkla regelverket och göra det mera lättillgängligt för medborgarna. Sverige kommer också att, tillsammans med likasinnade medlemsstater, verka för ökad öppenhet och insyn i EU:s organ och beslutsprocess. På båda dessa områden har ett arbete i angiven riktning redan inletts inom EU. Sveriges uppgift som medlem blir att understödja detta arbete och bidra med vår erfarenhet från bl.a. en unikt långvarig tradition på det tryckfrihetsrättsliga området. Ett uttryck för EU:s demokratiska förhållningssätt är att medlemsländernas officiella språk också är officiella språk inom EU. Inget lands språk har i det avseendet ansetts vara viktigare än något annat. Vid ett svenskt medlemskap blir svenska nytt officiellt EU-språk. Det innebär att svenska kommer att talas i EU:s institutioner och där tolkas till andra officiella EU-språk likaväl som inlägg på andra språk kommer att tolkas till svenska. Svenska parlamentariker och andra företrädare för vårt land kommer i EU-samarbetet att kunna använda sitt eget språk, något som markant skiljer sig från det internationella samarbete som vi hittills varit vana vid. Det innebär dessutom att alla lagar och andra dokument av någon betydelse kommer att finnas tillgängliga på svenska. 4.3.2Likhet inför lagen Stora och ekonomiskt starka nationer hör inte till dem som i första hand har behov av ett fast internationellt samarbete. Mäktiga stater har ofta möjlighet att tillvarata sina intressen på egen hand. Den politiska och ekonomiska verkligheten är full av exempel på hur det kan ske, ibland på små länders bekostnad. Denna kärva erfarenhet har bidragit till att Sveriges linje i det internationella samarbetet sedan länge varit att söka åstadkomma så fasta spelregler som möjligt för framför allt våra ekonomiska förbindelser med andra länder. Detta beror på att små nationer är mera beroende än stora av ett klart och på objektiva kriterier grundat regelverk. Vi vet dock av erfarenhet att även fasta spelregler kan kullkastas och bindande överenskommelser frångås när för de starka nationerna betydelsefulla intressen är hotade. Karaktäristiskt för EU som organisation är att den är en rättens gemenskap. Reglerna är förhållandevis klara och tydliga, vilket varit nödvändigt för att få samarbetet att fungera. Genom EG-domstolens praxis har rättsläget ytterligare preciserats och utvecklats på en lång rad områden. Kommissionen vakar över att reglerna efterlevs, och domstolens utslag respekteras. Det råder inom EU en ovillkorlig likhet inför lagen, som inte stannar vid likabehandling av medlemsstater utan som även omfattar de enskilda medborgarna. Denna princip är EU-samarbetets styrka och förnämsta kännetecken. För det lilla landets och dess medborgares möjligheter att få ut sin rätt är detta av fundamental betydelse. 4.3.3Sverige behöver rösträtt i EU EU kan fullgöra sin uppgift att vara en rättens gemenskap genom att gemenskaperna inom sig rymmer självständiga institutioner med överstatliga befogenheter. Fyrtio års erfarenhet har visat att institutionernas starka ställning är ett värn för de små medlemsstaternas intressen gentemot ekonomiskt och politiskt starkare medlemsstater. Alla initiativ till ny lagstiftning måste komma från kommissionen, som har att se till vad som är bäst för unionen som helhet. Att detta gynnar de små staterna är så självklart att vi knappast tänker på det. Det kan därför vara nyttigt att ställa sig en fråga som denna: Skulle de sju små medlemsländerna uppnå bättre villkor om de lämnade EU och i stället förhandlade var för sig med de fem stora? Svaret på frågan är självfallet nej. Inslagen av överstatlighet är naturligtvis primärt inte till för att ge de små nationerna fördelar, även om detta ofta är fallet. Majoritetsbeslut i EU-institutionerna har i själva verket visat sig vara en nödvändig förutsättning för att kunna uppnå de gemensamma målen. Exempelvis hade den inre marknaden med säkerhet inte kunnat förverkligas, om medlemsstaterna haft vetorätt beträffande varje särskilt beslut. En jämförelse kan göras med det nordiska samarbetet, som helt saknar överstatlighet och som inte på egen hand förmått åstadkomma motsvarande resultat. När Sverige gav in sin ansökan om medlemskap var detta inte enbart betingat av en önskan av få komma i åtnjutande av de fördelar som medlemskapet kan ge en liten nation. Ansökan hade i ännu högre grad sin grund i en insikt om att vi blivit och blir allt mera beroende av de beslut som fattas inom EU. Särskilt påtagligt är detta på det ekonomiska området. Men beslut inom EU påverkar oss redan i dag på en rad andra viktiga områden. Vad EU gör eller underlåter att göra medför djupgående effekter för enskilda svenskar, för svenska företag och för det svenska samhället. Samtidigt står vi själva utanför EU och har inte möjlighet att delta i beslutsprocessen. Sveriges röst finns inte med när EU fattar beslut i ministerrådet eller parlamentet. Vi kan finna detta förhållande godtagbart eller icke godtagbart, men vi kan inte bortse från det. I den allmänna debatten har med orätt påståtts att EES-avtalet ger Sverige samma möjligheter som medlemsstaterna att medverka i EU:s beslutsprocess. Det har också felaktigt gjorts gällande att vi genom EES-avtalet kommer i åtnjutande av samma ekonomiska fördelar som medlemsstaterna, trots att vi inte får vara med och utforma EU:s beslut. EES-avtalet ger Sverige och de övriga parterna på EFTA-sidan rätt att genom experter delta i en del av den kommittéverksamhet som utvecklas kring kommissionen. När nya beslut förbereds äger ett informations- och konsultationsförfarande rum. EFTA-ländernas representanter får däremot inte delta i de beslut som fattas inom EU. EU-sidan har inte förbundit sig till mera än att överväga EFTA-ländernas synpunkter. När sedan kommissionens förslag lämnas till rådet och den politiska beredningen av ärendet tar vid har EFTA-länderna ett mycket begränsat inflytande. Man skall heller inte räkna med att rådet alltid tar hänsyn till EFTA-staternas önskemål, även om EFTA-sidan har kunnat enas om en gemensam ståndpunkt. Det behöver inte bero på brist på god vilja, utan kan vara en naturlig följd av att rådet i kompromissarbetet mellan medlemsstaterna inbördes och i förhållande till institutionerna inte har några tvingande motiv till att ta hänsyn även till utanförstående parters intressen. Det mått av inflytande EES-avtalet ger, minskar naturligtvis i takt med att ett eller flera EFTA-länder blir medlemmar av EU. Slutsatsen är att när det gäller beslut av konkret ekonomisk betydelse inom EES-samarbetet - såsom vilka bilavgasregler som skall gälla i framtiden, hur mycket förpackningsavfall som skall återvinnas etc. - är det i sista hand EU som fastställer villkoren. Sverige och övriga EFTA-länder har att finna sig i besluten. Alternativet - att inte finna sig i besluten - är likväl värre, ty då riskerar grunden för EES-samarbetet att falla samman, varvid EFTA-staterna skulle förlora de rättigheter på EU-marknaden som de uppnått genom avtalet. Från svensk sida måste vi alltså konstatera att vi i ekonomiska och andra angelägenheter inte på egen hand kan åstadkomma de resultat vi eftersträvar. I stället blir vi beroende av beslut som andra fattar. Samma konstaterande har gjorts och görs av en rad andra länder som står utanför EU. Sveriges möjligheter att ensamt fatta beslut på de områden som fördragen omfattar kommer i formell mening att minska vid ett medlemskap. I gengäld ökar i praktiken Sveriges faktiska beslutskraft. När det gäller möjligheten till påverkan på vår omvärld är detta uppenbart. Men genom den större beslutskraften, som vi inom EU får utöva tillsammans med andra länder som i likhet med oss är fast förankrade i den västerländska demokratin, stärker vi också grunden för vår egen demokrati. Detta till synes paradoxala förhållande är en konsekvens av att utrymmet för nationellt bestämmande krymper genom att de beslut som vi i demokratisk ordning har kommit överens om ibland kan visa sig vara svåra att genomföra till följd av kopplingarna till den internationella utvecklingen. Denna fortgående försvagning av Sveriges beslutskraft och därmed av demokratin i vårt eget land kan motverkas genom att också vi får rösträtt i Europa och som likaberättigad nation intar vår plats vid EU:s rådsbord. 4.3.4Sveriges inflytande i EU Sverige kommer enligt anslutningsfördraget att få representation och rösträtt i EU:s alla institutioner efter samma grunder som de nuvarande medlemsstaterna. Sverige får en ledamot av kommissionen. I det mest betydelsefulla organet, ministerrådet, får Sverige, i likhet med övriga medlemsstater, en representant. I de fall då beslut fattas med kvalificerad majoritet har Sverige 4 röster av totalt 90. Norge och Finland får i likhet med Danmark vardera 3 röster. De nordiska länderna får alltså relativt sett betydligt större inflytande än de till folkmängden största EU-länderna. Sverige, Norge och Finland får exempelvis tillsammans lika många röster som Tyskland med dess fyra gånger större befolkning. Det fordras för närvarande 23 röster i rådet för att kunna blockera ett beslut som fattats med kvalificerad majoritet. Med fyra nya medlemsländer justeras detta röstantal till 27, vilket innebär att gränsen för att uppnå en blockerande minoritet ligger kvar på ca 30% av det totala röstantalet. I praktiken kommer det emellertid att bli något lättare än för närvarande att blockera beslut i rådet. Det beror på en av medlemsstaterna framarbetad kompromisslösning, som innebär att ett beslut kan uppskjutas om länder med ett samlat röstetal på mellan 23 och 26 är emot beslutet. Under uppskovet skall rådet göra sitt yttersta för att inom rimlig tid nå en lösning i frågan. Vid en regeringskonferens år 1996 kommer de institutionella frågorna inom EU att omprövas. Många olika uppfattningar kommer då att brytas mot varandra. Oavsett vilken hållning som Sverige då intar i rådet eller som svenska parlamentariker önskar inta i Europaparlamentet, är det som redan sagts av största betydelse att vi kan medverka i denna konferens och i dess förberedelser under år 1995. Om vi försitter denna möjlighet, är ramen och formerna för beslutsfattandet redan givna om vi någon gång i framtiden skulle få en ny chans att bli medlem i EU. En allmän erfarenhet inom det nuvarande EU är att medlemsländernas möjlighet till framgång när det gäller att påverka besluten inte endast har att göra med befolkningens storlek och landets ekonomiska styrka utan även med kompetensen och kunnandet hos ländernas företrädare. Sverige har en bred kompetens på de områden som för oss är viktiga och där vi vill få stort inflytande. På dessa områden kommer svenska representanter att kunna lägga fram goda argument och ta stöd av väl underbyggda forsknings- och utredningsresultat. Vår utbildningsnivå, vårt utredningsväsende och vårt administrativa kunnande i allmänhet kommer att ge oss styrka i EU-samarbetet på de områden som är av betydelse för oss. Vi har tidigare gjort denna erfarenhet i FN och andra internationella organisationer där Sverige och Norden utövat ett aktivt medlemskap. Det är omvittnat att Danmark tack vare sin effektiva beslutsprocess fått möjligheter till ett inflytande i EU utöver vad landets storlek och ekonomiska betydelse motiverar. Det finns ingen anledning till att Sverige skulle stå Danmark efter i det avseendet. Genom att utnyttja de möjligheter som ett medlemskap ger erbjuds således goda möjligheter för Sverige att få genomslag för svenska värderingar och nå upp till en position bland Europas stater som t.o.m. överstiger den som normalt skulle tillkomma ett medlemsland av vår befolkningsstorlek. 4.4 Utrikes- och säkerhetspolitik 4.4.1Den alleuropeiska integrationsprocessen i dag Sedan mitten av 1980-talet befinner sig Europa i ett skede av djupgående omvälvningar med Berlinmurens fall år 1989 som historisk bekräftelse på att det kalla krigets speciella världsordning är på väg att försvinna. Europa har befriats från bördan av alliansernas kapprustning och hotet av sovjetisk aggression. Tyskland har återförenats och demokratin har redan hunnit befästa sin ställning i flera av de central- och östeuropeiska länderna. Sovjetunionen har upplösts och de baltiska staterna har återfått sin självständighet. Ryssland har beträtt vägen mot demokrati och marknadsekonomi. EU har nyligen, i juni 1994, träffat avtal om samarbete med Ryssland och med Ukraina. Mot denna bakgrund är det naturligt att nästan alla av de central- och östeuropeiska länderna fördjupar sina relationer med EU. Genom denna process vill de befästa sin europeiska förankring. På det utrikespolitiska området har de erbjudits en nära dialog med EU. Möten skall hållas regelbundet och de berörda länderna skall kunna associeras till uttalanden och beslut som utarbetats inom EU. Polen, Tjeckien, Slovakien, Ungern, Bulgarien och Rumänien har tecknat s.k. Europaavtal varigenom vägen har öppnats mot fullvärdigt medlemskap i EU. Också de baltiska staterna avser teckna sådana avtal som en uppföljning av de frihandelsavtal med EU, som undertecknades i juli 1994, och som beräknas träda i kraft i januari 1995. På längre sikt skulle ett band av stater i Central- och Östeuropa, från Estland i norr till Bulgarien i söder, kunna komma att infogas i den nära samhörighet som ett medlemskap i EU utgör. För Östersjöområdet skulle en ny stabilitet uppstå och därmed basen för en rik framtida utveckling. Ett liknande närmande till EU sker även i södra Europa. Både Turkiet, Cypern och Malta har ansökt om medlemskap. Vid sidan om EU omfattar integrationsprocessen i Europa också andra organisationer. FN, ESK och Europarådet bidrar på skilda sätt till stabiliteten i Europa. Skilt från samarbetet i de ovanstående organisationerna pågår på det militära området en integrationsprocess som omfattar allt fler europeiska stater. Västeuropeiska unionen, VEU, och NATO har erbjudit länderna i Central- och Östeuropa olika former av närmare anknytning, men ännu inte medlemskap. VEU utvecklar nära kontakter med kringliggande europeiska länder. Norge, Island och Turkiet är associerade medlemmar medan nio länder i Central- och Östeuropa, som ingår i VEU:s konsultationsforum, har erbjudits och accepterat att bli s.k. associerade partner. Härigenom deltar exempelvis de baltiska staterna i VEU:s interna möten. NATO har nära kontakt med länderna i öst och har under senare år fört en dialog med länderna i den forna Warszawa-pakten. I början av år 1994 bildades Partnerskap för fred, Pff, med syfte att förvandla det kalla krigets motsättningar mellan öst och väst till vänskap genom konkret samverkan kring militära frågor. Samarbete på det fredsbevarande området kommer att spela en central roll i Pff. I Pff deltar NATO-länderna samt nästan alla länder i Central- och Östeuropa och Sverige och Finland. Denna utveckling förändrar Europas politiska karta i grunden. Det ekonomiska och politiska närmandet liksom samarbetet på det militära området mellan länderna i Väst- resp. Central- och Östeuropa minskar riskerna för uppkomsten av nya maktblock som står emot varandra. Samarbete över gränserna underlättas och lösningar på gemensamma problem kan lättare nås. Ett allt vidare samarbete utvecklas, som utgör viktiga steg mot en stabil säkerhetsordning för hela Europa. 4.4.2Integrationen i Västeuropa Den västeuropeiska integrationen inom EU:s ram är en unik historisk process. Den bygger på ett långtgående och jämlikt samarbete mellan de deltagande staterna. Dess grundläggande syfte är att genom fördjupad samverkan förhindra konflikter. Visioner av detta slag har förekommit under seklernas gång. Det första förslaget om gemensamma europeiska rättsregler, en internationell domstol och en gemensam utrikespolitik formulerades redan under medeltiden. Men först efter det andra världskrigets slut kan en utveckling mot ett långtgående och frivilligt närmande mellan de europeiska staterna sägas ha slagit rot på allvar. Den s.k. Brysselpakten, som bildades år 1948 och som år 1954 ombildades till VEU hade ursprungligen till uttalat syfte att förhindra en tysk upprustning. I början av 1950-talet fanns långtgående planer på bildandet av en europeisk politisk gemenskap samt en europeisk försvarsgemenskap, i vilken även Förbundsrepubliken Tyskland förutsågs ingå. Den skulle bl.a. omfatta en integrerad Europaarmé. Planerna förverkligades dock aldrig. Integrationen kom under denna tid i stället att inriktas på andra områden, främst det ekonomiska. Ett första steg var bildandet av Kol- och stålgemenskapen år 1952. En grundläggande drivkraft vid dess tillkomst var att söka ytterligare garantier mot att de för rustningsindustrin nödvändiga kol- och stålindustrierna inte utvecklades utan kontroll. Fredstanken var en central målsättning också vid tillkomsten av Romfördraget som upprättade Europeiska ekonomiska gemenskapen (EEG) år 1957. En grundförutsättning för detta samarbete var en gemensam syn på demokrati och marknadsekonomi. Med utgångspunkt i Romfördraget fördjupades samarbetet mellan gemenskapens sex och så småningom tolv medlemsstater på det ekonomiska och handelspolitiska området. Det ömsesidiga ekonomiska beroende som följde med denna utveckling bidrog till att främja den stabilitet som växt fram i Västeuropa under efterkrigstiden. Denna process har bidragit till vad den utrikespolitiska konsekvensutredningen Historiskt vägval betecknar som ett säkerhetspolitiskt plus. Genom den nära samverkan och det ömsesidiga beroendet har krig mellan EU-länder blivit otänkbart. De dåvarande sex EG-länderna enades år 1959 om regelbundna utrikespolitiska konsultationer på ministernivå. Men först kring år 1970 då den s.k. Davignonplanen antogs fick detta samarbete en fastare form i och med att det s.k. europeiska politiska samarbetet (EPS) lades fast. EPS, som traktatfästes genom enhetsakten år 1986, syftade till ökad samstämmighet i medlemsländernas nationella utrikespolitik genom närmare samråd. EPS var mellanstatligt till sin natur. Alla beslut fattades med enhällighet. Samarbetet kom under årens lopp att utvecklas till ett forum för utrikespolitisk samverkan mellan EG:s sedermera tolv medlemmar. De enskilda EG-länderna förde en utrikespolitik som i allt större utsträckning överensstämde med övriga medlemsländers politik. I och med Maastrichtfördraget fördjupades det utrikes- och säkerhetspolitiska samrådet mellan EU:s medlemsstater ytterligare genom inrättandet av den s.k. gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP). Denna nya samarbetsform trädde i kraft den 1 november 1993. En närmare presentation ges i avsnitt 26. 4.4.3Ett EU-medlemskaps betydelse för Sverige i utrikes- och säkerhetspolitiskt hänseende De tolv EU-länder, som i dag medverkar i GUSP, omfattar närmare 350 av Västeuropas 380 milj. invånare. Sannolikt kommer ett än större antal europeiska länder, också i Central- och Östeuropa, att delta. Att ta aktiv del i detta samarbete innebär därför att stödja en process som flertalet europeiska stater bejakar. Samarbetet är mellanstatligt till karaktären och beslutsprincipen är enhällighet. Ett deltagande ger Sverige ökade förutsättningar att få gehör för sina ståndpunkter i omvärlden. Härigenom kan svenska utrikespolitiska intressen bäst tillvaratas och Sverige undviker risken att marginaliseras. För Sverige är det därför både naturligt och angeläget att aktivt medverka i detta samarbete. Sverige kan därigenom lägga grunden till en säkrare framtid och bidra till skapandet av en ny europeisk freds- och säkerhetsordning. Riksdagen fastslog våren 1992 under bred enighet att Sveriges militära alliansfrihet alljämt består, och att den syftar till att Sverige skall kunna vara neutralt i händelse av krig i sitt närområde. Militära motsättningar mellan öst och väst förekommer inte längre. Däremot finns en politisk instabilitet på flera håll i Europa. Att komma till rätta med dessa problem kräver en nära samverkan mellan Europas länder. Riksdagen har därför framhållit att ett fullvärdigt deltagande i det europeiska samarbetet, redan nu inom ESK och vid ett medlemskap även inom EU, är en förutsättning för att Sverige skall kunna påverka utvecklingen och aktivt bidra till att skapa en ny freds- och säkerhetsordning i Europa. Sverige avser att, såsom medlem i EU, delta fullt ut i GUSP. Detta sker med bevarad militär alliansfrihet. Avtalet innehåller inga alliansförpliktelser. Sverige har inte förpliktat sig att försvara något annat land. Inget annat land har förpliktat sig att försvara Sverige. Sverige kommer att bli en aktiv deltagare i samarbetet inom GUSP, och tack vare vårt goda utrikespolitiska anseende torde vi genom fortsatt högt ställda utrikespolitiska ambitioner kunna hoppas på att i betydande utsträckning vinna gehör för våra synpunkter. Ett deltagande ger Sverige det inflytande som i dag är nödvändigt för att tillvarata våra intressen i den nya framväxande utrikespolitiska miljön. Genom den formaliserade samverkan och det ständiga samråd som pågår inom GUSP kan Sverige därför ge ett konstruktivt bidrag till de västeuropeiska ländernas gemensamma utrikespolitik. Utanför EU, som ensam aktör, riskerar Sverige däremot att marginaliseras i utrikespolitiskt hänseende. Sverige kan inom ramen för GUSP verka för de värderingar och prioriteringar som är vägledande i svensk utrikespolitik. Respekten för mänskliga rättigheter och främjandet av en demokratisk utveckling i omvärlden kommer att vara hörnstenar i denna politik. Genom att agera tillsammans med ett stort, och växande, antal likasinnade europeiska länder ökar också våra möjligheter att förebygga och förhindra konflikter runt om i världen. De traditionellt sett goda relationer som Sverige har med många utvecklingsländer kommer att återspeglas också i vårt deltagande i GUSP. Sverige kommer att fortsatt hävda ståndpunkter som främjar dessa länders intressen. Denna möjlighet bidrar till att berika dialogen mellan Sverige och utvecklingsländerna. I Europa kommer en huvuduppgift för EU och Sverige att vara sökandet efter en varaktig fred i f.d. Jugoslavien. Den tragedi som nu utspelas på vår egen kontinent måste bringas till ett slut. Trots bristande framgång hittills kan detta bara uppnås genom en än närmare samverkan mellan utomstående länder. I Central- och Östeuropa utvecklas för närvarande demokrati och marknadsekonomi. EU har redan i hög grad bidragit till denna utveckling, och genom de närmare relationer som nu utvecklas blir EU:s roll allt väsentligare. Samtidigt förekommer etniska motsättningar i denna del av Europa. Dessa motsättningar är exempel på s.k. säkerhetspolitiska lågnivåhot. Om de inte bringas under kontroll redan i ett tidigt skede, skulle de i likhet med vad som har skett i f.d. Jugoslavien kunna utvecklas till allvarliga konflikter. Samarbetet inom GUSP kommer därför att till stor del kretsa kring förebyggande åtgärder för att förhindra en sådan utveckling. Tillsammans med EU-länderna kan Sverige aktivt bidra till att trygga utvecklingen i Central- och Östeuropa med siktet inställt på ett alleuropeiskt samarbete inom ramen för ett utvidgat EU. Det kan röra sig om fördjupat stöd av ekonomisk och teknisk natur i kombination med en intensifierad politisk dialog, fortsatta handelsliberaliseringar och multilateralisering av samarbetet. Ett samordnat agerande med övriga EU-länder har betydligt större förutsättningar att bli effektivt än om Sverige vidtar åtgärder på egen hand. Också andra säkerhetspolitiska lågnivåhot förekommer i Central- och Östeuropa. En viktig uppgift är därför att bidra till att förhindra exempelvis organiserad brottslighet, miljöhot, illegal spridning av klyvbart material, terrorism och uppkomsten av aggressiv nationalism samt risken för massflyktingströmmar. Detta kan bara ske genom ett samordnat stöd västerifrån. Med ett starkare nordiskt bidrag till arbetet i GUSP kommer utvecklingen i Östersjöregionen att få ökad uppmärksamhet. Sverige har större möjligheter än de nuvarande EU-länderna att följa skiftande tendenser i denna region. I det nära samråd som sker inom GUSP kan Sverige därför redan i ett begynnande skede inta en central roll i EU:s politik i denna region. Vi kan också påräkna stöd för insatser som kan förebygga eller förhindra att säkerhetspolitiska lågnivåhot utvecklas i området. Medlemskap i EU ger Sverige en möjlighet att verka för att EU:s ekonomiska, och vid behov diplomatiska, insatser i Östersjöregionen ökar. Det kan exempelvis handla om utbildningsinsatser, kunskapsöverföring och att vidta diplomatiska åtgärder tillsammans med övriga EU-länder. Genom insatser som sker gemensamt i EU-regi kan våra grannländer på andra sidan Östersjön få ett stöd som är betydligt mer omfattande än det som Sverige skulle kunna erbjuda på egen hand. Dessa insatser gagnar stabiliteten i vårt närområde och därmed förstärks säkerheten även för Sverige. Stöd från övriga EU-länder är inte bara en möjlighet utan något som varje medlemsland kan förvänta sig. Övriga EU-medlemmar kan inte ställa sig likgiltiga till en oro som ett medlemsland ger uttryck för. Beredskap att handla solidariskt och visa ömsesidig lojalitet är själva kärnan i deltagandet i GUSP. Med den innebörd begreppet säkerhetspolitiska risker i dag har, är Sverige beroende av att Europeiska unionen har framgång i sina ansträngningar att möta dem. Regeringen anser att Sverige bör ta sin del av ansvaret för detta genom att aktivt delta i samarbetet. 4.5 Ekonomi och välfärd 4.5.1Makroekonomiskt samarbete Det ekonomiska samarbetet i EU bör ses ur två aspekter. För det första är det ett medel för att uppnå välstånd. För EU-länderna möjliggör samarbetet högre tillväxt och större ekonomisk stabilitet. Samarbetet har särskild betydelse för fattigare regioner och länder. För det andra främjar det ekonomiska samarbetet freden. Det tvinnar samman länder och folk - genom ökad handel, investeringar, industriellt och teknologiskt samarbete, valutasamarbete osv. - och medverkar på så sätt till att uppfylla EU:s grundläggande mål om fred och frihet i hela Europa. Under senare år har EU och EU-länderna ägnat allt större uppmärksamhet åt att minska arbetslösheten och att söka uppnå en högre och samtidigt uthållig tillväxt. Samarbetet innebär att länderna söker utforma sin politik under ömsesidigt hänsynstagande som tar sig formen av en kontinuerlig diskussion länderna sinsemellan om det aktuella ekonomisk-politiska läget. Detta innebär att ramvillkoren för ett enskilt lands makroekonomiska politik kommer att uppfattas som mera stabila, förutsägbara och mindre osäkra än motsvarande villkor för ett utanförstående land som inte får delta i samarbetet. Europeiska rådet beslutade vid sitt möte i Bryssel i december 1993 att på basis av en vitbok utarbetad inom kommissionen fastlägga en omfattande handlingsplan med följande huvudelement: - Nationella insatser främst för att förbättra arbetsmarknadernas funktionssätt genom åtgärder för bättre utbildning, ökad flexibilitet, ändring av skattesystemen så att sysselsättningen främjas, större satsningar på aktiv arbetsmarknadspolitik, särskilda satsningar på unga och långtidsarbetslösa - Fullt utnyttjande av den inre marknaden - Transeuropeiska nätverk för transporter, miljö och energi - Infrastruktur för informationsteknologi - Finansieringssamarbete - Social dialog. Som förutsättning för handlingsplanen gäller sunda makroekonomiska förhållanden, frihandel, solidaritet och decentralisering. De ekonomiskt sett mest betydelsefulla åtgärderna åligger det länderna att enskilt besluta om och genomföra, men viktiga delar av handlingsplanen ligger på gemenskapsnivån. Det gäller t.ex. frågor om finansiering av nätverken, där bl.a. Europeiska investeringsbanken kommer att medverka. Europeiska rådet gav handlingsplanen ytterligare politiska impulser vid sitt möte på Korfu i juni 1994 och återkommer till planens genomförande vid sitt möte i Essen i december. Sysselsättnings- och tillväxtfrågorna finns därmed mycket högt på EU:s politiska dagordning. Det är viktigt att notera att den ekonomiska politiken och skattepolitiken alltjämt är en nationell angelägenhet. Det faktum att EU:s makroekonomiska samarbete inte bara syftar till högre sysselsättning, låg inflation, tillväxthöjande infrastrukturinvesteringar, m.m. utan även till en god budgetdisciplin, innebär inte att EU har makt att för något enskilt EU-land föreskriva något om avvägningen mellan olika poster (politikområden) i någon nationell budget, eller om ett lands skattetryck, dess offentliga sektors storlek eller utformningen av dess olika välfärdssystem, för att ta några exempel. Däremot lär naturligtvis länder av varandras goda exempel och gjorda misstag när de samarbetar. Som anfördes från svensk sida vid öppnandet av medlemskapsförhandlingarna är den vikt EU fäster vid den sociala dimensionen en enligt vår uppfattning nödvändig följd av den ekonomiska integrationen. Vidare framhölls att vi ser fram emot att aktivt bidra till den fortsatta utvecklingen på detta område, som innefattar arbetsmiljön och dialogen mellan arbetsmarknadens parter. EU-ländernas ekonomiska och sociala samarbete har viktiga konsekvenser för Sverige på såväl kort som lång sikt. Det gäller vare sig Sverige är medlem eller inte eftersom Sverige i båda fallen är beroende av den ekonomiska utvecklingen och de ekonomiska beslut som tas i EU. Svenskar som bosätter sig, arbetar, studerar eller turistar utomlands gör detta i huvudsak i Västeuropa. De som kommer hit som turister eller som arbetskraft kommer på samma sätt mestadels från Västeuropa. Ungefär tre fjärdedelar av Sveriges handelsutbyte sker med Västeuropa. Den ekonomiska utvecklingen i Central- och Östeuropa blir alltmer betydelsefull för oss samtidigt som villkoren för integrationen av denna del av Europa i allt väsentligt avgörs i samspelet med EU-länderna. Sveriges makroekonomiska utveckling samvarierar starkt med övriga Västeuropas. Huvuddelen av investeringsutbytet sker med övriga industriländer i Västeuropa. Svenska storföretag agerar ofta på världsmarknaden, men har normalt tyngdpunkten för sin verksamhet i Västeuropa. Traditionella mål för svensk ekonomisk politik som hög sysselsättning på den reguljära arbetsmarknaden, tillförlitliga välfärdssystem, tillväxt på god europeisk nivå, låg inflation, regional utjämning och en god miljö garanteras inte av att Sverige går med i EU. Däremot är dessa mål avsevärt lättare att uppnå om Sverige är EU-medlem jämfört med om Sverige skulle stå utanför. Medlemsländerna i EU har under en följd av år fördjupat sitt ekonomiska och sociala samarbete därför att de har funnit det vara till fördel för dem. En del av Maastrichtavtalets text på det ekonomiska området liksom framväxten av den sociala dimensionen var en kodifiering av ett samarbete som spontant har vuxit fram underifrån. EU:s riktmärken för den ekonomiska utvecklingen - låg inflation, låga räntor, sunda statsfinanser och stabil växelkurs - ligger i linje med regeringens ekonomiska politik. Det finns således ingen motsättning mellan EU:s kriterier på stabilitet och de långsiktiga målen för regeringens ekonomiska politik. Regeringens inställning till deltagande i EMU:s valutaunion, såsom den kom till uttryck i den svenska förhandlingspositionen rörande EMU, har tidigare presenterats i Riksdagen. Positionen innebär att Sverige vill delta i den framväxande ekonomiska och monetära unionen. Angående formerna för beslut gäller följande. Om Sverige kommer att delta i en tredje fas av EMU beror dels på när vi uppfyller inträdeskraven, dels på om vi själva vill. Sverige kommer inte att automatiskt bli medlem i den slutliga valutaunionen enbart för att vi ratificierar medlemskap i EU. Sverige har i förhandlingarna anmält, och detta har noterats till protokollet, att Riksdagen har det slutliga avgörandet. 4.5.2Ekonomiska risker som är förenade med ett utanförstående Om Sverige inte skulle kunna erbjuda samma stabilitet och inflytande åt företag med verksamhet i Sverige som deras konkurrenter har, kommer det att motverka att investeringar lokaliseras till Sverige. Att producera i Sverige blir då förenat med en konkurrensnackdel i förhållande till producenterna i EU. Detta kan för många branscher i Sverige bli ett betydande problem eftersom industri- och tjänsteproduktion under senare år blivit internationellt allt mera lättrörlig mellan länder som inte skiljer sig märkbart beträffande traditionella komparativa fördelar men däremot skiljer sig åt beträffande institutioner, marknadsstorlek och geografiskt läge. Allt annat lika bör man därför räkna med att färre svenska och utländska investeringar lokaliseras till Sverige vid utanförskap. Sannolikt påverkas även investeringarnas karaktär. Svenska underleverantörer kommer genom medlemskapet att ges en starkare ställning när de förhandlar om kontrakt från andra EU-länder eftersom underleverantörerna med fog kan hävda att de på ett lika förutsägbart sätt som konkurrenterna kan ingå som en länk i en längre produktionskedja. Därmed kommer fler underleverantörer att bygga ut sin produktionskapacitet än om Sverige står utanför. Det är rimligt att tro att investeringarna vid medlemskap skulle bli mera teknologiintensiva till sin natur. Om Sverige ställer sig utanför EU, kan näringslivet komma att riskera att inriktas mera på produktion av mer osofistikerade varor och tjänster. Om inget annat förändras blir således konsekvensen för svensk ekonomi dels färre investeringar, dels att de investeringar som trots utanförskapet naturligtvis ändå görs blir av mindre tillväxtfrämjande karaktär. I båda fallen är verkningarna negativa: lägre investeringskvot och ett näringsliv med sämre produktivitet, löne- och skattebetalningsförmåga. En sådan utveckling kommer emellertid troligen att utlösa motverkande mekanismer. Om investeringarna minskar faller sannolikt reallönerna, vilket i sin tur påverkar inriktningen av investeringarna. En lägre tillväxttakt och lägre reallöner innebär att konsumtionsutrymmet växer långsammare, vilket begränsar utrymmet för offentliga insatser. Behovet att erbjuda potentiella investerare andra fördelar än EU-medlemskapet kan dessutom få konsekvenser för politikens inriktning, inte bara på ekonomins område, utan också när det t.ex. gäller ambitionsnivån på miljöns område. Om utanförskapet leder till en ökad osäkerhet om Sveriges ekonomiska och politiska utveckling jämfört med EU-anslutna grannländer kan detta dessutom leda till att potentiella investerare och placerare begär en högre ränta som riskpremie. Denna effekt ebbar troligen ut, om Sverige under ett antal år visar sig föra en väl så stabil ekonomisk politik som EU-medlemmarna, men uppgiften att etablera och befästa denna trovärdighet ger ett begränsat manöverutrymme för den ekonomiska politiken för lång tid. Sammanfattningsvis skulle ett uteblivet medlemskap inverka negativt på investeringsviljan och ränteskillnaderna mot omvärlden. De långsiktiga skadeverkningarna av denna utveckling kan dock motverkas av kompenserande mekanismer och åtgärder, t.ex. en svagare reallöneutveckling än i omvärlden och politiska beslut som gynnar investerare. Både den uteblivna tillväxten och de motverkande åtgärderna påverkar emellertid förutsättningarna att uppnå den ekonomiska politikens mål under lång tid framöver. Ekonomiska nackdelar av ett medlemskap har inte helt kunnat undvikas. Ett exempel är återregleringen av teko-importen. Denna reglering ger konkurrenslikställdhet för svenska teko-producenter vilket är betydelsefullt i sig men den är under en övergångstid till viss nackdel för svenska konsumenter. När det gäller jordbruket kan på motsvarande sätt sägas att anslutningen till EG:s jordbrukspolitik innebär en återgång från de senaste årens reformer i riktning mot en avreglering. Den ökade konkurrensen för livsmedelsindustrin är dock till fördel för de svenska konsumenterna. Den mest påtaliga samhällsekonomiska nackdelen med ett medlemskap är den avgift som Sverige betalar till EU:s budget. Både ur ett samhällsekonomiskt och ett statsfinansiellt perspektiv måste kostnaden för avgiften emellertid vägas mot kostnaderna för att säga nej. I det korta perspektivet skulle en högre ränteskillnad mot omvärlden och en långsammare nedgång i arbetslösheten vålla både samhällsekonomin och de offentliga finansierna kännbara förluster. För statsbudgeten innebär t.ex. varje procentenhet högre ränta drygt 10 miljarder kronor i ökade ränteutgifter och en procentenhet högre arbetslöshet ca 5 miljarder kronor brutto enbart i ökad arbetslöshetsersättning och därtill sannolikt ökade arbetsmarknadspolitiska utgifter. Det avgörande är emellertid utanförskapets inverkan på tillväxten. Det går inte att med säkerhet fastställa skillnaden mellan ett medlemskap och att ställa sig utanför, bl.a. på grund av osäkerheten om EES-avtalets stabilitet. Risken att skillnaden och vad som krävs för att kompensera den slår mot investeringarna och den ekonomiska utvecklingen är emellertid påtaglig. I detta perspektiv kan budgetbidraget ses som den försäkringspremie Sverige erlägger för att befästa vad som uppnåtts genom EES-avtalet, för att garantera att Sverige får möjlighet att ta del av EU-samarbetets vidgning till nya områden, och för att säkra ett svenskt inflytande över såväl den inre marknaden som övriga EU-insatsers utformning. 4.5.3Medlemsavgiften och statsbudgeten Med utgångspunkt från nuvarande ekonomiska prognoser kan medlemsavgiften till EU-budgeten för år 1995 preliminärt beräknas till drygt 18 miljarder kronor. Belastningen på statsbudgeten blir emellertid betydligt lägre. Genom det framförhandlade avtalet erhåller Sverige under de fyra första åren av medlemskapet återbetalningar med ca 4,4 mdkr år 1995, ca 3,9 mdkr år 1996, ca 0,7 mdkr år 1997 och ca 0,3 mdkr det fjärde året. Detta reducerar Sveriges avgift till EU-budgeten för år 1995 till ca 14 mdkr. Därtill kommer möjligheter att minska vissa andra statsutgifter genom medlemskapet, t.ex. utgifter för ungdomsarbetslöshet, bistånd, arealbidrag, EES och forskning. Sammantaget kommer belastningen på statsbudgeten för år 1995 att understiga 10 miljarder kronor. De statsfinansiella villkoren sätter hårda restriktioner för nya åtaganden. Ett medlemskap får sammantaget inte öka de administrativa kostnaderna i statsförvaltningen. Krav på svensk medfinansiering som uppkommer vid deltagande i EU:s program och stöd måste finansieras. Inriktningen skall vara att detta främst skall ske inom ramen för redan anvisade sektorsmedel. I de fall EU:s politik direkt ersätter den nationella politiken måste resurserna återföras till statsbudgeten och bidra till finansieringen av medlemsavgiften. Regeringen avser att återkomma till riksdagen med en samlad bedömning av budget- och anslagseffekterna av ett svenskt EU-medlemskap. Rätten att delta i EU:s program och stöden till olika politikområden ger upphov till s.k. återflöden till den svenska ekonomin. Dessa är betydande främst till jordbrukssektorn och regionalpolitiken men även för forskningsområdet. Återflödets storlek inom EU är beroende av sådana förhållanden i mottagarlandet som låga inkomster och regionala problem. Att Sverige inte tillhör de europeiska länder som på allvar kvalificerar sig i dessa avseenden är glädjande och inte något att beklaga. Ett missförstånd som finns i debatten är att statsbudgeten vid ett medlemskap skulle försvagas, t.ex. genom att momsen måste sänkas med flera tiotals miljarder kronor per år. Det resonemanget bygger på siffror från tiden före deprecieringen av den svenska kronan och på en orealistisk föreställning om gränshandelns känslighet för prisskillnader. Före november 1992 låg Sveriges konsumentprisnivå på ungefär samma nivå som i övriga Norden och ca 20 % över Tysklands. Om det funnes stora prisskillnader mellan Sverige och EU skulle en momssänkning framtvingas för att få ner den svenska prisnivån till omvärldens. På så sätt skulle man hejda svenska konsumenter från att ägna sig åt omfattande gränshandelsimport och från att betala moms i grannlandet i stället för i Sverige. Sedan november 1992 har dock den svenska kronan deprecierats med 20-25 % mot ecun. Därmed har svenskarnas kostnader för att handla i t.ex. Tyskland och Danmark ökat i motsvarande grad. Även med en viss appreciering av kronan framöver kommer effekten på gränshandeln att bli marginell för mycket lång tid. Det som gör att beskattningen i en internationaliserad värld får anpassas till omvärldens skatter är att vissa skattebaser försvinner utomlands om de belastas alltför hårt. I princip kan dock detta motverkas genom att i motsvarande mån höja skatten på de skattebaser som har svårt att flytta utomlands (skatteväxling). 4.6 Miljö Alltfler av miljöproblemen är gränsöverskridande till sin natur. Försurningen av mark och vatten är ett dominerande föroreningsproblem i Sverige som till helt övervägande del härrör från källor utomlands. Liknande situationer råder i andra europeiska länder. Övergödning i form av alltför stor tillförsel av näringsämnen till Östersjön och Kattegatt har lett till syrebrist och fiskdöd. Övergödning av skogs-, ängs- och hedmark beror till ca 80 % på kvävenedfall från utlandet. Ett annat komplex av miljöproblem som också är gränsöverskridande är det som förknippas med varuhandel, dvs. de miljöproblem som sammanhänger med varors transporter, användning och slutliga omhändertagande. Dessa och andra exempel pekar klart mot att många miljöproblem måste lösas i internationell samverkan. Sverige kan inte enbart genom egna åtgärder få bukt med t.ex. försurningsproblemen. Även andra länder måste förmås nedbringa sina utsläpp. Inom miljöpolitiken har ett stort antal internationella avtal - globala och europeiska - tillkommit under de två senaste decennierna i syfte att nedbringa skadliga utsläpp till vatten och luft. Även i ekonomiska samarbetsorganisationer som OECD, GATT och Världsbanken har miljöfrågorna fått en alltmer framträdande plats. För bara 30 år sedan dominerades miljödebatten av lokala frågor; i dag har fokus förskjutits mot gränsöverskridande föroreningar samt regionala och globala problem. Miljöpolitiken inom EU-länderna utformas dels genom ländernas nationella beslut, dels genom gemensamma beslut inom unionen. Viktiga delar av miljöpolitiken ligger kvar hos medlemsländerna. I dag omfattar EG:s miljöpolitik drygt 250 rättsakter till skydd för vatten, luft och mark. EG:s senaste åtgärdsprogram, dvs. det femte, anger färdriktningen för gemenskapens miljöpolitik fram till år 2000. Här syftar man till att förebygga miljöproblemen och till en ökad miljöhänsyn i alla samhällssektorer. Man förutser en ökad användning av marknadsanpassade styrmedel och bättre integrering av miljökostnaderna i priset på varor och service. Regeringens utgångspunkt för EU-arbetet är att högsta ambitionsnivå skall gälla på miljöområdet. Genom den ökade miljöbelastning som utvecklingen medför om ingenting görs, krävs fortsatt ambitionshöjning av gemenskapens miljöpolitik. En annan viktig utgångspunkt för Sveriges EU-politik är att säkerställa en hållbar utveckling, bl.a. såsom det reflekteras i Agenda 21 från 1992 års FN-konferens om miljö och utveckling. I korthet innebär detta "en utveckling som tillfredsställer dagens behov utan att äventyra möjligheterna för framtida generationer att tillfredställa sina behov". Detta är också en ledstjärna i EG:s femte miljöhandlingsprogram. Regeringen avser att inom ramen för en hållbar utveckling aktivt driva frågan om ett kretsloppsanpassat samhälle med bättre resursutnyttjande och minskade avfallsmängder som mål. Genom ett medlemskap kommer Sverige att få helt andra möjligheter än i dag att påverka utformningen av EU:s miljöpolitik. Det ligger i Sveriges intresse att i samverkan med andra likasinnade europeiska länder få till stånd fler bindande regler på miljöområdet. Reglerna bör utformas så att de medför en hög nivå för miljöskyddet och så att enskilda medlemsländer kan tillämpa strängare krav. Enligt anslutningsfördraget kommer Sverige att under fyra år behålla strängare kemikalieregler som för närvarande strider mot EG:s regler. Under en fyra års övergångstid kommer EG - med svensk medverkan - att se över sina regler. Genom medlemskapsförhandlingarna har alltså inte Sverige enbart lyckats få behålla sina strängare regler utan också åstadkommit en översyn för att modernisera och skärpa EG:s regler. Det har i många sammanhang lyfts fram att Sverige vid ett medlemskap skulle bidra till att unionen förstärker sin miljöpolitik. Bl.a. Europaparlamentet har i sin resolution med anledning av anslutningsfördraget lyft fram miljöfrågorna som ett område där Sveriges kunskaper och politik välkomnas. Avgörande för om ett medlemskap medför fördelar för Sveriges miljö blir i vilken utsträckning Sverige kan få gehör för strängare miljökrav på en rad områden. Exemplen från Danmark och Nederländerna visar tydligt att även små länder kan ha ett stort inflytande över EG:s miljöpolitik. Det fordrar dock en väl genomtänkt strategi, gott faktaunderlag och skickliga förhandlare. Europaarbetet på miljöområdet måste ges en hög prioritet i regeringens och myndigheternas arbete. 4.7 EU - möjligheternas union Gemensamma utmaningar måste mötas gemensamt - över nationsgränserna. Den tiden är förbi då varje land ensamt kunde ha full kontroll över och själv finna lösningarna på sina problem. Nationerna i Europa kan inte längre räkna med att de har möjlighet att agera självständigt. Detta gäller inom snart sagt varje del av samhällslivet. Internationaliseringen har påverkat ekonomin och produktionssystemen, men också sådant som kultur, information, medier och transporter. Ekonomisk politik, säkerhetspolitik och miljöpolitik har redan framhävts i det föregående. Det ökade ömsesidiga beroendet gör att nationella politiska medel måste kompletteras med medel som utformas i samarbete med andra länder. På en rad områden stannar inte utmaningarna vid gränserna. Politiken kan inte bara vara nationell när utmaningarna är internationella. Ett visst mått av överstatlighet och gemensamma rättsregler är, som tidigare sagts, en förutsättning för att få till stånd inre marknaden. Det är särskilt viktigt för små länder att utöva inflytande och hävda sin rätt. Behovet av överstatlighet är påtagligt inom en rad områden. Det är dock viktigt att komma ihåg att utövandet av denna överstatlighet sker genom samverkan mellan demokratiska stater som inom ett antal väldefinierade områden låter gemensamt tagna beslut ha företräde framför nationell lagstiftning. Sverige kan i likhet med övriga nordiska länder på många områden tillföra mycket vid ett medlemskap i Europeiska unionen. Detta gäller både i sak och i form. Unionen ger oss möjligheter att påverka den europeiska utvecklingen som vi annars inte skulle haft. EU är för svensk del en möjligheternas union. Vi anser att den ökade betoning unionen lägger på öppenhet och insyn är bra men måste utvecklas vidare. Utvecklingen ligger väl i linje med den svenska förvaltningens traditionellt stora öppenhet. På detta område för vi med oss grundläggande principer och viktiga erfarenheter som vi gärna delar med oss av. En stark europeisk union måste också vara öppen och generös mot omvärlden. Målet måste vara att EU utvecklas till ett brett alleuropeiskt samarbetsforum med intresse och engagemang för de globala problemen. Uppräkningen av områden som behöver behandlas på gemensam europeisk nivå kan inte göras definitiv. EU är en process, där det inte finns någon för alltid given dagordning för samarbetet. Däremot kan vi som medlemmar vara med och påverka denna. Sverige kan medverka till att unionen arbetar för både svenska och europeiska intressen och för ett globalt ansvarstagande. Sammantaget anser regeringen att Sverige bör ansluta sig till den europeiska unionen och att riksdagen följaktligen bör godkänna fördraget om anslutningen samt slutakten. Andra delen 5 Historik Ett krigstrött Europa försökte efter andra världskrigets slut skapa samarbetsformer som skulle säkra freden och förhindra att kontinenten i framtiden hemsöktes av krig och konflikter av det slag som plågat världsdelen i det förflutna. Det kan sägas att denna målsättning på det regionala planet motsvarade vad som på det globala planet är Förenta nationernas grundsyfte, "att rädda kommande släktled undan krigets gissel". Medlen för att vinna de fredsbevarande politiska syftena var många. Inledningsvis gjordes ett försök att knyta ett antal västeuropeiska länder allt närmare varandra i utrikes- och försvarspolitiskt hänseende. Ett försök att bilda en gemensam armé misslyckades dock år 1954. Redan tidigare inleddes emellertid ansträngningarna att med ekonomiska och handelspolitiska medel uppnå fredssyftet. Den handelspolitiska utvecklingen under åren efter andra världskriget kännetecknades även utanför Europa av en strävan efter ökat internationellt ekonomiskt samarbete och en liberalisering av världshandeln. Man såg det som angeläget att komma bort från mellankrigstidens och de första efter- krigsårens protektionism och bilateralism i handeln och att i stället skapa förutsättningar för en rationell och mera omfattande internationell arbetsfördelning. Målet var ökad ekonomisk tillväxt, sysselsättning och välstånd som förutsättningar för fred, demokrati och stabilitet. Genom samarbete i Organisationen för europeiskt ekonomiskt samarbete (OEEC), bildad år 1948, kunde under 1950-talet en avveckling av de kvantitativa handelshindren successivt genomföras. Däremot hade man inom OEEC föga framgång i försöken att genomföra motsvarande åtgärder på tullområdet. Det är bl.a. mot denna bakgrund som man får se de regionala integrationssträvanden som började göra sig alltmer gällande i Västeuropa. Redan under 1940-talet inledde Belgien, Nederländerna och Luxemburg - Beneluxländerna - ett samarbete som resulterade i en tullunion och senare även i en ekonomisk union. År 1952 slöt sig dessa länder samman med Frankrike, Västtyskland och Italien i den europeiska kol- och stålgemenskapen (EKSG). Organisationen avsåg att samordna de deltagande ländernas kol- och stålindustri. Syftet var både ekonomiskt och politiskt. Genom att skapa ett ramverk för kol- och stålindustrierna och sedermera en allmän ekonomisk integration ville man skapa garantier för att inget enskilt land skulle kunna rusta upp utan kontroll. Länderna kom snart att sträva mot ett mer omfattande samarbete. Den år 1947 grundade s.k. Europarörelsen inspirerade till bildandet av Europarådet år 1949. Sverige blev medlem i organisationen från början. I Europarådet ingår i dag 32 länder. Bland dessa återfinns samtliga nuvarande EU-stater. Skyddet av de mänskliga rättigheterna var redan från början en av Europarådets viktigaste uppgifter. Konventionen om de mänskliga rättigheterna undertecknades år 1950. De konventionsskyddade rättigheterna har sedan utökats vid flera tillfällen. Medan kol- och stålgemenskapen gradvis genomfördes, förberedde medlemsländerna en utvidgning av det ekonomiska samarbetet. I mars 1957 undertecknade de Fördraget om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen (EEG) eller Romfördraget. Genom Romfördraget åtog sig de sex medlemsländerna i EKSG inte bara att bilda en tullunion med en gemensam jordbrukspolitik som en viktig beståndsdel, utan också att successivt gå vidare mot ett alltmer intensivt ekonomiskt och politiskt samarbete. För detta ändamål skapades ett antal institutioner med i vissa fall överstatlig kompetens. Samtidigt med Romfördraget undertecknades också Fördraget om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen (Euratom). Den 1 januari 1958 inledde dessa båda gemenskaper sin verksamhet. Medan förhandlingarna om att upprätta EEG ännu pågick, beslöt OEEC:s ministerråd att undersöka möjligheterna att bilda ett frihandelsområde omfattande samtliga OEEC-länder. Det planerade EEG skulle ingå i detta som en särskild enhet. Syftet var att hindra att bildandet av EEG skulle leda till en splittring av Västeuropa. Dessa förhandlingar blev dock resultatlösa och avbröts i slutet av år 1958. Sju av länderna utanför EEG, däribland Sverige, tog då upp överläggningar om att skapa ett frihandelsområde av mer begränsad omfattning. År 1960 slöts den s.k. Stockholmskonventionen genom vilken den europeiska frihandelssammanslutningen EFTA bildades. De första medlemmarna var Danmark, Norge, Portugal, Schweiz, Storbritannien, Sverige och Österrike. Senare tillkom Finland och Island. Liechtenstein blev medlem av EFTA så sent som år 1992. Två målsättningar angavs för organisationen: dels att skapa ett frihandelsområde för industrivaror, dels att skapa ett bättre utgångsläge för eventuella förhandlingar med EEG. Parallellt med strävandena att utvidga det ekonomiska och handelspolitiska samarbetet i Västeuropa pågick i Norden omfattande utredningar som resulterade i en plan för en nordisk tullunion. När de nordiska länderna år 1959 skulle ta ställning till planen visade det sig emellertid att det inte fanns politiska förutsättningar att genomföra denna. Ett väsentligt element i planen - tullfriheten mellan de nordiska länderna - kunde dock förverkligas genom EFTA:s tillkomst. Under 1960-talet präglades handelspolitiken i Västeuropa - vid sidan av den interna utvecklingen inom de två handelsblocken - av ansträngningarna att få till stånd en enda gemensam marknad i Västeuropa. Sommaren 1961 ansökte Storbritannien om medlemskap i EEG. Danmark och Norge följde det brittiska exemplet medan Sverige, Schweiz och Österrike ansökte om s.k. association. Sveriges associationsansökan syftade till ett svenskt deltagande i EEG-samarbetet med de förbehåll som föranleddes av den svenska neutralitetspolitiken. Förhandlingar inleddes mellan EEG och de länder som ansökt om medlemskap, i första hand Storbritannien. De avbröts i början av år 1963 efter ett franskt veto mot brittiskt inträde i EEG. Det interna arbetet inom EFTA och EEG drevs i gengäld med stor framgång. Tullavvecklingen mellan medlemsländerna i EFTA var genomförd år 1966. Inom ramen för EEG skapades en tullunion samt en gemensam jordbruks- och handelspolitik. Våren 1967 ansökte Storbritannien tillsammans med Norge, Danmark och Irland återigen om medlemskap i EEG. I juli samma år förnyade Sverige sin ansökan och denna gång uteslöts ingen av de samarbetsformer som Romfördraget förutser. Avgörande för svensk del var att de förbehåll som neutralitetspolitiken föranledde kunde tillgodoses. Denna öppna ansökan får ses mot bakgrund av den nedtoning av det överstatliga elementet i samarbetet, som blev följden av den s.k. Luxemburgkompromissen från år 1966, genom vilken medlemsländerna i praktiken gavs vetorätt i frågor som betraktades som vitala från nationell synpunkt. Några egentliga förhandlingar kom inte till stånd denna gång och samtalen avbröts återigen på grund av ett franskt veto mot ett brittiskt inträde. I detta läge aktualiserades ännu en gång frågan om ett utvidgat nordiskt ekonomiskt samarbete. Våren 1968 inleddes de utredningar och förhandlingar som utmynnade i ett förslag till utvidgat nordiskt samarbete i tullunionens form, den s.k. Nordek-planen. Nordek kom dock aldrig att förverkligas. Ett tredje försök att utvidga EEG gjordes år 1969. Förhandlingar om medlemskap inleddes med Storbritannien, Irland och Danmark, vilka utmynnade i att dessa länder inträdde i gemenskapen den 1 januari 1973. Även Norge hade undertecknat anslutningsfördraget, men sedan en majoritet i en rådgivande folkomröstning uttalat sig mot en anslutning beslöt Norge att inte ratificera det. Jämsides med dessa förhandlingar fördes överläggningar mellan EEG och de återstående EFTA-länderna. Från svensk sida gjordes inga andra förbehåll i förhandlingarna än dem som föranleddes av neutralitetspolitiken. Varken tullunion eller deltagande i den gemensamma jordbrukspolitiken uteslöts. Liksom vid 1967 års ansökan lämnades formen för samarbetet öppen. Vid slutet av år 1970 kom enhetstanken åter i blickfånget genom Davignon- och Wernerrapporterna, uppkallade efter respektive upphovsman. I enlighet med Davignonplanen, officiellt benämnd Luxemburgrapporten, kom EG-länderna överens om målen för ett utrikespolitiskt samarbete. Dessa mål skulle vara "- att genom regelbundet utbyte av information samt konsultationer försäkra sig om bättre ömsesidig förståelse av de stora internationella problemen - att stärka medlemsländernas solidaritet genom att främja harmonisering av deras åsikter, samordning av deras positioner och, där det visar sig möjligt eller önskvärt, gemensamt handlande". Därmed var grunden lagd för det närmare utrikespolitiska samarbete mellan medlemsländerna som kom att kallas det europeiska politiska samarbetet (EPS). Det bör noteras att samarbetet ägde rum utanför EG:s institutionella ram och hade mellanstatlig karaktär. Wernerplanen syftade till bildandet av en ekonomisk och monetär union med gemensam valuta. Valutaunionen skulle vara genomförd år 1980. Med tiden skulle unionen även utveckla en gemensam ekonomisk politik. Denna plan förverkligades emellertid aldrig. Med Davignon- och Wernerplanerna ändrades förutsättningarna för Sveriges position i de påbörjade förhandlingarna. Regeringen konstaterade i mars 1971 att ett svenskt medlemskap i gemenskaperna inte var en realistisk möjlighet för Sveriges del. En svensk medverkan i det utrikespolitiska samarbete mellan EG:s medlemsländer som beslutats på grundval av Davignonrapporten förklarades inte vara förenlig med den svenska neutralitetspolitiken. Det konstaterades också att ett svenskt deltagande i en ekonomisk och monetär union inte kunde förenas med den självständighet som neutralitetspolitiken förutsatte. Förhandlingarna mellan Sverige och EEG avslutades i juli 1972. De resulterade i ett frihandelsavtal för industrivaror. Avtalet trädde i kraft den 1 januari 1973. Bilaterala frihandelsavtal av samma karaktär slöts mellan EEG och övriga EFTA-länder. Sverige ingick motsvarande avtal med EKSG. Den frihandel som uppnåtts mellan EFTA-länderna bevarades i stort i avtalen och kom successivt att omfatta hela EFTA/EGområdet. Oljekrisen år 1973 fick långtgående negativa konsekvenser för de västeuropeiska länderna. Tillväxten minskade samtidigt som inflation och arbetslöshet sköt i höjden. Nationella problem prioriterades framför internationellt samarbete. I EFTA-samarbetet var Stockholmskonventionens ambitioner på frihandelsområdet i huvudsak infriade. Tonvikten lades nu på att undanröja tekniska handelshinder. En del framsteg gjordes men takten i arbetet var inte påfallande hög. EG-arbetet präglades under större delen av 1970-talet och början av 1980-talet av budgetfrågan, som kom att försvåra samarbetet i övrigt. Det visade sig svårt att inordna Storbritannien i den gemensamma jordbrukspolitiken och dess finansiering. Integrationsprocessen gick långsamt. Dock kan det noteras att det informella samarbete som Davignonplanen lagt grund för utvecklades. Ett förstärkt valutasamarbete, EMS, inleddes år 1978. År 1981 utvidgades gemenskapen med Grekland. För svensk del präglades de ekonomiska relationerna till Europa i hög grad av frihandeln inom EFTA. Samtidigt genomfördes gradvis frihandel för industrivaror också gentemot EG:s medlemsländer inom ramen för vårt frihandelsavtal med EEG. Den 1 januari 1984 var den successiva tullavvecklingen mellan den europeiska gemenskapen (EG) och EFTA:s medlemsländer genomförd. Därmed hade ett frihandelsområde för industrivaror omfattande fler än 350 miljoner människor skapats. Ett nytt viktigt steg i relationerna mellan EFTA-länderna och EG togs i april 1984, då ett första gemensamt ministermöte EG/EFTA hölls i Luxemburg. Ministrarna enades vid mötet om en deklaration som lade den politiska grunden för ett utvidgat samarbete mellan EG och EFTA:s medlemsländer, med yttersta mål att skapa ett dynamiskt europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES) omfattande hela Västeuropa. Sverige tillhörde initiativtagarna till deklarationen. Den 1 januari 1986 inträdde Spanien och Portugal i gemenskapen. EG-kommissionen lade i juni 1985 fram en vitbok med sammanfattande förslag om hur gemenskapens ursprungliga målsättning borde kunna uppnås. Denna sammanfattades i begreppet gränslös inre marknad med fri rörlighet för varor, tjänster, kapital och personer, vilken enligt vitboken skulle vara genomförd vid utgången av år 1992. Senare samma år höll EG:s medlemsländer en konferens om revidering av beslutsreglerna i bl.a. Romfördraget. Härvid enades man om den europeiska enhetsakten, som förutom en ändring av gemenskapens beslutsregler också innehåller bestämmelser om EG:s inre marknad, valutapolitik, regionalpolitik, forskning och utveckling, utrikes- och säkerhetspolitik, socialpolitik, miljövård och förhållandet mellan EG:s institutioner. Enhetsakten trädde i kraft den 1 juli 1987. Genom den skapades de institutionella förutsättningarna - bl.a. införande av beslut med kvalificerad majoritet - för att genomföra vitbokens målsättning. EG:s beslut om den inre marknaden ändrade också förutsättningarna för samarbete mellan Sverige och EG. Det stod alltmer klart att visionen om ett EES, som den gestaltade sig vid ministermötet i Luxemburg, knappast skulle kunna förverkligas genom den gradvisa utvidgning av samarbetet som skett inom Luxemburgdeklarationens ram. Den dåvarande regeringen lade därför hösten 1987 fram en proposition om Sverige och den västeuropeiska integrationen (prop. 1987/88:66) i vilken riktlinjerna för ett breddat och fördjupat samarbete med EG lades fast. Målsättningen var att Sverige tillsammans med övriga EFTA-länder skulle bli delaktigt i den inre marknaden. Riksdagen konstaterade också (bet. 1987/88:UU24) att Sverige borde eftersträva ett så nära och varaktigt samarbete med EG som möjligt på alla de områden som omfattas av den inre marknaden. Som mål angavs, att integrationsarbetet skulle leda till samma fördelar och åtaganden för medborgare, företag och institutioner i Sverige som i EG:s medlemsländer. Man fastslog också att ett svenskt medlemskap inte var ett mål för de förhandlingar som då förestod. Under år 1988 intensifierades samarbetet mellan EFTA och EG. Vid EFTA:s ministermöte i Tammerfors i juni 1988 lades på svenskt initiativ en handlingsplan för ett breddat samarbete fast. EFTA-länderna inledde under hösten 1988 samtal med EG om förutsättningarna för ett samarbete i linje med handlingsplanen. I ett tal inför Europaparlamentet i januari 1989 föreslog EG-kommissionens ordförande Jacques Delors att samarbetet med EFTA-länderna skulle breddas och ges en fastare ram. Förslaget välkomnades av EFTA-ländernas regeringschefer vid ett möte i mars samma år. Det blev upptakten till en intensiv dialog om det framtida samarbetets utformning. Under sommaren och hösten 1989 kartlades de möjliga samarbetsområdena. Därtill diskuterades den institutionella och rättsliga ramen för samarbetet. Kartläggningen utmynnade i den samstämmiga bedömningen att det fanns förutsättningar för förhandlingar om ett EES-avtal. Vid ett gemensamt ministermöte mellan EG och EFTA den 19 december 1989 beslutades att formella förhandlingar om ett brett upplagt avtal skulle inledas, vilket också skedde den 20 juni 1990. Förhandlingarna skulle avslutas så snart som möjligt och avtalet träda i kraft den 1 januari 1993, samtidigt med att EG:s inre marknad förverkligades. EES-avtalet innebär att de deltagande EFTA-länderna i väsentliga avseenden omfattas av EG:s inre marknad. Genom avtalet skapas fri rörlighet för varor, tjänster, kapital och personer mellan EG och de EFTA-länder som deltar, samt mellan dessa länder inbördes. Dessa länder övertar, med begränsade övergångsordningar och särlösningar, de harmoniserade regler som EG har utarbetat under årens lopp beträffande bl.a. säkerhetsbestämmelser för produkter, offentlig upphandling, immaterialrätt, transport, finansiella tjänster, etableringsrätt och erkännande av utbildningar. Genom avtalet mellan EFTA-länderna om upprättande av en övervakningsmyndighet och en domstol skapas organ för övervakning av efterlevnaden av avtalet beträffande bl.a. konkurrens- regler. Ett omfattande samarbete inleds på en rad näraliggande områden såsom miljö, konsumentpolitik, små och medelstora företag, forskning, utbildning och statistik. EFTA-länderna kommer också ha möjlighet att medverka i förberedandet av nya regler. Avtalet innebär däremot inte att EFTA-länderna ansluter sig till EG:s tullunion och gemensamma handelspolitik; det innebär inte frihandel med fiskeprodukter, jordbruksvaror och livsmedelsprodukter i första förädlingsledet och heller inte någon harmonisering på skatteområdet. Gränskontrollerna och ursprungsreglerna mellan EU- och EFTA-länderna kan därmed heller inte avskaffas. Förhandlingarna avslutades i februari 1992. För svensk del godkändes avtalet av riksdagen i november 1992 (prop. 1991/92:170/, bet. 1992/93:EU1, rskr. 1992/93:18). I Schweiz förkastades emellertid avtalet i en folkomröstning i december samma år, vilket ledde till att det inte kunde träda i kraft som planerat den 1 januari 1993, samtidigt med att EG:s inre marknad skulle vara genomförd. I stället utarbetades, under svenskt ordförandeskap, ett protokoll för anpassning av avtalet, som undertecknades i mars 1993. Protokollet innebär att Schweiz inte är part i avtalet. För Liechtenstein, som sedan 1920-talet ingår i en tullunion med Schweiz, gäller särskilda lösningar. Avtalet trädde i kraft den 1 januari 1994, efter det att samtliga EU:s medlemsstater, resterande EFTA-länder samt Europaparlamentet hade godkänt såväl avtal som protokoll. Vid samma tidpunkt trädde i Sverige också lagen (1992:1317) om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES) i kraft liksom annan lagstiftning som är knuten till EES-avtalet. I maj 1994 godkände riksdagen ändringar i EES-avtalet och avtalet mellan EFTA-staterna om upprättande av en övervakningsmyndighet och en domstol (prop. 1993/94:203, bet. 1993/94:UU23, rskr. 1993/94:367). Ändringarna innebär att ytterligare ett antal rättsakter tas in i EES-avtalet. Dessa rättsakter har antagits av EG under tiden den 1 augusti 1991 - den 31 december 1993. Rättsakterna uppgår till närmare femhundra och berör i stort alla de sakområden som ingår i EES-avtalet. Ändringarna trädde i kraft den 1 juli 1994. Under tiden som EES-förhandlingarna pågick och den inre marknaden närmade sig sin fullbordan fortsatte den interna utvecklingen inom EG. De stora och inbördes sammanhängande frågor som särskilt stod i fokus för diskussionen var en ekonomisk och monetär union, en politisk union och EG:s roll i världspolitiken samt hur dess framtida institutioner och beslutsformer skulle utformas, särskilt med tanke på en framtida utvidgning. Genom den dramatiska utvecklingen som inleddes med Berlinmurens fall år 1989 ändrades förutsättningarna för den svenska utrikes- och säkerhetspolitiken. De central- och östeuropeiska liksom de baltiska länderna vann sin frihet. Tyskland återförenades. Sovjetunionen upplöstes liksom Warszawapakten. Det kalla kriget upphörde. Mot bakgrund av detta nya läge ansökte Sverige om medlemskap i EG. Österrike hade ansökt om medlemskap i EG redan år 1989. Den svenska regeringen gjorde hösten 1990 en hemställan till riksdagen om att ta ställning för medlemskap i EG. Riksdagen uttalade i december samma år, mot bakgrund av det förändrade läget i Europa, att den fann att ett svenskt medlemskap i EG ligger i vårt lands nationella intresse. Sverige lämnade därefter in en ansökan till EG:s ministerråd den 1 juli 1991. Finland och Norge gjorde det under loppet av år 1992. Riksdagen konstaterade också med brett parlamentariskt stöd att "ett fullvärdigt deltagande i det europeiska samarbetet, redan nu inom ESK och vid ett medlemskap även inom den europeiska unionen, är tvärtom en förutsättning för att ett land skall kunna påverka utvecklingen och aktivt bidra till att skapa en ny freds- och säkerhetsordning på vår kontinent". Riksdagen slog också fast att "den militära alliansfriheten förutsätter inte att Sverige i något annat avseende skulle behöva ålägga sig restriktioner vad gäller deltagandet i det framväxande, mångfacetterade europeiska samarbetet" och att ett medlemskap i EG var således förenligt med den svenska alliansfriheten. Den omvälvande utvecklingen i Östeuropa fick också stor betydelse för EG. Genom det tyska enandet år 1990 införlivades det forna Östtyskland i EG. Det blev nödvändigt för gemenskapen att ta ställning till relationerna med de övriga östeuropeiska länderna, särskilt de s.k. reformländerna Tjeckoslovakien, Polen och Ungern, vilka också tydligt deklarerade sin önskan att bli medlemmar i EG. Dessa länder sökte en allmän västlig förankring. I första hand kunde detta ske med handelspolitiska medel. Fördjupade handels- och samarbetsavtal slöts år 1990 mellan EG och dessa länder. EG-kommissionen fick vidare samordningsansvaret för de gemensamma biståndsinsatserna gentemot Östeuropa inom ramen för den s.k. G-24 processen. Trycket ökade på gemenskapen att bygga ut sitt eget samarbete för att möta de nya utmaningarna. Under år 1994 har såväl Ungern som Polen inlämnat formella medlemskapsansökningar. EG-länderna beslöt år 1990 att tillsätta två parallella särskilda regeringskonferenser som båda inleddes i slutet av året. Den ena fick uppgiften att behandla bl.a. gemenskapsinstitutionernas roll, förutsättningarna för en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik samt en utvidgning av gemenskapskompetensen till nya områden. Den andra fick uppgiften att bestämma innehållet i och tidtabellen för den följande utvecklingen mot en ekonomisk och monetär union. Regeringskonferenserna om det fördjupade samarbetet avslutades i december 1991 genom att länderna i Maastricht enades om ett fördrag som innebar en väsentlig fördjupning av samarbetet inom en europeisk union. Fördraget om Europeiska unionen (Maastrichtfördraget) vilar på tre s.k. pelare. Den första av dem är det traditionella gemenskapsarbetet, där gemenskapens kompetens utvidgas till nya områden, t.ex. kultur, folkhälsa och alleuropeiska nät samt att gemenskapens kompetens utvecklas på vissa områden, t.ex. miljöpolitik, en politik på det sociala området samt främjandet av forskning och teknisk utveckling. Allt detta sker inom ramen för de grundläggande fördragen. Till den första pelaren hör också Maastrichtfördragets bestämmelser om en ekonomisk och monetär union. Unionen avses genomföras i tre etapper. De två första etapperna har redan inletts. De innefattar bl.a. upprättandet av Europeiska monetära institutet, fria kapitalrörelser och en förstärkt ekonomisk-politisk samordning. Den tredje etappen inleds i enlighet med Maastrichtfördragets intention med upprättandet av en europeisk centralbank (ECB) och därefter införande av en gemensam valuta. Det sker också en utvidgning av möjligheterna att fatta beslut med kvalificerad majoritet, samtidigt som Europaparlamentet får en faktisk medbestämmanderätt på en rad områden. Samtidigt införs den s.k. subsidiaritetsprincipen, som innebär att gemenskapen - i de fall där den inte ensam är behörig - enbart skall behandla ett område om målet inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och därför bättre genomförs av gemenskapen. I fördraget ingår också ett "socialt protokoll" som framför allt behandlar arbetsrättsliga frågor och arbetarskyddsfrågor. Detta protokoll har Storbritannien ställt sig utanför. Ett "unionsmedborgarskap" införs. Det innebär framför allt att medborgare i alla medlemsländer får rätt att bosätta sig inom hela gemenskapen samt möjlighet att rösta och kandidera i kommunalval. Den andra pelaren är en fördjupad gemensam utrikes- och säkerhetspolitik (GUSP), som skall knytas närmare de traditionella EG-organen. Alla beslut inom GUSP kräver i princip enhällighet. GUSP skall på lång sikt även omfatta en utformning av en gemensam försvarspolitik, "som med tiden skulle kunna leda till ett gemensamt försvar". Steg i denna riktning kräver enhälliga beslut och ratifikation av medlemsländerna. Den tredje pelaren gäller inrikespolitiskt och rättsligt samarbete, där samarbetet helt skall baseras på enhällighet. Detta omfattar bl.a. polissamarbete mot terrorism, internationell brottslighet och olaglig narkotikahandel samt civil- och straffrättsligt samarbete. Maastrichtfördraget ratificerades under år 1992 av flertalet medlemsstater. I Danmark förkastades fördraget av majoriteten i en folkomröstning i juni 1992. Detta ledde till förhandlingar mellan Danmark och de andra medlemsländerna om tilläggsbeslut och tolkningar till fördraget. Dessa tillägg och tolkningar skulle tillgodose väsentliga danska önskemål beträffande bl.a. försvarspolitiken, slutskedet av den ekonomiska och monetära unionen samt det europeiska medborgarskapet. En sådan överenskommelse träffades vid regeringschefernas möte i Edinburgh i december 1992 och godkändes i en ny dansk folkomröstning den 18 maj 1993. Storbritannien ratificerade fördraget i augusti 1993 efter en lång parlamentarisk process. Fördraget prövades också av den tyska för- fattningsdomstolen som i oktober samma år konstaterade att det var förenligt med den tyska förbundsrepublikens konstitution. Den 1 november 1993 trädde avtalet slutligen i kraft. Den europeiska unionen var därmed verklighet. Vid EG:s toppmöten i Lissabon i juni 1992 och i Edinburgh i december samma år beslöt EG:s medlemsstater att inleda förhandlingar om medlemskap för Österrike, Sverige, Finland och Norge. Detta skulle ske utan att först genomföra några större institutionella reformer, vilket EG-kommissionen ursprungligen hade föreslagit. Ej heller ansågs det nödvändigt att avvakta ratificeringen av Maastrichtfördraget innan förhandlingarna kunde inledas. För de tre förstnämnda ländernas del inleddes förhandlingarna vid ett gemensamt ministermöte den 1 februari 1993. Vid detta tillfälle formulerade Sverige sina huvudsakliga förhandlingsståndpunkter. Förhandlingarna med Norge inleddes formellt i april samma år. För svensk del ägde det sista förhandlingsmötet rum den 12 april 1994. De svenska förhandlingsmålen hade då i allt väsentligt uppnåtts. EU godkände avtalet i maj och undertecknandet skedde den 25 juni 1994. Efter det att förhandlingarna om villkoren för ett svenskt medlemskap i EU avslutades blev Sverige liksom de övriga kandidatländerna passiva observatörer i Europeiska unionen. Observatörsskapet är indelat i två faser: det passiva och det aktiva observatörsskapet. Det passiva observatörsskapet innebar att den svenska regeringen dels fick del av den dokumentation som ligger till grund för arbetet i de permanenta representanternas kommitté (Coreper I och II), dels rätt att delta som observatör vid mötena med denna. Sveriges ambassadör vid delegationen vid de europeiska gemenskaperna (EG) i Bryssel har således representerat Sverige vid Coreper II-mötena sedan början av maj 1994 och dennes ställföreträdare, ministern vid samma delegation, vid Coreper I-mötena. Under det passiva observatörsskapet hade Sverige (och de övriga kandidatländerna) möjlighet att begära konsultationer i de fall då Coreper I och II behandlade frågor som befunnits vara problematiska för kandidatlandet i fråga. Efter undertecknandet av anslutningsfördraget, vilket ägde rum i samband med Europeiska rådets (EU-ländernas stats- eller regeringschefer) möte på Korfu den 24-25 juni 1994 inträdde Sverige (och de övriga kandidatländerna) i den aktiva observatörsfasen. Under denna inbjuds Sverige att delta, utöver i de permanenta representanternas kommitté, vid ministerrådets möten och vid möten med de 150-tal arbetsgrupper som finns under rådet. Det aktiva observatörsskapet innebär också att Sverige får del av all den dokumentation som utgör underlag till dessa möten. Sverige har full yttranderätt vid mötena och deltar med ett viktigt undantag på samma villkor som medlemsstaterna; till skillnad från de länder som redan är medlemmar saknar kandidatländerna rösträtt. Observatörsfasen upphör vid ett inträde i unionen. 6 Förhandlingarna m.m. 6.1 Förhandlingarnas gång Sveriges ansökan om medlemskap i de europeiska gemenskaperna överlämnades till ministerrådets ordförande den 1 juli 1991 av dåvarande statsministern Ingvar Carlsson. Den 4 oktober samma år förklarade den tillträdande statsministern Carl Bildt i regeringsförklaringen att den första av de fyra stora uppgifter som skulle komma att dominera mandatperioden var att fullt ut föra Sverige in i det europeiska samarbetet genom förhandlingarna om medlemskap i Europeiska gemenskaperna (EG). Den svenska ansökan avsåg medlemskap i enlighet med den procedur som föreskrivs i artikel 237 i Romfördraget och i motsvarande artiklar i Fördraget om upprättandet av Europeiska kol- och stålgemenskapen samt i Fördraget om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen. Enligt den rådande ordningen vid utvidgning av medlemskretsen lämnade EG:s ministerråd den svenska ansökan till kommissionen för dess utlåtande. Först efter att ha tagit ställning till ett sådant utlåtande från kommissionen skulle medlemsstaterna kunna fatta beslut om att inleda förhandlingar om medlemskap. Som grund för sitt utlåtande gjorde kommissionen under det därpå följande året en analys av Sveriges förutsättningar att ikläda sig medlemskapets förpliktelser och av den påverkan på gemenskapen som ett svenskt medlemskap kunde förväntas få. Detta arbete skedde i praktiken i nära samverkan med svenska departement och myndigheter som kontinuerligt försåg kommissionen med underlag i form av statistiska uppgifter och utförliga beskrivningar av svenska förhållanden på alla relevanta politikområden. Därigenom etablerades redan på ett tidigt stadium en värdefull dialog som sedermera skulle visa sig underlätta de formella förhandlingarna. När så Maastrichtfördraget om Europeiska unionen överenskoms i december 1991 och den svenska regeringen, efter att ha välkomnat detta, entydigt bekräftade att den syftade till ett fullt deltagande i samarbetet också på de nya politikområdena, kunde arbetet intensifieras med sikte på ett färdigt kommissionsutlåtande sommaren 1992. Processen fick en ytterligare betydelsefull impuls vid Europeiska rådets möte i Lissabon i juni 1992, då stats- och regeringscheferna riktade en uppmaning till institutionerna att påskynda förberedelsearbetet så att EG:s allmänna förhandlingsram skulle kunna vara färdig till toppmötet i december i Edinburgh. Därefter skulle formella förhandlingar kunna inledas omedelbart efter den interna ratificeringen av Maastrichtfördraget och sedan överenskommelse träffats om riktlinjer för EG:s budget för resten av 1990-talet (det s.k. Delors II-paketet). Kommissionens utlåtande rörande den svenska kandidaturen antogs den 31 juli 1992 och överlämnades samma dag till medlemsstaterna och till Sverige. En enig kommission hade beslutat om utlåtandet och konstaterat att det inte fanns några oöverstigliga hinder för ett svenskt medlemskap i EG. Detta uteslöt dock inte att det fanns viktiga frågor som måste lösas i de kommande förhandlingarna. Mot bakgrund av den i december 1991 träffade överenskommelsen i Maastricht och de tydliga svenska tillkännagivandena i anledning av detta hade kommissionen byggt sitt utlåtande på det regelverk som kunde förutsättas gälla i den framtida europeiska unionen. Innehållet och slutsatserna i kommissionens utlåtande överensstämde mycket väl med regeringens egna bedömningar beträffande förutsättningarna för ett svenskt medlemskap. Detta kan ses som resultat både av den nära kontakt som upprätthållits under detta arbetes gång och av de tidigare under året avslutade EES-förhandlingarna. Hösten 1992 vidtog ett omfattande förberedelsearbete i regeringskansliet med sikte på en formell förhandlingsstart så snart de s.k. Lissabonvillkoren uppfyllts (ratificering av Maastrichtfördraget och uppgörelse om Delors II-paketet). Med utgångspunkt i kommissionens utlåtande och de kommentarer som detta föranlett i det svenska beredningsarbetet inleddes arbetet med att formulera en svensk förhandlingsplattform som skulle kunna presenteras i ett officiellt öppningsanförande. Parallellt med detta arbete genomfördes under hösten informella tekniska samtal med kommissionen i syfte att så långt möjligt söka identifiera de förhandlingsfrågor som kunde förväntas kräva övergångsarrangemang eller andra speciallösningar. Vidare gjordes från svensk sida betydande ansträngningar i EG-huvudstäderna för att vinna gehör för en tidig förhandlingsstart genom en uppluckring av de s.k. Lissabonvillkoren. En tidig start och ett snabbt förhandlingsförlopp var förutsättningar för att den svenska målsättningen med sikte på medlemskap den 1 januari 1995 skulle kunna uppnås. Så snart en intern lösning på frågan om Danmarks ställning inom EU hade överenskommits borde EG därför kunna släppa det formella kravet på ratificering av unionsfördraget före en förhandlingsstart. Sedan de danska problemen funnit en för alla parter tillfredsställande lösning och EG-länderna överbryggat motsättningarna rörande Delors II-paketet, kunde Europeiska rådet i Edinburgh besluta att medlemskapsförhandlingar skulle inledas med Österrike, Sverige och Finland i början av år 1993. Vidare skulle förhandlingar inledas med Norge så snart kommissionen hunnit färdigställa sitt utlåtande. Förhandlingarna skulle övergå till att föras under Artikel O i Fördraget om Europeiska unionen och skulle kunna avslutas först när alla tolv medlemsstater ratificerat detta fördrag. Edinburghbeslutet blev en otvetydig framgång för det dåvarande brittiska ordförandeskapet men kan också ses som ett resultat av kandidatländernas - inte minst Sveriges - ansträngningar att i bilaterala kontakter på alla nivåer söka vinna politiskt gehör för en ambitiös tidtabell och en dynamisk utvidgningsprocess. Förhandlingsstarten ägde rum den 1 februari 1993 i Bryssel. EG-sidan företräddes av den danske rådsordföranden utrikesminister Niels Helveg Petersen biträdd av den för utvidgningen ansvarige kommissionsledamoten Hans van den Broek. Europaminister Ulf Dinkelspiel presenterade i sitt öppningsanförande den svenska synen på EG-samarbetet och de förhoppningar man på svensk sida knöt till ett deltagande som fullvärdig medlem. Vidare gav han en utförlig redogörelse för den centrala svenska förhandlingsmålsättningen. Anförandet återges i bilaga 1. Sedan den mellanstatliga utvidgningskonferensen konstituerats och de formella förhandlingarna inletts, ägnades våren först och främst åt en systematisk genomgång med de fyra kandidatländerna av det samlade EG-regelverket (s.k. acquis-genomgångar). Dessa genomgångar, som leddes av kommissionen, ägde rum på expertnivå och syftade till att indela den samlade sekundärrätten (främst direktiv och förordningar) i olika kategorier: rättsakter som medförde substansproblem för något eller några kandidatländer, rättsakter som förutsattes bli föremål för tekniska anpassningar och sådana som kunde lämnas åt sidan och prickas av som oproblematiska. Dessa genomgångar gav också tillfälle till informella samtal där kandidatländernas experter kunde få förklarande kommentarer från kommissionen om innebörden av vissa rättsakter. Mot bakgrund av dessa genomgångar och i anslutning till de formella förhandlingsmöten som hölls före sommaruppehållet (tre chefsförhandlarmöten och ett ministermöte) presenterades successivt svenska positionspapper på praktiskt taget alla de förhandlingsområden som täcktes av regelverket. De svenska förhandlingspositionerna utarbetades med öppningsanförandet den 1 februari 1993 som utgångspunkt och i gemensam beredning i regeringskansliet innan de framfördes till EG. Vidare skedde regelbundna avstämningar med partierna i riksdagen, genom dess EG-delegation. Vid ministermötet i juni hade genomgångarna på de flesta områden kunnat avslutas och Sverige hade presenterat sina positioner vad gällde alla förhandlingskapitel som helt eller delvis täcktes av EES-avtalet. Åtta EES-relaterade av sammanlagt 29 förhandlingskapitel kunde antecknas som oproblematiska, och frågorna kring flora och fauna (väsentligen jaktregler) kunde lösas. Vidare noterades framsteg inom ytterligare fyra förhandlingskapitel (fri rörlighet för tjänster resp. kapital, konkurrenspolitik och energi). Kort tid efter junimötet beslöt Europeiska rådet vid sitt möte i Köpenhamn att förhandlingarna skulle påskyndas med sikte på utvidgning per den 1 januari 1995. Vid höstens första möte på ministernivå som ägde rum den 5 oktober 1993 bekräftade det belgiska ordförandeskapet att denna målsättning låg fast och att det nu behövdes en ny impuls för att denna skulle kunna förverkligas. Ytterligare två förhandlingskapitel - det omfattande regelverk som avsåg tullunionen respektive Euratom - hade färdigförhandlats och genomgångarna av regelverket var vid det laget avslutade. Vidare hade Sverige då presenterat positionspapper på alla områden utom vad avsåg de finansiella frågorna och institutionerna. Vid ministermötet den 9 november 1993 kunde förhandlingarna efter ratificeringen av Maastrichtfördraget formaliseras enligt artikel O i fördraget. Parterna beslöt samtidigt att utöka konferensens arbetsprogram till att omfatta också de nya samarbetsområdena, nämligen den ekonomiska och monetära unionen, den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, det inrikes och rättsliga samarbetet samt övriga bestämmelser i fördraget (bl.a. det sociala protokollet). Den 29 oktober hade Europeiska rådet vid sitt möte i Bryssel gjort ett uttalande av innebörd att förhandlingarna måste påskyndas ytterligare för att den gemensamma målsättningen skulle kunna nås. Detta i förening med Europaparlamentets uttalade budskap att lämna sitt godkännande under innevarande mandatperiod hade föranlett Europeiska rådet att ange den 1 mars 1994 som måldatum för förhandlingarnas avslutande. Mot denna bakgrund enades ministrarna om att söka åstadkomma ett förhandlingsgenombrott före årsskiftet. Efter gemensamma ansträngningar och tack vare betydande politisk vilja lyckades parterna vid ministermötet den 21 december 1993 uppnå ett genombrott av stor betydelse för den fortsatta förhandlingsprocessen. Flera viktiga frågor löstes - hälsa/miljö/säkerhet, de handelspolitiska frågorna samt monopol- och snusfrågorna. Vidare kunde förhandlingarna avslutas beträffande tre av de fyra s.k. Maastrichtkapitlen, nämligen den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, rättsligt och inrikes samarbete samt övriga bestämmelser i unionsfördraget (bl.a. det sociala protokollet och bekräftelsen av att den svenska arbetsmarknadsmodellen är fullt förenlig med EG:s regelverk). Det framgångsrika decembermötet innebar att 18 av de 29 förhandlingskapitlen klarats av och att måldatum den 1 mars 1994 låg inom realistiskt räckhåll. Ytterligare möten i konferensen samt åtskilliga informella kontakter ägde därefter rum under januari och februari med sikte på en slutlig överenskommelse i månadsskiftet februari-mars. Efter närmare tre dygns kontinuerliga förhandlingar kunde Sverige och EU den 1 mars 1994 enas om ett omfattande paket som i praktiken innebar att överenskommelse nåddes om så gott som samtliga villkor för Sveriges inträde som medlem i den europeiska unionen. Centrala i slutförhandlingen var frågorna om jordbrukspolitiken, om regionalpolitiken och om budgeten. En formell uppgörelse rörande de institutionella frågorna fick dock anstå i avvaktan på en intern EU-överenskommelse om formerna för majoritetsbeslut i ett framtida utvidgat EU. Slutuppgörelsen från det s.k. maratonmötet låg väl i linje med de svenska förhandlingsmålsättningarna och byggde på tre huvudelement: budgetlösningen, jordbruksöverenskommelsen och det regionalpolitiska paketet. Därtill kom fiskeöverenskommelsen, de veterinära och fytosanitära frågorna (bl.a. salmonellalösningen), resandebestämmelserna och överenskommelsen rörande förvärv av fritidsfastigheter. Förhandlingarna kunde i praktiken avslutas den 30 mars då chefsförhandlarna enades om en samlad lösning för de återstående institutionella frågorna. En förutsättning för detta var att de tolv medlemsstaterna dagen före hade formaliserat sin kompromisslösning rörande beslutsordningen i rådet. Efter slutredigering kunde den färdiga avtalstexten den 13 april överlämnas för behandling i Europaparlamentet. Den 4 maj 1994 lämnade parlamentet med bred majoritet (380 röster för, 21 mot och 60 nedlagda röster) i enlighet med Artikel O sitt godkännande till det svenska anslutningsavtalet. Undertecknandet ägde rum den 24 juni 1994 i samband med Europeiska rådets möte på Korfu. 6.2 Förhandlingsarbetets organisation Medlemskapsförhandlingarna med EU har förts inom ramen för en mellanstatlig konferens mellan kandidatlandet Sverige å ena sidan och EU:s medlemsstater under ledning av ordförandelandet å den andra sidan. Resultatet är ett fördrag som reglerar villkoren för Sveriges anslutning till den europeiska unionen. Som redan redovisats, har de ställningstaganden och förhandlingspositioner som aktualiserats för unionens vidkommande fastställts av medlemsländerna i ministerrådet. Det praktiska förberedelsearbetet har dock i stor utsträckning skett i kommissionen, vars roll därför varit betydligt viktigare än vad de formella förutsättningarna antytt. Det är således kommissionen som internt har lagt fram förslag till gemenskapsståndpunkter beträffande kandidatlandets anpassning till existerande regelverk (EG-rättsregler som redan trätt i kraft). Vad däremot beträffar de nya samarbetsområden av mellanstatlig karaktär som omfattas av unionsfördraget, dvs. den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken samt det inrikes och rättsliga samarbetet, har det varit ordföranden i ministerrådet som tagit initiativ och som fört unionens talan i nära kontakt med medlemsstaterna och kommissionen. Från EU-sidans synpunkt har förhandlingarna förts med en framtida partner och gällt en utvidgning av den egna medlemskretsen. De formella förutsättningarna har således skilt sig markant från vad som var fallet under EES-förhandlingarna, då det var kommissionen som på grundval av ett mandat från medlemsländerna förde förhandlingar om ett samarbets- eller associationsavtal enligt Romfördragets artikel 238. Förhandlingarna har förts på två huvudsakliga nivåer: minister- respektive chefsförhandlarnivå. På EU-sidan har arbetet letts av sittande ordföranden i utrikesministerrådet. Under det första halvåret 1993 hade den danske utrikesministern det övergripande ansvaret, under det andra halvåret Belgiens utrikesminister Claes och under våren 1994 slutligen dennes grekiske kollega, Europaministern Pangalos. Det är vidare ordföranden i Coreper (de ständiga representanternas kommitté, dvs. medlemsländernas ambassadörer i EU) som varit chefsförhandlare, och detta enligt samma rotationsschema som för ordförandeskapet i ministerrådet. Ansvarig för utvidgningsförhandlingarna i kommissionen har varit ledamoten för utrikesfrågor, Hans van den Broek. Denne har under sig haft en generaldirektör med en särskild projektgrupp (task force) på ett 40-tal personer till sitt förfogande för förhandlingarna med de fyra kandidatländerna. Sverige företräddes på ministernivå av statsrådet Ulf Dinkelspiel. Sekretariatsfunktionen för den mellanstatliga konferensen har varit förlagd till ministerrådets sekretariat, där man på motsvarande sätt som inom kommissionen inrättat en särskild projektgrupp för utvidgningsförhandlingarna. Under ministrarnas och chefsförhandlarnas överinseende bedrevs ett omfattande och kontinuerligt arbete på expertnivå. Inom ramen för de ovannämnda genomgångarna av EG:s regelverk samt i uppföljande tekniska samtal har man gått igenom och inventerat hela förhandlingsmaterian samt systematiskt fört åt sidan de olika delarna av det samlade regelverket allteftersom enighet uppnåtts. De problem som har identifierats och som inte kunnat lösas på expertnivå har förts upp till chefsförhandlarna. Som högsta nivå i medlemskapsförhandlingarna har sedan ministermötena fungerat. 6.3 Det svenska beredningsarbetet Förhandlingsarbetet har letts av regeringen. Praktiskt taget samtliga departement har varit inblandade i förhandlingarna. Samordningen av det svenska förhandlingsarbetet har ombesörjts av UD:s handelsavdelning i nära samråd med samtliga berörda departement. Beredningsarbetet har i betydande utsträckning underlättats av de erfarenheter som vunnits genom EES-förhandlingarna. Detta gäller inte bara innehållet och behandlingen av flera centrala sakfrågor som blivit föremål för förnyade förhandlingar i medlemskapssammanhanget utan också de rutiner som sedan tidigare etablerats för att ta fram och gemensamt formulera svenska positioner. Därför har regeringen under medlemskapsprocessen liksom under EES-förhandlingarna utnyttjat hela den organisation med bl.a. ett trettiotal arbetsgrupper för olika integrationsområden som då skapades för beredning och avstämning. Till arbetsgrupperna har särskilda referensgrupper varit knutna med deltagande av olika myndigheter och intresseorganisationer. Vidare har regeringskansliets beredningsgrupp för Europafrågor regelbundet under processens gång samrått om det aktuella förhandlingsläget. Förhandlingsarbetet har som redan nämnts i hög grad byggt på en formaliserad procedur där Sverige bl.a. mot bakgrund av vad som framkommit i genomgångarna av EG:s regelverk formulerat positionspapper på de olika områdena. Utöver samrådet i ovannämnda arbets- och beredningsgrupper samt för att underlätta den slutliga avstämningen av såväl skriftliga positioner som underlag för svenska anföranden har varje formellt möte i konferensen föregåtts av interna möten med de för EG-samordningen ansvariga tjänstemännen vid de berörda departementen. Vidare har samtliga positioner behandlats i statssekreterargruppen för Europafrågor, innan dokumenten expedierats och överlämnats till EU av Brysseldelegationen. I sammanhanget bör Brysseldelegationens roll understrykas - inte bara vad gäller de diplomatiska ansträngningarna i form av löpande kontakter med EG-institutionerna och medlemsstaternas representationer på plats utan också som aktiv deltagare i det svenska beredningsarbetet. Vidare har ett omfattande arbete lagts ned av våra ambassader i EU-huvudstäderna - både i form av särskilda uppvaktningar på olika nivåer och genom utnyttjande av redan etablerade kontakter samt, som resultat därav, en ofta mycket initierad rapportering om synen hos värdlandets regering, parlament och politiska partier på de centrala förhandlingsfrågorna. Från svensk sida har fortlöpande tagits bilaterala kontakter med medlemsländerna liksom med kommissionens ledning. Kontakter har också upprätthållits kandidatländerna emellan under förhandlingsförloppet. Detta gäller givetvis särskilt kontakterna mellan de nordiska kandidatländerna. Samrådet med Norge och Finland har varit förtroendefullt och till stor nytta inte bara på områden där de nordiska länderna har haft sammanfallande intressen utan också i övriga frågor. Regeringen har under hela processen bemödat sig om största möjliga öppenhet kring och bredast möjliga uppslutning bakom den svenska förhandlingsuppläggningen. Detta gäller inte bara formuleringarna i det svenska öppningsanförandet utan också sakinnehållet i alla de positioner som successivt lagts fram i konferensen. Samrådet och avstämningarna med partierna i riksdagen har varit av avgörande betydelse. Den av riksdagen tillkallade särskilda delegationen, Svenska delegationen till Gemensamma parlamentarikerkommittén EG-Sverige (EU-delegationen) har svarat för samrådet med regeringen under förhandlingarna. Europaministern har kontinuerligt informerat EU-delegationen om förhandlingsutvecklingen, och ansvariga statsråd har vid återkommande tillfällen redogjort för regeringens hantering av de olika förhandlingsfrågorna. Alla viktigare förhandlingspositioner har avstämts med partierna i riksdagen, och samtliga positionspapper har överlämnats till EU-delegationen samtidigt som de presenterats i Bryssel. Utöver det samråd som dessutom ägt rum i Utrikesnämnden har riksdagen i sin helhet kontinuerligt informerats om förhandlingarnas förlopp. Detta har skett genom att Europaminister Ulf Dinkelspiel vid återkommande tillfällen har lämnat aktuell information i riksdagen. Vidare har statsrådet besvarat frågor och interpellationer rörande Europapolitiken och medlemskapsförhandlingarna. Insatserna för att sprida information till allmänheten om medlemskaps- förhandlingarna och deras resultat är av grundläggande betydelse för medborgarnas möjligheter att ta aktiv ställning i höstens folkomröstning. Redan i augusti 1992 upprättades inom Utrikesdepartementet Sekretariatet för Europainformation. Jämsides med detta sekretariat arbetar en särskild delegation med att fördela medel till enskilda organisationer för informationsinsatser kring integrationsfrågorna. Riksdagen har hittills anslagit 181 miljoner kronor för informationsverksamheten. Parallellt med de aktiva insatserna på detta område har det varit angeläget att möjliggöra insyn för allmänheten i den pågående förhandlingsprocessen liksom i beredningsarbetet. I linje härmed förklarade regeringen redan från början att förhandlingarna skulle föras så öppet som möjligt. Vid sidan av den information som lämnats till riksdagen och dess partier har utförligt pressmaterial därför kontinuerligt presenterats om förhandlingarnas förlopp samt om träffade deluppgörelser. I samma anda beslöts på ett tidigt stadium att överlämnade svenska positionspapper skulle göras tillgängliga för allmänheten. Därigenom har medborgarna beretts möjlighet att göra en självständig bedömning av förhandlingsutfallet på olika områden. Som ett led i regeringens strävan att ge en bred och fyllig information om vad ett svenskt medlemskap i EU innebär har Utrikesdepartementets handelsavdelning dessutom utgivit en serie s.k. grönböcker. I grönböckerna återfinns också kortfattade beskrivningar av relevanta EG-rättsakter. Vidare bör nämnas arbetet på att till svenska överföra de grundläggande fördragen och EG:s s.k. sekundärrätt (förordningar, direktiv och beslut m.m.). De förstnämnda förelåg i godkänt skick vid tidpunkten för anslutningsfördragets undertecknande den 24 juni 1994 och sekundärrätten skall föreligga på svenska språket senast vid medlemskapets inträdande. Redan den 18 januari 1990 beslutade regeringen att tillsätta en delegation för att svara för översättning av bl.a. det regelverk som avsågs omfattas av EES-avtalet. Den 25 juni 1992 uppdrogs åt Delegationen för översättning av EG:s regelverk att dessutom svara för översättningen av de EG-rättsakter som aktualiseras vid ett svenskt medlemskap. Den tillkommande textmassan uppskattades till närmare 40 000 sidor i Europeiska gemenskapernas officiella tidning (EGT). Detta arbete bedrivs nu under mycket stark tidspress, eftersom hela textmassan måste vara översatt och granskad i Sverige i tid för att kunna underkastas slutligt formellt godkännande före den 1 januari 1995. I departementspromemorian (Ds 1994:48) Sveriges medlemskap i den europeiska unionen redovisas innebörden av medlemskapet. Särskilt redovisas de förhandlingslösningar som överenskommits. Promemorian har som inledningsvis redovisats remissbehandlats. 7 Anslutningsfördraget 7.1 Översikt Det anslutningsfördrag genom vilket Sverige blir medlem i Europeiska unionen är i huvudsak uppbyggt som de tidigare anslutningsavtal genom vilka Europeiska gemenskaperna utvidgats. I likhet med dessa äldre avtal består anslutningsfördraget av två dokument, ett kort fördrag och en omfattande anslutningsakt. Därjämte finns en kort slutakt. Till anslutningsakten är fogade 19 bilagor och 10 protokoll, till slutakten ett antal förklaringar (deklarationer), gemensamma eller enskilda. Fördraget i dess helhet är ett omfattande verk - omkring 600 sidor - mest på grund av alla de tekniska anpassningar som behövt göras till rättsakter, som EG antagit över en period av snart 40 år. Enligt artikel 1.1 i fördraget blir Sverige och de andra kandidatländerna Finland, Norge och Österrike medlemmar i Europeiska unionen och parter i de grundläggande fördrag genom vilka den europeiska kol- och stålgemenskapen, den europeiska gemenskapen, den europeiska atomenergigemenskapen och den europeiska unionen upprättats. Artikel 1.2 i fördraget upptar en hänvisning till de villkor för tillträde och de anpassningar av nyssnämnda fördrag som nödvändiggjorts av tillträdet, vilka alla införts i den till fördraget fogade anslutningsakten. Reglerna i denna akt utgör en integrerad del av fördraget. Artikel 2.2 föreskriver att anslutningsfördraget träder i kraft den 1 januari 1995 förutsatt att alla ratifikationsinstrument vederbörligen deponerats dessförinnan. Om ett kandidatland uteblir, ansluts de övriga till unionen på den bestämda dagen. Om detta skulle bli fallet beslutar rådet om nödvändiga justeringar i fördraget. Ovannämnda bestämmelser i fördraget utgör de centrala reglerna om svensk anslutning till EU. I den mån särskilda undantag, övergångsregler eller anpassningar inte upptagits i anslutningsakten blir de för gemenskaperna grundläggande fördragen (primärrätten) och alla därtill anslutande rättsakter (sekundärrätten), som antagits före tillträdet, liksom de avtal m.m. som EG ingått med tredje land eller internationell organisation bindande för Sverige. I korthet innebär detta, att avtalet endast i begränsad omfattning ger besked om den totala innebörden av ett medlemskap. Denna innebörd framgår först vid ett närmare studium av grundfördragen, de antagna rättsakterna och EG:s avtal med tredje länder och internationella organisationer samt av EG-domstolens praxis. Anslutningsavtalet berör de frågor som varit aktuella i medlemskapsförhandlingen och resulterat i särlösningar eller förtydliganden. Anslutningsakten med de närmare anslutningsvillkoren och de därav föranledda anpassningarna av grundfördragen innehåller fem olika delar. Den första delen upptar en rad artiklar med allmänna bestämmelser. Vissa uttryck - såsom grundläggande fördrag - definieras i en inledande artikel, i den följande anges att fördrag och rättsakter antagna inom EG före anslutningen är bindande för de nya medlemsstaterna. Därpå följer en rad artiklar som rör avtal m.m. mellan medlemsländerna och gentemot tredje land. I artikel 3 hänvisas till de konventioner och instrument på rättsväsendets och inrikespolitikens område (den tredje pelaren) som gäller vid tiden för anslutningen. De nya medlemsländerna skall ansluta sig till dem som då är öppna för undertecknande och även införa sammanhängande administrativa och andra arrangemang. I artikel 4 förpliktas de nya medlemsländerna bl.a. att ansluta sig till avtal och överenskommelser som de nuvarande medlemsländerna ingått sinsemellan. Artikel 5 behandlar på motsvarande sätt överenskommelser och avtal som gemenskapen, i förekommande fall tillsammans med medlemsländerna, ingått med tredje land. Artikel 6 stadgar att det brytdatum för existerande avtal som anges i artikel 234 i Romfördraget och artiklarna 105 och 106 i Euratomfördraget, för de nya medlemsländerna, skall vara tidpunkten för anslutningen. Artiklarna 7-10 rör den EG-rättsliga statusen på anslutningsfördragets olika delar. En närmare redovisning rörande avtal med tredje land och mellan medlemsstaterna lämnas i avsnitt 9. I anslutningsaktens andra del (artiklarna 11-28) ges de regler om gemenskapernas institutioner som föranleds av utvidgningen. Här föreskrivs bl.a. att Sverige skall ha 4 röster i rådet samt utse 22 representanter i Europaparlamentet. Vidare anges det nya antal medlemmar i kommissionen och domstolen som föranleds av utvidgningen. Sverige kommer i praktiken att utse en medlem i kommissionen och en domare i domstolen. Den tredje delen av anslutningsakten (artiklarna 29-30) upptar hänvisningar till de mycket omfattande bilagor (I och II) som redovisar samtliga de rättsakter vilka behövt anpassas tekniskt för att möjliggöra de nya medlemsstaternas tillträde. Den tekniska anpassningen har inneburit framför allt att ett antal svenska begrepp, institutioner m.m. införts vid sidan av motsvarande element från de tidigare medlemsstaterna. Efter en inledande avdelning med institutionella övergångsarrangemang (artikel 31) återfinns i den fjärde delen av anslutningsakten de undantag eller övergångsbestämmelser, som blivit resultatet av förhandlingarna i en särskild konferens mellan gemenskaperna och de länder som sökt medlemskap. Övergångsreglerna upptar fem avdelningar (II-VI), en för varje ny medlemsstat samt en avdelning för jordbruk. Till avdelningarna är fogade ett antal bilagor och protokoll. I den mån särlösningar eller liknande förekommer har dessa behandlats av konferensen i huvudsak efter den kapitelindelning, som använts vid medlemskapsförhandlingarna. Många kapitel i konferensens förhandlingslista har kunnat avföras från förhandlingarna på ett ganska tidigt stadium, då de varit helt eller till stor del okontroversiella. Till detta har som redan nämnts framför allt EES-avtalet bidragit. Sådana kapitel avser bl.a. fri rörlighet för arbetstagare, transportpolitik, konsument- och hälsofrågor, forskning och informationsteknologi, utbildning, statistik, bolagsrätt och sociala frågor. Övergångsbestämmelserna för Norge, Österrike och Finland upptar artiklarna 32-111 (avdelning II-IV). Övergångsbestämmelserna för Sverige återfinns i artiklarna 112-136 avdelning V samt för jordbrukets del i avdelning VI. 7.2 Särlösningar för Sverige Kapitel 1 i avdelning V upptar fri rörlighet för varor, där en betydelsefull inledande artikel behandlar normer för miljön. Enligt artikel 112 i akten behöver Sverige för en tid av fyra år inte tillämpa ett antal EG-regler på området miljönormer, vilka regler samlats i bilaga XII. Innebörden är att Sverige under denna tid kan behålla sina strängare skyddsnormer vad gäller bl.a. klassificering och märkning av vissa ämnen och preparat samt förbud och begränsningar för vissa farliga ämnen. Artikeln stipulerar vidare att de ifrågavarande EG-reglerna skall ses över i enlighet med EG:s procedurer under fyraårsperioden. Av en gemensam förklaring fogad till slutakten framgår att översynen avses leda till beslut före periodens utgång. Parterna betonar i en annan gemensam förklaring bl.a. den stora vikt de fäster vid en hög nivå för främjandet av miljöskyddet inom unionen. I ett avslutande stycke föreskriver artikel 112 att Sverige vid slutet av övergångsperioden kan tillämpa det gemensamma regelverket på samma villkor som nuvarande medlemsstater. Häri ligger möjligheten att vid behov åberopa den s.k. miljöklausulen enligt artikel 100a.4, som ger en medlemsstat rätt att under vissa förutsättningar behålla en högre nationell miljöskyddsnivå. Av ett tillägg till bilaga XII framgår att översynen under övergångsperioden bl.a. skall avse klassificering av "måttligt" farliga substanser och preparat (den s.k. fjärde klassen). En särskild gemensam förklaring ger slutligen Sverige rätt att behålla sitt förbud mot återvinning av de miljöfarliga kemikalierna PCB/PCT. Kapitel 2 om fri rörlighet för personer, tjänster och kapital innefattar endast en regel (artikel 114) som ger Sverige rätt att bibehålla sin nuvarande lagstiftning rörande fritidsbostäder under en tid av fem år från anslutningen. I en förklaring till slutakten framhålls att inget hindrar Sverige från att vidta nationella, regionala eller lokala åtgärder beträffande fritidsfastigheter, om de tillämpas utan diskriminering av medborgare i unionsstater. Kapitel 3 behandlar fiske. I artikel 116 beskrivs tidsperspektivet för Sveriges tillträde till fiskevatten och resurser. Där inte annat anges kommer dessa regler att gälla fram till dess att EG inför ett nytt system med fisketillstånd, eller längst till år 2002, då EG kommer att genomföra en översyn av sin fiskeripolitik. I de följande artiklarna (117-120) definieras svenska fartyg samt de områden inom vilka Sverige tillåts fiska. I artikel 121 fastställs det svenska införlivandet i EG:s fasta fördelning av kvoterade arter, den s.k. relativa stabiliteten. För varje art anges ett fiskeområde samt en svensk procentandel av EG:s totalkvot. Vidare framgår i artikeln det svenska tillträdet till s.k. okvoterade arter. Sverige ges här möjlighet att fiska skarpsill och tobis till en kvot av 1330 ton samt vissa andra arter, inom en kvot av 1000 ton. Dessa regler kommer att gälla fram till dess att EG inför systemet med fisketillstånd enligt ovan. I artikel 124 behandlas Sveriges bilaterala fiskeavtal med tredje land. Dessa kommer efter anslutningen att administreras och senare omförhandlas av EG. Gemenskapen kommer under tre år framåt att fortsätta att bidra till de svenska utsättningarna av laxsmolt, vilket fastställs i artikel 125. I bilaga I:X fastställs de tekniska anpassningar av EG:s regelverk som är nödvändiga på fiskets område. Detta innefattar bl.a. svenska namn på arter, svenska hamnar och marknader samt tillträde till omkringliggande länders och Sveriges kustvatten. Av bilaga XV:VIII framgår det att Sverige (liksom Finland och Norge) under tre år erhåller undantag från EG:s förbud att bedriva foderfiske efter sill. Efter denna period förbinder sig EG att se över sin egen normgivning.. Vidare ges Sverige tillstånd att under en övergångsperiod om 18 månader fortsätta ett riktat trålfiske efter skarpsill i Skagerrak och Kattegatt med 16 mm maska. Därefter skall EG se över denna typ av fiske. I slutet av bilagan fastställs vidare en sex månaders övergångstid för försäljning av konserverad skarpsill i Sverige under varubeteckningen "konserverade sardiner". I slutaktens text finns två gemensamma förklaringar som rör det svenska fisket, nämligen en om fiskemöjligheter och fördelningen av fiskeresurser genom framtida tredjelandsavtal i Östersjön samt en om Sveriges bilaterala fiskeavtal med Norge. Vad gäller tredjelandsavtalen skall ingen hänsyn tas till de utbyten av fiskemöjligheter som skett före anslutningen, eftersom dessa återförts till parterna vid beräkningen av fördelningen av fiskeresurser inom gemenskapens vatten i Östersjön. I den sistnämnda förklaringen förbinder sig Norge att vidmakthålla Sveriges rättigheter i enlighet med det bilaterala avtalet från år 1977 genom att årligen efter konsultationer överföra fiskekvoter i Nordsjön till Sverige. Kapitel 4 behandlar förbindelserna med tredje land och tullunionen. Kapitlet upptar bl.a. regler om textilhandeln och om 1992 års svenska frihandelsavtal med Estland, Lettland och Litauen. I fråga om textilhandeln gäller enligt artikel 127 att Sverige från tillträdet skall tillämpa EG:s kvotsystem och de bilaterala avtal och arrangemang om textilimport som EG slutit med tredje land. EG skall emellertid inleda förhandlingar med tredje land om avtal med anpassningar av de kvantitativa restriktionerna. Avtalen skall ta hänsyn till de mönster som råder i handeln mellan Sverige och de stater som leveranserna kommer från. I en gemensam förklaring till slutakten framgår att avtalen skall framförhandlas i enlighet med vad som överenskommits med Sverige i konferensen. Skulle sådana avtal inte ha träffats före anslutningsdagen har EG förbundit sig att genom övergångs- anordningar säkerställa att avtalen tillämpas av EG. EG har under år 1994 undertecknat bilaterala frihandelsavtal med de baltiska staterna. Avtalen avses träda i kraft den 1 januari 1995. Skulle avtalen inte ha trätt i kraft vid tiden för Sveriges anslutning till EG skall gemenskapen enligt artikel 131 vidta de åtgärder som behövs för att varor med ursprung i de baltiska staterna skall ha tillträde till den svenska marknaden i oförändrad omfattning. Fjärde delens kapitel 5 innehåller bestämmelser om finansiering och budget. Här återfinns bl.a. artikel 134 som stadgar att gemenskapen till Sverige som en utgift på den gemensamma budgeten skall betala totalt 9 miljarder kronor under åren 1995-1998. Detta är den "infasning" i budgeten som EG medgivit Sverige. I en särskild avdelning (VI) i den fjärde delen av anslutningsakten behandlas jordbruk. Enligt artikel 137 jämförd med artikel 2.2 i fördraget skall de rättigheter och skyldigheter som följer av den gemensamma jordbrukspolitiken gälla fullt ut för Sveriges del fr.o.m. den 1 januari 1995. I flertalet av avdelningens övriga artiklar regleras övergångsarrangemang för de tre andra kandidatländerna. Av de artiklar som rör Sverige är av särskild betydelse artikel 142 som behandlar det nationella statsstödet till jordbruket. Av artikeln följer att Sverige kan fortsätta att lämna långsiktigt nationellt stöd för att säkerställa jordbruket i norra Sverige. I artikel 149 finns bestämmelser om bl.a. medfinansiering av statistik och utgiftskontroll. Som nämnts ovan finns i bilagor till anslutningsakten nödvändiga tekniska anpassningar. För jordbrukets del finns dessa anpassningar i huvudsak i bilaga I:V. Bilageavsnittet är uppdelat i sex underavdelningar, A-F. I avdelning A finns allmänna bestämmelser som innebär anpassningar av rättsakter som rör uppgiftsinsamling, statistik och kvalitetspolitik. I nästa avdelning behandlas de jämkningar som behövs för tillämpningen av de rättsakter som rör marknadsregleringarna. Här finns bestämmelser om de kvoter som tilldelas Sverige i fråga om bl.a. mjölk, nötkött och socker. I avdelningarna C och D behandlas rättsakter som innehåller bestämmelser om bl.a. jordbrukets struktur, växtskydd och ekologiskt jordbruk. I avdelning C finns föreskrifter om stöd till jordbruk i bergsområden och andra mindre gynnade områden. Avdelning E avser anpassningar på de veterinära och zootekniska områdena. I avdelningen behandlas bl.a. djurhälsa, folkhälsa och djurskydd. Här finns de rättsakter som behöver ändras som en följd av det för Sverige positiva förhandlingsresultatet i fråga om bl.a. svinsjukdomen PRRS, salmonella, BSE (den s.k. galna kosjukan), och möjlighet att få s.k. tilläggsgarantier. Jordbruket regleras förutom i bilaga I även i bilagorna XV och XVIII. I den förstnämnda bilagan upptas bl.a. rättsakter som skall tillämpas på visst sätt i förhållande till de nya medlemsstaterna. I bilaga XVIII finns rättsakter vilkas tillämpning skjuts upp för dessa stater. I bilaga XV:VII finns på samma sätt som i bilaga I:V sex underavdelningar, A-F. Förutom rättsakter som innehåller allmänna bestämmelser finns här rättsakter om marknadsorganisation, jordbruksgrödor, jordbrukets struktur, djurfoder och utsäde. Här regleras bl.a. Sveriges övergångsperioder vad beträffar lättmjölk, antibiotika och andra tillsatser i djurfoder och kadavermjöl. I bilaga XVIII slutligen förtecknas rättsakter om ägg och fjäderfä och växtskydd. För dessa beviljas ett- och tvååriga övergångstider. Till slutakten har fogats tre deklarationer som gäller svenskt jordbruk. Här finns dels en förklaring om uppfyllande av sådana åtaganden från unionens sida som inte särskilt redovisas i anslutningsakten. Genom en deklaration som tas in i ett konferensdokument från den 11 april 1994 knyts dessa åtaganden till de konferensdokument som redovisar det slutliga förhandlingsresultatet för svensk del. Dessutom finns förklaringar om stöd till miljövänligt jordbruk och till bergsjordbruk och jordbruk i mindre gynnade områden. Avdelning VII upptar bl.a. en bestämmelse (artikel 151) med hänvisning till bilaga XV, som i sin tur innehåller en rad övergångsbestämmelser på skilda områden, exempelvis beträffande bilbälten och avgaser från vissa dieselmotorer. Här finns också övergångsregler för livförsäkringsbolagens placeringar, för tillämpning av Euratomfördragets säkerhetsnormer samt för tillämpning av vissa regler på skatteområdet. Bilagan innehåller bl.a. delvis reviderade införselbestämmelser i fråga om alkohol och tobak. Slutligen upptar bilagan ett medgivande för Sverige och Norge att fortsätta handel med snus förutsatt att varan inte exporteras till de medlemsländer där ifrågavarande direktiv är tillämpligt fullt ut. 7.3 Genomförandebestämmelser, bilagor, protokoll, slutakt och förklaringar Artikel 152 i anslutningsakten stipulerar att en medlemsstat kan ansöka om bemyndigande att vidta skyddsåtgärder om allvarliga svårigheter skulle uppstå inom någon ekonomisk sektor för att rätta till situationen och anpassa sektorn till ekonomin i den gemensamma marknaden. Under samma förutsättningar får var och en av de nuvarande medlemsstaterna ansöka om att vidta skyddsåtgärder. Artikeln gäller endast för år 1995. I en femte del av anslutningsakten har samlats ett antal genomförande- bestämmelser, bl.a. om upprättande av institutioner och organ, som föranleds av anslutningen. I en särskild avdelning finns bestämmelser om tillämpning av institutionernas rättsakter. Här återfinns i artikel 172 de viktiga bestämmelserna om övergång från EES till EG. I artikeln föreskrivs bl.a. att ärenden hos EFTA:s övervakningsmyndighet som inte har avslutats vid tidpunkten för anslutningen skall överlämnas till kommissionen för fortsatt handläggning. Beslut av övervakningsmyndigheten som fattats enligt EES-avtalet skall fortsätta att gälla som om de vore fattade av kommissionen enligt EG-rätten. Vidare anges att anmälningar och information som lämnats till EFTA-organen skall överlämnas till kommissionen i den mån handlingarna har relevans även vid ett medlemskap. Enligt en av de sista artiklarna i akten utgör de bilagor och protokoll som fogats till akten en integrerad del därav. Bilagorna I-II, XII, XV och XVIII har nämnts i det föregående. Bilagorna III-V, VII-XI samt XIII och XIV innehåller övergångsarrangemang för andra kandidatländer, bilaga VI föreskrifter på miljöområdet, bilagorna XVI och XVII föreskrifter om medlemskap i vissa kommittéer. Bilaga XIX upptar bl.a. en övergångsregel för Sveriges vidkommande med avseende på Euratom. Bland protokollen är för svenskt vidkommande protokoll nr 6 angående EG:s strukturfonder av särskilt intresse. Av detta protokoll framgår att EG infört ett nytt mål för stöd från sina fonder, nr 6. Detta mål är avsett för områden med särskilt gles befolkning, med högst åtta invånare per kvadratkilometer. För Sveriges del beräknas stödet till detta mål komma att ge ca 900 kronor per invånare för regional- och strukturutveckling i landets norra och mellersta delar. Förutom detta stöd får Sverige genom mål 2-5 strukturfondstöd till vissa utsatta industri- och landsbygdsområden samt stöd för arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Av övriga nio protokoll till anslutningsakten avser ett (nr 1) anpassningar för Europeiska investeringsbanken, ett (nr 3) samebefolkningen, ett (nr 5) medlemskap i EKSG, och övriga (nr 2, 4, 7, 9 och 10) förhållanden av intresse uteslutande för andra kandidatländer. Det tredje och sista dokumentet i avtalet utgörs av slutakten. I denna noteras att inom konferensen mellan företrädare för Europeiska Unionens medlemsstater och de nya medlemsstaterna antagits texter till fördrag och anslutningsakt jämte uppräknade bilagor och protokoll. Därutöver innehåller slutakten en hänvisning till gemensamma och ensidiga förklaringar (deklarationer), vilka antagits av medlemsstaternas representanter eller fogats till akten. När det gäller förklaringarnas innebörd är att märka att det här inte är fråga om undantag eller övergångsbestämmelser på samma sätt som i anslutningsakten. Vissa förklaringar utgör närmare utveckling av bestämmelser i anslutningsakten. Till största delen är förklaringarna emellertid bekräftelser på att företeelser i kandidatländerna betraktas som förenliga med ett medlemskap i unionen. De viktigaste gemensamma förklaringarna till slutakten, som rör Sverige, är följande: I ett uttalande om det säkerhets- och utrikespolitiska samarbetet betonas vikten av en effektiv och väl sammanhållen utrikespolitik. En annan förklaring behandlar tillämpningen av Euratomfördraget. Av förklaringen framgår bl.a. att anslutningsfördraget inte påverkar det svenska kärnkraftsprogrammet och den svenska kärnbränslehanteringen. I detta sammanhang bör också nämnas de tidigare refererade gemensamma förklaringarna om skyddsnormer för miljön och den avsedda översynen av gemenskapsregler på miljöområdet. Slutligen kan nämnas en gemensam förklaring om fortsatt nordiskt samarbete inom ramen för den europeiska unionen. Sverige har gjort ett antal ensidiga förklaringar, såsom i fråga om de svenska kollektivavtalen, om offentlighetsprincipen och om detaljhandelsmonopolet på alkoholområdet. Till konferensprotokollet har lagts vissa förklaringar och uttalanden, bl.a. gällande den ekonomiska och monetära unionen och utrikes- och säkerhetspolitiken. De olika punkterna kommenteras under resp. sakavsnitt i denna proposition. 7.4 Slutaktens rättsliga betydelse Till skillnad från fördraget och anslutningsakten med bilagor och protokoll utgör slutakten inte en del av EG-rätten. Antagandet av slutakten följer inte det förfarande som gäller vid fördragsändringar. Den omfattas dock liksom förhandlingsresultatet i övrigt av den allmänna folkrätten. Den rättsliga statusen av de förklaringar m.m. som fogats till slutakten bör betraktas mot bakgrund av 1969 års Wienkonvention om traktaträtten som kodifierar den allmänna folkrättens regler för tolkning av traktater. Det är allmänt accepterat i folkrätten att en förklaring som fogats till ett avtal skall tas i beaktande vid tolkningen av avtalet (jfr artikel 31 i Wienkonventionen). Betydelsen av en förklaring beror på innehållet och på hur många av avtalsparterna som ställer sig bakom den. Gemensamma förklaringar visar den gemensamma partsavsikten medan ensidiga får bedömas bl.a. utifrån förekomsten av motförklaringar. EG-domstolen är den instans som ytterst avgör tolkningen av EG-rätten. Det är sålunda EG-domstolen som ytterst får ta ställning till vilka rättsliga verkningar som skall tillerkännas de förklaringar m.m. som fogats till slutakten. Formellt sett är den inte bunden av dessa. Domstolen har dock ofta sökt vägledning i källor utanför den egentliga EG-rätten när den tolkat EG-bestämmelser. När det gäller de klarlägganden som gjorts i form av skriftväxlingar med kommissionen, rörande monopolfrågan och den svenska kollektivavtalsmodellen, bör noteras att dessa inte låter sig dokumenteras i själva anslutningsakten av det skälet att anslutningsfördraget inte behandlar frågor som ligger inom kommissionens kompetens. Skriftväxlingarna är närmast att se som uttalanden av kommissionen i dess egenskap av rättsvårdande institution och kan jämställas med meddelanden, tillkännagivanden eller brev och riktlinjer. Exempel på skrivelser som har mycket stor rättslig betydelse finns bl.a. på statsstöds- och konkur- rensområdena. Denna typ av rättsakter binder som utgångspunkt kommissionen själv. De som berörs av bestämmelser av den här karaktären skall kunna förlita sig på att de inte bryter mot EG-rätten så länge de handlar i enlighet med av kommissionen givna besked. 8 De grundläggande fördragen 8.1 Inledning De grundläggande fördragen är - fördraget om upprättandet av Europeiska kol- och stålgemenskapen (Parisfördraget), - fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (Romfördraget), - fördraget om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen (Euratomfördraget), och - fördraget om Europeiska unionen (Maastrichtfördraget). De grundläggande fördragen brukar benämnas primärrätt, medan rättsakter som antagits med stöd av dem benämns sekundärrätt. Till de grundläggande fördragen hör också de tillägg till och ändringar i dem som gjorts genom fördrag eller andra rättsakter som trätt i kraft före anslutningen. Institutionerna i de tre förut nämnda grundfördragen sammanfördes genom Fördraget om upprättandet av ett gemensamt råd och en gemensam kommission för Europeiska gemenskaperna från år 1965 (fusionsfördraget). Romfördraget har därefter blivit föremål för två stora fördragsrevisioner, dels genom Europeiska enhetsakten av år 1986, dels genom Maastrichtfördraget av år 1992. Enhetsakten skapade nya möjligheter till majoritetsbeslut i fråga om den inre marknaden, stärkte Europaparlamentet genom att ge det större medinflytande i beslutsproces- sen och vidgade samarbetet till nya fält. Sålunda blev miljö- och regionalpolitik nya gemenskapsfrågor. Vidare tillkom ett samarbete i säkerhetspolitiska frågor som dock behöll sin mellanstatliga karaktär. Maastrichtfördraget utvidgar tillämpningen av majoritetsbeslut i ministerrådet, förstärker ånyo parlamentets ställning i beslutsprocessen samt utvidgar EG:s kompetens genom bestämmelserna om framför allt den ekonomiska och monetära unionen, men också på andra områden såsom exempelvis unionsmedborgarskap, konsumentskydd och utbildningssamarbete. Europeiska gemenskaperna och Europeiska unionen Genom Parisfördraget, Romfördraget och Euratomfördraget upprättas sammanfattningsvis Europeiska gemenskaperna. Romfördragets officiella benämning är numera Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen. Eftersom endast EG har normgivningsmakt betecknas regelverket i fortsättningen som EG:s regelverk och rättsakterna som EG-rättsakter. Begreppet Europeiska unionen har traktatfästs genom Maastrichtfördraget, där det bl.a. sägs att unionen skall vara grundad på Europeiska gemenskaperna samt den politik och de samarbetsformer som införs genom fördraget. Maastrichtfördraget omfattar alltså såväl de Europeiska gemenskaperna som den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken och det rättsliga och inrikespolitiska samarbetet. Europeiska unionen betecknar därmed helheten. Endast en institution har bytt namn till följd av Maastrichtfördraget. Ministerrådet kallas numera Europeiska unionens råd (EU-rådet). Genom Maastrichtfördraget gjordes också en hel del ändringar i de övriga grundfördragen. Åtskilliga ändringar är av redaktionell natur. Det är främst i Romfördraget som ändringar av mera substantiell natur har förts in. En gäller det stegvisa införandet av en ekonomisk och monetär union. I övrigt kan nämnas att gemenskapen, med uttryckligt stöd i fördraget, fått nya uppgifter i fråga om utbildning, yrkesutbildning och ungdomsfrågor, kultur, folkhälsa, konsumentskydd, alleuropeiska nät inom transport-, telekommunikations- och energisektorn, industri samt utvecklingssamarbete. Genom upprättandet av Europeiska unionen tillförs två nya dimensioner i samarbetet, nämligen gemensam utrikes- och säkerhetspolitik och ett samarbete i rättsliga och inre angelägenheter. Samarbetet på dessa två områden är emellertid enligt fördraget traditionellt mellanstatligt och har alltså inte överstatlig karaktär. Ansvaret för politiken på dessa områden läggs främst på rådet. Även kommissionen medverkar och har initiativrätt. Däremot är domstolens roll begränsad till det traditionella gemenskapsarbetet. Som tidigare angetts beskrivs Maastrichtfördraget ofta med en bild av tre pelare. När man talar om pelare två och tre är EU det begrepp som bör användas. Beträffande pelare ett är EG det korrekta uttrycket. Medlemskap vinns i unionen enligt Maastrichtfördragets artikel O. Varje europeisk stat får ansöka om att bli medlem. Ansökan skall ställas till rådet som beslutar enhälligt efter samråd med kommissionen och efter att ha inhämtat samtycke från Europaparlamentet. Villkoren för att upptas som medlem samt de anpassningar av fördragen som därvid blir nödvändiga skall läggas fast i ett fördrag mellan medlemsstaterna och den ansökande staten, vilket skall ratificeras av samtliga fördragsslutande stater. 8.2 Romfördraget Fördraget om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen (Romfördraget) undertecknades i mars 1957 och trädde i kraft den 1 januari 1958. Sedan ikraftträdandet har fördraget ändrats ett antal gånger. Viktiga ändringar infördes genom Enhetsakten och Maastrichtfördraget. Genom Maastrichtfördraget bytte Europeiska ekonomiska gemenskapen (EEG) namn till Europeiska gemenskapen (EG). Fördraget är autentiskt på gemenskapens nio officiella språk och kommer, om fler länder ansluter sig, att finnas i autentisk version också på deras språk. Romfördraget inleds med en ingress, därpå följer sex delar som behandlar olika sakområden. Dessa är i sin tur indelade i kapitel som i vissa fall delas upp på skilda avsnitt. Till fördraget fanns ursprungligen fogade fyra bilagor och 12 protokoll. Ytterligare protokoll har tillkommit bl.a. genom Maastrichtfördraget. Därtill kommer slutakten, som innehåller 9 förklaringar. Fördragstexten består av 248 artiklar med löpande numrering. 8.2.1Ingressen I ingressen framhålls inledningsvis Romfördragets dynamiska karaktär. Avtalsparterna uttalar att de är fast beslutna att lägga grunden till en allt fastare sammanslutning mellan de europeiska folken. Därefter uttalar de avtalsslutande parterna bl.a. att - de avser att säkerställa ekonomiska och sociala framsteg i sina länder genom gemensamma åtgärder för att undanröja de barriärer som delar Europa, - de uppställer som ett väsentligt mål för sina strävanden att fortgående förbättra levnads- och arbetsvillkoren för sina folk, - de inser att undanröjandet av förekommande hinder kräver samordnade åtgärder för att garantera en jämn utveckling, jämvikt i handelsutbytet och sund konkurrens, - de är angelägna att stärka den ekonomiska gemenskapen mellan sina länder och att trygga en harmonisk utveckling genom att minska klyftan mellan olika regioner samt eftersläpningen för mindre gynnade regioner, och att - de har föresatt sig att genom att förena sina resurser bevara och stärka skyddet för fred och frihet och uppmana de övriga folk i Europa som bekänner sig till samma ideal att ansluta sig till deras strävanden. 8.2.2Första delen: Principerna (artiklarna 1-7c) Den inledande artikeln slår fast att de fördragsslutande parterna upprättar en europeisk gemenskap mellan sig. I artikel 2 anges de grundläggande målsättningarna för samarbetet. Gemenskapen skall ha till uppgift att genom att upprätta en gemensam marknad och en ekonomisk och monetär union och genom att fullfölja den gemensamma politik eller verksamhet som framgår av fördraget främja en harmonisk och väl avvägd utveckling av näringslivet inom gemenskapen som helhet, en hållbar och icke-inflatorisk tillväxt som tar hänsyn till miljön, en hög grad av ekonomisk konvergens, en hög nivå i fråga om sysselsättning och socialt skydd, en höjning av levnadsstandarden och livskvaliteten samt ekonomisk och social sammanhållning och solidaritet mellan medlemsstaterna. I artiklarna 3 och 3a preciseras närmare hur målen skall förverkligas. Gemenskapens verksamhet skall bl.a. innefatta en gemensam handelspolitik, en inre marknad som kännetecknas av att hindren för fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital avskaffas mellan medlemsstaterna, en gemensam jordbrukspolitik, en ordning som säkerställer att konkurrensen inom den inre marknaden inte snedvrids samt en miljöpolitik. I artikel 3b har genom Maastrichtfördraget den s.k. subsidiaritetsprincipen stadfästs. Denna innebär bl.a. att gemenskapen, när den inte ensam är behörig, skall agera endast om och i den mån målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna, utan bättre kan genomföras av gemenskapen. En närmare beskrivning av denna princip finns i avsnitt 35. Artikel 4 anger vilka gemenskapens institutioner är, nämligen Europaparlamentet, rådet, kommissionen, domstolen och revisionsrätten. Vidare anges att institutionerna skall handla inom ramen för de befogenheter som tilldelats dem genom fördraget, den s.k. legalitetsprincipen. Artikel 4a anger att Europeiska centralbankssystemet (ECBS) och Europeiska centralbanken (ECB) skall upprättas enligt de förfaranden som anges i fördraget. Dessa organ beskrivs nedan under Avdelning VI ekonomisk och monetär politik. Genom artikel 4b upprättas Europeiska investeringsbanken vars uppgifter ligger inom gemenskapens politik om hjälp till utvecklingsländer. I de centrala artiklarna 5 och 6 föreskrivs om lojalt samarbete och icke-diskriminering. Romfördragets artikel 5 bygger på en allmän solidaritets- eller lojalitetsprincip. Enligt denna är medlemsländerna och gemenskapens institutioner förpliktade att lojalt samarbeta med varandra. Länderna skall respektera varandras och gemenskapens intressen och söka undvika att handla i strid med dessa. Artikel 6 i fördraget uttrycker principen om rättvis likabehandling utan avseende på nationalitet (icke-diskriminering). Diskriminering betyder särbehandling som inte är sakligt grundad; lika fall skall behandlas lika. Diskriminering kan vara öppen eller dold. Regler som är så utformade att de måste leda till en mindre gynnsam behandling av det som härrör från ett annat land är öppet diskriminerande, även om de inte är direkt knutna till nationalitetskriteriet. Även till synes likabehandlande åtgärder kan ha diskriminerande verkningar i praktiken. Då är det fråga om dold, eller faktisk, diskriminering. En regel som är knuten t.ex. till språkkunskaper eller bosättningsort, där objektiv grund för särbehandling saknas, kan sålunda vara förbjuden. Artikel 7 innehåller bestämmelser om upprättandet av den gemensamma marknaden och artiklarna 7a-7c behandlar den inre marknaden. Den gemensamma marknaden har hittills varit gemenskapens viktigaste medel för att uppnå de uppställda målen. Den skall skapa ekonomisk tillväxt och stabilitet och därmed ökat välstånd. Medlemsländernas produktionsresurser skall utnyttjas så rationellt som möjligt. Under lika och ostörda konkurrensförhållanden skall man på den gemensamma marknaden kunna handla och byta tjänster, arbeta, investera och producera och därigenom främja gemenskapens mål. Begreppet inre marknad infördes i Romfördraget genom enhetsakten och uttrycker det som är den gemensamma marknadens kärna. Den inre marknaden skall sålunda enligt fördraget (artikel 7a) innefatta ett område utan inre gränser, där fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital säkerställs i enlighet med bestämmelserna i fördraget - de s.k. fyra friheterna. Benämningen inre marknad syftar på att förhållandena bör vara desamma som på en hemmamarknad. Den inre marknaden fullbordades i allt väsentligt vad avser varor och tjänster under år 1992. Det återstår dock bl.a. att lösa frågan hur den fria rörligheten för personer, dvs. utan gränskontroller, skall kunna förverkligas. 8.2.3Andra delen: Unionsmedborgarskap (artiklarna 8-8c) Den andra delen s,om rör unionsmedborgarskap, har tillkommit genom Maastrichtfördraget. I artikel 8 föreskrivs att varje person som är medborgare i en medlemsstat dessutom skall vara unionsmedborgare. Artikel 8a behandlar unionsmedborgarens rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorium. Här hänvisas till vad som följer av övriga bestämmelser i fördraget. Artikel 8b föreskriver att en unionsmedborgare som är bosatt i en medlemsstat skall ha rösträtt och vara valbar vid kommunala val även om han saknar medborgarskap i den staten. Han skall dessutom ha rösträtt och vara valbar vid val till Europaparlamentet i den medlemsstat där han är bosatt, på samma villkor som medborgarna i den staten. Artikel 8c anger att unionsmedborgare under vissa förutsättningar har rätt till skydd av varje medlemsstats diplomatiska eller konsulära myndigheter. Vidare hänvisas i artiklarna 8d och 8e till rätten att göra framställningar till Europaparlamentet och vända sig till en nyinrättad ombudsman (artiklarna 138d och 138e). 8.2.4Tredje delen: Gemenskapens politik Avdelning I: Fri rörlighet för varor (artiklarna 9-37) Under avdelning I tas upp bestämmelser om tullunionen samt om avskaffandet av kvantitativa restriktioner mellan medlemsstaterna. Gemenskapen bygger enligt artikel 9 på en tullunion. Detta innebär att medlemsländerna har upprättat ett särskilt handelsområde mellan sig, inom vilket tullfrihet råder. Medlemsländerna tillämpar också en gemensam tulltaxa gentemot utanförstående länder. Varor från tredje länder skall sedan de passerat den gemensamma tullgränsen behandlas på samma sätt som varor som har producerats inom EG. Tullunionen kom att förverkligas på ett tidigt stadium i gemenskapsrättens utveckling. Att avskaffa kvantitativa restriktioner, och i synnerhet åtgärder med motsvarande verkan, har däremot visat sig vara betydligt svårare. I dag är arbetet framför allt inriktat på att undanröja s.k. tekniska handelshinder, dvs. skillnader i medlemsländernas regleringar beträffande krav på varors sammansättning, form, paketering, märkning m.m. Sådana skillnader gör det svårt för producenter att tillverka varor som samtidigt uppfyller kraven i flera länder och medför därför som utgångspunkt otillåtna handelshinder enligt artikel 30. Huvudregeln är nämligen att varor som lagligen har släppts ut på marknaden i ett land skall beviljas tillträde även till övriga länders marknader inom gemenskapen. Ett motsvarande förbud i fråga om exportrestriktioner finns i artikel 34. Detta har emellertid getts en mindre vidsträckt tillämpning och avser endast exportbegränsningar som skapar särskilda svårigheter i andra medlemsländer. I artikel 36 föreskrivs om möjlighet till undantag från de nyssnämnda förbuden. Handelshindrande regler kan godtas om de grundas på någon av följande hänsyn; allmän moral, allmän ordning och säkerhet, intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv, att bevara växter, att skydda nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde eller att skydda industriell och kommersiell äganderätt. Det har emellertid utvecklats vissa kriterier i EG-domstolens praxis som måste uppfyllas om handelshindrande regler skall få förekomma. För det första måste åtgärden vara nödvändig för att tillgodose det avsedda skyddsändamålet, om det finns handelsneutrala alternativ skall dessa ovillkorligen väljas. För det andra skall åtgärden vara proportionell, dvs. den får inte gå längre än vad som är strängt nödvändigt för att uppnå syftet med den. Vissa ytterligare skyddshänsyn än de som omnämns i artikel 36 har utvecklats i EG-domstolens praxis. Denna utveckling började med fallet Cassis de Dijon (mål 120/78 [1979] ECR s. 649) som banade väg för den rättspraxis som numera sammantaget benämns Cassisdoktrinen. Bland de nytillkomna hänsynen kan nämnas skattekontroll, god handelssedvana och konsument- och miljöskydd. För att sådana hänsyn skall kunna tillämpas krävs att regeln gäller lika för inhemska och importerade varor och att de ovan nämnda kriterierna för tillämpning av artikel 36 är uppfyllda. I artikel 37 finns bestämmelser som avser att säkra att ett handelsmonopols agerande på marknaden inte medför handelshinder. Bestämmelsen är ett komplement till de övriga bestämmelserna om varors fria rörlighet. Avdelning II: Jordbruk (artiklarna 38-47) I artiklarna 38-43 finns de grundläggande utgångspunkterna för den gemensamma jordbrukspolitiken. I artikel 39 anges fem mål för politiken inom detta område, nämligen att a) höja produktiviteten inom jordbruket genom att främja tekniska framsteg och genom att trygga en rationell utveckling av jordbruksproduktionen och ett optimalt utnyttjande av produktionsfaktorerna, särskilt arbetskraften, b) på så sätt tillförsäkra jordbruksbefolkningen en skälig levnadsstandard, särskilt genom en höjning av den individuella inkomsten för dem som arbetar i jordbruket, c) stabilisera marknaderna, d) trygga försörjningen, och e) tillförsäkra konsumenterna tillgång till varor till skäliga priser. Jordbrukspolitiken finansieras gemensamt av medlemsstaterna genom EG:s budget. Resurserna förvaltas inom en särskild jordbruksfond. För områden med sämre produktionsförutsättning finns möjlighet att söka medel från fonden. Jordbrukspolitiken bygger på en preferens för produkter producerade inom EG. I praktiken säkerställs preferensen för gemenskapsprodukter genom ett gränsskydd. En viktig del av jordbrukspolitiken är vidare den gemensamma livsmedelsmarknaden. Liksom i fråga om varor i allmänhet söker gemenskapen underlätta handeln med livsmedel. Detta har bl.a. skett genom att rådet antagit åtskilliga harmoniseringsdirektiv på området. Därtill har det ovan nämnda målet "Cassis de Dijon" och efterföljande rättspraxis haft stor betydelse för utvecklingen av en fungerande marknad för livsmedel. Avdelning III: Fri rörlighet för personer, tjänster och kapital (artiklarna 48-73h) Under avdelning III tas upp bestämmelser om fri rörlighet för arbetstagare, om etableringsrätt för självständiga yrkesutövare och företag, om fritt tjänsteutbyte och om fri rörlighet för kapital och betalningar. Den fria rörligheten för arbetstagare innebär enligt artikel 48 bl.a. att diskriminering på grund av nationalitet inte får förekomma vid arbets- och anställningsvillkor. Vad som avses är sålunda framför allt ett förbud mot särbehandling. Ett lands egna medborgare får t.ex. inte ges företräde till lediga anställningar och arbetstillstånd får inte vara ett villkor för anställning. För att den fria rörligheten skall kunna utövas i praktiken har närmare bestämmelser beslutats av rådet. Arbetstagare har bl.a. rätt att ta med sin familj vid förflyttningar över gränserna. Det finns också bestämmelser som säkrar att en arbetstagare kan flytta med reglerat socialförsäkringsskydd. Vidare skall examina och andra behörighetsbevis som förvärvats i ett land inom gemenskapen i stor utsträckning ömsesidigt erkännas av övriga medlemsländer. Etableringsrätten omfattar både fysiska och juridiska personer. Fysiska personer kan enligt artikel 52 etablera sig fritt. Enligt artikel 58 jämställs juridiska personer med fysiska. Rätten till fri etablering vilar på principen om likabehandling. En enskild individ eller ett företag har rätt att träda in på en nationell marknad och där konkurrera på samma villkor som inhemska operatörer. Liksom i fråga om arbetstagare finns för självständiga yrkesutövare bestämmelser som tar sikte på familjens rätt att medfölja, socialförsäkringsskydd och ömsesidigt erkännande av examina och behörighetsbevis. EG:s tjänstebegrepp är ett uppsamlingsbegrepp. I artikel 60 i Romfördraget definieras tjänst som en prestation som normalt utförs mot ersättning i den utsträckning den inte faller in under någon av de övriga friheterna. Tjänstebe- greppet är mångtydigt. En tjänst kan ofta utföras av en person eller ett bolag på plats i ett annat land t.ex. vid byggentreprenad, men den kan också utföras från ursprungslandet. Det är då endast själva tjänsten som passerar en gräns. Av betydelse är också att det inte bara är utförandet av en tjänst som omfattas utan också mottagandet. EG-medborgarna har alltså rätt att resa till ett annat land och där ta emot en tjänst. Turister har i flera hänseenden betraktats som tjänstemottagare i gemenskapsrättens mening. Den fria etableringsrätten och det fria tjänsteutbytet gäller i huvudsak även om närmare bestämmelser saknas. På vissa områden, såsom bank och försäkring, har emellertid principerna endast kunnat förverkligas fullt ut med hjälp av sekundära bestämmelser som harmoniserar medlemsländernas lagstiftning i viss utsträckning. Fri rörlighet för kapital har flera viktiga fördelar. Sparande och investeringar kan ske på effektivast möjliga sätt. Den gränsöverskridande varu- och tjänstehandeln är beroende av att betalningar som hänger samman med denna löper ostört. Kapitalets fria rörlighet realiserades i stort sett år 1990 som ett led i förverkligandet av den inre marknaden. Enligt artikel 73b i Romfördraget, som trädde i kraft den 1 januari 1994, gäller att alla restriktioner för kapitalrörelser och betalningar mellan medlemsstater är förbjudna. Detsamma gäller i princip restriktioner för kapitalrörelser och betalningar mellan medlemsstater och tredje land. Kapitalets fria rörlighet är alltså numera fördragsbaserad efter att tidigare ha varit grundad på sekundärlagstiftning. Avdelning IV: Transporter (artiklarna 74-84) Bestämmelserna om den gemensamma transportpolitiken kompletterar den fria rörligheten för varor och tjänster. Transportpolitiken tillhör de gemensamma politikområdena. Utvecklingen mot en gemensam transportmarknad har emellertid gått trögt, vilket fått till följd att parlamentet stämt rådet enligt artikel 175 för fördragsstridig passivitet (målet 13/83 parlamentet mot rådet [1985] ECR s. 1513). Utvecklingen har på senare tid tagit fart genom att sekundära regler har utfärdats. Transportreglerna kan betraktas som särregler inom ramen för det fria tjänsteutbytet. Verksamhet som består av förflyttningar av personer eller föremål från en plats till en annan omfattas av transportpolitiken. Särskilda bestämmelser finns om statsstöd på transportområdet (artikel 77) och om fraktsatser och befordringsvillkor (artiklarna 78-80). Pålagor eller utgifter vid gränspassager behandlas särskilt i artikel 81. Avdelning V: Gemensamma regler om konkurrens, beskattning och tillnärmning av lagstiftning (artiklarna 85-102) Kapitel 1: Konkurrensregler Samarbetet inom EG bygger på en gemensam konkurrenspolitik. Kommissionen har inom detta område särskilt långtgående befogenheter och skall därmed ytterst väga olika intressen mot varandra för att möjliggöra att samma konkurrensförutsättningar gäller inom hela gemenskapen. EG:s konkurrensregler riktar sig till både stater och företag. Avsnitt 1: Regler tillämpliga på företag (artiklarna 85-90) Under avsnitt 1 återfinns de grundläggande bestämmelserna i artiklarna 85 och 86. Bestämmelserna har uttolkats av EG-domstolen i en lång rad domar. Vidare finns ett antal tillämpningsförordningar som anger bl.a. vilka befogenheter kommissionen har när den tillämpar reglerna. Artikel 85 omfattar konkurrensbegränsande förfaranden mellan företag medan artikel 86 avser ensidigt missbruk av företag som har en dominerande ställning på marknaden. Förbudet mot konkurrensbegränsande förfaranden i artikel 85 är mycket vidsträckt och omfattar snart sagt varje påvisbar kontakt mellan företag som kan medföra negativa effekter på handeln mellan länderna. Att handeln mellan länderna skall påverkas innebär att avtal som bara har effekt på handeln i ett medlemsland inte omfattas av EG:s konkurrensregler. Här kan i stället nationell rätt gripa in. Ett konkurrensbegränsande samarbete mellan företag behöver inte alltid vara negativt för gemenskapen. Mot denna bakgrund är heller inte förbudet i artikel 85.1 absolut. Under vissa betingelser kan begränsningar som bidrar till för- bättrad produktion eller distribution av varor eller som främjar ett tekniskt eller ekonomiskt framåtskridande undantas från förbudet. Undantag kan meddelas i särskilda fall av kommissionen, s.k. individuella undantag. Detta är ofta ett tidskrävande förfarande. Kommissionen kan också meddela s.k. icke-ingripandebesked med innebörden att den inte bedömer att ett visst avtal omfattas av förbudet. För att förenkla hanteringen av anmälningar på konkurrensområdet har rådet bemyndigat kommissionen att utfärda s.k. gruppundantag för vissa typer av avtal. Ett tiotal sådana förordningar har utfärdats under årens lopp. Gruppundantagsförordningarna innehåller uppräkningar av vilka avtalsklausuler som bör anses otillåtna resp. tillåtna i vissa typer av avtal. Om ett avtal utformas i enlighet med en gruppundantagsförordning anses det förenligt med artikel 85 och behöver sålunda inte anmälas. Artikel 86 förbjuder att företag som har en dominerande marknadsställning missbrukar sin ställning. Det bör noteras att det är missbruket, som sådant, som är otillåtet varför inga undantag finns. Ett missbruk kan t.ex. bestå i att företaget påtvingar någon oskäliga avtalsvillkor eller tillämpar olika villkor för likvärdiga prestationer. För att avgöra om ett företag har en dominerande ställning måste den marknad som företaget agerar på avgränsas. Man brukar tala om den relevanta marknaden som i sin tur uppdelas i relevant produktmarknad och relevant geografisk marknad. Att ett företag köper upp ett annat företag och därigenom förstärker en rådande dominerande ställning har ansetts kunna omfattas av förbudet i artikel 86. Kontrollen av företagsförvärv finns numera reglerad i en särskild förordning. Företagskoncentrationer skall enligt denna anmälas till kommissionen om de har en viss storlek och får inte genomföras förrän kommissionen har tagit ställning till koncentrationens förenlighet med EG-rätten. I artikel 90 föreskrivs att offentliga företag och företag som av medlemsländerna beviljats särskilda eller exklusiva rättigheter är skyldiga att respektera reglerna i fördraget, i synnerhet diskrimineringsförbudet och de nyss nämnda konkurrensbestämmelserna. Undantag medges dock för företag som anförtrotts tillhandahållandet av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse eller som har karaktären av fiskala monopol, om de till följd av tillämpning av fördragsbestämmelserna skulle hindras att utöva de särskilda uppgifter som tilldelats dem. Utvecklingen av handeln får emellertid inte påverkas i en omfattning som strider mot gemenskapens intresse. Avsnitt 2: Dumpning (artikel 91) Inom EU behövs inte bestämmelser som tar sikte på dumpning vid handel mellan medlemsländerna. Sådana förfaranden regleras av den gemensamma konkurrenspolitiken. Artikel 91 hade betydelse endast under den tolvåriga övergångstid som gällde fram till år 1970. Dumpningsförfaranden i förhållanden till tredje land ryms under den gemensamma handelspolitiken. Avsnitt 3: Statligt stöd (artiklarna 92-94) Statsstödsbestämmelserna har till syfte att säkerställa att stöd lämnas på sådana villkor att konkurrensen inte snedvrids inom gemenskapen. I artikel 92 föreskrivs att stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, är oförenligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. I andra punkten räknas dock upp vissa stödformer som är förenliga med den gemensamma marknaden, t.ex. stöd av social karaktär som ges till enskilda konsumenter och stöd för att avhjälpa skador som orsakats av naturkatastrofer eller andra exceptionella händelser. I punkten tre anges stödformer som kan anses förenliga med den gemensamma marknaden. Dessa måste emellertid förhandsgranskas av kommissionen enligt artikel 93 innan de får lämnas. Här anges bl.a. stöd för att främja den ekonomiska utvecklingen i regioner där levnadsstandarden är onormalt låg eller där det råder allvarlig brist på sysselsättning och stöd för att främja genomförandet av viktiga projekt av gemensamt europeiskt intresse. Artikel 92 har genom Maastrichtfördraget tillagts ett nytt stycke om kulturfrämjande stöd. Kapitel 2: Bestämmelser om skatter och avgifter (artiklarna 95-99) Artikel 95 förbjuder att varor som importeras från andra medlemsländer diskrimineras genom högre skatter eller avgifter. Den kompletterar därmed övriga bestämmelser om fri rörlighet för varor. Bestämmelsen har till syfte att undanröja all form av protektionism som kan uppstå när skatter eller avgifter påförs utländska varor. I vissa fall är dock en särbehandling tillåten, nämligen om åtskillnaden grundas på objektiva kriterier. Artikeln torde därmed inte hindra att skattesatser differentieras av t.ex. hänsyn till miljön. Under avsnittet om skatter finns därutöver förbud mot exportsubsidier i form av för stora skattereduktioner vid export (artikel 96 och 98). Artikel 99 innehåller en skyldighet för rådet att besluta om harmonisering av de indirekta skatterna i den mån en sådan harmonisering är nödvändig för att säkerställa att den inre marknaden upprättas och fungerar. Beslut i skattefrågor kan endast fattas med enhällighet. Kapitel 3: Tillnärmning av lagstiftning (artiklarna 100-102) Tillnärmning, eller harmonisering, av medlemsländernas nationella lagstiftning har en avgörande betydelse för att uppnå gemenskapens mål. EG:s institutioner ges på flera håll i fördraget bemyndiganden att besluta om regler som närmar medlemsländernas nationella regler till varandra. På så sätt undanröjs besvärande trösklar i den fria rörligheten som uppkommer till följd av skillnader i nationell lagstiftning. Generella harmoniseringsbemyndiganden finns i artiklarna 100 och 100a. Det finns vidare en rad särskilda bestämmelser som uppmanar institutionerna att vidta harmoniseringsåtgärder. Som exempel kan nämnas artikel 43 på jordbruksområdet och artikel 130s på miljöområdet. De rättsakter som beslutas med stöd av de olika bemyndigandena behöver dock inte ha helt likartad inriktning. Vissa rättsakter medför att utrymmet för avvikande nationella regler helt upphör. Man talar då om totalharmonisering. Detta förekommer ofta t.ex. på varuområdet. Är den ifrågavarande rättsakten beslutad med stöd av artikel 100a finns dock en möjlighet att anmäla mer långtgående nationella regler till kommissionen som avviker från de harmoniserade kraven. Kommissionen skall bekräfta bestämmelserna sedan den konstaterat att dessa inte utgör ett medel för godtycklig diskriminering eller innebär förtäckta handelshinder mellan medlemsstaterna. Denna möjlighet kallas ibland miljögarantin, eftersom miljöskyddet är ett av de skyddsintressen som i sådana fall kan åberopas. Förfarandet i artikel 100a.4 har tillämpats nyligen. Den 2 december 1992 beslöt kommissionen att Tyskland fick fortsätta att tillämpa vissa bestämmelser för kemikalien PCP trots att de tyska bestämmelserna avvek från de harmoniserade kraven. Frankrike överklagade beslutet och domstolen meddelade den 17 maj 1994 i sin dom (målet 41/93 Frankrike mot kommissionen, ej publicerat) att kommissionens beslut var ogiltigt på grund av bristfällig motivering. Domstolen gjorde sålunda ingen materiell prövning. Det ankommer nu på kommissionen att fatta ett nytt beslut. De tyska bestämmelserna är fortfarande i kraft. Det finns även rättsakter som fastlägger en viss lägsta nivå som medlemsländernas föreskrifter minst måste nå upp till. Länderna är då i princip oförhindrade att besluta om strängare regler. Man brukar här tala om minimiharmonisering. Artikel 100c behandlar frågor som annars ligger inom det mellanstatliga samarbetet rörande rättsliga och inre angelägenheter, den s.k. tredje pelaren. Rådet skall enligt artikel 100c enhälligt besluta om gemensamma viseringsregler. Från och med den 1 januari 1996 får dock beslut fattas med kvalificerad majoritet. Artikel 101 gäller harmonisering av nationella regler som medför konkurrenssnedvridningar vilka beror på skillnader i medlemsländernas förskrifter. Artikel 102 anvisar ett konsultationsförfarande i fråga om sådana åtgärder som avses i den föregående artikeln. Dessa artiklar har tillämpats i mycket begränsad utsträckning. Avdelning VI: Ekonomisk och monetär politik (artiklarna 102a-109m) Genom Maastrichtfördraget infördes bestämmelser om en ekonomisk och monetär union. Unionen avses genomföras i tre etapper. Den första inleddes redan den 1 juli 1990 då kapitalrörelserna - med tidsbegränsade undantag för vissa medlemsstater - släpptes helt fria. Den andra etappen inleddes den 1 januari i år, då nya instrument för den ekonomisk-politiska samordningen infördes och Europeiska monetära institutet (EMI) upprättades. Institutet skall främst svara för förberedelser som är nödvändiga inför genomförandet av valutaunionen. Den tredje etappen inleds i enlighet med Maastrichtfördragets intention med upprättandet av en europeisk centralbank (ECB). Genomförandebestämmelser för de skilda etapperna finns intagna i artiklarna 109e - 109m. Bland dessa finns de s.k. konvergenskriterierna, utifrån vilka avgörs om ett medlemsland får inträda i valutaunionen (artikel 109j). Bestämmelserna om den ekonomiska och monetära unionen, som sålunda i olika grad är tillämpliga redan i dag, återfinns i två skilda kapitel, ett om ekonomisk politik och ett om monetär politik. Vidare finns ett särskilt kapitel med institutionella bestämmelser och ett avslutande kapitel med de nyss nämnda övergångsbestämmelserna. Kapitel 1: Ekonomisk politik (artiklarna 102a-104c) I artikel 102a återges utgångspunkten för gemenskapsarbetet, nämligen en öppen marknadsekonomi med fri konkurrens som främjar en effektiv resursfördelning. I den därpå följande artikeln stadgas att medlemsländerna skall betrakta den ekonomiska politiken som en fråga av gemensamt intresse. Rådet skall bl.a. med kvalificerad majoritet anta övergripande ekonomisk-politiska riktlinjer som skall gälla inom gemenskapen och för medlemsländerna. Rådet skall på grundval av rapporter från kommissionen övervaka den ekonomiska politiken i varje medlemsland. Därvid föreskrivs att rådet kan lämna rekommendationer till enskilda medlemsländer om det behövs. I artikel 103a anges att rådet kan besluta om skyddsåtgärder i särskilda fall. Andra punkten, som rör bistånd till enskilda medlemsländer som råkat i svårigheter, börjar gälla först under den tredje etappen. Artiklarna 104, 104a och 104b förbjuder monetär finansiering av underskott i de offentliga finanserna och s.k. positiv särbehandling av offentligrättsliga organ och offentliga företag. Syftet är att förhindra icke marknadsmässig finansiering av underskott i de offentliga finanserna. Dessa bestämmelser började gälla den 1 januari 1994. Artikel 104c uppställer konkreta mål för den ekonomiska politiken i medlemsländerna och anger vilka åtgärder som skall vidtas om målen inte uppfylls. Det kan härvid inte bli fråga om fördragsbrottstalan enligt artiklarna 169 och 170 i fördraget. I punkt 11 anges vilka åtgärder som i stället kan vidtas. Dessa åtgärder får dock vidtas först sedan den tredje etappen inletts. Kapitel 2: Monetär politik (artiklarna 105-109) Den monetära politiken skall, sedan tredje etappen av EMU inletts, föras inom ramen för Europeiska centralbankssystemet (ECBS) som avses bestå av Europeiska centralbanken (ECB) och medlemsstaternas centralbanker (artikel 106.1). Under den andra etappen handhas den penning- och valutapolitiska samordningen av Europeiska monetära institutet (EMI). I artikel 105 anges att ECB skall ha följande uppgifter: - Utforma och genomföra gemenskapens monetära politik. - Genomföra valutatransaktioner enligt bestämmelserna i artikel 109. - Inneha och förvalta medlemsstaternas officiella valutareserver. - Främja ett väl fungerande betalningssystem. I artikel 105a anges att ECB skall ha ensamrätt att tillåta sedelutgivning inom gemenskapen. ECB och de nationella centralbankerna får ge ut sedlarna. ECB och de nationella centralbankerna skall vara oavhängiga (artikel 107). ECB:s uppgifter och befogenheter räknas upp i artikel 108a, dit hör t.ex. att utfärda förordningar i den utsträckning som behövs för att genomföra uppgifterna i fördraget och i ECB:s stadga. I artikel 109 föreskrivs om samarbete mellan ECB och rådet i fråga om avtal med tredje land rörande bl.a. monetära frågor och växelkursfrågor. Artiklarna 109a, 109b och 109c innehåller institutionella bestämmelser för ECB och för samarbete mellan ECB, rådet, kommissionen och Europaparlamentet. Avdelning VII: Gemensam handelspolitik (artiklarna 110-115) Som framgått fastläggs i artikel 9 att gemenskapen grundar sig på en tullunion. För att inte riskera snedvridningar av handeln inom gemenskapen behövs en gemensam yttre ordning. En gemensam handelspolitik är sålunda ett logiskt komplement till den fria rörligheten för varor inom gemenskapen. I artikel 110 ansluter sig EG inledningsvis till den internationella frihandelns principer. Genom att upprätta en tullunion avser gemenskapen att i gemensamt intresse bidra till en harmonisk utveckling av världshandeln, en gradvis avveckling av restriktionerna i den internationella handeln och en sänkning av tullmurarna. I den därpå följande artikeln finns bestämmelser om det successiva införandet av en gemensam handelspolitik. Artikel 112 förutser att alla former av exportstöd skulle vara harmoniserade år 1970, i den utsträckning det behövs för att undvika konkurrenssnedvridningar. Endast exportkrediter och exportfrämjande åtgärder är i dag internationellt tillåtna. Den centrala handelspolitiska bestämmelsen finns i artikel 113 men även andra bestämmelser i fördraget har betydelse i sammanhanget, t.ex. artiklarna 228 och 238. Artikel 113 föreskriver att den gemensamma handelspolitiken skall grundas på enhetliga principer, särskilt när det gäller att ändra tulltaxor, ingå tull- och handelsavtal, uppnå enhetlighet i fråga om liberaliseringsåtgärder, exportpolitik samt handelspolitiska skyddsåtgärder, inbegripet åtgärder vid dumpning och subventioner. Först år 1994 nådde gemenskapen fram till en verklig gemensam handelspolitik på de områden som nämns i artikel 113. I frågor som omfattas av artikel 113 lägger kommissionen fram förslag och rådet beslutar. Planerar gemenskapen att ingå ett tull- eller handelsavtal skall kommissionen förelägga rekommendationer till rådet som fastställer förhandlingsmandat och ger kommissionen rätt att föra förhandlingar inom den ramen. Förhandlingarna förs i samråd med en särskild kommitté där medlemsländerna är representerade, den s.k. 113-kommittén. Det närmare förfarandet när avtal träffas berörs i avsnitt 9. Artikel 115 ger medlemsländerna ett begränsat utrymme att, efter kommissionens tillstånd, vidta skyddsåtgärder i handeln mellan medlemsländerna. Bakgrunden till bestämmelsen har varit att skapa skyddsmöjligheter så länge medlemsländerna tillämpat skiftande handelspolitik mot omvärlden. Trots att en gemenskapspolitik nu finns har artikeln bibehållits. Hittillsvarande erfarenheter visar dock att eventuella interna skyddsåtgärder måste utformas på annat sätt än genom traditionella åtgärder vid gränsen. Avdelning VIII: Socialpolitik, utbildning, yrkesutbildning och ungdomsfrågor (artiklarna 117-127) Kapitel 1: Sociala bestämmelser (artiklarna 117-122) I artikel 117 framhålls att medlemsstaterna är ense om behovet av att främja förbättringar av arbetstagarnas arbetsvillkor och levnadsstandard. Kommissionen skall enligt artikel 118 ha till uppgift att främja ett nära samarbete särskilt i frågor om - sysselsättning, - arbetsrätt och arbetsvillkor, - yrkesutbildning, - social trygghet, - arbetarskydd, - arbetshygien, samt - förenings- och förhandlingsrätt. I artikel 118a föreskrivs bl.a. att medlemsländerna skall sträva efter att förbättra arbetsmiljön och att syftet därvid skall vara att harmonisera förhållanden på detta område samtidigt som redan gjorda förbättringar bibehålls. Det anges särskilt att dessa bestämmelser inte skall hindra någon medlemsstat från att bibehålla eller införa mer långtgående bestämmelser för att värna om arbetsvillkoren som är förenliga med fördraget i övrigt. I artikel 119 finns den grundläggande principen om likabehandling mellan könen stadfäst. Denna bestämmelse har fått långtgående verkningar både till följd av att rådet antagit närmare bestämmelser om principens genomförande och genom banbrytande uttolkningar i EG-domstolens praxis. Numera får artikeln anses uttrycka en allmän princip om likabehandling av män och kvinnor i arbetslivet. Kapitel 2: Europeiska socialfonden (artiklarna 123-125) En europeisk socialfond har upprättats som har till uppgift att inom gemenskapen främja möjligheterna till sysselsättning och arbetstagarnas geografiska och yrkesmässiga rörlighet samt att underlätta deras anpassning till förändringar inom industrin och i produktionssystemen, särskilt genom yrkesutbildning och omskolning. Fonden förvaltas av kommissionen. Kapitel 3: Utbildning, yrkesutbildning och ungdomsfrågor (artiklarna 126-127) Genom Maastrichtfördraget infördes en rad nya områden i gemenskapssamarbetet. Detta gäller kapitel 3 under avdelning VIII men även de därpå följande avdelningarna (IX-XV) samt avdelning XVII. Samarbetet i fråga om utbildning, yrkesutbildning och ungdomsfrågor genomförs i en lösare form än vad som gäller t.ex. samarbetsformerna på den inre marknaden. Gemenskapen skall vid behov stödja och komplettera medlemsländernas insatser. Det anges särskilt att dessa stimulansåtgärder inte får omfatta någon harmonisering av medlemsstaternas lagar och andra författningar. Avdelning IX: Kultur (artikel 128) Gemenskapen skall bidra till att medlemsländernas kulturer kan utvecklas och främja samarbetet mellan medlemsländerna. Den skall därvid respektera medlemsländernas nationella och regionala mångfald. Det är alltså inte fråga om samordnade åtgärder på europeisk nivå. Gemenskapens åtgärder skall vara stödjande och kompletterande. Avdelning X: Folkhälsa (artikel 129) Gemenskapen skall bidra till att säkerställa en hög hälsoskyddsnivå för människor genom att främja samarbetet mellan medlemsstaterna och vid behov stödja deras insatser. Gemenskapens insatser skall därvid inriktas på att förebygga sjukdomar, särskilt de stora folksjukdomarna inklusive narkotikamissbruket, bl.a. genom att främja forskning kring deras orsaker och spridning. Liksom i fråga om flertalet av de nyligen tillagda områdena eftersträvas här ett lösare samarbete som inte skall omfatta någon harmonisering av medlemsstaternas lagar och andra författningar. Avdelning XI: Konsumentskydd (artikel 129a) Gemenskapen skall bidra till att en hög konsumentskyddsnivå uppnås bl.a. genom att beakta konsumentskyddsaspekten när åtgärder beslutas enligt artikel 100a (harmonisering på den inre marknaden). Därutöver skall särskilda insatser genomföras som understöder och kompletterar medlemsstaternas politik för att skydda konsumenternas hälsa, säkerhet och ekonomiska intressen och ge god konsumentupplysning. Rådet fattar beslut med kvalificerad majoritet. Det anges särskilt att de insatser som beslutas inte skall hindra någon medlemsstat från att upprätthålla eller införa strängare skyddsåtgärder, om de är förenliga med fördragets övriga bestämmelser. Kommissionen skall underrättas om sådana åtgärder. Avdelning XII: Transeuropeiska nät (artiklarna 129b-d) I syfte att ge unionsmedborgarna, näringsidkare samt regionala och lokala myndigheter möjlighet att fullt ut utnyttja de fördelar som den inre marknaden erbjuder skall gemenskapen bidra till upprättandet av transeuropeiska nätverk inom transport-, telekommunikations- och energiområdena. Gemenskapens insatser skall inriktas på att främja de nationella nätens samtrafikförmåga och driftskompatibilitet samt tillträdet till sådana nät. Därvid skall särskild hänsyn tas till behovet av att förbinda öar, inlandsområden och randområden med gemenskapens centrala områden." Riktlinjer på gemenskapsnivå kan antas av rådet med kvalificerad majoritet. Riktlinjer och projekt av gemensamt intresse som angår en medlemsstats territorium kräver emellertid den berörda medlemsstatens godkännande enligt artikel 130d. Avdelning XIII: Industri (artikel 130) Gemenskapen och medlemsstaterna skall säkerställa att det finns nödvändiga förutsättningar för gemenskapsindustrins konkurrensförmåga. De skall bl.a. främja en miljö som är gynnsam för initiativ och för utveckling av företag inom hela gemenskapen, särskilt i fråga om små och medelstora företag. Gemenskapen skall bidra till att förverkliga målen genom sin politik och verksamhet enligt andra bestämmelser i fördraget. Rådet får också enhälligt besluta om särskilda åtgärder för att stödja de insatser som görs av medlemsstaterna. Avdelning XIV: Ekonomisk och social sammanhållning (artiklarna 130a-e) Ekonomisk och social sammanhållning är en bredare beteckning på regionalpolitiska åtgärder. I artikel 130a sägs att gemenskapen särskilt skall sträva efter att minska skillnaderna mellan de olika regionernas utvecklingsnivåer och eftersläpningen i de minst gynnade regionerna. Denna målsättning skall beaktas i gemenskapsarbetet i allmänhet men gemenskapen skall även understödja strävandena att uppnå dessa mål genom de åtgärder som den vidtar bl.a. genom strukturfonderna (utvecklingssektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket, Europeiska socialfonden samt Europeiska regionala utvecklingsfonden). Beslut om strukturfondernas uppgifter, huvudmål och organisation samt allmänna regler som skall tillämpas på fonderna m.m. skall beslutas av rådet med enhällighet (artikel 130d). Avdelning XV: Forskning och teknisk utveckling (artiklarna 130f) I artikel 130f läggs målen fast för forskningssamarbetet. Gemenskapen skall ha som mål att stärka den vetenskapliga och teknologiska grunden för gemenskapsindustrin, att främja utvecklingen av industrins internationella konkurrensförmåga och att underlätta alla forskningsinsatser som i övrigt anses nödvändiga enligt fördraget. Det är här fråga om kompletterande insatser framför allt i form av forskningsprogram. Artiklarna 130i-130p innehåller bestämmelser om antagande och genomförande av ramprogram som fortlöpande förnyas. Avdelning XVI: Miljö (artiklarna 130r-t) I artikel 130r räknas upp målen för gemenskapens miljöpolitik. Dessa är - att bevara, skydda och förbättra miljön, - att skydda människors hälsa, - att utnyttja naturresurserna varsamt och rationellt, och - att främja åtgärder på internationell nivå för att lösa regionala eller globala miljöproblem. Därpå följer närmare klargöranden av vad miljöpolitiken går ut på. Den skall syfta till en hög skyddsnivå med beaktande av de olikartade förhållandena inom gemenskapens olika regioner. Den skall bygga på försiktighetsprincipen och på principerna att förebyggande åtgärder bör vidtas, att miljöförstöring företrädesvis bör hejdas vid källan och att förorenaren skall betala. Vidare framhålls att miljöskyddskraven skall integreras i utformningen och genomförandet av gemenskapens politik i övrigt. Beslut fattas i huvudsak med kvalificerad majoritet. För vissa beslut som räknas upp i artikel 130r.2 gäller dock alltjämt att det krävs enhällighet. I artikel 130t föreskrivs att "de skyddsåtgärder som antas enligt artikel 130s inte skall hindra någon medlemsstat från att behålla eller införa strängare skyddsåtgärder som är förenliga med fördraget i övrigt. Sådana åtgärder skall anmälas till kommissionen. Avdelning XVII: Utvecklingssamarbete (artiklarna 130u-130y) Gemenskapens politik inom området för utvecklingssamarbete skall främja - en varaktig ekonomisk och social utveckling i utvecklingsländerna, särskilt i de mest missgynnade bland dessa, - en harmonisk och successiv integration av utvecklingsländerna i världsekonomin, och - kampen mot fattigdomen i utvecklingsländerna. Gemenskapen skall komplettera medlemsstaternas politik på området. Rådet kan med kvalificerad majoritet besluta om de åtgärder som behövs för att främja målen. Sådana åtgärder kan ta formen av fleråriga program. Europeiska investeringsbanken skall bidra till de åtgärder som beslutas. 8.2.5Fjärde delen: Associering av utomeuropeiska länder och territorier (artiklarna 131-136a) I avsnittet behandlas associering av de s.k. utomeuropeiska länderna och territorierna, vilka på grund av koloniala förhållanden m.m. vid anknytningen till EG företräddes av olika medlemsländer. Bestämmelserna är begränsade till de territorier som upptas i fördragets bilaga IV. Syftet med associeringen är enligt artikel 131.2 att främja den ekonomiska och sociala utvecklingen i dessa länder och territorier samt att upprätta nära ekonomiska förbindelser mellan dem och gemenskapen som helhet. Den närmare innebörden av associering framgår av artiklarna 132-136a. 8.2.6Femte delen: Gemenskapens institutioner Avdelning I: Institutionella bestämmelser (artiklarna 137-198e) Under avdelning I anges institutionernas uppgifter och befogenheter. Institutionerna är gemensamma för de tre gemenskaperna och berörs i avsnitt 8.6 nedan. Avdelning II: Finansiella bestämmelser (artiklarna 199-209a) Unionens budget finansieras i princip med egna medel. Intäkterna kommer från jordbruksavgifter, importtullar och en andel av omsättningsskatten. Därtill kommer bidrag som har beräknats på grundval av ländernas bruttonationalprodukt. Artikel 203 innehåller bestämmelser om det förfarande som gäller när gemenskapsbudgeten skall läggas fast. Parlamentet har därvid en viktig roll. Det kan bl.a. förkasta budgeten i dess helhet och begära ett nytt budgetförslag. Efter avslutad budgetprocedur är det parlamentets ordförande som fastslår att budgeten är slutligt antagen. I artikel 206 anges att Europaparlamentet skall bevilja kommissionen ansvarsfrihet på rekommendation av rådet. 8.2.7Sjätte delen: Allmänna bestämmelser och slutbestämmelser (artiklarna 210-248) Sjätte delen inleds med artiklarna 210 och 211 som rör gemenskapens karaktär av juridisk person. I artikel 213 anges kommissionens rätt att inhämta information och företa kontroller i enlighet med fördraget. I artikel 214 föreskrivs om tystnadsplikt för medlemmar av institutioner, medlemmar av kommittéer samt tjänstemän och övriga anställda i gemenskapen. Artikel 215 innehåller bestämmelser om gemenskapens skadeståndsrättsliga ansvar i vissa fall. Medlemsländerna förbinder sig genom artikel 219 att inte lösa tvister om tolkning eller tillämpning av fördraget på annat sätt än som bestämts genom fördraget. Därigenom bekräftas att det är EG-domstolen som ytterst har kompetens att tolka gemenskapsrätten (jfr artikel 164). Artikel 220 anger att medlemsstaterna, i den utsträckning det är nödvändigt, skall inleda förhandlingar med varandra bl.a. i fråga om avskaffande av dubbelbeskattning, ömsesidigt erkännande av bolag och förenkling av formaliteter för ömsesidigt erkännande och verkställighet av rättsliga avgöranden och skiljedomar. Det rör sig om områden där gemenskapen saknar egen kompetens men där samverkan mellan länderna ändå har betydelse för förverkligandet av gemenskapens mål. Till följd av skyldigheterna i artikel 220 har bl.a. den s.k. Brysselkonventionen om erkännade och verkställighet av domar träffats mellan medlemsländerna. Artikel 222 fastställer att fördraget inte i något hänseende ingriper i medlemsstaternas egendomsordning. Av artikel 223 följer att medlemsstaterna i vissa frågor kan vidta åtgärder, som de anser nödvändiga för att skydda egna väsentliga säkerhetsintressen. Artiklarna 224-226 behandlar skyddsåtgärder i händelse av allvarliga svårigheter. Artikel 227 rör gemenskapens territoriella omfattning. I artikel 228 föreskrivs den generella ordning som skall gälla när gemenskapen ingår internationella avtal. EG:s behörighet att ingå avtal med tredje länder eller internationella organisationer redovisas i avsnitt 9 och vid genomgången av gemenskapens handelspolitik (avsnitt 23). I artikel 228a har införts en ny bestämmelse genom Maastrichtfördraget som gäller fall då svårigheter uppkommer till följd av en gemensam ståndpunkt eller en gemensam åtgärd som har beslutats enligt bestämmelserna om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. I artikel 233 återfinns den s.k. Beneluxklausulen, som fastlägger att bestämmelserna i fördraget inte skall hindra förekomsten eller genomförandet av det regionala samarbetet mellan Belgien, Luxemburg och Nederländerna som förekom redan innan Romfördraget trädde i kraft. Artikel 234 avser övriga avtal som ingåtts före Romfördragets ikraftträdande. Artikel 235 innehåller ett bemyndigande för rådet att med enhällighet vidta de åtgärder som behövs för att förverkliga gemenskapens mål inom den gemensamma marknadens ram även när uttryckligt stöd i fördraget saknas, s.k. fördragsutfyllnad. Bestämmelsen har använts åtskilliga gånger. Artikel 238 om associationsavtal tas upp i avsnitt 9. Artikel 239 anger att protokoll som fogas till fördraget utgör en integrerad del av fördraget. I artikel 240 anges att fördraget har ingåtts på obegränsad tid. De därpå följande artiklarna är idag av marginell betydelse. 8.2.8Protokoll och bilagor Till Romfördraget hör också fyra bilagor och ett antal protokoll och förklaringar. Bilaga I behandlar tullpositioner och torde numera vara utan betydelse. Bilaga II innehåller en lista över produkter som omfatttas av särregleringar för jordbruket. Bilaga III reglerar löpande betalningar, s.k. osynliga transaktioner som avses i fördragets artikel 73h (kapital och betalningar) och bilaga IV gäller de utomeuropeiska territorier på vilka fördragets fjärde del är tillämplig. I protokollen finns intagna bl.a. stadgorna för EG-domstolen och Europeiska investeringsbanken. Vidare finns protokoll om gemenskapens immunitet och privilegier. Vissa protokoll rör speciella förhållanden i olika länder. Nya protokoll har tillförts Romfördraget genom fördragsrevisioner, t.ex. tillkom genom Maastrichtfördraget det s.k. sociala protokollet om samarbete i socialpolitiska frågor där dock Storbritannien inte deltar. I samband med undertecknandet av fördraget har också vissa förklaringar angivits. 8.3 Euratomfördraget Fördraget om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen (Euratom) undertecknades den 25 mars 1957 i samband med tillkomsten av fördraget om Europeiska ekonomiska gemenskapen, Romfördraget. De olika institutionerna - parlamentet, rådet, domstolen och kommissionen - är gemensamma för Euratom och övriga delar av Europeiska unionen. Euratomfördraget finns på medlemsländernas officiella språk. Dessa språkversioner är likvärdiga. Vid en utvidgning av medlemskretsen kommer fördraget även att finnas på de nya medlemsländernas officiella språk. Euratomfördraget omfattar 225 artiklar fördelade på sex avdelningar enligt följande: I Gemenskapens uppgifter. II Bestämmelser för främjandet av framsteg på kärnenergiområdet. IIIInstitutionella bestämmelser. IV Finansiella bestämmelser. V Allmänna bestämmelser. VI Bestämmelser angående inledningsperioden. Dessutom finns fem bilagor och två protokoll. Enligt fördraget skall Euratom vidta bl.a. följande åtgärder: - Utveckla forskningen och sörja för spridning av tekniska upplysningar. - Uppställa enhetliga säkerhetsnormer för hälsoskydd med avseende på befolkningen och arbetstagarna samt övervaka tillämpningen härav. - Underlätta investeringar samt, särskilt genom att uppmuntra initiativ från företagens sida, sörja för tillskapandet av sådana oumbärliga anläggningar som är nödvändiga för utvecklingen av kärnenergin inom gemenskapen. - Tillförsäkra samtliga förbrukare inom gemenskapen en regelbunden och rättvis försörjning av malmer och kärnbränsle. - Genom en lämplig form av kontroll garantera att kärnmaterial inte används för andra ändamål än de för vilka de är avsedda. - Utöva den äganderätt som tillkommer gemenskapen med avseende på speciella klyvbara material. - Säkerställa goda avsättningsmöjligheter och tillgång till de bästa tekniska hjälpmedel genom upprättande av en gemensam marknad för speciella material och utrustning, fria kapitalrörelser för investeringar på kärnenergiområdet samt frihet för specialister att inneha anställning inom gemenskapen. - Upprätta förbindelser med andra länder och internationella organisationer, som är ägnade att främja framsteg i samband med den fredliga användningen av kärnenergin. Många för Euratomfördraget relevanta förhållanden har förändrats sedan fördraget undertecknades. Detta har lett till att fördraget delvis är föråldrat. Delar av fördraget tillämpas inte enligt bokstaven, utan enligt en successivt utvecklad praxis. Stora delar av fördraget behandlar dock frågor som fortfarande är angelägna. Exempel härpå är skapandet av en gemensam basnivå för strålskydd samt att genom kontroll garantera att kärnmaterial inte används för andra ändamål än för dem de är avsedda (s.k. safeguard). Fördraget är inte tidsbegränsat. 8.4 Parisfördraget Europeiska kol- och stålgemenskapen eller EKSG upprättades mellan Förbundsrepubliken Tyskland, Frankrike, Italien, Belgien, Nederländerna och Luxemburg genom det s.k. Parisfördraget. Endast den franska språkversionen är autentisk. Parisfördragets huvudtext är indelad i en ingress och fyra avdelningar enligt följande: I Europeiska kol- och stålgemenskapen. II Gemenskapens institutioner. IIIEkonomiska och sociala regler (Allmänna regler, Finansiella regler, Investeringar och finansiellt stöd, Produktion, Priser, Avtal och koncentrationer, Konkurrensregler, Löner och arbetskraftens rörlighet, Transportregler och Tull- och handelspolitik). IV Allmänna bestämmelser. Härutöver tillkommer tre bilagor och två protokoll. Parisfördraget syftar till att sammanföra medlemsländernas resurser på kol- och stålområdet under en gemensam ordning. Detta innebär alltså att det finns speciella bestämmelser för kolmarknaden och en stor del av stålmarknaden, utöver och ibland i stället för de senare tillkomna generella EG-reglerna. EKSG skall vara en gemensam marknad för kol och stål, ha gemensamma målsättningar och gemensamma institutioner. Gemenskapen skall bidra till ekonomisk expansion, ökad sysselsättning och höjd levnadsstandard. Vidare skall skapas betingelser för att säkerställa en rationell produktion med bevarande av stabil sysselsättning utan att framkalla allvarliga störningar i medlemsländernas ekonomier. Inom ramen för EKSG har EG-kommissionen långtgående befogenheter och kan fatta bindande beslut om priser, rationaliseringar och produktionskvoter. En betydande del av Parisfördragets bestämmelser är främst riktade till kol- och stålföretagen och förutsätter en gemensam politik och ingripanden i marknadsförhållandena. Detta gäller bestämmelserna om priser, konkurrensvillkor, produktion, investeringar, finansiellt stöd och forskning. EKSG utgör därigenom främst en industripolitisk gemenskap. Andra bestämmelser, som riktar sig främst till de nationella regeringarna, är mindre vittgående och förutsätter inte någon gemenskapspolitik. Så är fallet vad gäller tull- och handelspolitik samt transporter. Fördraget förutser vidare stödåtgärder på gemenskapsplanet vid sysselsättningssvårigheter inom de berörda industrierna samt innehåller särskilda bestämmelser angående löner och arbetskraftens rörlighet. Parisfördragets konkurrensbestämmelser förbjuder kartellsamarbete mellan företag, t.ex. överenskommelser om priser, produktionsbegränsningar eller marknadsuppdelning som snedvrider den normala konkurrensen. Undantagna från det generella kartellförbudet är dock överenskommelser som bidrar till en påtagligt förbättrad produktion eller distribution och inte ger företagen möjlighet att bestämma priser, begränsa produktionen etc. Vad beträffar koncentrationer, dvs. fusioner och andra samarbetsformer mellan företag gäller att nya koncentrationer i regel fordrar förhandsgodkännande av kommissionen. Kommissionen skall vidare underlätta för företagen att genomföra investeringar genom att bevilja lån eller ställa garantier. Vid strukturrationaliseringar har kommissionen möjligheter att minska de sociala påfrestningarna genom finansiering av ersättningsindustrier och genom direkta bidrag till berörda arbetstagare. På forskningsområdet skall kommissionen organisera arbetet och finansiera forskningsprojekt. Parisfördraget förutser en begränsad gemensam handelspolitik. Enligt Parisfördraget är statliga stödåtgärder i princip förbjudna på den gemensamma marknaden för kol och stål. I syfte att kontrollera att medlemsländernas stödåtgärder är förenliga med gemenskapens intressen har kommissionen fortlöpande utarbetat regler, s.k. stödkoder, för nationellt stålstöd. Enligt Parisfördraget har kommissionen för att fullgöra sina uppgifter rätt att ta ut en avgift på produktionen av kol och stål. Avgiften tas ut årligen i relation till produktionsvärdet. År 1993 uppgick avgiftsuttaget till 0,25 %. Fördraget är ingånget för en tid om 50 år. Det är inte sannolikt att fördraget kommer att förlängas när det löper ut år 2002. I stället förmodas de särskilda reglerna om kol- och stålprodukter komma att fogas in i Romfördragets regelverk, i den mån de anses nödvändiga för framtiden. 8.5 Maastrichtfördraget Fördraget om Europeiska unionen trädde i kraft den 1 november 1993. Fördraget består av ett huvudavtal i sju avdelningar och 17 protokoll. Därtill kommer en slutakt med 33 förklaringar. I ingressen framhålls bl.a. att den europeiska integrationsprocessen nu övergår i en ny fas. Avtalsparterna anger att stor vikt fästs vid principerna om frihet, demokrati, mänskliga rättigheter, m.m. De har föresatt sig att uppnå ett stärkande av konvergensen mellan ekonomierna i sina länder. De är vidare fast beslutna att förbättra bl.a. miljöskyddet. Det anges att processen mot skapandet av en allt fastare sammanslutning mellan de europeiska folken skall fortsätta, varvid beslut skall fattas så nära medborgarna som möjligt i enlighet med subsidiaritetsprincipen. Avdelning I innehåller gemensamma bestämmelser (artiklarna A-F). Genom den första artikeln upprättas unionen. Det framhålls att fördraget markerar en ny fas i processen mot skapandet av en allt fastare sammanslutning mellan de europeiska folken, där besluten skall fattas så nära medborgarna som möjligt. Unionen skall vara grundad på de europeiska gemenskaperna samt den politik och de samarbetsformer som införs genom Maastrichtfördraget. Unionens mål anges i artikel B. Artikel C anger att unionen skall ha en gemensam institutionell ram, som skall säkerställa konsekvens och kontinuitet i den verksamhet som utförs. Europeiska rådet skall enligt artikel D tillföra unionen de impulser som är nödvändiga för dess utveckling och fastställa allmänna politiska riktlinjer i detta avseende. I artikel E förklaras att institutionerna skall utöva sina befogenheter på de villkor och för de ändamål som har fastställts i de grundläggande fördragen. I artikel F framhålls slutligen att unionen skall respektera den nationella identiteten i medlemsstaterna och som allmänna principer för gemenskapsrätten respektera grundläggande rättigheter såsom de garanteras i Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna av den 4 november 1950 och som de följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner. Avdelning II innehåller bestämmelser om ändringar i Romfördraget. Syftet är att upprätta en europeisk gemenskap. Gemenskapen får, med uttryckligt stöd i fördraget, nya uppgifter på många områden. Därutöver har tillkommit bestämmelser om ett stegvis införande av en ekonomisk och monetär union. Avdelning III innehåller bestämmelser om ändringar i Parisfördraget och avdelning IV bestämmelser om ändringar av Euratomfördraget. Ändringarna är av redaktionell natur. Avdelning V innehåller bestämmelser om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken och avdelning VI bestämmelser om samarbete i rättsliga och inrikes frågor. Dessa bestämmelser tas upp särskilt nedan. Avdelning VII innehåller slutbestämmelser (artiklarna L-S). Bland slutbestämmelserna kan särskilt nämnas artikel N som innehåller bestämmelser om ändringsproceduren för de grundläggande fördragen och artikel O som innehåller förfaranderegler för upptagande av nya medlemmar. 8.5.1Utrikes- och säkerhetspolitik I fördragets avdelning V, artikel J behandlas den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, GUSP. Fördragstextens formuleringar inom detta område har i många avseenden vuxit fram som en politisk kompromiss. Till skillnad från beslut inom den första pelaren kan beslut i sakfrågor inom GUSP inte underställas EG-domstolens prövning. Medlemsländernas förpliktelser skall därför ses i ett politiskt perspektiv, och ges en mer politisk tolkning än vad som är fallet för andra delar av fördraget. Samarbetet är till karaktären mellanstatligt. Artikeln inleds med den allmänna målsättningen för GUSP samt med en erinran om att medlemsländerna förväntas stödja den överenskomna politiken i en anda av lojalitet och ömsesidig solidaritet. Som medel för denna politik anges dels s.k. gemensamma ståndpunkter, dels s.k. samfällda aktioner. Beslut inom GUSP fattas med enhällighet av EU-rådet. Inom ramen för en enskild samfälld aktion finns dock en möjlighet att fatta följdbeslut med kvalificerad majoritet. För att denna möjlighet skall kunna utnyttjas måste emellertid alla medlemsländer ge sitt samtycke. Detta betyder att inget medlemsland kan påtvingas ett beslut. Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken skall, enligt artikel J.4, "omfatta alla frågor som berör unionens säkerhet, inbegripet utformningen på lång sikt av en gemensam försvarspolitik, som med tiden skulle kunna leda till ett gemensamt försvar". Denna målsättning skall diskuteras vid bl.a. den s.k. översynskonferensen, som EU-länderna väntas inleda år 1996. Eventuella beslut om utformningen av en gemensam försvarspolitik resp. ett gemensamt försvar kräver enhällighet bland medlemsländerna och ratifikation av dessa. En enskild medlemsstat kan sålunda inte mot sin vilja tvingas in i ett sådant samarbete. I den mån frågor med anknytning till försvarsområdet för närvarande kommer upp till diskussion inom GUSP, anmodas den västeuropeiska unionen, VEU, att utarbeta och genomföra eventuella beslut. Det stadgas särskilt att EU i sådana fall inte kan utnyttja den begränsade möjligheten att besluta med majoritet. För att delta i diskussionerna inom GUSP förutsätts emellertid inte medlemskap i VEU. Ett par av de nuvarande EU-länderna står utanför VEU. I de avslutande artiklarna preciseras de olika institutionernas roller vad gäller den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Europeiska rådet anger principerna och de allmänna riktlinjerna, medan det är ministerrådet som skall fatta de nödvändiga besluten för att definiera och genomföra politiken. Till skillnad från det tidigare europeiska politiska samarbetet (EPS) har kommissionen tilldelats en roll i GUSP. Det heter helt allmänt att kommissionen "skall delta i full omfattning i arbetet på det gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiska området", vilket innebär att kommissionen får göra inlägg och ställa förslag som en medlem men självfallet inte delta i besluten. Europaparlamentet har ingen behörighet att fatta beslut i frågor som rör den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Parlamentet skall av ordförandelandet och kommissionen regelbundet hållas informerat om utvecklingen av unionens utrikes- och säkerhetspolitik. Ordförandelandet skall samråda med parlamentet om huvudaspekterna och de grundläggande valmöjligheterna och se till att vederbörlig hänsyn tas till parlamentets synpunkter. Parlamentet får också ställa frågor och rikta rekommendationer till ministerrådet. Varje år skall en debatt hållas om de framsteg som gjorts vad beträffar genomförandet av den gemensamma politiken. 8.5.2Inrikespolitiska och rättsliga angelägenheter Fördraget uppställer som ett av målen för unionen att utveckla ett nära samarbete i rättsliga och inrikes frågor (artikel B). I fördragets avdelning VI preciseras innebörden (artikel K). Här förklaras (artikel K.1) att följande områden skall ses som frågor av gemensamt intresse för att förverkliga unionens mål, särskilt den fria rörligheten för personer: 1. Asylpolitik. 2. Kontroll av medlemsländernas externa gränser. 3. Invandringspolitik och politik avseende tredjelandsmedborgare. 4. Kampen mot narkotikamissbruk, i den mån den ej täcks av punkterna 7-9. 5. Kampen mot bedrägerier i internationell skala i den mån den ej täcks av punkterna 7-9. 6. Civilrättsligt samarbete. 7. Straffrättsligt samarbete. 8. Tullsamarbete. 9. Polissamarbete för att hindra och bekämpa terrorism, olaglig narkotikahandel och grova andra former av internationell brottslighet, i samband med organisation av ett system för informationsutbyte inom en europeisk polisbyrå (Europol). Här kan erinras om att bestämmelserna om en gemensam politik i visumfrågor återfinns i Romfördragets artikel 100c. I artikel K.9 öppnas en möjlighet för rådet att enhälligt besluta om att göra artikel 100c tillämplig också på de områden, som täcks av punkterna 1-6 i artikel K.1. Ett sådant beslut skall antas av medlemsstaterna i enlighet med deras konstitutionella bestämmelser. Samarbetet på dessa områden är inte någon nyhet som tillkommit genom Maastrichtfördraget. Det nya är att samarbetet har formaliserats, utan att fördenskull dess grundläggande mellanstatliga karaktär har gått förlorad. I artikel K.2 sägs, att de i artikel K.1 angivna samarbetsfrågorna "skall behandlas med beaktande av Europarådets konvention av den 4 november 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna" liksom av 1951 års konvention om flyktingars rättsliga ställning. Medlemsländerna skall informera och konsultera varandra i rådet för att koordinera sina åtgärder. I detta syfte skall de etablera samarbete mellan relevanta nationella myndigheter. Om samarbetets mål bättre kan uppnås genom gemensamt agerande än genom de enskilda ländernas agerande, kan medlemsländerna genom enhällighet besluta att genomföra politiken medelst kvalificerad majoritet i beslutsfattandet. Möjligheten till genomförande av politiken genom kvalificerad majoritet är en betydelsefull nyhet för samarbetet inom dessa politikområden. Medlemsländerna och kommissionen har initiativrätt vad gäller frågor som omfattas av punkterna 1 till och med 6 ovan, medan medlemsländerna behåller sin initiativrätt i frågor som rör punkterna 7 till och med 9. Rådet kan rekommendera medlemsländerna att anta konventioner inom de områden som nämns ovan. Redan i dag finns en asylkonvention som undertecknats av gemenskapens tolv medlemsländer och en framförhandlad gränskontrollkonvention färdig för undertecknande. En samordningskommitté bestående av höga tjänstemän skall upprättas för att ge rådet utlåtanden och beslutsunderlag i ovan nämnda frågor (artikel K.4). Kommissionen skall delta fullt ut i arbetet inom den inrikespolitiska "pelaren" (dock med undantag för frågorna under punkterna 7-9 ovan). Det land som för tillfället innehar ordförandeskapet skall, liksom kommissionen, regelbundet hålla parlamentet informerat i frågorna. Ordförandelandet skall se till att parlamentets synpunkter i vederbörlig ordning beaktas. Parlamentet har också rätt att ställa frågor till rådet och att avge rekommendationer. Varje år skall en debatt hållas i parlamentet om genomförandet av ovan nämnda frågor. Medlemsländerna uttalar i en deklaration i anslutning till fördraget som sin eniga mening, att rådet med förtur skall behandla asylpolitikfrågan och frågor om invandringspolitik. Sambandet är tydligt mellan EU:s verksamhet inom ramen för den tredje pelaren (artikel K i Maastrichtfördragets ) och önskemålet om fri rörlighet inom unionen för personer. Sambandet kan uttryckas så, att avvecklingen av identitetskontroll vid gemenskapens inre gränser (gränserna mellan medlemsstaterna) förutsätter en rad s.k. kompensatoriska åtgärder. Dessa tar form av överenskommelser mellan medlemsstaterna på de områden artikel K.1 anger. Europeiska unionens råd har inte på dessa områden den normgivningskompetens, som rådet har under de andra grundläggande fördragen. Unionen har emellertid inlett en betydande verksamhet inom ramen för artikel K, styrd av den s.k. K 4-kommittén. Denna verksamhet skildras i avsnitt 29 varav framgår att målet om en fri rörlighet för personer inom unionen ännu inte uppnåtts. 8.6 Gemenskapernas institutioner och deras roll 8.6.1Beslutsprocessen I beslutsprocessen representerar kommissionen gemenskapens intressen och har en initiativtagande roll, medan det i rådet är medlemsstaternas ståndpunkter och intressen som bryts mot varandra. Europaparlamentet, den folkvalda församlingen, har vissa kontrollerande uppgifter men deltar också i beslutsprocessen utan att ha någon egen normgivande befogenhet. Domstolen kontrollerar bl.a. att institutionerna inte överskrider sina befogenheter enligt fördragen. Det är bara inom det traditionella EG-samarbetet som nedan beskrivna förfaranderegler tillämpas. När det gäller inrikes- och rättsliga frågor och utrikes- och säkerhetspolitik tillämpas andra beslutsprocedurer varvid enhälliga beslut alltid krävs. Initiativet till beslut - kommissionen Kommissionen består för närvarande av 17 ledamöter. Medlemsstaternas regeringar utser, efter att ha inhämtat Europaparlamentets godkännande, ordföranden och de övriga ledamöterna av kommissionen för en mandattid av fem år. Artikel 16 i anslutningsfördraget anger att antalet ledamöter i kommissionen skall utökas till 21 (artikel 158). Kommissionens ledamöter företräder inte sitt hemland utan skall arbeta i hela gemenskapens intresse (artikel 157.2). De avger en högtidlig försäkran inför EG-domstolen att varken begära eller ta emot instruktioner från någon regering eller intressegrupp. De åtnjuter också rättslig immunitet för åtgärder som de vidtagit i tjänsten. Kommissionen sammanträder varje vecka och är i dag beslutför med nio ledamöter närvarande. Besluten fattas kollegialt med enkel majoritet. Varje ledamot av kommissionen är ansvarig för politiken inom ett eller flera generaldirektorat. Dessa direktorat ansvarar för gemenskapspolitiken inom ett, eller ett par angränsande, områden (t.ex. DG IV konkurrens, DG V sysselsättning, arbetsmarknads- och socialpolitik, DG VI jordbruk). Till sin hjälp har varje kommissionsledamot också ett eget kabinett. Kommissionen har i princip exklusiv initiativrätt vad avser förslag till nya regler. Det skall emellertid nämnas att rådet ofta tar informella initiativ som vidarebefordras till kommissionen. Dessutom har Europaparlamentet genom Maastrichtfördraget fått befogenhet att anmoda kommissionen att lägga fram lämpliga förslag. Rådets antagande av förordningar, direktiv eller beslut måste vila på ett förslag från kommissionen. Beredningen av ärenden rörande förslag av kommissionen sker inom generaldirektoraten och kabinetten samt också i särskilda expertgrupper sammansatta av individuella experter från medlemsstaterna. Det förekommer såväl ständigt verksamma expertgrupper som grupper utsedda ad hoc. Kommissionen utnyttjar också i stor utsträckning sin rätt att höra Ekonomiska och sociala kommittén. Denna är en rådgivande församling med 189 ledamöter som representerar arbetsgivare, arbetstagare och andra grupper (såsom jordbrukare, konsu- mentintressen och vissa yrkesgrupper). I anslutningsakten föreskrivs att kommittén skall utökas med 42 ledamöter. Sverige får därvid 12 platser. Kommissionen kan i vissa fall själv utfärda rättsakter som är bindande för medlemsstaterna. Det gäller dels i de fall så uttryckligen stadgas i fördragen, dels med stöd av delegerade befogenheter från rådet, främst för verkställande av rådets beslut. Kommissionens verkställande åtgärder och tillämpning i övrigt av fördragen och sekundärrätten sker i stor utsträckning genom ca 1 000 kommittéer med representanter för medlemsstaterna (den s.k. kommittologin). När rådet delegerar befogenheter till kommissionen är det av intresse för medlemsstaterna att behålla ett visst inflytande. I de rättsakter som föreskriver delegation förordnas därför ofta att kommissionen skall förelägga sina förslag till åtgärder för en kommitté som består av representanter för medlemsstaterna med en kommissionstjänsteman som ordförande. Ordföranden saknar normalt rösträtt i kommittén. Förhållandet mellan kommission och kommitté följer i huvudsak tre olika procedurer, med varierande grad av inflytande för kommittén. De tre slagen av kommittéer brukar beskrivas som rådgivande, förvaltande och föreskrivande. Den största graden av självständighet har kommissionen då kommitténs ställning enbart är rådgivande. Kommissionens makt är som mest beskuren i förhållande till de föreskrivande kommittéerna. Kommissionen kan då endast handla i överenstämmelse med kommitténs ställningstagande. Om kommissionen inte vill följa kommittén, eller om kommittén inte alls intar någon ståndpunkt, hänskjuts frågan till rådet för beslut. Enligt Maastrichtfördraget har kommissionens ställning förstärkts inom de utrikes- och inrikespolitiska områdena genom att den i fråga om initiativ- och yttranderätt jämställs med medlemsstaterna. Beslutsfattandet - Europeiska unionens råd Rådet godkänner EG:s budget och beslutar normer, eller - med en nationell terminologi - stiftar lag, inom de områden där medlemsstaterna skall tillämpa gemensamma regler. Rådet fattar beslut på grundval av kommissionens förslag. Rådet består av en regeringsledamot från varje land. Deltagarna i rådet växlar. Utrikesministrarna möts som regel en gång i månaden, liksom ekonomi- och finansministrarna. De samordnar de övriga ministrarnas arbete och behandlar frågor som fackministrarna har remitterat till dem. Fackministrarna möts, när frågor inom deras ansvarsområde skall behandlas. Minst en ledamot av kommissionen är alltid närvarande vid rådets möten. Varje land innehar ordförandeposten i sex månader. Turordningen sker i bokstavsföljd efter landets inhemska namn. Samråd sker mellan nuvarande, kommande och föregående ordförandeland i den s.k. trojkan. Ordförandelandets utrikesminister har titeln rådspresident och företräder EU i FN:s generalförsamling och i andra internationella sammanhang. Rådet skall höra Europaparlamentet och Ekonomiska och sociala kommittén när fördraget föreskriver det men låter ofta dessa instanser yttra sig även i andra fall. Kommissionen kan ändra sitt förslag intill dess att rådet har fattat beslut i saken. I många frågor äger därför en fortlöpande dialog rum mellan rådet och kommissionen. Det fordras enhällighet för att rådet skall kunna ändra kommissionens förslag till beslut (artikel 149.2). Det saknas regler om beslutsmässighet för rådet och det anses i praxis vara beslutsmässigt även om inte alla stater är närvarande. Den formella huvudregeln är att rådets beslut fattas med enkel majoritet. Flertalet viktigare bestämmelser i fördraget föreskriver emellertid att beslut skall fattas enhälligt eller med kvalificerad majoritet. Röstreglerna i rådet (artikel 148) bygger på att varje stat har ett visst röstetal - Tyskland, Frankrike, Storbritannien och Italien har 10 röster var, Spanien 8, Belgien, Grekland, Nederländerna och Portugal 5 var, Danmark och Irland 3 röster var samt Luxemburg 2 röster. Sverige får vid ett medlemskap 4 röster. De övriga kandidatländerna Österrike, Finland och Norge får 4, 3 respektive 3 röster var. Kvalificerad majoritet innebär i dag att det krävs 54 ja-röster för bifall till ett förslag från kommissionen. Efter en utvidgning med de fyra länder som förhandlat om medlemskap höjs denna siffra till 64 röster. Mellan rådsmötena företräds ministrarna av ambassadörer som är ackrediterade hos gemenskapen och som leder sina respektive länders delegationer i Bryssel. De bildar de ständiga representanternas kommitté, COREPER (Comité des Représentants Permanents). Med hjälp av över hundra kommittéer med tjänstemän från medlemsstaternas fackdepartement bereder Coreper kommissionens förslag till rådsbeslut och jämkar samman de tolv regeringarnas ståndpunkter. Coreper sammanträder varje vecka och gör, tillsammans med rådets ordförande, upp föredragningslistan för rådsmötena. Vid rådsmötena behandlas dels frågor i vilka enighet uppnåtts i Coreper eller vid tidigare rådsmöte och där beslut kan fattas utan debatt (en bloc), under vad som betecknas som punkt A, dels, under punkt B, frågor där enighet inte kunnat nås. Ekonomiska och monetära frågor handhas av Monetära kommittén. En betydelsefull ställning intar också Europeiska rådet som skiljer sig från Europeiska unionens råd. Europeiska rådet är beteckningen på de möten mellan medlemsstaternas stats- eller regeringschefer som regelbundet äger rum en gång per halvår. Vid dessa möten fattas främst beslut i övergripande politiska frågor. Besluten formaliseras vid behov av ministerrådet. I Maastrichtfördraget har Europeiska rådet uttryckligen tillagts uppgiften att ge unionen nödvändiga impulser för dess utveckling och att fastställa de allmänna politiska riktlinjerna härför. Europaparlamentet Europaparlamentet består för närvarande av 567 ledamöter. Ledamöterna väljs genom direkta allmänna val för en mandatperiod om fem år. Sverige får vid ett medlemskap 22 mandat i den folkvalda församligen. Ledamöterna väljs genom direkta allmänna val för en mandatperiod om fem år. En parlamentsledamot kan - även om det sällan förekommer - samtidigt vara ledamot av ett nationellt parlament men inte av någon av gemenskapernas övriga institutioner eller av en nationell regering. Ledamöterna representerar väljarkåren och röstar individuellt. De får inte ha bundna mandat eller annars vara bundna av instruktioner. Det har alltsedan parlamentets bildande varit praxis att arbetet främst bedrivs genom de olika politiska grupperingarna snarare än efter de nationer som ledamöterna representerar. Parlamentet väljer talman och andra företrädare bland sina medlemmar. Arbetet är organiserat i ständiga utskott som vart och ett ansvarar för ett särskilt område av gemenskapernas politik. Utskottens sammansättning återspeglar parlamentets politiska sammansättning men det är de skilda politiska grupperna som utser kommittéledamöterna. Utskotten avger betänkanden, förberedda av särskilda rapportörer, som utgör grunden för plenardebatterna i parlamentet. Parlamentet skall hålla en årlig session och kan dessutom sammankallas på begäran av en majoritet av dess medlemmar eller på begäran av rådet eller kommissionen (artikel 139). I praktiken håller parlamentet emellertid en delsession varje månad. Dessa sessioner varar vanligtvis en vecka. Utskotten kan sammanträda när som helst på begäran av utskottsordföranden eller parlamentets talman. Enligt huvudregeln fattar parlamentet beslut med absolut majoritet av avgivna röster (artikel 141). Bland undantagen kan särskilt nämnas beslut att förkasta ett förslag till gemenskapernas budget vilket kräver två tredjedels majoritet av avgivna röster. Det finns fem olika former för parlamentets medverkan i beslutsprocessen. -Obligatoriskt inhämtande av parlamentets yttrande Många bestämmelser i fördragen föreskriver att rådet, innan det fattar beslut, skall inhämta parlamentets yttrande. I målen 138/79 Roquette Frères mot rådet [1980] ECR s. 333 och 139/79 Maizena mot rådet [1980] ECR s. 3393, förklarade domstolen en förordning ogiltig på grund av att rådet inte inväntat parlamentets yttrande innan det fattade sitt beslut. Det finns inte i fördragen någon tid angiven inom vilken parlamentet måste avge sitt yttrande. -Inhämtande av parlamentets yttrande i övriga fall I dessa fall hör rådet parlamentet utan att det, enligt fördragen, är ett formellt krav. När väl proceduren har inletts följer den emellertid samma regler som gäller för det "obligatoriska" förfarandet. -Ett särskilt samrådsförfarande Genom en gemensam deklaration mellan parlamentet, rådet och kommissionen den 4 mars 1975 etablerades ett särskilt samrådsförfarande i fråga om rättsakter med betydande ekonomiska verkningar. I deklarationen sägs att om rådet i ett sådant fall avser att frångå parlamentets uppfattning skall man försöka uppnå enighet i en samrådskommitté med representanter för rådet och parlamentet. -Samarbetsförfarandet Genom Enhetsakten år 1986 stärktes parlamentets ställning genom att det föreskrevs att rådet i vissa fall skall fatta beslut "i samarbete med" parlamentet. Detta förfarande innebär att parlamentet åter kommer in i bilden vid det tillfälle i beslutsprocessen då rådet normalt vore berett att fatta slutligt beslut i saken. I stället för att fatta beslut antar rådet i sådana fall endast en "gemensam ståndpunkt", genom ett kvalificerat majoritetsbeslut. Under tre, eller högst fyra, månaders tid kan sedan parlamentet antingen godkänna eller förkasta den gemensamma ståndpunkten eller föreslå tillägg. Om parlamentet godkänner den gemensamma ståndpunkten eller underlåter att agera inom tidsfristen, beslutar rådet i enlighet med den gemensamma ståndpunkten. Om parlamentet förkastar den gemensamma ståndpunkten, kan den bli föremål för beslut i rådet endast genom ett enhälligt ställningstagande. Om parlamentet föreslår tillägg till den gemensamma ståndpunkten har kommissionen att åter överväga sitt förslag. Kommissionen kan anta alla eller några av parlamentets förslag eller förkasta dem. Kommissionen överlämnar så sitt eventuellt reviderade förslag till rådet. Om den har förkastat parlamentets tillägg skall den också redovisa skälen för det. Rådet kan anta kommissionens reviderade förslag med kvalificerad majoritet. Det kan också besluta om tillägg, antingen egna eller genom att anta parlamentets av kommissionen förkastade tillägg. I båda de sist nämnda fallen krävs enhällighet i rådet. -Medbeslutandeförfarandet Genom Maastrichtfördraget (artikel 189b i Romfördraget) gavs parlamentet vad som kallas en medbeslutanderätt i vissa frågor. Medbeslutandeprocedurens bärande element kan beskrivas enligt följande: Kommissionens förslag överlämnas till både parlamentet och rådet och proceduren följer därefter inledningsvis de regler som gäller för samarbetsförfarandet. Om parlamentet med absolut majoritet avslår rådets "gemensamma ståndpunkt", har förslaget fallit. Om parlamentet i stället föreslår ändringar i, eller tillägg till rådets gemensamma ståndpunkt och enighet inte kan nås mellan rådet och parlamentet, skall frågan hänskjutas till en sammanjämknings- eller medlingskommitté. Kommittén skall sträva efter att föreslå en gemensam text. Om en sådan text föreslås skall den bli föremål för beslut av både rådet och parlamentet. Om endera av dessa institutioner underlåter att anta förslaget, har det fallit. För det fall att medlingskommittén inte lägger fram någon gemensam text, kan rådet åter besluta i enlighet med sin ursprungliga gemensamma ståndpunkt. Om då parlamentet åter avslår förslaget har det fallit. Rättsakter som beslutas enligt detta förfarande skall undertecknas av både parlamentets och rådets president. Medbeslutandeförfarandet påminner således till sin uppbyggnad om vissa parlamentariska tvåkammarsystem i vilka ett normbeslut kräver ett positivt ställningstagande i båda kamrarna och där det finns ett samman- jämkningsförfarande för att nå en gemensam position. Förfarandet är dock endast avsett att tillämpas inom vissa begränsade, men betydelsefulla områden. Det gäller t.ex. regler om personers fria rörlighet (artikel 49), den fria etableringsrätten (artiklarna 54, 56 och 57) samt den inre marknaden (artikel 100a). Parlamentet spelar också en roll när gemenskaperna sluter avtal med tredje land. När det gäller internationella avtal i allmänhet anges i artikel 228 i Romfördraget att förhandlingar om internationella avtal skall föras av kommissionen men "ingås av rådet sedan Europaparlamentet hörts i de fall som anges i detta fördrag". Slutligen kan parlamentet utöva övervakande och kontrollerande funktioner på flera sätt - genom skriftliga och muntliga frågor till kommissionen eller till rådet (artikel 140), - genom debatt kring kommissionens allmänna årsrapport (artikel 143), - genom budgetprocessen (artikel 203), - genom att granska kommissionens räkenskaper och bevilja den ansvarsfrihet beträffande budgetens genomförande (artikel 206), samt - genom att rikta misstroendevotum mot kommissionen och därigenom framtvinga kommissionsledamöternas samfällda avgång (artikel 144). Genom Maastrichtfördraget förstärktes parlamentets kontrollfunktioner ytterligare genom att varje unionsmedborgare ges rätt att vända sig till parlamentet i frågor som direkt berör honom eller henne, att parlamentet skall utse en ombudsman som på eget initiativ eller efter klagomål från enskilda har att utreda om brister eller försummelser förekommit, att parlamentet kan, på yrkande av en fjärdedel av dess ledamöter, tillsätta en temporär undersökningskommission för att utreda påstådda missförhållanden samt att parlamentet skall godkänna medlemsstaternas regeringars val av kommissionspresident och övriga kommissionsledamöter. Domstolen Domstolen består av tretton domare, en från vart och ett av medlemsländerna och en trettonde från - rotationsvis - Tyskland, Frankrike, Italien, Spanien eller Storbritannien. Domarna utses genom enhälliga beslut av medlemsländer på förslag av resp. land. Som medlem får Sverige rätt att föreslå en ledamot av domstolen. Domstolen bistås av sex generaladvokater som skall ha samma kvalifikationer som domarna. Även de utses för en tid av sex år av medlemsstaternas regeringar i samförstånd. Fyra av generaladvokatämbetena besätts med kandidater från Tyskland, Frankrike, Italien och Storbritannien medan två tillsätts - rotationsvis - från de övriga staterna. Generaladvokaterna har till uppgift att opartiskt och oavhängigt avge ett motiverat förslag till avgörande i målen. I anslutningsfördraget föreskrivs om en utökning till åtta generaladvokater. En av EG-domstolens uppgifter är att pröva giltigheten av de rättsakter som beslutats av EG:s institutioner. I denna funktion kan domstolens roll liknas vid en författningsdomstols. Domstolen prövar därvid frågan om rättsakters ogiltighet på talan av en medlemsstat, rådet, kommissionen eller, i vissa fall, en enskild. Domstolen skall på samma grunder pröva en talan som väcks av Europaparlamentet för att ta tillvara sina rättigheter. Domstolen är ansvarig för att EG-rätten tolkas enhetligt och den har att i sista hand avgöra dess innebörd. I viktiga avseenden har EG-rätten fått sin form genom domstolens avgöranden. Domstolen dömer bl.a. i mål mellan medlemsländerna och mellan institutionerna inbördes samt i mål mellan kommissionen och medlemsländerna. Dess domar är bindande. En viktig uppgift för domstolen är vidare att på begäran av nationella domstolar lämna förhandsbesked om EG-reglernas innebörd. EG-domstolens rättstillämpning har haft stor betydelse för integrationens utveckling. Främst på grund av den växande arbetsbördan för domstolen har från och med den 1 november 1989 inrättats en förstainstansrätt för prövning av vissa särskilt angivna typer av mål. Denna domstol består för närvarande av tolv domare, en från var och en av medlemsstaterna. 8.6.2Övervakningsförfarandet Inom EG finns ett system för att säkerställa att medlemsländerna verkligen uppfyller sina skyldigheter enligt fördragen. Kommissionen har en mycket betydelsefull roll som fördragens väktare. Ytterst kan en stat stämmas inför EG-domstolen om den inte lever upp till sina skyldigheter. Vidare kan på vissa områden, i synnerhet konkurrensområdet, enskilda individers eller företags rättsställning komma att direkt beröras av kommissionens åtgärder. Det finns i sådana fall en möjlighet för dem som berörs av åtgärden att få sin sak prövad i EG-domstolen. Som kommer att beröras i avsnitt 35.4 kan enskilda rättigheter även indirekt komma att prövas när nationell domstol i en medlemsstat begär ett förhandsavgörande från EG-domstolen. Fördragsbrottstalan Artikel 169 i Romfördraget ger kommissionen en generell befogenhet att ingripa mot en överträdelse av fördraget. Kommissionen skall enligt artikeln avge ett motiverat yttrande i ärendet efter att ha givit berörd stat möjlighet att inkomma med sina synpunkter. Det har visat sig att få av de ärenden som väcks kommer till domstolen. Dessförinnan skall normalt en, ofta långvarig, dialog mellan kommissionen och den berörda staten förekomma. Kommissionen kan under denna tid genomföra undersökningar och begära in nödvändig information samt rådfråga oberoende experter. Detta informella förfarande kan utmynna i att kommissionen inte längre finner anledning att ingripa mot berörd stat eller att staten vidtar nödvändiga åtgärder för att leva upp till sina åtaganden, varvid förfarandet avslutas. Om å andra sidan, sedan tillräckligt underlag har hämtats in, kommissionen bedömer att ett fördragsbrott föreligger, kan den utfärda en s.k. formell underrättelse, dvs. en begäran om att medlemsstaten inom viss tid skall kommentera den påstådda överträdelsen eller vidta nödvändiga åtgärder för att rätta till det. Därefter kan kommissionen utarbeta ett motiverat yttrande. Även detta skall innehålla en tidsfrist inom vilken staten kan åtgärda det påstådda överträdelsen och förbereda en process i domstolen. Om medlemsstaten inte efterkommer yttrandet inom den angivna tidsperioden, kan kommissionen föra ärendet vidare till domstolen. Det motiverade yttrandet bildar då ramen för processen. Diskussioner mellan kommissionen och medlemsstaten kan fortgå även efter det att ärendet initierats i domstolen. Kommissionen kan när som helst återta sin anmälan. EG-domstolen kan vidta interimistiska åtgärder när så är nödvändigt enligt artikel 186 i Romfördraget. 8.6.3Gemenskapsrätten utgör en egen rättsordning De europeiska gemenskaperna och den europeiska unionen är grundade på folkrättsliga fördrag. Samarbetet inom EG skiljer sig emellertid i ett avseende från traditionellt internationellt samarbete. Ett medlemskap förutsätter nämligen att medlemsstaterna avstår från en del av sina statsorgans beslutsbefogenheter och överlåter dessa till gemenskaperna, där de utövas av medlemsländerna gemensamt, i enlighet med fördragen.På grundval av de grundläggande fördragen och deras särart har en egen rättsordning, gemenskapsrätten, utvecklats med drag som är unika för EG och som skiljer sig både från traditionell statsrätt och internationell rätt i allmänhet. EG-rätten brukar betecknas som en rättsordning av eget slag (sui generis), självständig och samtidigt integrerad med medlemsstaternas nationella rättssystem. EG:s rättsordning behandlas i avsnitt 35. 8.7 Framtida fördragsändringar I det föregående har beskrivits de grundläggande fördragens aktuella uppbyggnad och den i dag gällande institutionella balansen. Denna uppbyggnad och denna balans är resultatet av återkommande förhandlingar mellan medlemsstaterna, som med jämna mellanrum resulterat i fördragsändringar. Den senaste fördragsändringen skedde i och med Maastrichtfördraget, som trädde i kraft den 1 november 1993. Det är oriktigt att föreställa sig att den senaste förändringen också är den sista. Frågan om en översyn av de grundläggande fördragen står på dagordningen för en regeringskonferens år 1996. Ett svenskt medlemskap i EU från och med den 1 januari 1995 innebär deltagande i konferensen och i det förberedande arbetet inför denna. Inflytandet över den europeiska unionen kännetecknas av en avvägning och ett samspel mellan överstatlighet och nationella intressen. Det återspeglar sig i samspelet mellan institutionerna. Framför allt företräds det överstatliga av kommissionen och parlamentet, som därför kan sägas vara naturliga bundsförvanter. Medlemsländerna har emellertid också att tillvarata gemenskapernas intressen vid sidan av sina nationella. Överenskommelsen i Maastricht anger några punkter, där en översyn uttryckligen förutses. Det gäller bestämmelserna om - en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik (artikel J.4 sjätte stycket och artikel J.10 i Maastrichfördraget), - vilka områden som skall omfattas av medbeslutandet (artikel 189b åttonde stycket i Romfördraget) - fastställandet av en eventuell rättsaktshierarki (deklaration nr 16 till Maastrichtfördraget), och - budgetfrågornas institutionella ordning (tillägg i form av inter-institutionella avtal 29 oktober 1993). Utöver dessa frågor kan också andra frågor av stor politisk räckvidd komma att tas upp. En grundläggande sådan är om fördragsöversynen som målsättning skall ha att konsolidera och reformera institutionerna på grundval av en medlemsskara om högst 16 eller om reformerna skall ta sikte på en större medlemsskara. Oavsett detta finns det anledning utgå från att sådana frågor, som Europaparlamentet särskilt ivrat för, kommer att stå på dagordningen. Bland dessa märks önskemålet att ersätta de flesta enhällighetsbeslut med kvalificerade majoritetsbeslut. Ännu en annan av Europaparlamentet framlyft fråga gäller sättet att utse EG-kommissionen och dess ordförande. Naturligtvis finns här också frågor om parlamentets ställning i beslutsprocessen rent allmänt. En union bestående av så många stater, av varierande folkmängd och ekonomisk styrka, med förespråkare för såväl ökad integration som fortsatt mellanstatligt samarbete kan resa frågor om behovet att införa olika villkor och takt för deltagande, där vissa länder deltar i unionens alla politikområden, medan övriga, valfritt eller i sin egen takt deltar i t.ex. den ekonomiska och monetära unionen, socialpolitiken, miljöskyddet, industripolitiken, utrikes- och säkerhetspolitiken eller det inrikes- eller rättsliga samarbetet. Ett sådant asymmetriskt system skulle samtidigt resa frågor som hur institutionerna skall fungera eller om kärngruppen av medlemsländer i längden kan acceptera att de övriga inte deltar med samma grad av aktiv solidaritet i t.ex. utrikespolitiken, för att skydda miljön eller verka för valutastabilitet. 9 Avtal med tredje land och mellan medlemsstaterna 9.1 Gemenskapens traktatkompetens Gemenskapen är en juridisk person. Gemenskapen har även folkrättslig handlingsförmåga, dvs. kompetens att ingå internationella avtal (s.k. traktatkompetens). Gemenskapens förbindelser med omvärlden utgör en stadigt ökande del av EG:s samlade aktiviteter. EG:s behörighet att ingå internationella avtal framgår i vissa fall uttryckligen av fördraget. EG-domstolens rättspraxis har klargjort att gemenskapen även besitter traktatkompetens inom de områden där gemenskapen tilldelats intern beslutskompetens. 9.1.1Gemenskapen har traktatkompetens genom uttryckliga bestämmelser i Romfördraget Handelspolitik (artikel 113) Enligt artikel 113 i Romfördraget skall den gemensamma handelspolitiken grundas på enhetliga principer, särskilt när det gäller att ändra tulltaxor, ingå tull- och handelsavtal, uppnå enhetlighet i fråga om liberaliseringsåtgärder, exportpolitik samt handelspolitiska skyddsåtgärder, inbegripet åtgärder vid dumpning och subventioner. Med stöd av artikel 113 i Romfördraget har gemenskapen bl.a. slutit bilaterala handelsavtal, frihandelsavtal och avtal om ekonomiskt samarbete. På det multilaterala planet har gemenskapen med stöd av artikel 113 bl.a. ingått en rad avtal inom ramen för GATT, som t.ex. ett avtal om internationell handel med textilvaror från år 1973. Associationsavtal m.m. (artikel 238) Gemenskapen får, med stöd av artikel 238 i Romfördraget, med en eller flera stater eller internationella organisationer ingå avtal som innebär en associering med ömsesidiga rättigheter och förpliktelser, gemensamt uppträdande och särskilda förfaranden. Med stöd av artikel 238 i Romfördraget har gemenskapen framför allt ingått följande kategorier av avtal: - Avtal med europeiska länder som förberedelse eller som en inledande fas inför en eventuell anslutning till gemenskapen; detta är bl.a. fallet med 1963 års associationsavtal med Turkiet och de s.k. Europaavtal som slutits med Tjeckien, Slovakien, Polen, Ungern, Rumänien och Bulgarien. - Samarbetsavtal som gemenskapen ingår med andra stater, t.ex. Lomékonventionerna som ingåtts med de s.k. ACP-länderna, dvs. stater i Afrika söder om Sahara samt i Karibien och Stillahavsområdet samt 1978 års samarbetsavtal med bl.a Tunisien, Algeriet och Marocko. Övriga bestämmelser som tilldelar gemenskapen traktatkompetens Genom enhetsakten och Maastrichtfördraget har en rad bestämmelser införts i Romfördraget, vilka uttryckligen ger gemenskapen befogenhet att ingå avtal med tredje länder eller internationella organisationer. Detta är fallet på följande områden: - Det monetära området (artikel 109). - Forskningsområdet (artikel 130m). - Miljöområdet (artikel 130r). - Biståndsområdet (artikel 130y). En närmare redogörelse för gemenskapens samarbetsavtal och handelsavtal m.m. finns i avsnitt 23 om tullunionen och den gemensamma handelspolitiken samt i avsnitt 27 om biståndspolitiken. 9.1.2Gemenskapen har traktatkompetens inom de områden där gemenskapen tilldelats intern beslutskompetens I målet 22/70 AETR [1971] ECR s. 263 uttalade EG-domstolen att gemenskapens traktatkompetens inte endast följer av uttryckliga bemyndiganden i Romfördraget. Med hänsyn till fördragets system och dess materiella bestämmelser kan gemenskapens traktatkompetens även följa implicit av andra fördragsbestämmelser och av sekundära rättsakter som antagits av gemenskapens institutioner. Domstolen slog vidare fast att rådet kan besitta traktatkompetens med stöd av artikel 235 i Romfördraget, om det skulle visa sig nödvändigt för att inom den gemensamma marknadens ram förverkliga något av gemenskapens mål. EG-domstolen bekräftade i de förenade målen 3,4 och 6/76 Kramer [1976] ECR s. 1303 den s.k. parallelldoktrinen, dvs. att gemenskapen har traktatkompetens inom de områden där gemenskapen tilldelats intern beslutskompetens. Traktatkompetens kan föreligga även när gemenskapen inte har utnyttjat sin interna beslutskompetens (yttrande 1/76 [1977] ECR s. 741). I avsnitt 35 om EG:s rättsordning redogörs för den interna kompetens- fördelningen mellan medlemsstaterna och gemenskapen. Där behandlas även gemenskapens exklusiva kompetens att ingå avtal på vissa områden. 9.2 Förfarandet vid ingåendet av internationella avtal I artikel 228 i Romfördraget finns förfaranderegler om ingående av avtal mellan gemenskapen och en eller flera stater eller internationella organisationer. Rådet skall på rekommendation av kommissionen bemyndiga denna att inleda förhandlingar. Inom ramen för de direktiv rådet utfärdar skall kommissionen föra förhandlingarna i samråd med en särskild kommitté som rådet tillsätter för att biträda kommissionen i dess uppgift. Om inte annat följer av kommissionens befogenheter på det aktuella förhandlingsområdet, skall avtalen ingås av rådet genom beslut med kvalificerad majoritet på förslag av kommissionen. Rådet skall besluta enhälligt, om avtalet omfattar ett område där det krävs enhällighet för att interna regler skall kunna antas, samt om det är fråga om sådana avtal som ingås med stöd av artikel 238 i Romfördraget. Hörande av Europaparlamentet m.m. Med undantag för sådana avtal som ingås med stöd av artikel 113.3 i Romfördraget, skall rådet höra Europaparlamentet innan det ingår ett avtal. Europaparlamentets samtycke krävs alltid för ingåendet av avtal som avses i artikel 238, andra avtal som skapar en särskild institutionell ram genom att samarbetsförfaranden inrättas, avtal som har betydande budgetmässiga följder för gemenskapen samt avtal som medför ändring av en rättsakt som har antagits enligt medbestämmandeförfarandet i artikel 189b. När rådet ingår ett avtal får det bemyndiga kommissionen att godkänna ändringar för gemenskapens räkning, om dessa ändringar enligt avtalet skall antas genom ett förenklat förfarande eller av ett organ som inrättas genom avtalet. Rådet får förena ett sådant bemyndigande med särskilda villkor. Ingående av avtal som förutsätter fördragsändringar Om rådet avser att ingå ett avtal som förutsätter ändringar i Romfördraget, skall ändringarna dessförinnan antas enligt förfarandet om fördragsändringar (artikel N) i Maastrichtfördraget. Rådet, kommissionen eller en medlemsstat får inhämta domstolens yttrande över huruvida ett tilltänkt avtal är förenligt med bestämmelserna i Romfördraget. Om domstolen i sitt yttrande finner att så inte är fallet, får avtalet endast träda i kraft i enlighet med artikel N i Maastrichtfördraget. De avtal som ingåtts i den ordning som anges i artikel 228 skall vara bindande för gemenskapens institutioner och för medlemsstaterna. I avsnitt 35 om EG:s rättsordning behandlas avtalens ställning och verkan inom EG-rätten. 9.3 Sveriges anslutning till vissa avtal, m.m. 9.3.1Konventioner som är oskiljaktigt förbundna med förverkligandet av Maastrichtfördragets mål Enligt artikel 3 i anslutningsakten förbinder sig de nya medlemsstaterna bl.a. att ansluta sig till de konventioner och instrument som är oskiljaktigt förbundna med förverkligandet av Maastrichtfördragets mål. Sverige har oberoende av anslutningen redan ingått följande konventioner och instrument: - Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna från år 1950 (SÖ 1952:35). - Europeiska konventionen till förhindrande av tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning från år 1987 (SÖ 1988:37). - Genèvekonventionen angående flyktingars rättsliga ställning från år 1951 (SÖ 1961:33, 1966:27 och 1970:62) samt protokollet angående flyktingars rättsliga ställning från år 1967 (SÖ 1967:45). - Konventionen ersättande äldre konventioner rörande narkotika från år 1961 (SÖ 1964:59) samt protokollet rörande ändringar i nämnda konvention från år 1972 (SÖ 1972:41). - Konventionen om psykotropa ämnen från år 1971 (SÖ 1972:42). - Konventionen om bekämpande av illegal handel med narkotika och psykotropa ämnen från år 1988 (SÖ 1991:41). 9.3.2Gemenskapens avtal blir bindande för Sverige Artikel 5 i anslutningsakten behandlar sådana överenskommelser eller avtal som någon av de tre gemenskaperna (EG, Euratom och EKSG) har ingått med ett eller flera tredje länder, med en internationell organisation eller med en medborgare i tredje land. Sådana avtal är bindande för de nya medlemsländerna på de villkor som anges i de grundläggande fördragen och i anslutningsakten. Vissa avtal måste anpassas vid en svensk anslutning. I sådana fall skall ändringar i avtalen göras genom överenskommelser med motparten och bifogas avtalen i form av tilläggsprotokoll. I artikelarna 128-129 i anslutningsakten förutses att tilläggsprotokoll kan komma att behövas för ett antal där uppräknade avtal. I förekommande fall kommer kommissionen att föra förhandlingar därom i enlighet med gemenskapsförfarandena. 9.3.3Sverige förbinder sig att tillträda s.k. blandade avtal m.m. och att ansluta sig till vissa interna överenskommelser Enligt artikel 5.2 förbinder sig de nya medlemsländerna att på de villkor som anges i anslutningsfördraget tillträda s.k. blandade avtal, dvs. överenskommelser och avtal som de nuvarande medlemsstaterna, eller vissa av dem, tillsammans med någon av gemenskaperna har ingått med tredje land. För att Sverige skall kunna tillträda de blandade avtalen måste förhandlingar äga rum. Dessa förhandlingar är av trepartsnatur innefattande gemenskapen och dess nuvarande medlemsstater, kontraherande tredje länder samt de nya medlemsstaterna. De nya medlemsländerna förbinder sig även att tillträda de överenskommelser som medlemsstaterna har ingått och som har samband med sådana överenskommelser eller avtal. De nya medlemsstaterna ansluter sig dessutom enligt artikel 5.3 till de interna överenskommelser som ingåtts av de nuvarande medlemsstaterna för att genomföra dessa blandade avtal. Normalt ingås två typer av interna överenskommelser: ett avseende beslutsformerna i rådet inom ramen för ett associationsavtal och ett avseende hur eventuella finansiella åtaganden skall finansieras. De nya medlemsstaterna blir bundna av dessa avtal vid anslutningen, även om tilläggsprotokollen till de bakomliggande associationsavtalen inte är färdigförhandlade. En förteckning över gemenskapernas avtal med tredje land samt de överenskommelser och avtal som de nuvarande medlemsstaterna tillsammans med någon av gemenskaperna har ingått med tredje land finns tillgänglig hos Utrikesdepartementets handelsavdelning. 9.3.4Anpassningar m.m. måste ske avseende existerande avtal EES-avtalet Vid en anslutning kommer Sverige fortfarande vara bundet av EES-avtalet, men då som medlemsstat i unionen. Avtalet kommer att behöva justeras. EFTA-konventionen och Sveriges frihandelsavtal m.m. Enligt artikel 130 i anslutningsfördraget skall Sverige med verkan fr.o.m. den 1 januari 1995 frånträda bl.a. EFTA-konventionen och 1992 års frihandelsavtal med Estland, Lettland och Litauen. När EFTA-konventionen upphör att gälla för svensk del, upphör också Sverige automatiskt att vara part i EFTA-ländernas frihandelsavtal med Bulgarien, Polen, Rumänien, Slovakien, Tjeckien, Ungern, Israel och Turkiet. De bilaterala avtal som har ingåtts i anslutning till frihandelsavtalen upphör också automatiskt att gälla med undantag för avtalet med Ungern. Detta måste därför sägas upp liksom vissa andra avtal med EFTA-anknytning. I artikel 127 i anslutningsakten åtar sig Sverige att tillämpa multi- fiberavtalet och de bilaterala avtal om textilier som gemenskapen slutit med tredje land. Gemenskapen åtar sig att inleda förhandlingar om en ändamålsenlig anpassning av de bilaterala avtalen med hänsyn till de handelsmönster som råder mellan Sverige och respektive tredje land. En närmare beskrivning av förhandlingsresultatet på dessa områden finns i avsnitt 23 om tullunionen och den gemensamma handelspolitiken. Sveriges fiskeavtal Från dagen för anslutningen skall Sveriges fiskeavtal med tredje land (Estland, Lettland, Litauen, Polen och Ryssland) administreras av gemenskapen (artikel 124 i anslutningsakten). Sveriges rättigheter och skyldigheter enligt dessa avtal skall vara oförändrade under den tid då bestämmelserna i dessa avtal bibehålls provisoriskt. Så snart som möjligt och i vart fall före utgången av giltighetstiden för Sveriges fiskeavtal skall rådet med kvalificerad majoritet på förslag av kommissionen för varje enskilt fall fatta ändamålsenliga beslut med sikte på att behålla det fiske som avtalen avser och därvid också besluta om förlängning av vissa avtal för perioder på högst ett år. En närmare beskrivning av förhandlingsresultatet på detta område lämnas i avsnitt 22 om jordbruk och fiske. 9.3.5Sverige ansluts till vissa rådsbeslut m.m. Artikel 4.1 i anslutningsakten behandlar beslut och avtal som företrädare för medlemsstaternas regeringar har fattat eller ingått vid sammanträden i rådet. Genom anslutningsakten ansluter sig Sverige till dessa beslut och avtal. Anslutningen sker sålunda den 1 januari 1995, utan utfärdande eller deponering av något tillträdesinstrument. Besluten har formen av internationella avtal mellan medlemsstaterna, eftersom de grundläggande fördragen inte ger tillräcklig rättslig grund i dessa fall. Sverige förbinder sig dessutom att från dagen för anslutningen ansluta sig till alla andra avtal som de nuvarande medlemsstaterna har ingått och som gäller unionens funktion eller som har samband med unionens verksamhet. Det finns följande tre avtal inom denna kategori: - Neapelkonventionen från år 1967 avseende tullsamarbete. - 1957 års avtal och 1962 års protokoll om stadga för europeiska skolor för gemenskapens funktionärer. - 1972 års konvention om bildandet av European University Institute. Tillträde till dessa konventioner sker inte automatiskt vid anslutningen utan särskilda överenskommelser krävs efter anslutningen. 9.3.6Sveriges förbinder sig att tillträda EG-konventioner enligt artikel 220 i Romfördraget m.m. Enligt artikel 4.2 i anslutningsakten förbinder sig de nya medlemsstaterna att tillträda de konventioner som avses i artikel 220 i Romfördraget eller de konventioner som är oskiljaktigt förbundna med förverkligandet av Romfördragets mål. De nya medlemsstaterna förbinder sig också att tillträda de protokoll om domstolens tolkning av konventionerna som de nuvarande medlemsstaterna har undertecknat. För detta ändamål förbinder de sig att inleda förhandlingar med de nuvarande medlemsstaterna om nödvändiga anpassningar av dessa texter. Bland annat följande konventioner omfattas av artikel 4.2 i anslutningsakten: - 1968 års Brysselkonvention om domstolsbehörighet och om verkställighet av domar på privaträttens område som år 1971 kompletterades med ett protokoll om EG-domstolens behörighet att tolka konventionen. Till konventionen hör tre tillträdeskonventioner från åren 1978, 1982 och 1989 som ingick med anledning av att gemenskapen utökades med nya medlemmar. - 1980 års Romkonvention om tillämplig lag på kontraktsrättsliga förpliktelser med tillhörande två protokoll från år 1988 som bl.a. behandlar EG-domstolens tolkning av konventionen. Även Romkonventionen har justerats genom två tillrädeskonventioner från åren 1984 och 1992. - 1988 års Luganokonvention om domstolsbehörighet och om verkställandet av domar på privaträttens område, som Sverige redan tillträtt (SÖ 1992:45). Dessa konventioner behandlas i avsnitt 29 om rättsliga och inrikes frågor. 9.3.7Övriga konventioner och instrument på rättsväsendets och inrikespolitikens område Som redan nämnts förbinder sig de nya medlemsstaterna enligt artikel 3 i anslutningsakten bl.a. att ansluta sig till de konventioner och instrument som vid tiden för anslutningen är öppna för undertecknande av de nuvarande medlemsstaterna på rättsväsendets och inrikespolitikens område som är oskiljaktigt förbundna med förverkligandet av Maastrichtfördragets mål. För närvarande är endast konventionen för bestämmande av vilken stat som är ansvarig för att pröva en asylansökan (den s.k. Dublinkonventionen) öppen för undertecknande av de nuvarande medlemsstaterna. Därtill kommer en ministeröverenskommelse från år 1993 om upprättandet av Europols narkotikaenhet. De nya medlemsstaterna förbinder sig även att anta de konventioner eller instrument som rådet har utarbetat enligt avdelning VI i Maastrichtfördraget och som medlemsstaterna har rekommenderats att anta. Ett antal utkast till konventioner och instrument är under utarbetande enligt avdelning VI i Maastrichtfördraget. I en förklaring fogad till slutakten godtar Sverige det som de nuvarande medlemsstaterna eller rådet på dagen för anslutningen redan har enats om och kommer följaktligen att delta i fortsatta förhandlingar rörande konventioner och instrument på rättsväsendets område bara med avseende på sådana frågor som återstår att lösa. Enligt artikel 3 förbinder sig de nya medlemsstaterna slutligen att införa administrativa eller andra arrangemang som motsvarar dem som de nuvarande medlemsstaterna eller rådet har antagit vid tiden för anslutningen för att underlätta praktiskt samarbete mellan medlemsstaternas institutioner och organisationer på rättsväsendets och inrikespolitikens område. En närmare redogörelse om rättsliga och inrikes frågor finns i avsnitt 29. 9.3.8Närmare om Sveriges tillträde till vissa avtal m.m. Som redovisats ovan har Sverige genom anslutningsfördraget förbundit sig att tillträda sådana konventioner, avtal och andra instrument som de nuvarande medlemsländerna anslutit sig till eller ingått, liksom s.k. blandande avtal som dessa ingått tillsammans med någon av gemenskaperna. I vissa fall - t.ex. när det gäller de nyss nämnda s.k. Europaavtalen av blandad karaktär - skall avtalen tillämpas fr.o.m. den 1 januari 1995. För närvarande pågår inom Utrikesdepartementet en genomgång av gemenskapens avtal, av de överenskommelser och avtal som de nuvarande medlemsstaterna tillsammans med någon av gemenskaperna har ingått med tredje land samt andra avtal som Sverige förbundit sig att tillträda, frånträda eller anpassa. Beslut om tillträde till Europaavtalen samt andra avtal av liknande karaktär torde falla inom regeringens kompetensområde. I de fall där anslutning till konventioner eller andra instrument är av sådan beskaffenhet att de skall underställas riksdagen avser regeringen återkomma härom när nödvändiga förhandlingar har ägt rum. 10 Konsekvensutredningarna För att belysa följderna av olika former av deltagande i den västeuropeiska integrationen tillsatte regeringen under våren 1993 sex konsekvensutredningar. I samband därmed beslutade regeringen tillkalla en referensgrupp bestående av parlamentariker med uppdrag att följa utredningarnas arbete. Avsikten med dessa utredningar var att EU-medlemskapets innebörd skulle belysas så allsidigt och så grundligt som möjligt före folkomröstningen. Konsekvensutredningarna behandlade frågor om; samhällsekonomi, utrikes- och säkerhetspolitik, kommuner och landsting, välfärd och jämställdhet, suveränitet och demokrati samt miljö. Utredningarnas betänkanden presenterades under perioden den 28 december 1993 till den 10 februari 1994. I mars 1994 utgavs en sammanfattning i en särskild grönbok. De viktigaste slutsatserna sammanfattas nedan. 10.1Samhällsekonomi Chefen för Finansdepartementet tillkallade i mars 1993 en utredning med uppdrag att belysa de samhällsekonomiska konsekvenserna för Sverige av olika former av deltagande i den västeuropeiska integrationen. Utredningen skulle behandla bl.a. den ekonomiska tillväxten, arbetsmarknadspolitiken och sysselsättningen. Utredningen har också belyst handels- och jordbrukspolitiska konsekvenser samt följderna av ett svenskt deltagande i den ekonomiska och monetära unionen (EMU). Den 28 januari 1994 presenterades betänkandet Sverige och Europa, En samhällsekonomisk konsekvensanalys (SOU 1994:6). Därtill har nio separata bilagor utgivits. Utredningen anser att ett medlemskap i EU skiljer sig från EES-avtalet i två viktiga avseenden: För det första kan den totala investeringsvolymen väntas öka som en följd av att export- och handelsberoende företag vet att villkoren för deltagande i den inre marknaden blir stabila. För det andra kan det att bli skillnader i investeringarnas inriktning så länge som företagen inte betraktar EES-avtalet som fullt likvärdigt med ett medlemskap vad stabilitet och långsiktighet beträffar. Utredningen tar vidare upp de statsfinansiella kostnaderna för ett medlemskap. Dessa kommer enligt utredningen visserligen att bli omfattande men den menar att de positiva effekterna överväger. Utredningen påpekar att ett EU-medlemskap inte automatiskt kommer att lösa de problem som svensk ekonomi har att hantera. Däremot tror den att möjligheterna att komma till rätta med dem skulle underlättas av högre investeringar och gynnsammare produktivitetsutveckling. 10.2Utrikes- och säkerhetspolitik Chefen för Utrikesdepartementet tillkallade i mars 1993 två särskilda utredare med uppdrag att belysa följderna för Sverige i utrikespolitiskt och säkerhetspolitiskt hänseende av olika former av medverkan i den västeuropeiska integrationen. Utredarna skulle bl.a. belysa vilka åtaganden Sverige gör som medlem i EU och hur våra möjligheter att tillvarata nationella intressen påverkas. Den 27 januari 1994 presenterade utredarna sitt betänkande Historiskt vägval, Följderna för Sverige i utrikes- och säkerhetspolitiskt hänseende av att bli, respektive inte bli medlem i Europeiska unionen (SOU 1994:8). Utredningen anser att Sveriges internationella inflytande och möjligheter att verka för mål och intressen som traditionellt varit viktiga för svensk utrikespolitik kan väntas öka genom ett EU-medlemskap. Utredningen anser vidare att ett medlemskap stärker Sverige i ett säkerhetspolitiskt hänseende. EU-medlemskapet medför långtgående förpliktelser av en art som Sverige tidigare inte haft att överväga eller åta sig. Utredningen anser dock inte att Sverige härmed ger upp kontrollen över sin egen utrikespolitik. 10.3Kommuner och landsting Chefen för Civildepartementet tillkallade i april 1993 en särskild utredare med uppdrag att analysera konsekvenserna för kommuner och landsting vid olika former av medverkan i den västeuropeiska integrationen. Den 12 januari 1994 presenterades utredningens betänkande Kommunerna, landstingen och Europa (SOU 1994:2). Utredningen resonerar om vilka verkningar ett EU-medlemskap kan få. Den slår fast att möjligheterna i stor utsträckning beror på hur kommuner och landsting själva vill utnyttja och förvalta de möjligheter ett svenskt medlemskap ger. En viktig faktor är här samverkan mellan den offentliga sektorn och det lokala näringslivet samt samverkan över kommun- och länsgränserna. Utredningen gör bedömningen att EG-rätten får de tydligaste konsekvenserna för kommuner och landsting inom områdena upphandling, stöd till näringslivet samt miljöpolitiken. Enligt utredningens uppfattning är emellertid de begränsningar i kommunernas och landstingens självbestämmanderätt som följer av EG-rätten inte av den karaktären att de kan anses inskränka den kommunala självstyrelsen i någon avgörande grad. Mycket av regelverket är väl känt främst genom EES-avtalet. 10.4Välfärden och jämställdheten Chefen för Socialdepartementet tillkallade i februari 1993 en utredning med uppdrag att belysa konsekvenser för sociala välfärden och för jämställdheten mellan kvinnor och män vid olika former av deltagande i den västeuropeiska integrationen. Utredningen skulle bl.a. klarlägga vad i EG-samarbetet som direkt påverkar den svenska politiken och vad som även i fortsättningen avgörs på nationell nivå. Av stor betydelse var hur förutsättningarna för den ekonomiska utvecklingen i Sverige påverkas av olika former av deltagande i den västeuropeiska integrationen. Den 28 december 1993 presenterades utredningens betänkande EG, kvinnorna och välfärden, Social välfärd och jämställdhet mellan kvinnor och män i ett europeiskt perspektiv (SOU 1993:117). Utredningen slår fast att frågor som rör politiken för social välfärd, socialtjänst, barnomsorg, äldreomsorg och villkor för människor med funktionsnedsättningar samt jämställdheten mellan män och kvinnor i allt väsentligt beslutas på nationell nivå även vid ett EU-medlemskap. Utredningens bedömning är att ett medlemskap ger de bästa ekonomiska förutsättningarna för att bedriva en politik för social välfärd och jämställdhet. Dessutom är den viktigaste skillnaden att ett medlemskap ger Sverige möjlighet att få inflytande över besluten. 10.5Suveränitet och demokrati Statsrådet Dinkelspiel tillkallade i mars 1993 en utredning med uppdrag att närmare belysa de praktiska konsekvenserna för Sverige i fråga om överlåtelse av beslutsbefogenheter vid ett medlemskap samt konsekvenserna i dessa hänseenden av att stå utanför ett sådant samarbete. Därjämte hade utredningen att belysa tillämpningen av den s.k. subsidiaritetsprincipen. Utredningen presenterade den 10 februari 1994 sitt betänkande Suveränitet och demokrati (SOU 1994:12). Till betänkandet är fogade ett antal bilagor. Utredningen skiljer mellan formell och faktisk suveränitet. Den formella suveräniteten gäller vilken formell frihet en stat har att fatta olika beslut. Den faktiska suveräniteten har, däremot, att göra med en stats reella rörelse- och handlingsfrihet. Utredningen menar att den formella suveräniteten visserligen minskar vid ett medlemskap, men vilket utredningen bedömer som viktigare, den faktiska suveräniteten ökar eftersom Sverige som medlem i EU aktivt kan påverka beslut som inte bara skall gälla för vårt land utan också för övriga EU-länder. Sådana beslut kan också få verkan för länder som har EES-liknande avtal med EG eller t.o.m. står utanför EU. Den faktiska suveräniteten blir påtagligt sämre vid ett EES-avtal då vi i detta läge endast skulle ha ett indirekt inflytande över EG:s regelverk. Det avgörande valet står enligt utredningen mellan, å ena sidan, bibehållen fomell suveränitet och oförändrade demokratiformer till priset av en kontinuerlig urholkning av våra faktiska möjligheter att själva fatta beslut i många centrala frågor och, å andra sidan, förstärkt faktisk suveränitet genom att som medlem delta i EU:s beslutsprocesser i dessa frågor men i förening med en försvagad formell suveränitet och förändrade demokratiska villkor. 10.6Miljö Chefen för Miljö- och naturresursdepartementet tillkallade i februari 1993 en utredning med uppdrag att belysa miljökonsekvenserna vid ett medlemskap respektive konsekvenserna av att stå utanför ett sådant medlemskap. Den 7 februari 1994 presenterades utredningens betänkande EU, EES och miljön (SOU 1994:7) inklusive sex bilagor. EG-konsekvensutredningen på miljöområdet betonar att skillnaderna mellan ett utanförskap, ett EES-avtal och ett medlemskap är små när det gäller möjligheten att föra en självständig miljöpolitik. Det beror dels på att vissa frågor under alla omständigheter avgörs på nationell nivå, dels på att vi genom vårt handelsutbyte och på annat sätt redan är starkt beroende av utvecklingen inom EU. Därtill kommer att EU:s gemensamma bestämmelser i betydande utsträckning har karaktären av minimiregler. Slutligen har varje land möjlighet att åberopa den s.k. miljögarantin på de områden där harmoniserade regler gäller. Då det gäller möjligheterna att påverka EU:s gemensamma miljöpolitik menar utredningen att dessa är störst som medlem i EU. Ett utanförskap ger inga möjligheter att delta i EU:s beslutsprocess. EES-avtalet ger möjligheter att påverka inom ramen för medverkan i kommissionens expertgrupper som förbereder utformningen av nya rättsakter men ger inga egentliga möjligheter till deltagande i förhandlingarna om nya miljöregler. Som medlem har Sverige däremot möjlighet att delta fullt ut i utformningen av EU:s miljöpolitik. Sverige är emellertid ett litet land, och vi kommer bara att få ett fåtal röster i EU-rådet. Det innebär att vi är beroende av väl underbyggda förslag och måste söka bygga allianser med likasinnade länder. Vi har i Sverige kompetens inom miljöområdet som gör att vi kan få större inflytande inom detta område än vad som följer av vår röststyrka. Danmark och Nederländerna har visat att även små medlemsländer kan utöva ett betydande inflytande över EU:s miljöpolitik. Tredje delen 11 Fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital Regeringens bedömning: EU omfattar i dag ett område med närmare 350 miljoner invånare. Genomförandet av den inre marknaden har skapat hemmamarknadsliknande förhållanden inom detta område som en helhet. Människor, företag och institutioner kan röra sig fritt eller etablera sig fritt och utöva ekonomisk verksamhet inom området utan diskriminering. Gränskontrollerna har avskaffats utom för personer. Konkurrensbegränsningar på den inre marknaden beivras genom överstatlig kontroll, varigenom också transnationella företag kan övervakas. Rättsregler har skapats som kan åberopas av enskilda och av företag. Dessa regler säkerställer likabehandling och skapar förutsebara konkurrensförutsättningar. Sverige har alltsedan gemenskapens tillkomst strävat efter att undanröja den diskriminering som utanförskapet leder till eller hotar att leda till. Frihandelsavtalet av år 1972 och EES-avtalet når dock inte ända fram. Medlemskapet ger ett säkrare och mer långsiktigt deltagande i den inre marknaden än vad EES gör. Det är först i och med ett medlemskap som Sverige kan delta som fullvärdig medlem i EU:s beslutande organ, vilket har stor betydelse inte minst när det gäller den inre marknadens framtida utveckling. De regler det här gäller berör till stor del bestämmelser om miljö, hälsa, säkerhet och konsumentskydd där Sverige avser verka för en hög skyddsnivå. Det är först i och med ett medlemskap som jordbruk och fiske omfattas av frihandeln. Det är först i och med ett medlemskap som de traditionella tullkontrollerna avvecklas i samhandeln. Denna avveckling ger betydande samhällsekonomiska vinster och ställer svenska företag på lika fot med konkurrenterna i Europa. Bevakningen av gränserna mellan Sverige och EU:s medlemsländer kommer att ske i andra former än de nuvarande i syfte att förhindra illegal införsel av narkotika, vapen m.m. Sverige ansluter sig i detta sammanhang till reglerna om indirekt beskattning. 11.1Inledning Redan den ursprungliga lydelsen av Romfördraget anger att EG:s mål skall förverkligas genom en "gemensam marknad". Det innebär att tullar och kvantitativa restriktioner och åtgärder med motsvarande verkan avvecklas i handeln mellan medlemsstaterna, att hindren för den fria rörligheten för personer, tjänster och kapital avvecklas och att gemensamma regler skapas för att förhindra att konkurrensen snedvrids. Företag och medborgare från de andra medlemsländerna ges samma behandling som det egna landets. Genom enhetsakten tillkom begreppet den "inre marknaden". Med den inre marknaden menas ett område utan inre gränser mellan medlemsländerna för den fria rörligheten, vilken skulle vara genomförd till utgången av år 1992. Begreppen gemensam marknad och inre marknad används ofta numera synonymt. Detta ambitiösa mål har, som beskrivs i det följande, numera i det stora hela förverkligats enligt planerna. Industri- och jordbruksvaror omsätts på den inre marknaden utan gränskontroller. Lagharmonisering i förening med domstolens rättspraxis har undanröjt de tekniska handelshinder, som berott på nationella skillnader vad gäller varors utformning, märkning, provning och kontroll. Den gemensamma arbetsmarknaden är en verklighet, liksom fri etableringsrätt, konkur- rensutsatt offentlig upphandling, fria kapitalrörelser och fri rörlighet för transporttjänster och finansiella tjänster. Diskriminerande effekter av statliga handelsmonopol har undanröjts och en gemensam konkurrenspolitik är genomförd, vilken även omfattar olika former av statligt stöd till näringslivet. Bolagsrätten har harmoniserats i den utsträckning det varit nödvändigt. Arbetet med den inre marknaden är dock inte avslutat utan kräver kontinuerlig uppföljning. Den aktuella diskussionen inom EU berör också flera andra frågor, som har betydelse för den inre marknaden. Denna diskussion behandlas avslutningsvis i detta kapitel. Den inre marknadens framväxt Att förverkliga den gemensamma marknaden blev en av de centrala uppgifterna för EG:s verksamhet redan under de första åren. Flera av dessa åtgärder var i huvudsak genomförda redan i slutet av 1960-talet. Det gällde bl.a. avvecklingen av tullar och kvantitativa restriktioner, som skedde ungefär samtidigt med motsvarande avveckling mellan EFTA-länderna, införandet av tullunionen, den gemensamma handelspolitiken, jordbrukspolitiken och konkurrensreglerna. Arbetet gick emellertid långsamt på många andra områden. Det återstod bl.a. en rad problem med tekniska handelshinder, att öppna den offentliga upphandlingen samt att få den fria rörligheten på tjänsteområdet att fungera. En av orsakerna till att arbetet gick långsamt var att lagharmonisering alltid förutsatte enhällighet vid beslutsfattandet. Målet hade därför inte på långt när uppnåtts i början av 1970-talet som Romfördraget förutsåg. I början av 1980-talet ökade det politiska trycket att förverkliga målsättningarna. Detta sågs som ett led i stärkandet av EG:s konkurrenskraft och ekonomiska återhämtning. Man började använda uttrycket den inre marknaden, i motsats till den gemensamma politiken utåt. EG-kommissionen lade år 1985 fram en s.k. vitbok om fullbordandet av den inre marknaden, med en tidsplan och förslag om åtgärder. Målet var enligt denna inte bara att uppnå fri rörlighet mellan länderna utan också att helt avskaffa gränskontrollerna mellan länderna för varor, tjänster och personer. Det gällde alltså bl.a. att avskaffa den formella tullbehandlingen, inlämnande av import-, export- och transitdeklarationer, lägga om den veterinär- och växtskyddskontroll liksom den uppbörd av indirekta skatter som skett i samband med importen, liberalisera transporter och handel med finansiella tjänster m.m. Ekonomisk verksamhet mellan olika medlemsländer skulle i princip kunna ske på samma sätt som inom ett land. EG-kommissionen visade samtidigt i den s.k. Cecchinirapporten att avveckling av kvarvarande hinder mot den fria rörligheten av varor, tjänster, människor och kapital skulle kunna påtagligt sänka kostnader och främja tillväxt och sysselsättning. Medlemsländerna ställde sig bakom förslagen. Kort därefter utarbetades den s.k. enhetsakten, med bl.a. en rad ändringar i Romfördraget, som trädde i kraft år 1987. Nu angavs bl.a. att den inre marknaden skulle omfatta ett område utan inre gränser. Enhetsakten innehöll också bestämmelser om ändrade beslutsformer, bl.a. möjlighet till majoritetsbeslut i många lagstiftningsfrågor, som skulle underlätta genomförandet av den inre marknaden. Ett omfattande lagstiftningsarbete skedde under de fem åren 1988-1992. Samtidigt bör noteras att domstolen i sin rättspraxis har varit pådrivande för att den gemensamma marknaden skall förverkligas även i de fall där medlemsländer inte enats om detaljbestämmelser eller omsatt dem i nationella regler. I huvudsak hade målet fri rörlighet uppnåtts för varor, tjänster och kapital den 1 januari 1993. Gränskontrollerna för personer har dock ännu inte avskaffats. Sverige och den inre marknaden De fyra friheterna har utgjort kärnan i det intensifierade EG-EFTA-samarbetet under 1980-talet. Syftet med EES-avtalet är att de fyra friheterna och konkurrensreglerna skall utsträckas till alla EES-länderna. EES-avtalet innebär också att EFTA-länderna i väsentliga avseenden har övertagit EG:s gemensamma regelverk beträffande de fyra friheterna och en rad angränsande områden. Svenska företag har i betydande utsträckning fått tillgång till den västeuropeiska marknaden på lika villkor. Som redovisats i regeringens proposition (1991/92:170) om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) innebär detta betydande fördelar för svenskt näringsliv och för svenska konsumenter. EES-avtalet ger likväl inte full delaktighet i den inre marknaden. Som framgår i det följande finns skillnader i de villkor som gäller för ett svenskt företag under EES-avtalet resp. vid EU-medlemskap. En viktig inskränkning, är att avtalet inte omfattar den gemensamma jordbrukspolitiken eller den gemensamma marknaden för jordbruksvaror och ej heller den gemensamma fiskepolitiken, vilket betyder fortsatt diskriminering av exporten av vissa svenska fiskeprodukter. En annan är att EES-avtalet inte innebär delaktighet i EG:s tullunion och gemensamma handelspolitik. Inte heller ingår EFTA-länderna i det system där uppbörden av varuskatter vid handel mellan länderna har flyttats från tullstationerna till de lokala skattemyndigheterna, på samma sätt som för inhemska varor som säljs i landet. Dessa förhållanden innebär sammantaget att EES-konstruktionen saknar några av de förutsättningar som finns inom EG för att avveckla alla gränskontroller. Dessa kontroller mellan Sverige och EU-länderna kommer alltså inte att försvinna genom EES-avtalet. Det innebär fortsatt pappershantering och tidsutdräkt i handeln mellan Sverige och EU, vilket utgör en klar konkurrensnackdel. En köpare inom gemenskapen slipper detta om han väljer en leverantör från ett EU-medlemsland. Ändringar i EG-reglerna kommer inte automatiskt och omedelbart att gälla i EES. Komplikationer kan uppstå i förhandlingarna, så att nya EG-regler först efter betydande fördröjning kan fogas till EES-avtalet. Vidare kommer EES-avtalet att försvagas i takt med att antalet EFTA-stater minskar. Sammantaget innebär detta att det även med EES-avtalet finns konkreta hinder och osäkerheter i förbindelserna mellan Sverige och EU, som inte finns mellan medlemsländerna. EES-avtalet är trots sin bredd ett avtal av traditionellt folkrättsligt slag. Det kan alltså sägas upp om parterna blir oeniga om dess fullföljande. Detta innebär att det svenska tillträdet till den inre marknaden inte blir lika väl tryggat som vid ett medlemskap. Utöver de praktiska problemen finns det alltså också en psykologisk nackdel, som kan skapa osäkerhet hos företagen och enskilda. Vetskapen om att det inte finns fulla garantier för att man kan konkurrera på likvärdiga villkor på EU-marknaden kan vara en avgörande nackdel. Det kan leda till att svenska eller utländska företag på sikt kan finna det säkrare att göra nyinvesteringar i ett EU-land än att göra det i Sverige. Detta synsätt delas av flertalet remissinstanser. Ett femitotal remissinstanser behandlar frågor med anknytning till den inre marknaden. Ett överväldigande flertal av dessa förordar ett medlemskap i EU. Det motiveras framför allt med möjligheten att fullt ut delta i beslutsfattandet inom EU. Vidare framhålls att svenska företag måste kunna arbeta under samma konkurrensvillkor som företagen i EU-länderna, och inte drabbas av avsevärda merkostnader till följd av att Sverige står utanför tullunionen och gränskontrollerna kvarstår. Ett medlemskap ger också Sverige likabehandling med EU-länderna vid export av jordbruks- och livsmedelsprodukter samt fiskeprodukter. Slutligen framhålls den stabilitet och förutsägbarhet i villkoren som ett medlemskap skulle ge och den betydelse detta har för Sverige som investeringsland. De förändringar som ett medlemskap medför för Sverige när det gäller den inre marknaden är sammanfattningsvis framför allt följande. Ett svenskt medlemskap i EU innebär för det första att Sverige kan delta som fullvärdig medlem i EU:s beslutande organ. Frågan om Sveriges möjligheter till medinflytande i den europeiska integrationsprocessen har särskild tyngd när det gäller den inre marknaden. Det är här EG-organen har särskilt långtgående befogenheter - genom beslutsreglerna i EU-rådet och genom domstolens verksamhet - i förhållande till medlemsstaterna. Denna starka ställning har varit och är en förutsättning för att det skall vara möjligt att skapa en europeisk marknad av många nationella. Sverige har länge strävat efter fullt tillträde till den inre marknaden, så att svenska institutioner, företag och enskilda ej diskrimineras. Detta uppnås till stor del genom EES-avtalet. Samtidigt är reglerna för den inre marknaden oftast resultatet av en sammanvägning av olika intressen, såväl ekonomiska som andra, t.ex. beträffande säkerhet, hälsa, miljö, arbetsmiljö och konsumentskydd. Först genom ett medlemskap i EU blir det möjligt för Sverige att fullt ut delta i arbetet på att ta fram nya regler eller att utveckla de befintliga och därvid få möjlighet att fullt ut verka för svenska intressen. För det andra avvecklas gränskontrollerna i samhandeln mellan Sverige och övriga medlemsländer. Detta sker omedelbart vid dagen för medlemskapet. Avvecklingen av kontrollerna vid gemenskapens inre gränser förutsätter att erforderlig samhällskontroll sker på annat sätt. För det tredje utvidgas den nuvarande frihandeln till att omfatta också jordbruksvaror och fiskeprodukter. För det fjärde tillkommer nya samarbetsområden i jämförelse med EES. Ett exempel på detta är indirekt beskattning. Sverige kommer som medlem att ha tillgång till hela EG:s inre marknad på samma villkor som övriga medlemsstater. Den osäkerhet som EES-avtalet i vissa avseenden innebär, upphör därmed. Den fortsatta redovisningen av hur ett EU-medlemskap påverkar Sveriges deltagande i den inre marknaden har sin tyngdpunkt i de frågor som är nya i förhållande till EES. De särlösningar som Sverige uppnått i förhandlingen redovisas. Framställningen följer den traditionella uppdelningen i de s.k. fyra friheterna. Jordbruksfrågorna och konkurrenspolitiken, som båda har nära sammanhang med den inre marknaden, behandlas i egna avsnitt (22 och 13). Samarbetet på statistikområdet behandlas i avsnitt 32. 11.2Fri rörlighet för varor Inom EG, liksom inom EES, är de klassiska handelshindren, dvs. tullar och andra avgifter och kvantitativa restriktioner liksom åtgärder med motsvarande verkan, förbjudna. Den inre marknaden baseras på en tullunion där EG utgör ett enda tullområde och på en gemensam handelspolitik. Sedan den 1 januari 1993 existerar inga tullgränser och i princip inte heller några andra gränskontroller för handeln mellan medlemsstaterna. Inga tullar eller importavgifter får tas upp. Någon deklarationsskyldighet vid passerande av inre gräns finns inte längre. De dokument som tidigare fanns för detta har avskaffats i internhandeln. Det gäller all handel, också jordbruksvaror. En av förutsättningarna för detta är den gemensamma jordbrukspolitiken med marknadsregleringar för olika produkter. Friheten gäller inte bara produktion med ursprung i medlemsländerna utan också tredjelandsvaror, sedan alla tullar och importavgifter betalts och övriga importformaliteter uppfyllts. De befinner sig därefter i "fri omsättning" inom gemenskapen. Leveranserna kan gå direkt från säljare till köpare i ett annat medlemsland, på samma sätt som vid handel inom ett land, utan att några kontroller eller formaliteter äger rum vid gränsen. Begreppen import och export har därmed i normalfallet förlorat sin mening i internhandeln med ett fåtal undantag, bl.a. beträffande krigsmateriel. Ett medlemsskap innebär också att Sverige, utöver vad som redan avtalats i EES-avtalet, fullt ut omfattas av alla åtgärder som EU vidtagit för att undanröja handelshinder. Det gäller bl.a. åtgärder mot s.k. tekniska handelshinder, dvs. hinder som uppstår genom att länderna har olika regler för hur produkter ska vara utformade och provade etc. och konkurrensregler i vid mening. Dessa frågor behandlas i ett följande avsnitt. 11.2.1 Förbud mot kvantitativa restriktioner mellan medlemsländerna Av särskild betydelse på detta område är artiklarna 30 och 36 i Romfördraget. Artikel 30 innehåller ett förbud mot kvantitativa importrestriktioner och alla åtgärder med motsvarande verkan. Detta förbud har direkt effekt och har av EG-domstolen givits en mycket vidsträckt innebörd. Rättspraxis på detta område är rikhaltig och mycket belysande för EG-rättens syn på hinder för fri rörlighet. I det grundläggande målet 8/74 Dassonville [1974] ECR s. 837 har domstolen förklarat att förbudet mot importrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan i artikel 30 innefattar varje åtgärd som direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt kan hindra handeln inom gemenskapen. I princip omfattas sålunda varje åtgärd som kan tänkas avhålla någon från att föra in varor i ett medlemsland från ett annat. Domstolen har också tolkat artikel 30 i Romfördraget så att en vara som lagligen tillverkas och marknadsförs i ett medlemsland skall ha fritt inträde i de andra länderna. Undantag kan bara ske när de är motiverade av de hänsyn som anges i artikel 36 eller av ett antal andra tvingande hänsyn som domstolen har godkänt i sin praxis. Detta synsätt som har haft stor betydelse för utvecklingen av integrationen grundlades i målet 120/78 "Cassis de Dijon" [1979] ECR s. 649. Artikel 36 i Romfördraget anger att bestämmelserna om avveckling av kvantitativa restriktioner för bl.a. import och export inte skall hindra förbud eller restriktioner som grundas på hänsyn till allmän moral, allmän ordning eller allmän säkerhet eller intresset att skydda människors och djurs liv och hälsa, att bevara växter, att skydda nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde eller att skydda industriell och kommersiell äganderätt. Förbuden och restriktionerna får emellertid inte vara godtyckligt särbehandlande eller innefatta en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna. De särskilda hänsyn som därutöver godkänts genom domstolens praxis i Cassis-målet samt i en rad efterföljande mål är t.ex. skattekontroll, god handelssed samt konsument- och miljöskydd. Hänsyn av detta slag får emellertid aldrig tillgodoses genom formellt särbehandlande åtgärder. Det krävs alltid att de nationella åtgärderna är nödvändiga för sitt ändamål och att de står i proportion till de effekter de framkallar. När ett ändamål blivit tillgodosett genom harmonisering av reglerna inom EU kan ett land i princip inte längre åberopa artikel 36 och nyssnämnda praxis för att motivera åtgärder som påverkar handeln. En följd av dessa principer är att ambitionerna att harmonisera medlems- ländernas regler kan begränsas till de områden som är nödvändiga för att till- godose väsentliga säkerhetskrav m.m. och för att gränskontrollerna skall kunna avvecklas. Harmonisering behöver inte längre ske i detalj, utan fri rörlighet skall råda trots mindre skillnader i medlemsländernas regler. Denna omläggning av harmoniseringsarbetet har inneburit en avsevärd effektivisering i strävanden att ta bort olika handelshinder. I det nyligen avgjorda förenade målet 267, 268/93 Keck och Mithouard (ej publicerat) utvecklade domstolen sin tidigare praxis angående förbudet i artikel 30. Domstolen förklarade att nationella regler, som inskränker eller förbjuder vissa försäljningsvillkor, inte påverkar handelsflödet mellan medlemsstaterna i den mening som avsågs i målet Dassonville. Detta under förutsättning att reglerna gäller för alla inom landet verksamma försäljare, samt att reglerna har samma rättsliga och faktiska verkan på inhemska och importerade varor. Uppfyller de nationella reglerna dessa förutsättningar så omfattas de inte av förbudet i artikel 30. Artiklarna 30 och 36 samt domstolens praxis gäller egentligen enbart varuhandel, men har gett inspiration till motsvarande synsätt också på andra områden, t.ex. beträffande tjänster. Som tidigare påpekats ligger det i sakens natur att nationell lagstiftning, som inte strider mot EG:s regelverk eller gäller områden utanför EG:s kompetens, kan upprätthållas. Kontrollen av att denna lagstiftning efterlevs är också en nationell fråga, så länge den inte sker i diskriminerande former eller annars strider mot EG:s regelverk. I ett avseende har detta sagts uttryckligen. Enligt en gemensam förklaring till enhetsakten av år 1987 skall artiklarna (numera 7a) om en gränslös inre marknad och 100a om tillnärmning av lagstiftning genom majoritetsbeslut i Romfördraget inte påverka medlemsstaternas rätt att vidtaga sådana åtgärder som man anser nödvändiga för att förebygga och avslöja bl.a. brott, narkotikatrafik och olovlig handel med konstföremål. Samarbetet i dessa avseenden sker inom ramen för Maastrichtfördragets s.k. tredje pelare. (Dessa frågor behandlas i avsnitt 29 om rättsliga och inrikes frågor. 11.2.2 Tullar och kvantitativa restriktioner i handeln mellan Sverige och EG Tullarna för industrivaror i handeln med EU har redan avvecklats inom ramen för de två frihandelsavtal som Sverige ingick år 1972 med EEG resp. EKSG. För flertalet produkter avvecklades tullarna gradvis till den 1 juli 1977. Avvecklingen var helt avslutad den 1 januari 1984. De kvantitativa restriktionerna hade till största delen redan avskaffats tidigare. Sverige har i och med EES-avtalet - för det varuområde avtalet gäller - accepterat förbudet mot tullar och kvantitativa restriktioner i samhandeln med avtalsparterna, däribland EG-länderna. På samma sätt har de grundläggande bestämmelserna i artikel 30 och 36 m.fl. giltighet inom EES liksom domstolens tolkning av dessa stadganden (artiklarna 10-16 samt artikel 6 i EES-avtalet). De skillnader som medlemskapet innebär på dessa områden redovisas i det följande, varvid de särlösningar som Sverige uppnått i förhandlingen nämns särskilt. 11.2.3 Statliga handelsmonopol Enligt artikel 37 i Romfördraget skall medlemsstaterna gradvis anpassa sina statliga handelsmonopol så att det inte längre sker någon diskriminering mellan ländernas medborgare, vad gäller anskaffnings- och saluföringsvillkor. Successivt har en rad monopol i länderna ändrats eller avskaffats, delvis efter prövning av kommissionen eller domstolen. För svensk del gäller frågan framför allt alkoholmonopolen. Genom EES-avtalet har Sverige redan åtagit sig att tillämpa gemenskapens regelverk om monopol, konkurrens och kvantitativa handelshinder. Till detta avtal fogade Sverige, Norge, Finland och Island en gemensam deklaration, i vilken det uttalades att alkoholmonopolen i dessa länder grundas på viktiga hälso- och socialpolitiska hänsynstaganden. Någon motsatt ståndpunkt framfördes inte av EG-sidan. Frågan togs emellertid upp av gemenskapen under medlemskapsförhandlingarna. Inom ramen för medlemskapsförhandlingarna har en överenskommelse träffats mellan Sverige och kommissionen av innebörd att detaljhandelsmonopolet, dvs. Systembolaget, kan bibehållas. Överenskommelsen har formen av en skriftväxling. Skriftväxlingen återfinns i bilaga 12. I denna erinrar kommissionen om att import-, export-, partihandels- och tillverkningsmonopolen är oförenliga med gemenskapens regelverk. Vad gäller detaljhandelsmonopolet anför kommissionen att om alla effekter som är diskriminerande mellan nationella varor och varor importerade från övriga medlemsländer avlägsnas finner den inte anledning att på eget initiativ vidta åtgärder mot detta monopol. Den svenska regeringen har i brev till kommissionen för sin del ställt sig bakom de principer som redovisats i kommissionens brev. Skriftväxlingen har följts upp med ytterligare samtal mellan Sverige och kommissionen. En närmare redogörelse för dessa frågor ges i avsnittet om hälso- och socialpolitiska frågor (16). Konkurrensverket anser att det är positivt från konkurrenssynpunkt att de nuvarande import-, export-, tillverknings- och partihandelsmonopolen avskaffas. Köpmannaförbundet anser att detaljhandeln på sikt bör få ökad frihet att sälja alkoholhaltiga drycker och läkemedel och att EU-medlemskap gynnar en sådan utveckling. IOGT-NTO, Ungdomens Nykterhetsförbund samt Ung Vänster och Miljöpartiet De Gröna uttrycker stort missnöje med förhandlingsresultatet och anser inte att det ger säkra garantier för detaljhandelsmonopolets framtid. 11.2.4 Prisreglerna på stålområdet Genom det frihandelsavtal som Sverige ingick med EKSG år 1972 åtog sig Sverige att tillämpa de särskilda prisregler för vissa stålprodukter som gäller inom EKSG. Eftersom EKSG:s prisregler sedan dess tillämpas av svenska företag och gemenskapsföretag i Sverige och EG innebär ett svenskt EU-medlemskap inte några förändringar i sak för svensk del. Frågan behandlas närmare i avsnitt 25 om närings- och energipolitiska frågor. 11.2.5 Offentlig upphandling Den offentliga upphandlingen i EU motsvarar cirka 15% av gemenskapens samlade BNP och uppgår totalt till ca 600 miljarder ecu eller ca 6000 miljarder kronor per år. Traditionellt har dock endast en liten del av dessa uppköp gjorts hos leverantörer utanför det egna landet. Regler som skall förhindra att företag i de andra medlemsländerna diskrimineras har funnits länge, men först under de senaste åren har de utsträckts till några av de ekonomiskt mest intressanta sektorerna, nämligen transporter, telekommunikation, energi och vattenförsörjning. Gemenskapens regelverk för hur offentlig upphandling skall bedrivas finns i de s.k. procedurdirektiven. Dessa syftar till att göra upphandlingarna öppnare och förstärka garantierna mot diskriminering bl.a. genom krav på publicering i EGT av alla upphandlingar över vissa i direktiven angivna tröskelvärden som varierar från 200 000 ecu för varor och tjänster upp till 5 miljoner ecu för anläggningsarbeten. Vidare finns s.k. rättsmedelsdirektiv vars innebörd är att det i de nationella rättsordningarna skall vara så ordnat att missnöjda anbudsgivare har möjlighet att anföra besvär mot en upphandlande enhets beslut. De upphandlande enheter som täcks av direktiven är såväl staten och statliga myndigheter som regionala och lokala myndigheter samt andra offentligrättsliga juridiska personer. Även bolag i vilka stat eller kommun har ett avgörande inflytande genom ägande eller utseende av styrelseledamöter omfattas av EG:s upphandlingsregler. Reglerna för offentlig upphandling omfattas i sin helhet av EES-avtalet, och har redovisats i propositioner 1992/93:88, 1992/93:209, 1993/94:78 och 1993/94:227. Genom lagen (1992:1528, senast ändrad 1994:614) om offentlig upphandling har EG:s upphandlingsdirektiv införlivats med svensk rätt. Denna lag trädde i kraft samtidigt som EES-avtalet. Ett medlemskap i EU kommer därför inte att medföra några större ändringar för den svenska offentliga upphandlingens del. De ändringar som kommer att behöva göras avser främst att ersätta hänvisningar till EES-specifika företeelser med motsvarande företeelser inom EU. Vidare behövs en ändring avseende upphandling där tredje land finns med i anbudsgivningen. När det gäller förhållandet till tredje land ger EG:s direktiv om upphandling inom områdena energi, vattenförsörjning, telekommunikationer samt transporter rätt att i vissa fall förkasta anbud som till mer än hälften består av varor eller tjänster med ursprung utanför EES, samt skyldighet att ge anbud med övervägande EES-ursprung företräde, när det inte är mer än 3% dyrare än anbud från tredje land. EES-länderna behöver dock enligt EES-avtalet inte vidta åtgärder som negativt påverkar nuvarande grad av liberalisering. Sverige önskade få samma undantag även som EU-medlem. Genom resultatet av de förhandlingar som slutfördes inom GATT:s ram i samband med Uruguayrundan uppnåddes viss liberalisering avseende bestämmelserna även på upphandlingsområdet. I ljuset av detta resultat och av en tillfredsställande lösning av de övriga förhandlingsfrågorna hävde Sverige sin reservation. 11.2.6 Tekniska handelshinder Med tekniska handelshinder brukar man mena problem som uppstår när länder i sina tekniska föreskrifter ställer olika krav på varors utformning, märkning, provning eller godkännande. Vid export till flera länder kan tillverkarna tvingas göra olika versioner av samma produkt. Arbetet med att avskaffa tekniska handelshinder syftar till att komma till rätta med de problem som uppstår till följd av skillnader i ländernas bestämmelser. De nationella bestämmelserna på resp. område har däremot normalt tillkommit för att skydda miljön, förbättra arbetsmiljön, konsumentskyddet, trafiksäkerheten osv., även om det givetvis finns exempel på regler som tillkommit för att skydda den inhemska industrin eller av andra protektionistiska skäl. När det gäller tekniska handelshinder har Sverige genom EES-avtalet med tillhörande tilläggsbeslut övertagit större delen av EG:s regelverk. Detta finns utförligt redovisat i propositionen om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) (prop. 1991/92:170) och i propositionen om ändringar av EES-avtalet (prop. 1993/94:203). Jämfört med de förändringar som EES-avtalet redan har inneburit för svensk del blir därför förändringarna vid ett medlemskap små. Romfördraget slår fast att EG-kommissionen vid harmonisering av tekniska regler rörande hälsa, säkerhet, miljöskydd och konsumentskydd skall basera sina förslag på en hög skyddsnivå (artikel 100a.3). Tendensen i EU går också i riktning mot påtagligt ökade krav i dessa hänseenden. Beslut om harmoniserade bestämmelser kan, med stöd av artikel 100a, under vissa förutsättningar fattas med kvalificerad majoritet. I dessa fall finns dock en möjlighet för ett medlemsland enligt artikel 100a.4 att anmäla mer långtgående nationella bestämmelser som grundar sig på skyddshänsynen i artikel 36 eller på miljö- eller arbetsmiljöskydd. Kommissionen skall bekräfta bestämmelserna sedan den konstaterat att de inte utgör ett medel för godtycklig diskriminering eller innebär förtäckta handelshinder mellan medlemsstaterna. Denna möjlighet kallas ibland "miljögarantin". Den väsentligaste förändringen vid ett medlemskap jämfört med EES-avtalet är därför att Sverige får helt andra möjligheter att påverka utformningen av nya regler. Inte endast likabehandling på marknaden är ett svenskt intresse. Också reglernas närmare innehåll är en fråga av största vikt. Hänsyn till skyddet av hälsa, miljö och säkerhet är i hög grad berörda, liksom i en del fall hänsyn till svenska industriella intressen. Även om EES-avtalet medför att Sverige på detta område inte behöver genomföra stora förändringar i sak har dock vissa särlösningar uppnåtts under förhandlingarna för att tillgodose svenska intressen i synnerhet på miljöområdet. På några områden är dessutom förändringar av EG:s regelverk på väg. Detta redovisas i korthet i det närmast följande. För en närmare redovisning hänvisas till resp. avsnitt. Miljöskydd Kapitel 1 i avdelning V i anslutningsfördraget upptar fri rörlighet för varor. Kapitlet inleds med artikel 112 som behandlar normer för miljön. Enligt artikeln behöver Sverige för en tid av fyra år inte tillämpa ett antal EG-regler på miljöområdet, vilka regler samlats i bilaga XII. Innebörden är att Sverige under denna tid kan behålla sina strängare skyddsnormer vad gäller bl.a. klassificering och märkning av kemikalier och begränsningar i användningen av farliga ämnen. Artikeln stipulerar vidare att de ifrågavarande EG-reglerna skall ses över i enlighet med EG:s procedurer under perioden. Av en gemensam förklaring fogad till slutakten framgår att översynen avses leda till beslut före periodens utgång. Parterna betonar i en annan gemensam förklaring bl.a. den stora vikt de fäster vid en hög nivå för främjandet av miljöskyddet inom unionen. En hänvisning sker i anslutning härtill till EG:s eget ambitiösa femte miljöhandlingsprogram. Vidare konstateras att de nya medlemsstaterna önskar hålla fast vid de normer som de tillämpar på vissa områden. I ett avslutande stycke föreskriver artikel 112 att Sverige vid slutet av övergångsperioden skall tillämpa det gemensamma regelverket på samma villkor som nuvarande medlemsstater. I kombination med deklarationen om att översynen skall leda till beslut före periodens utgång ligger häri bl.a. möjligheten att vid behov åberopa den s.k. miljögarantin enligt artikel 100a.4 i Romfördraget. För en närmare redovisning av miljöreglerna och de uppnådda förhandlingslösningarna se avsnittet om miljöpolitiska frågor (20). En särskild gemensam förklaring ger slutligen Sverige rätt att behålla sitt förbud mot återvinning av PCB/PCT. Säkerhetsbälten Under förhandlingarna har anpassningen också diskuterats på ett fåtal punkter utanför miljöområdet. En särskild övergångslösning gäller t.ex. i fråga om säkerhetsbälten. Sverige kan fortsätta att tillämpa nuvarande krav på trepunktsbälten i baksätet i avvaktan på att detta blir obligatoriskt också enligt EG:s regler, vilket sker den 1 juli 1997. Snus EG:s direktiv om tobaksvaror ingår som en del av EES-avtalet och har införlivats i den svenska rättsordningen genom tobakslagen (1993:581). Det direktiv som innehåller regler om märkning av tobaksvaror nr 89/622 (EEG) har dock genom en senare ändring tillförts regler som innebär att medlemsstaterna skall förbjuda försäljning av vissa typer av rökfri tobak som inte förekommer nämnvärt i de hittillsvarande medlemsstaterna. Det gäller bl.a. snus. Särskilt avses varor i portionspåsar eller porösa påsar, eller i en form som påminner om ett livsmedel. I medlemskapsförhandlingarna har emellertid Sverige liksom Norge medgivits undantag från direktivets förbud att saluföra snus. Undantaget gäller dock inte snus i former som påminner om livsmedel. Vidare förbinder sig Sverige och Norge att inte exportera sådan rökfri tobak till övriga medlemsländer som tillämpar direktivet fullt ut. Undantaget finns antecknat i anslutningsakten, bilaga 15, under avsnitt X Övrigt. Genom en ändring i EES-avtalet har bestämmelserna motsvarande giltighet inom EES-området sedan den 1 juli 1994. Denna ändring av EES-avtalet finns beskriven i prop. 1993/94:203. Det regelsystem som för övrigt gäller för tobaksvaror inom unionen har således redan genom EES-avtalet införlivats med den svenska rättsordningen. Utöver det som nu har sagts, kommer således ett svenskt medlemskap inte att medföra några andra nyheter i fråga om de regler som gäller för tobaksvaror än beskattningen av cigaretter. 11.2.7 Gränskontroll i samhandeln Den kontroll av gränsöverskridande handel, som tullmyndigheterna utövar, avser inte endast uppbörd av tullar eller jordbruksavgifter eller bevakning av att näringspolitiskt motiverade handelsbegränsningar iakttas. Andra viktiga kontrolluppgifter avser skydd av hälsa, miljö och säkerhet samt uppbörd av skatt. I och med att dessa sistnämnda slag av kontrolluppgifter icke längre fullgörs i samband med passerande av en gräns, har EG under åren före den 1 januari 1993 infört ett förhållandevis omfattande regelverk, som kommit att benämnas "kompensatoriska åtgärder". Dessa åtgärder syftar till att finna andra sätt att tillgodose en del av de behov som gränskontrollerna tidigare var till för. Den ekonomiskt tyngsta förändringen är ett nytt uppbördssystem för de indirekta skatter på varor som importeras från andra medlemsländer, som tidigare uppbars vid gränsen. Detta beskrivs i avsnittet om indirekta skatter. En annan förändring gäller statistiken över handeln mellan länderna, som inte längre kan baseras på import- och exportdeklarationer, utan i stället får byggas på rapportering från de berörda företagen (se avsnitt 32). Härutöver finns också andra legitima samhällsintressen som måste tillgodoses. På dessa områden har åtskilliga EG-bestämmelser trätt i kraft. Ett exempel är det veterinära området. Ett annat är att marknadskontrollen av produkter vad gäller miljö, hälsa och säkerhet har förstärkts som ett led i EG:s nya regelverk för provning och certifiering. Med stöd av regeringens bemyndigade tillkallades år 1992 en interdepartemental arbetsgrupp med uppgift att utreda frågor om gränskontroller och gränsformaliteter i ett EG/EU-medlemskapsperspektiv (gränskontrollgruppen). I arbetet deltog de departement och myndigheter som berörs av gränskontrollfrågorna. I arbetsgruppens slutrapport En marknad utan gränskontroller och gränsformaliteter i ett EG-medlemskapsperspektiv (Utrikesdepartementets handelsavdelning, november 1993), redovisas de kompensatoriska åtgärderna såväl sådana de utformats i EG som sedda från svensk utgångspunkt. En inre marknad utan tullkontroller innebär betydande samhällsekonomiska vinster. Hur smidiga gränskontrollerna än må vara, skapar de ändå tidsfördröjningar och osäkerhet i transportplaneringen. Ett avlägsnande av gränskontrollerna kommer att innebära betydande fördelar både för de företag som är beroende av att kunna förkorta och säkerställa leveranstiderna och för transportföretag som härigenom kan använda transportmedlen mera effektivt. Undersökningar inom EG bekräftar detta. Det har medfört stora rationaliseringsvinster för näringslivet, räknat såväl i direkta kostnader som i tid. Vidare krävs inga anmälningshandlingar med uppgifter till tullverket vilket minimerar företagens insatser. Man räknar med att miljontals dokument som krävdes vid tullklarering nu har försvunnit. Framför allt ger ett svenskt medlemskap svenska företag - både på export- och importsidan - ett konkurrensneutralt läge när det gäller gränskontroller och gränsformaliteter. Bland remissinstanserna framhåller Kommerskollegium, Bankföreningen, Industriförbundet, Jernkontoret, Sveriges verkstadsindustrier samt Stockholms handelskammare att en avveckling av gränskontrollerna, med avskaffande av bl.a. ursprungsintyg och ändrad uppbörd av mervärdesskatt, kommer att innebära en betydande besparing för svensk industri, handel och konsumenter samt en möjlighet att konkurrera på lika villkor med företagen i EU-länderna. Industriförbundet uppskattar besparingen till 7-8 mdr kronor per år enbart för svenska företag och Kommerskollegium uppskattar den till totalt 3-5 % av priset vid gränspassagen eller storleksordningen 20 mdr kronor per år. Generaltullstyrelsen ifrågasätter storleken av beräknade vinster och pekar på att redan det nuvarande systemet (i Sverige) innebär starkt förenklade system och möjlighet att överföra data elektroniskt. TULL-KUST anser att nuvarande befogenheter för gränskontroll måste behållas, annars kommer narkotika m.m. flöda fritt in i landet och betydande skattebortfall ske genom "svart" import. Man föreslår att den svenska tullens kontrollfunktion utvecklas till en tull- och skattepolis. Sverige har i medlemskapsförhandlingen åtagit sig att på samma sätt som EU:s nuvarande medlemsstater avveckla tullkontrollen vid gemenskapens inre gräns, dvs. vid gränsen mot övriga medlemsländer. Detta innebär att de befogenheter tullen nu har upphör såvitt avser varor som förs över denna inre gräns. En översyn av den svenska tullagstiftningen i avsikt att anpassa denna till EG:s tullbestämmelser har genomförts av Tullanpassningsutredningen (Fi 1993:16). Utredningen har föreslagit i sitt betänkande (SOU 1994:89) Tullagstiftningen och EG att den nuvarande tullagen skall upphöra att gälla och att en ny tullag som endast avser den yttre gränsen införs med kompletterande bestämmelser till EG:s centrala tullförordningar, tullkodexen och tillämpningskodexen, samt att lagen om straff för varusmuggling ändras så att även den endast avser den yttre gränsen. Betänkandet remissbehandlas för närvarande. Vilka befogenheter tullen i särskilda fall skall kunna ha vid inre gräns utreds av Kommittén om nya former för narkotikabekämpning m.m. i ett EU-perspektiv (Ju 1994:01, se härom avsnitt 29 Rättsliga och inrikes frågor). Det bör dock konstateras att medlemsstaterna ändå har kvar beslutanderätt i vissa avseenden som berör varurörelserna över de inre gränserna inom gemenskapen. I dessa fall kan man alltjämt tala om export och import. Det tydligaste exemplet gäller krigsmateriel (artikel 223 i Romfördraget). Härtill kommer möjligheterna som redovisats i det föregående, att enligt artikel 36 i Romfördraget genom nationell lagstiftning skydda allmän säkerhet, människors och djurs liv och hälsa m.m. Artikeln öppnar på vissa villkor möjligheten att bibehålla eller införa förbud eller restriktioner för import eller export. Härutöver gäller rent allmänt att varje medlemsstat har rätt att ingripa över hela landet vid misstanke om brott och att ge berörda myndigheter erforderliga befogenheter för detta. Det är viktigt att notera, att medlemsstaterna behåller lagstiftningskompetens på alla de områden, som här är aktuella. Under nationell kompetens ligger sålunda i synnerhet brottsbekämpning, härunder bekämpande av illegal narkotikatrafik, samt handel med krigsmateriel. Kontrollen av den illegala handeln får emellertid inte medföra att den legala handeln onödigtvis försvåras. Åtskilliga av EU:s nuvarande medlemsländer upprätthåller nationella import- eller exportrestriktioner med giltighet också för handeln inom EU med stöd av artikel 36. De vanligaste exemplen är narkotika, vapen, pornografiskt material samt kulturföremål. Kontrollmetoderna varierar, men i den mån de riktar sig mot varuförsel över gränsen är de så utformade att de stör handeln så litet som möjligt, eller inte alls (diskret, misstankebaserad kontrollverksamhet). Om Sverige önskar vidta särskilda åtgärder till försvar av ett viktigt samhällsintresse med stöd av artikel 36 i Romfördraget bör de utformas så att de utgör en viktig och verkningsfull beståndsdel av skyddet av det berörda samhällsintresset. Härav följer att övervakningen inte kan inskränka sig till gränsövergångarna, utan i princip skall avse hela det svenska territoriet. När den befarade risken är starkt förbunden med import, är skälen för införselrestriktioner och särskild övervakning vid gränsen naturligtvis starka. Ett sådant exempel är kampen mot narkotikabrottsligheten. Ett ytterligare skäl kan vara landets geografi, där en mycket stor del av person- och varutrafiken kanaliseras via hamnar och flygplatser. För en samlad redovisning och bedömning när det gäller kompensatoriska åtgärder för kontroll av den legala handeln, som blir nödvändiga när gränskontrollerna avskaffas, hänvisas till gränskontrollgruppens ovan nämnda rapport. I övrigt redovisas behovet av svensk lagstiftning eller andra svenska åtgärder i sitt sakliga sammanhang, dvs. i respektive sakavsnitt. Där beskrivs också de frågor, som tagits upp i medlemskapsförhandlingen i samband med avvecklingen av gränskontroll. De frågor det gällde var veterinära kontroller samt export av kulturföremål. I det närmast följande redovisas påverkan på den indirekta beskattningen samt de särskilda frågor som uppkommer när det gäller export av krigsmateriel respektive handel med strategiskt känsliga varor. Den betydelsefulla frågan om hur Sverige bör utforma egna motåtgärder mot illegal trafik behandlas i avsnittet om rättsliga och inrikes frågor (29). Där berörs också frågan om det av EU förutsedda samarbetet på brottsbekämpningens område. Sammanfattningsvis kan sägas, att Sveriges anslutning till den inre marknaden innebär betydande samhällsekonomiska vinster samtidigt som de kontrollfrågor, som uppkommer vid avvecklingen av gränskontroll i dess nuvarande form, kan bemästras. I förlängningen ligger ett starkt utbyggt samarbete mellan berörda svenska kontrollmyndigheter och deras motsvarigheter i andra medlemsländer. 11.2.8 EG:s regler om indirekta skatter En av de mest påtagliga förändringarna i samband med ett svenskt deltagande i den inre marknaden gäller indirekta skatter. EES-avtalet omfattar inte skatteområdet. Den anpassning till EG:s regelverk som erfordras på skatteområdet kommer därför att ske först vid Sveriges inträde i EG. Som framgår av det följande har Sverige emellertid på senare år, bl.a. i samband med den skattereform som vidtogs under åren 1990-1991, gjort sådana ändringar i skattesystemet att en anpassning till EG:s regelverk nu är väl förberedd. Ett medlemskap påverkar såväl reglerna om skattebas och nivå för indirekta skatter som, framför allt, uppbörden av indirekta skatter vid handeln mellan medlemsländerna. Denna kan inte längre ske vid gränsen. Det är en viktig förutsättning för att gränskontrollerna skall kunna avskaffas. Arbetet med att skapa vissa gemensamma regler på skatteområdet har pågått länge inom EG. Framför allt har inriktningen varit att harmonisera de indirekta skatterna, dvs. mervärdesskatten och olika punktskatter på varuområdet. Denna harmonisering beror på den stora betydelse de indirekta skatterna på varor och tjänster har inom en gemensam marknad. När det gäller mervärdesskatten har det också varit betydelsefullt att denna skatt bildar underlag för en väsentlig del av gemenskapsbudgeten. Romfördraget innehåller ett särskilt kapitel om skatter, omfattande artiklarna 95-99. Utöver bestämmelser som har en motsvarighet i EES-avtalet finns också artikel 99 som innehåller ett åliggande för rådet att besluta om harmonisering av de indirekta skatterna i den utsträckning detta är nödvändigt för att den gemensamma marknaden skall fungera senast den 1 januari 1993. Inför genomförandet av den inre marknaden år 1993 fattade rådet under åren 1991 och 1992 beslut om en rad direktiv, som sammantaget innebär att mervärdesskatten och punktskatterna i stor utsträckning harmoniserats. Harmoniseringen gäller skattebaserna för de olika skatterna, skattesatserna och beskattningsförfarandet. Åtgärderna har inriktats på sådana harmoniseringsåtgärder som erfordrats för att den inre marknadens funktion skall säkerställas. Resultatet är bl.a. att alla gränskontrollåtgärder på skatteområdet har slopats i samhandeln mellan medlemsländerna. Mervärdesskatten Mervärdesskattens skattebas, dvs. avgränsningen av de varor och tjänster som skall beskattas, är sedan flera år tillbaka i princip harmoniserad i de olika EG-länderna. Bestämmelserna finns i det s.k. sjätte mervärdesskattedirektivet (377/88/EEG). Några enstaka nationella undantag från den enhetliga skattebasen tillåts emellertid ännu, men de avvecklas successivt. I princip skall således medlemsländerna ha helt enhetliga regler för vilka varor och tjänster som skall omfattas av mervärdesskatten, och undantagen från beskattningen skall vara desamma i alla länderna. I samband med införandet av den inre marknaden beslutades också om en viss utjämning av ländernas mervärdesskattesatser. Beslutet innebär att medlemsländerna för huvuddelen av de varor och tjänster som skall mervärdebeskattas skall tillämpa en skattesats om minst 15%. Det står emellertid medlemsländerna fritt att tillämpa en högre skattesats. För vissa varor och tjänster, som anges på en särskild lista, får medlemsländerna ta ut en lägre skatt än 15%, dock lägst 5%. Medlemsländerna får tillämpa en eller högst två olika sådana lägre skattesatser. Totalt kan ett medlemsland således tillämpa upp till tre olika skattesatser för mervärdesskatten. Den lägre skattenivån får tillämpas för ett uppräknat antal varor och tjänster, t.ex. livsmedel, energi för uppvärmning och belysning, böcker och tidningar, m.m. Punktskatterna För punktskatternas del har EG inför år 1993 och den inre marknadens genomförande harmoniserat skattebasen och skattesatserna för punktskatterna på mineraloljeprodukter, alkoholhaltiga drycker samt tobaksvaror. Dessutom har ett gemensamt beskattningsförfarande för dessa skatter beslutats. Därigenom har förutsättningarna för en avveckling av gränskontrollerna kunnat uppfyllas. Övriga nationella punktskatter kan enligt besluten behållas, om de är utformade på ett sådant sätt att de inte ger upphov till gränskontrollåtgärder. För alkohol, tobak och mineraloljor har från och med år 1993 regler införts om de lägsta skattesatser som får tillämpas. Miniminivåerna ligger på en förhållandevis låg nivå. Länderna får tillämpa högre skattesatser. Möjligheterna att tillämpa väsentligt högre skattesatser än i andra närliggande EG-länder begränsas dock i praktiken av att i princip alla införselrestriktioner slopats vad gäller privatpersoners införsel av varor som inköpts beskattade i ett annat EG-land. Beslut har också fattats om en viss harmonisering av de vägtrafikskatter som tas ut för tyngre lastfordon. Beslutet innebär gemensamma beräkningsgrunder och minimiskattesatser för årliga skatter typ fordonsskatt. Vidare gäller vissa gemensamma regler för väg- och broavgifter m.m. Beskattningsordning Beskattningsordningen för mervärdesskatten har också harmoniserats så att alla gränskontroller kunnat avskaffas inom EG fr.o.m. år 1993. Det innebär bl.a. att mervärdesskatt inte längre uppbärs i samband med tullproceduren när en vara importeras från ett annat EG-land. Mervärdesskatten har i stället inordnats helt inom ramen för ländernas interna beskattningssystem, vilket bl.a. medfört behov av ett omfattande skattesamarbete mellan länderna. Detta system som betecknas som en övergångsordning, skall gälla till utgången av år 1996. Hur den slutliga ordningen skall se ut är inte beslutat. Den inriktning som finns är dock mot en ordning där en beskattning alltid skall ske i exportlandet och där importören får göra avdrag i importlandets skattesystem för den i exportlandet erlagda mervärdesskatten i den mån han är skattskyldig i importlandet. En sådan ordning förutsätter någon form av clearingförfarande mellan medlemsländerna om principen att skatteintäkter skall tillfalla det land där konsumtionen sker skall kunna upprätthållas. Även när det gäller punktskatterna har som nämnts beslut fattats om en gemensam beskattningsordning som skall gälla när punktskattebelagda varor sänds mellan medlemsländerna. Beskattningsordningen möjliggör att gränskontrollerna för skatteändamål inom EG-området kan avskaffas. Enligt detta förfarande kan varorna cirkulera inom EG åtföljda av en särskild dokumentation, och beskattningen utlöses i det land där varorna slutligen skall konsumeras. Bland remissinstanserna anför Köpmannaförbundet att höga svenska indirekta skatter försämrar svensk detaljhandels förmåga att konkurrera med gränshandel och postorderhandel. Industriförbundet anser det viktigt att EG:s mervärdesskattesystem förenklas och framhåller att valet av framtida uppbördssystem får stor betydelse för svenska företags konkurrensförmåga bl.a. vid offentlig upphandling. Behovet av svenska anpassningsåtgärder Den skattereform som genomförts i Sverige åren 1990-1991 har i betydande omfattning medfört en anpassning till utvecklingen på skatteområdet i Västeuropa i övrigt. En god grund finns nu därför för de ytterligare anpassningar som erfordras vid ett svenskt medlemskap i EU. I många fall är den ytterligare anpassning som erfordras närmast av teknisk natur. I några fall måste emellertid också mera betydelsefulla ändringar av svenska skatteregler ske. I förhandlingarna med EG har Sverige mot denna bakgrund kunnat koncentrera sig på vissa frågor om mervärdesskatten, cigarettskatten, skatten på mineraloljor, införselrestriktioner för alkoholhaltiga drycker och tobak samt ölbeskattningen. Sverige har därvid krävt att få behålla en del svenska regler som avviker från EG:s regelverk. De begärda svenska särreglerna motsvarar i åtskilliga fall sådana särlösningar som redan medgetts för ett eller flera medlemsländer. I huvudsak har särlösningarna karaktär av övergångslösningar. En svensk anpassning måste emellertid ske till de regler som gäller för uttag av indirekta skatter vid handel över gränserna inom EG-området. Det innebär i huvudsak att någon skatteuppbörd vid gränsen inte skall förekomma. De ändrade principerna ställer krav på en betydande lagteknisk anpassning och samordning av myndigheternas uppgifter vid beskattningen. Ett relativt omfattande lagstiftningsarbete kan här förutses. Detta har förberetts genom olika utredningsinsatser. Efter särskilt uppdrag avlämnade således Riksskatteverket och Generaltullstyrelsen i oktober 1993 rapporterna Mervärdesbeskattningen i ett EG-perspektiv, RSV Rapport 1993:8, resp. Punktskatter i ett EG-perspektiv, RSV Rapport 1993:9. Vidare har Riksskatteverket lämnat rapporten Försäljningsskatt på motorfordon i ett EG-perspektiv, RSV Rapport 1993:10. Förslag till de lagstiftningsändringar som erfordras har i juni 1994 lämnats i tre betänkanden, nämligen (SOU 1994:74) Punktskatterna och EG, (SOU 1994:88) Mervärdesskatten och EG samt (SOU 1994:85) Ny lag om skatt på energi. Dessa betänkanden remissbehandlas för närvarande. Regeringen avser att, på grundval av det nämnda utredningsarbetet, återkomma till riksdagen med förslag till de lagändringar som erfordras vid ett svenskt EU-medlemskap. I det följande redogörs kort för mera väsentliga materiella frågor på mervärdesskatte- och punktskatteområdet. Särskilt om mervärdesskatten För mervärdesskatten har EG som tidigare nämnts en i stort sett enhetlig skattebas. De ändringar som i samband med skattereformen genomfördes i den svenska mervärdesskattelagstiftningen innebär en långtgående anpassning till EG:s regler om skattebasen såsom den är bestämd i det sjätte mervärdesskattedirektivet. Avgränsningen av de varor och tjänster som beskattas överensstämmer därför i allt väsentligt med EG-reglerna. Genom den nya mervärdesskattelag som riksdagen beslutat om under våren, och som trätt i kraft den 1 juli 1994, har ytterligare ändringar i systematiskt hänseende gjorts, som närmar oss till EG:s regelsystem. Vissa avvikelser från EG-reglerna finns dock ännu. T.ex. skall enligt EG-reglerna en beskattning ske av olika tjänster på kulturområdet. En viss utökning av det skattepliktiga området blir där nödvändig. På mervärdesskatteområdet har emellertid överenskommits att Sverige får avvika från sjätte mervärdesskattedirektivet och även i fortsättningen undanta följande från skatteplikt: - inträde till sportevenemang - tjänster som tillhandahålls av författare, artister m.fl. - tillhandahållande av nya byggnader och byggnadsmark - biobiljetter (övergångsvis t.o.m. utgången av år 1995). Sverige får dessutom behålla nuvarande mervärdesskatteregler i fråga om beskattningen av små företag, där dessutom vissa ytterligare svenska förenklingskrav har tillgodosetts. När det gäller skattesatserna innebär som nämnts EG-reglerna endast att vissa miniminivåer fastställts. Det innebär att det inte finns något krav på en sänkt svensk mervärdesskatt. Den svenska reducerade skattesatsen för serveringstjänster och för postbefordringstjänster avviker emellertid formellt från EG:s regler. Dessa skattesatser måste därför höjas. När det gäller mervärdesskattens nivå lämnar EG-reglerna som sagt en betydande frihet åt medlemsländerna. Det som kallas nollskattesatser får dock bara tillämpas övergångsvis och endast på vissa villkor. Sverige har i förhandlingarna begärt och medgetts rätt att få fortsätta att tillämpa nollskattesatser för - dagstidningar - framställning etc. av organisationstidskrifter m.m. - medicin som säljs enligt recept eller till sjukhus. Bland remissinstanserna har Posten AB anfört att det kan bli problem att få gehör för den svenska linjen med avreglerad postmarknad och mervärdesskattepliktiga brevtjänster, eftersom det i dag råder monopol i EU-länderna. Filminstitutet påpekar att momsbeläggning av biobiljetter försämrar de ekonomiska förutsättningarna för främst mindre och medelstora biografer. Kulturrådet pekar på liknande problem men anser att en lösning går att finna inom ramen för EG:s skatteregler. Särskilt om punktskatterna När det gäller punktskatteområdet innebär skattereformen bl.a. att flera punktskatter på varor avskaffades den 1 januari 1993. Det gäller den särskilda varuskatten på choklad och konfektyrer samt parfym och andra tekniska preparat, dryckesskatten på läskedrycker och bordsvatten och punktskatterna på videobandspelare och vissa kassettband. Upphävandet av dessa skatter ligger i linje med EG:s punktskattesystem och underlättar väsentligt en anpassning till den inre marknadens krav. Under år 1992 har vidare den svenska alkoholbeskattningen och energibeskattningen lagts om så att de bättre stämmer överens med EG-reglerna. Under år 1993 har kilometerskattesystemet avskaffats, och ersatts med en sådan särskild skatt på dieselolja som förutsätts enligt EG-reglerna. Även när det gäller punktskatterna innebär EG-reglerna som nämnts att vissa minimiskattesatser har fastställts. De svenska punktskattenivåerna är oftast väsentligt högre och då finns inga formella krav på den svenska skatten. På punktskatteområdet finns däremot formella krav på en hel del ändringar av de svenska reglerna om skattebasens avgränsning, och särskilt av reglerna för hur skatterna beräknas. I vissa fall har frågorna tagits upp vid förhandlingarna, som framgår av det följande. Cigarettbeskattningen EG:s regler om punktskatt på cigaretter innebär att medlemsländernas punktskatter obligatoriskt skall bestå av två delar: dels en del som är relaterad till värdet (detaljhandelspriset), dels en del som är lika för alla cigaretter. Den svenska beskattningen bygger för närvarande enbart på cigaretternas vikt. I förhandlingarna har överenskommits att Sverige får en ettårig övergångstid med införandet av värdeskatt på cigaretter. Den svenska skattenivån uppfyller inte heller, på grund av det sätt på vilket EG-reglerna är uppbyggda, EG:s miniminivå för cigarettskatten. Det har därför överenskommits i förhandlingarna att Sverige t.o.m. år 1998 kan tillämpa skattenivåer som understiger EG:s. Skatt på mineraloljor m.m. EG:s regler om skatt på mineraloljor innebär bl.a. att medlemsländerna skall följa vissa principer för hur skatten beräknas. Vissa avvikelser från dessa regler krävs för att Sverige skall kunna fortsätta med viktiga inslag i vår energi- och miljöpolitik. Sverige har därför i förhandlingarna krävt och fått gehör för följande särlösningar: - Sverige kan även i fortsättningen tillämpa olika skattenivåer för mineraloljor som används i industriell tillverkning resp. i övriga fall, - Sverige kan fortsätta att skattedifferentiera dieselolja beroende på miljöklassificering, - Sverige kan fortsätta att medge skattefrihet för viss metangas - Sverige kan fortsätta att skattebefria biobränslen på det sätt som sker idag Införselrestriktioner för alkohol och tobak Vid inresa från tredje land gäller fortsatt vissa begränsningar för de mängder en privatperson får medföra tull- och skattefritt. Vid inresa från annat EG-land innebär dock EG-reglerna att privatpersoner fritt till hemlandet får medföra bl.a. alkoholhaltiga drycker och tobak som är avsedda för personligt bruk. De tidigare s.k. införselrestriktionerna vid resor mellan EG-länderna avskaffades inom EG den 1 januari 1993. För inresande till Danmark gäller dock övergångsvis särskilda restriktioner. Sverige har i förhandlingarna krävt att även i fortsättningen få begränsa resandeinförseln av spritdrycker, vin, öl och cigaretter. I förhandlingarna har överenskommits att Sverige, med avvikelse från EG:s regler, skall kunna tillämpa följande restriktioner vid inresa från ett annat EG-land: - cigaretter eller motsvarande mängd300 st andra tobaksvaror - spritdrycker 1 liter eller 3 liter starkvin - bordsvin 5 liter - öl 15 liter. Sverige skall enligt avtalet säkerställa att 15-litersgränsen för öl inte heller överskrids vid införsel från tredje land. Dessa restriktioner skall tills vidare tillämpas till utgången av år 1996, då en översyn av restriktionerna skall göras. Kopplingen av denna översyn till översynen av beskattningsordningen för mervärdesskatt som förutsätter enhällighet ger goda möjligheter för Sverige att i samråd med andra nordiska länder verka för en förlängning av införselrestriktionerna. De alkoholpolitiska frågeställningarna behandlas utförligare i avsnittet om hälso- och socialpolitiska frågor (16). IOGT-NTO begär i sitt remissyttrande garantier att gränsen för skattefri införsel av alkohol för resande inte kommer att höjas. Ölbeskattningen EG:s regler om punktskatter på öl innebär att öl skall beskattas strikt efter alkoholstyrkan. Undantag får endast göras för mycket alkoholsvagt öl, motsvarande det svenska lättölet. Eftersom den nuvarande svenska ölskatten är progressiv skulle en omedelbar anpassning till EG:s ölregler kunna medföra en relativt kraftig skattehöjning för s.k. folköl. Sverige har därför i förhandlingarna krävt och fått gehör för att under en treårig övergångsperiod få avvika från EG:s regler i denna del. IOGT-NTO menar att det går att anpassa ölbeskattningen till EG:s regler men ändå ta hänsyn till målen för alkoholpolitiken. Genom att minska alkoholhalten till max 2,8 volymprocent kan en låg skatt behållas utan att skatten på starköl behöver sänkas. Ungdomens Nykterhetsförbund kräver förändringar av EG-reglerna för beskattning av öl. 11.2.9 Krigsmateriel Medlemsstaterna har med hänvisning till artikel 223 i Romfördraget i praktiken undantagit krigsmateriel från EG:s regler. Artikel 223 innebär därmed i praktiken att alla produkter som medlemsländerna definierat som krigsmateriel enligt nationella förteckningar är undantagna från det fria varuutbytet inom EU. En gemensam krigsmaterielförteckning upprättades år 1958, men har därefter inte moderniserats eller omarbetats. En gemensam ny krigsmaterielförteckning håller emellertid för närvarande på att utarbetas. Inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, som stadfästs i Maastrichtfördraget, sker dock en principdiskussion om de allmänna riktlinjerna för vapenexport. EU har, inom ramen för samarbetet om ekonomiska säkerhetsfrågor, fastställt ett antal gemensamma kriterier som medlemsländerna skall beakta vid vapenexportbeslut. Kriterierna är allmänna och lämnar stort utrymme för nationell tolkning. Några länder vill gå vidare och åstadkomma en harmonisering av policybeslut, medan andra är avvisande. Vid ett svenskt EU-medlemskap aktualiseras inga förändringar i gällande riktlinjer för svensk export av krigsmateriel. I enlighet med nuvarande svensk lagstiftning kommer regeringens tillstånd även i fortsättningen att krävas för utförsel av krigsmateriel oavsett om materielen utförs till annat EG-land eller till tredje land. Vid export av krigsmateriel till andra EG-länder förutses fortsatt användning av slutanvändaråtaganden enligt vilka det mottagande landets regering utfäster sig att ej exportera eller re-exportera mottagen krigsmateriel utan förhandsmedgivande från tillverkningslandets regering. I avsaknad av kontroll vid gränsöverskridande kommer EG-länderna att bruka ett av licensieringsmyndighet utfärdat standarddokument som ger avsändarlandet möjlighet till kontroll över transporten till slutmottagaren och till kontroll vid myndighet eller företag. Krigsmaterielexport direkt till länder utanför EG berörs ej. 11.2.10 Strategiskt känsliga varor Med strategiskt känsliga varor avses utöver krigsmateriel och produkter inom kärnteknikområdet även produkter inom det kemiska och biologiska området samt vissa övriga högteknologiprodukter. Många av dessa produkter som kan ha såväl en civil som militär användning benämns ofta "dual use"-produkter. Produkterna omfattas av EG-reglerna och kommer sannolikt - med vissa undantag - efter en kortare övergångsperiod att kunna hanteras lika fritt mellan medlemsstaterna som inom resp. stat. För att ett fritt varuutbyte skall kunna fungera inom EG på detta område är EU-staterna ense om att ett antal förutsättningar först skall vara uppfyllda. Dessa har angetts vara: - en gemensam förteckning över strategiskt känsliga produkter och teknologier som omfattas av exportkontroll - en gemensam positiv länderförteckning omfattande länder utanför EU till vilka export kan ske med förenklad administration - gemensamma kriterier för tillstånd till export till länder utanför EU - ett gemensamt forum, eller en mekanism, för koordinering av tillståndsgivning, procedurer och kontroller - tydliga regler för samarbetet mellan tillståndsgivande myndigheter och tullen, inklusive ett gemensamt informationssystem. Förslag finns till lösningar, dock har inga formellt bindande beslut ännu fattats. I ett kommissionsförslag föreslås bl.a. att nationella exporttillstånd även fortsättningsvis skall kunna krävas för ett fåtal nationellt notifierade produkter som inte återfinns på den gemensamma produktförteckningen samt vidare att en generalklausul införs. På den inre marknaden skall råda fri omsättning, dvs. det skall inte finnas några gränskontroller eller gränsformaliteter. Undantag kommer dock enligt förslaget att finnas för vissa särskilt känsliga varor, t.ex. superdatorer och viss krypteringsutrustning. Samtliga EU-länder är medlemmar av de internationella kontrollregimer som formulerar de gemensamma riktlinjerna för exportkontrollen av dessa produkter. Riksdagen har under våren 1994 antagit ett förslag till ändringar i lagen (1991:341) om förbud mot utförsel av vissa produkter som kan användas i massförstörelsesyfte (prop. 1993/94:176, bet. 1993/94:UU24, SFS 1994:718). Lagändringarna träder i kraft den dag regeringen bestämmer. Med dessa ändringar som ingriper en utvidgning av utförselkontrollen på andra högteknologiprodukter utövar Sverige bl.a. utförselkontroll på i allt väsentligt samma produkter inom området för strategiskt känsliga produkter som EU-länderna. Inom området högteknologiprodukter som har väsentlig betydelse för utveckling och tillverkning av konventionella vapen (de f.d. av COCOM kontrollerade produkterna) är för närvarande en ny internationell exportkontrollregim under uppbyggnad. Sverige deltar i detta arbete liksom övriga OECD-länder. De regler och produktförteckningar som antas inom ramen för denna regim kommer att successivt integreras i EU-ländernas bestämmelser. Den svenska exportkontrollen av strategiskt känsliga varor kommer således att i princip vara densamma mot länder utanför EU oavsett om vi blir medlemmar i EU eller ej. Ett EU-medlemskap kommer att kräva vissa förändringar av utförselbestämmelserna med åtföljande förändringar av de administrativa tillämpningsbestämmelserna. 11.3Personers rörlighet En grundläggande målsättning i EG-samarbetet är att uppnå fri rörlighet för personer. Det regelverk som utvecklas i detta syfte gäller främst tre områden: den gemensamma arbetsmarknaden, social trygghet för dem som flyttar mellan länderna samt ömsesidigt erkännande av examina och behörighetsbevis. Principen om arbetskraftens fria rörlighet finns fastlagd i artiklarna 48-51 i Romfördraget. Dessa har preciserats genom sekundärrätten, främst genom rådets förordning (EEG) nr 1612/68 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen. Regleringen innebär att all diskriminering på grund av nationalitet är otillåten vad gäller sysselsättning, lön och andra anställnings- och arbetsvillkor, sociala och skattemässiga förmåner liksom deltagande i yrkesutbildning och facklig verksamhet m.m. Krav på arbetstillstånd kan inte uppställas. Bestämmelserna om fri rörlighet omfattar dock inte anställning i offentlig tjänst som innefattar myndighetsutövning. I dessa fall kan inskränkningar göras. Den fria rörligheten omfattar också arbetstagarnas familjemedlemmar även om de inte är medborgare i något EU-land. Samtidigt med förordningen om arbetskraftens fria rörlighet antogs också regler om avskaffande av restriktioner för rörlighet och bosättning inom gemenskapen för medlemsländernas arbetstagare och deras familjer, som innehåller bestämmelser om uppehållstillstånd. Regelverket innehåller också bestämmelser om samarbete om förmedling av anställningserbjudanden och ansökningar över gränserna, och om utbyte av information om arbets- och levnadsvillkor. I syfte att få till stånd ett fungerande system för ett sådant samarbete arbetar kommissionen och medlemsstaternas arbetsmarknadsmyndigheter nu med att bygga upp ett nytt europeiskt nätverk av förmedlingar, EURES (European Employment Services), som ansvarar för att utveckla informationsutbyte och samarbete. Sverige deltar i uppbyggnaden av detta nätverk. Den fria rörligheten gäller också egna företagare som etablerar sig eller tillhandahåller tjänster i en annan medlemsstat (jfr artiklarna 52-66 i Romfördraget). I enlighet med vad som lagts fast i sekundärrätten har de nu nämnda personkategorierna och deras närstående rätt till uppehållstillstånd på samma sätt som arbetstagare och deras familjemedlemmar. Genom tre direktiv, som trädde i kraft år 1992, har rätten till fri rörlighet kommit att utökas till att omfatta även studerande, pensionärer och andra icke yrkesverksamma personer, under förutsättning att de har erforderliga ekonomiska medel för att inte ligga värdlandets sociala system till last. Gemensamt för samtliga personkategorier är att inskränkningarna i rätten till uppehållstillstånd kan göras av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Gemenskapsreglerna om personers rörlighet har Sverige redan övertagits genom EES-avtalet. Dessa har medfört vissa ändringar i utlänningslagen (1989:529) samt i utlänningsförordningen (1989:547). Vidare har bl.a. rådets förordning (EEG) nr 1612/68 inkorporerats i sin helhet (prop.1991/92:170 bil. 10 s. 6-67, SFS 1992:1163-1167, samt regeringens förordningsmotiv 1992:8.) Inom gemenskapen är förordningar direkt tillämpliga i varje medlemsland och skall således inte införlivas med den nationella lagstiftningen för att bli gällande. Vid ett medlemskap skall därför de författningar som till följd av EES-avtalet har inkorporerat förordning (EEG) nr 1612/68 upphävas. Regeringen avser att återkomma till riksdagen i de delar som härvid kräver lagstiftning. Målet att avveckla gränskontroller för personer inom EU har inte fullt ut genomförts, framför allt på grund av olika uppfattningar om behovet av att kontrollera tredjelandsmedborgare som passerar de inre gränserna. För en närmare beskrivning av detta hänvisas till avsnittet om samarbete i rättsliga och inrikes frågor (29) där saken behandlas i sitt sammanhang, inom ramen för Maastrichtfördragets s.k. tredje pelare. 11.3.1 Social trygghet för personer som flyttar inom Europe-iska unionen För att förverkliga den gemensamma marknaden har i Romfördraget upptagits bestämmelser om avskaffandet av hinder för bl.a. personers fria rörlighet inom gemenskapen. Det är därvid inte enbart en fråga om att avskaffa direkta hinder mot rörligheten utan även att påverka sådana omständigheter som kan avhålla människor från att flytta mellan länderna. En sådan avhållande faktor kan t.ex. vara risken att förlora det sociala skyddet vid flyttning till ett annat medlemsland. I Romfördraget finns därför bestämmelser som avser att tillförsäkra de personer som utnyttjar sig av rätten till fri rörlighet inom gemenskapen ett fortsatt socialt skydd. Bestämmelserna återfinns i artikel 51 i Romfördraget. De beslut som rådet fattar med stöd av denna artikel skall vara enhälliga. Något utrymme för majoritetsbeslut i dessa frågor finns således inte. Motsvarande bestämmelser som rör det sociala skyddet för egna företagare och deras familjemedlemmar finns inte upptagna i fördraget. Rådet har emellertid i det omfattande regelverk som utfärdats på grundval av artikel 51 i Romfördraget även inkluderat denna grupp. Detta har kunnat ske med stöd av bestämmelserna i artikel 235 om fördragsutfyllnad. Även beslut som fattas med stöd av sistnämnda artikel skall vara enhälliga. För svenskt vidkommande gäller redan genom EES-avtalet att de personer som utnyttjar sig av möjligheten att flytta inom samarbetsområdet omfattas av motsvarande regler. EES-avtalet innehåller nämligen bestämmelser i artikel 29 av motsvarande innebörd som artikel 51 i Romfördraget. Enligt EES-avtalet gäller den grundläggande förordningen inom den sociala trygghetens område (EEG nr 1408/71) med särskilda anpassningar i förhållande till bl.a. Sverige. Förordningen har införlivats med den svenska rättsordningen genom lagen (1992:1776) om samordning av systemen för social trygghet när personer flyttar inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). En närmare beskrivning av EES-avtalets innehåll och bestämmelser finns i prop. 1991/92:170, bilaga 4, och beträffande de ändringar som gjorts i avtalet efter dess ikraftträdande i prop. 1993/94:203. I anslutningsakten har förordningen tagits in i bilaga I, avsnitt IV, med anpassningar som motsvarar dem som gjorts i EES-avtalet. Ett svenskt medlemskap kommer således i jämförelse med vad som redan gäller enligt EES-avtalet inte att medföra något sakligt nytt såvitt gäller den sociala trygghetens område. För medlemsstaterna skall emellertid EG-förordningarna gälla utan mellankommande nationell lagstiftning. Regeringen avser därför återkomma med förslag om upphävande av den nämnda lagen om samordning av systemen för social trygghet. Det bör framhållas att reglerna i förordning (EEG) nr 1408/71 enbart syftar till en samordning av ländernas nationella lagstiftning. De avser inte att på något sätt inverka på medlemsländernas möjligheter att själva besluta om vilka försäkringssystem som skall finnas i länderna eller om villkoren för rätt till olika socialförsäkringsförmåner. Länderna är helt fria att själva lagstifta om t.ex. vilka personer som skall vara försäkrade, vilka förmåner som skall utges, villkor för rätt till förmåner, belopp för dessa, regler för beräkning av förmånernas storlek och för hur lång tid en viss förmån skall utbetalas. Reglerna får dock inte ges en diskriminerande verkan, t.ex. med avseende på medborgarskap. Förordningen är således inte avsedd att vara ett första steg i ett arbete för att åstadkomma ett och samma socialförsäkringsystem i alla länderna eller att harmonisera de enskilda ländernas system. 11.3.2 Ömsesidigt erkännande av kompetensbevis En av grundpelarna i den inre marknaden är arbetstagarnas fria rörlighet och rätten till fri etablering. Artiklarna 48 och 49 i Romfördraget om arbetstagarnas fria rörlighet har beskrivits i det föregående liksom delar av den på artikel 49 baserade sekundärlagstiftningen. Medlemsstaternas nationella regelsystem ställer emellertid ofta krav på särskild utbildning för rätt att utöva vissa yrken. Särskilt vanligt är detta för verksamhet inom hälso- och sjukvårdsområdet. Inom flertalet medlemsstater förekommer en omfattande reglering även av flera andra yrken. För att göra fri etablering i hela gemenskapen möjlig även för personer inom reglerade yrken skall rådet enligt artikel 57 i Romfördraget med kvalificerad majoritet anta direktiv om ömsesidigt godkännande av examens-, utbildnings- och andra behörighetsbevis. Artikel 57 rör endast etablering som självständig företagare. För att direktiv om ömsesidigt godkännande av kompetensbevis skall kunna gälla även arbetstagare åberopas i stället artikel 49. Även enligt denna artikel kan rådet besluta med kvalificerad majoritet. Samtliga nu gällande direktiv på området omfattas av EES-avtalet och finns beskrivna i prop. 1991/92:170 bilagorna 4 och 7 och prop. 1993/94:203. De anpassningar av direktiven som finns intagna i anslutningsakten (bilaga I under avsnittet XI D) motsvarar de anpassningar av direktiven som för närvarande gäller enligt EES-avtalet. Direktivens materiella bestämmelser har införlivats med den svenska lagstiftningen. 11.4Etablering En viktig princip i Romfördraget utgör etableringsfriheten för både fysiska och juridiska personer inom hela EG. Rätten till etablering vilar på principen om lika behandling. Särbehandling grundad på nationalitet är således förbjuden. Redan genom EES-avtalet har den svenska rättsordningen anpassats till detta. Tidigare särbehandling av utländska fysiska och juridiska personer vad gäller rätten att driva näring i Sverige är upphävd, se prop. 1991/82:170, bil 11, s. 21 f. För fysiska personer gäller rätten till etablering självständiga yrkesutövares rätt att slå sig ned och verka i andra medlemsstater. Det kan i sådana fall finnas krav på examina, praktik och liknande. I vissa fall finns EG-rättsakter som föreskriver ömsesidigt erkännande av examina etc. för vissa yrkesgrupper. Vidare finns EG-rättsakter som för olika näringar har bestämmelser om hur situationen skall hanteras, när något medlemsland har särskilda krav på yrkesverksamhet m.m. för att få bedriva viss verksamhet. Det föreskrivs då t.ex. att viss verksamhet i ett land skall anses uppfylla krav som ställs i ett annat land. Genom att rättsakter av nu nämnt slag omfattas av EES-avtalet, innebär en anslutning till EU inget nytt i sak. För juridiska personer har motsvarande anpassning till EG-rätten skett till följd av EES-avtalet. Ett utländskt företag som vill etablera sig i Sverige kan välja mellan att verka genom ett svenskt dotterbolag eller genom filial i enlighet med lagen (1992:160) om utländska filialer m.m. Denna lag är anpassad till EG:s elfte bolagsdirektiv. EES-avtalet har även medfört att svensk aktiebolagsrätt anpassas till EG-rätten, se prop. 1993/94:196. Inte heller här innebär en anslutning till EU något nytt i sak. 11.5Tjänster Tjänstebegreppet är mångtydigt. En tjänst kan ofta utföras av en person eller ett bolag på plats i ett annat land, t.ex. vid byggentreprenad, men den kan också utföras från ursprungslandet, t.ex. med hjälp av telefon eller telefax. Det är då endast själva tjänsten som passerar en gräns. Enligt Romfördraget är tjänster ett uppsamlingsbegrepp. I artikel 60 i Romfördraget definieras tjänst som en prestation som normalt utförs mot ersättning i den utsträckning den inte faller in under någon av de övriga friheterna. EG-reglerna på tjänsteområdet gäller möjligheterna för medborgare och företag i en medlemsstat att fritt kunna utöva näringar inom tjänstesektorn i andra medlemsländer, på samma villkor som landets egna medborgare och företag. Även mottagandet av en tjänst ryms under rätten till fritt tjänsteutbyte. Medborgarna i EU-länderna har alltså rätt att resa till ett annat medlemsland och där ta emot en tjänst. Turister t.ex. har i flera hänseenden betraktats som tjänstemottagare i gemenskapsrättens mening. Romfördraget förutsatte från början att det fria tjänsteutbytet skulle förverkligas under den inledande övergångsperioden på tolv år. Rådet skulle under denna period anta sektorsvisa liberaliseringsdirektiv inom ramen för ett allmänt handlingsprogram. Detta arbete misslyckades emellertid då enighet i rådet inte kunde nås beträffande de förslag kommissionen presenterade. Det fria tjänsteutbytet kom i stället att förverkligas genom EG-domstolens praxis (målet 33/74 van Binsbergen [1974] ECR s. 1299). Det fria tjänsteutbytet var enligt domstolen en grundläggande princip som skulle gälla även då närmare bestämmelser saknades. Domstolen har genom åren uttolkat principens närmare innebörd. Praxis varierar något beroende på vilken typ av tjänst som avses. När det gäller tjänster som förs över gränserna utan att tjänsteutövaren eller tjänstemottagaren samtidigt följer med har praxis kommit att nära ansluta till det långtgående krav på fritt marknadstillträde som gäller på varuområdet (Cassis de Dijon-principen m.m.). Inom vissa tjänstesektorer har det dock visat sig vara nödvändigt att anta harmoniseringsbestämmelser. Detta gäller framför allt det finansiella tjänsteutbytet. Det handlar därvid om att säkerställa övervakning och kontroll av verksamheten i syfte att garantera ett fullgott konsumentskydd. På tjänsteområdet har även antagits regler om ömsesidigt erkännande av utbildningar och auktorisationer så att det blir praktiskt möjligt att verka över gränserna. Genom EES-avtalet har även de EFTA-länder som ansluter sig övertagit dessa regler. I allt väsentligt har alltså de förändringar som följer av EU-medlemskap redan beslutats på detta område. I detta avsnitt behandlas särskilt de finansiella tjänsterna mera utförligt. En kort översikt ges också beträffande transporttjänster. Audiovisuella tjänster och teletjänster behandlas däremot under avsnittet om kultur- och mediepolitik (19) resp. avsnittet om transportpolitik (12). 11.5.1 Finansiella tjänster Inom området finansiella tjänster behandlas frågor som rör bank- och kreditväsendet, försäkringsväsendet och värdepappersmarknaden. Genom EES-avtalet har Sverige redan åtagit sig att införliva EG:s regler i den svenska lagstiftningen. Av EES-avtalet följer t.ex. att svenska banker och försäkringsbolag får samma möjligheter som motsvarande institut från EG-länderna att konkurrera om kunder över hela EES-området. En redogörelse för de rättsakter inom det finansiella tjänsteområdet som omfattas av EES-avtalet i dess ursprungliga lydelse återfinns i prop. 1991/92:170 om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), bil.6 s. 4 f. EG-rättsakter som antagits efter den 31 juli 1991 omfattades inte av EES-avtalet i dess ursprungliga lydelse. Dessa rättsakter har emellertid införlivats med avtalet genom beslut i Gemensamma kommittén i mars 1994. Beslut om godkännande av denna ändring i avtalet har fattats av 1994 års vårriksdag. I prop. 1993/94:203 redovisas tämligen utförligt de rättsakter som tillkommit under perioden den 1 augusti 1991 - den 31 december 1993. Under 1994 har rådet bl.a. antagit ett direktiv (94/19/EG) om inlåningsförsäkring. Direktivet, som innehåller minimiregler till skydd för innehavare av inlåningskonto i kreditinstitut vid t.ex. betalningsinställelse i institutet, skall vara genomfört i medlemsländerna senast den 1 juli 1995. Från svensk sida har gjorts bedömningen att ett införlivande av direktivets bestämmelser med svensk rätt kan ske inom den föreskrivna tiden. Från EES-avtalets tillämpningsområde har uteslutits sådana delar av EG:s regelsystem som rör medlemsländernas förhållande till tredje land. Vidare innebär EES-avtalets bestämmelser om förvaltning och deltagande i utvecklingen av EG:s regelsystem väsentliga begränsningar för EFTA-ländernas del. Det är i första hand dessa två kategorier av bestämmelser, som på det finansiella tjänsteområdet tillkommer i samband med ett medlemskap. De remissinstanser, som i sina yttranden särskilt uppehåller sig vid det finansiella tjänsteområdet, delar bedömningen avseende skillnaden mellan EES-avtalet och medlemskap. EG:s regler för en inre finansiell marknad bygger på tre grundprinciper: en enda auktorisation, hemlandstillsyn och minimiharmonisering för ömsesidigt godtagande av medlemsstaternas regelverk. Principen om en enda auktorisation (one single licence) innebär att en auktorisation, som ett finansiellt företag fått i det medlemsland där företaget hör hemma, skall gälla i hela EU-området. Företaget skall från hemlandet obehindrat, utan krav på etablering i mottagarlandet, kunna sälja tjänster över gränserna (cross border trade) och även fritt kunna etablera filialer i andra medlemsstater. Verksamheten skall, var den än bedrivs inom unionen, i princip stå under hemlandstillsyn, dvs. hemlandets myndigheter skall ha huvudansvaret för övervakning även av filialer etablerade i andra medlemsstater. För att tillgodose värdlandets anspråk på sundhet i rörelsen har i direktivform lagts fast miniminivåer för harmonisering av grundläggande regler för verksamheten och regler om rutiner för administrativt samarbete mellan medlemsstaternas tillsynsmyndigheter. Vid ett medlemskap skall Sverige till alla delar tillämpa de rättsakter som ingår i delområdet finansiella tjänster. Dessa rättsakter har redan införlivats eller kommer inom kort att införlivas med det svenska regelsystemet, till följd av Sveriges åtaganden enligt EES-avtalet. Enligt det andra banksamordningsdirektivet (89/646/EEG) skall särskilda bestämmelser gälla i fråga om auktorisation av dotterbolag till kreditinstitut hemmahörande i tredje land och om tillstånd för sådana företag att förvärva majoritetsandelar i kreditinstitut hemmahörande i EG. Dessa regler innebär krav på medlemsstaterna att i viss utsträckning iaktta en gemensam, restriktiv hållning gentemot banker och intressenter från länder som inte erbjuder reciproka etableringsmöjligheter i dessa avseenden för EG-institut. Motsvarande gäller på försäkrings- och värdepappersområdena. Regler om förhållandet till tredje land finns också på andra områden. När det gäller redovisning får filialer till kreditinstitut med huvudkontor utanför EG avkrävas fullständig särredovisning. Vidare måste filialer till försäkringsbolag som ägs från tredje land, till skydd för försäkringstagarna, uppfylla särskilda solvenskrav. Filialer till bolag inom EG är befriade från detta eftersom kraven täcks av bolagen. EG kan emellertid på reciprok basis ingå avtal med tredje land om att likabehandla filialerna. När det gäller tillträde för filialer till kreditinstitut från tredje land kan enskilda EG-länder handla som de finner gott. EG kan även sluta avtal med enskilda tredje länder om att likabehandla dessas filialer i alla medlemsländerna. Vid ett medlemsskap har Sverige att tillämpa också de regler för förhållandet till tredje land för vilka ovan redogjorts. Detta förutses inte innebära några större svårigheter. Vid införlivandet måste dock Sveriges åtaganden enligt OECD:s stadgar för liberalisering av kapitalrörelser och tjänstebetalningar och GATT beaktas. Sverige har, såväl i medlemskapsförhandlingarna som enligt EES-avtalet, på grund av livförsäkringsbolagens stora innehav av bostadsobligationer, fått anstånd till den 1 januari 2000 med att införa den bestämmelse i det tredje livförsäkringsdirektivet (92/96/EEG) som begränsar utrymmet för investeringar i värdepapper från en och samma emittent. Bestämmelsen innebär att högst 5% eller, i vissa fall, högst 10% av ett bolags tekniska reserver får investeras i värdepapper från en och samma emittent. Överenskommelsen om anstånd innehåller bestämmelser som syftar till att bolagen under övergångsperioden successivt skall minska de enhandsengagemang som överskrider direktivets begränsningsregel. Sådana engagemang som redan ligger inom direktivets gränser får inte öka så mycket att gränserna överskrids. Övergångsarrangemanget skall komma till uttryck i den lagstiftning som införlivar bl.a. det tredje livförsäkringsdirektivet eller bestämmelser som utfärdas med stöd av lagstiftningen. Lagstiftningen avses träda i kraft årsskiftet 1994/95. Överenskommelsen innebär också bl.a. att vederbörande svenska myndigheter vid olika tidpunkter skall presentera rapporter för kommis- sionen angående åtgärder som vidtas för att minska engagemangen och för att få ned dem på de nivåer som anges i direktivet. Med utgångspunkt från vissa rapporter skall kommissionen granska de vidtagna åtgärderna. Om det behövs, skall Sverige försöka påskynda minskningen av bolagens enhandsengagemang. Bostadkreditnämnden (BKN) och Boverket har i sina yttranden behandlat den nyss nämnda övergångstiden. BKN konstaterar att det överenskomna övergångsarrangemanget är ett exempel på vikten av att övergångsregler anpassas till förhållandena i Sverige. Boverket gör bedömningen att direktivet i sig på kort sikt (de närmaste åren) påverkar bostadsobligationsräntan uppåt, vilket leder till att statens utgifter för räntebidrag ökar. På längre sikt kan dock en anslutning till EU med gemensam valuta och skarpare konkurrens komma att motverka dessa konsekvenser och leda till att det totala utfallet för boendeområdet blir positivt. Regeringen anser för sin del att en övergångstid fram till år 2000 ger goda förutsättningar för en anpassning till de i direktivet intagna reglerna. När det gäller rättsakter som inte ingår i EES-avtalet bör här också nämnas att det inom området finansiella tjänster finns tre rättsakter som blir aktuella först efter ett svenskt medlemskap i EU. Dessa rör ett avtal om möjligheterna för skadeförsäkringsföretag med säte inom gemenskapen att på vissa villkor etablera sig i Schweiz och omvänt. För att ytterligare utveckla den inre marknaden för finansiella tjänster arbetar man för närvarande inom EU med bl.a. regler för finansiella koncerner, där både bank- och försäkringsföretag ingår, regler om likvidation av banker och försäkringsföretag samt regler för att stärka kunders ställning i värdepappersföretag. Sverige kommer vid ett medlemskap att tillsammans med övriga medlemsstater i full utsträckning delta i utarbetandet av dessa viktiga regler. 11.5.2 Transporttjänster Transporttjänster omfattas inte av Romfördragets allmänna bestämmelser om frihet att tillhandahålla tjänster. Artikel 61 i Romfördraget hänvisar i stället till de särskilda bestämmelserna i transportkapitlet (artiklarna 74-84). När det gäller landtransporter innehåller transportkapitlet ett antal bestämmelser med riktlinjer för politiken. Enligt artikel 75 skall ministerrådet besluta gemensamma regler för internationella transporter, villkor för cabotage och andra behövliga regler. Kapitlet innehåller regler om icke-diskriminering, trafikplikt och statsstöd m.m. Av artikel 84 i transportkapitlet följer att rådet genom sekundärrätt får besluta vilka bestämmelser som skall gälla för flyg- och sjötransportområdena. Enligt målet 167/73 kommissionen mot Frankrike [1974] ECR s.359 gäller dock också här i princip fördragets allmänna regler om bl.a. etableringsrätt och fri rörlighet för arbetskraft. På samma sätt förklarades genom ett domstolsavgörande från år 1986 att de allmänna konkurrensrättsliga principerna enligt artikel 85 och 86 i Romfördraget skall gälla också på transportområdet. För en närmare redovisning hänvisas till avsnittet om transportpolitik (12). För landtransporternas del har ikraftträdandet av den inre marknaden för transporter ännu inte inneburit någon total avreglering av all konkurrensbegränsande lagstiftning. Gränskontrollerna har avvecklats och ersatts med kontroller inom landets gränser. Kvoterna för lastbilstrafiken har avskaffats och ett gemensamt yrkestrafiktillstånd har införts. Det helt fria marknadstillträdet för godstransporter på väg kommer emellertid inte föreligga förrän i juli 1998 då de nuvarande begränsningarna för cabotage har utfasats. Någon total avreglering för linjetrafik med buss är inte att förvänta. I flera avseenden fordras fortfarande tillägg till tidigare fattade beslut för att den fria transportmarknaden skall kunna fungera på avsett sätt. Detta understryks i den i december l992 publicerade vitboken om den framtida transportpolitiken inom EG. Som ett led i genomförandet av EES-avtalet har den svenska lagstiftningen anpassats till flera EG-författningar. På landtransportområdet innebär ett medlemskap i EU ifråga om marknadstillträde inga väsentliga skillnader i förhållande till EES-avtalet.Beträffande luftfarten gäller i EG det s.k. tredje luftfartspaketet från den 1 januari 1993. Härmed har det avgörande steget tagits för att förverkliga EG:s inre marknad på det luftfartspolitiska området. Sedan den 1 juli 1992 är det svensk-norska luftfartsavtalet med EG i kraft. Genom avtalet tar Sverige och Norge över EG:s regelverk på luftfartsområdet inklusive regler om konkurrens och statsstöd och förbinder sig att tillämpa dem på samma sätt som inom EU. När EES-avtalets tilläggspaket träder i kraft skall luftfartsavtalet upphöra att gälla eftersom motsvarande regler då kommer att gälla enligt EES-avtalet. Eftersom svenska lufttrafikföretag redan är delaktiga i EG:s fria inre luftfartsmarknad innebär ett medlemskap i princip endast institutionella förändringar. Inom EG anses det transportsystem som finns på de s.k. inre vattenvägarna, dvs. sjöar, floder och kanaler, utgöra en del av landtransportsystemet. Sverige har inte någon kanal- och flodtrafik av det slag som är vanlig på kontinenten. Vi kommer därför att beröras i mycket liten omfattning av den sekundärlagstiftning som finns på området. Sekundärlagstiftningen som berör de inre vattenvägarna omfattas av EES-avtalet, men träder inte i kraft förrän EFTA-staterna fått tillgång till EG:s inre vattenvägar på samma villkor som EG-staterna själva har. På sjötransportområdet har Sverige genom EES-avtalet och ändringar av detta införlivat eller kommer att införliva en stor del av den sekundärrätt som gäller. Det gäller dock inte den s.k. cabotageförordningen (EEG) nr 3577/92. Denna förordning kom att lyftas ur förhandlingarna om innehållet i tilläggsavtalet till EES-avtalet i ett sent skede av dessa förhandlingar. Den innehåller bestämmelser om rätt att driva sjöfart inom andra medlemsstaters sjöterritorium än där fartyget är hemmahörande. Det finns långa övergångstider för vissa områden. När denna förordning fått full effekt kan den inre marknaden anses i huvudsak genomförd på sjöfartsområdet. Ett medlemskap innebär att svenska fartyg får rätt att tillhandahålla sjötransporter inom andra medlemsländer och att fartyg registrerade i dessa länder får rätt att utföra sjötransporter inom Sverige. En närmare redogörelse för de olika transportgrenarna ges i avsnittet om transporter (12). 11.6Fria kapitalrörelser Fria kapitalrörelser är ett grundläggande element i den inre marknaden. Tidigare gällde inom gemenskapen det s.k. kapitalliberaliseringsdirektivet, men reglerna har numera införts i Romfördraget. Detta stadgar i kapitlet om kapital och betalningar följande: "Inom ramen för bestämmelserna i detta kapitel skall alla restriktioner för kapitalrörelser mellan medlemsstater samt mellan medlemsstater och tredje land vara förbjudna" (artikel 73b:1). Ett motsvarande förbud gäller restriktioner avseende betalningar (artikel 73b:2). Fördraget medger vissa avsteg från principen om kapitalets fria rörlighet. Det skall då bl.a. vara fråga om skyddsåtgärder vid exceptionella förhållanden eller om restriktioner inom ramen för internationella sanktioner. Som ett led i den svenska kapitalmarknadens integration med de internationella marknaderna har de senaste åren en långtgående kapitalliberalisering genomförts. Sveriges lagstiftning om kapitalrörelser överensstämmer sedan tidigare med EG:s regelverk. Sverige har redan genom EES-avtalet åtagit sig att följa EG:s regler om fria kapitalrörelser. Romfördragets regler om kapitalrörelser, liksom gällande svenska regler, berörs i denna proposition också i avsnittet Ekonomiskt och monetärt samarbete (30). Förvärv av fritidshus En särskild fråga med anknytning till reglerna om fria kapitalrörelser gäller förvärv av fritidshus. Sveriges närmande till EU har inneburit att reglerna om kontroll av utländska fastighetsförvärv i huvudsak redan har avskaffats (se prop. 1992/93:71, bet. 1992/93:LU15). En förvärvskontroll har dock behållits i fråga om sådana fastigheter som är avsedda för fritidsändamål. Det gäller framför allt vissa kusttrakter och andra områden av landet där det råder stor efterfrågan på fritidsfastigheter. En utlänning som är fast bosatt i landet behöver dock inte i något fall tillstånd för att få köpa eller arrendera en fritidsfastighet. Under förhandlingarna om medlemskap begärde Sverige att få behålla en begränsad förvärvskontroll i fråga om fastigheter avsedda för fritidsändamål, något som EU-sidan inledningsvis motsatte sig. Resultatet av förhandlingarna är en bestämmelse i artikel 114 i anslutningsakten om att Sverige under en tid av fem år från dagen för anslutning får ha kvar sina nuvarande restriktioner. I en gemensam förklaring till slutakten sägs vidare att ingenting i gemenskapsrätten hindrar enskilda medlemsstater från att vidta nationella, regionala eller lokala åtgärder beträffande fritidsbostäder i fall då åtgärderna är nödvändiga för markanvändning, planläggning och miljöskydd och tillämpas i överensstämmelse med gemenskapsrätten utan någon direkt eller indirekt diskriminering av medborgare i medlemsstater. Förhandlingsresultatet kan sägas innebära att Sverige får ett tillräckligt rådrum för att överväga vilka åtgärder som efter femårstidens utgång kan visa sig nödvändiga. De åtgärder som då kan bli aktuella berör framför allt de fritidshusområden som riskerar att utsättas för överexploatering och områden där i första hand den bofasta befolkningens intressen bör tillgodoses. Enligt den nyss nämnda gemensamma förklaringen kommer behövliga åtgärder att få vidtas på såväl nationell som regional och lokal nivå. Genom överenskommelsen som helhet har klargjorts att Sverige också i framtiden får begagna sig av erforderliga medel för att komma till rätta med de problem som en stor efterfrågan på fritidsfastigheter kan föra med sig i bl.a. de kustnära områdena. 11.7Civilrättsliga regler (bolagsrätt, immaterialrätt m.m.) Vid sidan av de i det föregående beskrivna regler som har direkt betydelse för den fria rörligheten för varor, tjänster, personer och kapital har man inom EG infört gemensamma bestämmelser på åtskilliga andra områden där en reglering är väsentlig för att de fyra friheterna skall kunna fungera. Det har bl.a. varit nödvändigt att skapa likvärdiga rättsliga förutsättningar för företagsverksamhet i form av gemensamma bolagsrättsliga bestämmelser. Av motsvarande skäl har det på immaterialrättens område kommit till stånd en långtgående harmonisering av lagstiftningen. Däremot har det inom EG antagits mycket få gemensamma regler på det handelsrättsliga området. Ett undantag är ett direktiv från år 1986 om handelsagenter. 11.7.1 Bolagsrätt På den svenska bolagsrättens område är som en följd av EES-avtalet det förberedande arbetet på en anpassning till EG:s regler långt gånget. Den lagstiftning som är nödvändig beräknas vara genomförd till den 1 januari 1995, vilket är ett år tidigare än vad EES-avtalet kräver. Ett medlemskap i EU medför därför för närvarande inte några ytterligare åtaganden på detta område. Vissa lagstiftningsåtgärder har redan vidtagits. Romfördragets principer om fri etablering och om icke-diskriminering har sålunda föranlett ändringar i aktiebolagslagen och annan associationsrättslig lagstiftning. Aktiebolagslagens regler om bundna aktier - som gjorde det möjligt att förhindra att aktier kom i utländska händer - har upphävts (se prop. 1992/93:68, bet. 1992/93:LU14). I det sammanhanget ersattes vidare reglerna om att minst hälften av styrelseledamöterna i ett aktiebolag skall vara bosatta i Sverige med bestämmelser om att minst hälften av ledamöterna skall vara bosatta inom EES-området. Det pågår för närvarande ett omfattande arbete med att också i övrigt anpassa den svenska lagstiftningen till EG:s bolagsrättsliga direktiv. Riksdagen har nyligen beslutat om sådana ändringar i aktiebolagslagen m.m. som föranleds av de första, andra, tredje och tolfte direktiven (prop. 1993/94:196, bet. 1993/94:LU32 (SOU 1994:17)). Redovisningskommittén har nyligen avgivit ett betänkande med förslag till ny lagstiftning på redovisningsområdet. Förslaget, som för närvarande remissbehandlas, syftar till att anpassa den svenska lagstiftningen till EG:s redovisningsdirektiv. Redan av EES-avtalet följer att Sverige också måste införa regler om s.k. Europeiska ekonomiska intressegrupperingar (EEIG). Regeringen avser att återkomma till riksdagen med förslag i denna fråga. 11.7.2 Handelsagenter Det tidigare nämnda EG-direktivet om handelsagenter har införlivats med svensk lagstiftning genom lagen (1991:351) om handelsagentur. Ett EU-medlemskap medför alltså inte behov av ytterligare åtgärder i detta hänseende. 11.7.3 Immaterialrätt Den svenska immaterialrätten har redan till följd av EES-avtalet i huvudsak anpassats till vad som gäller inom EG (jfr prop. 1992/93:48, bet. 1992/93:LU17). Framför allt har principerna om konsumtion av immateriella rättigheter ändrats så att de stämmer överens med motsvarande regler inom EG. Vidare har Sverige genom EES-avtalet åtagit sig att införliva bestämmelser i flera EG-direktiv om skydd för kretsmönster, varumärken och datorprogram. Likaså skall Sverige i enlighet med Gemensamma EES-kommitténs beslut införliva en rad andra EG-rättsak- ter, bl.a. en förordning (EEG) nr 1768/92 om tilläggsskydd för läkemedel och ett direktiv (93/83/EEG) om satellit- och kabelsändningar (se prop. 1993/94:203, s. 129). En viktig immaterialrättslig fråga är upphovsrätten, som behandlas under avsnittet Kultur- och mediepolitiska frågor (19). Det kan också nämnas att redan EES-avtalet ger Sverige möjlighet att ansluta sig till den inom gemenskapen utarbetade konventionen om gemenskapspatent. På immaterialrättens område innebär således ett medlemskap i EU i allt väsentligt ingen skillnad såvitt avser de materiella regler som redan gäller eller är avsedda att gälla som en följd av EES-avtalet. Däremot innebär naturligtvis ett EU-medlemskap en skillnad så till vida att Sverige då kan delta i EG:s interna beredning av nya immaterialrättsliga rättsakter och få ett större inflytande på utformningen av bestämmelserna. 11.8Förvaltningen av den inre marknaden Även om regelverket för den inre marknaden i huvudsak är på plats, återstår en del att göra. På några punkter har rådet ännu inte fattat beslut om gemensamma regler. På de områden där gemensamma regler finns har i en del fall omsättningen av dem i nationell lagstiftning släpat efter. Men inte heller då dessa problem lösts kommer regelverket för den inre marknaden att vara statiskt. Regelverket måste successivt anpassas till bl.a. nya miljö- och säkerhetskrav på olika produkter och till den tekniska utvecklingen. Det är också nödvändigt att verka för en utveckling av den inre marknaden som gör att de övergripande målen nås. Det måste ske en förenkling och konsolidering av regelverket så att det kan fungera i praktiken och inte blir för oöverskådligt eller komplicerat för att enskilda, företag och myndigheter skall kunna tillämpa det. Det kan därför bli nödvändigt att periodiskt se över regelverket eller den gemensamma politiken på de områden som omfattas av den inre marknaden. En rad väsentliga samhällsintressen löper samman i arbetet med den inre marknaden. Det gäller både målet att uppnå fri rörlighet för varor, tjänster och personer mellan medlemsländerna och en rad andra hänsyn som har andra utgångspunkter. Det handlar bl.a. om miljö-, hälso- och säkerhetskrav för produkter eller regler om allmän ordning. I många fall finns ingen motsättning mellan dessa intressen men ibland måste en avvägning mellan olika hänsyn ske. Även den gemensamma handelspolitiken mot tredje land har stor inverkan på den inre marknaden. Som medlem i EU får Sverige möjlighet att verka för ytterligare avreglering och liberalisering, liksom i arbetet på att effektivisera den inre marknadens sätt att fungera. Av dessa skäl är det mycket viktigt att Sverige kan sitta med i de beslutande organen för de frågor som gäller den inre marknaden och tillvarata väsentliga svenska intressen vad gäller bl.a. utformningen av olika tekniska föreskrifter. Frågor som gäller den inre marknaden handläggs inom rådet i stor utsträckning av en särskild krets av ministrar, som är ansvariga för dessa frågor ("inre marknadsrådet"). De beslut som denna krets fattar kan alltså även beröra frågor som nationellt hanteras av andra ministrar t.ex. miljö- och hälsokrav för olika produkter eller livsmedelslagstiftning. Kommissionen har i slutet av år 1993 lagt fram ett strategiskt program för utveckling av den inre marknaden. Den har i programmet bl.a. argumenterat för en skärpning av konkurrenspolitiken, effektivare standardiseringssamarbete och ökad avreglering. En annan aspekt som framhålls är strävan mot transeuropeiska nätverk (TEN) för bl.a. energi, telekommunikationer och transporter. Kommissionen publicerar dessutom årliga översikter över genomförandet av den inre marknaden. Syftet med dessa är dels att identifiera på vilka punkter det behövs beslut eller nya initiativ på gemenskapsplanet, dels att redovisa genomförandet av reglerna i medlemsländerna. Kommissionens förslag på områden som gäller den inre marknaden utarbetas också till stor del inom ett särskilt generaldirektorat. Kommissionen har också en viktig roll när det gäller övervakningen av reglernas tillämpning och förvaltningen av konkurrensreglerna. Uppföljningen av fattade beslut sker till stor del i olika förvaltningskommittéer under kommissionen där medlemsländerna är representerade. Anpassningar till den tekniska utvecklingen underlättas ofta av att de gemensamma bestämmelserna på varuområdet begränsas till funktionskrav. Lämpliga tekniska lösningar kan anges i standarder som utarbetas av de europeiska standardiseringsorganen. De kontrollbehov som tidigare täcktes genom gränskontroller mellan länderna måste som tidigare konstaterats i fortsättningen uppnås genom s.k. kompensatoriska och alternativa åtgärder. Bl.a. för att förverkliga dessa krävs ett utökat samarbetet mellan kommissionen och medlemsländerna, och mellan medlemsländerna inbördes. Det gäller inte minst utökat informationsutbyte, nya samarbetsformer mellan myndigheter och datoriserade samarbetsnät som införts eller är i färd med att upprättas. Det gäller en rad olika system och databaser som förmedlar information. De viktigaste av dessa system gäller tull och indirekta skatter, utrikeshandelsstatistik, veterinär- och växtskyddskontroller samt personkontroll. Det senare gäller bl.a. samarbete mellan polismyndigheterna i kontrollen av den gemensamma yttre gränsen avseende personer, bl.a. med gemensamma datanät och databanker (se vidare härom avsnittet om rättsligt och inrikes samarbete, 29). På uppdrag av kommissionen lade en expertgrupp på hög nivå, den s.k. Sutherlandgruppen, i oktober 1992 fram en rapport om hur den inre marknaden skall fås att bäst fungera efter den 1 januari 1993 samt en framtidsstrategi för kommissionen så att marknadens fördelar fullt ut kan säkras i praktiken. En av uppgifterna gällde att undersöka hur medlemsstaternas administrationer anpassar sig till ett läge där gränskontrollerna mellan medlemsländerna har försvunnit. Gruppen pekade bl.a. på vikten av att konsumenten kan känna sig säker på att det större utbudet av varor och tjänster inte för med sig risker - för hälsa, miljö och säkerhet - och att åtgärder mot dessa risker vid behov kan sättas in, trots att den som tillhandahåller en vara eller en tjänst inte alltid är på samma sätt som förr gripbar inom det egna landets jurisdiktion. Näringslivet kräver en likartad tillämpning i de olika medlemsstaterna av gemenskapsreglerna. Sutherlandrapporten drog slutsatsen att det behövs ett partnerskap mellan EG-kommissionen och medlemsstaterna för att nå dessa båda mål. EG-kommissionen har därefter betonat behovet av ömsesidig tillit mellan medlemsstaterna samt behovet av informationsutbyte, utbildning och fullständig öppenhet i samverkan mellan kommissionen och medlemsstaterna. Kommissionen har i december 1992 tillkallat en rådgivande kommitté för samordning på inre marknadsområdet. 12 Transportpolitik Regeringens bedömning: Den svenska transportpolitiken står väl i samklang med EG:s transportpolitik vars målsättning är att skapa ett sammanhängande väl integrerat transportsystem som omfattar alla transportmedel och som beaktar kraven på såväl snabbhet och effektivitet som en för miljön hållbar utveckling. Genom ett medlemskap får Sverige bättre möjlighet att påverka den fortsatta utvecklingen av transportpolitiken i denna riktning. Redan genom EES-avtalet har en stor del av EG:s sekundärrätt införlivats med svensk rätt, vilket fått till följd att de olika transportmarknaderna allt mer öppnas för konkurrens för såväl transportörer som transportköpare, något som leder till en vitalisering av hela transportmarknaden. Ett medlemskap ger därutöver Sverige möjligheten att på ett nära och effektivt sätt verka för en konkurrensneutral behandling av den svenska transportnäringen. Den gemensamma marknaden medför ökade transportvolymer vilket ställer krav på åtgärder för att förhindra negativa miljöeffekter. 12.1Inledning Artiklarna 2, 3, 74 och 75 i Romfördraget förklarar sammantaget att fördragets målsättningar på transportområdet skall förverkligas genom en gemensam transportpolitik. Friheten att tillhandahålla transporttjänster omfattas inte av Romfördragets allmänna bestämmelser om frihet att tillhandahålla tjänster. Artikel 61 hänvisar här till transportkapitlet. Vad gäller landtransporter, inklusive transporter på inre vattenvägar, innehåller transportkapitlet ett antal bestämmelser med riktlinjer för politiken. Artikel 75 anger bl.a. att ministerrådet skall besluta gemensamma regler för internationella transporter, villkor för utförandet av transporter i en medlemsstat där fraktföraren inte har hemort samt övriga lämpliga bestämmelser. Kapitlet innehåller också regler om icke-diskriminering, trafikplikt, statsstöd m.m. När det gäller sjö- och flygtransporter finns inga bestämmelser i sak i transportkapitlet, som hänvisar till de rättsakter som ministerrådet kan komma att besluta (artikel 84). Enligt målet 167/73 kommissionen mot Frankrike [1974] ECR s. 359 gäller dock fördragets allmänna principer också för sjö- och lufttransporter. Fri etableringsrätt och fri rörlighet för arbetskraft gäller alltså, men däremot inte de allmänna reglerna i transportkapitlet. I ett domstolsavgörande år 1984 förklarades att de allmänna konkurrensrättsliga principerna enligt artiklarna 85 och 86 i Romfördraget skulle gälla också på transportområdet. Avdelning XII i Romfördraget (artikel 129b-129d), som tillkom genom Maastrichtfördraget, talas om "transeuropeiska nät". Här betonas vikten av s.k. nätverk på transportområdet för att främja sammanhållningen i Europa och utjämna klyftorna mellan olika regioner. Det betonas också att sociala hänsyn och miljöhänsyn måste beaktas. Frånsett ett rådsbeslut från år 1965 med arbetsprogram för utveckling i olika avseenden av den gemensamma transportpolitiken fattade ministerrådet inte många bindande beslut för att genomföra en gemensam transportpolitik förrän efter år 1985. Orsaken var bl.a. olika synsätt inom medlemsstatskretsen. EG-domstolen konstaterade i målet 13/83 Europaparlamentet mot rådet [1985] ECR s. 1513 att ministerrådet inte fullgjort sina åligganden enligt Romfördraget att genomföra friheten att prestera tjänster på landtransportområdet. Samma år beslutade EG-staterna att den inre marknaden skulle vara genomförd vid slutet av år 1992. Som redovisas i avsnitt 11 om fri rörlighet för personer, varor, tjänster och kapital har den inre marknaden på transportområdet i huvudsak genomförts. Nätverkstänkandet och vikten av att utveckla transportsystemen och rörligheten för människor med tillbörlig hänsyn till miljön och en rättvis fördelning av infrastrukturen och kostnadsansvaret för denna har starkt betonats i den vitbok om den framtida transportpolitiken som EG-kommissionen publicerade i december 1992. I vitboken talas om en transportpolitik som bidrar till ekonomisk tillväxt samtidigt som minsta möjliga skada skall åsamkas miljön. Man talar om ett integrerat transportsystem i Europa som omfattar alla transportmedel vilka skall stå i balans med varandra och där den totala kapaciteten i systemet skall utnyttjas optimalt. Man betonar starkt vikten av hänsyn till miljön och en rättvis fördelning av och kostnadsansvaret för en utbyggd infrastruktur. Övergång till mer miljövänliga transportmedel skall stimuleras genom lämplig utformning av skatter och avgifter. Transportforskningen skall ges ökat utrymme och trafiksäkerhet och sociala frågor skall beaktas ytterligare. EU:s transportministrar ställde sig i juni 1993 bakom vitbokens idéer och uppmanade kommissionen att för ministerrådet lägga fram konkreta förslag till åtgärder. Även kommissionens grönbok om trafik och miljö pekar på behovet av ett miljöanpassat transportsystem. Förhandlingarna om svenskt medlemskap i EU reste inte några problem på områdena transportpolitik, telekommunikationer och post. Som framgår av det följande omfattar EES-avtalet huvuddelen härav. De remissinstanser som yttrat sig om transportfrågor och kommunikationer konstaterar att ett EU-medlemskap för svensk del inte medför några dramatiska förändringar. De pekar på vikten av att Sverige får fullt inflytande i besluten om den framtida utformningen av politiken. 12.2Landtransporter Ikraftträdandet av den inre marknaden för transporter har ännu inte inneburit någon total avreglering av all konkurrensbegränsande lagstiftning för landtransporternas del. Det fullt fria marknadstillträdet blir inte verklighet förrän i juli 1998 för godstransporter på väg. Någon total avreglering för linjetrafik med buss är inte att förvänta. I flera avseenden fordras fortfarande tillägg till tidigare fattade beslut för att den fria transportmarknaden skall kunna fungera på avsett sätt. Detta understryks i den i december l992 publicerade vitboken om den framtida transportpolitiken inom EG. Gränskontrollerna för transporter på landsväg och inre vattenvägar har avvecklats mellan EU:s medlemsländer. Rådet har utfärdat bestämmelser som innebär att kontrollerna i stället får ske inom landets gränser. Det gäller bl.a. kontroller av olika tillstånd, registreringsbevis för fordon, kontroll av efterlevnad av bestämmelserna om kör- och vilotider, kontroll av transportmedel för farligt gods och lättfördärvliga livsmedel samt kontroll av körkort. Lastbilstrafiken mellan medlemsländerna kan sedan den 1 januari 1993 utföras helt fritt sedan alla kvoter avskaffats och ett gemensamt yrkestrafiktillstånd införts. Friheten avser även transittrafik och tredjelandstrafik. Sedan uppgörelse slutligen kunnat nås om vägtrafikbeskattningen i juni 1993 (minimibelopp för fordonsskatter och maximibelopp för väganvändaravgifter) genomfördes en ny ordning för utfasning av det förbud mot cabotage (inrikes trafik som utförs av utlandsregistrerat transportmedel) som rått inom gemenskapen fram till den 1 juli 1990. De kvoter som tillämpats sedan denna dag höjdes kraftigt och kommer årligen att ökas med 30%. Den 1 juli 1998 skall kvoterna avskaffas och cabotage kunna utföras helt fritt. För närvarande ökar lastbilstrafiken kraftigt inom EU. Det är angeläget att den inre marknaden och avregleringen av landtransporterna inte leder till negativa miljöeffekter. Sverige bör därför verka för att varje trafikslag bär sina samhällsekonomiska kostnader (princip om kostnadsansvar) samt för skärpta avgas- och bränslekrav. För busstrafiken gäller redan enligt EES-avtalet rådets förordning (EEG) nr 684/92. Denna medför betydande förenklingar för dem inom EU som driver internationell skyttel- och linjetrafik. Skytteltrafik, dvs. transport av främst turistgrupper till och från vissa bestämda resmål, kan drivas utan särskilt tillstånd. Lokala utflykter får göras med den buss man färdas i från hemlandet. Linjetrafiken avregleras också i viss utsträckning genom att koncession inte kan förvägras annat än om det kan visas att befintlig busslinje- och järnvägstrafik skulle påverkas negativt. Enbart den omständigheten att det erbjudna priset är lägre är dock inte tillräckligt motiv för att avslå ansökan. Visst cabotage har också blivit tillåtet att utföra, nämligen vid linjetrafik i gränstrakter och vid slutna icke-reguljära rundresor. Förbindelserna till tredje länder fortsätter att vara reglerade genom bilaterala avtal. Kommissionen anser att det endast är den som skall få förhandla med utanförstående länder. Ministerrådet har emellertid ännu inte tagit ställning till denna fråga. Genom de båda transitavtalen med Schweiz respektive Österrike som trädde i kraft i januari l993 kan kommissionen dock sägas ha fått huvudansvaret för att fördela tillstånd och ekopunkter mellan medlemsländerna för transittrafik genom de båda alpländerna. För järnvägstrafikens del är det av förklarliga skäl inte relevant att tala om någon totalt fri marknad men arbetet med att öka konkurrensen genom att göra infrastrukturen tillgänglig för flera operatörer har inletts. Den viktigaste författningen under senare tid är det rådsdirektiv (91/440/EEG), som antogs år l991 om uppdelning av järnvägsföretagen i två åtminstone bokföringsmässigt skilda verksamhetsdelar - en infrastrukturdel och en operativ del. Detta direktiv ålägger även medlemsländerna att i begränsad omfattning göra spåren tillgängliga för trafik som utförs av operatörer från andra medlemsstater. Arbete pågår nu med att utarbeta tilläggsföreskrifter om hur denna konkurrens mellan olika järnvägsföretag eller andra operatörer faktiskt skall kunna genomföras. Som ett led i genomförandet av EES-avtalet har den svenska lagstiftningen anpassats till flera EG-författningar. Dessa har redovisats i prop. 1991/92:170 om EES-avtalet och prop. 1993/94:203 om ändringar i EES-avtalet. Detta gäller t.ex. kör- och vilotidsreglerna i vägtrafiken och reglerna om solvenskrav för yrkestrafikutövarna. Mellan Österrike och de andra EFTA-länderna har de inbördes bilaterala avtalen ändrats så att den hittillsvarande fria lastbilstrafiken kvoteras på ett sätt som motsvarar den reglering EG har i förhållande till Österrike. Österrike har genom medlemskapsförhandlingarna fått en uppgörelse som gör det möjligt att behålla ekopunktsystemet gentemot de nuvarande med- lemsstaterna även vid ett medlemskap. Det återstår ännu att tekniskt lösa om Sverige, Norge och Finland skall gå över till ekopunkter eller om de bilaterala kvoterna skall behållas. Reglerna om avskaffande av gränskontroller gäller i Sverige från den 1 maj 1994 enligt förordning (1994:131) om kontroller vid transporter på väg och inre vattenvägar. På landtransportområdet innebär ett medlemskap i EU i fråga om marknadstillträde inga väsentliga skillnader i förhållande till EES-avtalet. För att neutralisera konkurrensvillkoren på den inre marknaden har kommissionen emellertid föreslagit harmonisering av tyngre vägfordons vikt och dimensioner även i nationell trafik. Det är utomordentligt viktigt att vi i Sverige kan behålla våra mått- och viktregler. I annat fall skulle transportkostnaderna öka kraftigt samtidigt som negativa effekter för miljön och trafiksäkerheten kan befaras. Kommissionens förslag behandlas för närvarande av Europaparlamentet och det är oklart om ett slutligt beslut kommer att fattas före tidpunkten för ett svenskt medlemskap. Såväl Vägverket som Skogsstyrelsen, Länsstyrelsen i Jämtlands, Västerbotten och Norrbottens län, Grossistförbundet och Skogsägarnas riksförbund pekar på vikten av att Sverige kan behålla de nuvarande reglerna om lastbilars längd och vikt. En anpassning till de regler som gäller för gränsöverskridande trafik skulle medföra väsentligt ökade olyckrisker. Det bör nämnas att Sverige vid förhandlingarna om medlemskap inte begärt undantag från de bestämmelser som gäller hur ett gemensamt EG-körkort skall se ut. Om det inom EG pågående arbetet med att få fram ett mer modernt körkort mot förmodan inte ger något konkret resultat, kan det komma att innebära att Sverige får återgå till ett ålderdomligare format och utseende av körkorten. För transportköparnas del innebär ett medlemskap i fråga om landtransporterna att man fritt kan använda sig av en transportör från vilken medlemsstat man önskar oavsett vederbörandes nationalitet eller hemvist. Man kommer att slippa omständliga tillståndsförfaranden eller konkurrenssnedvridande skillnader i behandlingen av svenska och utländska transportföretag. 12.3Inre vattenvägar Inom EG anses det transportsystem som finns på de s.k. inre vattenvägarna, dvs. sjöar, floder och kanaler, utgöra en del av landtransportsystemet. Det omfattas därmed av Romfördragets transportkapitel och det finns dessutom viss särskild sekundärlagstiftning som rör inre vattenvägar. Den har redovisats i prop. 1991/92:170 om EES-avtalet (bilaga 5) och prop. 1993/94:203 om ändring av EES-avtalet. Sverige har inte någon kanal- och flodtrafik av det slag som är vanlig på kontinenten. De inlandsvattenvägar där kommersiell sjöfart förekommer är främst Trollhätte kanal, Vänern, Södertälje kanal och Mälaren. Sekundärlagstiftningen som berör de inre vattenvägarna omfattas av EES-avtalet, men träder inte i kraft förrän EFTA-staterna fått tillgång till EG:s inre vattenvägar på samma villkor som EG-staterna själva har. Eftersom vi inte har den typ av trafik som finns på kontinenten kommer vi att beröras i mycket liten omfattning av den sekundärlag- stiftning som finns på området. De ur praktisk synpunkt mest betydelsefulla rättsakterna på området är de som reglerar marknadstillträdet och rätten till cabotage på de inre vattenvägarna. Även om vi endast marginellt kommer att beröras av regleringen om de inre vattenvägarna så kan den få betydelse för fraktköparna genom ökad konkurrens med lägre priser som en följd. 12.4Sjöfart Av artikel 61 i Romfördraget följer att transportkapitlets särskilda regler gäller för friheten att tillhandahålla tjänster på transportområdet. Av artikel 84 i transportkapitlet följer att rådet genom sekundärrätt får fastställa vilka bestämmelser som skall gälla för flyg- och sjötransportområdena. Enligt det tidigare nämnda domstolsavgörandet från år 1973 gäller dock också här i princip fördragets allmänna regler om bl.a. etableringsrätt och fri rörlighet för arbetskraft. Av de regler och bestämmelser som har utfärdats på sjötransportområdet har i stort sett samtliga tidigare redovisats i prop. 1991/92:170 om EES-avtalet och prop. 1993/94:203 om ändringar av EES-avtalet. Detta gäller dock inte rådets viktiga förordning (EEG) nr 3577/92 av den 7 december 1992 om tillämpning av principen om frihet att tillhandahålla tjänster på sjötransportområdet inom medlemstaterna (cabotage). Denna förordning kom att lyftas ur förhandlingarna om innehållet i tilläggsavtalet till EES-avtalet i ett sent skede av dessa förhandlingar. Cabotageförordningen innehåller bestämmelser om rätt att driva sjöfart inom andra medlemsstaters sjöterritorium än där fartyget är hemmahörande. Det finns omfattande undantag från tillämpningen av rättsakten med olika långa övergångstider för sjötrafik i vissa områden. Vissa övergångstider sträcker sig ända fram till år 2004. När denna förordning fått full effekt kan den inre marknaden anses i huvudsak genomförd på sjöfartsområdet så vitt gäller friheten att tillhandahålla tjänster. Genom EES-avtalet och ändringar av detta har Sverige införlivat eller kommer att införliva en stor del av den sekundärrätt som gäller på sjötransportområdet. Det gäller dock inte, som nämnts, cabotageförordningen och inte heller de rättsakter som styr samordningen av sjöfartspolitiska åtgärder i förhållande till tredje land. Frågorna om förhållande till tredje land regleras av bestämmelser om konsultation och samordning i protokoll 19 till EES-avtalet. En anpassning till EU inom ramen för EES-avtalet har hittills inte bedömts innebära några krav på ändring av den svenska sjöfartspolitiken. Ett medlemskap innebär att de rättsakter som reglerar EG:s förhållande till tredje land skulle komma att gälla också för Sverige och att svenska fartyg genom cabotageförordningen får rätt att tillhandahålla sjötransporter i andra medlemsländer och fartyg registrerade i dessa länder får rätt att utföra sjötransporter i Sverige. Sjöfartsverket framhåller att ett EU-medlemskap innebär att nya marknader härmed kommer att öppnas. På den negativa sidan kan möjligen noteras den byråkrati som blir en oundviklig följd av engagemanget. Direkt svenskt deltagande i beslutsfattandet är det bästa sättet att motverka att EG:s arbete dubblerar det globala sjösäkerhetsarbete som pågår. 12.5Luftfart Fr.o.m. den 1 januari 1993 gäller inom EG det s.k. tredje luftfartspaketet. Härmed har det avgörande steget tagits för att förverkliga EG:s inre marknad på det luftfartspolitiska området. Luftfartspaketet består huvudsakligen av tre förordningar om licensiering, marknadstillträde och priser. Den sekundärlagstiftning som gäller på luftfartsområdet har tidigare behandlats i prop. 1991/92:29, 1991/92:170 om EES-avtalet (bilaga 5 s. 16 f.), 1992/93:202 och 1993/94:203 om ändringar av EES-avtalet (s. 156 f.). Den 1 juli 1992 trädde det svenska-norska luftfartsavtalet med EG i kraft. Genom avtalet tog Sverige och Norge över EG:s regelverk på luftfartsområdet inklusive regler om konkurrens och statsstöd och förband sig att tillämpa dem med samma effekt som inom EG. När EES-avtalets tilläggspaket trädde i kraft upphörde luftfartsavtalet att gälla eftersom motsvarande regler då togs över av EES-avtalet. Eftersom svenska lufttrafikföretag redan är delaktiga i EG:s fria inre luftfartsmarknad innebär ett medlemskap i princip inte några andra än institutionella förändringar. 12.6Farligt gods Internationella vägstransporter av farligt gods regleras av den europeiska överenskommelsen om internationell transport av farligt gods på väg (ADR). Överenskommelsen är ett resultat av samarbetet inom ramen för FN:s ekonomiska kommission för Europa, ECE. EG-kommissionen har lagt fram ett förslag COM(93)548 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar om transport av farligt gods på väg. Där föreslås att de tekniska bilagorna till ADR skall tillämpas även vid inrikes transporter i medlemsstaterna. Enligt förslaget skall det vara möjligt att bibehålla strängare regler på nationell nivå om detta kan motiveras utifrån miljöhänsyn eller nationell säkerhet, dvs. andra skäl än transportsäkerheten. Arbete pågår inom kommissionen med en motsvarande reglering av transporter av farligt gods på järnväg. Kommissionen har också lagt fram ett förslag COM(93)665 till direktiv om enhetliga procedurer för kontroller av transporter av farligt god på väg. Förslaget har utformats mot bakgrund av EG-reglerna om avskaffande av gränskontroller och med syfte att åstadkomma gemensamma regler för kontroll av fordon vid den yttre gränsen från länder utanför EG. Tullmyndigheternas gränskontroll av inkommande transporter av farligt gods utgör en väsentlig del av den nuvarande kontrollen. Bortfallet av kontroll vid den inre gränsen kommer att behöva kompenseras av en yttäckande kontroll. Det föreslagna direktivet ställer krav på utförande och omfattning av sådan kontroll. Det finns på motsvarande sätt behov av kontroller av sjö- och lufttransporter. Några förslag om detta finns ännu inte. 12.7Post och telekommunikationer EG-kommissionen publicerade våren 1992 en s.k. grönbok för posttjänster. Denna grönbok utgjorde ett diskussionsunderlag för utvecklandet av gemenskapsregler på postområdet. I enlighet med grönboken skall marknaden för postala tjänster delvis liberaliseras och harmoniseras. Efter det att grönboken remissbehandlats antog ministerrådet en resolution avseende utvecklandet av gemenskapens posttjänster i februari 1994. Arbetet med att utarbeta gemenskapsregler har därefter påbörjats. Ett medlemskap ger möjlighet att fullt ut påverka detta arbete. Sverige har en väl fungerande postservice som upprätthålls på en konkurrensutsatt marknad vilket torde innebära att anpassningen till framtida gemenskapsregler kan genomföras utan problem. EG:s liberaliseringsarbete på teletjänstområdet utgår främst från kommissionens direktiv (90/388/EEG) om konkurrens på marknaden för teletjänster, tjänstedirektivet, och rådets direktiv (90/387/EEG) om upprättande av den inre marknaden för teletjänster genom skyldigheten att tillhandahålla öppna nät, ONP-direktivet (Open Network Provisions). Genom tjänstedirektivet har teletjänstmarknaden öppnats för konkurrens, med undantag för marknaden för taltelefoni. Dock får restriktioner finnas för rätten att upprätta nät. Syftet med ONP-direktivet är att främja ett fullständigt genomförande av en öppen marknad för teletjänster genom harmoniserade regler för trafik i öppna nät. Tillgången till nät får inte vägras om inte särskilda hänsyn kräver det. ONP-direktivet är ett ramdirektiv som har kompletterats med direktiv för speciella områden. Så har nyligen ett direktiv om öppna nät för hyrda ledningar antagits. Ett förslag till direktiv om öppna nät för taltelefoni behandlas för närvarande i rådet och arbete bedrivs för att införa reglering av öppna nät också på andra områden. Utvecklingen mot en fortsatt liberalisering av teletjänstmarknaden fortsätter. I juli 1993 utfärdade rådet en resolution om den fortsatta utvecklingen på telemarknaden. Genom resolutionen stödjer rådet kommissionens strävan att liberalisera taltelefonitjänsten per den 1 januari 1998. För att underlätta europatäckande teletjänster har rådet även beslutat om införandet av ett standardiserat internationellt utlandsnummer, 00, inom unionen. Vidare har förslag till direktiv om ömsesidigt godkännande av licenser för teletjänster utarbetats. Inom kommissionen övervägs nu framtida politik avseende bl.a. teleinfrastruktur, satellitkommunikation och europatäckande teletjänster. En grönbok om mobila telekommunikationer planeras under år 1994. En annan viktig fråga som behandlas är vilka teletjänster som skall finnas tillgängliga över hela unionen till rimliga priser, dvs. vilka tjänster som skall regleras av staten. Slutligen finns direktiv angående samordningen av lagstiftningen i medlemsländerna rörande teleterminaler inklusive ett ömsesidigt godtagande av typgodkännande. Direktiven lägger grunden för en gemensam europeisk terminalmarknad med gemensam godkännandeprocedur. Sverige ligger i många avseenden före flertalet av EU-staterna i fråga om liberalisering av telemarknaden. För svenskt vidkommande föreligger därför inte några svårigheter att tillämpa de relevanta rättsakterna som ingår i EES-avtalet. EG:s regelverk på telekommunikationsområdet har beaktats i svensk rätt vid utarbetandet av främst telelagen och lagen om radiokommunikation, som båda trädde i kraft den 1 juli 1993. De tidigare nämnda teleterminaldirektiven har beaktats vid utarbetandet av en särskild lag som trädde i kraft samtidigt som telelagen. Post- och telestyrelsen, som är ansvarig myndighet på telekommunikationsområdet, utarbetar med stöd av dessa lagar föreskrifter på området. Den svenska telemarknaden kommer troligen endast att påverkas marginellt av ett svenskt medlemskap i EU. De marknadsförhållanden som EG skapar föreligger ändå i Sverige. Dock medför EG:s allt mer öppna telemarknad att fler och aktivare operatörer uppträder. Detta medför också fler aktörer på den svenska telemarknaden. I gengäld öppnas successivt nya marknader för svenska operatörer. Av stor betydelse för Sverige är EG:s mål att liberalisera taltelefonitjänsten från den 1 januari 1998. Utvecklingen kommer att ställa krav på de svenska operatörernas förmåga att vara konkurrenskraftiga på marknaden vilket bör komma svenska telekonsumenter till godo. Den öppna svenska telemarknaden är unik i Europa. Vi har från svensk sida ett stort intresse av att kunna påverka utvecklingen inom EG i en liberaliserande riktning. Endast ett svenskt medlemskap ger oss dessa möjligheter. Post- och telestyrelsen framhåller att det är ett påtagligt svenskt intresse att en snabb öppning av telemarknaden sker inom EG. Möjligheterna att delta i beslutsfattandet vid medlemskap bedöms därför som betydelsefulla. Även på postområdet har Sverige en unik position och ett intresse av att kunna påverka processen mot ändrad marknadsstruktur. 12.8Transeuropeiska nät (TEN) Som inledningsvis har nämnts, innehåller Romfördraget numera en avdelning XII om transeuropeiska nät (TEN). EG ges där möjligheten att koordinera tillskapandet av transeuropeiska nätverk inom transport-, tele- och energisektorn. Gemenskapens åtgärder syftar i synnerhet till att sammanbinda nationella nätverk med varandra och att öka deras samverkansmöjligheter. Kommissionen presenterade i december 1990 en rapport angående transeuropeiska nätverk. Målsättningen var att länka samman olika transportslag för att framtvinga en samverkan mellan transportslagen. Tekniska standarder bör harmoniseras för att underlätta samverkan mellan väg-, järnväg- och inrevattenvägtransporter. Kommissionen föreslog också datoriserade trafikledningssystem och utveckling av utrustning för datakommunikation. På det egentliga transportområdet antog rådet i oktober 1993 på förslag av kommisssionen och efter att ha hört Europaparlamentet och Ekonomiska och sociala kommittén följande tre beslut som gäller t.o.m. juni 1995: a) Nätverk för kombinerade transporter Beslutet anger att ett kombinerat järnvägs-, inre vattenvägs- och vägtransportnätverk bör tillskapas inom gemenskapen i två faser (sex och tolv år) i enlighet med ett till beslutet hörande förslag till översiktlig plan. b) Nätverk för vägar Beslutet ger förutsättningar för en översiktsplan för vägprojekt för byggande och förbättring av vägar inom en tioårsperiod. Planen syftar till bättre sammanbindning av nationella motorvägsnät inom gemenskapen och mellan gemenskapen och vissa tredje länder. c) Nätverk för inre vattenvägar Den översiktliga planen i beslutet räknar upp förbättrings- och nybyggnadsprojekt av intresse för gemenskapen som bör påbörjas under en tioårsperiod. Med syfte att få fram ett nytt beslut om TEN till den 1 juli 1995 pågår inom kommissionen arbete med att ta fram nya förslag till nätverk. Sverige har hittills deltagit som observatör i de arbetsgrupper inom kommissionen som tar fram förslag till nätverk inom olika transportsektorer och har också kunnat presentera de svenska investeringsplanerna inom dessa områden. De väg- och järnvägsnät inom Sverige som är av intresse för gemenskapen kommer att redovisas i kommande förslag till nätverk. Betydelsen för Sverige av att ingå i de kommande nätverken är liksom för övriga länder att få tillgång till samverkande kommunikationsnät av hög standard och med hög servicenivå. Medlemsländerna har möjlighet att få finansiellt stöd för att genomföra för gemenskapen viktiga projekt. Dock förutsätts respektive land stå för merparten av de investeringar som är förenade med att uppfylla uppsatta mål. Vid ett svenskt medlemsskap kommer Sverige också att kunna ansöka om bidrag till projekt av betydelse för gemenskapen. På några IT/telekommunikationsområden har kommissionen lagt fram förslag. Det gäller: - TEN-TNA (Telematic Networks between Administrations) som avser telenätverk mellan administrationerna och anses som nödvändigt för att uppfylla kraven från den inre marknaden - TEN-ISDN som är en gemensam lösning för digital kommunikation i gemenskapen och som sträcker sig utöver det nuvarande telefonnätet - TEN-IBC (Integrated Broadband Communications), som handlar om införandet och spridningen på lite längre sikt av bredbandskommunikation i gemenskapen. Än så länge har ministerrådet inte fattat beslut om dessa program, men viss verksamhet i enlighet med förslagen har inletts. TEN-projekt på energiområdet berörs i avsnitt 25 Närings- och energipolitiska frågor. 13 Konkurrenspolitik Regeringens bedömning: Fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital leder till effektivare konkurrens som pressar kostnader och priser både inom produktion och distribution på ett sätt som gynnar konsumenterna. En nödvändig förutsättning för en bestående effektivitet i konkurrensen är att denna styrs av en enhetlig konkurrenspolitik och står under verkningsfull överstatlig tillsyn. EG:s konkurrenspolitik skall bl.a. säkerställa att det inte reses nya protektionistiska hinder inom den inre marknaden. Kommissionen är det gemensamma övervakande organet inom EG i konkurrensfrågor. Tillgång till den inre marknaden ökar konkurrensen i Sverige. Svenska företag utsätts för en hårdare konkurrens från utlandet. Samtidigt kan de fritt konkurrera på den stora europeiska marknaden. Genom EES-avtalet har Sverige övertagit EG:s regelverk på konkurrensområdet. De regler som tillkommit sedan EES-avtalet slöts har införlivats i den ordning som EES-avtalet föreskriver. Förhandlingarna om EU-medlemskap omfattar också jordbruksområdet, vilket medfört att en förordning med konkurrensregler för jordbruksområdet har tillkommit. De viktigaste skillnaderna i förhållande till EES-avtalet av ett svenskt medlemskap är att Sverige får ett medinflytande på EU:s konkurrenspolitik och att Sverige inordnas under EU:s eget system för övervakning. De lagstiftningsåtgärder inom konkurrensområdet som kan behövas vid ett medlemskap kommer att föreläggas riksdagen i en senare proposition. 13.1Inledning En av de grundläggande förutsättningarna för den europeiska gemenskapen är att enhetliga konkurrensvillkor råder inom hela den gemensamma marknaden. EG:s konkurrenspolitik skall se till att konkurrensen inte snedvrids på ett sådant sätt att varor och tjänsters fria rörlighet över medlemsstaternas gränser hindras eller försvåras. Man kommer inte att kunna uppnå de förväntade fördelarna med den inre marknaden, t.ex. ökad produktivitet, lägre priser och större sysselsättningsmöjligheter, om det inte råder fungerande konkurrens inom EG. Konkurrenspolitiken skall säkerställa att det inte reses nya protektionistiska hinder, oavsett om detta sker till följd av konkurrensbegränsningar mellan företag eller genom åtgärder som vidtas av medlemsstaterna för att gynna det egna landets företag. EG:s nuvarande konkurrensregler, innefattande regler om konkurrensbegränsande avtal, samordnade förfaranden och missbruk av en dominerande ställning, ger redan ett viktigt bidrag till integrationsprocessen genom att förhindra bildandet av marknadsdelande karteller, konkurrensbegränsande vertikala avtal och missbruk av en monopolställning. Dessa regler kommer även i fortsättningen att fylla en väsentlig funktion när det gäller att förverkliga och konsolidera den inre marknaden. Dessutom gäller fr.o.m. september 1990 bestämmelser om fusionskontroll som ett led i utbyggnaden av EU:s regelsystem, vilket är en förutsättning för ett maximalt utnyttjande av fördelarna med en integrerad marknad. En annan viktig faktor är kontrollen av statligt stöd. Statligt stöd till företag kan användas som ett protektionistiskt medel och därmed underminera den övergripande strategin, som syftar till en fri och konkurrenskraftig inre marknad. Därför är en konsekvent tillämpning av EG:s regler om statligt stöd ett viktigt led i skapandet och upprätthållandet av en gemensam marknad. Artikel 223 i Romfördraget ger medlemsstaterna rätt att vidta åtgärder för att skydda säkerhetsintressen i fråga om tillverkning av försvarsmateriel. Det innebär att stora delar av försvarsupphandlingen och andra försvarsindustriella frågor kan undantas från EG:s regelverk. Sverige har alltså även fortsättningsvis möjlighet att bedriva en självständig försvarsindustripolitik. 13.2Konkurrensregler för företag I Romfördraget finns två centrala bestämmelser på konkurrensområdet, nämligen artiklarna 85 och 86. De rör konkurrensbegränsande åtgärder, som vidtas av företag. Artikel 85 avser förbud mot konkurrensbegränsande avtal och artikel 86 förbud mot missbruk av en dominerande ställning. Båda bestämmelserna avser fall där samhandeln mellan länderna kan komma att påverkas. Det rör sig om två olika situationer där företagen genom sitt agerande hämmar den fria konkurrensen. I det ena fallet är det fråga om ett konkurrensstörande samarbete mellan företag och i det andra om ett ensidigt handlande av ett företag med en dominerande ställning på den relevanta marknaden. Artikel 85 förbjuder alla former av avtal mellan företag, beslut av företagssammanslutningar och samordnade förfaranden som kan påverka handeln mellan medlemsländerna och som har till syfte eller resultat att konkurrensen på marknaden hindras, begränsas eller snedvrids samt ger exempel på förbjudna förfaranden. Förbjudna avtal är t.ex. avtal som direkt eller indirekt fastställer inköps- eller försäljningspriser eller andra försäljningsvillkor. Avtal som strider mot förbudet i artikel 85 är ogiltiga. Förbudet mot konkurrensbegränsande avtal är inte absolut. I de fall då de positiva effekterna av ett sådant avtal överväger, kan kommissionen medge undantag från förbudet. För vissa kategorier av avtal har kommissionen medgett s.k. gruppundantag. Gruppundantag har meddelats för vissa grupper av ensamåterförsäljaravtal, exklusiva inköpsavtal, försäljnings- och serviceavtal för motorfordon, specialiseringsavtal, avtal om forskning och utveckling, patentlicensavtal, franchiseavtal, knowhowlicensavtal samt för vissa grupper av avtal, beslut och samordnade förfaranden inom försäkringssektorn. Därutöver finns gruppundantag som rör transportområdet samt kol- och stålområdet. Artikel 86 förbjuder allt missbruk av dominerande ställning på den gemensamma marknaden eller inom en väsentlig del av denna samt ger exempel på förbjudna förfaranden. Förbudet är undantagslöst. Företag som vill ha besked om att deras samarbete inte strider mot konkurrensreglerna eller att de inte kan anses missbruka sin ställning kan begära kommissionens förklaring om detta. Regler finns också för att förhindra företagskoncentrationer som skadar konkurrensen. Även här gäller reglerna bara i fall där samhandeln mellan EU:s medlemsstater påverkas. Reglerna om förvärvskontroll innefattar en s.k. tröskel som innebär att endast större företagsförvärv prövas av kommissionen. Kommissionen är det övervakande organet i konkurrensärenden och kan utdöma böter om företagen bryter mot reglerna. Riktlinjerna för kommissionens handhavande av konkurrensreglerna i artiklarna 85 och 86 finns framförallt i förordning (EEG) nr 17/62. Inom EG uppfattas konkurrenspolitik ofta som ett vidare begrepp än reglerna om företags konkurrensbegränsande åtgärder. Bl.a. ses reglerna om offentligt stöd resp. offentliga företag och handelsmonopol som en del av konkurrenspolitiken i vidare bemärkelse. Nära samband med konkurrenspolitiken har också reglerna om offentlig upphandling liksom reglerna om tariffära, fiskala och kvantitativa handelshinder. EG:s konkurrenspolitik tillämpas av kommissionen. Kommissionsbeslut på detta område kan överklagas till förstainstansrätten, vars beslut i sin tur kan överklagas till EG-domstolen. Konkurrensområdet är ett av de få områden där kommissionen fattar beslut med direkt verkan mot fysiska eller juridiska personer. Sådana beslut riktas inte bara mot företag i EU:s medlemsstater. Enligt praxis anses nämligen EG:s konkurrensregler gälla alla konkurrensbegränsningar som har effekt på samhandeln inom den gemensamma marknaden, även om de företag som har vidtagit konkurrensbegränsande åtgärder befinner sig utanför EG. Det har också förekommit att kommissionen riktat beslut i konkurrensärenden mot exempelvis svenska företag. Däremot har EG tidigare inte haft någon möjlighet att få biträde från myndigheterna i icke medlemsstater med att verkställa åtgärder, t.ex. indriva böter. Här innebär EES-avtalet en nyhet. EG-kommissionens handläggning av konkurrensärenden sker i nära samverkan med de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna. Kommissionen översänder omedelbart viktigare handlingar i ett ärende till de nationella konkurrensmyndigheterna som i sin tur har skyldighet att på begäran biträda kommissionen med de undersökningar som behövs. Fem rådgivande kommittéer med olika uppgifter och i vilka ingår representanter för medlemsstaterna deltar i behandlingen av konkurrensärenden och framtagandet av nya föreskrifter på konkurrensområdet. Kommissionen har skyldighet att samråda med den berörda rådgivande kommittén innan den fattar slutligt beslut i ett konkurrensärende. I EU:s medlemsstater finns nationella konkurrenslagar som tillämpas parallellt med Romfördragets bestämmelser på konkurrensområdet. EG-reglerna tillämpas därvid på konkurrensbegränsningar som påverkar handeln mellan medlemsstater, medan de nationella konkurrenslagarna avser konkurrensbegränsningar med verkan inom resp. land. Nationella myndigheter kan även tillämpa Romfördragets konkurrensbestämmelser, förutsatt att kommissionen inte har inlett ett förfarande i det aktuella fallet. EG-reglerna innefattar även vissa tröskelvärden - som ovan nämnts bl.a. i fråga om förvärvsprövningen - som innebär att förfaranden under en viss storlek inte prövas av kommissionen även om samhandeln påverkas. EG:s konkurrenspolitik utvecklas successivt genom förändringar och kompletteringar av regelverket samt genom beslut av kommissionen och domstolen. Europaparlamentet har i en resolution kommenterat konkurrenspolitikens roll inom gemenskapen. Enligt Europaparlamentet bör den framtida konkurrenspolitiken ha följande målsättningar: - stärka den inre marknaden - främja ekonomisk och social utjämning - främja en privatisering och liberalisering av den offentliga sektorn som skapar konkurrensneutralitet samtidigt som tillgången till allmänna tjänster säkerställs - främja statlig stödgivning som påskyndar omställningen inom industrin så att en varaktig välfärdsutveckling stimuleras - verka för internationella konkurrensregler, bl.a. inom ramen för GATT - verka för en konkurrenspolitik som är brukarvänlig, decentraliserad och underkastad insyn och demokratisk kontroll. 13.3Översikt över de områden, där Sverige i sak redan har samma regler som EG Genom EES-avtalet har EFTA-länderna övertagit stora delar av EG:s regelverk på konkurrensområdet. Dessa regler innefattar dels Romfördragets konkurrensregler, dels förordningar som utfärdats av rådet resp. kommissionen. Förordningarna, som utgör en del av den s.k. sekundärrätten, innehåller främst tillämpningsföreskrifter samt gruppundantag från förbudet mot konkurrensbegränsande avtal. Bestämmelserna om förvärvskontroll och upphandling ingår också i sekundärrätten. Enligt EES-avtalet förutsätts också att EG-domstolens praxis följs samt att s.k. icke bindande bestämmelser, i form av t.ex. tillkännagivanden från kommissionen, beaktas vid tillämpningen av konkurrensreglerna. En redogörelse för motsvarande regler har lämnats i prop. 1991/92:170 om EES. 13.4Områden där skillnader i sak föreligger i förhållande till EG:s regler Eftersom Sverige i samband med EES-avtalet övertagit gällande EG-regler på konkurrensområdet fanns inga förhandlingsproblem när det gällde övertagandet av EG:s konkurrensregler med undantag av alkoholmonopolen och tillämpningen av regionalpolitiskt statsstöd. Frågan om de statliga handelsmonopolen behandlas i avsnittet om den fria rörligheten för varor, personer, tjänster och kapital (avsnitt 11). Frågan om alkoholmonopolen behandlas härutöver särskilt i avsnittet Social- och hälsopolitiska frågor (avsnitt 16). Regionalpolitiskt motiverat statsstöd tas upp i avsnittet Regionalpolitiska frågor (avsnitt 24). Förhandlingarna om medlemskap har omfattat också jordbruksområdet. En förordning på konkurrensområdet, förordning (EEG) nr 26/62, som rör jordbruksområdet tillkommer vid medlemskap. Ett medlemskap i EU medför en återreglering av det svenska jordbruket som är negativ från konkurrenssynpunkt. Medlemskapet kan dock väntas ge positiva effekter genom att den gränsöverskridande handeln med livsmedel mellan EU-länderna ökar. Detta kommer att verka återhållande på prisutvecklingen samtidigt som utbudet breddas. Skillnaden i övrigt på konkurrensområdet mellan reglerna enligt EES-avtalet och EG:s regler rör främst organisatoriska frågor. Ansvaret för att tillämpa konkurrensreglerna inom EES ligger för EFTA:s del på ett övernationellt organ, EFTA:s övervakningsmyndighet (EFTA Surveillance Authority, ESA). Kommissionen tillämpar EG:s konkurrensregler inom EG. På EFTA-sidan är reglerna desamma, men de tillämpas med stöd av EES-avtalet. ESA:s uppgifter består av övervakning och tillämpning. ESA har samma uppgifter mot företag i EFTA-länderna som kommissionen har mot företag i EG:s medlemsländer. På EFTA-sidan svarar EFTA-domstolen för uppgifter som motsvarar EG-domstolens inom EG. Konkurrensärenden som enbart berör EFTA-området handhas av ESA, ärenden som enbart berör EG-området handhas av kommissionen. För de blandade fallen, dvs. de fall där konkurrensbegränsningen har effekter som berör såväl EFTA som EG har parterna i EES-avtalet kommit överens om regler för hur konkurrensärendena skall fördelas mellan de två tillämpande organen. Vid ett EU-medlemskap förenklas administrationen genom att Sveriges medverkan i EES-organisationen avvecklas. Vidare får Sverige ett starkare inflytande på regelutvecklingen eftersom medlemskap ger fullt tillträde till de kommittér där EG:s konkurrenspolitik utvecklas. I denna proposition föreslås att EES-lagen upphävs. I EES-lagen finns i 11-13 §§ nationell lagstiftning som är nödvändig vid en anslutning till Europeiska unionen. De lagstiftningsåtgärder inom konkurrensområdet som blir följden av ett medlemskap kommer att föreläggas riksdagen i en senare proposition. Flera remissorgan har betonat vikten av att svenskt näringsliv har samma konkurrensvillkor som företag inom EU och även belyst olika aspekter på den ökade konkurrens som kan förväntas vid ett EU-medlemskap. Det är dock endast ett fåtal som valt att i sina yttranden specifikt behandla de konkurrenspolitiska frågorna. Kooperativa förbundet KF som, utifrån ett konsumentperspektiv, anser att övervägande skäl talar för ett svenskt medlemskap i EU, lyfter bl.a. fram den förväntade skärpningen av konkurrensen inom dagligvaruområdet. Enligt förbundet har svensk dagligvaruhandel sedan en tid tillbaka förberett sig för de nya förutsättningar integrationen i Europa skapar, vilket redan lett till fördelar för svenska konsumenter. Konkurrensverket, som enligt sin instruktion skall verka för en effektiv konkurrens i privat och offentlig verksamhet till nytta för konsumenterna, finner vid en samlad bedömning att fördelarna med en svensk anslutning till EU klart överväger nackdelarna. 13.5Statsstöd Romfördraget innehåller grundläggande regler om statsstöd. Reglerna har senare preciserats genom föreskrifter av kommissionen om hur reglerna skall tillämpas inom olika områden och branscher m.m. samt genom utslag i EG-domstolen. Genom EES-avtalet gäller motsvarande regler även i Sverige. Den enda väsentliga skillnaden vid ett medlemskap är att reglerna får en ny rättslig grund och att tillämpningen kommer att övervakas av kommissionen och inte av EFTA:s övervakningsmyndighet som i dag. De grundläggande bestämmelserna i Romfördraget om statsstöd finns i artikel 92 som slår fast att stöd från statliga, regionala eller lokala organ, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller produktionen av vissa varor är förbjudna i den mån stödet påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Undantag medges för stöd som är socialt motiverade och riktar sig till individer, under förutsättning att åtgärderna inte innebär någon diskriminering av produkter från något land. Stöd i samband med naturkatastrofer eller andra exceptionella händelser och stöd till vissa delar av forna Östtyskland är också undantagna reglernas tillämpning. I huvudsak kan även följande åtgärder vara förenliga med Romfördraget: stöd som främjar utvecklingen i regioner där levnadsstandarden är onormalt låg eller där det råder svår sysselsättningsbrist, stöd för att främja genomförandet av projekt som är av gemensamt europeiskt intresse, stöd för att rätta till en allvarlig störning i ett lands ekonomi samt stöd för att främja utvecklingen av vissa ekonomiska aktiviteter eller vissa regioner, om inte åtgärderna påverkar handeln på ett sätt som strider mot medlemsländernas gemensamma intressen samt slutligen stöd för att främja kultur och bevarandet av kulturarvet under vissa förutsättningar. Vidare har kommissionen utfärdat tillämpningsföreskrifter när det gäller vissa andra slag av tillåtet stöd, t.ex. stöd till små och medelstora företag, stöd till forskning och utveckling samt stöd till miljöinvesteringar. Alla former av statsstöd samt alla planer på att introducera eller ändra sådant stöd skall anmälas till kommissionen, som granskar och fastställer om åtgärderna är förenliga med bestämmelserna i Romfördraget. Undantag från anmälningsskyldigheten görs generellt för stöd som understiger vissa belopp. Det är kommissionen som bedömer om stöden är förenliga med Romfördraget och som beslutar att godkänna stödet eller att inleda ett formellt undersökningsförfarande, om det råder tvivel om stödets förenlighet med reglerna. Nya stöd får inte lämnas innan kommissionen meddelat slutligt beslut i ärendet. Kommissionen kan besluta att befintligt stöd som strider mot bestämmelserna skall ändras eller upphävas och kan även begära att ett medlemsland från mottagaren återvinner ett redan utbetalt stöd som är oförenligt med Romfördragets bestämmelser. Kommissionens beslut på statsstödsområdet riktar sig till staterna. Om en berörd medlemsstat inte efterlever kommissionens beslut inom viss tid, får kommissionen väcka talan mot staten vid EG-domstolen för fördragsbrott. Genom att Sverige genom EES-avtalet i huvudsak har övertagit EG:s regelverk innebär ett medlemskap i EU i huvudsak inte några för medlemskapet specifika konsekvenser eller några ekonomiskt viktiga förändringar. Tillämpningen av statsstödsreglerna på det svenska regionalpolitiska företagsstödet behandlas i avsnittet om regionalpolitiska frågor (24). Genom EES-lagen har EES-avtalets huvudbestämmelser om statstöd liksom övervakningsavtalet och dess protokoll 1-4 inkorporerats med svensk rätt. I EES-lagen finns vidare i 6-8 §§ vissa kompletterande föreskrifter om statliga och kommunala stödåtgärder med anledning av EES-avtalet. De särskilda lagstiftningsåtgärder som kan komma att behövas på grund av ett medlemskap kommer att föreläggas riksdagen i en senare proposition. Det är fördelaktigt för en internationell ekonomi som den svenska att gemensamma regler om statsstöd gäller på den gemensamma marknaden så att konkurrensen sker på lika villkor för företagen. 14 Konsumentpolitiska frågor Regeringens bedömning: Romfördraget föreskriver numera att gemenskapen skall bidra till att en hög konsumentskyddsnivå skall uppnås. Det skall bland annat ske genom särskilda insatser som stöder och kompletterar medlemsstaternas politik i syfte att skydda konsumenternas hälsa, säkerhet och ekonomiska intressen och att tillhandahålla en fullgod konsumentupplysning. Genom EES-avtalet och senare godkända ändringar av detta avtal har Sverige införlivat eller åtagit sig att införliva de regler på konsumentområdet som hitills har utvecklats inom gemenskapen. Ett medlemskap i EU kommer att innebära att Sverige fullt ut och aktivt kan medverka i och påverka utvecklingen av konsumentpolitiken inom gemenskapen och utformningen av de gemenskaps- regler som är av betydelse från konsument- skyddssynpunkt. Som medlem i EU bör Sverige arbeta för att Romfördragets viljeinriktning att uppnå en hög konsumentskyddsnivå också förverkligas. Strävan bör vara att i överenstämmelse med de mål och priorite- ringar som gäller för den svenska konsumentpolitiken ta till vara konsumenternas intressen. 14.1Konsumentpolitiken inom EG Genom Maastrichtfördraget infördes en särskild artikel om konsumentskydd i Romfördraget. Enligt artikel 129a skall gemenskapen således medverka till att konsumentskyddet uppnår en hög nivå. Åtgärder skall vidtas som stöder och kompletterar den politik som medlemsländerna bedriver för att skydda konsumenternas hälsa, säkerhet och ekonomiska intressen samt för att ge konsumenterna fullgod information. Det slås vidare fast att de åtgärder som EG vidtar inte skall hindra något medlemsland att behålla eller införa strängare skyddsåtgärder, förutsatt att dessa är i överensstämmelse med fördraget och att EG-kommissionen informeras om dem. I Romfördraget fanns alltså från början inte något avsnitt om konsumentskydd. Men det har inte hindrat att en konsumentpolitik successivt har vuxit fram inom EG. År 1972, inför EG:s utvidgning från sex till nio medlemmar, förstärktes samarbetet och man bestämde sig för att lägga större vikt vid medborgarnas vardagsproblem. En särskild enhet för miljö- och konsumentskydd inrättades inom kommissionen. En rådgivande konsumentkommitté bildades också. EG:s första konsumentpolitiska program antogs år 1975. Det slog fast vissa grundläggande rättigheter för konsumenterna, varav en gällde skyddet för hälsa och säkerhet, en annan skyddet av ekonomiska intressen och en tredje rätten till reklamation och skadestånd. Programmet gav få synliga resultat men utgjorde startskottet för ett omfattande utredningsarbete. Fastslåendet av de angivna rättigheterna fördes vidare i EG:s andra konsumentpolitiska program, som antogs år 1981. Först i mitten av 1980-talet tog utvecklingen av konsumentskyddet fart. Avgörande för detta var bl.a. enhetsakten. Av stor vikt för konsumentpolitiken blev vidare den nya harmoniseringsmetoden i fråga om tekniska föreskrifter, vilken tillämpats på flera av de direktiv som ingår i EES-avtalet. Den har inneburit en kraftig förenkling av arbetet med produktsäkerhet. Tidigare hade EG-direktiven innehållit detaljerade tekniska krav. Nu formulerade EG endast de väsentliga produktsäkerhetskraven, medan utformingen av detaljreglerna överlämnades till de europeiska standardiseringsorganen. År 1990 antogs ett treårsprogram för åren 1990-1992. Programmet inleds med en uppmaning till medlemsländerna att se till att de konsumentpolitiska beslut som EG redan fattat också genomförs. Nationell lagstiftning skulle genomföras så snabbt som möjligt enligt direktiven om vilseledande marknadsföring, produktansvar, konsumentkrediter, hemförsäljning, livsmedelsmärkning och leksakers säkerhet. Här pekades på vikten av att varor och tjänster är säkra samt behovet av ett bättre skydd mot oskäliga avtalsvillkor. I juli 1993 antog kommissionen ett andra konsumentpolitiskt treårsprogram. Här uttalas bl.a. att konsumentinformationen fortfarande är otillräcklig. Man pekar på betydelsen av information för att konsumenterna skall kunna ta vara på fördelarna med den inre marknaden. Kommissionen anger att man tänker vidta en rad åtgärder för att förbättra märkningen av produkter. Miljömärkning anges särskilt. Andra områden som prioriteras är ett förbättrat konsumentskydd i fråga om finansiella tjänster (t.ex. vid betal- och kreditkortsbetalning och s.k. home banking) samt tvistlösning. I det senare fallet handlar det bl.a. om att skapa former för tvistlösning utanför domstolarna och om möjligheter till grupptalan. Sekundärlagstiftning på konsumentområdet Genom EES-avtalet och de av riksdagen godkända ändringarna av detta avtal har Sverige införlivat eller åtagit sig att införliva sådan sekundärlagstiftning på konsumentområdet som har beslutats av EG före den 1 januari 1994. Regeringen har sålunda i prop. 1991/92:170 om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet redovisat ett drygt 20-tal rättsakter som ingår i denna sekundärlagstiftning. Huvuddelen utgörs av direktiv och återstoden av rekommendationer. Det gäller bl.a. direktiv om produktsäkerhet, marknadsföring och produktinformation samt om konsumentkrediter och paketresor. Dessa direktiv redovisas i den nämnda propositionens bilaga 2. I prop. 1993/94:203 Ändringar av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsrådet (EES-avtalet) har regeringen vidare redovisat ytterligare ett antal rättsakter som har antagits inom gemenskapen. I fråga om ett direktiv om oskäliga avtalsvillkor i konsumentförhållanden har i propositionen angivits (avsnitt 5) att förslag till anpassning kommer att läggas fram i särskild ordning. Vidare har i propositionen (avsnitt 14) lagts fram lagförslag varigenom ett direktiv om allmän produktsäkerhet, en miljömärkningsförordning samt ett direktiv om hushållsapparaters energiförbrukning införlivas med svensk rätt. Riksdagen har antagit lagförslagen (bet. 1993/94:UU23, rskr.1993/94:367, SFS 1994:609-611). 14.2Svensk konsumentpolitik i ett medlemskapsperspektiv Som framgått har man inom EG upprättat konsumentpolitiska handlingsprogram med övergripande mål för verksamheten på konsumentområdet. Vidare innehåller enhetsakten en allmän konsumentpolitisk deklaration. Slutligen har en uttrycklig rättslig grund skapats genom artikel 129a i Romfördraget för en vidareutveckling av konsumentpolitiska åtgärder inom EG. De närmaste motsvarigheterna i Sverige till handlingsprogrammen och deklarationerna inom EG har hittills utgjorts av 1972 och 1986 års riksdagsbeslut om konsumentpolitiken. Inom regeringskansliet bereds för närvarande ett förslag till nya mål och prioriteringar för konsumentpolitiken. De förutses ansluta väl till handlingsprogrammen och deklarationerna. I linje med den svenska utvecklingen och traditionen har konsumentpolitiken i Sverige ett bredare täckningsområde. Bakgrunden framgår av vad som sägs om skillnaderna och likheterna mellan Sverige och EG på konsumentområdet. Den statliga konsumentpolitiken i Sverige har en lång tradition. Den kan föras tillbaka ända till 1940-talet, då en statlig verksamhet på området sattes igång och de första institutionerna inrättades. Viktiga medel i konsumentpolitiken har varit bl.a. inrättande av särskilda konsumentorgan, lagstiftning, rådgivning och information, undersökningar, testningar och provningar samt reklamationsverksamhet. Allmänt kan sägas att konsumentpolitiken i Sverige har en längre tradition än den i EG och att den har varit mera välutvecklad här. De institutionella formerna för att ta tillvara konsumentpolitiken - t.ex. genom särskilda organ som Konsumentombudmannen (KO), Konsumentverket, Marknadsdomstolen och Allmänna reklamationsnämnden - har inte några motsvarigheter på gemenskapsnivå, och EG har hittills heller inte ställt några mera konkreta krav på att särskilda konsumentpolitiska organ skall inrättas i medlemsländerna. En början till en utveckling åt det hållet ligger dock i att det i olika rättsakter på konsumentområdet från senare år ställs krav på att det finns nationella organ som skall kunna ingripa med säljförbud m.m. mot farliga produkter (det gäller t.ex. i direktiven om leksakers säkerhet, om generell produktsäkerhet och om farliga livsmedelsimitationer). Men det är i och för sig inget i de berörda direktiven som hindrar att en sådan uppgift anförtros organ med också andra än konsumentvårdande uppgifter, t.ex. de allmänna domstolarna. Avsaknaden av regler av det slag som har berörts har vidare inte hindrat att olika konsumentmyndigheter med uppgifter liknande exempelvis Konsumentverkets finns i vissa av EU:s medlemsländer, bl.a. Danmark, Frankrike och Storbritannien. Som tidigare har sagts har tempot i utvecklingen mot ett mera kvalificerat konsumentskydd inom EU ökat under de senaste åren. På flera områden har konsumentskyddet inom EU närmat sig och kommit i kapp det i Sverige och övriga Norden. Konsumentskyddet i Danmark, Finland, Norge och Sverige har i stora stycken utvecklats parallellt och inte sällan inom ramen för ett nordiskt samarbete, bl.a. under Nordiska ministerrådet. Den omständigheten att åtskilliga lagar på konsumentskyddets område har fått justeras - och vissa nya införas - till förmån för konsumentintresset med anledning av EES-avtalet och tilläggsavtalet illustrerar att konsumentskyddet inom EU på vissa områden också har kunnat gå längre än i Sverige. Som ett exempel kan nämnas den nya lagen om paketresor och den nya lagen om leksakers säkerhet, som inte tidigare har haft någon lagstiftningsmässig motsvarighet här. När det gäller lagstiftning på konsumentområdet finns det skäl att peka på de grundläggande skillnader som finns mellan rättsakter som berör produktsäkerhet och annan produktutformning, å ena sidan, och sådana som gäller konsumenternas ekonomiska och rättsliga intressen å den andra. Rättsakter av det förstnämnda slaget har i allmänhet inte bara ett konsumentskyddssyfte. De avser också att främja den fria rörligheten av varor genom att ställa upp gemensamma produktnormer m.m. Det innebär att de angivna normerna skall tillämpas inom hela gemenskapen och att nationella avvikelser i princip inte tillåts. Annorlunda förhåller det sig med de rättsakter som reglerar konsumenternas ekonomiska eller rättsliga skydd, exempelvis om marknadsföring, hemförsäljning, konsumentkrediter och produktansvar. De har i allmänhet s.k. minimikaraktär, vilket innebär att varje medlemsstat måste säkerställa att konsumenterna får åtnjuta minst det skydd som anges i rättsakten i fråga. Det är dock inget som hindrar att staten i fråga utsträcker konsumentskyddet ännu längre. Det finns nationella regler om konsumenternas ekonomiska och rättsliga skydd som helt saknar motsvarighet på gemenskapsnivå. Ett sådant områdena är kontraktsrätten. Det är bara i ett fåtal situationer som avtalsförhållandet mellan en konsument och en näringsidkare regleras i rättsakter på gemenskapsnivå. Som exempel på områden där avtalsnormer finns för speciella frågeställningar kan nämnas konsumentkrediter, hemförsäljning och paketresor. Genom det tidigare nämnda direktivet om oskäliga avtalsvillkor införs vidare inom EU vissa generella principer om avtalstolkning och otillåtna avtalsvillkor i konsumentavtal, som i allt väsentligt redan har en motsvarighet i svensk rätt. Vidare bereds inom EG nya rättsakter för särskilda avtalstyper som distansförsäljning och s.k. time-share. Men ännu saknas inom EU gemenskapslagstiftning som motsvarar den generella civilrättsliga lagstiftning som finns i Sverige och i vissa andra europeiska länder om konsumentköp, konsumenttjänster och konsumentförsäkring. Dock kan en utveckling skönjas också här, manifesterad bl.a. genom en av EG-kommissionen nyligen publicerad rapport (s.k. grönbok) om köprättsliga garantier m.m. Sammanfattningsvis kommer ett medlemskap i EU att innebära att Sverige fullt ut och aktivt kan medverka i och påverka utvecklingen av konsumentpolitiken inom gemenskapen i linje med de värderingar som ligger till grund för konsumentpolitiken i Sverige. I den proposition om den framtida svenska konsumentpolitiken som för närvarande förbereds i regeringskansliet kommer konsekvenserna av ett EU-medlemskap att ytterligare belysas. En grundläggande utgångspunkt är att konsumentskyddet också i framtiden skall ges hög prioritet och att Sverige inom ramen för ett medlemskap aktivt skall verka för detta inom EU. Detta är också en uppfattning som har förts fram av de remissinstanser som har uttalat sig om konsumentpolitiken, däribland Konsumentverket, Konsu- mentberedningen och KF. Avgränsningen mellan det konsumentpolitiska området och andra politikområden är inte entydig. Sålunda är en del lagstiftning på områden som avser livsmedel, läkemedel och kemikalier av stor betydelse från konsumentsynpunkt även om den administreras av särskilda myndigheter. Ett annat exempel är miljömärkningsfrågorna, som i Sverige hänförs till såväl det konsumentpolitiska som miljöpolitiska området. En heltäckande bild kan därför endast fås genom att man lägger flera politikområden bredvid varandra. 15 Utbildning, forskning och utveckling Regeringens bedömning: Investeringar i utbildning, forskning och utveckling är investeringar i långsiktigt användbar kunskap. Inom dessa områden strävar regeringen mot ökad kvalitet, ökad inter- nationalisering och ökad rörlighet för såväl kunskap som kunskapsbärande människor. Detta är nödvändigt om kompetensnivån i Sverige skall bli konkurrenskraftig internationellt sett. Samverkan och utbyte med omvärlden måste därför vara ett naturligt inslag i all utbildning och forskning. De möjligheter till medverkan i internationella nätverk, projekt och utbytesprogram som Sveriges deltagande i EG-samarbetet erbjuder är av mycket stor betydelse därvidlag. Genom EES-avtalet har väsentliga delar av EG:s utbildnings- och forskningsverksamhet öppnats för Sverige. Det är dock först vid ett medlemskap i EU som Sverige kan delta i samtliga de aktiviteter som ingår i EG:s arbete inom dessa områden och medverka i utformningen av den gemensamma utbildnings- och forskningspolitiken. Vid en svensk anslutning till EU ökar behovet av kvalificerade tolkar och översättare på både kortare och längre sikt. Detta gäller främst inom EU:s organ i andra länder men även inom departement och statliga myndigheter i Sverige. Utöver de åtgärder regeringen redan vidtagit för budgetåren 1993/94 och 1994/95 kommer resurser att krävas för långsiktig planering och utbyggnad av utbildningarna för tolkar och översättare. 15.1Samarbetet inom utbildningsområdet 15.1.1 Utbildningssamarbetet inom EG I Europeiska unionen tillhör utbildningssystemens organisation och innehåll medlemsstaternas nationella kompetensområde och det finns ingen strävan att harmonisera medlemsländernas lagstiftning i dessa avseenden. Däremot ger EG-rätten gemenskapen stöd för åtgärder för att främja samarbete mellan medlemsländerna i olika frågor med anknytning till utbildningsområdet, befogenheter som utökats genom Maastrichtfördraget. De övergripande målen för utbildningssamarbetet är att höja kompetensen hos medborgarna i medlemsländerna, att skapa en europeisk dimension i all utbildning samt att avlägsna hinder för människors fria rörlighet. Romfördraget gav ursprungligen i artikel 128 gemenskapen befogenhet att fastställa allmänna principer för en gemensam politik på yrkesut- bildningsområdet. Vidare gav artikel 57 förutsättningar för utfärdande av direktiv om ömsesidigt erkännande av examens-, utbildnings- och andra behörighetsbevis. EG:s arbete med dessa frågor har huvudsakligen utvecklats under den senaste tjugoårsperioden och därvid även kommit att få en vidare innebörd än vad Romfördraget anger. En utgångspunkt för denna utveckling har varit den resolution som EG:s utbildningsministrar antog år 1976 om ett gemensamt åtgärdsprogram för utbildningsområdet. Genom olika utslag i EG-domstolen, framför allt målet 24/86 Blaizot [1988] ECR s. 379 och målet 293/83 Gravier [1985] ECR s.593, har också begreppet yrkesutbildning i artikel 128 i Romfördraget kommit att utvidgas till att omfatta praktiskt taget all högre utbildning och därmed möjliggjort gemensamma åtgärder inom detta område. Vidare har sedan 1980-talets mitt flera medlemsländer under sina ordförandeskapsperioder verkat för ökade EG-insatser inom utbildningsområdet i stort. Därmed har bl.a. ett antal pilotprojekt och andra utvecklingsåtgärder kunnat genomföras även på skolområdet. Det är dock först genom Maastrichtfördraget som samarbete inom utbildningsområdet som helhet blivit ett samarbetsområde för EG. I den nya artikel 126 i Romfördraget ges gemenskapen befogenhet att inom skola och högre utbildning "bidra till utvecklingen av utbildning av god kvalitet genom att främja samarbetet mellan medlemsstater ...". Detta skall bl.a. ske genom främjande av den europeiska dimensionen i undervisningen, studerandes och lärares rörlighet samt informations- och erfarenhetsutbyte i utbildningsfrågor. I artikel 127 specificeras och utvidgas EG:s möjligheter till samarbetsåtgärder på yrkesutbildningsområdet. Gemenskapen ges uttryckligt stöd för att genomföra en gemensam yrkesutbildningspolitik som skall stödja och komplettera medlemsländernas egna insatser. Målet för de gemensamma insatserna skall bl.a. vara att förbättra yrkesutbildningen på alla nivåer och underlätta tillträde till denna samt att underlätta inträde på arbetsmarknaden och anpassning till industriella förändringar. I båda artiklarna betonas att gemenskapens åtgärder endast skall stödja och komplettera medlemsländernas egna åtgärder. Som en följd av 1976 års resolution inrättades år 1978 studiebesöksprogrammet Arion, som vänder sig till experter inom utbildningsområdet, och år 1980 nätverket Eurydice, som ger information om utbildningspolitik och system i medlemsländerna samt om gemenskapens arbete med utbildningsfrågor. Informations- och erfarenhetsutbyte är också en uppgift för Cedefop, EG:s centrum för utveckling av yrkesutbildning, som etablerades genom beslut av rådet år 1975. Sedan andra hälften av 1980-talet har kärnan i EG:s utbildningsverksamhet utgjorts av följande program, som syftar till att kvantitativt och kvalitativt utveckla den yrkesinriktade och högre utbildningen och stärka den europeiska samhörigheten genom stöd till rörlighet och utbyten mellan medlemsländerna, gemensamma utvecklingsprojekt och etablering av nätverk och partnerskap: Comett (1986-94), som syftar till att främja samverkan mellan universitet och näringsliv och förbättra kvaliteten i grund- och vidareutbildningen inom det tekniska området. Målgrupperna är dels studenter och nyutexaminerade, dels anställda inom företag samt universitet och högskolor. Stöd utgår bl.a. till regionala eller sektorsanknutna nätverk för samarbete mellan företag, universitet och högskolor samt till praktikplatser i utländska företag. Erasmus (1987-), som främjar samarbete och utbyten mellan universitet och högskolor genom stöd till nätverk för student- och lärarutbyte. Målet är att 10% av alla studerande i eftergymnasial utbildning skall ha studerat utomlands genom Erasmus. Petra (1988-94), vars övergripande mål är att förbättra den grundläggande yrkesutbildningen och stödja medlemsstaternas insatser för att garantera att alla ungdomar som så önskar efter avslutad obligatorisk skolgång får ett, eller om möjligt två eller flera, års yrkesutbildning. Genom programmet får ungdomar i åldrarna 16-28 år, som genomgår yrkessutbildning eller är yrkesverksamma, möjlighet att studera eller praktisera utomlands. Iris (1988-93), som syftat till att genom stöd till europeiska nätverk öka kvinnors möjligheter att få tillgång till yrkesutbildning. Eurotecnet (1990-94), som genom utvecklingsprojekt och utbytesprogram skall utveckla yrkesutbildning i anslutning till teknologiska förändringar och den tekniska utvecklingens inverkan på sysselsättning, arbetsorganisation och kvalifikationskrav. Lingua (1990-94), som främjar flerspråkighet inom gemenskapen genom förbättrad undervisning inom högre utbildning, yrkesutbildning och arbetsliv. Genom Lingua ges även studerande och lärare tillfälle att läsa språk i ett annat EU-land, bl.a. inom ramen för ett samarbete med Erasmus- och Comettprogrammen. Tempus (1990-94), som utgör en del av EG:s biståndsprogram för Öst- och Centraleuropa, Phare. Programmet avser samarbete inom den högre utbildningen motsvarande Comett, Erasmus och Lingua. Force (1991-94), som skall bidra till att utveckla den yrkesinriktade fortbildningen och vidareutbildningen i EG, framför allt personalutbildningen i små och medelstora företag. Force skall också främja en samsyn och gemensamma åtgärder från medlemsstaternas sida inom kompetensutvecklingsområdet. I programmet medverkar företag och utbildningsanordnare, men även myndigheter och arbetsmarknadens parter. Framför allt inom Comett, men även inom Force och Eurotecnet, samarbetar man med flera av EG:s forsknings- och utvecklingsprogram. Samverkan sker också mellan de yrkesinriktade utbildningsprogrammen och de olika slag av kompetensutvecklingsprojekt som ingår i de social- och arbetsmarknadspolitiska stödåtgärder som finansieras genom strukturfonderna. De senare avser genomförande av utbildning för grupper som drabbats av strukturomvandling eller av andra skäl, exempelvis handikapp, är eftersatta på arbetsmarknaden. Med utgångspunkt i den nya ansatsen i Maastrichtfördraget föreslog EG-kommissionen i december 1993 och februari 1994 att Comett, Erasmus, Petra, Eurotecnet, Lingua och Force skall ersättas av två huvudprogram, kallade Socrates och Leonardo da Vinci. Socrates inriktas på skola och högre utbildning och skall bl.a. omfatta nuvarande verksamhet i Erasmusprogrammet samt Eurydice och Arion. Leonardo avser yrkesutbildning och bygger vidare på arbetsformer och resultat i program som Comett, Eurotecnet, Force och Petra. I båda programmen kommer huvudteman att vara utveckling av den europeiska dimensionen, kvalitetssäkring och förnyelse genom stöd till samverkansprojekt, utbyten och information. Vidare ingår distansutbildning och element från Linguaprogrammet. Enligt kommissionens förslag skall programmen genomföras under en femårsperiod med början år 1995. En annan betydelsefull gren av EG:s utbildningsverksamhet är arbetet med att uppnå ömsesidigt erkännande av examina. De två s.k. generella utbildningsdirektiv som finns inom detta område (89/48/EEG och 92/51/EEG) syftar till att säkerställa att ett examensbevis från ett medlemsland accepteras av andra medlemsländer och därmed till att undanröja nationella juridiska hinder för att utöva ett visst yrke som kan hämma människors fria rörlighet över nationsgränserna. 15.1.2 Konsekvenser för Sverige av EES-avtalet Fram till EES-avtalets ikraftträdande ägde Sveriges utbildningssamarbete med EG rum inom ramen för två bilaterala avtal, ett om deltagande i Comettprogrammet fr.o.m. den 1 januari 1990 och ett om deltagande i Erasmusprogrammet fr.o.m. den 1 januari 1992. Som beskrivits i årets budgetproposition (prop. 1993/94:100 bil. 9) utvidgas samarbetet kraftigt genom EES-avtalet. Sedan den 1 januari 1994 deltar Sverige således i Eurydice och Arion och kommer under år 1994 att börja medverka i Cedefops arbete, sedan ett samarbetsavtal mellan Cedefop och resp. EFTA-land godkänts. Genom EES-avtalet har Sverige rätt att få information och avge yttranden om EG:s åtgärder inom utbildningsområdet, att delta i möten och kommittéer under kommissionen samt att utse egna experter för medverkan i exempelvis programplanering. Deltagandet i Comett och Erasmus liksom i Eurydice och Arion sker nu på i stort sett samma villkor som gäller för EU-länderna. Fr.o.m. den 1 januari 1995 öppnas alla EG:s utbildningsprogram som då pågår eller har beslutats för Sverige. Sverige kommer därmed att från starten kunna medverka i de nya programmen Socrates och Leonardo. Förberedelserna för det svenska programdeltagandet - som kommer att beröra såväl departement och myndigheter som utbildningsanordnare, organisationer, företag m.fl. - pågår inom Utbildningsdepartementet. I EES-organisationen har under våren 1994 en särskild arbetsgrupp för utbildnings- och ungdomsfrågor inrättats, gemensam för EFTA- och EU-länderna och med EG-kommissionen som ordförande. Inom ramen för detta samarbete har en särskild överenskommelse träffats, som fr.o.m. år 1995 skall möjliggöra svenskt deltagande även i pilotprojekt och annat utvecklingsarbete som genomförs utanför utbildningsprogrammen. Innebörden för svenskt vidkommande av EG:s generella utbildningsdirektiv samt de bestämmelser avseende personers rörlighet som omfattas av EES-avtalet har tidigare redovisats för riksdagen. Med anledning härav har riksdagen bl.a. år 1993 godkänt ändring av skollagen (1985:1100) (prop. 1992/93:100 bil. 9, bet. 1992/93:UbU11, rskr. 1992/93:274, SFS 1993:326) avseende krav för anställning som lärare i det svenska skolväsendet. Därmed är nu även lärare med utbildning från andra EFTA-länder samt EU-länderna behöriga för tillsvidareanställning i den svenska offentliga skolan. Vidare har riksdagen år 1994 godkänt ändringar av studiestödslagen (1973:349) och lagen (1983:1030) om särskilt vuxenstudiestöd (prop. 1993/94:100 bil. 9, bet. 1993/94: SfU:13, rskr. 1993/94:281 SFS 1994:357-358). Ändringarna innebär att utländska medborgare som har rätt till sociala förmåner i Sverige enligt EES-avtalet skall jämställas med svenska medborgare när det gäller rätt till studiestöd. 15.1.3 Medlemskapets innebörd Utbildning tillmäts i EU mycket stor betydelse för en gynnsam utveckling såväl inom gemenskapen som i Europa i stort och utbildningsfrågorna utgör därför en central punkt på dagordningen för EG-arbetet. Detta har senast visats i kommissionens vitbok av år 1993 om tillväxt, konkurrenskraft och sysselsättning och den pågående uppföljningen av denna (angående vitboken se avsnitt 30 Ekonomiskt och monetärt samarbete). EES-avtalet ger Sverige möjlighet att delta i stora delar av den utbildningsverksamhet som EG beslutar att genomföra men detta sker på EG:s villkor. Det är endast som medlem i EU som Sverige kan driva för landet angelägna önskmål om EG-samarbetets inriktning och utformning. Den viktigaste konsekvensen av medlemskap för svensk utbildning är därför att Sverige kommer med i de organ som beslutar i utbildningspolitiska frågor. I rådet beslutar utbildningsministrarna om frågor som gäller allmän utbildning och arbetsmarknadsministrarna om yrkesutbildningsområdet. Rådgivande och beredande grupper under rådet och Coreper är utbildningskommittén resp. den sociala arbetsgruppen. I parlamentet bereds utbildningsfrågor av utskottet för kultur, ungdomsfrågor, utbildning och media samt utskottet för social- och arbets- marknadspolitiska frågor. Vid beslut som grundar sig på Romfördragets artiklar 126 och 127 krävs samråd med Ekonomiska och sociala kommittén, avseende artikel 126 även med den regionala kommittén. Det är också först vid medlemskap som Sverige blir delaktigt i alla de åtgärder som EG vidtar inom utbildningsområdet. Då öppnas även utbildningsprojekt inom ramen för strukturfonderna samt program för samarbete mellan EG och tredje länder som Medcampus, vilket avser studentutbyte med USA, och Tempusprogrammet. Vidare innebär medlemskapet en garanti för att svenska medborgare som vill studera vid universitet eller högskola i ett EU-land inte kommer att diskrimineras i förhållande till studenter från EU-länderna. EES-avtalet innehåller ett uttryckligt undantag från likabehandlingsprincipen när det gäller terminsavgifter för högre studier, vilket kan medföra extra kostnader för studenter från EFTA-länderna om 50 000 kronor per år eller mera. EU-medlemskap är därför av särskild vikt för svenska studerandes möjligheter att fritt välja var de vill förlägga sina högre studier. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte framställt några invändningar och anför i huvudsak att ett medlemskap skulle innebära att Sverige får möjlighet till ett reellt inflytande på besluten. 15.2Samarbete inom forskning och utveckling 15.2.1 FoU-samarbetet inom EG Redan på 1950-talet inleddes gemenskapernas forskning, inom Europeiska kol- och stålgemenskapen och inom Euratom. Inom Euratom byggdes gradvis upp laboratorier som nu verkar under namnet Joint Research Centre (JRC). Dessa laboratorier utför forskning inom flera områden, numera huvudsakligen med andra mål än kärnenergi, exempelvis materialteknik, miljöteknik, fjärranalys m.m. Den ekonomiska gemenskapens intresse för FoU manifesterades genom initiativet till samarbetsprogrammet European Co-operation in the Field of Scientific and Technical Research, COST, där Sverige deltagit sedan starten 1971. Målet för detta program, liksom för merparten av de efterföljande FoU-aktiviteterna, är att genom stöd till FoU-samarbete stärka den europeiska industrins konkurrenskraft. I samma anda startades år 1985 på franskt initiativ det industriellt orienterade samarbetsprogrammet Eureka som också får visst stöd av EG. Flertalet av EG:s olika FoU-aktiviteter samlas sedan år 1984 i ramprogram vilka i sin tur består av olika specifika särprogram. EG:s nu löpande tredje ramprogram (1990-94) omfattar 15 specifika särprogram, de flesta med industriell konkurrenskraft som huvudsakligt mål. De budgetmässigt största särprogrammen gäller informationsteknologi, industri- och materialteknik, mänskligt kapital och rörlighet, fusionsenergiforskning samt kommunikationsteknologi. De övriga programmen gäller telematiksystem, mät- och provteknik, miljöteknologi, marinteknik, bioteknologi, agroindustri, biomedicin, u-landsteknologi, icke-nukleär energi samt kärnenergisäkerhet. Den totala budgeten för ramprogrammet, som sträcker sig över fem år, är 6,6 miljarder ecu. EG-samarbetet lämpar sig för s.k. konkurrensneutral FoU. Flera särprogram kombinerar de industriella målen med vetenskapliga och samhälleliga mål. Grundforskning inkluderas om den behövs för att nå de uppsatta målen. I artikel 130F i Romfördraget som trädde i kraft år 1993, anges gemenskapens mål för forskning och teknisk utveckling vara att stärka den vetenskapliga och teknologiska grunden för europeisk industri samt att främja forskningsinsatser som anses nödvändiga enligt andra kapitel i fördraget (s.k. sektorsforskning). I fördraget förutsätts att gemenskapen endast engagerar sig om målen för verksamheten inte kan uppnås av medlemsländerna själva. Det fjärde ramprogrammet (1994-98) har utarbetats mot denna bakgrund. Rådet och parlamentet har kommit överens om dess huvudinriktningar och totala omfattning: 12,3 miljarder ecu samt ett eventuellt tillägg på 0,7 miljarder ecu för beslut år 1996. Kommissionen har också lagt förslag om särprogrammen och deras innehåll. Den stora budgetökningen motiveras till väsentlig del med att ett flertal aktiviteter som låg utanför det tredje ramprogrammet nu har förts in i det fjärde. Det fjärde ramprogrammet har organiserats i fyra s.k. aktiviteter. Aktivitet 1 inrymmer, i vidareutvecklad form, flertalet av de särprogram som fanns med i det tredje ramprogrammet. Särprogrammen ryms under huvudrubrikerna Informations- och kommunikationsteknologier, Industriella teknologier, Miljö, Livsvetenskaper m.m. samt Energiforskning. Vidare finns inom aktivitet 1 de nya särprogrammen Riktad socioekonomisk forskning samt Transportforskning. Ett särskilt paket (aktivitet 2) planeras för internationell samverkan, främst med östeuropeiska länder och u-länder och ett annat (aktivitet 3) för att stödja spridning och nyttiggörande av forskningsresultat. Aktivitet 4 innehåller verksamhet av samma karaktär som den som inom det tredje ramprogrammet drivs under rubriken Human Capital and Mobility. Den avses främst stimulera etablering av nätverk och stöd till forskares rörlighet. Möjligheterna att stimulera små och medelstora företag skall beaktas i alla program. Det fjärde ramprogrammets forskningsverksamhet kommer sannolikt inte igång förrän i början av år 1995. EG:s forskningssamarbete bedrivs i olika former: - forskning i egna laboratorier, JRC - gemensamma verksamheter där EG tillsammans med medlemsländerna går ihop om att finansiera stora projekt, exempelvis fusionsforskningen vid JET-anläggningen i England - den inom ramprogrammen vanligaste formen, nämligen forskning som genomförs som samarbetsprojekt med partner från flera länder och där EG betalar del av projektkostnaden från sin budget för programmet i fråga. Vanligtvis får industriföretag och institut stöd med 50% medan högskolor kan få stöd för tillkommande kostnader (marginal cost) som är förknippade med ett projekt, samt - samverkansprogram där EG bara svarar för samordningskostnader medan varje deltagare finansierar sina kostnader i sitt hemland. Vid sidan av de dominerande budgetposterna för EG:s jordbruks- och regionalpolitik, är FoU en av de största. Den utgör ca 4% av totalbudgeten. I Maastrichtfördragets anda förbereds nu från EG:s sida åtgärder för att söka åstadkomma en harmonisering av medlemsländernas FoU-politik. Industriell forskning och utveckling Gemenskapens FoU har alltsedan starten av ramprogrammen i början av 1980-talet haft tydliga industripolitiska motiv. Europas beroende av USA och Japan på det informationstekniska området var ett problem liksom den eftersatta tekniska utvecklingen i stora delar av tillverkningsindustrin. Forskningen i EG-länderna var starkt fragmenterad och kopplingarna mellan forskning och industri var svaga. Gemensamma FoU-program inom speciellt industriellt strategiska områden bedömdes vara ett botemedel mot Europas svaga position. Stora insatser på program inom informationsteknologi, telekommunikation och industriella teknologier gjordes därför. Utmärkande för dessa program är att samarbete mellan företag och forskningsinstitutioner är vanligt förekommande. Företagens medverkan är också av vital betydelse i programmen för miljö, bioteknik och jordbruksindustriell forskning. Dessa områden har stor potential för industriell tillväxt vid sidan av andra mål såsom förbättrad miljö och livskvalitet. Europas större företag har bildat betydelsefulla nätverk genom sin samverkan i FoU-programmen och säkrar därmed sitt inflytande på teknikutveckling och standardisering inom EU. De små och medelstora företagen bedöms inom EU besitta den stora tillväxtpotentialen. Därför görs nu stora ansträngningar att i ökad utsträckning få med dessa i FoU-programmen vilket kan främja deras möjlighet att växa. EG:s fjärde ramprogram har ett markerat industristrategiskt innehåll. Programmen för informationsteknologi, telematik, telekommunikation, industri- och materialteknologier, standardisering, mätning och provning, energiforskning samt marin teknik får sammantagna en budget för femårsperioden på 6,4 miljarder ecu. Mekanismerna för spridning och exploatering av forskningsresultat förstärks liksom stimulansåtgärderna för små och medelstora företag. Informationsteknologiprogrammet (1 911 miljoner ecu) omfattar bl.a. utveckling av teknik för användarvänlig programvara, multimediateknik, utveckling av komponenter, integrerade "mikrosystem", platta bildskärmar, minnessystem, periferiutrustning m.m. Programmet ger möjlighet att stödja långsiktiga industriprojekt med stor risk men också stor industriell potential om de lyckas. Inom kommunikationsteknologiprogrammet (630 miljoner ecu) utvecklas teknik för bredbandsnät för tele-, data- och bildkommunikation. Inom det fjärde ramprogrammet inkluderas mer användarinriktad FoU såsom utveckling av tjänster för multimedia och mobila kommunikationsnät, utveckling av säkerhet och kvalitet i kommunikationssystem samt tillämpningsexperiment med nya tjänster. Telematikprogrammet (843 miljoner ecu) inriktas mot tillämpningar och europeisk standardisering. Det gäller utveckling av ny informationsstruktur för offentlig service inom transporter, hälsovård och administration, kunskapsöverföring för forskning, undervisning och biblioteksväsen. Vidare inriktas verksamheten mot förbättrad livskvalitet för äldre och handikappade, distansarbete i glesbygd samt en förberedande insats på miljöområdet. Programmet för industri- och materialteknologier (1 623 miljoner ecu) arbetar tvärsektoriellt och multidisciplinärt för att förbättra industrins produktivitet, säkerhet och organisation. Projekten skall också stimulera innovationer genom utveckling av avancerade material. Stor vikt läggs vid projektens sysselsättnings- och miljöaspekter Energiforskningsprogrammet omfattar en icke-nukleär del (967 miljoner ecu) vars syften är att reducera utsläpp genom förbättrad omvandling och användning av energi samt att införa förnybara energikällor i det europeiska energisystemet. Projekten rör förbättrad förbränning och förgasning av kol, bränsleceller, avancerade batterier, vätgasenergi, biomassa, fotovoltaiska system, vindkraft, solkraft, etc. Kommunikationsforskning Samarbete inom transport- och kommunikationsforskning förekommer inom många direktoratsområden och särprogram. FoU med inriktning mot transport och kommunikation återfinns således inom särprogrammen för informationsteknologi, kommunikations- teknologi, telematik, energiforskning samt industri- och materialteknik. Genom Maastrichtavtalet har målsättningen för EG:s forskning och utveckling vidgats avsevärt. Det ursprungliga syftet att förbättra Europas industriella konkurrenskraft har nu kompletterats med målen att exploatera den inre marknadens fördelar samt att tillfredsställa samhällets behov av en hållbar utveckling och en förbättrad livskvalitet. Förändringen innebär att transport- och kommunikationspolitiskt motiverad FoU blir en mer betydelsefull beståndsdel i det fjärde ramprogrammet. Samtidigt sker en allmän tyngdpunktsförskjutning från industripolitiskt motiverad FoU till övrig sektorsforskning. Ett särskilt särprogram för transportforskning har inrättats inom ramen för det fjärde ramprogrammet. Målsättningen är att analysera transporternas roll i förverkligandet av den inre marknaden, att öka effektiviteten i alla transportslag och att integrera dem i ett sammanhängande och mångsidigt europeiskt nätverk. Programmet är uppdelat i dels en strategidel som rör bl.a. planeringsmetoder och analyser av transportefterfrågan, dels en del som handlar om utveckling av s.k. generiska teknologier inom olika transportgrenar. Det specifika särprogrammet Transportforskning har för ramprogramperioden en budget omfattande 240 miljoner ecu. Forskning inom de areella näringarna Det första lantbruksprogrammet beslutades år 1975, omfattade åren 1976-78 och hade en total budget på 10,3 miljarder ecu. I det fjärde ramprogrammet är forskning inom de areella näringarna organiserad i delprogrammet lantbruk och fiske (684 miljoner ecu). Programmet omfattar forskning inom jordbruk, trädgårdsbruk, skogsbruk, livsmedel, fiske, vattenbruk samt landsbygdsutveckling. Det överordnade målet för forskningen inom området är att skapa en vetenskapligt stark forskningsgrund för en konkurrenskraftig, effektiv samt hållbar produktion, att stödja den gemensamma EU-politiken inom området och att svara för samhällets behov av sunda livsmedel och andra bioråvaror som producerats med minimal miljöpåverkan. Programmet syftar till att underlätta utvecklingen av biologiska råvaror till nya förbättrade livsmedel och andra produkter samt att stimulera utvecklingen av miljösäkra produkter och processer inom området. Forskningen skall också omfatta sociala och ekonomiska frågor för landsbygd och kustsamhälle. Miljöforskning Miljöforskningen har kommit att utgöra en allt större del av EG:s forskningsbudget, såväl inom det särskilda programmet Miljö (Environment) som i flera av de övriga forskningsprogrammen. Miljöforskningsprogrammet inom EU har ett vidare tillämpningsområde än den svenska miljöforskningen. Programmet skall ge kunskaper och underlag för EG:s femte miljöpolitiska handlingsprogram och inriktas på forskning för en hållbar utveckling. Särskild vikt läggs bl.a. vid de globala miljöförändringarna där en samordning mellan gemensamma och nationella insatser eftersträvas. Inom FoU-området rör det sig främst om instrumentutveckling, särskilt på det marina området, samt övervakning och bevakning med hjälp av satellitdata. För att påverka industriell verksamhet och materialval i miljövänlig riktning kommer ett samarbete att ske i särprogramemt för industri- och materialteknologi. För miljöforskning avdelas ca en miljard ecu i det fjärde ramprogrammet. 15.2.2 Sveriges deltagande i FoU-samarbetet Alltsedan 1950-talet har Sverige ställt sig positivt till och deltagit i gemenskapernas FoU-samarbete då tillfälle givits. Undantagen är främst det allmänna stödet till JRC:s verksamhet och vissa delar av programmen för kärnenergiforskning, som Sverige valt att stå utanför. Verklig bredd har det svenska deltagandet fått sedan 1970-talet i och med att COST-programmen startades. Bland andra verksamheter kan särskilt nämnas fusionsområdet där en mycket stor andel av den svenska forskningen ingår i ett europeiskt samarbete. I det andra ramprogrammet (1987-90) deltog Sverige på programnivå i ett antal särprogram efter särskilda bilaterala avtal för varje särprogram. Sverige bidrog till respektive särprograms budget och svenska forskare och företag kunde söka bidrag hos EG-kommissionen. Det svenska deltagandet i det tredje ramprogrammet (1990-94) har däremot skett på projektnivå. Det innebär att projekt med svenskt deltagande sänts till EG-kommissionen för godkännande inom särprogrammets utvärderingspaneler och programkommittéer. Om projektet sedan godkänts av EG-kommissionen har de svenska deltagarna fått ansöka om finansiering i Sverige. Sålunda har under år 1993 totalt ca 350 miljoner kronor utdelats från olika anslagsbeviljande statliga organ för deltagande i FoU-samarbete med EG. Detta kan jämföras med statens stöd till FoU inom motsvarande teknik- och vetenskapsområden om totalt ca 8 miljarder kronor. Mer än hälften av stödet till FoU-samarbete med EG har utdelats av Närings- och teknikutvecklingsverket. Övriga finansiärer är främst Naturvetenskapliga forskningsrådet, Statens naturvårdsverk, Skogs- och jordbrukets forskningsråd, Medicinska forskningsrådet samt Styrelsen för u-landsforskning. Av det svenska statliga stödet går ungefär 40% till industriföretag, 40% till universitet och högskolor samt 20% till industriforskningsinstitut. EES-avtalet innebär att Sverige från den 1 januari 1994 får delta utan rösträtt i alla rådgivande grupper till EG-kommissionen i övergripande FoU-frågor och i projektfrågor samt i ledningsgrupper för särprogrammen. Det innebär också att Sverige deltar i hela ramprogrammet på programnivå, utom när det gäller programmen för kärnenergisäkerhet och för fusion där samarbetet även i fortsättningen kommer att regleras genom bilaterala avtal mellan Sverige och EG. Sveriges bidrag till EG:s budget för de olika särprogrammen har hittills finansierats från anslag som disponeras av mest berörda myndigheter. För att få tillgång till medel ur EG:s ramprogrambudget måste svenska forskare och företag skaffa sig samarbetspartner i Europa och söka projektfinansiering hos EG-kommissionen. Utvecklingen av EG-samarbetet medför att en ökande andel av svensk forskning och utveckling kommer att ske i internationell samverkan. EES-avtalet medför förändringar även för forskningsfinansierande statliga organ. För varje särprogram har en myndighet utsetts som ansvarar för att aktuella och potentiella deltagare får stöd och god information om EG-samarbetets möjligheter. Normalt är kontaktmän från de ansvariga myndigheterna också svenska representanter i ledningskommittéerna för respektive särprogram. Rådet för FoU-samarbete med EG bildades år 1992 för samordning och samverkan mellan ansvariga myndigheter och som en central svensk kontaktpunkt för information om FoU-samarbetet. Sverige deltar genom EES-avtalet i EG:s agroindustriella forskningsprogram AIR som ingår i det tredje ramprogrammet för forskning och teknisk utveckling. Programmet omfattar forskning inom jordbruk, trädgårdsbruk, skogsbruk, livsmedel, fiske och vattenbruk. Skogs- och jordbrukets forskningsråd är ansvarig myndighet för Sveriges deltagande i programmet och programavgifterna finansieras genom anslag under Jordbruksdepartementets huvudtitel. Motsvarande forskningsprogram inom fjärde ramprogrammet omfattar även landsbygdsutveckling. Programverksamheten för perioden 1995-98 är budgeterad till nära 700 miljoner ecu. Medlemskapets innebörd Ett medlemskap i EU innebär väsentliga förändringar för Sverige inom det forskningspolitiska området. Dessa förändringar innebär dock inte mer än marginellt ökade kostnader, varken för EG eller för Sverige. Därför avfördes FoU-frågorna tidigt ur medlemskapsförhandlingarna. Som medlem får Sverige fullt tillträde och inflytande i alla de organ som fattar beslut i FoU-frågor. Det gäller såväl Europaparlamentet och dess utskott för FoU-frågor som rådet (i det aktuella fallet forskningsministrarna) och dess grupper för beredning av frågorna. Sverige får därmed delta i utvecklingen av riktlinjerna för europeiskt FoU-samarbete. Som medlem blir Sverige delaktigt i EG:s ramprogram i sin helhet. Sverige får rösträtt i de programkommittéer m.m. där vi redan enligt EES-avtalet deltar. Ett medlemskap kommer således inte att medföra särskilt stora förändringar för forskare och företag jämfört med de villkor som gäller under EES-avtalet. Däremot kommer det att ställa omfattande nya krav på ansvariga myndigheter och departement och på den svenska representationen i Bryssel. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte framställt några invändningar och anför i huvudsak att ett medlemskap skulle göra det möjligt för Sverige att påverka inriktningen på forskningssamarbetet. Forskningsrådsnämnden har pekat på både problem och möjligheter med ett medlemskap. Nämnden har härvid påpekat att även annan internationalisering än den som sker genom ett EU-medlemskap är önskvärd, att när det gäller kostnaderna är viktigt att den grundläggande forskningen inte får stå tillbaka för det EG-inriktade, att EG-godkända projekt inte får bli en gynnad omväg runt en nationell kvalitetsgranskning samt att processen för granskning och tilldelning av medel måste vara så öppen som möjligt. Jernkontoret betonar vikten av ett fullt svenskt inflytande i beslutsprocessen. Genom att svensk stålindustri får tillfälle att på jämställd fot delta i FoU-samarbetet kan den stora kompetens och kapacitet som Sverige har på stålforskningsområdet komma fullt till sin rätt. Om Sverige inte blir medlem finns risk att vissa forskningsprojekt inte kommer att förläggas till vårt land. 15.3Inriktningen av Sveriges deltagande i EU-samarbete 15.3.1 Utbildning Utbildningsväsendet är en viktig del av ett lands kulturarv och nationella identitet. Regeringen delar därför grundsynen inom EU att europeisk överstatlighet och likriktning inom detta område inte skall förekomma. Detta står inte i motsats till att utbildningsfrågorna ges hög prioritet i EG-samarbetet. Tvärtom bidrar ett samarbete, inriktat på ömsesidigt erkännande snarare än likriktning av de enskilda ländernas utbildningssystem, till en ökad rörlighet över gränserna av människor och kunskap som kommer hela Europa till godo. Därmed främjas också samhörigheten mellan de europeiska länderna. Regeringen har flera ambitioner för Sveriges deltagande i den fortsatta utvecklingen av EG-samarbetet. Några av de mest centrala är följande: Förbättra villkoren för rörlighet och utbyte mellan utbildningssystemen Skolungdom, studenter och lärare bör i väsentligt större utsträckning än hittills studera någon period utomlands och ungdomar i yrkesutbildning och arbetsliv bör ges tillfälle att praktisera i annat land. Stöd till utbytes- och stipendieprogram är ett sätt att förverkliga detta. En viktig förutsättning för en sådan utveckling är dock att återstående hinder för rörlighet undanröjs. I EG-samarbetet har redan betydande insatser gjorts i dessa hänseenden men mycket kan ännu göras för att underlätta rörlighet och utbyten för alla. Enligt regeringens uppfattning bör varje skola stimuleras att skaffa vänskolor och vänklasser och ges möjligheter till elev- och lärarutbyte. För den högre utbildningen bör målet vara att skapa en europeisk sfär för högre utbildning i vilken studenter kan studera i vilket EU-land som helst på samma villkor som i sitt hemland. I ett längre perspektiv är det en svensk ambition att varje ungdom under sin studietid har möjlighet att läsa en period i ett annat europeiskt land. Ett prioriterat område bör vara samarbete kring yrkesutbildningsfrågor i syfte att underlätta rörlighet på arbetsmarknaden och därmed uppnå en bättre fungerande arbetsmarknad och långsiktigt lägre arbetslöshet. I växande utsträckning ger också informationsteknologin möjligheter till kontakter och erfarenhetsutbyte utan fysisk förflyttning. Regeringen avser därför att verka för stöd till utveckling av en infrastruktur för sådana kontakter inom ramen för EG-samarbetet. Ge alla ungdomar möjlighet att utveckla en europeisk identitet och samhörighet En grundläggande förutsättning för att öka unga människors förståelse för andra europeiska länder och göra dem delaktiga i den europeiska utvecklingen är att de har kunskap om de europeiska ländernas historia, kultur och samhällsvillkor. Att ge dem tillfälle till direkta kontakter med unga människor i andra länder i Europa är kanske det främsta sättet att levandegöra denna kunskap och främja känslan av samhörighet mellan Europas folk. Utbytesprogram i olika former har därför en viktig funktion att fylla såväl inom skolans och den högre utbildningens ram som i föreningsliv och på fritid. Genom EG-samarbetet stimuleras också samverkan mellan skolor, universitet och högskolor kring metoder, kursplaner och studiematerial för integrering i undervisningen av frågor som rör europeisk identitet. Genom informations- och erfarenhetsutbyte bidra till utvecklingen av de nationella utbildningssystemen Utbildning är av central betydelse för Europas fortsatta sociala och ekonomiska utveckling. Samverkan mellan länder kring angelägna utvecklingsfrågor inom utbildningsområdet är därför ett både värdefullt och nödvändigt komplement till det utvecklingsarbete som bedrivs på den nationella nivån. Detta gäller såväl beträffande det traditionella utbildningsväsendet som andra former för kunskapsinhämtande och kompetensutveckling. EG-samarbetet är en naturlig plattform och ett viktigt ramverk för utbyte av gemensamma erfarenheter och genomförande av utvecklingsprojekt av gemensamt intresse. Sverige bör här verka för en fördjupning av detta samarbete till att också omfatta kvalitetsaspekter som utvärdering, resultatmätning och lärarkompetensfrågor samt förnyelse inom viktiga kunskaps- och undervisningsområden som språk, kultur och miljöfrågor. Vidare bör Sverige verka för en högre grad av integrering av allmänna och yrkesanknutna utbildningsfrågor samt för en ökad samverkan mellan utbildnings- och forskningsvärlden. 15.3.2 Forskning och utveckling I prop. 1993/94:177 Utbildning och forskning anförde regeringen följande: "Forsknings- och utvecklingssamarbetet inom EU är en viktig del i de europeiska integrationssträvandena. Detta har, tillsammans med mer konkreta fördelar för deltagande företag och forskare, varit ett huvudmotiv för Sveriges deltagande i samarbetet." EG:s FoU-samverkan har från begynnelsen till stor del haft industripolitiska motiv. Arbetet sker inom olika specifika program som samlats i fleråriga ramprogram. Inriktningen av de olika programmen skiljer sig åt avsevärt. Vissa avser relativt avgränsade teknik- och tillämpningsområden som informationsteknik, bioteknik eller miljöteknik. Andra program är mer allmänna och avser exempelvis samarbete med tredje land, nyttiggörande av forskningsresultat eller främjande av forskares rörlighet. Vissa program är helt inriktade mot industriellt deltagande; i andra deltar främst högskoleforskare. Utökad immigration till de europeiska länderna leder till förhållanden som också motiverar gemensam forskning. Det är av stor betydelse att deltagandet i EG-samarbetet har bästa möjliga samband med eller på ett välmotiverat sätt harmonisera med den inom landet finansierade forskningen. Behovet av sådan harmonisering gäller såväl innehållsmässigt som med avseende på resursutnyttjande. Det svenska deltagandet bör inriktas på att nå hög kvalitet i samarbetet. Kvalitetskraven innebär att samarbetet, och då speciellt det svenska deltagandet, inriktas mot program, delprogram och projekt som kan förväntas uppnå högt ställda mål. Dessa mål kan vara industriellt inriktade men kan även vara motiverade utifrån andra utgångspunkter. De kan vidare syfta till en långsiktig kunskapsuppbyggnad inom särskilda områden. Sverige bör verka för att program och projekt utvärderas och omprövas fortlöpande. Detta är av betydelse för att hög kvalitet och effektivt resursutnyttjande skall kunna vidmakthållas. Det är av vikt att kunskapsnätverk av värde för deltagande stora och små företag, institut och universitetsforskare skapas. Speciellt uppmuntras i EU samverkan mellan universitet och företag. Därmed kan näringslivet också indirekt få nytta av FoU-samarbetet genom att erfarenheter och resultat används i den högre utbildningen. För att nå ett effektivt utnyttjande av resultaten av samarbetsprojekten eftersträvas även att få sådana företag som kan dra nytta av dem att i högre grad delta i nätverken. På sikt kan en utökad harmonisering av EU-ländernas FoU-politik komma att främjas för att därmed underlätta FoU-samarbetet länderna emellan och ett gott resursutnyttjande. Mot bakgrund av vad som anförts ovan har ansvaret för det svenska deltagandet i varje särprogram delegerats till det forskningsråd eller det sektorsorgan som har ansvar för prioritering och finansiering av den inhemska forskningen och utvecklingen inom samma område. På ett konkret plan eftersträvar regeringen en utveckling med följande inriktning. Projekt och program skall ha hög kvalitet och drivas effektivt. Tydliga mål skall anges för varje projekt och program. Likaledes skall det innan projekten startas föreligga planer för hur resultaten skall nyttiggöras och projektet utvärderas. Ansökningsförfarandet skall vara smidigt och snabbt. Erfarenheter visar att goda svenska resultat i samarbetet uppnås om svensk expertis deltagit i planeringen och utvärderingen av programmen på ett tidigt stadium. Genom svenska experters deltagande bidrar Sverige också till hela samarbetets kvalitet. Svenska initiativ till etablerande av partnerskap och europeiska projektgrupper är av särskilt intresse. Därmed kan svenska företag och forskare bli eftertraktade att samarbeta med och således attrahera de bästa högskolorna, instituten och företagen som partners. Sverige söker, liksom andra länder, att stimulera mindre och medelstora företag att delta i EU-samarbetet. Regeringen stödjer på många sätt verksamhet som skall stimulera till ökad rörlighet hos forskare. Det gäller både för att utveckla samverkan mellan företag och högskolor och internationellt forskarutbyte. Inom EU-samarbetets ram finns dels särskilda rörlighets- och nätverksbefrämjande program, dels möjligheter att inom övriga särprogram organisera projektsamverkan för ökad personrörlighet. Sådana möjligheter bör i stor utsträckning tillvaratas. 15.4Tolkning och översättning I enlighet med Sveriges anslutningsakt blir svenska språket såsom Sveriges officiella språk ett av de officiella EU-språken vid ett medlemskap. Med stöd av rådets förordning (EEG) nr 1/1958 bör svenskan därmed också vara arbetsspråk i EU:s institutioner i alla sammanhang där antalet arbetsspråk inte är begränsat till ett eller flera av de större EU-språken. Av avgörande betydelse för att svenskar skall få insyn i EU:s arbete och kunna medverka i EU:s verksamhet på samma villkor som medborgare från andra medlemsländer är dock tillgång i tillräcklig utsträckning på kvalificerade tolkar och översättare med svenska i sin språkkombination. Detta behov kan inte tillgodoses utan särskilda och skyndsamma åtgärder. Risken är annars överhängande för en akut brist på tolkar och översättare vid Sveriges medlemskap i EU. Utifrån jämförelser med Danmark och Grekland bedöms behovet av översättare bli 230-240. Vad gäller tolkar erfordras enbart för pleniförsamlingen och utskotten i Europaparlamentet ett sextiotal tolkar med svenska som modersmål samt helst franska som ett av sina främmande språk. Tolkbehovet för verksamheten inom EG-kommissionen, rådet, Ekonomiska och sociala kommittén och EG-domstolen har inte beräknats. Översättare och konferenstolkar som kan tolka från svenska till övriga EU-språk tillkommer. Sverige ligger långt framme när det gäller bred språkutbildning och utbildning av kontakttolkar och teckenspråkstolkar men långt efter vad det gäller satsningar på utbildning av tolkar och översättare i de stora europeiska språken. Vid ett medlemskap kommer viss tolkutbildning att ske genom EG:s försorg. Detta kommer emellertid inte att täcka de utbildningsbehov som förutses för svenskt vidkommande. Ansvaret för tillgången på översättare vilar huvudsakligen på Sverige. Inom EG översätter och tolkar man alltid till sitt modersmål. Det krävs således utbildning för två typer av tolkar, dels tolkar med svenska som modersmål för tolkning till svenska, dels tolkar för tolkning från svenska. För att tillgodose behovet beträffande den första kategorin måste helt nya tolkar utbildas. För den andra kategorin kan fortbildning av redan verksamma tolkar vara en lämplig väg. Tolkutbildning och översättarutbildning anordnas av Tolk- och översättarinstitutet vid Stockholms universitet (TÖI). Institutets verksamhet har hittills inriktats främst på invandrartolkutbildning, teckenspråksutbildning samt kontakttolkutbildning. Vid TÖI utexamineras ett 20-tal översättare var tredje termin med en översättarutbildning som omfattar 60 poäng. Regeringen anslog budgetåret 1993/94 särskilda medel för den första internationella konferenstolkutbildningen i Sverige. Regeringen har dessutom för budgetåret 1994/95 tillfört TÖI medel för planering och genomförande av viss konferenstolk- och översättarutbildning. Det kommer dock att krävas ytterligare utbyggnad av utbildningar för tolkar och översättare med utgångspunkt i det förväntade behovet vid ett svenskt medlemskap i EU men även med tanke på kommande pensionsavgångar inom dessa yrken. Vad gäller tolkning från svenska till övriga EU-språk har ansvariga tolkchefer i EU uttryckt ett starkt önskemål om sommarkurser i Sverige för redan verksamma tolkar med svenska som passivt språk. Europaparlamentet gjorde i maj/juni 1994 en ansats genom att ge en kurs vid Sveriges riksdag för 14 professionella tolkar med svenska som passivt språk. Vidare kommer Europaparlamentet att anordna en kurs i Bryssel för blivande svenska tolkar under hösten 1994. Utöver den tolk- och översättarutbildning som TÖI erbjuder finns alternativet att utnyttja utländska utbildningsanordnare. I ett läge där flertalet nordiska länder är med i EU kan det vidare vara lämpligt att utreda möjligheterna till ett nordiskt samarbete kring utbildningen av konferenstolkar och tolklärare. Tolk- och översättarutbildningarna bör i första hand avse tolkning från engelska, tyska och franska till svenska. Utbildning i övriga officiella EU-språk får tolkar vid Europaparlamentet inom ramen för sin ordinarie fortbildning. Av avgörande betydelse för möjligheterna att expandera tolkutbildningarna är tillgången på kvalificerade tolklärare. En viktig förutsättning för att kompetenta lärare skall kunna knytas till utbildningarna vid en expansion är ett klart ställningstagande rörande långsiktigheten i prioriteringen av utbildning på detta område. Remissinstanserna: Svenska språknämnden anför att de mindre folkrika staternas nationalspråk kan få svårt att hävda sig reellt i EU, om och när antalet stater och språk ökar även om språken tillerkänns officiell status. Nämnden föreslår att olika språkliga konsekvenser av ett svenskt medlemskap i EU blir föremål för en allsidig utredning. 16 Hälso- och socialpolitiska frågor Regeringens bedömning: Vid ett medlemskap beslutas i huvudsak de hälso- och socialpolitiska frågorna nationellt. Sverige kommer emellertid som medlem att ta del av det omfattande samarbete som medlemsstaterna bedriver inom dessa områden. Det gäller i första hand ett antal program och nätverk på det socialpolitiska området. Även inom det hälsopolitiska området sker ett omfattande samarbe- te. Bl.a. gäller att gemenskapen till skydd för folkhälsan skall främja samarbetet mellan medlemsländerna. Rådet kan därvid vidta stimulansåtgärder och utfärda rekommendationer, dock utan syfte att uppnå en harmonisering av medlemsländernas lagstiftning. Samarbetet understöds också genom att nyckelområden anges och handlingsprogram utarbetas. Medlemskapet ger Sverige möjlighet att aktivt delta i och påverka detta samarbete. Sverige har i medlemskapsförhandlingarna åtagit sig att avskaffa import-, export-, partihandels- och tillverkningsmonopolen på alkoholområdet, De kommer att ersättas av ett alkoholpolitiskt motiverat tillståndssystem. Detaljhandelsmonopolet behålls. Kommissionen har inte funnit anledning att på eget initiativ vidta åtgärder mot detta monopol. EG:s regler på punktskatteområdet kommer vid ett medlemskap att gälla även alkoholdrycker. Sverige har medgivits rätt att mängdmässigt begränsa den avgiftsfria införseln av drycker. Den svenska alkoholpolitiska målsättningen att minska den totala alkoholkonsumtionen sätts inte i fråga. Den alkoholpolitiska kommissionens förslag till strategi på detta område remissbehandlas för närvarande. Det finns inte några skäl att förändra den svenska narkotikapolitiken vid ett medlemskap i EU. Kampen mot missbruk och narkotikabrottslighet är prioriterade områden inom gemenskapen. Som medlem kommer Sverige att fullt ut delta i de fora som kommer att påverka den europeiska utvecklingen på narkotikaområdet. I framtiden kommer bevakningen av gränserna mellan Sverige och EU:s medlemsländer att ske i andra former än de nuvarande så att illegal införsel av narkotika förhindras. Verksamheten kommer att stödjas av ett ökat samarbete mellan medlemsländernas polis- och tullmyndigheter. 16.1Allmänna socialpolitiska frågor Fördragen ger inte rådet någon allmän kompetens att lagstifta i socialpolitiska frågor som sådana frågor vanligen definieras i Sverige. Medlemsstaterna utformar själva sin socialpolitik. I avsnitt 11 om fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital har redogjorts för de möjligheter grundfördragen ger att lagstifta om förverkligande av den inre marknaden, bl.a. vad avser social trygghet för personer som flyttar inom unionen. Den nu gällande sekundärlagstiftningen på detta område har också översiktligt berörts under detta avsnitt. Bristen på befogenhet för rådet att lagstifta på det socialpolitiska fältet innebär dock inte att gemenskapen och kommissionen är overksamma på detta område. På grundval av artikel 118 i Romfördraget främjar kommissionen samarbete mellan medlemsländerna bl.a. på området social trygghet. Ett omfattande samarbete i form av program och nätverk har också utvecklats. Genom det till det Sociala protokollet fogade avtalet om socialpolitik som närmare beskrivs under avsnitt 18 om arbetsmarknads- och arbetslivsfrågor, har rådet i avtalets artikel 2.3 fått möjlighet att utan Storbritanniens medverkan med enhällighet besluta om direktiv om social trygghet och socialt skydd för arbetstagarna. Bestämmelser som antas enligt artikel 2 skall inte hindra en medlemsstat att behålla eller införa strängare skyddsåtgärder som är förenliga med grundfördragen. Några förslag om sådana minimidirektiv på detta område finns ännu inte. 16.2Hälsopolitiska frågor Inte heller på det hälsopolitiska området har unionen någon i grundfördragen given allmän kompetens att lagstifta i form av direktiv eller förordningar. Medlemstaterna utformar själva sin lagstiftning på det hälsopolitiska fältet. Grundfördragen ger dock som ett led i förverkligandet av den inre marknaden och den fria rörligheten för personer rådet kompetens att lagstifta om ömsesidigt erkännande av examina bl.a. för hälso-och sjukvårdspersonal. Denna fråga har berörts under avsnitt 11. Inom ramen för den fria rörligheten för varor kan rådet lagstifta om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning bl.a. vad avser läkemedel, kosmetika, medicintekniska produkter och tobak. Dessa regler har likaledes beskrivits i avsnitt 11. Inom området för läkemedel har rådet beslutat om regler vars primära syfte är att värna folkhälsan samtidigt som en utveckling av handeln inom unionen underlättas. Reglerna rör kontrollen av läkemedel och omfattar bl.a. tillstånd för försäljning, tillverkning och import, inspektionsverksamhet samt återkallelse av tillstånd. Av särskilt intresse är de nya reglerna om godkännande av läkemedel som kommer att gälla fr.o.m. årsskiftet 1994/95. Genom dessa regler kommer bl.a. läkemedel som är resultatet av bio- eller högteknologisk forskning att godkännas för marknadsföring och försäljning inom hela unionen genom ett centraliserat förfarande som administreras av en europeisk läkemedelsmyndighet med säte i London. Genom Maastrichtfördraget har gemenskapen emellertid tillagts en viss behörighet vad gäller frågor som rör folkhälsan i medlemsländerna. Detta har skett genom ändringar i Romfördraget dels genom ett tillägg till artikel 3, betecknat 3(o), varav framgår att skyddet för folkhälsan skall ingå som en del i gemenskapens verksamhet att uppnå de gemensamma målen, dels genom en under rubriken folkhälsa i avdelning X, upptagen ny artikel 129. I artikel 129 första punkten sägs att unionen skall bidra till att säkerställa en hög hälsoskyddsnivå för människor genom att främja samarbetet mellan medlemsländerna och vid behov stödja deras insatser. Gemenskapen skall särskilt inrikta sina insatser på ett förebyggande arbete vad gäller de stora folksjukdomarna, inklusive narkotikamissbruket. Detta skall ske genom att gemenskapen främjar forskning om sjukdomarnas orsaker och överföring samt genom hälsoupplysning och hälsoundervisning. Enligt artikelns andra punkt skall medlemsstaterna i samverkan med kommissionen inbördes samordna sin politik och sina program på de områden som avses i första punkten. Även kommissionen kan ta lämpliga initiativ för att främja en sådan samordning. Vidare skall enligt artikelns tredje punkt gemenskapen och medlemsstaterna främja samarbetet med tredje land och behöriga internationella organisationer på folkhälsans område. För att bidra till de mål som ställs upp i artikeln kan rådet enligt förfarandet i artikel 189b dels besluta om stimulansåtgärder som dock inte får omfatta någon harmonisering av medlemsstaternas lagar eller andra författningar, dels anta rekommendationer genom beslut med kvalificerad majoritet på förslag av kommissionen. På grundval av artikel 129 har kommissionen i en rapport i november l993 dragit upp riktlinjer för det fortsatta arbetet med folkhälsofrågorna. I rapporten redovisas vissa nyckelområden som bör prioriteras och där kommissionen avser att lägga fram flerårsprogram. De områden som uppmärksammas är följande: folkhälsoarbete med betoning på utbildning, information och vidareutbildning; insamling av hälso- och sjukdomsdata liksom hälso- och sjukdomsindikatorer; alkohol, tobak och cancer; droger; aids och andra smittosamma sjukdomar; olyckor och skador; miljörelaterade sjukdomar; ovanliga sjukdomar. Inom dessa områden har kommissionen hittills presenterat ett handlingsprogram såvitt gäller kampen mot cancersjukdomar. Några svårigheter för Sverige att aktivt bidra till samarbetet på det hälsopolitiska området, sådant detta i dag bedrivs eller planeras, föreligger inte. 16.3Alkoholpolitiska frågor 16.3.1 Unionens kompetens på alkoholområdet Alkoholpolitik är inte en fråga på gemenskapsnivå inom EU. Alla medlemsländer har dock anslutit sig till Världshälsoorganisationens (WHO) hälsoprojekt "Hälsa för alla år 2000" där också alkoholfrågan berörs. Rådet har i en rekommendation uppmanat kommissionen att vid utformning av regler för handel med alkoholdrycker beakta det arbete som sker i WHO. Bland de 37 mål för förbättrad hälsa som WHO:s europaregion har ställt upp finns målet att sänka alkoholkonsumtionen med minst 25% fram till år 2000 från 1980 års nivå. För detta ändamål bör varje land utveckla en mångsidig alkoholpolitik, där en höjning av skatten på alkohol och en ökad kontroll av tillgängligheten nämns som verksamma medel. Till hjälp för att förverkliga dessa mål har Europaregionen utarbetat en handlingsplan (European Alcohol Action Plan). Även denna handlingsplan har antagits enhälligt av alla Europaregionens stater. I arbetet med att förverkliga denna plan har WHO tagit upp diskussioner med kommissionen. Även i unionens cancerprogram (Europe Against Cancer) tas alkoholfrågan upp som den andra stora riskfaktorn för cancer efter tobaksrökningen. Ett råd till medborgarna i medlemsländerna för att minska risken för cancer är att minska alkoholkonsumtionen. Inom unionen beslutar varje enskilt land om vilken alkoholpolitik respektive land skall driva. Alkoholpolitiken berörs dock indirekt vid ett medlemskap genom att vissa av de alkoholpolitiska medel som Sverige använder sig av i syfte att minska alkoholkonsumtionen faller under EG:s handelspolitiska regelsystem. Detta gäller framför allt de svenska alkoholmonopolen, marknadsföringsreglerna för alkoholdrycker, alkoholskatterna och begränsningen av den privata införseln av alkoholdrycker. Dessutom måste EG:s konkurrensregler tillämpas även vid försäljning av alkoholdrycker. Den i Romfördraget grundläggande principen om varors fria rörlighet över gränserna omfattar i princip även alkoholdrycker, teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat. Vin och vinbaserat brännvin betraktas dessutom som jordbruksprodukter och faller även under EG:s jordbruksregler. Inom unionen har medlemsländerna genom Romfördraget åtagit sig att avskaffa tullar, kvantitativa restriktioner och andra handelshinder i handeln med varandra. Artikel 37 i Romfördraget behandlar statliga handelsmonopol. De skall vara så utformade att de inte diskriminerar produkter från andra medlemsländer. Fördragets artikel 36 innehåller undantagsregler för restriktioner i handeln som är till skydd för bl.a. människors hälsa. I förhållande till Romfördraget är det främst de handelsbegränsande inslagen i den svenska alkoholpolitiken som berörs, dvs. import-, export-, tillverknings-, partihandels- och detaljhandelsmonopolen för spritdrycker, vin och starköl. Dessa frågor har varit föremål för förhandling med EG-sidan. På gemenskapens inre marknad kommer begränsningar i resandes införsel av varor för personligt bruk att vara avskaffade. För konsumenter kommer gränshandeln således i princip att vara fri. Danmark och Irland får dock övergångsvis tillämpa vissa restriktioner för införsel av alkoholdrycker. Gemenskapsbestämmelserna på skatteområdet har redovisats i avsnitt 11 om fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital. Med hänsyn till det nära sambandet med alkoholpolitikens mål och medel återges även här de för sammanhanget viktigaste reglerna. Enligt ett av de grundläggande direktiven (92/12/EEG) skall punktskatter tas ut på alkohol, tobak och mineralolja. Bestämmelser om de skattebelagda områdenas omfattning och om miniminivåer för skattesatser ges i särskilda direktiv (se under avsnitt 11 om punktskatter). Från direktiv 92/12/EEG har Danmark medgivits ett undantag, som är tidsbegränsat att gälla t.o.m. utgången av år 1996. Undantaget gör det möjligt för Danmark att vid privatinförsel tills vidare behålla nuvarande avgifter på sprit och tobak även om varorna redan är beskattade i ett annat medlemsland. Undantaget innebär också en rätt för Danmark att mängdmässigt begränsa den avgiftsfria införseln av sprit och tobak. I dansk tullagstiftning har dessa kvantiteter angivits, varvid skillnad görs mellan inresande från annat medlemsland, som vistats mer än, eller mindre än 36 timmar utanför Danmark. Restriktionerna är betydligt strängare i det sistnämnda fallet (ingen sprit, små mängder tobak). Det danska kontrollsystemet bygger på att den som reser in i Danmark från ett annat medlemsland skall deklarera införsel som överstiger de tillåtna kvantiteterna. För ändamålet har tryckts särskilda kort varav ett exemplar skall lämnat i särskilt angiven ordning till tull- och skattemyndigheterna och det andra behållas för att uppvisas vid eventuell efterkontroll. Avgiften debiteras enligt inbetalningskrav från myndigheterna. En speciell form av gränshandel är den s.k. taxfreeförsäljningen. Den tillåts inom gemenskapen fram till den 30 juni 1999. Undantag från beskattning gäller dock endast kvantiteter motsvarande dem som gäller vid införsel från tredje land. Kontrollen skall ske vid försäljningsstället. I övrigt skall som en följd av gemenskapens inre marknad i princip alla gränsformaliteter upphöra avseende transporter av varor över de inre gränserna. På den indirekta beskattningens område har utarbetats nya system inom gemenskapen för att hantera beskattningen av varor som förs mellan olika medlemsländer med i huvudsak bibehållande av principen om att beskattningen skall tillfalla det land där varan konsumeras och med bibehållande av en kontroll av att olika varor inte orättmätigt undgår beskattning. Vad gäller import för eget bruk gäller dock det motsatta, dvs. att varorna beskattas i inköpslandet. För att möjliggöra en åtskillnad mellan kommersiell och privat import har genom direktiv 92/12/EEG införts vissa lägsta indikativa kvantiteter - 110 liter öl, 90 liter vin och 10 liter sprit. Ett överskridande av dessa nivåer innebär dock inte i sig något otillåtet. Om kvantiteterna överskrids är det den resandes sak att bevisa att varorna inte är avsedda för kommersiellt bruk. För beskattningen av varor som transporteras över de inre gränserna gäller inom gemenskapen två olika system för mervärdesskatt och för punktskatter. Systemen är reglerade i ett antal direktiv. Samtliga medlemsländer måste använda sig av dessa system. Något utrymme för att konstruera ett helt eget nationellt system finns således inte. På mervärdesskattesidan gäller nu ett system som kan betecknas som en övergångsordning. Ordningen skall gälla fram till den 31 december 1996. Denna ordning är i princip densamma som gäller i Sverige i dag med undantag för att beskattningen inom gemenskapen inte är kopplad till själva gränsöverskridandet. För kontrollen av förfarandet har inrättats ett krav på att köparen för säljaren skall ange sitt registreringsnummer som mervärdesskatteskyldig och att detta nummer skall kunna kontrolleras av säljaren via den nationella skattemyndigheten genom ett särskilt datasystem. På punktskatteområdet finns inte någon övergångsordning. De regler som nu tillämpas inom gemenskapen är avsedda att vara den slutliga ordningen. Grundstommen i systemet är att punktskatter skall utgå bl.a. på alkohol i enlighet med särskilda direktiv. Sådana varor på vilka punktskatter skall utgå skall kunna framställas och lagras i obeskattat skick i särskilda auktoriserade skatteupplag. Varorna skall kunna transporteras i obeskattat skick mellan sådana lager, även när lagren finns i olika medlemsländer. Viss dokumentation skall då medfölja varorna. Beskattning skall ske när varorna frigörs för konsumtion. 16.3.2 Svensk alkoholpolitik Sverige bedriver sedan lång tid tillbaka en restriktiv alkoholpolitik med det övergripande syftet att minska alkoholkonsumtionen och därmed alkoholskadorna i samhället. En vanlig uppskattning är att bortemot 300 000 svenskar dricker alkohol så att de får problem med sin hälsa, sitt arbete och sin familj. Det beräknas att ca 6 000 svenskar per år i förtid avlider på grund av alkoholen. Sverige måste därför även fortsättningsvis bedriva en aktiv alkoholpolitik för att ytterligare minska alkoholskadorna. Grunderna för svensk alkoholpolitik lades fast i 1977 års alkoholpolitiska beslut. Riksdagen har därefter vid upprepade tillfällen uttalat sitt stöd för en fortsatt aktiv alkoholpolitik. Målet för alkoholpolitiken skall vara att begränsa alkoholens skadeverkningar genom att sänka den totala, alltför höga alkoholkonsumtionen. Denna strategi bygger på omfattande kunskaper och beprövade erfarenheter av tillgänglighetens betydelse för utvecklingen av totalkonsumtionen och alkoholskadorna. En ökad tillgänglighet av alkohol medför en ökad konsumtion och ju mer alkohol som totalt dricks i ett samhälle, desto fler storkonsumenter kommer det att finnas och desto fler kommer att få skador av sitt drickande. Sveriges viktigaste medel för att begränsa tillgängligheten är alkoholmonopolen och prispolitiken. Den svenska alkoholpolitiken kompletterar dessa åtgärder med bl.a. följande: - begränsning av den privata införseln - restriktiva regler för serveringstillstånd till restauranger - åldersgränser vid försäljning av alkoholdrycker - förebyggande verksamhet inom socialtjänst, hälso- och sjukvård m.m. - allmän hälsoupplysning, information om alkoholens skadeverkningar m.m. Som nämnts tidigare har detta synsätt om tillgänglighetens betydelse för ett lands alkoholkonsumtion och skadeutveckling numera också anammats av WHO och ligger till grund för Europaregionens handlingsplan för att minska alkoholskadorna i Europa. Man kan också säga att WHO:s handlingsplan i sin rekommendation om en mångsidig alkoholpolitik exemplifierar med de alkoholpolitiska åtgärderna som vidtagits i de nordiska länderna. Vid en internationell jämförelse har Sverige en relativt låg alkoholkonsumtion per capita, även om man tar hänsyn till den icke statistikförda konsumtionen. Till följd härav är också skadenivån lägre än i jämförbara industriländer. EES-avtalet och ett eventuellt medlemskap innebär dock att Sverige kommer närmare övriga Europa och därmed länder med en mindre restriktiv alkoholpolitik och med andra dryckesmönster och attityder till alkohol. Sett i ett längre tidsperspektiv kan det finnas risk för att våra höga svenska alkoholpriser på grund av marknadsanpassning och slopad gränskontroll kommer att påverkas nedåt. Det betyder att vi på lite längre sikt måste hitta alternativa strategier för att motverka effekterna av en försvagad prispolitik. Risken är annars att konsumtionen kommer att öka. Bl.a. mot den här bakgrunden har regeringen tillsatt den alkoholpolitiska kommissionen, som har haft som främsta uppgift att ta fram en strategi för att minska den totala alkoholkonsumtionen och begränsa alkoholens skadeverkningar. Det gäller därvid bl.a. förslag till hur det opinionsbildande och attitydpåverkande arbetet inom alkoholområdet kan förstärkas. Kommissionen har nyligen presenterat sina förslag för regeringen och slutbetänkandet (SOU 1994:24-29) är för närvarande föremål för remissbehandling. 16.3.3 Förhandlingsresultat Alkoholmonopolen EES-avtalet innebär att Sverige redan har åtagit sig att tillämpa gemenskapens regelverk om monopol, konkurrens och kvantitativa handelshinder. Till detta avtal fogade Sverige, Norge, Finland och Island en gemensam förklaring, i vilken det uttalades att alkoholmonopolen i dessa länder grundas på viktiga hälso- och socialpolitiska hänsynstaganden. Någon motsatt ståndpunkt framfördes inte av EG-sidan. Deklarationen grundade sig på uppfattningen att monopolen var förenliga med EES-avtalets regler, eftersom ingen diskriminering sker mellan medborgare i unionen och medborgare i EFTA-länderna, samt på den möjlighet till undantag från varors fria rörlighet som EES-avtalet medger för att t.ex. skydda människors liv och hälsa. Att de nordiska ländernas uppfattning inte delas av kommissionen framkom i kommissionens utlåtande över den svenska medlemsansökan. Därför inleddes utredande samtal mellan företrädare för den svenska regeringen och kommissionen. Inom ramen för medlemskapsförhandlingarna har sedan en skriftväxling ägt rum mellan kommissionen och den svenska regeringen. Kommissionen har i skriftväxlingen erinrat om import-, export-, partihandels- och tillverkningsmonopolens oförenlighet med gemenskapens regelverk. Vad gäller detaljhandelsmonopolet anser kommissionen att om alla effekter som är diskriminerande mellan nationella varor och varor importerade från övriga medlemsländer avlägsnas finner den inte anledning för kommissionen att på eget initiativ vidta åtgärder mot detta monopol. Skriftväxlingen återfinns i bilaga 12. I egenskap av rättsvårdande EG-institution brukar kommissionen ofta göra ställningstaganden av denna typ för att klargöra sin syn på huruvida en företeelse, som t.ex. förekomsten av monopol, är förenlig med EG-rätten. Skriftväxlingen har därför juridiskt betydelse i det avseendet att kommissionen blir bunden av sitt ställningstagande under förutsättning att grunderna för ställningstagandet inte avsevärt förändras. Av betydelse i sammanhanget är också att medlemsstaterna formellt informerades om skriftväxlingen inom ramen för utvidgningskonferensen, vilket registrerades i en till anslutningsfördragets slutakt fogad svensk förklaring. Denna mötte inga invändningar från medlemsstaternas sida. I skriftväxlingen påminns om att Sverige redan genom EES-avtalets bestämmelser har åtagit sig att tillämpa gemenskapens regelverk om monopol. Kommissionen anser därför de nämnda förhållandena vara tillämpliga redan fr.o.m. EES-avtalets ikraftträdande. Kommissionen har sedan i ett brev till EFTA:s övervakningsmyndighet ESA informerat om skriftväxlingen och kommissionens ställningstagande. Slutligen sägs att det - för att säkerställa att detaljhandelsmonopolets verksamhet är förenligt med gemenskapens regelverk - är av yttersta vikt att kommissionen blir delaktig i en nära och regelbunden övervakning. Den svenska regeringen har i brev till kommissionen för sin del ställt sig bakom de principer som redovisats i kommissionens brev. Skriftväxlingen har följts av expertsamtal mellan företrädare för den svenska regeringen och berörda tjänstegrenar inom kommissionen i syfte att precisera förutsättningar för att säkerställa att detaljhandelsmonopolet fungerar icke-diskriminerande. Vid de protokollförda samtalen har fastslagits att så länge medborgare och varor inom samarbetsområdet behandlas lika samt att objektiva och tydliga kriterier ligger till grund för de alkoholpolitiska regler som tillämpas i Sverige står dessa enligt kommissionen inte i strid med gemenskapens regler. Detta gäller även för detaljhandelsmonopolets verksamhet. Samtalen resulterade vidare i att Konkurrensverket, förutom sin sedvanliga tillsyn på konkurrensområdet, kommer att särskilt övervaka att detaljhandelsmonopolet inte missbrukar sin dominerande ställning. Konkurrensverket skall rapportera direkt till kommissionen. Resandebestämmelser Liksom Danmark, Norge och Finland har Sverige också medgivits undantag från rådets direktiv 92/12/EEG fram till utgången av år 1996. Undantaget medger en rätt för Sverige att mängdmässigt begränsa den avgiftsfria införseln av sprit, vin och starköl även om de vid införsel redan är beskattade i ett annat medlemsland. Mängdmässigt får resanden till Sverige från annat medlemsland för privat bruk maximalt införa en liter starksprit eller tre liter starkvin, fem liter vin och 15 liter öl. I dessa kvoter ingår de resandes införda skattefria varor (s.k. taxfree). Efter utgången av år 1996 skall reglerna omförhandlas. Översynen skall då ske på samma sätt som den s.k. övergångsordningen för mervärdesskatt inom gemenskapen. Denna förlängs automatiskt om inte rådet enhälligt beslutar att den skall upphöra. Eftersom beslutet i rådet måste vara enhälligt kommer Sverige således även efter år 1996 - såvida inte nuvarande beslutsregler ändras - att i samverkan med övriga nordiska länder ha ett avgörande inflytande över införselmängdernas fortsatta giltighet. När det gäller det svenska folkölet har överenskommits att skatteskillnaden mellan detta öl och starkölet får bestå i ytterligare tre år trots att skillnaden strider mot gemenskapens regler. Till frågan om resandebestämmelserna anknyter också gemenskapens regler om avveckling av tullkontrollen vid gränsen mellan medlemsländerna. Hur kontrollen av att införselbegränsningarna mellan Sverige och ett annat medlemsland efterlevs skall vara utformad utreds för närvarande av den utredning som tillkallades i december 1993. (Nya former för narkotikabekämpning m.m. i ett EU-perspektiv, dir. 1993:331.) Remissinstanserna: Nykterhetsorganisationen IOGT-NTO har uttalat sitt missnöje med det förhandlingsresultat som uppnåtts inom alkoholområdet och anser att möjligheterna att föra en fortsatt restriktiv och framgångsrik alkoholpolitik försvagats. Även Ungdomens Nykterhetsförbund har uttalat sitt missnöje med det svenska förhandlingsresultatet på det alkoholpolitiska området. Förbundet avstyrker därför ett svenskt medlemskap. Miljöpartiet de Gröna anser att Sverige vid ett medlemskap inte längre kan upprätthålla sin alkoholpolitik. Socialstyrelsen har gjort bedömningen att ett medlemskap inte medför några väsentliga nackdelar för Sveriges del när det gäller de områden för vilka Socialstyrelsen har ett verksamhetsansvar. Undantag kan möjligen göras för den del som rör åtgärder för att förebygga och komma till rätta med alkoholmissbruk. Socialstyrelsen anser emellertid att de negativa verkningarna av en utökad möjlighet till införsel av alkoholhaltiga drycker kan bemästras genom informationsinsatser samt den möjlighet till samverkan mellan länderna som ges i Maastrichtavtalet. Förbundet för anställda i Tullverket och Kustbevakningen, TULL-KUST har framhållit att det kan bli svårt att bibehålla den svenska alkoholpolitiken om den olagliga införseln av alkoholhaltiga drycker ökar som en följd av att gränskontrollerna avskaffas vid ett medlemskap. Sveriges köpmannaförbund anser att någon diskriminering inte bör göras mellan olika distributionsformer och företagstyper. Den svenska detaljhandeln bör därför på sikt ges en ökad frihet att sälja alkoholhaltiga drycker. Svenska kyrkan understryker vikten av att alkohopolitiskt motiverade åtgärder vidtas för att minska den sociala utslagning som följer av en överkonsumtion av alkohol. Kyrkan har också pekat på behovet av förstärkta resurser för statlig och privat omsorg och vård av svårt alkoholberoende personer. 16.3.4 Allmänna överväganden Överkonsumtion av alkohol för med sig omfattande sociala, medicinska och samhällsekonomiska problem. Detta är anledningen till att Sverige sedan lång tid tillbaka för en restriktiv alkoholpolitik. Samtidigt sker omfattande omvärldsförändringar som påverkar den hittills förda alkoholpolitiken. Enligt den alkoholpolitiska kommissionen behövs framöver - med tanke på den integrationsprocess som pågår i Europa och det intensifierade sociala och kulturella utbyte som kan förväntas - en kraftfull mobilisering på alkoholområdet för att begränsa konsumtionen, tränga tillbaka missbruket och motverka alkoholskadorna. Nuvarande svenska alkoholpolitik bygger på en balans mellan höga skatter, restriktioner, information/opinionsbildning och behandlingsinsatser. Prisinstrumentet kommer att försvagas som alkoholpolitiskt medel. En tyngdpunktsförskjutning måste därför ske, där information, opinionsbildning och andra alkoholförebyggande insatser får en ökad betydelse i syfte att försöka få till stånd andra dryckesvanor i vårt land. Riksdagen har den 10 juni 1994 beslutat (prop. 1993/94:150 bil. 5, bet. 1993/94:FiU20, rskr. 1993/94:454) att anvisa 75 miljoner kronor för olika alkohol- och drogpolitiska åtgärder under budgetåret 1994/95. Regeringen har den 30 juni 1994 uppdragit åt Folkhälsoinstitutet att ansvara för och leda det alkohol- och drogpolitiska arbetet som riksdagen beslutat om. Folkhälsoinstitutet skall snarast sammankalla en nationell ledningsgrupp som bl.a. skall arbeta fram en långsiktig handlingsplan. Den nationella ledningsgruppen skall engagera andra myndigheter, organisationer och enskilda i det förebyggande arbetet samt verka för att en generell samordning av den preventiva strategin kommer till stånd. Ledningsgruppen skall stimulera och stödja en lokal och regional mobilisering inom det alkohol- och drogförebyggande arbetet, inte bara på myndighetsnivå utan också inom den ideella sektorn. Hälso- och sjukvården samt arbetslivet bör i större utsträckning involveras i det alkohol- och drogförebyggande arbetet. Insatser riktade till ungdomar bör också utgöra en viktig del i den ökade satsningen. Vidare skall Folkhälsoinstitutet ta initiativ till att andra berörda myndigheter tillsammans utarbetar ett samlat program för forskning inom alkoholområdet. För att genomföra de uppgifter som omfattas av uppdraget får Folkhälsoinstitutet disponera högst 50 miljoner kronor av de medel som riksdagen anvisat. De verksamheter som initieras inom ramen för regeringens uppdrag skall utvärderas och fortlöpande redovisas till regeringen. Frågan om de svenska alkoholmonopolens förenlighet med gemenskapsrätten aktualiseras redan genom EES-avtalet. Avtalet stadgar bl.a. i artikel 116 att "de avtalsslutande parterna skall säkerställa att statliga handelsmonopol anpassas på sådant sätt att ingen diskriminering med avseende på anskaffnings- och marknadsföringsvillkor föreligger mellan medborgare i EG:s medlemsstater och medborgare i EFTA-staterna". Också ett antal andra artiklar i avtalet, främst de som rör varors fria rörelse, har betydelse för alkoholmonopolen. Hänsyn till människors liv och hälsa kan motivera undantag från dessa regler. Den svenska alkoholpolitiska målsättningen att minska den totala konsumtionen för att motverka medicinska och sociala alkoholskador är inte en fråga för gemenskapsrätten. Det är diskriminerande effekter av åtgärder för att nå målen som inte tillåts. EG-domstolens rättspraxis indikerar att importmonopol är förbjudna i sig, eftersom de anses vara diskriminerande till sin natur. Kommissionen anser att också export- och distributionsmonopol i sig är förbjudna. Däremot anses inte detaljhandelsmonopol vara diskriminerande till sin natur. När det gäller de nuvarande import-, export-, tillverknings- och partihandelsmonoplen för spritdrycker, vin och starköl har riksdagen därför den 20 april 1994 beslutat i enlighet med regeringens prop. 1993/94:136 om riktlinjer för ett nytt tillståndssystem för import, export, tillverkning och partihandel med alkoholdrycker. Därmed har riksdagen godkänt avsikten att Vin & Sprit AB:s nuvarande monopol skall avskaffas och fr.o.m. den 1 januari 1995 ersättas av ett alkoholpolitiskt motiverat tillståndssystem. En ny myndighet för tillståndsgivning, kontroll och tillsyn vad gäller hanteringen av alkoholdrycker skall inrättas fr.o.m. den 1 januari 1995. Regeringen avser till hösten återkomma till riksdagen med en proposition med de lagförslag som behövs för det nya tillståndssystemet och inrättandet av den nya myndigheten. Regeringen utgår - efter den skriftväxling som förevarit med kommissionen och den protokollsanteckning som gjorts i avtalet - ifrån att Systembolagets detaljhandelsmonopol kan bibehållas, men är medveten om att frågan, liksom alla andra EG-rättsliga regler, alltid kan bli föremål för EG-domstolens prövning. Mot bakgrund av att detaljhandelsmonolpolet är det mest betydelsefulla ur alkoholpolitiskt perspektiv, utgår regeringen från att Systembolaget gör sitt yttersta för att utforma verksamheten på ett sådant sätt att ingen tvekan uppstår om dess icke-diskriminerande behandling av varor från övriga EU-länder. Grundläggande för svensk alkoholpolitik under hela 1900-talet har varit en strävan att begränsa utrymmet för marknadskrafterna, dvs. konkurrens och privat vinstintresse. Motivet har varit övertygelsen att konkurrens och privat vinstintresse leder till aktiv marknadsföring och aktiv försäljning och därmed ökad konsumtion. Ju fler privata företag som får ett intresse av att alkoholförsäljningen ökar, desto bättre kommer alkoholdryckerna att hävda sig i konkurrensen om människornas pengar. När det gäller en sektor som samhället inte vill skall växa, är marknadsmekanismer som konkurrens och vinstintresse inte särskilt lämpliga medel. Principen att inte godta att privata vinstintressen blir styrande i alkoholhanteringen har enligt regeringens uppfattning fortsatt giltighet och är en betydelsfull grundsats när staten skall utforma regler för marknadsföring av och riktlinjer för detaljhandeln med alkoholdrycker. Inom de områden där alkoholmonopolen skall avvecklas, dvs. import och partihandel, får principen en ny innebörd. Tidigare var grunden för det statliga agerandet att hålla privata vinstintressen borta från alkoholhanteringen. Nu blir grundsatsen att marknadskrafterna skall kontrolleras via ett system med tillstånd, tillsyn och sanktioner, som skall hanteras av en ny alkoholmyndighet. 16.4Narkotikafrågor 16.4.1 Narkotikafrågorna inom unionen Unionens medlemsländer har under många år samarbetat för att bekämpa narkotikamissbruk och narkotikabrottslighet. Vid Europeiska rådets möte i Rom i december 1990 godkändes den första europeiska planen för bekämpning av narkotika. Narkotikaproblemet ses där som ett globalt problem som kräver samarbete över nations- och sektorsgränser. Såväl kontrollåtgärder som åtgärder för att minska efterfrågan behövs för att komma till rätta med problemen. Kommissionen har nyligen presenterat sitt förslag (COM (94) 234 final) till ny handlingsplan omfattande efterfrågedämpande åtgärder, insatser för att bekämpa illegal handel samt insatser på internationell nivå. Samarbetet mellan medlemsländerna har hittills skett huvudsakligen utanför det formella samarbetet inom gemenskapen. Inom några områden har dock åtgärder vidtagits på gemenskapsnivå. Så ratificerade gemenskapen som sådan 1988 års konvention mot olaglig hantering av narkotika och psykotropa ämnen. Det finns också lagstiftning på gemenskapsnivå för kontroll av handeln med s.k. prekursorer och andra kemikalier som kan användas vid illegal tillverkning av narkotika (förordningarna (EEG) 3677/90, 900/92 och 3769/92 samt direktiv 92/109/EEG). Lagstiftningen gäller både handel mellan medlemsländer och handel med tredje land. Likaså har ett direktiv (91/308/EEG) antagits om penningtvätt. Vidare har rådet beslutat (förordning 302/93/EEG) att inrätta ett europeiskt observatorium för narkotikafrågor (European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction, EMCDDA) med placering i Lissabon. Observatoriets uppgift är att i samarbete med medlemsländerna samla in, sammanställa och sprida objektiv, tillförlitlig och jämförbar information om narkotika och narkotikamissbruk. Vidare skall man organisera seminarier och studier. Observatoriet, som kommer att vara fullt verksamt tidigast under sommaren 1995, kommer att under de tre första åren ge prioritet åt frågor kring efterfrågeminskning. Efterhand kommer även andra narkotikarelaterade frågor att belysas, såsom kontroll av handeln med narkotika, psykotropa ämnen och prekursorer. Genom unionsfördraget tas bekämpningen av narkotikamissbruk upp som en fråga av gemensamt intresse. Narkotikafrågorna täcks nu in i Maastrichtfördragets samtliga tre pelare; hälsofrågorna i första pelaren (artikel 129), internationella aspekter i den andra och övervakning/kontroll i den tredje pelaren. Förslaget till ny europeisk plan för bekämpning av narkotika är anpassad till dessa strukturer och de utökade möjligheter till samarbete som de ger. Artikel 129 har beskrivits i det föregående. I artikeln sägs att gemenskapen skall bidra till att en hög hälsoskyddsnivå uppnås genom att främja samarbetet mellan medlemsstaterna och vid behov stödja deras insatser. Gemenskapens insatser skall inriktas på att förebygga sjukdomar genom att främja forskning om deras orsaker och överföring samt genom hälsoupplysning och hälsoundervisning. I detta sammanhang nämns bekämpning av narkotikamissbruk särskilt. Europeiska unionen har ett omfattande bistånd till länder utanför unionen. Inom ramen för PHARE-programmet pågår ett särskilt projekt för att utveckla åtgärder mot narkotika i Central- och Östeuropa. Programmet syftar till att hjälpa mottagarländerna att utveckla nationella narkotikastrategier. Insatser inriktas bl.a. mot efterfrågedämpande åtgärder och hjälp till att bygga upp lagstiftning och kontroll kring prekursorer och penningtvätt. I planerna ingår också att sätta upp nationella och regionala narkotikainformationssystem som skall kunna kopplas till det europeiska narkotikaobservatoriet i Lissabon. Europeiska rådet har uttalat att slopandet av de inre gränserna inte får ske på bekostnad av människors säkerhet, utan att säkerheten tvärtom kommer att kunna värnas på ett effektivare sätt i framtiden genom ett systematiskt samarbete mellan medlemsländerna. Man har därför förutsatt att kompensatoriska åtgärder av olika slag skall införas för att väga upp det bortfall i fråga om kontroll som den fria rörligheten innebär. I enlighet med artikel K.1 (punkt 4, 8, och 9) i Maastrichtfördraget kommer åtgärder att vidtagas för att förhindra att den inre marknaden med fri rörlighet utnyttjas för narkotikasmuggling eller annan internationell brottslighet. Hit hör exempelvis ett ökat tull- och polissamarbete och en utveckling av teknik och arbetsmetoder hos berörda myndigheter med bl.a. Europol:s särskilda narkotikaunderrättelseenhet och tullens utökade samarbete inom ramen för Customs Information System (CIS). Till de kompensatoriska åtgärderna hör också den skärpning av kontrollen vid de yttre gränserna som skall genomföras och som regleras i den yttre gränskontrollkonventionen. Kontrollfrågorna behandlas närmare i avsnitt 29 om rättsliga och inrikes frågor. 16.4.2 Svensk narkotikapolitik Den svenska narkotikapolitikens mål är att skapa ett narkotikafritt samhälle. Detta mål har antagits av en enig riksdag som uttryck för en starkt avvisande hållning till all icke-medicinsk användning av narkotika. Den vägledande principen för den svenska narkotikapolitiken är att samhällets samlade insatser skall ge ett tydligt och entydigt budskap om att all icke-medicinsk användning av narkotika är oacceptabel. Narkotikapolitiken bygger på ett nära samspel mellan förebyggande åtgärder, kontrollpolitik samt behandling och rehabilitering av narkotikamissbrukare. Olika typer av åtgärder förstärker och kompletterar varandra och efterfrågedämpande och utbudsbegränsande åtgärder tillmäts samma betydelse. I Sverige råder också en vidsträckt värdegemenskap kring denna politik och insatser mot narkotika är högt prioriterade inom tullen, polisen, åklagarväsendet, kriminalvården, socialtjänsten, skolan och olika fritidsverksamheter. Frivilliga organisationer och folkrörelser bidrar genom information och opinionsbildning till att förebygga en spridning av narkotika i landet. EES-avtalet innebär att Sverige redan åtagit sig att tillämpa gemenskapens regelverk om kontroll av handel med prekursorer och andra kemikalier som kan användas vid olaglig narkotikatillverkning. De regler som gäller i Sverige sedan den 1 juli 1993 för kontroll över sådana ämnen (lagen [1992:860] om kontroll av narkotika) är förenliga med gemenskapens regler på området. Rådet har den 10 juni 1991 antagit ett direktiv (91/308/EEG) om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för tvättning av pengar. Sverige har genom EES-avtalet anpassat sin lagstiftning till direktivets innehåll. Samarbetet om inrikespolitiska och rättsliga frågor, den s.k. tredje pelaren, omfattar bl.a. en förstärkt yttre gränskontroll gentemot länder utanför unionen och ett utvidgat samarbete mellan medlemsländernas polis- och tullmyndigheter. Sverige kommer att medverka fullt ut i samarbetet mot illegal handel med narkotika och andra former av internationell brottslighet. Remissinstanserna: Nykterhetsförbundet IOGT-NTO anser att det krävs fortsatta gränskontroller för att bedriva en effektiv narkotikabekämpning och att en hänvisning enbart till polissamarbetet inte är tillräcklig. Även Ungdomens Nykterhetsförbund har ifrågasatt det inomeuropeiska samarbetets betydelse för en effektiv narkotikabekämpning. Förbundet avstyrker ett svenskt medlemskap av narkotikapolitiska skäl. Miljöpartiet de Gröna avser att risken för ökad narkotikasmuggling till Sverige är ett starkt argument mot ett medlemskap. Svenska Kyrkan anser att de problem som följer med öppna gränser och större rörlighet bör mötas med en effektiv bevakning av unionens yttre gräns samt ökade resurser till tull och polis. Socialstyrelsen framhåller att avskaffade gränskontroller kan innebära vissa nackdelar i fråga om Sveriges möjligheter till kontroll av den olagliga införseln av narkotika men bedömer att de utökade möjligheterna till polisiärt samarbete inom unionens ram motverkar dessa effekter. Generaltullstyrelsen anser att avskaffandet av gränskontroller ställer krav på kompensatoriska åtgärder för att tullen skall ges möjlighet att bedriva ett kontrollarbete även i den intra-kommunautära trafiken. Förbundet för anställda i Tullverket och Kustbevakningen, TULL-KUST, framhåller att de kontrollmoment som tulltjänstemännen i dag utför vid gränsen måste kompenseras och att resurser som frigörs när denna verksamhet upphör bör användas inom tullen för bekämpning av bl.a. narkotika. 16.4.3 Allmänna överväganden Sverige har en framgångsrik och konsekvent genomförd narkotikapolitik med en bred politisk och folklig förankring. Stora insatser har gjorts för att utveckla såväl narkotikakontrollen som förebyggande insatser och vård och behandling. Som ett resultat av denna politik har Sverige i dag en, i internationell jämförelse, relativt god narkotikasituation. Det finns därför inte några skäl att förändra den svenska narkotikapolitiken vid ett medlemskap. Kampen mot narkotikamissbruk och narkotikabrottslighet är prioriterade områden inom gemenskapen som i och med Maastrichtfördraget också har fått ett nytt mandat på detta område. Ett nytt narkotikaprogram är under utarbetning. Detta program kommer att bygga på de grunder som fastlades i Rom år 1990 och skall utvecklas i samråd med medlemsländerna. Gemenskapens regelsystem och den policy som kommer till uttryck i narkotikaprogrammet stämmer väl överens med den svenska narkotikapolitiken. Som medlem kommer Sverige att fullt ut delta i de fora som kommer att påverka den europeiska utvecklingen på narkotikaområdet. Vid Europeiska rådets möte i oktober 1993 förklarade man att samarbetet mellan medlemsländerna måste ge garantier för att den fria rörligheten för varor och personer inte uppnås på bekostnad av säkerheten, utan att denna tvärtom skall förbättras genom ett organiserat samarbete. Man är nu i färd med att utveckla en rad åtgärder som skall hindra att en avskaffad kontroll vid de inre gränserna leder till ökad internationell brottslighet och därmed ökat narkotikamissbruk. Att gränskontrollen har betydelse när det gäller att dämpa inflödet av narkotika och därigenom bidrar till att förverkliga en restriktiv narkotika- politik är således klart. Med stöd av regeringens bemyndigande tillkallades i december 1993 en särskild utredning Nya former för narkotikabekämpning m.m. i ett EU-perspektiv (dir. 1993:131) för att se över lagstiftning m.m. i sammanhang med kontroll av inre gräns. Det går emellertid inte att bortse från att den slumpmässiga gränskontroll som vi i dag har utgör ett avskräckande inslag och att den därmed också har en preventiv effekt på den småskaliga smugglingen. I synnerhet gäller detta för personer som överväger att ta in narkotika i Sverige för eget bruk. Sverige måste därför, vid sidan av en skärpt gränsbevakning i nya former avseende illegal narkotikatrafik med alla hittillsvarande medel fortsätta kampen för ett narkotikafritt Sverige. Även vid ett medlemskap förblir Sveriges efterfrågedämpande åtgärder en nationell angelägenhet. Det finns inga planer på någon harmonisering på dessa områden. Unionen avser dock att stärka sina insatser. Som medlem i unionen kommer Sverige att få tillgång till detta utökade samarbete och aktivt kunna delta i skapandet av ett europeiskt narkotikaprogram. 17 Jämställdhetspolitiska frågor Regeringens bedömning: Principen om lika lön för lika arbete är fastslagen redan i Romfördraget vilket innebär att enskilda kan åberopa fördragets bestämmelser härom inför nationell domstol. Genom sekundärlagstiftning och rättspraxis har principen utvecklats vidare. Den svenska jämställdhetslagen uppfyller EG-rättens krav. Inriktningen av den svenska jämställdhetspolitiken kommer även vid ett medlemskap att beslutas nationellt. Som medlem i EU får Sverige möjlighet att delta i det omfattande jämställdhetsarbete som, vid sidan av lagstiftningarbetet, sker på central nivå inom gemenskapen, t.ex. via program, projekt och nätverk. Sverige bör aktivt driva frågor om jämställdhet mellan kvinnor och män i ett europeiskt perspektiv och därmed bidra till att europeiska kvinnors ställning stärks. Det arbete som i EU bedrivs på jämställdhetsområdet består både av utarbetande av minimilagstiftning och av program- och projektverksamhet. Grunden för arbetet utgörs av artikel 119 i Romfördraget vilken slår fast principen om lika lön för kvinnor och män för lika arbete. Med lön avses förutom gängse grund- eller minimilön alla övriga förmåner i form av kontanter eller naturaförmåner som arbetstagaren, direkt eller indirekt, får av arbetsgivaren på grund av anställningen. Medlemsländernas skyldigheter i fråga om den praktiska tillämpningen av denna princip har med stöd av artikel 100 i Romfördraget närmare konkretiserats i det s.k. likalönedirektivet (75/117/EEG) från år 1975 som behandlar lika lön för lika arbete men också för likvärdigt arbete. Ytterligare fyra direktiv stadgar med stöd av artiklarna 100 och 235 i Romfördraget principen om likabehandling av kvinnor och män i arbetslivet (tillgång till anställning, yrkesutbildning, befordran och arbetsvillkor) och när det gäller social trygghet inklusive företags- eller yrkesbaserade trygghetssystem. Därutöver antog rådet i oktober 1992 med stöd av artikel 118 a ett direktiv om hälsa och säkerhet i arbetet för gravida kvinnor. Reglerna omfattas av EES-avtalet och har närmare beskrivits i prop. 1991/92:170 bil. 10 samt prop. 1993/94:203. Genom det till Maastrichtfördragets Sociala protokoll fogade avtalet om socialpolitik som närmare beskrivs i avsnitt 18, har rådet fått utökad kompetens (artikel 2.1-2), bl.a. på jämställdhetsområdet. Beslut om minimilagstiftning i frågor som rör jämställdhet mellan kvinnor och män vad avser möjligheter på arbetsmarknaden och behandling i arbetslivet kan, såvida beslutet inte rör social trygghet eller socialt skydd, fattas med kvalificerad majoritet. Några förslag om sådana beslut föreligger ännu inte. Rättspraxis Både artikel 119 i Romfördraget och direktiven om lika lön och likabehandling har resulterat i en omfattande rättspraxis. Utvecklingen av likabehandlingsreglerna har bildat utgångspunkt för många av de principer som allmänt rör förhållandet mellan EG-rätt och nationell rätt. Målen om lika lön behandlar i huvudsak frågan om vilka kriterier en arbetsgivare får använda sig av för att göra skillnad mellan kvinnliga och manliga arbetstagare och är ofta principiellt utformade. De har på så sätt kommit att vara vägledande, inte bara när det gäller lika lön utan på hela jämställdhetsområdet. Likalöneprincipen har, genom bl.a. domstolens avgörande i målet 43/75 Defrenne II [1976] ECR s. 455 givits direkt effekt i medlemsländerna. I målet uttalade domstolen att principen om lika lön i artikel 119 kan göras gällande av enskilda inför nationella domstolar. De nationella domstolarna måste se till att de rättigheter som artikeln skyddar iakttas, särskilt när det gäller lönediskriminering som beror på lagar eller kollektivavtal och när kvinnor och män får olika lön för lika arbete hos samma privata eller offentliga arbetsgivare. Domstolen har vidare i flera domar uttalat sig om direktivens vertikala direkta effekt, dvs. att direktiven kan åberopas direkt mot staten i en tvist i nationell domstol. Det gäller t.ex. artikel 5 i likabehandlingsdirektivet som har direkt effekt i förhållande till en statlig myndighet när denna handlar som arbetsgivare. Frågan om likalönedirektivets direkta effekt har varit uppe i flera mål men inte prövats, till stor del beroende på att artikel 119 visat sig mer användbar. Svensk anpassning De regler och den rättspraxis som vuxit fram inom EG på jämställdhetsområdet gäller i Sverige som nämnts tidigare redan genom EES-avtalet (artiklarna 69 och 70 samt bilaga XVIII). Den lagstiftning som huvudsakligen berörs är jämställdhetslagen (1991:433). Lagen är anpassad till EG:s regler (prop. 1990/91:113, bet. 1990/91:AU17, rskr. 1990/91:288). En fördjupad redovisning av EG-rätten på likalöneområdet har utförts av Löneskillnadsutredningen i betänkandet (SOU 1993:7) Löneskillnader och lönediskriminering. Utredningen konstaterar att jämställdhetslagens bestämmelser om lika lön uppfyller EG-rättens krav. Samarbetet i övrigt Vid sidan av lagstiftningsarbetet sker det centrala jämställdhetsarbetet inom EU i stor utsträckning via program, projekt och nätverk. Grunden för det nu pågående samarbetet utgörs av det tredje jämställdhetsprogrammet som kommissionen lade fram år 1990 och som gäller för åren 1991-1995. Tonvikten i programmet rör aktiviteter som bidrar till att lagstiftningen på området tillämpas och utvecklas samt åtgärder för att förbättra kvinnors villkor på arbetsmarknaden och öka deras status i samhället, inte minst i beslutande organ. Inom Europaparlamentet finns ett särskilt utskott för jämställdhetsfrågor (Committee on Women's Rights). Remissinstanserna: Jämställdhetsombudsmannen, JÄMO, pekar på den möjlighet som medlemskapet ger till påverkan av beslutsprocessen inom unionen men framhåller att frågan om jämstställdhet mellan män och kvinnor i första hand är en nationell fråga och således beroende av inriktningen på den svenska jämställdhetspolitiken. Folkpartiet liberalernas kvinnoförbund anser att en positiv utveckling av samhällsekonomin i stort är den bästa förutsättningen för det fortsatta jämställdhetsarbetet och gör därför bedömningen att ett medlemskap är till fördel för svenska kvinnor genom den tillväxt som förväntas följa av medlemskapet. Miljöpartiet de Gröna ifrågasätter att Sverige vid ett medlemskap kan fortsätta att vara en förebild för andra länder i jämställdhetsfrågor. Allmänna överväganden Den utredning som haft att belysa konsekvenserna för den sociala välfärden och jämställdheten i Sverige vid olika former av deltagande i den västeuropeiska integrationen, anför i sitt betänkande EG, Kvinnorna och Välfärden (SOU 1993:117) att det inom EG ställs stora förväntningar på en aktiv svensk medverkan när det gäller jämställdhetsfrågor. Beslut om inriktningen av välfärds- och jämställdhetspolitiken kommer också i fortsättningen att fattas i Sverige. Utredningen anser att ett EU-medlemsskap ger Sverige den bästa ekonomiska tillväxten och att det ger förutsättningar för social välfärd och jämställdhet mellan kvinnor och män. Sverige ses av många EU-länder som föregångare på jämställdhetsområdet. Även om inriktningen av jämställdhetspolitiken också framöver är en nationell fråga är det angeläget och önskvärt att Sverige med kraft driver frågor om jämställdhet mellan kvinnor och män också i ett europeiskt perspektiv. Tillsammans med övriga nordiska länder har Sverige goda möjligheter att bidra till att europeiska kvinnors ställning stärks. Samtidigt finns erfarenheter i Europa som kan tas till- vara i det nationella arbetet för jämställdhet. 18 Arbetsmarknads- och arbetslivsfrågor Regeringens bedömning: Arbetsmarknadspolitikens utformning är inom EU huvudsakligen en nationell angelägenhet. Sverige kommer naturligtvis även som medlem i EU att fortsätta att driva en aktiv politik i kampen mot arbetslösheten. Frågorna om att öka tillväxten och bekämpa arbetslösheten är prioriterade även inom EU. Ett svenskt EU-medlemskap möjliggör samordnade insatser över nationsgränserna vilket är nödvändigt för att arbetslösheten framgångsrikt skall kunna bekämpas. Det är också först vid ett medlemskap som Sverige får möjlighet att delta i olika programaktiviteter som finansieras via EG:s socialfond och vars syfte bl.a. är att förbättra tillväxten och skapa nya arbeten. Redan genom EES-avtalet sker en anpassning till EG:s regelverk inom arbetsmiljö- och arbetsrättsområdena och såvitt avser området personers rörlighet. Genom Maastrichtfördragets s.k. sociala protokoll ges arbetsmarknadens parter en stärkt roll inom EU. Ett EU-medlemskap ger helt andra möjligheter än EES-avtalet att aktivt delta i och påverka utformningen av gemenskapens lagstiftning och fortsatta arbete på detta område liksom på andra områden. Det är först genom ett fullvärdigt deltagande i gemenskapens institutioner, kommittéer, expertgrupper, program- och andra aktiviteter som detta kan ske. I flera medlemsländer och inom EG-kommissionen finns ett betydande intresse för svenska erfarenheter inom arbetsmarknads- och arbetslivsområdet. I och med medlemskapsförhandlingarna och anslutningsfördraget har Sverige erhållit försäkringar beträffande rådande svensk praxis såvitt avser arbetsmarknadsfrågor, särskilt såvitt avser systemet att villkor i arbetslivet fastställs i kollektivavtal mellan arbetsmarknadens parter. 18.1Den sociala dimensionen Redan i ingressen till Romfördraget slås fast att ett väsentligt mål för gemenskapens strävanden är att fortgående förbättra medborgarnas levnads- och arbetsvillkor. Skrivningarna i Romfördragets avsnitt om t.ex. fri rörlighet för personer, socialpolitik och ekonomisk och social samhörighet, och åtgärder som vidtagits på grundval av fördragsbestämmelserna, visar att gemenskapsarbetet redan från början haft en social dimension. Den sociala dimensionen och "social policy", är begrepp som i EU-sammanhang i första hand omfattar de områden som i Sverige i huvudsak hänförs till arbetsmarknadsfrågor i vid mening: rent arbetsrättsliga frågor, arbetsmiljö- och andra arbetslivsfrågor, sysselsättningsfrågor samt jämställdhet inom arbetslivet. Men därutöver omfattas även frågor som rör handikappade, de äldres situation och åtgärder till stöd för missgynnade grupper i samhället. Den europeiska enhetsakten, som trädde i kraft år 1987, innebar en förstärkning av EG-samarbetet på det sociala området, särskilt vad avser arbetsmiljöfrågorna. Målsättningen att stärka samarbetet på den sociala dimensionens område resulterade i december 1989 i antagandet av EG:s sociala stadga vars fulla namn är Europeiska gemenskapens stadga om grundläggande sociala rättigheter för arbetstagare. Denna stadga, som antogs genom en högtidlig deklaration underskriven av elva medlemsländers stats- och regeringschefer - Storbritannien ställde sig utanför - är att betrakta som ett allmänt åtagande för medlemsländerna att se till att de grundläggande sociala rättigheter som stadgan behandlar garanteras i respektive land. I anslutning till antagandet av den sociala stadgan presenterade kommissionen ett handlingsprogram för dess genomförande. Den gemensamma arbetsmarknaden För en redovisning av den gemensamma arbetsmarknaden, som är förverkligad såväl inom EG som i EES, hänvisas till avsnittet om den fria rörligheten för varor, personer, tjänster och kapital (11). 18.1.1 Sociala protokollet Frågan om en utvidgning av gemenskapskompetensen på det sociala området blev en svår stötesten under Maastrichtmötet. Man lyckades på grund av Storbritanniens motstånd inte uppnå enighet i detta avseende. De övriga elva medlemsländerna ingick dock ett mellanstatligt avtal utanför fördraget där man förbinder sig till ytterligare insatser inom det sociala området. I ett särskilt protokoll som slöts mellan samtliga medlemsländer - det s.k. sociala protokollet - medger Storbritannien att de övriga elva medlemsländerna går vidare i det gemensamma arbetet på det sociala området med utnyttjande och hjälp av gemenskapens institutioner och procedurer, utan att Storbritannien tar del i vare sig förberedelsearbete eller beslut. Avtalet mellan de elva fogades till det sociala protokollet som en bilaga. Vanligen används - så även här nedan - beteckningen "sociala protokollet" med syftning på såväl det särskilda protokollet som det till detta fogade avtalet mellan de elva. Det sociala protokollet innebär utökad kompetens för gemenskapen och utvidgat område för majoritetsbeslut. Enligt det sociala protokollet skall gemenskapen och medlemsstaterna ha som målsättning att främja sysselsättning, förbättrade levnads- och arbetsförhållanden, ett fullgott socialt skydd, dialogen mellan arbetsmarknadens parter samt utvecklingen av mänskliga resurser som ett medel att uppnå varaktigt hög sysselsättning och bekämpa utslagning. Vid genomförandet av åtgärder i dessa syften skall hänsyn tas till olika former av nationell praxis, i synnerhet på avtalsområdet. För att förverkliga målen skall gemenskapen understödja och komplettera medlemsstaternas verksamhet inom följande områden: förbättringar av arbetsmiljön, arbetsvillkor, information till och samråd med arbetstagarna, jämställdhet vad avser möjligheterna på arbetsmarknaden och behandling i arbetslivet samt inträde på arbetsmarknaden av personer som står utanför denna. För detta ändamål kan rådet med kvalificerad majoritet (minst 44 röster) fatta beslut om direktiv som fastställer minimikrav på dessa områden. Rådet skall med enhällighet (bland de elva) fatta beslut om direktiv på följande områden: social trygghet och socialt skydd för arbetstagarna, skydd för arbetstagarna då deras anställningsavtal hävs, företrädande och kollektivt tillvaratagande av arbetstagarnas och arbetsgivarnas intressen, anställningsvillkor för tredjelandsmedborgare och ekonomiska bidrag för sysselsättningsfrämjande åtgärder. Det sociala protokollet ger arbetsmarknadens parter och de kollektivavtal de sluter en stärkt roll inom EU. En ny samrådsprocedur införs vilken, om parterna så önskar, kan leda till avtal på EU-nivå. Kommissionen skall, enligt denna procedur, samråda med arbetsmarknadens parter innan den lägger fram förslag inom arbetsmarknadsområdet i syfte att klarlägga de följder en reglering kan få. Finner kommissionen att en EG-reglering behövs, fordras samråd med parterna över förslaget. Om parterna så önskar kan de själva lösa frågan genom avtal på EU-nivå. Kommer parterna överens i avtal kan avtalet tillämpas enligt de förfaranden som gäller för arbetsmarknadens parter i de olika medlemsstaterna eller genom beslut i EU-rådet. Kommer parterna inte överens inom nio månader återgår initiativet till kommissionen. I det sociala protokollet stadgas uttryckligen att en medlemsstat kan överlåta åt arbetsmarknadens parter att införliva direktiv i den nationella rättsordningen. Samtidigt anges att den berörda medlemsstaten skall vidta nödvändiga åtgärder för att när som helst kunna säkerställa de resultat som föreskrivs i direktivet. Enligt det meddelande som kommissionen utarbetat och som har till syfte att klarlägga det sociala protokollets tillämpning anger kommissionen att ordalydelsen skall förstås så att den berörda medlemsstaten skall se till att det finns förfaringssätt och procedurer att ta till om det uppstår brister i införlivandet genom kollektivavtal. Syftet är att se till att de arbetstagare som berörs i praktiken tillförsäkras rättigheterna enligt direktivet. Kommissionen understryker också att ordalydelsen skall tillämpas med hänsyn tagen till de olika former av nationella system som finns, särskilt såvitt avser avtalsförhållanden. Av det sociala protokollet framgår också uttryckligen att gemenskapen inte skall reglera frågor om löner, föreningsrätt, strejkrätt och rätt till lockout. I november 1993 presenterade kommissionen en uppmärksammad grönbok om europeisk socialpolitik - alternativ för unionen, som avses följas av en vitbok med specifika åtgärdsförslag under senare delen av år 1994. Inför kommissionens arbete med att utarbeta denna vitbok har Sverige i mars 1994 lämnat svar, genom kommentarer och förslag, på de frågeställningar som tagits upp i grönboken. Vid behandlingen i medlemskapsförhandlingarna av Maastrichtfördragets sociala protokoll underströks från svensk sida den svenska traditionen att villkor i arbetslivet fastställs i kollektivavtal mellan arbetsmarknadens parter. Denna fråga redovisas närmare i avsnittet om arbetsrätt. 18.1.2 EES-avtalet Frågor som rör den sociala dimensionen av det europeiska integrationsarbetet finns med som viktiga element i EES-avtalet. De centrala frågorna på den sociala dimensionens område behandlas huvudsakligen i de avsnitt i avtalet som avser personers rörlighet respektive "socialpolitik" (social policy). Inom området "socialpolitik" täcker avtalet ett antal EG-direktiv som gäller arbetsmiljö, arbetsrätt och jämställdhet. Vidare förutses i avtalet på det socialpolitiska området också ett samarbete i form av program, expertkontakter, informationsutbyte, gemensamma seminarier etc. Den sociala dialogen - som ju är ett viktigt inslag i den sociala dimensionen - behandlas också i EES-avtalet. EFTA-länderna har också, i en deklaration som fogats till avtalet, ställt sig bakom principerna och de grundläggande rättigheterna i EG:s sociala stadga. Som framgått ovan finns merparten av EG:s regelverk på den sociala dimensionens område med i EES-avtalet. 18.1.3 Medlemskapets innebörd Givetvis ligger, på den sociala dimensionens område, liksom på andra områden, den största skillnaden mellan EES och ett EU-medlemskap i det förhållandet att ett medlemskap ger helt andra möjligheter att aktivt delta i, och påverka, utformningen av riktlinjerna för gemenskapens fortsatta arbete på området genom fullvärdigt deltagande i gemenskapens institutioner, kommittéer, expertgrupper, program- och andra aktiviteter. I flera medlemsländer och inom EG-kommissionen finns ett betydande intresse för svenska erfarenheter på detta område. Genom ett medlemskap skulle bättre förutsättningar skapas för att i det fortsatta gemenskapsarbetet i frågor som gäller den sociala dimensionen föra in svenska erfarenheter och vinna gehör för viktiga svenska principer och värderingar. LO har anfört att såväl det politiska som det fackliga inflytandet över EU:s beslut i för löntagarna viktiga frågor skulle öka vid svenskt medlemskap. TCO har anfört liknande synpunkter och framhållit att möjligheterna till fackligt inflytande i beslutsprocessen skulle öka väsentligt vid ett medlemskap jämfört med under EES-avtalet. SAF har pekat på det inflytande över EU:s framtida utveckling som enbart medlemskap ger. Även Samhall AB har anfört liknande synpunkter och framhåller att svenska arbetsmarknadspolitiska organ har en viktig roll att spela som idégivare och erfarenhetsbank i den dialog kring en mer aktiv arbetsmarknadspolitik som nu börjar skönjas inom EU. Den del av EG:s regelverk - såväl fördragstext som sekundärlagstiftning - som behandlar den europeiska socialfondens verksamhet, och också vissa program/aktiviteter som har nära anknytning till denna omfattas inte av EES-avtalet. Socialfonden behandlas närmare under avsnittet om sysselsättning. De frågor som berör strukturfonderna och som aktualiserats i medlemskapsförhandlingarna behandlas i avsnittet om regionalpolitiska frågor (24). 18.2Sysselsättning Arbetsmarknadspolitiken är huvudsakligen en nationell angelägenhet inom EU. I och med grönboken och vitboken så har ambitionerna höjts inom gemenskapen. Ett visst samarbete inom gemenskapen förekommer. EG:s strukturfonder har t.ex. som en viktig uppgift att motverka arbetslöshet dels regionalt dels för vissa utsatta grupper som långtidsarbetslösa och ungdomar. 18.2.1 Socialfonden Europeiska socialfonden (ESF) har genom omfattande ekonomiskt stöd till utbildning och sysselsättning i hög grad bidragit till att komplettera och utveckla nationella åtgärder, särskilt för ungdomar och långtidsarbetslösa, (Mål 3). Socialfondens verksamhet har utvidgats, som en följd av den nyligen genomförda revisionen av fondens stadgar, för att kunna svara mot de krav som arbetsmarknaden ställer på medlemsstaterna. I dess uppgifter ingår nu utvecklingen av mänskliga resurser i vid mening samt att förbättra arbetsmarknadens sätt att fungera. Socialfonden skall se till att principen om jämställdhet mellan kvinnor och män respekteras vid genomförandet av åtgärder som finansieras av fonden. Ett nytt Mål 4 har formulerats med syfte att underlätta arbetstagarnas anpassning till förändringar inom industrin och inom produktionssystemen. Detta innebär inte bara att man vidtar förebyggande åtgärder i kampen mot arbetslösheten utan även bidrar till konkurrenskraft och tillväxt. Som ett svar på social och ekonomisk förändring och på gemensamma förändringar som medlemsstaterna ställs inför, har ett antal program och utbytesverksamheter utvecklats. Dessa har lett till att stora och framgångsrika nätverk skapats för att initiera erfarenhetsutbyte. Genom utbytesprogram har man försökt identifiera och utvärdera innovationsåtgärder. Ett sådant program är ERGO II, i vilket Sverige deltar. I detta program utvärderar man projekt och bedriver forskning för att utveckla arbetsmetoder att bekämpa långtidsarbetslöshet. 18.2.2 EU-initiativ för ökad sysselsättning Under de senaste åren har åtgärder för att tackla problemen med den bristande tillväxten och den tilltagande arbetslösheten diskuterats på högsta nivå. I december 1992 togs ett beslut vid Europeiska rådets möte i Edinburgh om ett s.k. tillväxtinitiativ. Detta, som syftar till att öka tillväxten år 1994 med 0,6% och samtidigt skapa 450 000 nya jobb, utvidgades sedan ytterligare vid Europeiska rådets möte i Köpenhamn i juni 1993. I maj 1993 presenterade kommissionen ett ramprogram för ökad sysselsättning. Vid Europeiska rådets möte i Köpenhamn år 1993 presenterade EG-kommissionens president Delors, en plan för att vända utvecklingen. Planen betonar bl.a. vikten av att konsolidera den inre marknaden och gå vidare mot den ekonomiska och monetära unionen, ökade infrastrukturinvesteringar, förändringar i utbildningssystemen med satsningar på kontinuerlig utbildning, och vikten av att föra en mer aktiv arbetsmarknadspolitik, varvid bl.a. hänvisades till det svenska systemet. Vid Europeiska rådets möte i Bryssel i december 1993 presenterade Delors den av kommissionen, i samarbete med medlemsländerna, utarbetade vitboken om tillväxt, konkurrenskraft och sysselsättning - utmaningar och vägar framåt inför det 21:a århundradet som grundar sig på denna plan. Det Europeiska rådet antog härvid, med vitboken som grund, ett omfattande handlingsprogram. Detta program följdes upp i diskussioner vid Europeiska rådets möte på Korfu i juni 1994. I den del av konklusionerna från Korfumötet, som särskilt avser åtgärder för att förbättra läget på arbetsmarknaden, framhölls bl.a. att ansträngningarna för att främja sysselsättning för ungdomar och att bekämpa långtidsarbetslösheten särskilt bör prioriteras. Återigen betonas vikten av en kontinuerlig kompetensökning av arbetskraften. Utbildning och praktik är åtgärder som bör kunna erbjudas de på arbetsmarknaden svaga grupperna för att göra det möjligt för dem att delta i arbetslivet. Hög kompetens hos arbetskraften är även en förutsättning vid nödvändiga strukturförändringar för att skapa nya arbetstillfällen. Även i grönboken om den framtida europeiska socialpolitiken utgör sysselsättningsfrågorna en central del. Här betonas bl.a. vikten av samordning av åtgärder inom olika politikområden och då särskilt kopplingen mellan den ekonomiska politiken och arbetsmarknads- och socialpolitiken. Sverige har till kommissionen framfört kommentarer och förslag inför arbetet med såväl vitboken om tillväxt, konkurrenskraft och sysselsättning som grönboken om socialpolitik. 18.2.3 Medlemskapets innebörd Det står varje EU-medlemsland fritt att utforma sin egen nationella arbetsmarknadspolitik. Sverige kommer även som medlem i EU att fortsätta att driva en aktiv politik i kampen mot arbetslösheten. Därutöver kommer Sverige att fortsätta att aktivt delta i den arbetsmarknadspolitiska debatten även på det internationella planet. Samordnade insatser över nationsgränserna är nödvändiga för att arbetslösheten framgångsrikt skall kunna bekämpas. Arbetsmarknadsstyrelsen har pekat på behovet av internationell samverkan inom Europa för att öka sysselsättningen och bekämpa arbetslösheten. Styrelsen konstaterar också att arbetsmarknadspolitikens inriktning och utformning i dag huvudsakligen är en nationell angelägenhet inom EU. Ett svenskt inträde i EU kommer troligen inte direkt att påverka innehållet i svensk arbetsmarknadspolitik, i varje fall inte på kort sikt. På längre sikt kan en sannolik successiv ökande grad av samordning av medlemsstaternas ekonomiska politik möjligen ge nya förutsättningar för arbetsmarknadspolitikens utformning. LO anser att förhandlingsresultatet i sig är tillfredsställande vad gäller de fackliga kraven. När det gäller den för LO centrala sysselsättningsfrågan rymmer medlemskap i EU både oroande och hoppingivande perspektiv. Sveriges verkstads- industrier framhåller att ett utanförskap på sikt ger problem för sam- hällsekonomin i sin helhet och inte minst för sysselsättningen. Vid ett medlemsskap skulle Sverige även få samma rättigheter till deltagande i samarbetet som andra medlemsländer. Detta skulle ge bättre förutsättningar att påverka utformningen av gemenskapens framtida politik på sysselsättningsområdet. Det är också först vid ett medlemskap som Sverige får möjlighet att delta i de olika programaktiviteter som finansieras via EG:s socialfond och vars syfte är att förbättra tillväxten och skapa nya arbeten. 18.3Arbetsmiljö 18.3.1 EG:s regler Arbetsmiljöfrågorna, dvs. frågor om förhållandena på arbetsplatserna, om hälsa och säkerhet för arbetstagarna m.m. utgör inom EG i första hand en viktig del av de sociala frågorna eller den sociala dimensionen av den inre marknaden. Dessa frågor griper över alla de fyra friheterna. Kraven på arbetsmiljön och övriga förhållanden inom ramen för den sociala dimensionen avses bl.a. skapa förutsättningar för genomförandet av den inre marknaden. Sämre sociala villkor, t.ex. sämre arbetsmiljö, får inte vara ett konkurrensmedel på denna marknad. I artikel 117 i Romfördraget anges följande; "Medlemsstaterna är ense om behovet av att främja förbättringar av arbetstagarnas arbetsvillkor och levnadsstandard och att därigenom möjliggöra en harmonisering samtidigt som förbättringarna bibehålls. De anser att en sådan utveckling kommer att följa såväl av den gemensamma marknadens funktion vilken kommer att främja en harmonisering av de sociala systemen, som av förfaranden enligt detta fördrag och av tillnärmningen av bestämmelser i lagar och andra författningar." Med stöd av artikel 118a i Romfördraget kan EU-rådet med kvalificerad majoritet anta direktiv med minimiregler om arbetsmiljöförhållandena på arbetsplatserna. Sådana direktiv skall inte hindra någon medlemsstat att bibehålla eller införa mer långtgående bestämmelser om arbetsmiljön, såvida dessa inte strider mot andra bestämmelser i fördraget. Drygt tjugo minimidirektiv har hittills antagits inom EG. Ett centralt direktiv är det s.k. ramdirektivet (89/391/EEG), som innehåller allmänna krav när det gäller arbetsförhållanden och arbetsmiljöarbetet på arbetsplatserna. Ramdirektivet kompletteras med ett antal särdirektiv för olika delområden, t.ex. om hälsa och säkerhet på arbetsplatsen (89/654/EEG), om användning av arbetsutrustning (89/655/EEG), om användning av personlig skyddsutrustning på arbetsplatsen (89/656/EEG), om manuella lyft (90/269/EEG) och om utsatthet för cancerframkallande ämnen i arbetet (90/394/EEG). Det finns även några arbetsmiljödirektiv som beslutats innan artikel 118a kom till genom den s.k. enhetsakten från år 1987. Hit hör bl.a. direktiven om exponering för bly (82/605/EEG) och asbest (83/477/EEG). Kraven på säkerhet och hälsa i arbetet får också betydelse för harmoniseringen av lagstiftningen på produktområdet, dvs. när det gäller fri rörlighet av varor. EG har antagit ett flertal produktdirektiv med stöd av artikel 100 eller 100a, där kraven på säkerhet vid användning i arbetslivet har haft stor betydelse för utformningen av de väsentliga säkerhetskraven. Det gäller bl.a. direktiven om maskiner (89/392/EEG), personlig skyddsutrustning (89/686/EEG) och enkla tryckkärl (87/404/EEG), vilka beslutats i enlighet med artikel 100a och den s.k. nya metoden. För en närmare redovisning hänvisas till prop. 1991/92:170 bilaga 9. Arbetsmiljöhänsyn kan inom gemenskapen även få betydelse på de produktområden där det saknas harmoniserade regler. Genom Romfördragets bestämmelser i artikel 36 kan förbud eller restriktioner för bl.a. import grundas på hänsyn till intresset att skydda människors hälsa och liv. (I övrigt hänvisas vad gäller fri rörlighet av varor och frågor om tekniska handelshinder till avsnitt 11). EG har antagit handlingsprogram för arbetsmiljöområdet där bl.a. områden för nya gemenskapsregler pekas ut. För innevarande period gäller det fjärde handlingsprogrammet. 18.3.2 EES-avtalet Genom EES-avtalet har Sverige redan åtagit sig att följa de principer för fri rörlighet av varor, tjänster, personer och kapital som gäller inom EG. Sverige har därigenom också åtagit sig att införliva de som EG har antagit på arbetsmiljöområdet, inledningsvis de som antagits t.o.m. den 31 juli 1991. Direktiven har införlivats på myndighetsnivån genom föreskrifter från Arbetarskyddsstyrelsen. I samband med riksdagens ställningstagande till EES-avtalet beslutades om vissa ändringar i arbetsmiljölagen (1977:1160) för att göra det möjligt att införliva vissa av direktiven, framförallt vissa delar av produktdirektiven (prop. 1991/92:170 bil. 9, bet. 1992/93:EU1, rskr. 1992/93:18, SFS 1992:1135). Den 21 mars 1994 beslutade Gemensamma EES-kommittén om ett tillägg till EES-avtalet av EES-relevanta rättsakter som antagits av EG efter den 31 juli 1991. Riksdagen har godkänt de härav föranledda ändringarna i avtalet (prop. 1993/94:203, bet. 1993/94:UU23, rskr. 1993/94:367). Bland de tio tillkomna direktiven på arbetsmiljöområdet finns bl.a. ett rådsdirektiv om minimikrav för hälsa och säkerhet vid tillfälliga eller rörliga arbetsplatser (92/57/EEG), som avser byggnads- och anläggningsverksamhet, två rådsdirektiv om utvinningsindustrin (92/91/EEG resp. 92/104/EEG) och ett direktiv om gravida arbetstagare och arbetstagare som nyligen fött barn eller som ammar (92/85/EEG). Även vissa av dessa tillkomna EG-direktiv på arbetsmiljöområdet kräver ändringar i arbetsmiljölagen för att de skall kunna införlivas. Utgångspunkten är även här att de skall införlivas på myndighetsnivån. Nödvändiga lagändringar har därför beslutats i samband med vissa andra förslag om ändringar i arbetsmiljölagen (prop. 1993/94:186, bet. 1993/94:AU15, rskr. 1993/94:365, SFS 1994:579). 18.3.3 Medlemskapets innebörd Redan genom EES-avtalet sker således en anpassning till EG:s regelsystem på arbetsmiljöområdet. Området fördes också tidigt åt sidan som oproblematiskt i medlemskapsförhandlingarna. Vad som huvudsakligen förändras vid ett medlemskap är deltagandet i EG:s beslutsprocesser och program och den direkta bindningen till den fortsatta utvecklingen av gemenskapsrätten på arbetsmiljöområdet. Arbetarskyddsstyrelsen tar särskilt upp detta i sitt remissyttrande och framhåller betydelsen av att Sverige vid ett medlemskap får samma möjligheter att vara med i beslutsprocessen som andra medlemsländer. EES-avtalet ger inte denna möjlighet. Förutsättningarna för att svenska intressen skall få genomslag är därför enligt Arbetarskyddsstyrelsen större vid ett medlemskap. Arbetsmiljöinstitutet anser att ett EG-medlemskap skulle möjliggöra ett större inflytande när det gäller att forskningsvägen bidra till ett bättre arbetsliv, arbetsmiljö och teknik i hela Europa. LO har framhållit att ett medlemskap skapar förutsättningar för att arbetsmiljökraven även i fortsättningen skall kunna drivas vidare. Arbetsmiljöfrågorna anknyter också till frågor inom andra förhandlingsområden såsom kemikalieregleringen. Det gäller här bl.a. asbest, organiska lösningsmedel, märkning och klassificering av kemikalier. Frågor om kollektivavtalens roll samt andra frågor inom arbetsrätten som berörs av ett medlemskap får också stor betydelse för arbetsmiljön. För redovisning av de nu angivna frågorna hänvisas till respektive avsnitt. 18.4Arbetsrätt Arbetsrättsliga direktiv inom EG som rör anställdas rättigheter och intressen har huvudsakligen utfärdats enligt artikel 100 i Romfördraget. Även "arbetsmiljöartikeln" 118a (se föregående avsnitt) har kommit att utnyttjas som grund för direktiv som innehåller bestämmelser av arbetsrättslig karaktär. Maastrichtfördragets s.k. Sociala protokoll innebär utökad kompetens för gemenskapen och utvidgat område för majoritetsbeslut, bl.a. i arbetsrättsliga frågor (se avsnittet om det sociala protokollet). I många länder inom EU har man haft en annan utveckling än i Sverige när det gäller regleringen av arbetslivet. Det som brukar kallas den svenska modellen kännetecknas framför allt av den starka ställning som parterna på arbetsmarknaden har och deras principiella frihet att träffa avtal om löner och andra anställningsvillkor. Vi har i Sverige en fast tradition att komplettera och ersätta lagbestämmelser med kollektivavtal. Kollektivavtalen i Sverige täcker en helt dominerande del av arbetsmarknaden. I många av EU-länderna är den fackliga organisationsgraden lägre och kollektivavtalen långt ifrån heltäckande. Där använder man sig i stället av minimilagstiftning som ett sätt att säkra att reglerna blir tillämpliga över hela arbetsmarknaden. Den rent arbetsrättsliga reglering som hittills antagits på EG-nivå är inte särskilt omfattande. För Sveriges del innebär redan EES-avtalet att de direktiv som antagits på arbetsrättens område skall införlivas i den svenska rättsordningen. 18.4.1 EES-avtalet De arbetsrättsliga direktiv som antagits av EG t.o.m. år 1993 och som omfattas av EES-avtalet är följande: - om kollektiva uppsägningar (75/129/EEG) med regler om de anställdas rätt till information och överläggning med arbetsgivaren vid uppsägning på grund av arbetsbrist - kollektiva uppsägningar - samt regler om arbetsgivarens skyldigheter i förhållande till arbetsmarknadsmyndigheter i en arbetsbristsituation - ändringsdirektiv till direktivet om kollektiva uppsägningar (92/56/EEG) som i huvudsak tillfört bestämmelser om att reglerna om arbetsgivarens skyldigheter enligt direktivet är tillämpliga oavsett om beslut som rör uppsägningarna fattas av arbetsgivaren eller någon annan som har ett bestämmande inflytande över arbetsgivaren - om skydd för arbetstagares rättigheter vid överlåtelse av företag, verksamhet eller delar av verksamheter (77/187/EEG) - om skydd för arbetstagarna vid arbetsgivarens insolvens (80/987/EEG) - om arbetsgivares skyldighet att upplysa arbetstagarna om de regler som är tillämpliga på anställningsavtalet eller anställningsförhållandet (91/553/EEG). Dessa direktiv och deras införlivande i svensk rätt har behandlats dels i EES-propositionen (prop. 1991:92:170, bet. 1992/93:EU1, rskr. 1992/93:18) dels i propositionen om ändringar av avtalet om Europeiska samarbetsområdet (EES-avtalet) m.m. (prop. 1993/94:203 s. 201 ff, bet. 1993/94:UU23, rskr. 1993/94:367). Dessutom rör två av direktiven på jämställdhetsområdet arbetsrättsliga frågor. Det gäller det s.k. likalönedirektivet och direktivet om likabehandling när det gäller anställning och yrkesutbildning m.m. (se avsnitt 17 om jämställdhetspolitiska frågor). 1992 års arbetsrättskommitté (1991:05) har också som uppdrag att i sin översyn av den arbetsrättsliga lagstiftningen se över frågan om svensk rätts överensstämmelse med EG-direktiven. Kommittén har hittills presenterat två delbetänkanden nämligen Ny anställningsskyddslag (SOU 1993:32) och Övergång av verksamheter och kollektiva uppsägningar (SOU 1994:83). Kommittén avser att avge sitt slutbetänkande under hösten 1994. 18.4.2 Inför ett medlemskap Frågan om att värna den svenska arbetsrättliga modellen i samband med en EU-integration har tillmätts stor betydelse. Frågan lyftes också fram i det svenska anförandet vid öppnandet av medlemskapsförhandlingarna. Arbetsmarknadsminister Börje Hörnlund har, i anledning av de svenska medlemskapsförhandlingarna, i ett brev till den ansvarige kommissionsledamoten Padraig Flynn bett denne utveckla sin syn på vilka effekter Maastrichtfördraget kan komma att få på den svenska arbetsrättsliga modellen. Padraig Flynn har i ett svarsbrev i november 1993 uttalat sig om det Sociala protokollet och den svenska modellen varvid han framhållit tre punkter. För det första understryker han att det sociala protokollet uttryckligen inte är tillämpligt på frågor om lön, föreningsrätt och rätten att vidta stridsåtgärder. För det andra pekar han på att det sociala protokollet liknar det rådande svenska systemet så till vida att det ger möjlighet till att kollektivavtal på Europanivå kan ersätta lagstiftning. För det tredje anför han att det sociala protokollet just anvisar kollektivavtal som en införlivandemöjlighet av direktiv. I de fall företag eller individer inte följer förpliktelserna hänvisar han till de gängse metoder som tillämpas i Sverige för att lösa sådana problem samt tillägger att bara som en sista utväg behöver nationell lagstiftning övervägas. Sammanfattningsvis uttalar han att det sociala protokollet inte på något sätt kräver ändrad praxis i Sverige såvitt avser arbetsmarknadsfrågor. Skriftväxlingen återfinns i bilaga 12. Utvidgningskonferensen beslöt, på svenskt initiativ, att protokollföra ovan nämnda skriftväxling mellan Sverige och kommissionen. En svensk förklaring med en hänvisning till denna skriftväxling, och ett uttalande om att Sverige fått försäkringar beträffande rådande svensk praxis såvitt avser arbetsmarknadsfrågor och då särskilt systemet med att fastställa arbetsvillkor i kollektivavtal mellan arbetsmarknadens parter, har fogats till slutakten till anslutningsfördraget. LO har uttryckt tillfredsställelse över att förhandlingsresultatet tillgodoser väsentliga fackliga intressen som möjligheter till inflytande samt att svenska arbetsrättstraditioner erkänts. TCO har sett det som särskilt tillfredsställande att frågan om kollektivavtalens ställning har fått en positiv lösning. Även Arbetslivscentrum har uttryckt sin tillfredsställelse över detta. 19 Kultur- och mediepolitiska frågor Regeringens bedömning: Sverige behåller som medlemmar i EU rätten att föra en egen kulturpolitik. Den nationella bestämmanderätten - som för kulturområdet är inskriven i Romfördraget - omfattar i allt väsentligt även det mediepolitiska området. Ett svenskt inträde i EU behöver således inte påverka villkoren för offentligt stöd till kulturella ändamål, presstöd etc. Regeringen bedömer att kultursamarbetet inom EU, vad gäller inflytandet på den nationella politiken, i grunden inte kommer att skilja sig från det kultursamarbete som Sverige deltar i inom ramen för andra internationella organisationer, t.ex. Europarådet eller Unesco. En anslutning till EU utgör inget hinder för att vidmakthålla och utveckla Nordens kulturella gemenskap. Det regelverk som redan tillämpas på den audiovisuella sektorn - liksom programsamarbetet inom ramen för MEDIA 95 - har accepterats för svenskt vidkommande i och med EES-avtalet. Ett medlemskap torde komma innebära större påverkansmöjligheter. Kultur- och mediepolitik kan inte behandlas isolerat från andra politikområden. Det gäller både på nationell nivå och i EU-sammanhang. Stor betydelse för kulturlivets och massmediernas villkor har t.ex. upphovsrättsregleringen och mervärdesskattesystemet. Regionalpolitiken, jordbrukspolitiken och regleringen av byggsektorn ger viktiga förutsättningar för en långsiktig kulturmiljövård. Den inre marknadens principer om fri rörlighet över gränserna ställer särskilda krav bl.a. vad gäller skyddet för det nationella kulturarvet. Givetvis kan kulturlivet och medielandskapet påverkas av konkurrensregler etc. Det är alltså viktigt att i EU:s arbete beakta de kultur- och mediepolitiska konsekvenserna av olika ställningstaganden. 19.1Kultursamarbetet inom EU Samarbetet på kulturområdet fördragsfästes först år 1993 genom Maastrichtfördraget då artikel 128 infördes i Romfördraget. Medvetenheten om Europas kulturella mångfald och rika kulturarv samt om vikten av att bevara dessa värden skapade emellertid tidigt ett växande intresse för samarbete kring kulturfrågor inom gemenskapen. Ett sådant samarbete har sedan slutet av 1980-talet utvecklats genom särskilda rådsbeslut utan stöd i Romfördraget. EG har nu ett väl förgrenat kulturprogram med insatser till skydd för bl.a. Europas kulturminnen och stöd till litteratur, kulturevenemang och medieproduktioner. Som exempel på EG:s hittillsvarande kulturella stödinsatser kan nämnas följande. Bidragsprogrammet Kaleidoskop stöder olika slags konstnärlig verksamhet. Programmet har fått sitt namn för att markera en strävan att bevara den europeiska kulturens mångfald. Stort symbolvärde har utmärkelsen Europas kulturstad, som EU:s kulturministrar delar ut årligen till en stad som anses ha en levande kultur att tillföra det övriga Europa. Stockholm har utsetts till Europas kulturstad år 1998. För att sprida kännedom om litteratur på de små europeiska språken har EG infört ett översättningsstöd. EG har även inlett en kampanj med främsta syfte att öka ungdomens läsintresse. EG som hittills lämnat visst stöd till restaurering av minnesmärken, förbereder nu ett bredare åtgärdsprogram på kulturmiljövårdens område. I artikel 128 i Romfördraget har EG:s uppgift på kulturområdet bekräftats och preciserats. I artikeln anges fyra områden för gemenskapens insatser på kulturområdet. Kultursamarbetet skall syfta till att förbättra och sprida kunskap om de europeiska folkens kultur och historia, bevara och skydda det kulturarv som har europeisk betydelse, främja icke-kommersiellt kulturutbyte samt stödja konstnärligt och litterärt skapande. Samtidigt slås det fast att gemenskapens åtgärder inte skall omfatta harmonisering av medlemsstaternas regler på området. EU:s insatser skall endast vara ett komplement till de nationella åtgärderna. Kultursamarbetet inom EU skiljer sig alltså inte i grunden från det samarbete som Sverige deltar i, t.ex. inom ramen för Europarå- det eller Unesco. Det finns därför anledning för Sverige att efter en anslutning engagera sig i unionens kulturverksamhet på samma aktiva sätt som nu sker inom ramen för de nämnda internationella organisationerna. Inom olika berörda EU-organ förs för närvarande en allmän diskussion om kultursamarbetets utveckling och inriktning med utgångspunkt i artikel 128 i Romfördraget. 19.2EG:s uppgifter på medieområdet Avgränsning i ett mediepolitiskt område görs i allmänhet inte inom EU. Artikel 128 i Romfördraget omfattar även mediepolitik i den mån den är synonym med kulturpolitik. Synen på massmedier och mediepolitik utvecklades successivt inom EG. Branschen betraktades till en början som vilken näringsgren som helst, och inga särskilda undantag ansågs påkallade på gemenskapsnivå med hänsyn till mediernas betydelse från t.ex. kulturpolitisk synpunkt eller med tanke på deras roll i den demokratiska processen. Numera framhålls massmediernas betydelse både för att stärka den nationella identiteten och för att levandegöra det gemensamma europeiska kulturarvet. Samtidigt understryks mediernas roll i integrationsprocessen, bl.a. genom att de bidrar till kommunikationen mellan och inom unionens medlemsstater. Det är en avgränsad del av det mediepolitiska området som i praktiken står i fokus, nämligen den s.k. audiovisuella sektorn, varmed förstås produktion och distribution av TV-program och film. Sektorn bedöms ha en vital betydelse som ekonomisk tillväxtpotential och förutsätts generera många nya arbetstillfällen - om den kan bryta dels den nuvarande stagnationen dels det nuvarande underläget i förhållande till programindustrin i USA och Japan. Ambitionen är inte bara att öka den europeiska marknadsandelen inom Europa utan även att kunna ta upp konkurrensen på världsmarknaden. Hittillsvarande åtgärder på gemenskapsnivå kan sammanfattas på följande sätt : - ett regelverk med avseende på TV-sändningar (det s.k. TV-direktivet (89/552/EEG), "TV utan gränser") med bl.a. restriktioner mot våldsskildringar, rashets och pornografi, regler angående reklam och sponsring samt riktpunkter för andelen europeiska program m.m. - ett program för att stärka den audiovisuella sektorns konkurrenskraft m.m. (MEDIA 95) samt - olika åtgärder för att stärka och samordna det tekniska utvecklings- och standardiseringsarbetet (högupplösnings-TV, digital-TV m.m.). Vad först angår TV-direktivet åtog sig Sverige i EES-avtalet att anpassa sin lagstiftning till detta direktiv, vilket också har skett, genom beslut om lagen (1992:1356) om satellitsändningar av televisionsprogram till allmänheten (prop. 1992/93: 75, bet. 1992/93:KU12, rskr 1992/93:117). Sverige deltar liksom övriga EFTA-länder i den pågående översynen och utvärderingen. Inom ramen för EES-avtalet deltar Sverige sedan år 1993 också i programsamarbetet inom MEDIA 95. För åren 1993 och 1994 uppgår den samlade svenska insatsen till ca 24 miljoner kronor. Svenskt deltagande i en rad samarbetsprojekt har möjliggjorts. Samordningsansvaret åvilar Svenska Filminstitutet. Ett EU-medlemskap betyder i detta sammanhang främst att vi får medinflytande i de aktuella beslutsorganen för delprogrammen. Därmed får Sverige också större möjligheter att påverka den fortsättning på programmet som planeras för tiden efter år 1995. När det därefter gäller det tekniska utvecklings- och standardiseringsarbetet rörande avancerade TV-tjänster har EES-avtalet i sig hittills inte inneburit något egentligt genombrott. De torde bero på en utbredd skepsis inom EFTA-gruppen mot den vid tiden för avtalets ikraftträdande förhärskande synen inom gemenskapen. Inte heller inom denna rådde enighet, och bl.a. Storbritannien blockerade ett förslag till handlingsplan. Ett genombrott skedde dock i mitten av år 1993, då bl.a. en ny handlingsplan antogs och det relevanta direktivet (92/38/EEG) återkallades. Den kurs som EG nu har valt synes ligga närmare den linje som förordas av berörda intressenter i Sverige (TV-programföretagen, TERACOM och den elektroniska industrin). Ett EU-medlemskap kommer att ge Sverige bättre förutsättningar att påverka det pågående utvecklings- och standardiseringsarbetet. Samtidigt bevaras en betydande valfrihet med den uppläggning som nu gäller. Regeringen avser att återkomma till dessa frågor i samband med beredningen av förslagen i det nyligen avlämnade betänkandet Tekniskt utrymme för ytterligare TV-sändningar (SOU 1994:34). En linje som blir alltmera tydlig är att den tekniska utvecklingen och dess framtida möjligheter inte enbart betraktas som en specifikt mediepolitisk fråga utan sätts in i ett vidare informationsteknologiskt perspektiv. Detta är också huvudanslaget i den grönbok som publicerades av kommissionen i april 1994 och som av allt att döma kommer att utgöra ett tungt vägande inlägg i de diskussioner som nu inletts rörande framtida EG-strategier på medieområdet. Grönboken tar sin utgångspunkt i de förslag som väntas med anledning av den nyligen inledda utvärderingen av de första fem åren med TV-direktivet. Vidare diskuteras för närvarande en fortsättning av MEDIA-programmet bortom år 1995 (MEDIA II). I grönboken görs vidare en bedömning av konsekvenserna av den under år 1993 överenskomna kursändringen i fråga om introduktion av högupplösnings-TV m.m. 19.3EU:s inverkan på det nordiska kultur- och mediesamarbetet Anslutningen till unionen utgör inget hinder vad det gäller att vidmakthålla och vidareutveckla det nordiska samarbetet. Erfarenheterna av samarbetet inom ramen för Nordiska ministerrådet efter Danmarks inträde i EG tyder snarast på att ett medlemskap utgör en berikande faktor i umgänget mellan de nordiska länderna. Danmarks intresse av att stärka Nordens kulturella gemenskap har i olika sammanhang markerats under senare tid. Bl.a. med tanke på Nordens närmande till EG beslöt de nordiska statsministrarna år 1992 att stärka det nordiska kultursamarbetet genom att ge högsta prioritet åt områdena kultur, utbildning och forskning i Nordiska ministerrådets arbetsprogram. Ett förstärkt och självständigt nordiskt kultursamarbete i ett läge där vissa nordiska länder är medlemmar i EU och andra inte understryker det kulturella oberoendet. Det ger också ökad uppmärksamhet åt den nordiska kultursynen med dess tonvikt på folklig förankring, samverkan och demokratiskt medbestämmande. Samtidigt finns självfallet ett intresse av att knyta samtliga nordiska länder till EU:s kultursamarbete, oberoende av om de är medlemmar eller ej. Detta är för Nordens del det främsta skälet till att förhandlingar inletts om en utvidgning av EES-avtalet till att omfatta även kultursamarbete. 19.4Svenska språkets ställning i EU Det svenska språket får i EU en starkare ställning än i någon annan utomnordisk organisation. Det blir ett av unionens officiella språk, vilket inte bara betyder att alla rättsakter och officiella dokument måste finnas i en svensk version, utan också att skriftväxling och muntliga kommunikationer i officiella sammanhang får ske på svenska. Av naturliga skäl är de mindre språkens ställning i EU i praktiken svagare än de språk som talas och förstås av ett större antal människor. Det är mot den bakgrunden angeläget att det svenska språket aktivt utnyttjas i umgänget med EU:s institutioner så att rätten att använda det egna språket hålls levande. 19.5Kultur- och mediepolitiska effekter av EU:s åtgärder på andra områden I artikel 128 i Romfördraget sägs bl.a. att gemenskapen skall beakta konsekvenserna på kulturområdet när den vidtar åtgärder på andra områden. Det är utan tvivel så, att EG:s handlande inom andra samarbetsområden i vissa fall kan få större kultur- och mediepolitisk betydelse än direkta insatser på dessa områden. Därvidlag skiljer sig inte förhållandena inom unionen från vad som oftast gäller nationellt. Den inre marknaden, som Sverige för övrigt har tillgång till redan genom EES-avtalet, bygger på fri rörlighet mellan medlemsländerna för varor, personer, tjänster och kapital. Effekter av den fria rörligheten för arbetskraft uppkommer i första hand inom de delar av kulturområdet som domineras av en internationell repertoar. Gästspel och utbyte av utställningar underlättas. Svenska kulturskapare och svenska kulturprodukter får tillgång till en större marknad. Samtidigt utsätts svenska kulturproducenter för större konkurrens från övriga EU-länder. Det gäller särskilt för det kulturutbud som inte bygger på det svenska språket. Den friare och intensivare samverkan inom en större kultursfär som medlemskapet ger möjlighet till bör dock sammantaget få en stimulerande och utvecklande effekt på svenskt kulturliv. 19.5.1 Kulturstöd Det offentliga stödet har stor betydelse som kulturpolitiskt instrument såväl i Sverige som i de flesta av EU:s nuvarande medlemsländer. Reglerna om fri rörlighet förbjuder i princip statligt stöd som snedvrider konkurrensen inom gemenskapen eller innebär diskriminering på grund av nationstillhörighet. Medlemsländerna har trots detta i stor utsträckning bibehållit sina nationella stödordningar på kulturområdet. Detta förhållande har genom Maastrichtfördraget fått stöd i Romfördraget. I artikel 92 i Romfördraget anges att stöd till kultur och bevarande av kulturarvet kan anses förenligt med den gemensamma marknaden om sådant stöd inte påverkar handelsförhållandena inom EU i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset. Mot bakgrund av artikel 92 och med vetskap om hur reglerna om statsstöd för kultur tillämpas i de nuvarande medlemsländerna finns inte anledning att behöva räkna med att de svenska bidragssystemen på kultur- och medieområdet skulle behöva ändras utifrån konkurrensaspekter. Däremot anses kulturstöd diskriminerande, om mottagarkretsen begränsas till det egna landets medborgare. Redan genom EES-avtalet är Sverige bundet av den inre marknadens konkurrensregler. De svenska författningar om kultur- och mediestöd som innehållit villkor om svenskt medborgarskap har därför ändrats på så sätt att medborgarskapskravet ersatts med ett krav på bosättning i Sverige eller annan nära anknytning till svenskt kulturliv. När det gäller konkurrensbestämmelser m.m. bör det erinras om de diskussioner inom EG rörande eventuella åtgärder mot ägarkoncentration i mediebranschen som en särskild, år 1993 framlagd grönbok givit upphov till. Pressutredningen-94 har i enlighet med en begäran av riksdagen fått tilläggsdirektiv (dir. 1994:33) enligt vilka behovet av ytterligare åtgärder från statens sida för att motverka en sådan ägarkoncentration inom massmedierna som är skadlig från yttrandefrihets- eller åsiktsbildningssynpunkt skall övervägas. Härvid förutsätts bl.a. det pågående arbetet med dessa frågor inom EG ligga till grund för kommitténs analys. 19.5.2 Utförsel av kulturföremål Inom den inre marknaden förekommer ingen systematisk tullkontroll vid gränsen. I ett föregående avsnitt av denna proposition (avsnitt 11) har diskuterats i vilken utsträckning det är möjligt att upprätthålla viss kontroll vid gränsen till ett annat medlemsland för att värna om särskilda skyddsintressen. Enligt artikel 36 i Romfördraget tillåts nationella exportrestriktioner bl.a. för att skydda skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde. Flertalet medlemsländer har liksom Sverige en lagstiftning mot olovlig utförsel av föremål som tillhör det nationella kulturarvet. I Sverige gäller enligt lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. tillståndsplikt, med vissa undantag, vid utförsel av äldre kulturföremål. För att säkra efterlevnaden av de nationella utförselreglerna har gemenskapen antagit kompletterande regler om licensplikt vid export av kulturföremål till icke-medlemsländer och om återlämnande av kulturföremål som olovligen förts från ett medlemsland till ett annat. Väsentliga delar av det kulturarv som har skydd enligt den svenska kulturminneslagen, t.ex. många allmogeföremål och herrgårdsinventarier, uppnår dock inte de värdegränser som gäller för det gemensamma skyddet. Frågan togs upp i medlemskapsförhandlingen. Regeringen gör den bedömningen att det med stöd av artikel 36 i Romfördraget skall vara möjligt att vidta sådana åtgärder nationellt, att de svenska utförselreglerna ter sig meningsfulla även vad gäller sådana föremål som inte fångas upp av EG:s kompletterande skydd. Det bör för övrigt framhållas att Sverige redan inom ramen för EES-avtalet skall tillämpa reglerna om återlämnande av föremål som illegalt förts mellan medlemsländer. Dessa regler, som återfinns i rådets direktiv 93/7/EEG om återlämnande av kulturföremål som olagligen bortförts från en medlemsstats territorium, blir bindande för Sverige den 1 januari 1995. Direktivet kräver viss lagstiftning för att kunna införlivas med svensk rätt. En departementspromemoria (Ds 1994:66) remissbehandlas för närvarande. Regeringen avser återkomma till riksdagen med förslag i dessa frågor under hösten 1994. 19.5.3 Upphovsrätt Upphovsrätten är av avgörande betydelse för kulturlivets villkor. Inom EG pågår ett intensivt arbete med harmonisering av medlemsländernas upphovsrättslagar. Inom EG finns ett intresse att åstadkomma enhetliga regler bl.a. när det gäller avgifter på oinspelade ljud- och videoband samt på liknande ljud- och bildbärare. För närvarande undersöks hur en effektiv uppbörd bör anordnas. Rådet kommer troligen hösten 1994 att besluta ett direktiv om bandavgifter. I Sverige har statsmakterna ställt sig positiva till införandet av sådana avgifter och utvecklingen inom EG följs noggrant i regeringskansliet (jfr prop. 1992/93:214, bet. 1992/93:LU44, rskr. 1992/93:413). Vidare genomförs inom EG en studie om reglerna om rätt för konstnärer till ersättning vid yrkesmässig vidareförsäljning (droit de suite). Studien skall ligga till grund för beslut huruvida ett initiativ skall tas på området. I Finland kommer till hösten att läggas ett förslag om införande av droit de suite. I Sverige har riksdagen nyligen uttalat att tiden är mogen för ett ställningstagande till frågan om droit de suite bör införas (bet. 1993/94:LU16, rskr. 1993/94:226). Frågan bereds för närvarande i regeringskansliet. EG har under senare tid avslutat tre projekt om upphovsrätt genom att rådet har beslutat om direktiv. Det första direktivet (92/100/EEG) handlar om uthyrnings- och utlåningsrättigheter avseende upphovsrättsligt skyddade verk och upphovsrättens närstående rättigheter. Det andra (93/83/EEG) innehåller bestämmelser om samordning av vissa regler om upphovsrätt och närstående rättigheter avseende satellit- och kabelsändningar. Det tredje (93/98/EEG) rör harmonisering av skyddstiden för upphovsrätten och vissa närstående rättigheter. I departementspromemorian EG-direktiv om upphovsrätt (Ds 1994:49) läggs fram förslag till lagändringar i syfte att införliva de två förstnämnda direktiven med svensk rätt. Frågan om införlivandet av skyddsdirektivet med svensk rätt bereds för närvarande i regeringskansliet och avsikten är att en departe- mentspromemoria skall presenteras till hösten. 19.5.4 Mervärdesskatt EG:s regelverk på skatteområdet har skildrats i avsnittet om fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital (11). För kulturlivets del är mervärdesskattefrågorna av särskild betydelse. Enligt sjätte mervärdes- skattedirektivet (77/388/EEG) skall i princip alla varor och tjänster beskattas. Vid sidan av en reguljär skattesats på minst 15% får högst två reducerade skattesatser tillämpas för vissa varor och tjänster, bl.a. böcker, tidningar och tidskrifter samt entréavgifter till olika kulturella arrangemang, däribland biografföreställningar. Hit hör också royalties och andra ersättningar till upphovsmän och utövande konstnärer. Ett särskilt rådsdirektiv (94/5/EEG) har nyligen utfärdats om mervärdesskatt på konst och andra kulturföremål. Inom gemenskapen kan tjänster på kulturområdet i vissa fall undantas från mervärdesskatt om de tillhandahålls av det allmänna eller stöds av det allmänna och inte påverkar konkurrensen med liknande kommersiella tjänster. Viss övergångstid gäller också för länder som haft lägre skattesatser än dem som sjätte mervärdesskattedirektivet medger. Enligt den svenska lagen (1968:430) om mervärdesskatt gäller i dag undantag för vissa varor och tjänster inom kulturområdet. Hur dessa undantag påverkas av ett EU-medlemskap kommer regeringen att bedöma bl.a. mot bakgrund av det underlag som presenterats av utredningen om teknisk EG-anpassning av de indirekta skatterna (Fi 1991:09). I anslutningsfördraget har Sverige medgivits vissa avvikelser från EG:s regler bl.a. vad gäller dagspress och biografbiljetter. 19.5.5 Effekter för kulturmiljövården Som framgår av artikel 128 i Romfördraget är bevarande och skydd av det europeiska kulturarvet en av EG:s fyra huvuduppgifter på kulturområdet. Gemenskapens direkta insatser inom kulturmiljövården har hittills i första hand inriktats på stöd för att bevara och återställa kulturminnen och kulturmiljöer. Förutsättningarna för en långsiktig politik rörande kulturmiljövård påverkas emellertid i hög grad av utvecklingen inom en rad centrala områden för den europeiska integrationen, såsom forskningspolitiken, miljöpolitiken, regionalpolitiken, jordbrukspolitiken och regleringen av byggsektorn. Med den övergripande syn på villkoren för en god kulturmiljövård som numera präglar den svenska politiken på detta område är det angeläget att Sverige efter en unionsanslutning noga bevakar kulturmiljöaspekterna i EG:s arbete inom olika fackområden. 20 Miljöpolitiska frågor Regeringens bedömning: Som medlem i EU ansluter vi oss till ett regelsystem på miljöområdet som är i snabb utveckling. De allmänna principer för miljöpolitiken som slagits fast genom Maastrichtfördraget överensstämmer i huvudsak med principerna för svensk miljöpolitik. Viktigast är inriktningen mot en hållbar utveckling. Medlemskapet innebär att Sverige får avsevärt ökade möjligheter att driva på det europeiska arbetet med att begränsa de gränsöverskridande miljöproblemen. Det krävs dock engagemang och offensivt arbete för att säkerställa att miljöfrågorna ges ökad tyngd i EU:s arbete. En fördjupad svensk strategi för det miljöpolitiska EU-arbetet kommer att utarbetas under år 1995. En allmän utgångspunkt för förhandlingarna var att den högsta tillämpade nivån för miljöskyddet skulle gälla och att inga standarder skulle sänkas genom ett medlemskap. Regeringen konstaterar att de målsättningar som lades fast när förhandlingarna inleddes har uppnåtts. Det är en betydande framgång att EU som en följd av förhandlingarna kommer att inleda ett arbete med att se över de gemensamma reglerna på viktiga områden. Förhandlingsresultatet avseende kemikalier innebär att EG skall genomföra en översyn av gemensamma regler om kemikalier på de områden där Sverige har strängare krav. Översynen skall slutföras inom fyra år. Under den tiden behåller Sverige de strängare reglerna. På bilavgasområdet där EG nu går vidare mot skärpta bestämmelser kommer det ekonomiska stödet till bilar i miljöklass 1 att behöva utformas på ett annat sätt under en övergångsperiod. I övrigt innehåller anslutningsakten på miljöområdet anpassningar i EG-reglerna som i huvudsak är av teknisk karaktär. Det är viktigt att Sverige arbetar aktivt för att utveckla en europeisk strategi på klimatområdet och stödjer introduktionen av skatter på fossila bränslen för att minska koldioxidutsläppen och stimulera energieffektivitet. Även när det gäller andra luftföroreningar och vattenföroreningar pågår ett arbete inom EG för att ta fram nya strängare regler. Sverige bör aktivt bidra till ett miljöanpassat europeiskt transportsystem bl.a. genom att principen om trafikens kostnadsansvar tillämpas och att avgas- och bränslekrav skärps. För avfallsområdet gäller att utformningen av EG:s produktkrav blir viktig för vårt arbete att minska det miljöfarliga avfallet. Sverige bör verka för att principen om kretsloppsanpassning av samhället får genomslag inom EU. Ett medlemskap i EU innebär enligt nuvarande bedömningar inga ändringar i mark- och planlagstiftningen. Däremot kommer formerna för den samhällsplanering som bedrivs på olika nivåer att behöva utvecklas, bl.a. med hänsyn till de nya kraven på beslutsunderlag för EG:s strukturfonder. Användningen av ekonomiska styrmedel framhålls i EG:s femte åtgärdsprogram för miljön. Detta ligger i linje med Sveriges strävan att använda marknadsan- passade styrmedel på bl.a. skatteområdet. EG-reglerna på naturvårdsområdet syftar till att bevara arter och naturliga livsmiljöer och säkerställa den biologiska mångfalden. Bl.a. skall ett sammanhängande europeiskt nätverk med skyddsvär- da områden inrättas, Natura 2000. Vidare finns liksom i Sverige regler grundade på den internationella överenkommelsen om handeln med utrotningshotade arter (CITES). Genom förhand- lingarna har EG-reglerna kompletterats för att ta hänsyn till de svenska naturtyperna och populationerna av vissa arter. Sveriges traditionella jakt på fåglar och däggdjur kan vid ett medlemskap fortsätta som tidigare. Förslag till vissa kompletteringar i de svenska reglerna på naturvårdsområdet bereds inom regeringskansliet och kommer senare att redovisas för riksdagen. 20.1Inledning Ett medlemskap i EU innebär att vi ansluter oss till ett regelsystem på miljöområdet i snabb utveckling. Jämfört med de äldre EG-reglerna med blygsamma miljökrav har ambitionsnivån höjts avsevärt, vilket återspeglas i det femte åtgärdsprogrammet för miljön, i Maastrichtfördraget samt i en rad nya och mer ambitiösa rättsakter. Vid ett medlemskap krävs det dock ett positivt engagemang från Sveriges sida och ett offensivt arbete för att säkerställa att miljöfrågorna ges en ökad tyngd i EU:s arbete. Regeringen har i en skrivelse till riksdagen (skr. 1992/93:255) redovisat sin strategi för att påverka miljöarbetet inom EU. Denna strategi bör fullföljas. I förhandlingarna om ett medlemskap har Sveriges utgångspunkt varit att högsta tillämpade ambitionsnivå skall gälla och att inga normer skall behöva sänkas. Vi har också uppnått betydelsefulla förhandlingsresultat, som behöver följas upp och säkerställas. Regeringen redovisar i det följande utfallet av förhandlingarna och sina bedömningar av hur det fortsatta arbetet bör bedrivas mot den bakgrunden. Samtidigt tas också synpunkter upp som framförts vid remissbehandlingen av promemorian (Ds 1994:48) om Sveriges medlemskap i den europeiska unionen. En redogörelse för flertalet av de särskilda rättsakterna på miljöområdet har lämnats i de propositioner som behandlar genomförandet av EES-avtalet (prop. 1991/92:170 bil. 13, prop. 1992/93:60 samt prop. 1993/94:203). I EES-avtalet ingår dock inte rättsakter om naturvård och inte heller rättsakter under Euratomfördraget om kärnsäkerhet och strålskydd. Regeringens redovisning i detta sammanhang koncentreras därför till dessa nya områden och till de grundläggande miljöreglerna i fördraget om den europeiska gemenskapen. I övrigt ges en mer översiktlig kompletterande redogörelse för regeringens bedömningar av hur miljöarbetet på vissa sakområden bör bedrivas av Sverige som medlem i EU. De viktiga miljöfrågor, som sammanhänger med kärnkraftens utnyttjande, redovisas i avsnitt 21 om Euratom. 20.2EG:s miljöpolitik 20.2.1 Framväxten av en gemensam miljöpolitik I det ursprungliga Romfördraget från år 1957 fanns inga särskilda regler om miljöskydd. Den växande insikten om miljöfrågornas betydelse medförde dock att miljöaspekterna alltmer kom att uppmärksammas när regler på andra områden skulle utarbetas. Detta gällde framför allt vid beslut om de gemensamma krav på varors utformning som behövdes för att förverkliga den gemensamma marknaden. Även vid beslut om regler på trafik-, energi- och jordbruksområdena blev miljöaspekterna allt viktigare. De första särskilda reglerna med tydlig miljöinriktning tillkom i slutet av 1960-talet. År 1973 tillkom det första åtgärdsprogrammet för miljön, som därefter har följts av nya program med ca fem års mellanrum. Programmen utarbetas av kommissionen och innehåller förslag till riktlinjer för hur det gemensamma miljöarbetet bör bedrivas under den tid programmet avser. Medlemsstaterna tar ställning till det och brukar i en gemensam resolution ge kommentarer som blir styrande för kommissionens arbete med att förverkliga programmet. Nya gemensamma regler på miljöområdet tillkom i en ökande takt under 1970- och 1980-talen. År 1987 trädde den s.k. enhetsakten i kraft, som ändrade Romfördraget och införde särskilda bestämmelser om åtgärder på miljöområdet (artikel 130r - 130t). Genom enhetsakten blev miljön ett av gemenskapens politikområden. Särskilda bestämmelser om miljöhänsyn togs också in i artikel 100a, som avser beslutsförfarandet för regler i syfte att förverkliga den inre marknaden. 20.2.2 Miljöregler i Romfördraget Genom Maastrichtfördraget har de grundläggande miljöreglerna i Romfördraget kompletterats och förstärkts på flera punkter. I artikel 2 anges att en av gemenskapens målsättningar är att främja en hållbar icke-inflatorisk tillväxt som är skonsam mot miljön. Den grundläggande bestämmelsen om gemenskapens syfte har därigenom utökats med en hänvisning till miljöpolitiken. Behovet av att säkerställa en hållbar utveckling har därvid getts en framträdande roll. Närmare bestämmelser om syftet med gemenskapens miljöpolitik anges i artikel 130r, som kompletterats i flera avseenden genom Maastrichtfördraget. I punkten 2 anges bl.a. att miljöpolitiken skall syfta till en hög skyddsnivå med hänsyn tagen till olikartade förhållanden inom gemenskapens olika regioner. Vidare anges försiktighetsprincipen som en ny grundläggande princip för miljöpolitiken. Om den högre ambitionsnivå för miljöpolitiken som detta innebär medför oproportionerliga kostnader för en viss medlemsstat, kan rådet besluta om tidsbegränsade undantag eller om bidrag ur den sammanhållningsfond som inrättats enligt fördraget (artikel 130s.5). Beslut om miljöregler fattas numera oftast med kvalificerad majoritet (artikel 130s.1) enligt det s.k. samarbetsförfarandet i artikel 189c. Det blir därigenom lättare för rådet att fatta beslut på miljöområdet än tidigare, då alla beslut krävde enhällighet. Beslutsgången blir dock mer komplicerad. Kommissionens förslag skall behandlas i två läsningar i parlamentet och däremellan skall rådet besluta om en s.k. gemensam position. För regler som främst avser skatter gäller enligt artikel 130s.2 att beslut fortfarande skall fattas med enhällighet. Detsamma gäller för regler om fysisk planering, markanvändning utom avfallshantering och åtgärder av allmän karaktär, hushållning med vattenresurser samt regler med betydande energipolitiska inslag. Genom artikel 130s.3 har regler införts som formaliserar förfarandet vid beslut om åtgärdsprogrammen för miljöområdet. Liksom tidigare gäller enligt artikel 130t att regler beslutade med stöd av artikel 130s inte skall hindra en medlemsstat från att behålla eller införa strängare skyddsåtgärder. Miljöreglerna skall således utformas som minimiregler. Bestämmelser som har till syfte att förverkliga den inre marknaden antas med stöd av artikel 100a i fördraget. Artikeln ligger till grund för regler om harmoniserade miljökrav för varor, t.ex. kemikalier. Beslut fattas med kvalificerad majoritet enligt det s.k. medbestämmandeförfarandet i artikel 189b. Av artikel 100a.3 framgår att kommissionens förslag skall utgå från en hög skyddsnivå när det gäller hälso- miljö- och konsumentskydd. Även om de regler som beslutas med stöd av artikel 100a i allmänhet utformas så att medlemsstaterna är förhindrade att ställa mer långtgående krav, finns en viss möjlighet att tillämpa strängare krav med stöd av den s.k. miljögarantin i artikel 100a.4. Harmoniserade regler skall också vid behov innehålla en skyddsklausul, som gör det möjligt för en medlemsstat att temporärt tillgripa strängare åtgärder (artikel 100a.5). Miljögarantin innebär att en stat kan tillämpa strängare regler till skydd för bl.a. miljön än vad som följer av en EG-rättsakt. Förutsättningen är att kommissionen godtar att den nationella regeln inte innebär godtycklig diskriminering eller ett förtäckt handelshinder. 20.2.3 Utvecklingen av miljöarbetet inom EU Lagstiftning Den gällande EG-lagstiftningen på miljöområdet i form av förordningar, direktiv och beslut har redovisats i propositionerna om EES-avtalet. Takten i lagstiftningsarbetet är av flera skäl fortfarande hög inom EG. Äldre regler som blivit omoderna behöver följas upp och ändras. Exempelvis gäller detta direktiven om utsläpp till luft och vatten. Miljödimensionen blir allt viktigare i de regler om varor som utarbetas för att fullfölja den inre marknaden. Som en följd av medlemskapsförhandlingarna skall t.ex. en översyn göras av viktiga regler på kemikalieområdet. På flera miljöområden sker en dynamisk utveckling i Europa som kan förväntas leda till ett behov av nya regler. Exempel på detta är avfallsfrågorna och den växande insikten om behovet av att säkerställa den biologiska mångfalden. Det femte åtgärdsprogrammet Riktlinjer för den framtida utvecklingen har slagits fast i det femte åtgärdsprogrammet för miljön. I programmet slås fast att hänsyn till miljön skall tas vid alla viktiga politiska beslut inom gemenskapen och att EU skall sträva mot en långsiktigt hållbar utveckling som inte skadar miljön eller naturresurserna. Miljöproblem skall förebyggas och miljöhänsyn skall integreras i alla samhällssektorer. Luftföroreningarna skall minska till en nivå som motsvarar vad naturen tål med hänsyn till s.k. kritiska belastningsgränser. Extensiv odling skall uppmuntras för att minska överskottsproduktionen och bidra till en med hänsyn till miljön hållbar jordbruksproduktion. Programmet behandlar bl.a. risken för klimatförändringar, försurningen, luft- och vattenföroreningar samt skyddet för naturresurserna och den biologiska mångfalden. Särskilda åtgärder behövs för de utsatta tätorts- och kustområdena. För de senare nämns turismen som ett speciellt problem. Problemen med de ökande avfallsmängderna behandlas också särskilt. Behovet att bredda uppsättningen av styrmedel är en av grundtankarna i programmet. Utöver ett fortsatt lagstiftningsarbete nämns särskilt en förbättrad planering samt införandet av ekonomiska styrmedel med en integrering av miljökostnaderna i priset på varor och tjänster. Tillväxt och miljö För närvarande pågår en utveckling av frågan om styrmedel i miljöarbetet inom EU. I den vitbok om tillväxt, sysselsättning och konkurrenskraft som Europeiska rådet behandlade år 1993 berörs frågor om skatteväxling och ekonomiska styrmedel. (Angående vitboken hänvisas till avsnitt 30 om Ekonomiskt och monetärt samarbete.) Det betonas i vitboken att ersättning av arbetskraft med kapital lett till underutnyttjande av arbetskraften samtidigt som felaktiga signaler gjort att miljö- och naturresurser överutnyttjats. Förändring av skatterna föreslås. Rådet har angivit främjande av den nya modellen för hållbar utveckling inklusive dess miljödimension som en särskild punkt som bör vitalisera debatten om uppföljningen av vitboken. Miljöministrarna har uppdragit åt rådssekretariatet att fortsätta studera möjligheterna till skatteväxling. Miljöövervakning Miljöövervakning som syftar till att beskriva och analysera miljötillståndet på såväl lokal, regional och global nivå kommer i framtiden få en allt större betydelse. Ökade krav på snabbare och mer omfattande rapportering rörande miljötillståndets utveckling är att vänta. Den europeiska miljöbyrån som nyligen inrättats i Köpenhamn har viktiga uppgifter på detta område. Byrån skall enligt sina direktiv bl.a. göra sammanställningar och utvärderingar av miljötillståndet i Europa på grundval av de enskilda ländernas rapportering. En stor del av arbetet kommer att röra standardisering, metodfrågor och utvecklingsarbete rörande övervakning. Det är troligt att stora delar av det miljöövervakningsarbete i Europa som idag drivs under olika huvudmän, inklusive vissa konventioner, successivt kommer att föras in under miljöbyrån. Sverige deltar sedan andra halvåret 1994 i byråns verksamhet. 20.3Förhandlingsresultatet och det framtida svenska miljöarbetet inom EU 20.3.1 Resultatet av förhandlingarna Sverige presenterade i april 1993 sina förhandlingskrav på miljöområdet. Förhandlingsarbetet har därefter bedrivits enligt de riktlinjer som tidigare redovisats för riksdagen, bl.a. i den inledningsvis nämnda skrivelsen. En allmän utgångspunkt för förhandlingarna var att den högsta tillämpade nivån för miljöskyddet skulle gälla och att inga standarder skulle sänkas genom ett medlemskap. De särskilda lösningar som uppnåtts i förhandlingarna om EES-avtalet var en annan naturlig utgångspunkt, eftersom flertalet av de EG-regler som förhandlingarna gällde finns med i det avtalet. Resultatet av förhandlingarna på Euratom-området och på naturvårdsområdet redovisas närmare i avsnitt 21 resp. 20.8. På Euratom-området innebär förhandlingsresultatet att Sveriges rätt att föra en självständig nationell politik i fråga om kärnkraftens framtid har slagits fast. Detsamma gäller frågan om hur kärnavfallet skall hanteras. På naturvårdsområdet finns en överenskommelse om vissa anpassningar av EG:s regler av i huvudsak teknisk karaktär. När det gäller de övriga miljöfrågorna kom förhandlingarna om ett medlemskap - liksom förhandlingarna om EES-avtalet - att koncentreras till två varuområden, kemiska produkter och avgaskrav för bilar. På dessa områden tillämpar Sverige delvis strängare miljökrav än vad som följer av de harmoniserade EG-reglerna. Beträffande reglerna om kemiska produkter får Sverige enligt artikel 112 i anslutningsakten på ett antal områden där vi har strängare regler än EG, fortsätta att tillämpa dessa under fyra år från den tidpunkt vi blir medlemmar. Under denna tid skall en översyn göras av EG-direktiven i enlighet med EG:s förfaranden. Detta innebär antingen att kommissionen lämnar förslag till rådet om ändringar i reglerna eller att beslut fattas i en särskild kommitté, som har till uppgift att anpassa direktiven till den tekniska utvecklingen. Sverige deltar i översynen och kan givetvis som medlem påverka resultatet. Vid mötet den 21 december 1993 enades Sverige och EG-kommissionen om en gemensam förklaring om normer för miljö, hälsa och produktsäkerhet, där det understryks att en hög nivå för miljöskyddet skall skall vara en utgångspunkt för gemenskapens olika åtgärder. Man hänvisar också till den ovan refererade EG:s femte åtgärdsprogram för miljön. I förklaringen hänvisas vidare till överenskommelsen om en översyn av reglerna om kemiska produkter. Det understryks att förfarandet med en översyn har sin grund i de nya medlemsstaternas starka önskan att hålla fast vid de normer som de tillämpar på vissa områden, särskilt som en följd av deras speciella geografiska förhållanden och klimatförhållanden.I ytterligare en förklaring som fogats till slutakten och som avser artikel 112 i anslutningsakten erinrar man om att den överenskomna lösningen syftar till att beslut skall fattas före utgången av övergångstiden. Regeringen gör följande bedömning när det gäller konsekvenserna av den särskilda lösningen på kemikalieområdet. Översynen skall slutföras och beslut fattas inom perioden på fyra år. Detta understryks i de gemensamma förklaringarna och sägs uttryckligen i artikel 112 i anslutningsakten. Det är följaktligen av stor betydelse att Sverige deltar aktivt i översynen och arbetar för att uppnå ett tillfredställande resultat. Sverige deltar redan i det arbete som pågår med att se över kemikaliereglerna till följd av EES-avtalet, där en undantagslösning gäller för motsvarande områden. Förhandlingslösningen innebär inte någon slutgiltig garanti för att de beslut som fattas inom övergångsperioden kommer att innebära att Sverige på alla punkter får behålla sina strängare regler. En sådan garanti skulle föregripa den normala beslutsprocessen inom EG. I förklaringarna sägs också att översynen skall ske förutsättningslöst och hänvisas till de kriterier för beslutsfattande som anges i artikel 130r.3 i fördraget. Samtidigt sägs dock att en utgångspunkt för översynen är att man är medveten om att Sverige och övriga stater som söker medlemskap har ett starkt intresse att behålla sina strängare regler. Dessutom understryks att en hög nivå för miljöskyddet skall tillämpas och hänvisas till EG:s femte åtgärdsprogram för miljön vars ambitionshöjning därmed får utgöra något av en allmän färdriktning för översynsarbetet. Regeringens bedömning är därför att det inte finns skäl att befara att översynen skall leda till ett resultat som för vår del innebär en sänkt nivå för miljöskyddet. Om man i något fall inte skulle hinna fatta beslut på grund av översynen inom perioden på fyra år kan frågan om en förlängning av denna period tas upp i rådet. I sista hand finns en möjlighet att åberopa den s.k. miljögarantin i artikel 100a.4 i Romfördraget, som ger en möjlighet att fortsätta att tillämpa regler som är strängare än vad som följer av harmoniserade EG-bestämmelser. I artikel 112 och den gemensamma förklaringen om normer anges att gemenskapens regelverk i dess helhet skall tillämpas i de nya medlemsstaterna på samma villkor som i övriga medlemsstater, dvs. Sverige skall ha samma rätt som de nuvarande medlemsstaterna att tillämpa miljögarantin. Då artikel 100a.4 hänvisar till harmoniseringsbeslut i rådet är det vidare betydelsefullt att parterna i en gemensam förklaring också enat sig om att målet för översynen skall just vara att fatta ett beslut före översynssperiodens utgång. Detta underlättar för en ny medlemsstat att vid behov åberopa miljögarantin. Det är för tidigt att i detta sammanhang diskutera frågan om i vilka fall miljögarantin bör åberopas av Sverige. I första hand skall givetvis arbetet inriktas på att uppnå gemensamma lösningar. Om å andra sidan det i undantagsfall skulle visa sig nödvändigt att av miljöskäl tillämpa strängare regler än EG:s, bör Sverige inte tveka att utnyttja de möjligheter som ges i fördraget. Miljögarantin har tillämpats i ett fall, då Tyskland gavs rätt av kommissionen att behålla sina strängare regler om förbud mot pentaklorfenol (PCP). Kommissionens beslut har dock nyligen på formella grunder upphävts av domstolen (målet 41/93 Frankrike mot kommissionen, ej publicerat). Domstolen ansåg att beslutet var otillräckligt motiverat. Kommissionen måste därför fatta ett nytt beslut i ärendet. Eftersom miljögarantin hittills har tillämpats i så begränsad omfattning finns det i vissa avseenden delade meningar om hur stor frihet den ger medlemsstaterna att använda strängare regler. Om Sverige har goda sakliga skäl för att tillämpa strängare nationella regler till skydd för miljön och dessa regler är utformade på ett icke-diskriminerande sätt och så att onödiga handelshinder undviks, finns det dock enligt regeringens mening ingen anledning att befara att miljögarantin inte skall kunna tillämpas. När det gäller reglerna om avgaskrav för bilar, där EG nu går vidare mot skärpta bestämmelser, diskuterades främst två frågor under förhandlingarna, det svenska tillverkaransvaret och vårt system med en miljöklassindelning av bilar i kombination med ekonomiska styrmedel. Tillverkaransvaret kunde avföras från förhandlingarna sedan det konstaterats att det inte stred mot EG-reglerna (jämför avsnitt 11 om fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital). När det gäller systemet med miljöklasser innebär en anslutning till EU att stödet till lätta bilar i miljöklass 1 inte kan behållas i sin nuvarande form under en övergångsperiod. Den sittande utredningen om miljöklassystemet har därför i enlighet med särskilda direktiv (dir. 1993:64) i betänkandet (SOU 1994:111) föreslagit ändringar i skattereglerna, så att ett motsvarande stöd till bilar i miljöklass 1 skall kunna behållas vid ett medlemskap. Regeringen återkommer till riksdagen med förslag till åtgärder i anledning av utredningens förslag. Det är sammanfattningsvis regeringens bedömning att förhandlingsutfallet innebär att en anslutning till EU och till EG:s regelverk inte kommer att innebära en sänkt nivå för miljöskyddet. Detta var en av utgångspunkterna för förhandlingarna. Tvärtom bör det ses som en stor framgång att kandidatländerna lyckades övertyga de nuvarande medlemsstaterna om att en översyn bör göras av EG-reglerna på viktiga områden. Remissinstanserna:Statskontoret understryker behovet av att vid ett medlemskap närmare studera och utreda hur den svenska myndighetsstrukturen och arbetet inom olika områden bör anpassas till de nya förutsättningar som skapas med den europeiska och i övrigt internationella integrationen. För att detta skall bli rationellt och effektivt bör det bedrivas samordnat. Statskontoret menar att det krävs en central styrning av resurserna inom statsförvaltningen för att dessa skall utnyttjas optimalt. Detta talar enligt Statskontoret erfarenheter från flera medlemsländer i EU för. Riksrevisionsverket pekar på övergångslösningarna inom förhandlingsresultatet och framhåller att det vid ett medlemskap kommer att innebära ett intensifierat arbete inom miljöområdet där flera olika myndigheter kommer att involveras i förhandlingsarbetet gentemot EU. Kemikalieinspektionen framhåller att utformningen av anslutningsavtalet med fyrååriga övergångsperioder kräver särskilda insatser för att verka för att EG-reglerna inom problemområdena utvecklas på ett för Sverige acceptabelt sätt. Statens Naturvårdsverk anser att det är en viktig uppgift att i alla de sammanhang där det är möjligt verka för en offensiv dynamik i EU-samarbetet. Parallellt med en samordning av olika regelverk bör det finnas tillräckligt utrymme för nytänkande och möjligheter för enskilda länder att gå före och utgöra goda exempel som manar till efterföljd. Länsstyrelsen i Gävleborgs län påpekar att det är länsstyrelserna som är statens regionala organ inom bl.a. miljöområdet. Länstyrelsen menar att i ett framtida förhandlings- och samverkansarbete med EU måste det vara naturligt att nyttja den kompetens som finns hos länsstyrelserna och ej enbart förlita sig på de centrala aktörerna. Länsstyrelsen i Blekinge län framhåller vikten av att den höga ambitionsnivån i den svenska miljöpolitiken kan bibehållas vid ett medlemskap. Länsstyrelsen i Jönköpings län gör bedömningen att ett medlemskap i EU är en fördel ur miljösynpunkt under förutsättning att Sverige bibehåller en aktiv miljöpolitik. Vidare krävs att Sverige aktivt arbetar för att EU tillsammans med övriga länder ska föra en progressiv miljöpolitik. Länsstyrelsen i Östergötlands län för fram att förhandlingsresultatet inom miljöområdet innebär i stort att Sverige får behålla mycket av den höga standard på miljökrav som arbetats fram under många år. Det innebär också att Sverige har möjlighet att under en övergångsperiod kunna påverka EG:s miljöpolitik och genomförande av miljöhandlingsprogrammet. Länsstyrelsen i Västmanlands län framför att på miljösidan medför förhandlingsresultatet att Sverige behåller de miljökrav som nu gäller. Länsstyrelsen i Västerbottens län anför att ett inträde i EU bedöms inte medföra några påtagliga effekter från miljösynpunkt för länet annat än de möjligheter som Sverige får att som medlem delta fullt ut i arbetet inom EU och därigenom påverka miljöfrågorna i positiv riktning. Länsstyrelsen i Västernorrlands län framför att de för länet så viktiga miljöfrågorna kommer att genom ett medlemskap i EU, bli mer påverkbara än vad som för närvarande är möjligt. Kooperativa förbundet konstaterar att miljöproblemen inte kan lösas enbart genom nationella åtgärder. Internationellt samarbete är nödvändigt och EU är en betydelsefull aktör i miljösammanhang. Ung vänster framför att när det gäller miljöfrågorna så är EU även här fel svar på de problem som vi kommer att stå inför i framtiden. Miljöpartiet de Gröna anser, och säger också att denna uppfattning delas av hela den organiserade svenska miljörörelsen, att frånvaron av en absolut rätt för medlemsstat i EU att fastställa hårdare miljönormer än EG:s regelverk och suveränt kontrollera sin avfallshantering är ett av de starkaste skälen för att avvisa EU-medlemskap. 20.3.2 Det svenska miljöarbetet i EU Många av de svenska miljöproblemen förorsakas till största delen av aktiviteter utanför vårt lands gränser. Hit hör t.ex. försurningsskadorna i mark, sjöar och vattendrag, övergödning av mark- och kustområden samt bildningen av marknära ozon. Luftföroreningar transporteras till Sverige i huvudsak från övriga delar av Europa och försurningsskadorna orsakas framför allt av luftutsläpp av svavel- och kväveoxider samt av ammoniakavgång från jordbruket. Den långväga atmosfäriska spridningen har också visat sig vara betydande för långlivade organiska ämnen och tungmetaller. Vattenföroreningar som släpps ut i inlandet transporteras via floder och kan senare påverka tillståndet i närhaven. I flera fall sker också den gränsöverskridande spridningen av föroreningar genom flera led. Luftutsläpp av kväveoxider deponeras i tillrinningsområden för floder och sprids vidare med vattenflödet ut till kustområdena, vilket bidrar till övergödningen. Utsläppen av klimatpåverkande gaser och ozonförstörande ämnen ger upphov till samma effekt, oberoende av utsläppskällornas placering på jordklotet. Enbart internationellt samordnade insatser kan därför lösa de globala och regionala miljöproblemen. Ett medlemskap i EU innebär att Sverige kommer att få ökade möjligheter att driva på det europeiska arbetet med att begränsa de gränsöverskridande miljöproblemen. Sveriges kompetens på miljöområdet ger goda förutsättningar för ett starkt inflytande i berednings- och beslutsprocesserna inom EU. Ett framgångsrikt arbete innebär att vi som nation måste bidra med väl genomarbetade beskrivningar av miljöproblem och orsakssamband och kunna anvisa lösningar som leder till att problemen kan åtgärdas på ett effektivt sätt. Det svenska miljöarbetet har varit framgångsrikt och de erfarenheter som vi har från mer än 20 års målmedvetet miljöarbete bör kunna bli en viktig stimulans för andra europeiska länder. Miljökonsekvensutredningens slutsatser I miljökonsekvensutredningens rapport EU, EES och miljön (SOU 1994:7) framhävs tydligt att miljötillståndet inte enbart är avhängig landets egen miljöpolitik och att en rad av de miljöproblem Sverige upplever beror på gränsöverskridande föroreningar som måste hanteras i internationell samverkan. I sin analys söker utredningen bedöma följande frågor: - Hur påverkas Sveriges möjligheter att självständigt utforma en aktiv miljöpolitik? - Hur påverkas miljötillståndet? - Vilka möjligheter finns att påverka EU:s miljöpolitik? Bedömningen görs utifrån de tre alternativen utanförskap, fortsatt EES-avtal samt EU-medlemskap. Utredningen påpekar vad gäller den första punkten att skillnaden mellan de tre alternativen är ganska liten. Vad gäller den andra frågan konstateras att en snabbare ekonomisk tillväxt leder till en ökad miljöbelastning. EES-avtalet leder till ökad ekonomisk tillväxt jämfört med frihandelsalternativet. Denna tendens förstärks ytterligare vid ett medlemskap. I rapporten framhävs att det är viktigt att vidta åtgärder mot de negativa effekterna av en fortsatt ekonomisk tillväxt, särskilt inom trafik- och energisektorerna. Vad gäller den tredje frågan understryks att Sveriges möjligheter att påverka EG:s miljöpolitik är störst som medlem. I betänkandet framhävs slutligen att Sverige måste avdela resurser som gör det möjligt för svenska myndigheter att ta fram förslag till agerande som är förankrade i en europeisk verklighet snarare än i en svensk. Målsättningar för en aktiv miljöpolitik i EU Som framhävs i miljökonsekvensutredningens rapport måste Sverige utarbeta en offensiv strategi för sitt agerande i miljöfrågor inom EU. Sverige måste förbereda sig på att utveckla förslag till nya miljöregler inom EG och intensifiera sitt samarbete med andra EU-länder i syfte att få igenom förslagen i EU-rådet. Regeringen avser att i början av år 1995 utarbeta en samlad strategi för EU-arbetet, som kommer att redovisas för riksdagen. I denna strategi kommer att ingå prioriteringar av de frågor som bör drivas i EU under de närmaste åren. I utformningen av en aktiv miljöpolitik i Europa utgör det nordiska samarbetet en god bas. I samband med Nordiska rådets session i Stockholm i mars 1994 antog de nordiska miljöministrarna en Nordisk miljöstrategi för åren 1994-1995. I strategin nämns de områden där miljöproblemen bäst löses på ett europeiskt plan. I strategin understryks vikten av en nära samordning av det arbete som sker i Nordiska ministerrådets regi och EU-arbetet. Det konstateras att det nordiska samarbetet är särskilt väl ägnat åt att ta fram underlag och förslag till frågor som senare kan förhandlas inom EU. Regeringen delar den bedömningen. Övergripande mål för regeringens EU-politik är att Sverige inte skall behöva sänka några miljöstandarder till följd av svenskt medlemskap samt att vi skall vara drivande i EG:s miljöpolitik så att nya miljöregler, såväl harmoniserande som minimiregler, sätts på så hög skyddsnivå som möjligt. Reglerna bör utformas som minimiregler, så att de tillåter en medlemsstat att vidta strängare åtgärder. En prioriterad fråga blir att börja förbereda genomförandet av förhandlingslösningen med en översyn på kemikalieområdet. Det kommer med stor sannolikhet att krävas av de nya medlemsländerna att de tar initiativ för att säkerställa att översynen snabbt kommer i gång. En annan prioriterad fråga är att driva frågan om att införa ett system med tillverkaransvar för motorfordon. Det svenska systemet har väckt stort intresse i Europa. Ett fungerande system med tillverkaransvar i hela Europa skulle ge stora miljövinster. Även gränsvärden för avgasutsläppen och krav på bränslen, arbetsfordon, sjöfart och flyg bör prioriteras. Sverige bör vidare vara aktiv i utformningen av EU:s internationella agerande. Det gäller exempelvis de globala miljöfrågorna, de regionala miljökonventionerna och i öst-väst-samarbetet på miljöområdet. En följd av att fler nordiska länder blir medlemmar bör bli att EU:s intresse och engagemang i Sveriges närområde ökar. Sverige har satsat betydande resurser på miljöövervakning och forskning för att kunna kartlägga och förstå mekanismerna bakom viktiga miljöproblem. Internationellt har närmandet till EU, och då främst dess miljöbyrå, inneburit ökade anspråk på miljöinformation där miljöövervakningens resultat utgör en viktig källa. Önskemålen om ett fördjupat svenskt deltagande och engagemang i internationellt miljöövervakningsarbete är i dag mycket stort. Sverige deltar bl.a. i en arbetsgrupp inom EG som försöker knyta samman framställarna av satellitbilder med användarna av data för miljöövervakning. Sverige har internationellt sett en stark position när det gäller hantering av bl.a. satellitdata. Ett miljödatacenter för satellitdata, MDC, är i dag under uppbyggnad i Kiruna och kan få stor betydelse för det internationella miljösamarbetet, inte minst inom EU. Den kunskap som skapas genom forskning och miljöövervakning utgör underlag för att prioritera mellan miljöproblem, finna kostnadseffektiva åtgärder och följa upp effekterna av åtgärder. Emellertid finns det betydande svårigheter när det gäller att kvantifiera sambanden mellan belastning och effekter. Det gäller särskilt tillståndet och utvecklingen i haven. Omfattande mätkampanjer har inte gett den översiktliga och integrerade information som är önskvärd. Många externa faktorer påverkar mätdata och gör dem svårtolkade. När det gäller exempelvis att studera klimatförändringar har atmosfäriska modeller varit utslagsgivande för förståelsen av de grundläggande processerna. Inom havsmiljöforskningen är modellsidan inte lika utvecklad och koppling mellan utsläpp, cirkulation, kemiska omvandlingar och biologisk produktion och nedbrytning saknar i stort sett en tillfredsställande modellbas. Därmed blir t.ex. svårigheterna stora att simulera effekterna i miljön av olika utsläppsscenarier och att jämföra kostnadseffektiviteten för olika åtgärdsalternativ. Det är regeringens uppfattning att det europeiska samarbetet på miljöområdet och miljöforskningen i större grad än hittills bör inriktas på att utveckla användbara matematiska simuleringsmodeller för de fysiska, kemiska och biologiska processerna i havsmiljön. Ett målinriktat samarbete bör etableras mellan Östersjöländerna och Nordsjöländerna i första hand och ett programarbete bör inledas. En bas kan vara ett intensivare nordiskt samarbete som kan bygga på redan etablerade nordiska samarbetsprojekt. Sverige deltar redan i dag i hög grad i de olika forskningsprojekten på miljöområdet inom EU. Genom ett medlemskap ökar också möjligheten att påverka valet av projekt etc. Länsstyrelsen i Hallands län har i sitt remissyttrande framhållit detta. Länsstyrelsen i Norrbottens län anser att ett EU-medlemskap ökar möjligheter till forksning rörande skog och energi. Någon allmänt ändrad inriktning av forskningen i Sverige är ej aktuell, men dessa frågor som är viktiga i svensk forskning bör självfallet aktualiseras även på europeisk nivå. En satsning på modellarbete kan också t.ex. ske genom att EG:s fjärde ramprogram i ökad grad inriktas mot de europeiska miljöproblemen. En mycket värdefull insats har hittills gjorts för att fastställa kritiska belastningsgränser och kritiska nivåer för vissa föroreningar, det gäller bl.a. för försurande depositioner av svavel- och kväveoxider liksom gränsvärden för halterna av marknära ozon. Kunskaperna om effekterna av flera års ackumulerad tillförsel och påverkan är emellertid fortfarande relativt blygsamma. Sambanden mellan dos och effekt är inte heller på detta område enkla och entydiga. Ytterligare satsningar krävs på området. Regeringen anser att nyssnämnda frågeställningar bör ges en framskjuten plats i utformningen av nya miljöforskningsprogram inom EG. Kunskap om sambanden mellan utsläpp och miljöeffekter är en förutsättning för möjligheterna att värdera uppkomna och förväntade miljöskador i ekonomiska termer. En fördjupad kunskap på detta område ökar också möjligheterna att styra åtgärdsarbetet till de områden där en minskning av miljöskadorna är mest angelägna. Även om ambitionen bör vara att så snabbt som möjligt komma till en situation, där utsläppen har reducerats till nivåer som understiger kritiska belastningsgränser i hela Sverige, är det inte realistiskt att förvänta sig att detta kommer att ske inom de närmaste åren. Hindren att snabbt miljöanpassa energi- och transportsektorerna i Västeuropa kommer att få avgörande betydelse för takten i åtgärdsarbetet. Dessutom kommer det i många fall att ta lång tid innan ekosystemen har återhämtat sig. Sverige bör eftersträva att EG:s miljöprogram resulterar i åtgärder som är effektrelaterade och kostnadseffektiva. Detaljerade tekniska föreskrifter för utsläppskontroll bör i princip enbart komma i fråga när sambanden mellan utsläpp och miljöeffekter inte går att fastställa. Utsläpp av toxiska bioackumulerbara och svårnedbrytbara ämnen är exempel på områden där tekniska krav och gemensamma utsläppsmål är motiverade. I de fall effektrelaterade åtgärdsstrategier går att tillämpa ökar också möjligheterna att tillämpa kostnadseffektiva och flexibla lösningar i det nationella åtgärdsarbetet och en fortsatt användning av ekonomiska styrmedel. Nya mönster för användningen av mark och vatten har konsekvenser för resursutnyttjandet och påverkar miljön på alla nivåer. Det är angeläget att EU:s arbete med att utveckla en strategi för ekonomiska styrmedel och skatteväxling fortsätter. De ekonomiska styrmedlen har visat sig effektiva i Sverige, genom att de ger klara signaler inför företags och hushålls ekonomiska beslutsfattande. De är också enkla att administrera. Med hänsyn till de många gränsöverskridande luftföroreningarna och behovet av att om möjligt ge samma signaler och likartade förutsättningar för företag och hushåll bör ekonomiska styrmedel och skatteväxling införas på ett bredare sätt inom EU:s medlemsländer. EG:s arbete med koldioxidskatt måste fullföljas så att alla länder inför beskattning med samma intention dvs. att minska utsläppen. Samtidigt är det som Statens naturvårdsverk framhåller i sitt remissvar viktigt att enskilda länder eller grupper av länder kan gynna utvecklingen till ett mer miljöanpassat samhälle via miljöskatter, miljöklassning, miljömärkning och producentansvar. Det är angeläget att möjlighet till ländervisa anpassningar finns men att en miniminivå anges. Det bör alltså i första hand vara miniminivåer och grundläggande principer som anges på detta område. Därigenom bör man också kunna rikta in skatterna mot de sektorer som orsakar problemen, vilket är något Industriförbundet anfört i sitt remissyttrande angående energi- och koldioxidskatter. Miljöpolitiken måste bygga på en helhetssyn när det gäller samspelet mellan människa, samhälle och miljö. Kvalificerade bedömningar om effekterna av olika föroreningar och andra faktorer som påverkar hälsa och miljö är i de flesta fall avgörande förutsättningar för att åstadkomma ändamålsenliga lösningar för att åtgärda och förebygga negativ inverkan på hälsa och miljö. En viktig utgångspunkt i detta arbete är försiktighetsprincipen. Sektorsplanering, administrativa åtgärder, ekonomiska styrmedel m.m. måste samordnas med hänsyn till konsekvenser för och av markanvändningen. En annan nödvändig förutsättning är att utforma åtgärderna på ett sätt som förenar hänsynen till miljön med en ansvarsfull ekonomisk utveckling både nationellt och internationellt. Sveriges möjlighet att påverka utvecklingen inom EU kan förstärkas om vi samtidigt kan lyfta fram effekterna av olika miljöfaktorer och ange vägar för att kostnadseffektivt lösa miljöproblemen. En viktig utgångspunkt i organisationen av arbetet både inom regeringskansliet och i berörda fackmyndigheter är, särskilt i förberedelserna inför internationella förhandlingar, att - så långt som möjligt - integrera arbetet med att studera och analysera olika miljöproblem med det åtgärdsinriktade arbetet och kostnadseffektiva styrmedel. Här kan nämnas exempelvis kväve, som kan ge upphov till flera olika miljöproblem och vars utsläppskällor är fördelade över många sektorer. Detta kräver ett grundläggande sektorsövergripande synsätt som bör komma till uttryck i den framtida inriktningen av det nationella miljöarbetet. Regeringen avser att inför EU-medlemskapet se över både det interna arbetet inom regeringskansliet och samarbetet mellan regeringskansli och myndigheter utifrån denna utgångspunkt. 20.4Avgaskrav för bilar Utvecklingen av krav som avser utsläppen från bilar har gått långsammare inom EG än i Sverige. Numera har dock gränsvärden för utsläpp införts som i stort motsvarar de svenska bestämmelserna. I huvudsak har man också lagt fast vilka utsläpp som skall tillåtas när reglerna skärps kring år 1996. Arbetet inriktas nu på att ta fram ännu strängare avgaskrav som skall införas år 2000. För personbilarna planeras ett beslut om sådana krav till år 1996. Sverige deltar på expertnivå i arbetet med att ta fram kraven för år 2000. En särskilt viktig fråga i det arbetet är att säkerställa att avgasreningen fungerar inte bara när bilarna är nya utan också när dessa bilar finns ute i trafiken. I EG-reglerna saknas ännu regler om ett tillverkaransvar för att avgaskraven uppfylls för bilar i bruk. I direktiv 94/12/EG, som fastslår avgaskraven för personbilar från år 1996, nämns dock kontrollen av bilar i bruk som en möjlig komponent i framtida förbättrade bilavgasregler. Tillverkaransvaret innebär att tillverkaren har ett särskilt långtgående ansvar för avgasreningens hållbarhet, som bl.a. innebär att det kan krävas att tillverkaren skall återkalla och åtgärda felaktiga modeller. De svenska reglerna om tillverkaransvar diskuterades under förhandlingarna. Efter konsultationer på expertnivå förklarade EG att direktiven på bilavgasområdet inte omfattar regler om tillverkaransvar, men att de inte hindrar att Sverige behåller sitt system för återkallelse, under förutsättning att detta inte strider mot EG-reglerna om produktansvar och produktsäkerhet. Som nämnts ovan medför en anslutning till EU att stödet till lätta bilar i miljöklass 1 måste utformas på ett annorlunda sätt under en övergångsperiod. De restriktioner i rätten att använda ekonomiska styrmedel på bilavgasområdet som funnits i EG-direktiven har dock lättats upp genom de ändringar som skett genom direktivet 94/12/EG. Dels gäller enligt artikel 3 inte längre att en skatteförmån skall vara betydligt mindre än den verkliga kostnaden för den tillkommande reningsutrustningen (ordet "betydligt" har tagits bort). Dels anges det uttryckligen i direktivets ingress att artikel 3 inte begränsar rätten att differentiera den löpande fordonsbeskattningen med hänsyn till utsläppen av föroreningar. Statens naturvårdsverk samt Länsstyrelserna i Göteborgs och Bohus, Älvsborgs och Västerbottens län konstaterar att Sverige i princip kan behålla sina regler på bilavgasområdet och även i fråga om tillverkaransvar och hållbarhetskrav på reningsutrustning. Däremot kan skatterabatten på försäljningsskatten för de renaste modellerna, miljöklass 1, inte upprätthållas, vilket är negativt för miljön. Länsstyrelsen i Kristianstads län framför liknande synpunkter. Statens Naturvårdsverk avser att verka aktivt för ett införande av olika typer av styrmedel som främjar försäljningen av bilar med betydligt bättre miljöegenskaper än vad som ges genom de obligatoriska miljökraven. Bilindustriföreningen efterlyser full klarhet i hur den svenska lagstiftningen för miljöklassning av fordon skall anpassas inom ramen för EES-avtal och EU-medlemskap. Som redan framgått finns det möjligheter att på andra sätt än genom en differentierad fordonskatt gynna bilar i miljöklass 1. Miljöklassutredningen (SOU 1994:111) har nyligen föreslagit en sänkt fordonsskatt för lätta bilar i miljöklass 1. Regeringen avser att, efter remissbehandling av utredningen, återkomma med förslag till åtgärder för att gynna miljöklass 1 som kan träda i kraft samtidigt som ett svenskt inträde i EU. Det är viktigt att de särskilda expertkunskaper som finns i Sverige på bilavgasområdet tas till vara i arbetet med att de nya Europa-kraven för år 2000. Bilavgasområdet är ett område som bör prioriteras av Sverige när det gäller arbetet som medlem i EU. 20.5Kemiska produkter EG har kontinuerligt utvecklat sin kemikaliekontroll och har i dag internationellt sett goda regler om klassificering och märkning av kemikalier, liksom utvecklade system för förhandsanmälan av nya kemiska ämnen och kontroll av existerande. EG har också i ökande utsträckning infört förbud och begränsningar på kemikalieområdet. Regeringen har nyligen, i prop. 1993/94:163 Riktlinjer för en fortsatt kretsloppsanpassning av samhället - åtgärder för att minska riskerna med kemikaliehanteringen, översiktligt redogjort för utvecklingen på kemikalieområdet inom EG. Närmare redogörelser för innehållet i EG-rättsakterna på området har också lämnats i propositionerna om EES-avtalet (prop. 1991/92:170 bil. 13 och prop. 1993/94:203). För de viktiga delar av kemikalieområdet där de svenska reglerna är strängare än EG:s gäller den övergångslösning som redovisats. I bilaga XII till anslutningsakten finns en förteckning över de EG-regler som inte behöver tillämpas under en period på fyra år. Flera remissinstanser tar upp frågan om de fyraåriga övergångsreglerna på kemikalieområdet. Länsstyrelsen i Västmanlands län varnar för risk för standardsänkning när det gäller kemikalier och menar att den fyraåriga övergångstiden är kort. Länsstyrelsen i Östergötlands län uttrycker liknande farhågor. Länsstyrelsen i Kristianstad län framhåller att EU i flera avseenden ligger efter Sverige i synen på giftiga och svårnedbrytbara ämnen. Man anser att genom ett medlemskap blir vårt inflytande större än om vi står utanför EU. Möjligheten att utforma den inhemska politiken kommer dock att begränsas något. Arbetsmiljöinstitutet framför att det är viktigt att Sverige inte skall behöva sänka miljökraven och att dagens strängare regler om kemikaliska produkter bibehålls. Miljöpartiet de Gröna som är kritiska till flera delar i den remitterade promemorian anser att det inte redogörs för hur det går med sub- stitutionsprincipen i EU. Att slå vakt om substitutionsprincipen är ett centralt krav för miljörörelsen. Rapporten ger inte klart svar på hur reglerna för bekämpningsmedel, som är betydligt strängare i Sverige än i EU, påverkas av EU-medlemskap. Ung Vänster menar att vi inte fått någon garanti för att vår lagstiftning gäller efter fyra år. Regeringen anser att den övergångslösning som förhandlats fram, och som redovisas mer detaljerat nedan, på ett tillfredsställande sätt säkerställer att inga standarder skall sänkas vid ett medlemskap. Detta förutsätter ett mycket aktivt svenskt deltagande i EU:s arbete på området. Vikten av detta anförs bl.a. av Statens naturvårdsverk och Industriförbundet. Utfallet i EU-förhandlingarna innebär att allmänna aktsamhetsregler, som t.ex. substitutionsprincipen, kan tillämpas även i framtiden. Regeringen avser att, som redan nämnts, under år 1995 återkomma med en fördjupad strategi för det miljöpolitiska EU-arbetet. Klassificering och märkning samt undersökningskrav för nya kemikalier Direktiv 67/548/EEG behandlar klassificering och märkning av kemiska ämnen och riskbedömningen av nya ämnen. Det kompletteras av direktiv 88/379/EEG som avser klassificering och märkning av kemiska beredningar. Regler om obligatorisk förhandsanmälan av ämnen infördes i direktiv 67/548/EEG år 1982. Direktivet skärptes avsevärt år 1993, främst genom regler om att nya kemiska ämnen inte får säljas eller på annat sätt komma ut på EU-marknaden förrän hälso- och miljöfarligheten undersökts. Data från undersökningarna skall, tillsammans med tillverkarens förslag till klassificering och märkning, lämnas till ansvariga myndigheter för bedömning. De svenska reglerna om klassificering och märkning är till stor del lika eller likvärdiga med EG:s. En skillnad av betydelse är att klassen "måttligt farliga produkter" inte finns i EG. Denna klass omfattar ca 10% av alla kemiska produkter i Sverige, och omfattar bl.a. produkter som innehåller lösningsmedel. Ett mindre antal kemikalier klassificeras olika strängt; i vissa fall är klassificeringen strängare i EG, i andra fall i Sverige. Vissa skillnader finns också i fråga om kriterier för can- cerframkallande egenskaper. Bl.a. som en följd av EES-avtalet har EFTA-länderna och EG inlett samarbete för att överbrygga de skillnader som finns. Enligt EES-avtalet gäller målsättningen att dessa regler skall tillämpas från år 1995. Resultatet i EU-förhandlingarna innebär att Sverige får behålla sina strängare regler för klassificering och märkning under en fyraårig övergångsperiod. Undantagen anges i punkt 6 och 7 i bilaga XII till anslutningsakten och omfattar kemiska produkter som i Sverige klassificeras som måttligt farliga. Sverige får också fortsätta att tillämpa egna kriterier för cancerframkallande egenskaper. Under övergångsperioden skall EG se över sina regler. Översynen har som utgångspunkt de strängare svenska reglerna och skall således omfatta produkter som i Sverige klassificeras som måttligt farliga. När det gäller regler om anmälan och utvärdering av nya kemiska produkter har Sverige liksom Norge avstått från att införa nationella system i avvaktan på EES-avtalet. Nu kommer ett samordnat system att byggas upp. Kunskapsuppbyggnad om existerande kemikalier EG har utarbetat ett ambitiöst program för att kartlägga de kemikalier som redan är i bruk och kom ut på marknaden före år 1982, då anmälan blev obligatorisk. Enligt rådets förordning (EEG) nr 793/93 om utvärdering och kontroll av risker med existerande ämnen ställs krav på att tillverkare och importörer av ämnen som finns med i den s.k. EINECS-förteckningen (European Inventory of Existing Commercial Substances) skall lämna vissa uppgifter direkt till kommissionen. Uppgifterna gäller importerade eller tillverkade mängder, klassificering enligt EG:s regler och användningsområden. För ämnen som tillverkas eller importeras i mer än 1 000 ton per år krävs kompletterande data om ämnenas farliga egenskaper. På grundval av de uppgifter som erhålls skall kommissionen göra upp en förteckning över prioriterade ämnen, som i första hand behöver undersökas med avseende på farliga egenskaper. För varje prioriterat ämne skall en bestämd medlemsstat utses, som svarar för utvärderingen av de uppgifter som erhållits och vid behov lämnar förslag till åtgärder. Riskbedömningen och behovet av åtgärder diskuteras i en särskild kommitté. Åtgärderna kan t.ex. bestå i att kommissionen lägger fram förslag till ändringar i och tillägg till direktiv som begränsar användningen av farliga ämnen, främst direktiv 76/769/EEG. Medlemsstaterna skall utse behöriga myndigheter som svarar för tillämpningen av reglerna och beslutar om åtgärder för att tillse att rapporteringsskyldigheten följs. EG-förordningen kommer sannolikt att omfattas av EES-avtalet. För Sveriges del kommer samarbetet med EG att ge väsentligt större kunskaper om existerande kemikalier än Sverige ensamt skulle kunna klara av att inhämta. EG:s system för existerande ämnen innebär, genom att det styrs upp av ett utvecklat regelsystem, en betydande utveckling av det arbete som bl.a på svenskt initiativ bedrivs inom OECD. Begränsningar i saluförande och användning Enligt det s.k. begränsningsdirektivet, direktiv 76/769/EEG, gäller restriktioner eller förbud för saluförande och användning av vissa farliga kemiska produkter. Enligt EES-avtalet får Sverige fortsätta att tillämpa sina regler om klorerade organiska lösningsmedel, asbestfibrer, kvicksilverföreningar, arsenikföreningar, organiska tennföreningar, pentaklorfenol (PCP), kadmium och batterier. De svenska reglerna är på dessa områden strängare än eller saknar en motsvarighet inom EG. Efter ingående expertsamtal under förhandlingarna enades man om att konstatera att de svenska reglerna om asbest, klorerade lösningsmedel och kvicksilverföreningar inte strider mot begränsningsdirektivet. Asbest har i Sverige hittills reglerats med stöd av arbetsmiljölagstiftningen. De svenska förbuden mot vissa klorerade lösningsmedel saknar motsvarighet inom EG, liksom förbuden mot användning av kvicksilver i vissa varor som termometrar och elektrisk utrustning. När det gäller PCP, kadmium, arsenik och organiska tennföreningar konstaterades att de svenska reglerna går längre än vad som enligt kommissionens bedömning är tillåtet enligt begränsningsdirektivet. Pentaklorfenol tillåts inte i Sverige för träskyddsbehandling men är tillåten inom EG i begränsad utsträckning. Det svenska kadmiumförbudet är strängare än EG:s nyligen utfärdade förbud. Användningen av arsenikföreningar och organiska tennföreningar som bekämpningsmedel är också strängare reglerat i Sverige. Förhandlingsresultatet blev att EG-reglerna om dessa kemiska produkter inte behöver tillämpas av Sverige under övergångsperioden på fyra år. Under perioden skall EG se över sina regler på dessa områden (se ovan avsnitt 20.3.1). Detsamma gäller för EG-reglerna i direktiv 91/157/EEG om batterier och ackumulatorer som innehåller vissa farliga ämnen och direktivet 76/116/EEG om handelsgödsel. De svenska reglerna i förordningen (1989:974) om miljöfarliga batterier innehåller på en punkt strängare krav än EG-reglerna. Det ansågs vidare motiverat att inordna direktivet om handelsgödsel i övergångslösningen mot bakgrund av de svenska restriktionerna för kadmium i handelsgödsel. Bekämpningsmedel På bekämpningsmedelsområdet gäller förhandlingslösningen med en övergångsperiod i kombination med en översyn för det föråldrade direktivet 78/631/EEG om klassificering, förpackning och märkning av bekämpningsmedel. Direktiv 79/117/EEG som avser förbud eller begränsningar i saluförande och användning av vissa medel konstaterades inte medföra några problem för Sverige eftersom det innehåller minimikrav. Under förhandlingarna diskuterades också det nya direktivet 91/414/EEG om växtskyddsmedel, dvs. bekämpningsmedel som används i jordbruket. Direktivet har tagits in i EES-avtalet med en undantagsregel för EFTA-staterna (se prop. 1993/94:203 s. 288). Genom direktivet införs en harmoniserad prövning av växtskyddsmedel enligt vissa gemensamma kriterier och gemensamma krav på dokumentation. Beslut skall fattas om en förteckning över tillåtna verksamma ämnen i medlen. Resultatet av den första prövningen i ett medlemsland av ett visst medel skall vara styrande för övriga länders prövning och beslut. Skillnader mellan staterna i fråga om yttre förutsättningar, såsom jordbruks-, växtskydds- eller miljöförhållanden (däribland klimatförhållanden) kan dock medföra att olika bedömningar av ett medel godtas. De svenska reglerna i förordningen (1985:836) om bekämpningsmedel och Kemikalieinspektionens föreskrifter är när det gäller dokumentationskrav jämförbara med EG-direktivet. Sverige tillämpar en strängare risk/nytta-bedömning än i många EU-länder, genom att den svenska bedömningen förutom medlets egenskaper också beaktar behovet att använda medlet i Sverige samt möjligheterna till substitution. Det kommer att dröja länge innan direktivet är så fullständigt genomfört att det går att bedöma de praktiska konsekvenserna. Därför gick det inte att i förhandlingarna diskutera konkreta undantag från det. Allmänna undantag liknande EES-avtalets är inte möjliga vid ett medlemskap. Sverige framförde vid förhandlingarna att det var uteslutet att på grund av reglerna i direktivet släppa in växtskyddsmedel i landet som sedan lång tid vägrats godkännande här. Från EU-sidan underströks att syftet är att stränga kriterier skall gälla för godkännande och att möjligheter till nationella särregler finns. Efter ytterligare diskussioner på expertnivå med tjänstemän på kommissionen har också kunnat konstateras att skillnaderna i synsätt mellan Sverige och kommissionen är små om ens några. Det är enligt regeringens mening viktigt att Sverige deltar aktivt i det fortsatta arbetet med att utveckla direktivet, för att därigenom säkerställa att det kommer att tillämpas på ett godtagbart sätt. Till växtskyddsdirektivet har nyligen antagits en bilaga med principer för granskning och bedömning av bekämpningsmedel. Med anledning av bilagan begärde Sverige i juni 1994 konsultationer med EG. Sverige deklarerade bl.a. att vi om vi blir medlemmar kommer fortsätta vårt arbete inom bekämpningsmedelsområdet med nuvarande inriktning, vilken grundar sig på bl.a. klimat, geografi och substitution av riskabla medel mot mindre riskabla. Varken kommissionen eller något enskilt medlemsland reste invändningar mot detta. Ett förslag till direktiv om förhandsgranskning av biocider har lagts fram av kommissionen (COM 93 (351) final). Direktivet medför krav på förhandsgranskning av vissa medel som för närvarande ej förhandsgranskas i Sverige, exempelvis konserverings- och desinfektionsmedel. I Sverige finns krav på förhandsgranskning av bekämpningsmedel även utanför jordbruket, såsom träskyddsmedel och industriellt använda bekämpningsmedel. Denna typ av medel kommer också att omfattas av biocid-direktivet. 20.6Utsläpp till luft och vatten Klimatfrågorna EU:s övergripande målsättning på klimatområdet är att stabilisera koldioxidutsläppen till år 2000 på 1990 års nivå genom en minskad efterfrågan på energi, effektivare energianvändning och förändringar i energisystemet. I strategin ingår dels insatser inom energiområdet, dels miljöskatter. Åtgärderna på energiområdet avser huvudsakligen utveckling av nya mindre miljöstörande energikällor, energieffektivisering, förbättrad infrastruktur inom transportsektorn och förbättrad energihushållning. Tre särskilda program med stödåtgärder har utformats för att genomföra strategin. SAVE syftar till att främja energieffektivisering och bidra till att miljö- och klimatpolitiska målsättningar uppnås. THERMIE löper under perioden 1990-1994 och syftar till att främja innovativa teknologier för förnybara energislag och effektivare energianvändning. Stödet avser främst utvecklings- och spridningsprojekt inom dessa områden. ALTENER är namnet på EG:s program för att främja användningen av förnybara energislag, främst biomassa, vindkraft och solvärme. Dessa program har en inriktning och en verksamhet som överensstämmer med den svenska energiöverenskommelsen (prop. 1990/91:80, bet. 1990/91:NU 40, rskr 1990/91:373-374). Kommissionen har vidare föreslagit en kombinerad koldioxid- och energiskatt. Flera förslag till modifieringar av skatten har lagts fram för att få till stånd en kompromiss bland medlemsländerna. Hittills har EG:s ministerråd inte slutgiltigt tagit ställning till förslaget om koldioxid/energiskatt. Flera remissinstanser pekar på de stora vinster för miljön i Sverige som kan åstadkommas vad gäller de gränsöverskridande föroreningarna även med små förbättringar av EG:s regler. Länsstyrelsen i Kristianstads län påpekar dessutom att den hårda belastningen på miljön i Europa väntas tvinga fram beslut om åtgärder. Länsstyrelsen i Blekinge län framhåller betydelsen av europeiska miljövårdsåtgärder med hänsyn till länets geografiska läge. Regeringen anser att Sverige som medlem i EU bör inta en aktiv roll för att utveckla en kostnadseffektiv europeisk strategi på klimatområdet och stödja introduktionen av skatter på fossila bränslen för att minska koldioxidutsläppen, stimulera energieffektivitet och främja användningen av förnybara energislag. Detta kommer att bli ett av de prioriterade områdena för svenska insatser inom EU-samarbetet på miljöområdet. Ämnen som skadar ozonskiktet Såväl Sverige som EU har ratificerat Wienkonventionen och dess Montrealprotokoll om ämnen som bryter ned ozonskiktet. I protokollet föreskrivs vad som minst krävs när det gäller avveckling av de reglerade ämnena. Inget i protokollet hindrar dock att länderna går snabbare fram. Både EG, som är fördragspart, enskilda medlemsländer i EU och Sverige har utnyttjat denna möjlighet. De gemensamma regler som beslutats inom EG är inte heltäckande och lämnar utrymme för nationella regleringar. Det är angeläget att det internationella samarbetet i fråga om avvecklingen av de ozonförstörande ämnena utvecklas och görs så slagkraftigt som möjligt. Ett ökat inflytande och möjlighet att påverka utvecklingen bör kunna nås vid ett medlemskap i EU. Enligt regeringens mening bör från svensk sida prioriteras ett påskyndande av den återstående avvecklingen av ozonförstörande ämnen. På sikt bör ozonförstörande ämnen tas bort också i befintlig utrustning. Sverige bör som medlem i EU även arbeta för att avvecklingen enligt Montrealprotokollet sker i snabbare takt. Viktigt är också att verka för ett effektivt stöd till utvecklingsländernas avveckling av de ozonförstörande ämnena på grund av den merkostnad som utfasningen av användningen av dessa ämnen kan medföra. Andra luftföroreningar Av den totala depositionen av försurande ämnen i Sverige härstammar en betydande del från EU-länderna. Minskade utsläpp i dessa länder är en förutsättning för att situationen när det gäller försurning och eutrofiering skall förbättras i Sverige. Även om en mycket stor del av arbetet med de internationella luftvårdsfrågorna sker inom ramen för FN:s arbete genom Genèvekonventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar (LRTAP) är utvecklingen inom EU av stor betydelse för Sverige. Ett nytt svavelprotokoll har nyligen förhandlats fram inom LRTAP, som innebär att många EU-länder åtagit sig att reducera svavelutsläppen med 70-80% fram till år 2000. Ett samlat agerande för EU-länderna när det gäller att fastställa vilka konkreta åtgärder som skall vidtas är nödvändigt av flera skäl - dels för att förverkliga den inre marknaden, dels för att påskynda den tekniska utvecklingen och användning av lågsvavliga bränslen. Stora förbränningsanläggningar svarar för en mycket stor del av svavel- och kväveoxidutsläppen i EU. De regler som EG antar för utsläpp från sådana anläggningar kommer att få stor betydelse för utvecklingen av och tillgängligheten till rökgasavsvavling. Utsläppsnormerna för nya anläggningar kommer att få särskilt stor betydelse. EG:s direktiv om stora förbränningsanläggningar kommer att ses över under år 1995 och Sverige bör verka för att åstadkomma väsentligt striktare normer för svavel- och kväveoxidutsläpp från nya anläggningar. Sverige bör även verka för en successiv anpassning av befintliga anläggningar till kravnivån för nya. Detta bör kunna åtstadkommas med hjälp av flexibla styrmedel. Sverige bör även verka för att EU inför strikta krav på svavelinnehåll i oljor, både vad gäller tunga och lätta oljor samt diesel och bunkeroljor. En viktig uppgift för Sverige är också att få till stånd styrmedel och regler inom EG som tar hänsyn till att naturens tålighet varierar mellan olika regioner i Europa. Vidare finns ett förslag till ramdirektiv om luftkvalitet. Detta direktiv kommer att bilda utgångspunkt för arbetet med svenska miljökvalitetsnormer på luftområdet enligt miljöbalken. Bildningen av fotokemiska oxidanter ger upphov till en rad miljö- och hälsoproblem. Oxidanterna bildas av kväveföreningar och flyktiga organiska ämnen under inverkan av solljus. Generellt sett är oxidantbildningen vanligare och mer omfattande i Syd- och Mellaneuropa än i Norden. Tre direktiv om begränsning av flyktiga organiska ämnen kommer enligt gällande planer att behandlas under år 1995. Det första gäller utsläpp i samband med lagring av bensin, det andra gäller utsläpp i samband med tankning till fordon och det tredje utsläpp i samband med industriella processer. En mycket stor del av luftföroreningarna i Europa härstammar från transportsektorn. Arbetet med att ta fram nya avgasregler kommer att ha hög prioritet från svensk sida (jämför avsnitt 12, Transportpolitik). På luftområdet pågår också inom kommmissionen arbete med att reglera utsläpp från förbränning av miljöfarligt avfall. Vattenföroreningar Havsmiljöfrågorna har i grunden en internationell karaktär och Sverige är - som en naturlig följd av vårt geografiska läge - part i flera marina konventioner. Ett svenskt medlemskap i EU kommer, åtminstone vad gäller Västerhavet, att innebära att det internationella arbetet på havsmiljöområdet får en förändrad inriktning. Flertalet av länderna runt Nordsjön och Nordostatlanten är redan eller har ansökt om att bli medlemmmar i EU. Därmed kommer miljöfrågorna i Västerhavet att bli en alltmer EU-intern fråga. Medlemskap i EU innebär ökade möjligheter att medverka vid utformningen av de åtgärder som är nödvändiga för att minska utsläppen av miljöfarliga ämnen till våra omgivande havsområden. EG:s arbete med den marina miljön har hitttills varit inriktad mot att med stöd av enskilda direktiv förhindra utsläpp av specifika ämnen till havs- och vattenområden. Sverige bör verka för att det marina arbetet inom EG utformas på ett mer förebyggande och integrerat sätt i likhet med det miljöarbete vi själva bedriver. Ett av de största problemen för våra vatten- och havsområden är övergödningen som orsakas av utsläpp och diffusa läckage av närsalter. Ett annat område som kräver ökad uppmärksamhet är förekomsten av tungmetaller och långlivade organiska ämnen i den marina miljön. Övergödning (eutrofiering) är kanske det största problemet för såväl Nordsjön som Östersjön. Enligt samstämmiga bedömningar i flera EU-länder är det direktiv om nitratutsläpp som beslutats av EG inte tillräckligt för reducera närsaltutsläppen till hälften mellan åren 1985 och 1995. Det kommer därför att krävas förstärkta åtgärder i syfte att komma tillrätta med närsaltutsläppen. Det framtida havsmiljöarbetet kommer att styras av de utvärderingar av tillstånden i haven som görs i internationella sammanhang, t.ex. inom ramen för Nordsjöarbetet. Utvärderingsarbetet omfattar ett mycket stort antal miljöeffekter och substanser, vilket gör det svåröverskådligt och svårtolkat. Under de närmaste åren bör Sverige verka för att utvärderingsarbetet koncentreras till de områden där riskerna för bestående skador är störst. Naturvårdsverket har fått i uppdrag att ta fram kritiska belastningsgränser som underlag för bl.a. det fortsatta internationella arbetet på havsområdet. Vattenkvaliteten vid strandbad är ett område som EG har reglerat i direktivet om badvatten (76/160/EEG). Detta direktiv, som trädde i kraft i december 1977, anger kraven för badvatten, genom att bl.a. definiera provtagningsfrekvens och mätmetoder samt ange vilka kriterier som måste uppfyllas. Badvattendirektivet är nu föremål för översyn. Ett förslag till förändringar, (COM (94) 36 final) har utarbetats under våren 1994, vilket innebär att hälsoaspekten framhävs och att procedurerna förenklas, informationen förbättras och att kostnaderna minskar för medlemsländerna. I det nya förslaget har alla de ändringar som införts sedan år 1976 samlats. Vidare föreslås antalet kemiska och fysikaliska analyser minskas, då vissa parametrar antingen inte var relevanta för badvatten eller nu regleras via andra direktiv. För svenska förhållanden innebär införandet av badvattendirektivet att provtagningsfrekvensen för vattenkvaliteten i strandbad kommer att öka. Antalet parameterar som skall bedömas i proverna kommer att utökas i förhållande till nuvarande allmänna råd. Ett arbete pågår med att utarbeta förslag till direktiv om ekologisk kvalitet på ytvatten. Industrins miljöarbete I prop. 1993/94:111 Med sikte på hållbar utveckling redovisades ett system för miljöstyrning och miljörevision som är under införande i EG. Systemet som bygger på frivilligt deltagande från industrin innebär att de företag som väljer att ansluta sig förbinder sig att hålla en hög nivå på sitt miljöarbete. Förordningen (EEG) nr 1836/93 som reglerar frågan antogs i EG i juli 1993 och systemet skall ha trätt i kraft i alla delar i mitten av 1995. Sverige skall tillämpa förordningen enligt det tillägg till EES-avtalet som trätt i kraft vid halvårsskiftet 1994 (prop. 1993/94:203). Arbete pågår med att ta fram förslag till den formella regleringen av förordningen i Sverige så att förordningens krav kan uppfyllas med beaktande av intressenternas önskemål. I september 1993 avlämnade EG-kommissionen ett förslag till ett direktiv om integrerad tillståndsprövning för industrin. Förslaget innebär att prövningen av utsläpp till luft och vatten samt avfall från industrianläggningar skall samordnas. Sverige har sedan år 1969 tillämpat en samlad tillståndsprövning varför direktivet, om det antas, inte förväntas medföra några större förändringar i Sverige. Sverige följer arbetet med direktivet och utnyttjar möjligheten att lämna synpunkter utifrån vår långvariga erfarenhet av tillståndsprövning. 20.7Avfall Allmänt om EG:s avfallspolitik EG:s avfallspolitik har skärpts successivt sedan år 1975 då det första ramdirektivet om avfallshantering antogs (75/442/EEG). År 1991 omarbetades och utvidgades ramdirektivet. EG:s nya avfallsstrategi inkluderades i direktivet, där det också sägs att EG som region, liksom varje medlemsland för sig, skall upprätta ett självförsörjningssystem för avfallshantering. En närhetsprincip betonas. Länderna skall se till att avfall uppkommer i så liten omfattning som möjligt. Återvinning och återanvändning skall främjas. Avfall skall hanteras på ett för människors hälsa och miljö säkert sätt. Länderna skall ha ansvariga och kompetenta myndigheter med ansvar för hanteringen och utarbeta nationella planer för avfallshanteringen. De som tar hand om eller transporterar avfall skall ha särskilt tillstånd från myndigheterna. Avfall skall lagras så nära källan som möjligt, medan återvinning och återanvändning kan ske på lämplig plats oavsett avstånd. Inom EG pågår arbete med s.k. prioriterade avfallsströmmar. Mellan 20 och 30 av dessa avfallsströmmar omfattar tillsammans 80-90% av avfallsmängden inom EU. För att identifiera dessa avfallsströmmar har medlemsländerna uppmanats ange vilka typer av varor och materialslag som de anser att kommissionen bör studera med avseende på behov av regler för att öka och förbättra avfallshanteringen. Rivnings- och sjukhusavfall samt skrotade bilar har prioriterats bl.a. därför att de avfallsslagen i kombination med området som täcks in av förslaget till förpackningsdirektiv omfattar mellan 80 och 90% av det totala plastavfallet i EU-länderna. EG-kommissionens avsikt är att med avseende på de prioriterade avfallsströmmarna inleda diskussioner med berörda intressenter för att nå strategiska överenskommelser. Även lagstiftningsåtgärder på såväl nationell nivå som EG-nivå samt ekonomiska styrmedel i form av avgifter, skatter och bidrag liksom miljömärkning förutsätts nödvändiga. Arbetet bedrivs i fem steg med programförberedelser, analys, strategiutveckling med angivande av olika alterna- tiv, val av strategi samt slutligen genomförande. Inom flera enskilda EU-länder finns en uttalad målsättning att avfallet måste minska. I först hand genom att mindre mängd avfall över huvud taget genereras, och i andra hand genom återanvändning av produkter och materialåtervinning. Tillvägagångssättet för att förverkliga målen varierar från land till land. Förpackningsavfall EG-kommissionen lade fram ett förslag till förpackningsdirektiv sommaren 1992 som innebar att mål för återvinning läggs fast. Såväl minimi- som maximigränser för återvinning föreslås. Förslaget har kritiserats. Danmark, Tyskland och Nederländerna anser att förslaget kan komma att utgöra ett hinder för en bättre resurshushållning. För Sverige kan det föreslagna direktivet innebära svårig- heter med genomförandet av riksdagens beslut om en kretsloppsanpassad samhällsutveckling. Sverige har därför liksom Norge och Österrike genomfört konsultationer med EU om direktivets utformning. Beredningen av förslaget till förpackningsdirektiv fortsätter. Eftersom parlamentet och rådet inte är eniga om direktivets utformning skall förslaget behandlas i en förlikningskommitté enligt artikel 189b i Romfördraget. Skogsindustrierna beklagar i sitt remissyttrande att Sverige inte kunnat delta i utarbetandet av direktivförslaget eftersom direktivet starkt kommer att påverka marknaden för papper, kartong och förpackningar i Europa. Skogsindustrierna kritiserar vidare i sitt remissvar att bl.a. materialåter- vinning och energiutvinning i direktivförslaget inte betraktas som likvärdiga. Skogsindustrierna avvisar också bestämmelser om inblandningskvoter. Vidare anser skogsindustrierna att krav på minimihalter av återvunnen fiber riskerar att snedvrida konkurrensen. Liknande synpunkter har framförts av Industriförbundet. Regeringen bereder för närvarande frågan om hur en samlad svensk förpackningsförordning skall utformas och vilka krav som skall finnas för återanvändning och materialåtervinning för olika materialslag. En svensk förpackningsförordning planeras träda i kraft under 1994. Miljöfarligt avfall Ett nytt EG-direktiv om miljöfarligt avfall togs år 1991. Direktivet innehåller minimiregler och fastställer att miljöfarligt avfall skall hanteras eller deponeras endast av personer, företag eller myndigheter med särskilt tillstånd. Länderna skall verka för återvinning, tillse att hanteringen av farligt avfall sker så att varken människors hälsa eller miljö kommer till skada. Nationella planer för hantering av miljöfarligt avfall skall upprättas och ansvariga myndigheter utses. I direktivet skall begreppet miljöfarligt avfall definieras. Detta arbete pågår för närvarande. Avfallsdeponier Ett nytt förslag till direktiv för avfallsdeponier bereds för närvarande inom EG-kommissionen. Förslaget innebär skärpta tekniska krav för deponering samt gränsvärden för föroreningar i lakvatten. EFTA-länderna är kritiska till förslaget och efterlyser möjligheter att styra lakvattenflöden efter de platsspecifika förutsättningarna vid en aktuell deponi. EFTA-länderna har därför gemensamt genomfört konsultationer med EG-kommissionen inom ramen för EES-avtalet. Konsultationer med EU har också ägt rum enligt regler som gäller sedan anslutningsfördraget undertecknades i juni 1994. Avfallsförbränning EG:s förbränningsdirektiv håller på att revideras. Förslag har förts fram i EG-kommissionens beredning om att skärpa kraven betydligt. Förslaget innebär att all avfallsförbränning, även det avfall som uppkommit och förbränns på en och samma industriella anläggning, skall omfattas av direktivet. Vidare föreslås utsläppskraven på rökgaserna skärpas avsevärt. Jämfört med gällande svenska krav innebär det skärpningar framförallt på utsläpp av klorid och stoft. Kommissionen kommer sannolikt att redovisa ett utarbetat förslag hösten 1994. EU-medlemskapets påverkan på den svenska avfallspolitiken Bland remissinstanserna har Grön Ungdom pekat på risken för att miljögarantin i artikel 100a i Romfördraget kan skapa problem. Miljöpartiet de Gröna är i sitt remissvar kritiska till att konsekvenserna av EU:s avfallsregler för Sverige inte har beskrivits tillräckligt tydligt. Miljöstörningar till följd av avfallshantering sker till stor del lokalt. Våra möjligheter att vidta nationella åtgärder för att ta hand om avfallet påverkas inte i någon större grad av ett medlemsskap i den europeiska unionen. Vår stora varuhandel med EG betyder att EG:s produktkrav är avgörande för att minska det miljöfarliga avfallet. Ett medlemskap ger oss större möjligheter att påverka dessa krav. Frågan om miljögarantin behandlas i avsnitt 20.3.1. Vidare ger medlemskapet oss en möjlighet att verka för att en kretsloppsanpassning av samhället får genomslag inom EU. 20.8Regler om naturvård 20.8.1 Bakgrund På naturvårdsområdet har EG-lagstiftningen utvecklats långsammare än på andra miljöområden. De första reglerna kom år 1979 och antalet rättsakter är begränsat. Detta kan ha sin förklaring i att naturvårdsfrågorna i mindre grad än övriga miljöfrågor ansågs ha ett samband med de fyra friheterna och den inriktning på ekonomiska aktiviteter som tidigare karakteriserade Romfördraget. Flera medlemsstater har ansett att naturvårdsfrågorna bör regleras i den nationella lagstiftningen och inte på gemenskapsnivå. Kommissionen och parlamentet har dock varit pådrivande för att få fram gemensamma regler. Naturvårdsreglerna är utformade som minimiregler. EG är part i flera internationella naturvårdskonventioner, däribland konventionen om skydd av flyttande vilda djur (Bonnkonventionen) och konventionen om skydd av europeiska vilda djur och växter samt deras naturliga miljö (Bernkonventionen). Enligt direktiv 79/409/EEG om bevarandet av vilda fåglar (fågelskyddsdirektivet) och direktiv 92/43/EEG om bevarandet av naturliga habitat samt vild fauna och flora (art- och habitatdirektivet) åligger det medlemsstaterna att införa lagstiftning som uppfyller EG:s åtaganden enligt Bonn- och Bernkonventionerna. EG är inte part i konventionen om internationell handel med utrotningshotade vilda djur och växter (CITES), men har ansökt om att bli part. Eftersom flertalet av EU:s medlemsstater är parter i CITES har EU:s handel ändå reglerats i enlighet med CITES. Sverige är part i samma naturvårdskonventioner som EG. Den svenska lagstiftningen på naturvårdsområdet är därför i huvudsak redan i överensstämmelse med EG-direktiven. I promemorian (Ds 1993:64) Regler om handel med skyddade djur och växtarter m.m. har en jämförelse gjorts mellan de svenska reglerna, de internationella åtagandena samt EG:s rättsakter. I promemorian föreslås vissa ändringar i bl.a. naturvårdslagen (1964:822) och jaktlagen (1987:259) för att bättre uppfylla Sveriges internationella åtaganden oberoende av om Sverige blir medlem i EU eller ej. Därutöver lämnas förslag till en ny lag om handel med skyddade djur- och växtarter m.m. Promemorian har remissbehand- lats. Förslagen i promemorian behöver i några fall kompletteras i fråga om åtgärder som särskilt krävs när EG:s regler blir tillämpliga i Sverige. Inom regeringskansliet har förslag till sådana kompletteringar utarbetats och redovisats i promemorian (Ds 1994:87) Naturvårdslagen och EU. Promemorian remissbehandlas för närvarande. Regeringens avsikt är att en proposition som avser dessa frågor skall kunna behandlas av riksdagen under hösten 1994. I det följande lämnas en allmän översikt över EG-reglerna, förhandlingsresultatet och konsekvenserna för den svenska lagstiftningen. 20.8.2 Direktiv om bevarande av arter och naturliga livsmiljöer Direktivet 79/409/EEG om bevarandet av vilda fåglar (fågelskyddsdirektivet) I fågelskyddsdirektivet finns regler till skydd för samtliga vilda fågelarter som naturligt förekommer i medlemsstaterna. Skyddet omfattar även ägg, reden och boplatser. Direktivet förpliktar medlemsstaterna att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att upprätthålla fågelpopulationen på en nivå som uppfyller ekologiska, vetenskapliga och kulturella krav och samtidigt tar hänsyn till ekonomiska krav och rekreationsbehov. Medlemsstaterna skall bevara, upprätthålla eller återställa en till arealen tillräckligt stor och skiftande livsmiljö för fåglarna. Generella förbud skall gälla mot att avsiktligt döda eller fånga vilda fåglar och förstöra vilda fåglars bon och ägg. Vidare skall medlemsstaterna införa omfattande förbud mot kommersiell hantering av levande eller döda vilda fåglar samt förbud mot användning av vissa jaktmedel och jaktmetoder. Undantag får beslutas för vissa särskilt angivna fågelarter eller om vissa villkor är uppfyllda. Till direktivet hör fem bilagor. Bilaga 1 upptar en förteckning över fågelarter vars överlevnad och fortplantning skall säkerställas genom att deras livsmiljö bevaras. Medlemsstaterna skall klassificera de områden som behövs för att bevara arterna i bilaga 1 som särskilda skyddsområden. I bilaga 2 anges de fågelarter som får jagas under allmän jakttid i enlighet med nationell lagstiftning. Med allmän jakttid avses jakt under en bestämd tid utan någon reglering av antalet individer som får fällas. Vissa arter får jagas i samtliga medlemsstater och andra bara i de i bilagan uppräknade staterna. De fågelarter som anges i bilaga 3 får under vissa angivna förutsättningar hanteras kommersiellt. Bilaga 4 är en förteckning över förbjudna jaktmetoder och jaktmedel. Bilaga 5 rör bl.a. medlemsstaternas forskning om fåglar. I vissa särskilt angivna fall får undantag göras från skyddsbestämmelserna i direktivet. Bl.a. gäller att jakt på ett mindre antal exemplar av en skyddad fågelart undantagsvis får tillåtas under strängt kontrollerade betingelser. Direktivet 92/43/EEG om bevarandet av naturliga habitat samt vild fauna och flora (art- och habitatdirektivet) Syftet med art- och habitatdirektivet är att bidra till biologisk mångfald genom att bevara naturliga livsmiljöer (biotoper) samt vilt levande djur och växter i medlemsstaterna. Hotade livsmiljöer och arter ses som en del av gemenskapens naturliga arv och hoten mot dem är ofta av gränsöverskridande natur, varför det ansetts nödvändigt att vidta åtgärder på gemenskapsnivå. De åtgärder som vidtas skall bidra till att bibehålla eller återuppbygga en gynnsam bevarandestatus beträffande naturliga livsmiljöer och vilt levande djur och växter av intresse för gemenskapen. Ett sammanhängande europeiskt ekologiskt nätverk, Natura 2000, skall upprättas inom EG. Detta nätverk skall bestå av områden med de typer av naturliga livsmiljöer som anges i bilaga 1 till direktivet och de arter som anges i bilaga 2. Områdena skall bevaras eller, om det behövs, restaureras. Natura 2000 skall även innefatta de särskilda fågelskyddsområden som medlemsstaterna utpekat i enlighet med fågelskyddsdirektivet. I motsats till fågelskyddsdirektivet omfattar art- och habitatdirektivet endast särskilt angivna arter. Bilaga 1 upptar naturliga livsmiljöer. I bilaga 2 finns djur- och växtarter som behöver skyddas genom särskilda bevarandeområden. Bilaga 3 anger kriterier som skall användas för att identifiera och välja ut områden som är viktiga för unionen och lämpliga som särskilda bevarandeområden (EU-reservat). Medlemsstaterna skall vidta långtgående skyddsåtgärder för de djur och växter som anges i bilaga 4 inom deras naturliga utbredningsområde. Förbud skall gälla mot att fånga eller döda samt inneha vilda exemplar av djuren. Bland djuren i denna bilaga finns olika arter av däggdjur, reptiler, amfibier, fiskar och ryggradslösa djur. Plockning, insamling, slagning, uppdragning med rötterna eller förstöring av exemplar av skyddade växtarter skall förbjudas. Medlemsstaterna kan återinföra sådana inhemska arter som är förtecknade i bilaga 4 i syfte att bevara arten. En art får återinföras endast om en undersökning har konstaterat att detta effektivt bidrar till att återupprätta arten till en gynnsam bevarandenivå. Återinförande i naturmiljön av arter som inte är inhemska skall regleras, så att inte nackdel uppstår för naturliga livsmiljöer inom artens utbredningsområde eller för vilt levande inhemska djur eller växter. Bilaga 5 är en förteckning över för gemenskapen intressanta arter av djur och växter som kan behöva skyddas genom särskilda skötselåtgärder. I bilaga 6 anges medel, metoder och transportmedel som inte får användas när djurarter i bilagorna 4 eller 5 fångas eller dödas. Medlemsstaterna skall övervaka bevarandestatusen för de naturliga livsmiljöer och arter som omfattas av direktivet samt upprätta en förteckning över områden med sådana typer av naturliga livsmiljöer som avses i bilaga 1 till direktivet och områden där de inhemska arterna i bilaga 2 finns. På grundval av förteckningen fastställer kommissionen vilka områden (EU-reservat) som anses viktiga för unionen. Områdena skall medlemsstaterna föklara som bevarandeområden och skydda genom bindande rättsregler, administrativa åtgärder eller avtal.Om en plan eller ett projekt kan förmodas inverka på ett bevarandeområde, skall med- lemsstaten utvärdera påverkan på området. Den behöriga nationella myndigheten skall godkänna planen eller projektet endast efter att ha försäkrat sig om att en ogynnsam effekt på området inte uppkommer. Om det är nödvändigt och om alternativa lösningar saknas får ett projekt genomföras även om en negativ inverkan på området kan befaras. Medlemsstaterna skall då vidta sådana andra åtgärder som behövs för att säkerställa Natura 2000. 20.8.3 Förhandlingsresultatet Av avnitt VII.E i bilaga 1 till anslutningsakten framgår beträffande fågelskyddsdirektivet att Sverige som medlem i unionen kan behålla nuvarande allmänna jakttider utom vad gäller skarv och korp. Av den skriftliga sammanfattningen från ministermötet den 8 juni 1993 framgår dock att jakt på dessa arter kan medges av svensk myndighet med stöd av direktivets undantagsbestämmelser. Genom avtalet ändras direktivets bilagor på det sättet att den svenska populationen av dalripa blir en jaktbar art som det även är tillåtet att handla med. Vidare ändras direktivet så att jakt på dalripa och fjällripa med snara tillåts norr om 58 breddgraden. Bilaga 1 till art- och habitatdirektivet upptar typer av naturliga livsmiljöer av gemensamt intresse för unionen som behöver skyddas genom att särskilda bevarandeområden utpekas, dvs. enastående exempel på den alpina regionen, den atlantiska regionen, den kontinentala regionen, den makronesiska regionen och medelhavsregionen. Bilagan kommer även att omfatta den boreala regionen. Bilaga 2 avses kompletteras med de nordiska arterna järv och fjällräv. Från samma bilaga undantas enligt avtalet de svenska populationerna av bäver, brunbjörn och tre angivna fiskarter. Den svenska populationen av bäver undantas i bilaga 4 a, som upptar djurarter som behöver ett strikt skydd. Denna population upptas i stället på bilaga 5, som redovisar bl.a. sådana däggdjursarter där reglerad jakt är tillåten. De remissinstanser som behandlar naturvårds- och jaktreglerna är till övervägande delen positivia till EG:s regelverk och till förhandlingsresultatet på området. Länsstyrelsen i Norrbottens län anser att Sverige har fått den anpassning som behövs för vår jakt och för handeln med vilt. Enligt länsstyrelsen kan Natura 2000 innebära ett lyft för det nordiska samarbetet i skyddsfrågor och på sikt kanske även inom Barentsregionen. Svenska Jägareförbundet konstaterar med tillfredsställelse att överenskommelsen om jakt i allt väsentligt överensstämmer med den svenska positionen. Statens naturvårdsverk anser att vad gäller naturvård och jakt har förhandlingarna förlöpt smidigt och svenska önskemål har i allt väsentligt tillmötesgåtts. Naturvårdsverket ser positivt på möjligheterna att ingå i det europeiska samarbetet kring skyddandet av arter och deras miljöer. Föreningen Våra Rovdjur är kritisk mot förhandlingsresultatet. Föreningen saknar konkretiseringar av visioner om livskvalitet, naturvård, förbättringar för fauna och flora, med andra ord förbättringar för människornas levnadsvillkor i en frisk natur. Regeringen, som instämmer i Statens naturvårdsverks bedömning, påpekar i samband härmed särskilt att reglerna på området utgör minimiregler som inte hindrar Sverige från att ha längre gående skyddsregler. 20.8.4 Genomförandet i Sverige Jakt och viltvård samt övriga frågor om artskydd Fågelskyddsdirektivet kommer att få vissa konsekvenser för den svenska jaktlagstiftningen. Allmän jakt enligt 2 § jaktförordningen (1987:905) och förordningens bilaga kommer inte att kunna medges för korp och skarv.Enligt direktivet får fågelarter inte jagas under häckningstid eller under perioder då de återvänder till häckningsplatserna. I skadeförebyggande syfte tillåts i Sverige jakt efter vissa fågelarter även under häckningstiden. Genom direktivets undantagsbestämmelser kan också sådan jakt tillåtas. I bilaga 4 till jaktförordningen finns bestämmelser om jakt för att förebygga skador av vilt. Vissa arter får jagas hela året. Kråka, kaja, skata och stadsduva får enligt punkten 1 jagas hela året utan angivande av vilken slags skada jakten avser att förebygga. Bestämmelsen behöver kompletteras. Fågelskyddsdirektivets bilagor över arter där jakt och handel tillåts har av politiska skäl inte ändrats sedan direktivets tillkomst år 1979. Medlemsländerna har i stället utvecklat en praxis att tillämpa undantagsbestämmelserna i direktivet när jakt eller handel med en art bör tillåtas på grund av populationsstorleken eller av andra orsaker. När det gäller jakt och handel av en art i "mindre mängd" gäller enligt kommissionens praxis att jakten eller handeln inte får överstiga en promille av artens årliga dödstal i landet. Inte för någon art i Sverige som inte omfattas av direktivets generella rätt till jakt eller handel torde jakten eller handeln överstiga det talet. Jaktlagstiftningen reglerar i dag endast indirekt hållandet av vilda fåglar i fångenskap eller annat innehav av vilda fåglar och deras ägg. I den inledningsvis nämnda promemorian om regler om handel med skyddade djur- och växtarter m.m. föreslås kompletterande bestämmelser i detta avseende. I Sverige får testade och godkända fångstredskap, däribland fällor, användas vid jakt efter fågel. Fångstredskap används i huvudsak vid jakt efter skadevållande arter. Direktivets möjligheter till undantag från förbudet torde därför medföra att fångstredskap kan användas som tidigare. Undantag torde kunna lämnas generellt för viss art eller i det enskilda fallet. Beträffande art- och habitatdirektivet återfinns i bilaga 4 till direktivet de svenska däggdjursarterna varg, björn, utter och lo. Av dessa arter jagas för närvarande endast björn i Sverige. Det sker genom en särskild jaktform efter tillstånd av Statens naturvårdsverk. Så länge den svenska jakten uppfyller Bernkonventionens bestämmelser torde den svenska björnjakten kunna fortsätta enligt nuvarande bestämmelser. Det framgår också av sammanfattningen från ministermötet den 8 juni 1993 att jakt på brunbjörn kan tillåtas av svensk myndighet med stöd av direktivets undantagsbestämmelser. Om det inte finns något tillfredsställande alternativ får undantag i vissa fall göras från bestämmelserna i direktivet. Undantagen motsvarar i stort sett dem som gäller enligt fågelskyddsdirektivet. Skyddsjakt kan således tillåtas för att förhindra skador. Jakt och handel kan även i övrigt tillåtas för ett begränsat antal av en art. Förbud mot fångst av djur vars fångande är att hänföra till fiske kan införas med stöd av fiskelagstiftningen i fråga om fiske inom Sveriges sjöterritorium och i Sveriges ekonomiska zon samt för svenskt havsfiske utanför den ekonomiska zonen. Beträffande vilda växter samt vilda kräldjur, amfibier och ryggradslösa djur är skyddet av arterna ofta mera beroende av att arternas livsmiljö skyddas än att arterna fredas. Skyddet av livsmiljöer berörs i följande avsnitt. Vissa kompletteringar i de svenska reglerna kan behövas när det gäller artskydd och utsättning av arter. Skydd av naturliga livsmiljöer Den tidigare nämnda promemorian (Ds 1993:64) Regler om handel med skyddade djur- och växtarter m.m. innehåller flera förslag om ändringar i bl.a. naturvårdslagen och jaktlagen samt ett förslag till en ny lag om handel med skyddade djur- och växtarter m.m. Dessa ändringar har föreslagits för att bättre uppfylla Sveriges internationella åtaganden oberoende av om Sverige är medlem i EU eller inte. Den särskilda lagstiftning som erfordras för att genomföra EG-direktiven är hänförlig främst till inrättandet och bevarandet av skyddade områden. Regeringen avser som nämnts att återkomma till riksdagen med förslag i dessa delar. Enligt ett av förslagen i promemorian (1993:64) skall regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, upprätta en förteckning över de områden som bör beredas skydd i enlighet med Sveriges internationella åtaganden om skydd av naturområden. Skyddet föreslås ske genom naturvårdslagen (1964:822). Om Sverige blir medlem av EU kommer åliggandena i fågelskyddsdirektivet och art- och habitatdirektivet om inrättande av särskilda fågelskyddsområden och reservat att ingå i en sådan förteckning. Beträffande vissa områden kan den bedömningen komma att göras att området har erforderligt skydd enligt bestämmelserna i naturresurslagen eller annan lagstiftning och att något särskilt områdesskydd enligt naturvårdslagen inte är erforderligt. Enligt art- och habitatdirektivet skall i samband med planering och när riktlinjer dras för utvecklingen sådan hänsyn tas till skyddade områden att försämring av dessa undviks eller så långt som möjligt begränsas. Ett område som upptagits i en förteckning över områden som bör beredas skydd i enlighet med naturvårdsdirektiven bör därför också betraktas som ett område av riksintresse för naturvården enligt 2 kap. 6 § naturresurslagen och därmed åtnjuta förstärkt skydd vid planering. Genom den svenska lagstiftningen om miljökonsekvensbeskrivningar går det att uppfylla art- och habitatdirektivets krav på bedömning av planers och projekts påverkan på skyddade områden. Om en plan eller ett projekt genomförs trots att det medför en negativ påverkan på området skall enligt direktivet nödvändiga kompensationsåtgärder vidtas för att säkerställa Natura 2000. Den svenska lagstiftningen för områdesskydd möjliggör en sådan hänsyn, men något krav finns inte. Reglerna kan därför behöva kompletteras. 20.8.5 CITES och andra regler om handel EG:s bestämmelser Skyddet för valarna behandlas i förordningen (EEG) nr 348/81 om gemensamma regler för import av produkter från djur av ordningen Cetacea (valar). Enligt förordningen gäller tillståndskrav för import (importlicens) av vissa valprodukter. Licens får inte utfärdas för produkter som skall användas för kommersiella ändamål. Förordningen (EEG) nr 3626/82 om tillämpning inom gemenskapen av konventionen om internationell handel med utrotningshotade arter av vilda djur och växter (CITES) innebär bl.a. att konventionen gäller inom hela gemenskapen enligt de villkor som fastställs i förordningen. Genomförandet av konventionen får inte påverka den fria rörligheten för varor inom gemenskapen och skall endast gälla för handel med tredje land. I förordningen finns en förteckning över de delar och produkter av djur eller växter som omfattas. Reglerna följer CITES vid handel med arter som omfattas av bilaga I-III i konventionen. Till förordningen hör tre bilagor. Bilaga A utgörs av konventionen och bilaga B är en förteckning över de delar och produkter från djur och växter som omfattas av förordningens reglering. Bilaga C upptar djur- och växtarter beträffande vilka EG tillämpar strängare skyddskrav än vad som följer av konventionen. EG-reglerna innehåller även i övrigt i vissa fall strängare skyddsåtgärder än konventionen. Enligt förordningen krävs t.ex. inte bara tillstånd från exportlandet för import av exemplar av en CITES-art utan också att importlandet utfärdar eget importtillstånd eller importcertifikat för arter på alla listorna. Vissa arter på konventionens bilaga II och III ges samma skydd som arter på bilaga I. Kommersiell förevisning samt handel, även inom medlemsstaterna, är förbjuden med arter som omfattas av konventionens lista 1 samt med vissa arter upptagna i konventionens bilaga II eller III. Medlemsstaterna får dock under vissa i förordningen angivna förutsättningar medge undantag från detta förbud. Genom förordningen införs ett gemensamt förfarande för att utfärda och visa upp tillstånd för handel med exemplar av de arter som omfattas av konventionen. Medlemsstaterna skall utse administrativa och vetenskapliga myndigheter för tillämpningen av förordningen. Varje medlemsstat skall med vissa undantag godta av behöriga myndigheter i andra medlemsstater fattade beslut och utfärda tillstånd och certifikat. Märkningar, plomberingar och stämplar som används för att identifiera varor skall vara enhetliga inom unionen. Transport inom unionen av levande djur av arter som upptas på konventionens bilaga I kräver också tillstånd. Det finns viss möjlighet för medlemsländerna att vidta strängare åtgärder än de som fastställs enligt förordningen, bl.a. för att bevara inhemska arter och arter i ursprungslandet. EG-kommissionen har lagt fram ett förslag till rådet att anta en ny förordning som skall ersätta den nu gällande förordningen. Genom förordning (EEG) nr 3418/83 om enhetlig användning av dokument i samband med handel med utrotningshotade djur och växter har införts ett enhetligt dokumentationssystem inom unionen för de dokument som behövs för att genomföra CITES och förordningen. Förordning (EEG) nr 3254/91 (fotsaxförordningen) förbjuder fotsaxar som jaktmetod liksom införsel av bl.a. hudar från stater där man fångar djuren med hjälp av fotsaxar eller andra fällor som inte uppfyller internationella humanitära standarder för djurfångst. Införselförbuden träder i kraft den 1 januari 1995. Enligt direktiv 83/129/EEG om import av skinn från vissa sälungar och produkter av sådana skinn skall medlemsstaterna hindra yrkesmässig import av pälsskinn från ungar av grönlandssäl och klappmyts samt artiklar av sådana pälsskinn. Direktivet undantar varor som har sitt ursprung i inuitbefolkningens traditionella fångst. Även art- och habitatdirektivet innehåller regler om försäljningsförbud m.m. i fråga om de djurarter som är förtecknade i bilaga 4 a och de växtarter som är förtecknade i bilaga 4 b till direktivet. Enligt fågelskyddsdirektivet skall medlemsstaterna införa ett generellt förbud mot försäljning, transport för försäljning, förvaring för försäljning och salubjudande av levande eller döda fåglar av de arter som naturligt förekommer i någon medlemsstat och av lätt igenkännbara delar eller derivat av sådana fåglar. Från detta generella förbud gäller enligt bilaga 3 undantag för vissa angivna arter. Medlemskapsförhandlingarna För ett femtontal fågelarter som i dag omfattas av allmän jakttid i Sverige gäller enligt fågelskyddsdirektivet ett principiellt förbud mot handel. Vid ministermötet den 8 juni 1993 när dessa frågor behandlades erinrades dock om möjligheter att tillåta viss handel inom ramen för direktivets undantagsbestämmelser. Detta noterades och dessutom resulterade förhandlingarna i att dalripa förs in bland de arter som det vid ett svenskt medlemskap blir generellt tillåtet att handla med. Genomförande Förordningen nr 3626/82 har utformats så att medlemsstaterna genom att uppfylla förordningen även uppfyller CITES bestämmelser och så att kontrollen av bestämmelserna skall kunna ske utan tillämpning av gränskontroller. De svenska reglerna om genomförandet av CITES finns i förordningen (1975:542) om tillämpning av konventionen om internationell handel med utrotningshotade arter av vilda växter och djur. På samtliga de områden där EG-förordningens regler är strängare än de nu gällande svenska reglerna kommer skyddet för CITES-arterna att stärkas vid ett medlemskap, eftersom förordningen blir direkt gällande i Sverige. För handel med stater som inte är medlemmar i EU kan bestämmelserna om krav på tillstånd i den svenska lagstiftningen behållas till den del de är strängare än EG-förordningens krav. Bestämmelserna i EG-förordningen om CITES medför att ett tillsynssystem för handeln måste införas i Sverige. Sverige har för närvarande inte någon importreglering av andra valprodukter än dem som omfattas av konventionen om handel med utrotningshotade arter av vilda djur och växter och inte heller någon importreglering motsvarande fotsaxförordningen. De svenska reglerna i främst jaktlagstiftningen möjliggör inte en fullständig reglering av handeln med vilt enligt EG-reglerna. I den ovan nämnda departementetspromorian (1993:64) föreslås en ny lag om handel med skyddade djur och växtarter, som skall ge möjlighet att meddela de föreskrifter om in- eller utförsel samt handel m.m. som krävs för att uppfylla Sveriges internationella åtaganden. 20.9Mark- och planfrågor 20.9.1 EG:s arbete med planering, markanvändning och hushållning med naturresurser EG:s arbete med planeringsfrågor är relativt nytt men har under senare år successivt ökat i omfattning. Flera samverkande faktorer har bidragit till detta. Särskilt bör nämnas utvecklingen av den inre marknaden och dess effekter på markanvändningen, utvecklingen av de Transeuropeiska nätverken för transport-, energi- och telekommunikationer, regionalpolitikens och strukturfondernas behov av analyser och bedömningsunderlag samt den allmänt ökade insikten om miljöfrågornas betydelse och behovet av sektorsövergripande konsekvensbedömningar. Arbetet med planeringsfrågor legitimeras genom Maastrichtfördraget som uttryckligen anger att fysisk planering och mark- och vattenanvändning i tätorter och på landsbygden skall innefattas i miljösamarbetet. Samarbetet om planeringsfrågor har hittills sällan syftat till harmonisering av lagstiftning och regelverk. Det huvudsakliga syftet har i stället varit att skapa överblick och samordning genom utbyte av information, kunskap och erfarenheter. Däremot aktualiseras lagstiftningen för planering i samband med olika direktiv och regler för främst miljöfrågor. Dit hör bl.a. direktivet om miljökonsekvensbeskrivningar från år 1985 (85/337/EEG), som föreslås utvidgas. Också den pågående översynen av det s.k. Seveso-direktivet om olycksrisker vid vissa industrier (82/501/EEG) behandlar regler för markanvändningsplanering. Planering på olika nivåer och inom olika sektorer ses därvid som en del av den kunskapsuppbyggande processen. Planeringens roll som analysverktyg, arbetsmetod och även som styrmedel är central. Det femte åtgärdsprogrammet för miljön anger markanvändningsplanering som ett viktigt styrmedel för att uppnå de miljöpolitiska målen inom olika sektorsområden. Stadsmiljöfrågor behandlas inom en särskild expertgrupp, som tillkallades efter rådets resolution år 1991 med anledning av kommissionens grönbok om stadsmiljöfrågor. Kustzoner med sina speciella miljö- och planeringsproblem, bl.a. turismen, är för närvarande föremål för förnyade initiativ från EG-kommissionen. Planeringsfrågor berörs även i hög grad inom övriga sektorer och direktorat i EG:s organisation. Inom kommissionen finns en särskild enhet för regional planering. År 1991 kom rapporten "Europa 2000 - framtidsutsikter för utvecklingen av gemenskapens territorium". Den redovisar utvecklingen och dess territoriella effekter inom sektorer av betydelse för markanvändningen. Arbetet fortsätter nu med en fördjupad och utvidgad studie, Europa 2010, som omfattar också gränsområdet till EU, inklusive Norden. Samtidigt intensifieras arbetet med det s.k. European Spatial Development Perspective, ESDP, med syfte att uppnå gemensamma riktlinjer för medlemsländernas planeringspolitik och klargöra behovet av en harmonisering av planeringssystemen. Arbetet inom EG-kommissionens Committee on Spatial Development håller för närvarande på att ändra inriktning till att bli mer inriktat på allmänna riktlinjer och strategifrågor. Samtidigt skall arbetstempot öka och medlemsländerna skall delta mera aktivt i arbetsprocessen. Det blev resultatet av det senaste ministermötet i Liège i november 1993, då ministrarna enades om att utvidga och fördjupa samarbetet om planeringsfrågor. I detta sammanhang bör även reglerna för beslutsunderlag för EG:s strukturfonder nämnas. Reglerna ställer i vissa fall krav på särskilda utvecklingsprogram, som redovisar den berörda regionens problem och möjligheter. Genom nya regler fr.o.m. år 1994 ställs krav på att programmen skall innehålla uppgifter om miljösituationen i regionen samt bedömningar av miljökonsekvenserna. 20.9.2 Konsekvenser för det svenska planeringssystemet Som beskrivits ovan har syftet med EG:s arbete med mark- och planfrågor hittills inte i nämnvärd utsträckning varit att samordna lagstiftning och regelverk. Varken EES-avtalet eller ett EU-medlemskap innebär därför krav på omfattande ändringar i den svenska mark- och planlagstiftningen. Däremot kan ett fortsatt införlivande av EG:s rättsakter innebära en fortlöpande påverkan på den fysiska planeringen i Sverige. Som exempel kan nämnas att den svenska lagstiftningen om miljökonsekvensbeskrivningar, MKB, har anpassats till EG:s direktiv på området. Med stöd av bl.a. EES-avtalet deltar Sverige på olika sätt i EG:s arbete med frågor som rör markanvändning och planering. Förutom medverkan i de olika expertgrupperna kan nämnas medverkan i det pågående arbetet med en beskrivande analys av medlemsländernas planeringssystem. Analysen skall läggas till grund för fortsatta överväganden om harmonisering eller samverkan av ländernas lagstiftning på området. Flera remissyttranden över Ds 1994:48 tar upp frågan om på vilket sätt ett EU-medlemskap ger nya förutsättningar för samhällsplaneringen och den svenska mark- och planlagstiftningen. Länsstyrelsen i Västerbottens län konstaterar att kommunerna kommer att ges ett ökat ansvar bl.a. i fråga om miljökonsekvensbeskrivningar och mätningar av luftkvalitet. Boverket och flera länsstyrelser berör de ökade kraven på planerings- och utredningsinsatser som krävs för att få del av EG:s olika strukturfonder. I yttrandena framhålls att länsstyrelserna bör ges ett betydande ansvar för att driva och samordna detta arbete. Regeringen konstaterar att de krav på planerings- och beslutsunderlag som gäller för EG:s strukturfonder kommer att påverka den svenska samhällsplaneringen om Sverige blir medlem i EU. Framför allt krävs nya former för samverkan mellan olika samhällssektorer och planeringsnivåer, dvs. den nationella, den regionala och den lokala nivån. Den ansvarsfördelning och de samverkansformer som har utvecklats inom ramen för den svenska mark- och planlagstiftningen bör kunna utnyttjas/utvecklas i detta syfte. Som ett första steg i en sådan anpassning har regeringen den 16 juni 1994 gett Boverket i uppdrag att i samråd med Statens naturvårdsverk samt Närings- och Teknikutvecklingsverket, genomföra en undersökning av hur några länder inom EU arbetat med markanvändningsfrågor i anslutning till strukturfonderna. 21 Euratom Regeringens bedömning: Förhållandena inom kärnenergiområdet är helt annorlunda än de som gällde då Euratomfördraget undertecknades år 1957. Detta har lett till att Euratomfördraget delvis är föråldrat. En anslutning till Euratom påverkar inte den politik Sverige vill föra beträffande kärnkraften och hanteringen av kärnavfallet. Den svenska lagstiftningen behöver bara ändras i begränsad omfattning som en följd av anslutningen. Regeringen återkommer till riksdagen med förslag till de lagändringar som behövs. 21.1Inledning Fördraget om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen Euratom, undertecknades den 25 mars 1957 samtidigt som Fördraget om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen (Romfördraget). Euratom är alltså en av de tre gemenskaper som utgör de europeiska gemenskaperna. Euratoms centrala uppgift är enligt fördraget att bidra till en höjning av levnadsstandarden i medlemsstaterna och till utvecklingen av förbindelserna med övriga länder genom att skapa de förutsättningar som behövs för en snabb organisation och tillväxt av kärnenergiindustrierna. Uppgifterna enligt fördraget bör bedömas i ljuset av det politiska läge som rådde under 1950-talet när det framförhandlades. Det fredsbevarande syftet, att ställa en potentiellt farlig verksamhet under gemensam kontroll, var därvid väsentligt. Man ville samtidigt med hjälp av atomenergin göra Europa energimässigt oberoende av omvärlden. Det gällde att skapa goda betingelser för en fortsatt snabb utbyggnad av industrin och att rättvist fördela det uran som man vid den tidpunkten antog var en bristvara i världen. Förhållandena är sedan länge helt annorlunda än de som gällde då Euratomfördraget undertecknades. Kärnkraftsindustrin är en mogen industri och behovet av forskning och utveckling ser helt annorlunda ut nu än år 1957. Synen på kärnkraften är dessutom en annan. Det råder överskott av uran på världs- marknaden och denna situation förutsätts i stort sett bestå. Detta har sammantaget lett till att fördraget delvis är föråldrat. Delar av fördraget tillämpas inte enligt bokstaven, utan enligt en successivt utvecklad praxis. Andra delar av fördraget behandlar dock frågor som fortfarande är aktuella. Exempel härpå är skapandet av en gemensam basnivå för strålskydd samt kontrollen av att kärnmaterial inte används för andra ändamål än dem för vilka de är avsedda (s.k. safeguards). Euratomfördraget omfattar sex avdelningar som behandlar: I Gemenskapens uppgifter II Bestämmelser för att främja framsteg på kärnenergiområdet III Institutionella bestämmelser IV Finansiella bestämmelser V Allmänna bestämmelser VI Bestämmelser om inledningsskedet När det gäller att bedöma de direkta konsekvenserna av ett svenskt medlemskap i Euratom är det framför allt avdelning II Bestämmelser för att främja framsteg på kärnenergiområdet, som är av intresse. Övriga avdelningar påverkar inte svenska förhållanden på kärnenergins område. Det kan inskjutas att Euratomfördraget genomgått vissa revideringar dels genom enhetsakten, dels för att kunna infogas i Maastrichtfördraget. Dessa ändringar är redaktionella och påverkar inte inriktningen på samarbetet. De olika institutionerna - parlamentet, domstolen, rådet och kommissionen - är gemensamma för Euratom och de övriga gemenskaperna. Avdelning II omfattar 10 kapitel. Dessa är följande: Kapitel 1 Forskning (artiklarna 4-11) Kapitel 2 Informationsspridning (artiklarna 12-29) Kapitel 3 Hälsoskydd (artiklarna 30-39 Kapitel 4 Investeringar (artiklarna 40-44) Kapital 5 Gemensamma företag (artiklarna 45-51) Kapitel 6 Försörjning (artiklarna 52-76) Kapitel 7 Säkerhetskontroll (artiklarna 77-85) Kapitel 8 Egendomsordning (artiklarna 86-91) Kapitel 9 Den gemensamma marknaden på energiområdet (artiklarna 92-100) Kapitel 10 Yttre förbindelser (artiklarna 101-106) En allmän utgångspunkt för Sverige vid medlemskapsförhandlingarna har varit att säkerställa att Sverige och svenska företag vid tillämpningen av Euratomförd- raget inte skall behandlas sämre än något annat land eller företag. Väsentligt har även varit att Sverige ska kunna bedriva sin egen politik beträffande kärnkraften och hanteringen av kärnavfallet. Förhandlingarna i denna del resulterade i att Sverige och medlemsländerna kom överens om en gemensam förklaring beträffande tillämpningen av Euratomfördraget. Förklaringen, som har följande lydelse, ingår i slutakten till det anslutningsfördrag som rör Sveriges medlemskap i EU. Gemensam förklaring om tillämpning av Euratomfördraget De avtalsslutande parterna, som erinrar om att fördragen om Europeiska Gemenskaperna gäller alla medlemsstater utan någon diskriminering och utan att det påverkar tillämpningen av reglerna om den inre marknaden, bekräftar att det är varje medlemsstat, i sin egenskap av avtalsslutande part enligt Euratom-fördraget, som avgör i överensstämmelse med sin specifika nationella politik om den skall producera kärnenergi eller inte. Varje medlemsstat avgör vilken politik den skall föra när det gäller slutstegen i kärnbränslecykeln. Miljöpartiet de Gröna anser att det är uppenbart att Sverige oberoende av skrivningarna i den gemensamma förklaringar kommer att förlora den suveräna kontrollen över kärnkraften och därmed såväl över möjligheterna att avveckla den som att stoppa utländskt kärnavfall. Statens kärnkraftinspektion (SKI) framhåller däremot att en anslutning till Euratomfördraget inte negativt kommer att påverka det svenska kärntekniska programmet eller det svenska ansvaret i icke-spridningsfrågor. SKI anser det vara av betydande värde att ett medlemskap skulle ge möjlighet att aktivt påverka utformningen av EU:s program inom reaktorsäkerhet, kärnavfallssäkerhet och säkerhetskontroll av kärnämne. Regeringen anser att Sverige genom den gemensamma förklaringen har uppnått det mål som eftersträvades i denna del av förhandlingarna. 21.2Forskning Bestämmelserna i kapitlet (artiklarna 4-11) tar sikte på att främja och underlätta forskningen inom kärnenergiområdet. Kommissionen kan anmoda medlems- stater, personer eller företag att för kommissionen lägga fram sina forskningsprogram. Varje medlemsland bidrar ekonomiskt till de forskningsprogram som gemenskapen beslutar om. Forskningen inom EG är mycket bred. Den omfattar bl.a utveckling av fusionskraft, kärnsäkerhet, kärnavfallshantering och strålskydd. Ett gemensamt centrum för forskning, Joint Research Centre (JRC) svarar för merparten av forskningsverksamheten kring kärnkraft. Detta center är lokaliserat till fyra länder inom EG, nämligen Belgien, Italien, Nederländerna och Tyskland. För att främja genomförandet av de nationella forskningsprogrammen lämnar kommissionen finansiella bidrag till vissa forskningsprojekt, s.k. "shared cost project". Redan i dag deltar Sverige i forskningsprogram inom Euratom avseende bl.a. fusion, kärnavfall och strålskydd. På dessa områden har Sverige tecknat bilaterala avtal med Euratom. Statens Kärnkraftinspektion anser att EG:s forskningsprogram endast skall ses som komplement till det svenska forskningsprogrammet, vilket är särskilt upprättat och utformat för att främja säkerheten inom svensk kärnteknisk verksamhet. Regeringen delar den uppfattningen men anser det ändå vara väsentligt att bidra till utformningen av EG:s forskningsprogram. Bestämmelserna i fördraget på forskningsområdet föranleder inga ändringar eller tillägg i svensk lagstifting. De bilaterala avtal med Euratom som Sverige har inom områdena fusionsforskning, strålskydd och hantering av kärnavfall upphör automatiskt att gälla vid en svensk anslutning. 21.3Informationsspridning Bestämmelserna i kapitlet om informationsspridning (artiklarna 12-29) gäller skyldighet för en medlemsstat att under vissa förutsättningar lämna upplysningar till kommissionen om licenser för utnyttjande av patent, patentansökningar, forskningsresultat m.m. Syftet med bestämmelserna är att garantera att patent, forskningsresultat m.m. snabbt skall kunna bli tillgängliga för samtliga medlemsländer. Bestämmelserna har inte längre någon praktisk betydelse. Medlemsländerna lämnar, som en ren formalitet, information till kommissionen om de patentansökningar på området som lämnas in till resp. medlemslands patentmyndighet. Informationslämnandet bör i Sverige göras av Patens- och registreringsverket. Till dessa bestämmelser finns även en förordning med detaljerade regler om sekretess i anslutning till en eller flera staters försvarsintressen. Frågan om förordningens konsekvenser för den svenska lagstiftningen bereds för närvarande inom regeringskansliet. 21.4Hälsoskydd Bestämmelserna i kapitlet (artiklarna 30-39) om hälsoskydd tar sikte på strålskyddet. EU:s ministerråd fastställer grundläggande normer för högsta tillåtna doser, exponering och kontamination och de grundläggande principerna för medicinsk kontroll av arbetstagarna. Varje medlemsstat är skyldig att utfärda bestämmelser som säkerställer efterlevnaden av de grundläggande normerna. Kommissionen skall underrättas om de nationella bestämmelserna och alla förslag till ändringar som görs i dem. Varje medlemsstat är också skyldig att inrätta anläggningar för fortlöpande kontroll av radioaktivitetsnivån i luft, vatten och jord. Kommissionen skall hållas underrättad om resultatet av de kontrollmätningar som görs. Kommissionen skall också äga tillträde till medlemsstaternas kontrollanläggningar för att kunna granska deras funktion och effektivitet. Kommissionen skall också utfärda rekommendationer till medlemsländerna om radioaktivitetsnivån i luft, vatten och jord. En omfattande sekundärlagstiftning har utfärdats med stöd av bestämmelserna i detta kapitel. Den viktigaste är således de grundläggande normerna, de s.k. Basic Safety Stan- dards BSS som innehåller grundkraven för användningen av joniserande strålning för att skydda de anställda och befolkningen från skadeverkningar (80/836/Euratom) med tillägg (84/467/Euratom). Liksom de flesta länder i världen, baserar EG sina regler om strålskydd på de grundläggande rekommendationer som den internationella strålskyddskommissionen, ICRP (International Commission on Radiological Protection), utfärdar. ICRP utkom år 1991 med nya grundläggande rekommendationer om strålskydd. Sverige har liksom de övriga kandidatländerna Finland, Norge och Österrike anpassat sina strålskyddsföreskrifter till ICRP:s nya rekommendationer. Inom gemenskapen pågår för närvarande ett arbete med att anpassa gemenskapens rättsakter beträffande strålskydd till rekommendationerna. Enligt anslutningsfördraget gäller för Sverige en tvåårig övergångsperiod beträffande EG:s grundläggande strålskyddsbestämmelser i händelse av att EG inte skulle hinna slutföra sitt anpassningsarbete innan tidpunkten för Sveriges anslutning till unionen. Av samma skäl gäller för Sverige en tvåårig övergångsperiod beträffande ett direktiv om skydd av entreprenörer som utsätts för joniserande strålning vid arbete inom s.k. zonindelat område. Rådets direktiv (90/641/Euratom) av den 4 december 1990 kompletterar BSS och syftar till en lika behandling av entreprenörer som arbetar inom gemenskapen. I rådets direktiv (84/466/Euratom) av den 3 september 1984 anges de grundläggande normerna beträffande strålskydd för personer som genomgår medicinsk undersökning eller behandling. Vad som bl.a. kan uppmärksammas är att direktivet medför ett krav på att medicinsk röntgenutrustning skall registreras av en nationell myndighet. Den 14 december 1987 (87/600/Euratom) beslutade rådet om särskilda arrangemang inom gemenskapen beträffande utbyte av information i händelse av en radiologisk olycka. Beslutet är en följd av gemenskapens åtaganden enligt den s.k. IAEA konventionen om tidig information vid en kärnenergiolycka, som Sverige också ratificerat. I beslutet anges bl.a. vilken information som skall sändas till kommissionen och berörda medlemsländer. Det anges dock särskilt att de arrangemang rådet beslutat om inte skall påverka de åtaganden medlemsländerna gjort i bilaterala eller multilaterala överenskommelser. I rådets direktiv (89/618/Euratom) av den 27 november 1989 ges riktlinjer om hur medlemsländerna bör informera allmänheten om förhållningssätt och vilka åtgärder som bör vidtas om en kärnenergiolycka skulle inträffa. I ett antal förordningar, omedelbart bindande för alla medlemsstater liksom för företag och enskilda inom EG, har rådet slagit fast högsta tillåtna radioaktivitetsnivån i livsmedel och djurfoder efter en kärnenergiolycka. Dessa är följande - Rådets förordning (Euratom) nr 3954/87 av den 22 december 1987. - Kommissionens förordning (Euratom) nr 944/89 av den 12 april 1989. - Rådets förordning (Euratom) nr 2218/89 av den 18 juli 1989 - Rådets förordning (Euratom) nr 2219/89 av den 18 juli 1989 - Rådets förordning (Euratom) nr 737/90 av den 22 mars 1990 - Rådets förordning (Euratom) nr 770/90 av den 29 mars 1990 - Kommissionens förordning (Euratom) nr 1518/92 av den 21 juni 1993. Kommissionen har vidare lämnat rekommendationer om vilka gränsvärden som bör gälla beträffande radon i såväl nya som äldre bostäder (90/143/Euratom). Några omfattande skillnader mellan EG:s regler och de svenska reglerna i strålskydds- och livsmedelslagstiftningen förekommer inte. Vissa kompletteringar t.ex. beträffande ökade krav på registrering och kontroll av verksamhet med joniserande strålning behövs. Likaså behövs de föreskrifter som utfärdas av Statens strålskyddsinstitut respektive Livsmedelsverket och Jordbruksverket kompletteras. Statens Strålskyddsinstitut framhåller i sitt remissyttrande att myndigheten av tradition bedriver ett brett internationellt samarbete med EU-länderna och bedömer det som nödvändigt med avsevärda samarbetsinsatser även om Sverige inte skulle bli medlem i EU. Regeringen gör ingen annan bedömning än den SSI redovisat. 21.5Hantering av radioaktivt avfall Till bestämmelserna om hälsoskydd (se ovan) har knutits regler som på olika sätt rör hantering av radioaktivt avfall. Enligt artikel 37 i fördraget är varje medlemsstat skyldig att tillhandahålla kommissionen sådana allmänna upplysningar om varje planerad anläggning för avlägsnande av radioaktivt avfall av alla slag, som gör det möjligt att fastställa om anläggningen kan medföra en radioaktiv förorening av vatten, jord eller luft i annan medlemsstat. Kommissionen skall inom sex månader avge ett yttrande över den planerade anläggningen. Någon prövning eller tillståndsgivning är det i detta sammanhang inte fråga om. Det finns också ett direktiv (92/3/Euratom) som behandlar övervakning och kontroll av in- och utförsel av radioaktivt avfall dels mellan medlemsstaterna, dels mellan den europeiska gemenskapen och länder utanför gemenskapen. Enligt direktivet krävs tillstånd för att föra ut radioaktivt avfall från ett EU-land till ett annat. För att transporten skall få genomföras måste det land som skall ta emot avfallet ge sitt godkännande. Det samma gäller beträffande eventuella transitländer. Mottagar- eller transitlandet kan också ställa villkor på transporten. Villkoren får dock inte ställas högre än som normalt gäller inom landet i fråga. Transporten måste dock minst uppfylla de krav som gäller enligt internationella konventioner. Rådet förordning 93/1493/Euratom av den 8 juni 1993 ger detaljerade administrativa regler när det gäller transporter av radioaktiva ämnen mellan medlemsländerna. Direktivets regler avseende ett land utanför EG är utformade på ett något annorlunda sätt men innebär att tillstånd krävs för import till respektive export från ett medlemsland vad avser radioaktivt avfall. Tillstånd får inte ges för export till antarktiska fastlandet, till stat som är ansluten till fjärde Lomé-konventionen (vissa stater i Afrika, Karibien och i Stilla havet) eller till stat som saknar tekniska, legala eller administrativa resurser att hantera radioaktivt avfall på ett säkert sätt. I Sverige är det förbjudet att utan särskilt tillstånd slutförvara utländskt använt kärnbränsle eller kärnavfall. Förbudet återfinns i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen) och gäller sedan den 1 januari 1993. Ett liknande förbud gäller sedan december 1991 i Frankrike. Förbud av denna art strider inte mot Euratomfördraget. Reglerna inom EG om radioaktivt avfall påverkar således inte den politik Sverige vill föra när det gäller hantering och slutförvaring av radioaktivt avfall och använt kärnbränsle. Inom gemenskapen finns en handlingsplan för hantering av radioaktivt avfall omfattande perioden 1993 till 1999 (rådets resolution av den 15 juni 1992). Planen syftar till att komplettera gemenskapens forsknings- och utvecklingsplan. Den innehåller sju punkter och rör rekommendationer om samverkan och samråd mellan medlemsländerna beträffande säker hantering och slutförvaring av radioaktivt avfall. Planen behandlar också information till allmänheten inom detta område. Den svenska lagstiftningen på detta område i kärntekniklagen och strålskyddslagen (1988:220) kan komma att behöva kompletteras så att den anpassas till de delvis strängare regler om utförsel av radioaktivt material som återfinns EG:s regelverk. Regeringen återkommer till riksdagen med ett förslag till de lagändringar som behövs med anledning av dessa bestämmelser. 21.6Investeringar Enligt bestämmelserna i kapitel 4 (artiklarna 40-44) skall kommissionen för att underlätta en samordnad utveckling på kärnenergiområdet i vägledande syfte regelbundet offentliggöra program "särskilt rörande kärnenergiproduktionens syften samt de investeringar av alla slag som krävs för deras uppnående". Personer och företag tillhörande vissa industrigrenar är skyldiga att underrätta kommissionen om investeringar i nya anläggningar, återanskaffningar m.m. Kommissionen skall meddela berörd medlemsstat sin uppfattning om projektet. Någon prövning eller tillståndsgivning är det dock inte fråga om. Industri- anläggningar som avses och som kan vara aktuella för svensk del är bl.a. sådana som framställer kärnbränsle eller anläggningar för industriell behandling av radioaktivt avfall. Den begränsade upplysningsplikt det här är frågan om kan i praktiken fullgöras genom SKI och SSI. Någon ändring i lagstiftningen behövs därför inte. 21.7De gemensamma företagen I kapitlet (artiklarna 45-51) finns bestämmelser som anger hur kommissionen skall gå tillväga vid bildandet av ett s.k. gemensamt företag (dvs. ett företag "som är av utomordentlig betydelse för utvecklingen av kärnenergiindustrin inom gemenskapen"). På senare år har denna samarbetsform inte utnyttjats. Andra enklare vägar har valts av de medlemsstater som önskat samverka i detta sammanhang. Svenska förhållanden påverkas inte av bestämmelserna i denna del av Euratomfördraget. De föranleder inte heller några ändringar eller tillägg i svensk lagstiftning. 21.8Försörjning Bestämmelserna om försörjning (artiklarna 52-76) syftar till att genom en gemensam försörjningspolitik tillförsäkra medlemsländerna tillgång till malmer, råmaterial och särskilt klyvbart material. Det anges i fördraget att försök att tillförsäkra vissa användare en privilegierad ställning är förbjudna. För detta ändamål har gemenskapen upprättat en försörjningsbyrå (Euratom Supply Agency) med optionsrätt beträffande malmer, råmaterial och särskilt klyvbart material, som produceras inom medlemsländerna, samt med ensamrätt att ingå avtal om köp av malmer, råmaterial eller särskilt klyvbart material, från producenter inom eller utom gemenskapen. Byrån har ingen styrelse. En "Advisory Committee", med i dag 44 medlemmar, bestående av representanter från statliga myndigheter, producenter och kraftföretag lämnar synpunkter på den politik som försörjningsbyrån bedriver. Sverige kommer vid ett medlemskap att få tre medlemmar i denna kommitté. Byrån är en självständig juridisk person med en ekonomiskt självständig ställning. Den är dock underställd kommissionens kontroll. Beslut som fattas av försörjningsbyrån kan överklagas till kommissionen som inom en månad har att fatta beslut i frågan. Kommissisonens beslut kan i sin tur överklagas till domstolen. Medlemsstaterna är skyldiga att meddela byrån alla upplysningar som erfordras för att byrån skall kunna utöva sin optionsrätt och sin ensamrätt att ingå avtal om leveranser. Medlemsstaterna skall också garantera att byrån fritt får utöva sin verksamhet inom sitt områden. Byråns optionsrätt omfattar: a) förvärv av rätt att nyttja och förbruka material som enligt fördraget är gemenskapens egendom, d.v.s. alla speciellt klyvbara material (med speciellt klyvbara material avses anrikat uran och plutonium) som framställs eller importeras av en medlemsstat, en person eller ett företag och som är föremål för safeguardkontroll, b) förvärv av äganderätt i övriga fall. Byrån skall utöva sin ensamrätt genom att ingå avtal med producenterna. Dessa är skyldiga att erbjuda byrån det material de producerar inom medlemsstaternas områden innan dessa utnyttjas, överlåtes eller lagras. Reglerna om byråns optionsrätt avser en situation med brist på uran och där användarna skall tillförsäkras en lika stor tillgång av uranet i enlighet med fördragets syften. Någon sådan brist på uran har aldrig rått på världsmarknaden varför bestämmelserna i dess ursprungliga utformning aldrig kommit att tillämpas. Byråns ensamrätt att ingå avtal om köp av malmer, råmaterial eller särskilt klyvbart material, från producenter inom eller utom gemenskapen tillämpas i praktiken så att användarna förhandlar med leverantörerna om leverans. När enighet om leverans nåtts underställs kontraktet byrån för godkännande och undertecknande. Varje kontrakt signeras således av tre parter: användare, leverantör och byrån. De priser som framkommer "som ett resultat av sammanförandet av anbud och anmälda behov" enligt reglerna i fördraget får medlemsstaterna inte åsidosätta genom nationella föreskrifter. Likaså är prissättning som tillförsäkrar vissa användare en priviligerad ställning förbjuden. Kommissionen får om sådant skulle förekomma i ett anbudssammanhang justera priserna till en nivå, som överensstämmer med principen om lika tillgång. Rådet kan på förslag av kommissionen, genom enhälligt beslut, fastställa priser. I sekundära rättsakter finns flera detaljregler när det gäller att balansera tillgång och efterfrågan. Bestämmelserna om bränsleförsörjning syftar som nämnts till att tillförsäkra medlemsländerna en rättvis tillgång till uran - uppenbarligen med tanke på en situation med brist på uran på världsmarknaden. Sedan en mycket lång tid tillbaka råder emellertid överskott på uran i världen och denna situation väntas bestå under överskådlig tid. Bestämmelserna har därför sedan länge tillämpats relativt rutinmässigt och problemfritt. Ett s.k. förenklat förfarande tillämpas, vilket innebär att byrån formulerar de generella villkor som anskaffningsavtalen bör uppfylla. Användarna underrättas om de generella villkoren och ges befogenhet att förhandla och underteckna avtalen. Byrån underrättas om avtalens innehåll. Byrån skall inom 10 dagar underteckna avtalet eller anmäla hinder mot detsamma. Transporter av små kvantiteter uran kan helt undantas från reglerna om försörjning. På senare tid har en ändring i tillämpningen skett som gäller en begränsning av möjligheterna att köpa uran från Ryssland och andra OSS-stater. Begränsningen avser såväl priser som kvantiteter. För svensk del skulle en sådan begränsning kunna leda till höjda kärnbränslepriser. Enligt regeringens bedömning inverkar tillämpningen av Euratomfördraget på detta område inte den svenska energipolitiken. Enligt artikel 105 i Euratomfördraget gäller emellertid att avtal, som träffats före anslutning till gemenskapen av en medlemstat, en person eller ett företag, inte behöver godkännas av byrån. Denna skall dock informeras om sådana avtal inom 30 dagar från anslutningsdatum. Att denna regel gäller Sverige vid en anslutning slås också fast i anslutningsfördraget för Sverige. Denna bestämmelse fungerar i praktiken som en övergångsbestämmelse som är lika med giltighetstiden för berörda avtal. Bestämmelser om försörjning föranleder ändringar i den svenska lagstiftningen. Ett arbete med att utarbeta förslag till sådana ändringar pågår inom regeringskansliet. 21.9Uranbrytning I kapitel 6 Försörjning finns bestämmelser om uranbrytning (artiklarna 70-72). Således stadgas att om ett medlemsland inte gör tillräckliga ansträngningar att främja inhemsk uranbrytning, trots att detta på lång sikt synes ekonomiskt moti- verat, kan landet förlora likvärdig rätt till kärnämne inom EG (dvs. rätt att få "tilldelning" från försörjningsbyrån vid uranbrist). På grund av den goda tillgång på uran som under överskådlig tid finns på världsmarknaden är dessa bestämmelser dock inte längre aktuella. Några skyldigheter att starta uranbrytning finns inte stadgade. Det finns dessutom ingenting i fördraget som säger att Sverige skulle kunna tvingas leverera kärnämne till gemenskapen eller någon av dess medlemsstater. Reglerna om uranbrytning påverkar inte den politik Sverige vill föra på detta område. Bestämmelserna i fördraget om urantillgångar och produktion föranleder därför inga ändringar eller tillägg i svensk lagstiftning. 21.10 Säkerhetskontroll av klyvbart material Enligt bestämmelserna om säkerhetskontroll eller "safeguards" (artiklarna 77-85), som är en internationellt använd benämning på denna kontrollverksamhet, skall kommissionen försäkra sig om att kärnämne inte används för andra ändamål än som uppgetts av förbrukarna. För uppgiften finns ett särskilt inrättat direktorat för kontroll av kärnämne. Inom detta område genomför direktoratet kontroll och övervakning baserat på bilaterala och internationella avtal. Kontrollen omfattar inte kärnteknisk utrustning; sådan kontroll är en nationell angelägenhet. Innehavaren av en kärnteknisk anläggning är skyldig att uppge anläggningens grundläggande tekniska data till direktoratet för kontroll av kärnämne samt att upprätta och tillhandahålla driftsrapporter i avsikt att möjliggöra bokföring av kärnämnen. Direktoratet har rätt att sända inspektörer till "medlemstaternas områden". Varje gång en ny inspektör besöker ett medlemsland för första gången skall direktoratet samråda med det berörda medlemslandet. Om ett medlemsland begär det skall direktoratets representant åtföljas av representanter för medlemslandets myndighet. Särskilda bestämmelser finns om skyldighet att lämna diverse uppgifter till kommissionen om innehav av kärnämne, om tillträdesrätt för inspektörer samt om sanktioner mot personer och företag i medlemsländerna om bestämmelserna inte följs. Reglerna innebär att det är operatören i medlemslandet som ansvarar direkt mot Euratom i fråga om safeguards. Euratom har direktkontakt med operatörer utan att medlemslandets myndigheter berörs. Medlemsstaterna är skyldiga att säkerställa att sanktionerna enligt Euratomfördraget verkställs. De sanktioner som enligt Euratomfördraget kan tillämpas är efter svårighetsgrad följande: a) varning b) indragning av särskilda förmåner, som finansiellt eller tekniskt bistånd c) företaget ställs under förvaltning för en tid av högst fyra månader av en person eller grupp av personer som utsetts genom överenskommelse mellan kommissionen och den stat under vilket företaget hör d) återtagande, helt eller delvis, av råvaror och speciella klyvbara material. Kommissionen har utfärdat bindande regler i fråga om tillämpningen av Euratoms kontroll av kärnämne i kommissionens förordning (Euratom) nr 3227/76 av den 19 oktober 1976 resp. nr 2130/93 av den 27 juli 1993. Kommissionen ombesörjer för medlemsstaterna räkning delar av den rapportering till Internationella Atomenergiorganet (IAEA), som medlemsstaterna åtagit sig att göra enligt det s.k. icke-spridningsavtalet (Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons, NPT) och det anslutande kontrollavtalet mellan Euratom och IAEA. Sverige har under förhandlingarna också hävdat det nationella ansvaret i icke-spridningsfrågor. Det har fått till följd att en gemensam förklaring om icke-spridning har upprättats. Förklaringen har följande lydelse: De avtalsslutande parterna betonar vikten av att massförstörelsevapen inte sprids och av att de fortsätter att stödja fördraget om icke-spridning av kärnvapen (NPT). De bekräftar att det också i fortsättningen skall vara ett nationellt ansvar att uppfylla förpliktelserna enligt NPT, utan att detta påverkar IAEA:s ansvar och det ansvar som Europeiska atomenergigemenskapen har i samband med tillämpningen av artikel III.1 och III.4 i NPT. De avser att följa de riktlinjer som den särskilda gruppen av kärntek- nikexporterande länder (Nuclear Suppliers' Group) fastställt och att säkerställa att kärnämne och sådan utrustning som har särskilt konstruerats eller iordningställts för bearbetning, användning eller framställning av kärnämne exporteras till länder som inte har kärnvapen endast på villkor att heltäckande IAEA-kontroll tillämpas. Utan att det påverkar Sveriges åtagande enligt Euratomfördraget bekräftar Sverige att landet för att uppfylla sina åtaganden enligt NPT kommer att ha ett nära samarbete med IAEA som medlem i den organisationen och också samarbeta inom ramen för det avtal som har publicerats i IAEA:s skriftserie INFCIRC/193. Det närmare samarbetet mellan den svenska tillsynsmyndigheten Statens kärnkraftinspektion, IAEA och Euratoms direktorat för kontroll av kärnämne beträffande den internationella safeguard verksamheten regleras genom en skrivelse från kommissionen till den svenska regeringen. Sverige har sedan år 1975 fullföljt sina åtaganden enligt icke-spridnings- fördraget bl.a. genom ett nationellt system för kontroll av klyvbart material. Enligt regeringens uppfattning bör Sverige även fortsättningsvis markera sitt nationella ansvar för åtagandena enligt icke-spridningsfördraget. En bibehållen stark nationell kontrollmyndighet är därvid av stor vikt. Den organisation för safeguards som byggts upp inom SKI bör därför i huvudsak bibehållas. En annan fråga i sammanhanget gäller de bilaterala avtal om fredlig användning av kärnteknik som Sverige tecknat med leverantörsländerna Australien, Kanada och USA samt med Finland, Ryssland (som övertagit tidigare avtal med Sovjetunionen), Storbritannien och Schweiz. Samtliga avtal anger de villkor som måste uppfyllas för att leverans av kärnämne, kärnteknisk utrustning och material samt teknologi skall kunna ske. Ett huvudvillkor är fredlig användning och icke spridning av kärnvapen. IAEA:s verksamhet framhålls och utgör ett av avtalsvillkoren. Som ett resultat av förhandlingarna kommer Sverige enligt huvudregeln att bibehålla de bilaterala avtal som tecknats. Beträffande USA, Kanada och Australien kommer Sveriges avtal med dessa länder att successivt ersättas av EG:s motsvarande avtal. De avsnitt i dessa avtal som ur säkerhetssynpunkt går längre än de motsvarande avtal som EG har med dessa länder, eller på annat sätt är mer gynnsamma för svensk del, kommer Sverige dock att behålla. Bestämmelserna på detta område kan med stöd av 3§ Kärntekniklagen meddelas av regeringen eller myndighet. I första hand bör det ankomma på SKI att meddela de kompletterande föreskrifter som behövs. 21.11 Äganderätt Enligt bestämmelserna i kapitel 8 (artiklarna 86-91) är alla speciella klyvbara material (definieras i artikel 197), som framställs i eller importeras av en medlemsstat, en person eller ett företag och som är föremål för safeguards enligt Euratoms regler, gemenskapens egendom. Medlemsstaten, personen eller företaget äger dock s.k. oinskränkt rätt till utnyttjande och förbrukning. Bestämmelserna om äganderätt har dock inte någon praktisk betydelse utan enbart en strikt formell genom att de knyter an till Euratomfördragets regler om försörjning med uran. I formell mening omfattar äganderättsreglerna och den optionsrätt till klyvbart material, som knyts till reglerna om försörjning, även använt kärnbränsle. Sverige har därför i förhandlingarna säkerställt att denna formella äganderätt och optionsrätt inte skall påverka det svenska slutförvaringsprogrammet. Detta har skett dels genom den gemensamma deklarationen som redovisas ovan, dels i form av en skrivelse från kommissionen till den svenska regeringen som redogör för tillämpningen av reglerna om optionsrätt. Äganderättsreglerna medför inte några praktiska eller andra konsekvenser för Sverige eller svenska kraftföretag. Reglerna knyter an till Euratomfördragets regler om försörjningsbyrån optionsrätt. Reglerna om byråns optionsrätt avser en situation med brist på uran och där användarna skall tillförsäkras en lika stor tillgång av uranet i enighet med fördragets syften. Någon sådan brist på uran har aldrig rått på världsmarknaden varför bestämmelserna aldrig kommit att tillämpas. Det är i dag heller inte möjligt att förutse en situation med uranbrist på världsmarknaden. Frågan om hur fördragets regler på detta område bör återspeglas i den svenska lagstiftningen bereds för närvarande inom regeringskansliet. 21.12 Den gemensamma marknaden på kärnenergiområdet Import- och exportrestriktioner i form av tullar och avgifter får enligt Euratomfördraget inte förekomma inom den gemensamma marknaden. Vidare gäller att alla på nationalitet grundade inskränkningar för anställningar inom kärnenergi- området är förbjudna. Detsamma gäller uppbyggnad eller anläggning av kärnenergi- anläggningar. Alla på nationalitet grundade inskränkningar gentemot bygg- nadsföretag, konsulter etc. är förbjudna. Några import- och exportrestriktioner i form av tullar och avgifter eller några på nationalitet grundade inskränkningar för anställningar inom kärnenergiområdet finns inte i svensk lagstiftning. Bestämmelserna kommer därför inte att påverka svenska förhållanden. Det bör i detta sammanhang observeras att de krav på tillstånd för export och import av uran och kärnteknisk utrustning som uppställs enligt kärntekniklagen och strålskyddslagen, inklusive de krav på garantier för fredlig användning som regeringen ställer i det sammanhanget, inte berörs av en svensk anslutning till EU. Samtliga EU-länder tillämpar, liksom Sverige, de riktlinjer för exportkontroll av kärnteknisk utrustning som utarbetats gemensamt av den särskilda gruppen av kärnteknikexporterande länder (Nuclear Suppliers' Group), däribland Sverige, och som publicerats av IAEA i dokumentet "INFCIRC/254/Rev.1./Part 1". 22 Jordbruk och fiske 22.1Jordbruk Regeringens bedömning: Ett svenskt medlemskap i EU betyder att marknadsförutsättningarna för jordbruket och livsmedelsproduktionen förändras. Gränserna öppnas för handel och konkurrensen skärps. EG:s gemensamma jordbrukspolitik kommer att tillämpas i Sverige och jordbruket får del av de stöd som finns inom ramen för denna. På kort sikt kommer intäkterna av produktförsäljningen att minska medan intäkterna från direktstöd kommer att öka. Den totala intäktsnivån kommer att öka. Produktionen de närmaste åren efter anslutning beräknas hamna på ungefär samma nivå som i dag. Däremot kan det bli förskjutningar mellan olika produktionsgrenar. Lönsamheten för spannmål förbättras åtminstone på kort sikt, medan intäkterna i animaliesektorn kan bli lägre. Viktigt för jordbrukets lönsamhet blir de svenska produkternas förmåga att hävda sig när konkurrensen ökar. Flera produktionsområden styrs av att produktionen kvoteras. Detta sker på olika sätt inom olika områden. Sverige fick i förhandlingarna med EU kvoter som ganska väl överensstämmer med dagens produktion. För konsumenterna innebär fallande produktpriser totalt sett billigare livsmedel redan från tidpunkten för medlemskap. Livsmedel kan dessutom bli billigare till följd av en ökad konkurrens och större varuutbud samtidigt som en fortsatt hög livsmedelskvalitet kan upprätthållas. Utgifterna på den svenska statsbudgeten minskar vid ett EU-medlemskap. Regeringen har valt att höja ambitionsnivån totalt sett genom att införa olika stöd och ersättningar som delvis finansieras av EG. Även vid denna högre ambitionsnivå blir dock utgiften över statsbudgeten lägre till följd av EG:s delfinansiering. Främst gäller detta åtgärder på miljöområdet och åtgärder för att förbättra förutsättningarna för en levande landsbygd. Sverige bör som medlem arbeta för en förenkling och avreglering av den gemensamma jordbrukspolitiken. 22.1.1 Inledning Den gemensamma jordbrukspolitiken - Common Agricultural Policy, CAP - inom EG utgör en av grundpelarna i EU-samarbetet. I Romfördragets artiklar 38-43 anges den gemensamma jordbrukspolitikens mål. De mål som eftersträvas är ökad produktivitet, skälig levnadsstandard för producenterna, marknadsstabilitet, tryggad livsmedelsförsörjning och rimliga livsmedelspriser för konsumenterna. Den gemensamma jordbrukspolitiken består av en pris- och marknadsreglerande del och en struktur- och regionalpolitisk del. Den pris- och marknadsreglerande delen är av störst ekonomisk betydelse. Strukturpolitiken har emellertid kommit att spela en allt större roll de senaste åren. Den gemensamma finansieringen av pris- och marknadsregleringen och av strukturåtgärderna sker genom Den europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket, jordbruksfonden (Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, FEOGA). Fonden är uppdelad i en garantisektion och en utvecklingssektion. Från garantisektionen finansieras marknadsstöd till jordbruket, bl.a. exportstöd, arealstöd, djurbidrag, interventionsköp, miljöstöd samt stöd till trädgårdsnäringen och fisket. Från utvecklingssektionen finansieras bl.a. åtgärder för strukturrationaliseringar inom jordbruket och åtgärder för landsbygdsutveckling. Fondens intäkter består av bidrag från EG:s budget. Fondens utgifter uppgick år 1993 till 37 miljarder ecu motsvarande ca 350 miljarder svenska kronor. Mer än 90 % av FEOGA:s utgifter avser garantisektionens område. Av EG:s totala budget har jordbruksdelen (fondens utgifter) under flera år tagit i anspråk närmare två tredjedelar. Detta förhållande håller på att förändras. För närvarande beräknas jordbruksutgifterna utgöra omkring hälften av budgeten. CAP bygger sedan sin tillkomst på tre grundprinciper, nämligen en gemensam marknad med gemensamma priser, företräde för EG:s varor framför importerade och en gemensam finansiering av jordbrukspolitiken. Resultatet av den förda politiken blev att produktionen ökade. Samtidigt blev emellertid kostnaderna och överskottsproduktionen ett växande problem. Efter mer än ett år av debatter och förhandlingar antog rådet i juni 1992 den största reformen hittills av CAP. Reformbeslutets viktigaste inslag är den sänkning av stödpriset för spannmål med 29 % som skall genomföras under treårsperioden 1993/94-1995/96. För sänkningen av stödpriserna kompenseras jordbrukarna med arealbidrag vilkas storlek relateras till avkastningen under en referensperiod i respektive region. Jordbruksreformen innebär således inte att de traditionella instrumenten i jordbrukspolitiken - gränsskydd, intervention och exportbidrag - avskaffas men att de kommer att minska i betydelse. Förskjutningen från prisstöd till direktstöd väntas innebära en minskad intensitet i odlingen, ökad konsumtion och minskade överskott. Av betydelse när det gäller att begränsa överskottsproduktionen är också villkoret för arealbidrag, nämligen att större jordbruk måste lägga 15 % (eller mer beroende på val av trädesform) av arealen i träda. Trädan, som också berättigar till arealbidrag, kan användas för produktion av alternativa grödor. Som en följd av sänkta spannmålspriser sjunker kostnaderna i animalieproduktionen. Stödpriserna för mjölk, smör och nötkött sänks något. Gränsskydd och exportbidrag för griskött, fjäderfä och ägg, som är avvägda i direkt relation till spannmålspriserna kommer att sjunka automatiskt. Eftersom den intensiva animalieproduktionen gynnas av de lägre foderkostnaderna innehåller reformbeslutet flera slag av stöd till extensiv köttproduktion. Beslutsordningen på jordbruksområdet är densamma som för övriga frågor inom EG. Beslut fattas av ministerrådet efter förslag från kom-missionen. Parlamentet medverkar i besluten på samma sätt som när det gäller andra frågor. Jordbruksfrågornas sektoriella art gör att minister-rådet när besluten fattas normalt består av medlemsländernas jordbruks-ministrar. Sedan rådet inhämtat parlamentets yttrande skall frågan enligt huvudregeln beredas av Coreper (Comité des Representants Permanents). På grund av det stora antal frågor som anknyter till förvaltningen av jordbrukspolitiken finns dock för jordbruksområdet en motsvarighet till Coreper som kallas Särskilda jordbrukskommittén (Comité spéciale d'Agriculture, CSA). Jordbruksärenden som gäller djur- och växtskydd samt handel med tredje land och vissa finansiella frågor handhas dock av Coreper. Inom jordbruksområdet är det mycket vanligt att ministerrådet delegerar handläggningen av de löpande förvaltningsärendena till kommissionen. Rådet förbehåller sig vanligtvis beslutsbefogenheten i ett begränsat antal frågor, som t.ex. i viktigare pris- och kvotfrågor. Kommissionen sköter det löpande arbetet med bl.a. interventioner och exportrestitutioner. För att säkerställa att hänsyn tas till varje medlems-lands särskilda förhållanden och önskemål trots den omfattande delegationen handläggs jordbruksfrågorna i stor utsträckning i s.k. förvaltningskommittéer. I dessa kommittéer arbetar nationella tjänstemän under ledning av en ordförande från kommissionen. I kommittéarbetet lägger kommissionen fram sina förslag till ändringar och medlemsländernas representanter lämnar sina synpunkter. Kommissionen skall genast fatta beslut och verkställa detta. Om beslutet inte överensstämmer med majoritetens uppfattning i kommittén skall rådet genast underrättas och verkställigheten av beslutet skjutas upp. Ministerrådet kan inom en bestämd tid med kvalificerad majoritet fatta ett annat beslut än kommissionen. 22.1.2 Konsekvenser av ett medlemskap EG:s gemensamma jordbrukspolitik, CAP, har flera likheter med den svenska jordbrukspolitiken. Båda bygger på ett prisstöd till jordbruket som upprätthålls med hjälp av ett gränsskydd. I båda fallen inkluderas i jordbrukspolitiken olika typer av regional- och strukturpolitiska åtgärder. I både Sverige och EG ges direkta bidrag, utbetalade per arealenhet eller per djur, som en del av stödet till jordbruket. Den år 1990 beslutade livsmedelspolitiska reformen innebar en avreglering av det svenska jordbruket. Ett svenskt EU-inträde innebär att omfattande marknads-regleringar kommer att införas. Sverige bör som medlem aktivt arbeta för en förenkling och avreglering av den gemensamma jordbruks-politiken, bl.a. i syfte att minska budgetbelastningen till följd av CAP. Därvid bör svenska erfarenheter av en avreglering av jordbrukspolitiken utnyttjas. Sverige skall också verka för en ökad miljöhänsyn och stärkt djurskydd inom jordbrukspolitiken. Regeringen har som underlag för en bedömning av konsekvenserna för Sverige av ett deltagande i den gemensamma jordbrukspolitiken vid ett medlemskap i EU, utöver själva förhandlingsresultatet och remiss-instansernas synpunkter på detta, haft ett stort antal betänkanden och rapporter utarbetade av myndigheter och särskilt tillsatta utredningar. Rapporterna avser såväl analyser av konsekvenser som förslag till tillämpning av regel- och stödsystem, inkl. nationella program. De nationella programmen avser bl.a. förslag till tillämpning av EG:s miljöprogram för jordbruk, stöd till jordbruket i norra Sverige samt stöd till jordbruk i mindre gynnade områden i södra Sverige. Till regeringen (Jordbruksdepartementet) har dessutom inkommit ett stort antal skrivelser från organisationer och enskilda med synpunkter och förslag. I bilaga 9 till propositionen lämnas en utförligare redovisning av den gemensamma jordbrukspolitiken inom EU och av svensk jordbruks-politik. Där redovisas också mer utförligt regeringens bedömningar av konsekvenserna av ett medlemskap och av vilka åtgärder som ett medlemskap bör medföra, exempelvis vad gäller olika nationella program. I det följande lämnas en redovisning av remissinstansernas synpunkter och av regeringens sammanfattande bedömningar. Remissinstanserna: De myndigheter och organisationer som yttrat sig över förhandlingsresultatet har i huvudsak varit positiva. Flera instanser har dock framfört kritik mot utformningen av EG:s gemensamma jordbrukspolitik som sådan. Lantbrukarnas riksförbund (LRF) anför att förbundet redan innan förhandlingarna var avslutade tog ställning för ett svenskt EU-inträde. De viktigaste fördelarna för det svenska jordbruket av en EU-anslutning är enligt LRF en direkt följd av medlemskapet i sig och därmed oavhängigt utfallet i förhandlingarna. Förbundet anför att ett medlemskap ger de svenska jordbrukarna fastare spelregler samtidigt som det ger möjlighet att påverka färdriktningen i EG:s politik. Detta är enligt LRF väsentligt eftersom Sveriges möjligheter att utanför EU föra en nationell jordbruks-politik som avviker från EG:s gemensamma politik är begränsade. Medlemskapet ger också enligt LRF det svenska jordbruket förut-sättningar för likvärdiga konkurrensvillkor. När det gäller förhandlings-resultatet anser LRF att utfallet vad avser produktionsutrymmet är till-fredsställande. Förhandlingslösningarna avseende jordbrukets regional- och miljöpolitik är överlag positiva. LRF utgår ifrån att de möjligheter som förhandlingsresultatet ger utnyttjas till fullo. Det gäller först och främst de program där en svensk medfinansiering krävs för att EU skall ställa framförhandlade medel till förfogande. Vid tillämpningen av EG:s gemensamma jordbrukspolitik i Sverige måste lösningar väljas som inte missgynnar det svenska jordbruket i förhållande till jordbruket i andra EU-länder. LRF understryker att storleken på Sveriges bidrag till den gemensamma budgeten inte påverkas av förhandlingsresultatet på jord-brukets område. Däremot bestäms återflödet till Sverige i stor utsträck-ning av jordbrukets omfattning. För landsbygden som helhet innebär detta tillväxt, ökade investeringar och förstärkt skattekraft. LRF framhåller att de framförda synpunkterna i tillämpliga delar också gäller den svenska lantbrukskooperationen. Ett EU-medlemskaps effekter på konkurrensen inom jordbruks- och livsmedelssektorn berörs av flera instanser. Konsumentberedningen framhåller att ett medlemskap leder till ökad konkurrens med lägre priser, ökat utbud och större valfrihet vilket är mycket positivt från konsumentsynpunkt. Samtidigt ser beredningen med stor oro på att kostnaderna för den svenska statsbudgeten kan komma att öka om Sverige försöker maximera återflödet av pengar från EU. Handelns samarbetsorgan i jordbruksfrågor anser att svenska importföretag riskerar att tappa hela eller delar av sin handel med tredje länder inom livsmedelsområdet om utrymmet inom EG:s importkvoter redan har intecknats av inom EG redan etablerade importföretag. En sådan konsekvens av ett medlemskap är oacceptabel anser samarbets-organet. Inför anslutningen bör åtgärder därför vidtas för att inte försvåra eller fördyra denna import. Samarbetsorganet framhåller också att det är positivt att Sverige efter en anslutning får möjlighet att utveckla områden med mindre goda förutsättningar men understryker att det finns en risk att sådana åtgärder kan äventyra konkurrensen på livsmedelsområdet. Konkurrensverket framhåller att ett medlemskap innebär en från konkurrenssynpunkt i vissa avseenden negativ återreglering av det svenska jordbruket och betydande kostnader för stödåtgärder. Häremot måste enligt verket dock vägas de från konkurrenssynpunkt positiva verkningar som ett medlemskap väntas få. Riksrevisionsverket hänvisar till sitt remissvar i anledning av Jordbruks- verkets rapport om administra-tiva konsekvenser av ett medlemskap. Statens jordbruksverk tillstyrker ett svenskt medlemskap i Europeiska unionen med utgångspunkt från det uppnådda förhandlingsresultatet. Jord-bruksverket utgår vidare från att inriktningen på jordbruksområdet är att Sverige skall arbeta för förenklingar av regleringen. Effekter för jordbrukssektorns intäkter och kostnader på kort sikt På kort sikt kommer priserna på flera jordbruksprodukter att falla samtidigt som olika direktstöd förändras och ökar. På kostnadssidan sker det i stort sett inte några direkta förändringar som en följd av medlem-skapet. Anpassningar har redan skett på detta område dels genom företagens egna åtgärder, dels genom åtgärder vidtagna av regering och riksdag. Sammantaget kommer intäkterna av produktförsäljning att minska medan de olika direktstöden ökar. Den totala intäktsnivån kommer därvid att öka. Härigenom kan lönsamheten komma att förbättras om inte markpriserna och därmed kapitalkost- naderna stiger. Statens jordbruksverk har till sitt remissyttrande över det svenska avtalet med EU fogat en analys av ett EU-medlemskaps konsekvenser för jordbruket. Av analysen framgår bl.a. hur ett medlemskap kan komma att påverka olika produktionsgrenar. I de översiktliga kalkyler som redovisas har en jämförelse skett mellan åren 1993 och 1995. De viktigaste slutsatserna är följande. * På vegetabilieområdet förväntas att en areal motsvarande hela den nuvarande omställningsarealen (360 000 ha) anmäls till EG:s trädes-program. Halva basarealen finns på företag som tidigare inte deltagit i omställningsprogrammet. Detta medför att av dessa företags basareal kommer ca 135 000 ha att läggas i träda medan trädesarealen hos övriga företag kommer att minska. Totalt sett väntas spannmålsodlingen ungefär bli av samma omfattning som i nuläget. * På sockerområdet väntas kvoten utnyttjas fullt ut vilket ger en total betleverans på 2 500 miljoner kg. * För mjölk väntas produktionen komma att motsvara mjölkkvoten, dvs. 3,3 miljoner ton. * Kvoterna på nöt- och fårköttsområdena väntas utnyttjas i stort sett i full utsträckning. Totalt beräknas saluvärdet av vegetabilieprodukterna minska något (exkl. olika direktstöd) mellan åren 1993 och 1995. För spannmål sjunker priset något medan priset för sockerbetor ökar kraftigt. Producentpriset för oljeväxtfrö sjunker till världsmarknadspris. De totala intäkterna i animalieproduktionen beräknas minska med i storleksordningen 5 %. Större minskningar förutses på köttområdet. Ett undantag är dock får- och lammkött där en betydande ökning förutses. De analyser som gjorts tyder således på att vegetabiliesektorn kommer att få ökade intäkter medan intäkterna i animaliesektorn bedöms bli lägre. Animalieföretagen har dock ofta också spannmålsodling, bl.a. fodersäd- produktion, varför omfördelningen inte behöver bli så stor för det enskilda företaget. Direktbidragen till jordbruket i Sverige kan för år 1993 beräknas till ca 3,8 miljarder kronor. I denna beräkning ingår de pristillägg som lämnas till jordbruket i norra Sverige samt utbetalda omställningsstöd periodiserade över fem år. Härtill kommer landskapsvårdsersättningar och olika strukturstöd till ett sammanlagt belopp av närmare 0,5 miljarder kronor. De olika direktstöd som kan komma att lämnas under år 1995 beräknas uppgå till minst 4,3 miljarder kronor. Härtill kommer stöd och ersättningar som delvis finansieras av EG. Exempel på detta är regionalpolitiska stöd och strukturstöd samt miljöersättningsprogrammet som enligt vad som redovisas i det följande bör uppgå till totalt ca 1 miljard kronor resp. ca 2,8 miljarder kronor. Under den period när programmet införs kommer emellertid utgiften att bli lägre. Vad gäller kostnaderna har som nämnts redan skett anpassningar av insatsvarupriser. Införselavgifterna på proteinfodermedel liksom prisreg-leringsavgiften på handelsgödselmedel har tagits bort. Miljöersättningarna skall i huvudsak vara en kompensation för ett inkomstbortfall. Inkomst-bortfallet förorsakas av ökade kostnader eller uteblivna intäkter till följd av deltagande i de kompletterande miljöprogrammen. Högre arealbidrag inom EU samt något lägre spannmålspriser förväntas på vegetabilie-området dock medverka till att insatserna av handelsgödsel och bekämp-ningsmedel torde minska. Den stora betydelse som bl.a. arealersättningen har inom den gemensamma jordbrukspolitiken gör att fastighetspris-utvecklingen kontinuerligt bör följas med hänsyn till fastighetsprisernas betydelse för kostnadsbilden. På animalieområdet kan det ske förändringar av foderstaterna beroende på att importavgifterna mot tredje land försvinner för ytterligare några fodermedel. Det kan också ske förändringar eftersom vissa grödor är berättigade till arealbidrag, t.ex. vall. Intresset för helsädesensilage kan öka medan vallodlingen minskar. Några nämnvärda prisförändringar beroende på ökad konkurrens i leverantörsledet antas inte ske eftersom de flesta produkter redan nu får importeras fritt. På sikt kan konsekvenserna bli mera omfattande. Framförallt är det troligt att det kommer att ske en omfördelning mellan olika produktionsinriktningar. Hur denna omfördelning kommer att gestalta sig beror dels på vilka konsekvenser det större varuutbytet kommer att föra med sig, dels på hur utvecklingen av den gemensamma jordbruks-politiken kommer att bli. En fråga är då för vilka produkter Sverige kommer att få relativa fördelar. En annan faktor som är av stor betydelse för det svenska jordbrukets konkurrenskraft är hur växelkursen för den svenska valutan kommer att utvecklas. Till saken hör också att Sverige hävdar sig mycket väl i jämförelse med andra länder vad avser låg användning av bekämpningsmedel och handelsgödsel. Rena och miljövänligt producerade livsmedel kan också utgöra en konkurrensfördel Det finansiella flödet från EG samt effekter på statsbudgeten Den gemensamma EG-budgeten kommer att bekosta ca 77 % av de stödåtgärder som i Sverige blir följden av en svensk tillämpning av CAP. Flödet från budgetens jordbruksfonds s.k. garantisektion avser dels medel som används för marknadsreglering (främst intervention och exportbidrag), dels olika direktstöd (bl.a. arealstöd, djurbidrag och miljöstöd). De åtgärder som finansieras via garantisektionen är i de flesta fall helt finansierade av EU. Dessa utgifter beräknas för år 1994 uppgå till 328 miljarder kronor för hela EU, motsvarande ca hälften av den totala EG-budgeten. Detta flöde beräknas för Sveriges del år 1995 uppgå till minst 6,7 miljarder kronor. I tabell 22.1 framgår de viktigaste stöden och ersättningarna som kan komma Sverige till del. EG:s struktur- och regionalpolitiska stöd finansieras från tre fonder, varav jordbruksfondens utvecklingssektion är en. Verksamheten inom dessa fonder är samordnad och inriktas nu på fem målsättningar varav mål 5a (regional- och strukturstöd) och 5b (landsbygdsutvecklingsstöd) är de som främst berör jordbruket. För att utnyttja dessa stöd krävs medfinansiering från det enskilda medlemslandet. I förhandlingarna beslöts att ett sjätte mål, speciellt anpassat till de nordliga regionerna i de nordiska länderna, skall införas. För jordbrukets del rör det sig i huvudsak om åtgärder inom mål 5a och 5b. En skillnad är att medfinansieringsgraden kommer att bli högre och att i vissa fall även stödnivån kommer att bli högre i mål 6-området. EU har för år 1995 avsatt totalt ca 2,4 miljarder kronor (268 miljoner ecu) från strukturfonderna för Sverige. Hur stort det belopp som avser jordbruket och landsbygden kommer att bli beror på hur de svenska programmen utformas. De nuvarande stöden till dessa åtgärder har tämligen liten omfattning med undantag av stödet till jordbruket i norra Sverige som de senaste åren uppgått till totalt ca 1 miljard kronor. De insatser som görs i Sverige motsvarande EG:s stöd till landsbygds-utveckling ryms främst inom det s.k. glesbygdsstödet som avser att ge ökad sysselsättning i glesbygd och i skärgårdsområden. Jordbruket har fått del av glesbygdsstödet främst i form av bidrag till investeringar i kompletterande verksamheter. Dessutom har stöd lämnats inom ramen för anslaget för särskilda åtgärder i norra Sverige. Regeringen kommer i det följande att redovisa en bedömning vad avser utnyttjandet av olika samfinansierade program inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken. De sammanlagda kostnaderna från den svenska statsbudgeten kan beräknas till ca 2,2 miljarder kronor och delfinansieringen från EG till ca 1,7 miljarder kronor. Tabell 22.1 Prel. beräkning av stöd och ersättningar inom jordbruks- och livsmedelssektorn vid ett EU-medlemskap (miljoner kronor) Stöd och ersättningarTotaltSvensk EU:s EU:s beloppstatsbudget budget andel i % 1. Jordbruksfondens garantisektion Arealbidrag 2 700 - 2 700 100 Trädesersättning 850 - 850 100 Intervention m.m. 750 - 750 100 Exportbidrag m.m. 300 - 300 100 Djurbidrag 720 - 720 100 Miljöersättningar 2 836 1 374 1 462 52 8 156 1 374 6 782 2. Jordbruksfondens utvecklingssektion Generella struktur- stöd 165 75 90 55 Stöd till mindre gynnade områden 582 411 171 30 747 486 261 3. Stöd till nordligt jordbruk1 292 292 0 Totalt 9 195 2 152 7 043 77% 1 Utgör en del av stödet till jordbruket i norra Sverige En konsekvens av ett medlemskap är att olika tull- och avgiftsmedel vid import inte längre kommer att tillgodoräknas den svenska statsbudgeten utan i stället kommer att överföras till EG:s budget. Från jordbruks-området kommer därmed införselavgiftsmedlen inte längre att bli en inkomst för svenska staten. Andra viktigare inkomster från jordbruks-området som kommer att upphöra är förmalningsavgifterna och fettvaru-avgiften vars syfte har varit att finansiera regleringarna inom spannmåls- och oljeväxtsektorn. Dessa regleringar ersätts med gällande regleringar inom EG. Kostnaderna i Sverige för de olika åtgärder inom jordbrukspolitiken som inte finansieras med särskilda avgifter, dvs sådana åtgärder som finansieras över statsbudgeten, kan för budgetåret 1994/95 beräknas till ca 4,2 miljarder kronor. Kostnader motsvarande ca 3,9 miljarder kronor bedöms falla bort eller helt eller delvis finansieras av EU. Samtidigt gör regeringen bedömningen att åtgärder till en kostnad av mellan 200 och 300 miljoner kronor bör behållas som rent nationellt stöd. Detta gäller bl.a. avbytarverksamheten. Exempel på andra sådana nationella stöd är stöd till rennäringen och till djurhälsovården. Vid ett EU-medlemskap måste de nuvarande fettvaru- och förmalningsavgifterna avskaffas. Det intäktsbortfall om ca 1 miljard kronor som då skulle uppstå måste finansieras. Regeringens avsikt är därför att täcka detta bortfall av statsinkomster med punktskatter från i princip samma område som de nuvarande avgifterna omfattar. En sådan växling från avgift till skatt bör kunna genomföras utan att konsumentpriserna på de skattebelagda varorna ökar. Åtgärden reser dock ett antal frågeställningar rörande bl.a. avgränsning av skattebasen och skatteadministration som inte ännu har beslysts. Det bör därför klarläggas hur de bortfallande fettvaru- och förmalningsavgifterna skall kunna ersättas. Skulle detta visa sig vara omöjligt måste statens inkomstbortfall kompenseras i annan ordning från jordbruks- och/eller livsmedelsområdet. Konsumenteffekter Konsumentpriserna på för Sverige traditionella jordbruksprodukter beräknas bli något lägre efter en anslutning till EU. Det beror dels på lägre produktpriser, dels på att vissa avgifter försvinner. Vissa produkter beräknas bli dyrare vid ett medlemskap eftersom EU har gränsskydd för dessa produkter. Hur stora prissänkningarna kan bli på längre sikt beror bl.a. på hur konkurrensen kommer att påverkas av ett medlemskap. Överslagsmässiga beräkningar av de konsumenteffekter som ett EU-medlemskap kortsiktigt kan innebära har gjorts av Jordbruksverket. Utgångspunkten för beräkningarna har varit att endast priseffekter och inte kvalitetseffekter beaktas. Beräkningarna är således statistiska och innehåller inga effekter av ändrat konsumtionsmönster. För spannmålsprodukter och fettvaror försvinner förmalningsavgiften resp. fettvaruavgiften. Priset på vitsocker är högre inom EU än i Sverige. Dessa förändringar kan leda till att värdet i partiledet minskar med knappt 1 miljard kronor/år. För nötkött, griskött och fjäderfäkött är priserna lägre inom EU än i Sverige. Enligt de slutsatser som redovisats tidigare kan prissänk-ningarna leda till att värdet i partiledet faller med drygt 1 miljard kronor/år. Inkluderas även moms skulle konsumenteffekten för dessa produkt-grupper ge en sänkning av konsumentutgifterna med mellan 2,5 och 3,5 miljarder kronor/år. Den lägre siffran avser ett fall med oförändrade öresmarginaler i handelsledet, medan den högre siffran utgår från oför-ändrad procentmarginal i handelsledet. Vissa livsmedel som inte produceras i Sverige kan komma att bli dyrare efter ett medlemskap till följd av högre gränsskydd. Exempel på produkter där gränsskyddet kommer att höjas är ris, tropiska frukter samt tobak och alkoholhaltiga drycker. På sikt innebär ett EU-medlemskap att Sveriges handelsmönster kommer att påverkas, främst givetvis genom att handeln mellan Sverige och de nuvarande och blivande EU-länderna kommer att öka men också genom att handeln med utanförstående länder kommer att påverkas av EU:s gränsskydd och handelsavtal. På livsmedelsområdet har EU jämfört med Sverige ett stort antal handelsavtal med tredje land. Handeln kommer att tendera att styras i riktning mot sådana länder med vilka EU har handelsavtal. Beträffande livsmedelsutbudet kan områden i Sverige med stor befolkningskoncentration och närhet till andra EU-länder vara intressanta för detaljistkedjor i andra EU-länder att etablera sig i. Även om etableringen av utländska livsmedelskedjor blir av liten omfattning kommer importen av livsmedel från övriga EU-länder att öka. En effekt härav blir att konkurrensen ökar, vilket kan ge lägre konsumentpriser. När det gäller svenska konsumentpreferenser för livsmedel har man under senare år kunnat iaktta flera utvecklingsriktningar. Dels en internationell inriktning med ökat intresse för mat från någon annan del av världen, dels en inriktning mot olika livsmedelstyper exempelvis lågkalorilivsmedel dels och en inriktning med preferenser för svenskproducerade livsmedel. Dessa utvecklingstendenser kommer av allt att döma att fortsätta och kan med ett EU-medlemskap totalt sett komma att förstärkas i Sverige av det ökande varuutbudet. Konsumenternas intresse för ekonoligskt framställda livsmedel har också ökat kraftigt under senare år. 22.1.3 Vegetabilieproduktionen Regeringens bedömning: Det svenska inlösensystemet upphör vid ett svenskt medlemskap i EU. EG:s system med intervention och exportstöd gäller således från samma tidpunkt. Hela landet bör utgöra en basregion om ca 1,8 miljoner ha. Arealbidraget bör beräknas i relation till spannmålsavkastningen i resp. skördeområde. För att minska antalet produktionsregioner bör dock skördeområden med avkastning inom ett visst intervall tillhöra en och samma klass med en gemensam ersättningsnivå. Totalt blir det 11 klasser. Grunden för beräkning av den totala stödnivån för oljeväxter bör vara spannmålsavkastningen. Därefter bör arealbidraget för oljeväxter differentieras i förhållande till den regionala avkastningen. Områdesindelningen är densamma för både oljeväxter och spannmål. Den svenska förmalningsavgiften och fettvaruavgiften tas bort vid ett EU-medlemskap. Avgifter som betalats in för befintligt lager per den 1 januari 1995 bör restitueras för att undvika de kraftiga marknadsstörningar som uppkommer vid spekulation inför ett EU-medlemskap. Svensk stärkelseindustri bör erhålla en övergångsersättning med ca 800 kr/ton för viss stärkelse producerad på 1994 års potatisskörd. Den totala kostnaden beräknas bli ca 36 miljoner kronor. Pris- och kostnadsskillnaderna på vegetabilieområdet mellan Sverige och EG är inte lika stora som på animalieområdet. I stället är det de lägre svenska avkastningsnivåerna på framför allt spannmåls- och oljeväxt-områdena som kan komma att påverka konkurrenssituationen vid ett EG-medlemskap. Reformeringen av den gemensamma jordbrukspolitiken 1992 innebar en kraftig sänkning av priserna på i första hand spannmål. Prissänkningen kompenserades fullt ut genom ett arealbidrag. Detta innebär att direktbidragens omfattning får en stor betydelse för den fram-tida lönsamheten inom vegetabilieproduktionen. Spannmål och oljeväxter Förhandlingsresultatet blev att Sverige får en basareal på ca 1,8 miljoner ha utifrån ett genomsnitt av odlingen av spannmål, oljeväxter, protein-grödor samt trädesareal åren 1989-1991. För basarealen lämnar EG arealbidrag. För att svenska spannmålsproducenter skall få lika villkor som konkurrenterna inom EU skall arealbidraget beräknas i relation till spannmålsavkastningen i resp. skördeområde indelade i 11 klasser med en skillnad i bidrag på ca 200 kr per ha mellan varje klass. Exportörer av havre kan få exportrestitution vid försäljning till tredjeland, däremot kan inte havre lämnas till intervention. Svenska önskemål rörande sista ansökningsdag för arealbidrag, interventionsperiodens längd, kvalitets-regler för spannmålsintervention och definition av vall accepterades av EU och beslutas av kommissionen i samband med ett svenskt inträde i Unionen. Sverige kommer vid ett medlemskap att införa EG:s trädesprogram. Det blir då möjligt för jordbrukare att överföra mark inom ramen för omställningsprogrammet till EG:s trädesprogram. Under en tvåårsperiod kommer extensivt bete på EG-träda att vara bidragsberättigat. En enskild jordbrukares trädade areal får inte överstiga den stödberättigade odlingen av spannmål, oljeväxter och proteingrödor med undantag för jordbrukare som har haft en större areal i det svenska omställningsprogrammet. Arealbidraget för den överstigande arealen är 70 % av normalt trädesbidrag. Den svenska förmalningsavgiften tas bort vid ett medlemskap. Oljeväxtodlingen kommer vid ett medlemskap att begränsas till en areal beräknad som genomsnittet av odlingen under de tre år som föregår medlemskapet. För oljeväxtsektorn innebär ett medlemskap stora förändringar av stödsystemet. Medan Sverige i dag har ett statligt inköpssystem av oljeväxtfrö och en finansiering genom en särskild fettvaruavgift har EG numera ett system med världsmarknadspriser på oljeväxter kombinerat med arealbidrag direkt till odlarna. Ett medlemskap innebär också en sänkning av konsumentpriserna på vegetabiliska fetter och oljor till följd av en slopad fettvaruavgift. För att undvika marknadsstörningar inför ett medlemskap bör förmalnings- och fettvaruavgifter som betalas in för befintligt lager den 1 januari 1995 restitueras. Socker och stärkelse Sverige fick i förhandlingarna en total produktionskvot för socker om ca 370 000 ton, varav A-kvoten är 336 364 och B-kvoten är 33 636 ton. Sverige får importera råsocker i enlighet med nuvarande regelverk i EG. För stärkelse har Sverige och EG i dag likartade regleringar med gränsskydd och stöd för stärkelse till teknisk användning. Till skillnad från Sverige har dock EG exportbidrag för stärkelse samt ett särskilt stöd till potatisodlingen avsedd för stärkelsetillverkning. Lönsamheten i Sverige för fabrikspotatisodlingen har uppskattats ligga under den inom EG bl.a. på grund av lägre hektaravkastning och högre produktions-kostnader i Sverige. Den svenska stärkelseindustrin får vid ett medlem-skap ökad konkurrens från relativt stora integrerade majsbaserade stärkelseanläggningar i övriga Europa. Svensk stärkelseindustri bör erhålla en övergångsersättning med ca 800 kr/ton för viss stärkelse producerad på 1994 års potatisskörd. Den totala kostnaden beräknas bli ca 36 miljoner kronor. Den kostnaden motsvarar i stort de kostnader för rabattering som svenska staten hade haft i ett utanförskap. 22.1.4 Animalieproduktionen Regeringens bedömning: EG:s mjölkreglering tillämpas från den 1 januari 1995. Den mjölkkvot som Sverige erhållit bör fördelas på de producenter som är leverantörer av mjölk den 1 januari 1995. Den grundläggande principen för fördelningen bör vara att leveranskvoten skall motsvara levererad mängd mjölk under något av åren 1991, 1992 eller 1993 reducerad med ca 3 %. Producenter som antingen utökat sin produktion eller nystartat under tiden fram till den 1 januari 1995 kan som alternativ välja en annan beräkningsmetod. Detta alternativ innebär att ett större avdrag beräknat på den leveranspotential som gäller för företaget skall tillämpas. Avdraget ökar ju senare utökningen genomförts. Det ligger i konsumenternas intresse att produktionen sker till så låg kostnad som möjligt. Regeringen bedömer att detta mål bäst tillfredsställs i ett system med fri handel med kvoter. Producenter som upphör med mjölkproduktion men inte säljer marken till vilken kvoten är knuten bör därför inom ramen för vissa villkor kunna överlåta kvoten till ett fritt pris. Företag som efter den 1 januari 1995 önskar en utökad kvot får köpa denna på en fri marknad eller från tillgänglig nationell reserv. En indelning av landet i tre regioner görs. Inom respektive region får kvoter utan mark endast försäljas till producent inom respektive region. En utvärdering av systemet bör ske sedan erfarenheter vunnits av den praktiska tillämpningen. Vid fördelningen av bidragsrätten för dikor samt tackor bör år 1993 tillämpas som basår. Försäljning av bidragsrätter utan sam-tidig försäljning av fastigheten bör vara fri men en kvotskatt på 15 % bör tillämpas vid sådan försäljning. Resultatet av förhandlingarna är att Sverige tilldelas en mjölkkvot om 3 303 000 ton vid 4,33 % fetthalt. Sverige har rätt till en övergångs-period på ett år för att introducera individuella kvoter. Den mjölk som försäljs som människoföda inom Unionen måste ha en fetthalt som överensstämmer med de fetthalter som fastställts av kommissionen. EU har accepterat att Sverige under tre år behåller nuvarande system för fetthalten i mjölk under förutsättning att svensk mjölk som inte uppfyller EG:s regler inte exporteras till övriga medlemsländer. Under denna treårsperiod skall EU se över det aktuella regelverket. På grund av transportkostnader m.m. kommer troligen den svenska produktionen av mjölk att vara konkurrenskraftig till något högre pris än danskt avräkningspris. Tillämpningen av EG:s nuvarande mjölkreglering kan i många stycken sägas leda till begränsningar i jordbruksföretagens möjligheter att utveckla sin konkurrenskraft och därmed möjligheten att skapa långsiktigt livskraftiga jordbruksföretag. Tillämpningen av EG:s regelverk medger emellertid också en viss flexibilitet som bör utnyttjas för att minska olägenheterna av de regleringar som tillämpas. Följande utgångspunkter bör därför vara vägledande för en svensk tillämpning av mjölkregleringen. Mjölkkvotregleringen skall tillämpas så att den - medverkar till en nödvändig företagsutveckling som möjliggör en konkurrenskraftig jordbruksnäring, - skapar förutsättningar för en optimal användning av tilldelad landskvot, - får en stabil och enkel utformning, - ger möjlighet för statsmakten att styra utvecklingen i den utsträckning som anses nödvändigt för att uppnå samhälleliga målsättningar på detta område, - så långt det är möjligt minimerar den administrativa hanteringen. Försäljning av kvoter utan tillhörande mark bör få ske med fri prisbildning inom ramen för vissa villkor. Kvotvärdet vid en fri prissättning motsvaras av kvotens pris och härmed undviks en kapitalisering i markvärdet. Vidare torde en fri prisbildning gynna effektiviteten och konkurrenskraften inom mjölkproduktionen. Slutligen får administrationen en mindre omfattning än om ett administrativt pris skulle fastställas av en myndighet. Landet bör delas in i en region för stödområdena 1-2, en för stödområdena 3-4 och en för övriga landet. Vid försäljning av kvoter utan tillhörande mark bör försäljning endast få ske till producenter inom den region där kvoten finns. En närmare redogörelse för tillämpningen redovisas i bilaga 9. En jämförelse mellan Sverige och EG såvitt gäller animaliesektorn i övrigt visar att den svenska pris- och produktionskostnadsnivån i regel överstiger den inom EG. Ett EG-medlemskap innebär därför att dessa nivåer måste anpassas för att den svenska produktionen skall vara konkurrenskraftig. Vissa prisskillnader mellan Sverige och EG kommer att bestå även vid ett medlemskap, till följd av bl.a. transportavstånd, smakpreferenser och smittskyddsbestämmelser. Vid ett medlemskap tilldelas Sverige ett antal bidragsrätter för olika djurslag. Resultatet av förhandlingarna är att Sverige tilldelas en kvot på 250 000 bidragsberättigade handjur, 155 000 am- och dikor samt 180 000 tackor. Anpassningsbehoven är störst för den intensiva nötköttsproduktionen, dvs. storskalig gödtjursproduktion. För småskalig produktion är anpass-ningsbehovet betydligt mindre och för extensiv nötköttsproduktion kan ett medlemskap t.o.m. innebära en intäktsökning jämfört med dagsläget. En jämförelse mellan Sverige och EG vad gäller får- och lamm-produktionen visar att EG:s stöd- och prisnivå är högre än den svenska. Därför bör en anpassning till förhållandena inom EG knappast förorsaka några problem även om konkurrensen från EG-länder och från länder med handelsavtal med EG kan förväntas öka. Vid fördelningen av bidragsrätten för dikor samt tackor bör år 1993 tillämpas som basår. Försäljning av bidragsrätter utan samtidig försälj-ning av fastigheten bör vara fri men en kvotskatt på 15 % bör tillämpas vid sådan försäljning. Möjligheten att utestänga producenter med färre än 3 dikor eller 2 handjur från stöd bör tillämpas tills vidare. 22.1.5 Trädgårdssektorn Inom EU omfattas trädgårdssektorn av den gemensamma jordbruks-politiken. I princip gäller inom denna sektor samma mål och medel som på jordbrukets område. Gränsskydd gentemot tredje land är vanligen högre i EG än i Sverige. Särskilt är kvalitetsregleringarna av frukt och grönsaker mera omfattande i EG. Vid ett svenskt EG-inträde kommer förutsättningarna för import och export av trädgårdsprodukter att ändras. Tullarna vid införsel från de nuvarande och de tillkommande EG-länderna kommer att slopas. Vid import från länder utanför EU kommer vårt nuvarande gränsskydd att ersättas av EG:s generellt sett högre nivå. Skyddet mot lågprisimport från icke EG-länder blir därigenom högre. EG:s avtal med en del sådana länder innebär emellertid att många av dem, visserligen inom ramen för begränsade kvoter, på förmånliga villkor får tillträde till den svenska marknaden. Samtidigt med en EG-anslutning försvinner också de tullar och andra handelshinder som i dag möter svenska trädgårdsprodukter vid export till medlemsländer i EU. Detta förbättrar möjligheterna för svensk export. Ett svenskt medlemskap i EG innebär också att EG:s nuvarande stöd för export till Sverige upphör. Sådant exportstöd från EG:s sida utbetalas för t.ex. tomater och äpplen. Sverige har i förhandlingarna begärt och också erhållit särskilda hänsyn till specifika svenska förhållanden vid vår tillämpning av gemen-skapsreglerna. Bl.a. har vid förhandlingarna klarlagts att även existerande producentorganisationer kan erhålla visst stöd. Vid förhandlingarna har klarlagts att EU:s tullkvot för bananer kommer att utökas på basis av den traditionella svenska konsumtionen. Vidare har EU gjort ett åtagande om att i positiv anda undersöka de svenska importörernas begäran om att vid licensfördelningen bli klassificerade som både s.k. första- och andrahandsimportörer. Detta skall göras på basis av EG:s kriterier för licensfördelning med avsikt att säkerställa den traditionella svenska importstrukturen. 22.1.6 Strukturåtgärder inom jordbruket inklusive stöd till jordbruk i mindre gynnade områden i södra Sverige Regeringens bedömning: Sverige bör inom ramen för EG:s regelverk för generella strukturstöd underlätta en strukturell anpassning av svenskt jordbruk och av svensk trädgårds- och rennäring till de nya förutsättningar som kan komma att gälla vid ett EU-medlemskap. Det bör ske genom stöd till investeringar och till bearbetning och avsättning av jordbruksprodukter. Det nuvarande svenska startstödet till yngre jordbrukare bör ersättas med motsvarande stöd inom EG. I södra Sveriges skogs- och mellanbygder bör EG:s stöd till jordbruk i mindre gynnade områden tillämpas. Området bör indelas i tre delområden (klass A, B och C) beroende på produktions-förhållandena. Inom delområde A skall stödet uppgå till 990 kr, i delområde B till 540 kr och i delområde C till 360 kr per djurenhet. Inom ramen för EG:s miljöprogram bör det lämnas stöd motsvarande miljöstöd-nord. Stödet bör uppgå till 1 400 kr, 900 kr och 400 kr per ha vall och betesmark i delområdena A, B resp. C till företag med djur. Samma krav på minsta areal per djurenhet bör gälla som i norra Sveriges stödområde 4. De totala kostnaderna för stödet till mindre gynnade områden i södra Sverige beräknas till 270 miljoner kronor, varav EG bekostar 70 miljoner kronor. Kostnaderna för miljöprogrammet för ekono- misk bärkraft beräknas till 370 miljoner kronor, varav EG bekostar 50 %. De totala kostnaderna för generella strukturåtgärder beräknas till 165 miljoner kronor, varav EG finansierar 90 miljoner kronor. En tillämpning av EG:s gemensamma jordbrukspolitik medför förändrade förutsättningar både för jordbruket och för livsmedelsindustrin. Hittills har jordbruket och delar av livsmedelsindustrin skyddats genom det svenska gränsskyddet. Ett EU-medlemskap innebär att det svenska jordbruket och den svenska livsmedelsindustrin kommer att möta ökad konkurrens på den gränsfria EG-marknaden. Vid utformandet av ett svenskt strukturstödsprogram bör det eftersträvas att konkurrensen sker på så likartade villkor som möjligt. För att kunna införa EG:s strukturstöd i Sverige fr.o.m. ingången av år 1995 krävs beslut rörande dels ett införande av dessa stöd, dels förslag till svensk tillämpning av stöden. Efter utformningen av dessa förslag måste de dessutom undergå en anmälan (s.k. notifiering) hos EG-kommissionen innan de kan träda i kraft. Anmälan kan vara en tidskrävande process och kan i vissa fall ta sex månader eller mer i anspråk. Beslut som måste föregå den närmare utformningen av de svenska reglerna avser främst vilka strukturstöd som skall införas i Sverige och vilken ambitionsnivå som är aktuell för de valda stöden. Behovet av stöd bör regelbundet omprövas. Som en första kontrollstation bör en utvärdering göras efter en anpassningsperiod efter EU-inträdet. I takt med att stödbehovet ändras bör prioriteringarna i tillämpningen av EG:s strukturstöd omprövas. Åtgärder av projekt-karaktär som aktivt skapar långsiktig konkurrenskraft snarare än perma-nenta driftsstöd eller avvecklingsstöd bör prioriteras. De stöd som bör tillämpas i Sverige är investeringsstöd, startstöd till yngre jordbrukare och producentorganisationer samt stöd till bearbetning och avsättning av jord- och skogsprodukter. De totala kostnaderna beräknas till 165 miljoner kronor varav 90 miljoner kronor bekostas av EU. Den svenska målsättningen vid ett medlemskap i EU, vad gäller skogsbygderna i södra Sverige samt Öland och Gotland, är att inom ramen för EG:s politik slå vakt om och utveckla jordbruket i dessa områden. Om EG:s kriterier för avgränsning av mindre gynnade områden tillämpas och anpassas till de svenska förhållandena kan relativt stora delar av södra Sveriges skogs- och mellanbygder klassas som mindre gynnade från jordbrukssynpunkt. Ett detaljerat svenskt förslag till områdesavgränsning skall efter medlemskap underställas EG-kommissionen för prövning och ministerrådet för beslut. Den utveckling som har lett till en minskning av jordbruket och odlingslandskapet i de från jordbrukssynpunkt mindre gynnade områdena i södra Sverige kan väntas fortsätta efter en anslutning till EU om inga särskilda åtgärder vidtas. De olika samhällsvärden som i dessa områden är knutna till odlingslandskapet motiverar mera aktiva åtgärder för att i framtiden upprätthålla förutsättningar för ett bärkraftigt jordbruk. Något särskilt stöd utöver gränsskyddet för den svenska prisnivån har hittills inte lämnats till de mindre gynnade områdena i södra Sverige. Inom ramen för EG:s strukturpolitik öppnas möjligheter för att genomföra mera aktiva insatser för att i framtiden upprätthålla förutsättningarna för ett bärkraftigt jordbruk och ett öppet odlingslandskap i dessa områden. Särskilda åtgärder inom de mindre gynnade områdena (förordning (EEG) nr 2328/91) bör kombineras med EG:s program för miljövänliga brukningsmetoder och bevarande av odlingslandskapet (förordning (EEG) nr 2078/92) enligt de förslag som tidigare lämnats av jordbrukets miljöprogramutredning (SOU 1994:82). Den samlade inriktningen och styrkan av de båda programmen bör vara sådan att förutsättningarna för en ekonomiskt bärkraftig mjölk- och köttproduktion av minst nuvarande omfattning i framtiden kan finnas kvar i de mindre gynnade områdena. Dessa produktionsinriktningar bedöms även efter ett EU-medlemskap vara de som har de bästa förutsättningarna i de mindre gynnade områdena. Sveriges förslag till avgränsning av mindre gynnade områden och klasser inom dessa områden bör i huvudsak följa den avgränsning som föreslagits i den inom Jordbruksdepartementet framtagna rapporten (se bilaga 9). 22.1.7 Stöd till jordbruket i norra Sverige Regeringens bedömning: Nuvarande målsättning för stödet till jordbruket i norra Sverige bör ligga fast vid ett EU-medlemskap. De stödsystem som bör utnyttjas bör bygga på det resultat som uppnåtts vid förhandlingarna med EU. Stödet bör utgöras av dels EG:s stöd till mindre gynnade områden/bergsjordbruk, dels stöd inom ramen för EG:s miljöprogram för jordbruket. Därutöver bör utnyttjas det i avtalet överenskomna stödet till nordligt jordbruk för områdena 1, 2a, 2b och 3. Den sammanlagda kostnaden för stöden beräknas till 1044 miljoner kronor. Stödet bör utformas så att omfördelningseffekterna i förhållande till nuvarande stöd blir så begränsade som möjligt. Så långt möjligt bör stöden knytas till krav på djurinnehav, i första hand till mjölkkor. Stora förändringar i stödnivån bör kunna överbryggas genom tillämpning av tillfälliga nationella stöd. De motiv för att stödja jordbruket i norra Sverige som lades fast i 1990 års livsmedelspolitiska beslut är giltiga även framgent. En utgångspunkt för stödnivån för jordbruket i norra Sverige vid ett EU-medlemskap bör vara nuvarande stödnivå, dvs. stödnivån budgetåret 1994/95. Stödet till produktion av mjölk, matpotatis och getmjölk/getkött bör lämnas i form av en kombination av de tre stöden - stöd till mindre gynnade områden (Less Favoured Areas, LFA) /bergsjordbruk, miljö- och nationellt stöd. Stödbehovet inom får- och nötköttssektorn tillgodoses fullt ut genom stöd till mindre gynnade områden och miljöstöd enligt programmet för bärkraftigt jordbruk, i fortsättningen kallat miljöstöd-nord. Slaktsvins- och smågrisproduktionen bör erhålla stöd genom en kombination av stöd till mindre gynnade områden och nationellt stöd, medan stödet till äggproduktionen bör bestå av nationellt stöd. Stödet till mindre gynnade områden bör lämnas som ett djurbidrag i hela stödområdet med maximal nivå. I område 1-3 lämnas därutöver stöd till spannmål för avsalu. På företag med fläsk-, smågris- och äggproduk-tion räknas all spannmål som avsaluspannmål oavsett om den används för eget foder eller inte, eftersom svin och höns inte ingår i djurenhets-begreppet. Även miljöstöd-nord bör utnyttjas maximalt och lämnas som ett stöd för vall- och betesareal. I område 4 bör dock en viss reducering av stödet ske. Miljöstödet bör knytas till villkor om djurantal och arealanvändning. En arealfaktor som anger arealen per djur skall ligga till grund för storleken på stödberättigad areal. Motiven för de valda arealfaktorerna är att animalieproduktionen i första hand skall främjas. Arealfaktorn bör vara differentierad mellan stödområdena. Det nationella stödet får enligt EU-avtalet endast ges i område 1-3. För mjölk bör stödet vara knutet till produktionen. Stödet bör utbetalas som en klumpsumma baserad på stödbehovet per kg mjölk samt producerad mängd, dock högst motsvarande en referenskvantitet som fastställs för varje företag på grundval av historisk produktion. Den totala kostnaden för stödet till mindre gynnade områden i norra Sverige beräknas uppgå till 312 miljoner kronor med en delfinansiering från EU på 101 miljoner kronor, varav 45 miljoner kronor avser mål 6-området och finansieras inom den finansiella ramen för mål 6. Resten finansieras av mål 5a-ramen. Kostnaden för miljöstöd-nord uppskattas till 441 miljoner kronor med en medfinansiering från EG:s jordbruksfonds garantidel på 264 miljoner kronor. Det nationella stödet blir en restpost som uppgår till totalt 292 miljoner kronor. EG:s genomsnittliga medfinansieringsgrad för stödet till jordbruket i norra Sverige uppgår till 35 % av den totala kostnaden för stödet. För företag som hittills har baserat fodertillgången på i huvudsak in-köpt foder och som kanske har djuren installade och nästan helt saknar arealer bör på kort sikt ett dispensförfarande tillämpas. Därigenom kan sådana företag ges en tidsfrist för att skaffa ny areal eller vidta andra strukturförändringar. Detta innebär att ett nationellt finansierat stöd kan lämnas till dessa företag under en kort övergångsperiod. Det nationella stödet måste prövas och godkännas av EG-kommissionen innan Sverige kan börja tillämpa det. 22.1.8 Kompletterande miljöersättning till jordbruket Regeringens bedömning: Det nationella programmet för miljöersättning bör delas upp i tre områden med samordning mellan de olika programområdena. Dessa är programmet för ekonomisk bärkraft, resurs- hushållningsprogrammet samt bevarandeprogram-met. Programområdena bör i princip svara mot målet för ett öppet och varierat landskap, målet att minska växtnäringsläckaget och ris-kerna vid användning av bekämpningsmedel samt målet att bevara biologisk mångfald och kulturvärden i odlingslandskapet. För att främja en sådan användning av jordbruksmark som är för-enlig med skydd och förbättring av miljön, landsbygden och landskapet bör miljöersättning lämnas i norra Sverige och i det mindre gynnade området i södra Sveriges skogs- och mellanbygder inom ramen för programmet för ekonomisk bärkraft. Detta för att bevara ett levande och öppet landskap. Inom ramen för resurshushållningsprogrammet bör ersättning lämnas bl.a. till ekologiskt jordbruk och resurshushållande konven-tionellt jordbruk. Villkoren för dessa ersättningsformer bör rege-ringen utarbeta under hösten 1994. Riktmärket för ekologiskt jord-bruk bör i enlighet med riksdagens målsättning vara att ca 300 000 ha åkermark odlas ekologiskt år 2000. För detta ändamål bör en permanent arealersättning lämnas till jordbrukare med ekologiskt jordbruk. För att reducera växtnäringsläckaget ytterligare bedömer regeringen att det även bör lämnas miljöersättning för extensiv vall, för skyddszoner utmed vattendrag samt för insådd av fånggröda. Inom ramen för bevarandeprogrammet bör ersättning lämnas för bevarande av slåttermark, betesmark och andra värdefulla natur- och kulturmiljöer. Dessutom bör det lämnas ersättning för övriga åtgärder för att bevara biologisk mångfald, såsom ersättning för bevarande av utrotningshotade husdjursraser och för hydrologisk restaurering av våtmarker, småvatten, mindre åar och bäckar. Därutöver bör ersättning lämnas för miljöåtgärder på vissa begräns-ade arealer skogsmark. Totalt bedömer regeringen att ca 2,8 miljarder kronor bör lämnas inom ramen för EG:s miljöersättningsprogram. Programmet för ekonomisk bärkraft bör tillföras drygt 800 miljoner kronor, till resurshushållningsprogrammet bör anslås ca 1 150 miljoner kronor och till bevarandeprogrammet bör anslås ca 700 miljoner kronor. Därutöver bör det anslås ca 120 miljoner kronor för utbildning, information och demonstrationsprojekt. Dessa belopp är av samma storleksordning som ambitionsnivån i förslagen från Jordbrukets miljöprogramutredning. Regeringen återkommer med förslag till villkor och exakta ersättningsnivåer. I betänkandet Förstärkta miljöinsatser i jordbruket (SOU 1994:82) har det lämnats förslag till svensk tillämpning av EG:s miljöprogram. Betänkandet har remissbehandlats. Remissyttrandena finns tillgängliga i Jordbruksdepartementet (dnr 94/940). Utredningens förslag överensstämmer med regeringens bedömning vad gäller inriktning och ambitionsnivå. Bland remissinstanserna finns ett brett stöd för miljöåtgärder på jord-bruksområdet. Det stora flertalet remissinstanser tillstyrker i huvudsak utredningens problembeskrivning och förslag. En rad saksynpunkter på de olika delprogrammen framkommer i remissvaren. Utredningen före-slår i enlighet med EG:s riktlinjer att ersättning lämnas för att minska negativ miljöpåverkan. Några instanser framhåller att detta innebär ett avsteg från principen att förorenaren skall betala (Polluter Pays Principle). Flera remissinstanser däribland Riksrevisionsverket, Sveriges Lantbruksuniversitet, Statens naturvårdsverk, Naturskyddsföreningen, Kooperativa förbundet samt Konsumentberedningen förordar att negativ miljöpåverkan beläggs med en miljöavgift som ett sätt att minska användningen av handelsgödselmedel och att minska riskerna med användningen av bekämpningsmedel. Miljöavgifter skulle också kunna utgöra en finansieringskälla för ersättningen till miljöåtgärder som är positiva kollektiva nyttigheter. Kritik riktas mot förslaget till ersättning för resurshushållande konventionellt jordbruk. Länsstyrelserna i Kalmar, Blekinge, Norrbottens och Kopparbergs län pekar på svårigheterna att kontrollera de åtgärder som föreslås ligga till grund för ersättningen. Länsstyrelsen i Kronobergs län anser denna del av resurshushållningsprogrammet i praktiken vara helt omöjlig att kontrollera medan Konsumentberedningen och Kooperativa förbundet avstyrker ersättningen. Sveriges roll i det internationella miljöarbetet har länge varit aktiv och pådrivande. Sveriges deltagande i det internationella samarbetet grundas på vårt ansvar för den globala miljön som vi som ett av världens mera gynnade länder solidariskt måste utöva. Därutöver är Sveriges inter-nationella agerande i vissa frågor särskilt viktigt för att kunna uppnå nationella miljömål. Det gäller framför allt gränsöverskridande luft- och vattenföroreningar. Jordbruket i många av de länder som ingår i EU är inte särskilt miljöanpassat. Ett EU-medlemskap skulle förbättra Sveriges möjligheter att påverka det internationella miljösamarbetet i allmänhet och samarbetet på jordbruksområdet i synnerhet. Marknadsordningarna inom EG:s gemensamma jordbrukspolitik är inte tillräckliga för att Sveriges mål att bevara den biologiska mångfalden och ett öppet landskap skall kunna nås. EG:s miljöersättningsprogram skapar emellertid goda förutsättningar för att nå målen. Det finns alltså både nationella och internationella skäl att fortsätta den miljöanpassning av det svenska jordbruket som påbörjats. Dessa skäl förstärks av ett EU-medlemskap. Jordbruket är en av de sektorer där Sverige har goda förutsättningar att utveckla en nationell miljöpolitik som kan bli förebild för andra länder. Jordbruket kan därför bli en viktig del i en framtida strategi för det svenska miljöarbetet inom EU. För att svara upp mot det miljöansvar som rimligen kan utkrävas har riksdagen uppställt vissa miljömål för jordbrukssektorn. Målen är att bevara och utveckla biologisk mångfald och kulturvärden, bevara det levande och öppna landskapet, minska växtnäringsläckaget samt minska riskerna med användning av bekämpningsmedel. Mycket talar för att jordbruket i Norrland och i södra Sveriges skogs- och mellanbygder på sikt får svårt att konkurrera ekonomiskt med slättbygden. Utredningen har bedömt att dessa jordbruk kan komma att läggas ner i stor omfattning om inte motåtgärder vidtas. Den biologiska mångfalden och de kulturvärden som är knutna till det nu mångformiga jordbruket i dessa bygder kommer att drabbas. Om de naturliga, ogödslade betes- och slåttermarkerna läggs ner blir förlusten av biologisk mångfald särskilt stor. Miljönyttigheter saknar emellertid en marknad. För att det skall bli lönsamt att producera vissa, från samhällets synpunkt önskvärda, icke marknadsprissatta nyttigheter (t.ex. natur- och kulturvärden) bör det offentliga betala en ersättning för dessa nyttigheter i en utsträckning som är samhällsekonomiskt motiverat. EG:s riktade miljöersättningsprogram lämnar goda möjligheter att behålla och öka miljövärdena i odlingslandskapet. Sverige har i samband med medlemskapsförhandlingarna förhandlat fram en medfinansierings-ram för ett svenskt miljöersättningsprogram som uppgår till 165 miljoner ecu. EG:s medfinansiering förutsätter en lika stor nationell med-finansiering. Det nationella programmet för miljöersättning skulle i princip kunna delas upp i tre områden med samordning mellan de olika program-områdena. Dessa är programmet för ekonomisk bärkraft, resurshushållningsprogrammet samt bevarandeprogrammet. Programområdena svarar i princip mot målet för ett öppet och varierat landskap, målet att minska växtnäringsläckaget och riskerna vid användning av bekämp-ningsmedel samt målet att bevara biologisk mångfald och kulturvärden i odlingslandskapet. De ersättningar som bör utgå enligt den i det följande redovisade tillämpningen av EG:s miljöprogram bör enligt regeringens mening även kompletteras med miljöavgifter inom jordbrukets område. De nuvarande miljöavgifter på handelsgödsel och bekämpningsmedel bör höjas så att de ökade intäkterna från avgifterna uppgår till 150 miljoner kronor. Regeringen återkommer med ett förslag om hur de ökade miljöavgifterna bör tas ut. Programmet för ekonomisk bärkraft Det främsta hotet mot landskapets öppenhet är om ekonomiska förut-sättningar saknas för jordbruket att långsiktigt överleva. Utan ekonomisk bärkraft saknas förutsättningar för att upprätthålla ett öppet och levande landskap. Regeringen har definierat två områden där jordbrukets framtida bärkraft kan ifrågasättas. Det gäller jordbruket i norra Sverige och i södra Sveriges skogs- och mellanbygder. Detta programområde bedöms vara en nödvändig grund för att bevara ett öppet och varierat landskap. Den biologiska mångfalden och de kulturvärden som samhället vill bevara är i huvudsak knutna till en fortsatt animalieproduktion och en lämplig geografisk fördelning av denna produktion. Det första programområdet för miljöersättning är således ett sätt att skapa förutsättningar för fortsatt drift i områden som bedöms producera kollektiva nyttigheter som samhället har intresse av. Ett resultat av medlemskapsförhandlingarna är överenskommelsen att miljöersättning enligt förordningen 2078/92 skall kunna användas för att lösa de specifika problemen i jordbruket i norra Sverige. Regeringen gör bedömningen att miljöersättning bör lämnas i norra Sverige för att främja en sådan användning av jordbruksmark som är förenlig med skydd och förbättring av miljön, landsbygden och landskapet för att på detta sätt bevara ett levande och öppet landskap. Bedömningar rörande villkoren för miljöersättning inom ramen för programmet för ekonomisk bärkraft samt ersättningsnivåernas storlek redovisas i det föregående (avsnitten 22.1.5 och 22.1.6). Enligt regeringens bedömning är de fysiska betingelserna och odlingsförutsättningarna i det mindre gynnade området i södra Sverige i stort sett desamma som i norra Sveriges stödområde 4. Detta motiverar att den kombination av stöd och ersättning som skall garantera långsiktig bärkraftighet i stödområde 4 också är tillämplig i det mindre gynnade området i södra Sverige. Regeringen bedömer att miljöersättning bör lämnas för vall och betesmark även i det mindre gynnade området i södra Sveriges skogs- och mellanbygder. Till grund för ersättningsberättigade arealer bör ligga en koppling mellan djur och arealanvändning per djurenhet. Resurshushållningsprogrammet Det finns politisk enighet om att nå uppsatta mål och att gå vidare med miljöarbetet för att förbättra resursanvändningen i jordbruket. Strategin bakom resurshushållningsprogrammet är dels att angripa de viktigaste miljö- och resursproblemen i jordbruket, dels att etablera ett helhetstänkande på gårdsnivå där miljö- och resursfrågor får en central plats. Detta är utgångspunkten för regeringens bedömning om ersättning för ekologiskt jordbruk och resurshushållande konventionellt jordbruk. För att syftet med programområdet skall uppnås bör miljöåtgärdernas status öka och jordbrukaren sättas i centrum för ett aktivare omställnings- och förändringsarbete i svenskt jordbruk. Ekologisk odling bör ses som en del i en strategisk satsning för svenskt jordbruk. Riktmärket för ekologiskt jordbruk bör i enlighet med riksdagens målsättning vara att ca 300 000 ha åkermark odlas ekologiskt år 2000. För att uppnå detta mål bör en permanent ersättning lämnas. För att reducera växtnäringsläckaget ytterligare bör ersättning lämnas för extensiv vall i områden med låg andel vall, för skyddszoner utmed vattendrag och för insådd av fånggröda. Bevarandeprogrammet Motivet för det tredje programområdet bör vara att i möjligaste mån försöka samordna olika i dag förekommande ersättningsformer och verksamheter som påverkar bevarandet av viktiga värden i odlings-landskapet. Regeringen vill understryka att bevarandet av biologisk mångfald och kulturvärden är en integrerad del av den framtida jordbrukspolitiken. Samordningen av åtgärder för bevarande av biologisk mångfald och kulturvärden är av central betydelse för att bevarande-arbetet skall bli framgångsrikt. För bevarande av biologisk mångfald och övriga natur- och kulturvärden i landskapet bedömer regeringen att genomförandet bör ske i fyra samordnade program. Dessa är delprogrammen för bevarande av slåttermark, betesmark och övriga värdefulla natur- och kulturmiljöer samt för övriga åtgärder för att bevara biologisk mångfald. Regeringen bedömer att samtliga bevarandevärda slåtter- och betesmarker bör bevaras för framtiden. Ersättning bör lämnas för sprutningsfria kantzoner, utrotningshotade husdjursraser samt för hydrologisk restaurering av våtmarker, småvatten, mindre åar och bäckar. Miljöstödsprogrammen skall godkännas av EG-kommissionen. Diskussioner om programmens utformning kommer därför att föras mellan Sverige och EG-kommissionen. Regeringen bedömer att en samlad utvärdering bör göras av miljö- ersättningsprogrammet och att denna utvärdering bör ligga till grund för en omprövning av programmet efter tre år. Därutöver bör programmen löpande följas upp av ansvariga myndigheter. De totala kostnaderna för miljöersättningsprogrammet bedöms uppgå till ca 2 800 miljoner kronor per år vid slutet av den första 5-års-perioden. Till detta kommer kostnader för administration och ränte-kostnader som totalt uppgår till ca 67 miljoner kronor per år under år 2-5. 22.1.9 Jordbruksstatistik EG:s regler för statistikinsamling inom jordbruket omfattar områden som i dag inte täcks av motsvarande svenska undersökningar. Reglerna innebär även krav på större urval och en annan klassificering av företag. För Sveriges del innebär en anpassning till dessa nya regler ett ökat resursbehov i förhållande till nuläget. Sverige får en övergångsperiod på tre år för att anpassa svensk statistik till EG:s regler. 22.2Fiske Regeringens bedömning: Genom tullfriheten, det något utökade tillträdet till resurser samt tillgången till EU:s strukturfonder kommer villkoren för den svenska fiskerinäringen att förbättras vid ett EU-medlemskap. EG:s gemensamma fiskeripolitik Bakgrund Romfördraget innehåller inte några särskilda regler för fisket utan fördragets bestämmelser om jordbruket, artiklarna 38-47, är tillämpliga på fisket. Fiskeripolitikens mål är desamma som gäller för jordbruks-politiken, dvs. att höja produktiviteten, att tillförsäkra utövarna en skälig levnadsstandard, att stabilisera marknaden, att trygga försörjningen och att tillförsäkra konsumenterna tillgång till varor till skäliga priser. En gemensam marknadsreglering på fiskets område har funnits sedan år 1970. När regleringen först infördes var den utformad som en integrerad del av den gemensamma jordbrukspolitiken. Steg för steg har ändringar gjorts och de särdrag som karaktäriserar fiskerisektorn bidragit till utformningen av en självständig fiskeripolitik. År 1983 antogs de rättsakter som tillsammans lade fast ramarna för den gemensamma fiskeripolitiken. År 1922 genomfördes en delöversyn av politiken. Det överskuggande problemet var obalansen mellan knappa fiskresurser och en alltför stor fiskekapacitet. De huvudsakliga riktlinjerna för EG:s framtida fiskeripolitik angavs vara: - bättre balans mellan tillgängliga fiskresurser och fiskekapaciteten, - utveckling av förbindelserna med tredje land, - förstärkning av forskningsinsatserna, samt - utveckling av vattenbruket. Instrumentet för att uppnå en bättre balans mellan kapacitet och resurser kunde vara en översyn av gällande kvotsystem och maximala fångsuttag, en strängare teknisk reglering av fiskets bedrivande, översyn av struktur-politiken i syfte att reducera fiskeansträngningen, förstärkt övervakning av fisket samt effektivare datainsamling. Översynen av politiken ledde till att en ny basförordning, där grunderna för EG:s fiskeripolitik fastställdes. Samtidigt antogs ett flertal rättsakter som kompletterar och preciserarförordningen. Basförordningen gäller till år 2002 då en ny översyn skall göras. De huvudsakliga beståndsdelarna i EG:s fiskeripolitik utgörs av resurs-, marknads- och strukturpolitik samt kontroll. Resurspolitiken Resurspolitiken reglerar dels fördelningen av resurser mellan medlems-länderna, dels överenskommelser med tredje land om exempelvis köp eller byte av kvoter. Fastställande av högsta tillåtna fångstmängder för olika arter samt fördelning av dessa kvoter, reglering av hur fisket får bedrivas, internationella fiskerikonventioner samt bi- och trilaterala fiske-avtal m.m. ingår som delar i resurspolitiken. Fördelningen av fiskresurser medlemsländerna emellan bygger på den s.k. relativa stabiliteten, vilket innebär att medlemslandets andel av den tillgängliga fiskresursen i ett visst vatten långsiktigt läggs fast för varje reglerad art. Fördelningen baseras huvudsakligen på traditionellt fiske. Nuvarande fördelningsnyckel gäller t.o.m. år 2002. Marknadspolitiken De viktigaste beståndsdelarna i EG:s marknadspolitik är överskotts-regleringen, som hanteras med hjälp av s.k. orienterings- och återtags-priser, fiskarägda men statligt erkända producentorganisationer, vilka svarar för överskottshanteirngen, samt en importreglering, som hanteras genom s.k. referenspriser. Orienteringspriset, vilket fastställs med ledning av ett genomsnitt av uppnådda försäljningspriser och förväntad utveckling, är utgångspunkten för att bestämma återtagspriset. På grundval av återtagspriset kan en producentorganisation bestämma ett visst lägsta marknadspris under vilket medlemmarnas varor inte får säljas. Med producentorganisation avses varje erkänd organisation som är uppbyggd på fiskarnas egna initiativ i syfte att uppnå ett rationellt fiske och bättre försäljningsvillkor. Regleringen av handeln med tredje land sker, förutom genom tullar och tullpreferenser, med referenspriser, vars syfte är att förebygga sådana störningar i handeln som kan förorsakas av utpräglad lågprisimport från tredje land. Marknadspolitiken innehåller också regler om gemensamma marknads-föringsnormer, vilka omfattar kvalitet, storlek, vikt, förpackning, presentation och märkning. Strukturpolitiken I juli 1993 inrättades ett särskilt instrument för fiskets strukturpolitik (FIFG - Financial Instrument for Fisheries Guidance). FIFG skall finansiera den del av fiskets strukturstöd som kan hänföras till mål 5a, dvs. anpassningen av fiskerisektorns struktur. FIFG kan stödja investeringar och aktiviteter inom följande områden: -omstrukturering och förnyelse av fiskeflottan -modernisering av fiskeflottan -förbättring av de villkor under vilka fiskets och vattenbrukets produkter förädlas och marknadsförs -försöksfiske -utrustning i fiskehamnar samt -studier av nya marknader. Åtgärderna skall i synnerhet syfta till att förbättra arbetsvillkoren ombord på fartyg, fiskemetodernas och redskapens selektivitet och produktkvaliteten. De skall också främja introduktionen av gemenskapsstandarder för produkthygien, hälsa och säkerhet på arbetsplatsen samt åtgärder till skydd för miljön. Fiskerisektorn kan också erhålla strukturstöd med hänvisning till mål 2 (omstrukturering av regioner eller delar av regioner som påverkas allvarligt av industriell tillbakagång) mål 5b (underlättande av struktur-omvandlingen på landsbygden) samt mål 6 (glest befolkade regioner). Kontroll I oktober 1993 lade EG fast nya regler om kontroll. Syftet är att säkerställa efterlevnaden av den gemensamma fiskeripolitiken genom att införa bestämmelser om övervakning och sanktioner. En medlemsstat skall vidta åtgärder i syfte att garantera efterlevnaden samt ställa tillräckliga medel till förfogande. Kontrollsystemet skall gälla för allt fiske inom området som står under medlemslandets jurisdiktion, inklusive sådant fiske som utförs av fartyg som seglar under tredje lands flagg. Reglerna skall också gälla för de av gemenskapens fartyg som verkar i tredje lands vatten. Remissinstanserna: Fiskeriverket tillstyrker att avtalet godkänns. Konsekvenser av ett medlemskap Medlemskap är en förutsättning för tullfrihet mellan Sverige och EU. Om Sverige inte blir medlem kvarstår dagens ogynnsamma situation där EU har fritt tillträde till den svenska marknaden medan svenska produkter möter restriktioner vid export till EU. Vad avser tillträdet till fiskresurser innebär ett medlemskap att Sverige får utökade fiskerättigheter, bl.a. genom en högre andel av torsken i Östersjön samt tillgång till nya arter i Nordsjön. EG:s strukturpolitik överensstämmer i allt väsentligt med den svenska. Tillgång till EG:s strukturfonder medför därför möjlighet till en högre ambitionsnivå inom strukturpolitiken. Inom ramen för ett medlemskap avser Sverige att driva vidare de frågor där ett fullgott resultat inte uppnåddes under förhandlingarna. Förhandlingsresultatet medför att Sverige vid ett medlemskap kommer att omfattas av all EG-lagstiftning på fiskets område och från och med första medlemskapsdagen deltar i den gemensamma fiskeripolitiken. De viktigaste resultaten av förhandlingarna framgår av bilaga 9. 22.3Skogsbruk Regeringens bedömning: Någon gemensam skogspolitik finns inte inom EU. Även om skogsnäringen får en ökad tyngd i ett utvidgat EU ligger det i Sveriges intresse att, mot bakgrund av de vitt skilda förhållandena, hävda en nationell skogspolitik även i fortsättningen. Sverige kommer att verka för en modernisering av EU:s specialregleringar på skogsområdet. Skälen för regeringens bedömning redovisas i bilaga 9 till denna proposition. Vid förhandlingarna har Sverige fått anstånd med tillämpningen av EG:s bestämmelser om handeln med plantor, virkesmätning och skogsskadeinventeringar. Under denna övergångstid kommer bestämmelserna på de båda förstnämnda områdena att ses över och moderniseras. Sverige deltar i detta arbete. 22.4Rennäringen Regeringens bedömning: Enligt ett särskilt sameprotokoll i anslutningsavtalet har Sverige även i fortsättningen rätt att inom traditionellt samiska områden ge samerna exklusiva rättigheter som har samband med deras traditionella levnadssätt. Renkött får saluföras inom EU:s medlemsländer om det slaktas enligt bestämmelser i ett särskilt direktiv. Dessa bestämmelser motsvarar dagens svenska krav för renslakt, vilket innebär att mobila slakterier får användas. Det svenska licenskravet för import av renkött från bl.a. Ryssland ersätts med åtgärder från EU:s sida om import av renkött till ett medlemsland skulle medföra marknadsstörningar. Fortsatt nationellt stöd kan ges till rennäringen under förutsättning att stödet inte leder till en ökning av den traditionella produktions- nivån. Skälen för regeringens bedömning redovisas närmare i bilaga 9 till denna proposition. Rennäringen har av naturliga skäl inte tidigare varit föremål för någon uppmärksamhet inom EU. Sverige kommer under hösten 1994 att fortsätta överläggningarna med företrädare för kommissionen i fråga om utformningen av gränsskydd mot tredje land och det närmare innehållet och formerna för ekonomiskt stöd till rennäringen. 22.5Livsmedel, veterinära frågor, foder och frågor om växtskydd och växtodling 22.5.1 Inledning Huvuddelen av EG:s bestämmelser om livsmedel, veterinära frågor, foder och frågor om växtodling omfattas av EES-avtalet. Avtalet trädde i kraft den 1 januari 1994 med undantag för den del som avser de veterinära bestämmelserna. Dit hör, förutom frågor om djurhälsa, hygienbestämmelser för livsmedel av animaliskt ursprung. I den delen trädde avtalet i kraft den 1 juli 1994. På de angivna områdena innebär följaktligen ett medlemskap i EU begränsade förändringar i förhållande till vad som redan gäller enligt EES-avtalet. Beträffande växtskyddsfrågor finns i avtalet en gemensam förklaring som innebär att EG-kommissionen kommer att konsultera EFTA-staterna i samband med att man framlägger nya förslag på området. Det är sannolikt att berörda direktiv förhandlas in i EES-avtalet inom en nära framtid. 22.5.2 Livsmedel Regeringens bedömning: Huvuddelen av EG:s bestämmelser på livsmedelsområdet har införlivats i svensk lagstiftning genom EES-avtalet. Ett svenskt EU-medlemskap innebär därmed inga större förändringar i förhållande till vad som gäller i dag. Flertalet av EG:s rättsakter på livsmedelsområdet är total-harmoniserade vilket innebär att det inte är tillåtet att ha vare sig strängare eller liberalare bestämmelser för de varor som regleras av rättsakten. EG:s bestämmelser på livsmedelsområdet bygger, i likhet med de tidigare gällande svenska, i stor utsträckning på de rekommendationer som utarbetats inom den internationella organisationen Codex Alimentarius. Därför innebär Sveriges anpassning till EG:s bestämmelser genom EES-avtalet generellt sett inte så stora förändringar på livsmedelsområdet. När det gäller detaljbestämmelser har emellertid ett stort antal viktiga ändringar fått göras. Redogörelser för dessa finns i prop. 1991/92:170 om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) och prop. 1992/93:119 om ändringar i livsmedelslagen (1971:511) m. fl. lagar i anledning av EES-avtalet. EG:s bestämmelser på livsmedelsområdet avser märkning, livsmedelsstandarder, livsmedelstillsatser och livsmedelskontroll. Dessutom finns bestämmelser om bl.a. vin- och spritprodukter, material och produkter i kontakt med livsmedel, livsmedel för särskilda näringsändamål, gränsvärden för främmande ämnen och om ytvatten som skall användas för framställning av dricksvatten. Samtliga dessa bestämmelser omfattas av EES-avtalet. 22.5.3 Veterinära frågor Regeringens bedömning: Vid ett EU-medlemskap avvecklas gränskontrollerna. Kontroller av livsmedel och produkter av animaliskt ursprung som förs in i landet måste i större utsträckning än hittills bygga på den livsmedelskontroll som sker i utförsellandet. Kontroller av djur kommer fortsättningsvis att ske i ursprungsbesättningen och genom stickprovskontroller i mottagarbesätt- ningen. En friare handel kan innebära ökade risker för att få in nya djursjukdomar i Sverige. Riskerna kan dock motverkas dels genom att inom landet vidta förebyggande åtgärder som utbildning i syfte att tidigt kunna upptäcka, diagnostisera och eliminera nya sjukdomar, dels genom begäran om s.k. tilläggsgarantier om sjukdomsfrihet för vissa sjukdomar. Livsmedel, levande djur och foder som förs in i landet skall vara fria från salmonella. Sverige kan i allt väsentligt behålla sina stränga djurskyddsbestämmelser. När det gäller användning av antibiotika och kemoterapeutika i foder har Sverige fått möjlighet att behålla sina regler under en fyraårig övergångsperiod. Förbudet mot användning av produkter av kadaver i foder får behållas under en treårig övergångsperiod. EU kommer att genomföra en vetenskaplig utvärdering av reglerna på dessa områden före dessa övergångsperioders slut. Med den indelning som EG tillämpar hör till det veterinära området veterinära livsmedelsbestämmelser och bestämmelser om djurhälsa samt bestämmelser om avel, djurskydd och foder. När det gäller de veterinära livsmedelsbestämmelserna och bestäm-melserna om djurhälsa har EG och Sverige samma övergripande mål att skydda människors och djurs hälsa, nämligen genom att förhindra spridning av smittsamma sjukdomar vid handel med djur eller produkter av djur. Sverige och EG har dock olika system för att upprätthålla smittskyddet. EG:s system är generellt medan det svenska bygger på tillståndsprövning i varje enskilt fall. Veterinära livsmedelsbestämmelser Inom EG finns EG:s veterinära livsmedelsbestämmelser som förbjuder handel med kött och köttprodukter som inte uppfyller gemenskapens hälsobestämmelser. En medlemsstat har också enligt direktiven rätt att förbjuda införsel till sitt territorium av färskt kött och köttprodukter från en medlemsstat där en epizootisk sjukdom har brutit ut. Bestämmelser finns också om godkännande av slakterier, styckningsanläggningar, kyl- och fryslager samt om personalhygien och hygien i lokaler. Vidare finns bestämmelser om hygien vid slakt, styckning och annan hantering av kött och köttprodukter, samt om besiktning före och efter slakt och om hygieniska krav på utrustning. Dessutom regleras småskalig slakt och föreskrivs krav på förädlingsanläggningar liksom krav på besiktningsveterinärer och besiktningsassistenter. De svenska slakterier som redan i dag exporterar till EG uppfyller dessa krav. Övriga slakterier skall med början den 1 juli 1994 anpassa sig till EG:s bestämmelser på området. Alla anläggningar skall vara anpassade senast den 1 januari 1997. Småskaliga slakterier, dvs. slakterier med en slaktvolym under vissa fastställda gränser, ges vissa lättnader i hanteringen av kött. Det finns också bestämmelser med hygienkrav för mjölk och mjölkprodukter. EG har vidare bestämmelser om restsubstanskontroll av djur och köttvaror. Både Sverige och EG har förbud mot användning av hormoner i tillväxtbefrämjande syfte. Ett medlemskap kommer att innebära en friare handel med produkter från djur inom unionen. En kontroll av livsmedel vid ett antal gränskontrollstationer kommer att etableras vid EG:s yttre gräns mot tredje land. Antalet gränskontrollstationer och deras lokalisering blir beroende av vilka av våra grannländer som blir medlemmar. Vid EU:s inre gränser kommer det inte längre att finnas någon gränskontroll såvitt gäller handel med övriga medlemsländer. Förhandlingsresultatet innebär emellertid att Sverige vid ett medlemskap trots avsaknad av gränskontroll kan upprätthålla kravet att importerat kött är salmonellafritt. Sverige begärde i medlemskapsförhandlingarna att alla EG:s anläggningar som exporterar kött, köttprodukter och ägg till Sverige, skall utföra en kontroll av produkterna med avseende på salmonella i enlighet med svenska krav. Alla partier skall åtföljas av ett dokument där salmonellafrihet intygas. Förhandlingsresultatet innebär att EG:s bestämmelser om skydd för salmonella, som omfattar bl.a. behandlade ägg- och köttprodukter, anses ge ett sådant skydd att bestämmelserna är acceptabla för Sverige. Sverige har därutöver erhållit ytterligare garantier rörande handel med färskt kött av tamdjur och med färska ägg. Färskt kött och fågelkött som exporteras till Sverige skall före avsändandet testas i ursprungsanläggningen och åtföljas av ett dokument som intygar att sådan test utförts eller att köttet är avsett för vidareförädling. Kött som kommer från anläggningar som tillämpar ett av kommissionen godkänt kontrollprogram för salmonella behöver ej testas. Sverige kan också kräva tilläggsgarantier avseende salmonella vid handel med färska ägg under förutsättning att ett motsvarande kontrollprogram tillämpas i Sverige. Djurhälsa Avskaffandet av EU:s inre gränser innebär inte att djur och produkter av djur utan vidare kan transporteras mellan medlems-länderna. Den veterinära gränskontrollen har ersatts av en kontroll i ursprungsbesättningen. Kontrollen utförs av en officiell veterinär. Stickprovskontroller får även göras på destinationsplatsen och, vid stark misstanke om felaktigheter, även under transporten. En transport av djur eller produkter av djur mellan medlemsländerna skall åtföljas av ett hälsointyg. Intyget skall bl.a. visa att djuren är friska och att djuren inte härrör från en besättning eller en region som spärrats av på grund av smittsamma djursjukdomar. Alla intyg som utfärdats måste anmälas via ett datakommunikationsnätverk (ANIMO). En viktig förutsättning för kontrollsystemet är att djuren är enhetligt identitetsmärkta. EU har bestämmelser om hur djurhållare och livdjursförmedlare skall registreras och om hur nötkreatur, svin, får och getter skall märkas och registreras. Om man vid provtagning finner att ett djur är smittat, kan man genom att djuret är märkt och registrerat fastställa från vilken besättning djuret kommer. Märknings- och registreringssystemen skall vidare utgöra ett underlag för kontroll av utbetalning av olika former av stöd. För att kunna ha en fri handel mellan medlemsländerna utan gränskontroller har konsekvent en zonindelning eller en s.k. regionalisering genomförts vid sjukdomsutbrott. Detta innebär att handelsrestriktioner införs endast för ett begränsat område medan handel kan fortsätta med övriga delar av ett land. Länder eller områden som är fria från vissa smittsamma djursjukdomar eller som har ett obligatoriskt kontrollprogram för dessa sjukdomar kan av kommissionen efter ansökan beviljas tilläggsgarantier för sjukdomarna. Detta innebär att utöver generella krav på sjukdomsfrihet kan ett land ställa ytterligare krav för att säkerställa att de djur som förs in i landet är fria från den sjukdom som tilläggsgarantin avser. Resultatet av medlemskapsförhandlingarna Sverige har i medlemskapsförhandlingarna begärt tilläggsgarantier för ett 20-tal allvarliga djursjukdomar. Resultatet blev att kommissionen snabbt skall ta ställning till Sveriges begäran om tilläggsgarantier. I avvaktan på beslut får Sverige i högst ett år från anslutningsdagen fortsätta att tillämpa nationella bestämmelser för sjukdomarna i fråga. Denna period kan förlängas om det behövs. I fråga om frihet från salmonella vid införsel av levande djur innebär resultatet av medlemskapsförhandlingarna att i avvaktan på en revidering av EU:s bestämmelser får nötkreatur och svin kontrolleras på mottagningsorten i enlighet med gällande kontroll-program i Sverige. Om smitta konstateras vid en sådan kontroll får samma åtgärder vidtas som i fråga om inhemska djur. Vad nu sagts gäller inte i fråga om djur som kommer från en anläggning som har ett godkänt kontrollprogram. När det gäller fjäderfä, avelsfjäderfä, dagsgamla kycklingar och värphöns, har Sverige enligt avtalet möjlighet att få tilläggsgarantier mot salmonella. Sådana garantier förutsätter dock att Sverige kan visa upp kontrollprogram som godkänts av kommissionen. Beträffande slaktkycklingar finns i fråga om vissa serotyper tillräckliga skyddsbestämmelser i EG:s direktiv. För andra serotyper gäller enligt avtalet att provtagning skall ske på produktionsplatsen före leveransen. Sådan provtagning kan inte krävas vid anläggningar som har kontrollprogram som är likvärdiga med de kontrollprogram som tillämpas i Sverige. Handel med levande svin utgör en stor smittrisk, framför allt med tanke på de mycket smittsamma och svårbekämpade sjukdomarna klassisk svinpest och blåöronsjukan. Sverige begärde i förhandlingarna att svin som importeras skall vara fria från klassisk svinpest och blåöronsjuka och att detta visats genom utförd provtagning före exporttillfället. Resultatet av förhandlingarna blev följande. För levande svin inkl. vildsvin som förs in i landet från en region inom EU där klassisk svinpest eller blåöronsjuka har förekommit under den senaste tolvmånadersperioden får Sverige kräva ett negativt serologiskt prov med avseende på dessa sjukdomar. Rätten att kräva sådana test gäller under en övergångstid på 3 år. Sverige får också under en övergångstid på upp till 2 år behålla sitt nuvarande importförbud för embryon från Storbritannien till skydd mot sjukdomen BSE (bovine spongiform encephalopathy, den s.k. galna kosjukan). Vidare får Sverige under en övergångsperiod på tre år behålla de nuvarande importrestriktionerna i fråga om djur och kött från tredjeland som vaccinerar mot mul- och klövsjuka. Sverige får också behålla nationella regler om ormar och reptiler tills EU har reglerat området. Vi har även fått möjlighet att under vissa villkor tillämpa strängare regler för att skydda landet mot rabies. Konsekvenser av ett svenskt medlemskap EES-avtalet omfattar inte EG:s bestämmelser om gränskontroll, om finansiella dispositioner och om förhållandet till tredje land. Jämfört med EES-avtalet innebär ett medlemskap således att Sverige blir bundet även av de nu berörda bestämmelserna. Den mest avgörande förändringen sammanhänger med slopandet av gränskontrollen i handeln mellan Sverige och övriga EU-länder. Sverige har hittills tillämpat mycket restriktiva bestämmelser vid import av levande djur med bl.a. gränskontroller i form av veterinärbesiktning vid gränsen och användning av karantän. Om Sverige blir medlem i EU får det till följd att gränskontrollerna slopas. All kontroll vid handel med djur kommer i stället att ske i exportbesättningen. De kontroller som Sverige som importland får göra är endast stickprovskontroller i mottagarbesättningen eller, vid grundad misstanke om felaktigheter, under transporten. Det finns anledning att anta att ett medlemskap i EU kommer att innebära en friare handel med levande djur och produkter från djur. Detta kan naturligtvis öka riskerna för att få in djursjukdomar i Sverige. De sjukdomar som Sverige önskar skydda sig mot före-kommer inte eller är mycket ovanliga i landet. Kännedom om dessa sjukdomar bland såväl djurägare som veterinärer är därför begränsad. Informations- och utbildningsinsatser för att öka kun-skapen om de sjukdomar som utgör ett hot blir därför viktiga skyddsåtgärder och har redan påbörjats. Därigenom förbättras möjligheten till tidig upptäckt av ett sjukdomsutbrott. Vidtas adekvata åtgärder kan verkningarna av sjukdomsutbrott reduceras kraftigt. Som tidigare har redovisats uppställs inom EU vissa generella krav för handeln med djur. EU:s regler hindrar emellertid inte att den enskilde importören eller djurägaren ställer högre krav än som följer av dessa regler. Avskaffandet av gränskontrollen och den därmed följande övergången till den ordning för veterinärkontroll som tillämpas inom EU betyder också att det i väsentligt större utsträckning än hittills kommer att vara den enskilde besättnings-ägarens ansvar att försäkra sig om att importerade djur verkligen är friska. Som en konsekvens av detta kommer det att vara av stor betydelse för den enskilde djurägaren att han kan få tillräcklig information om de veterinära krav som bör ställas vid inköp av djur. Det är en viktig uppgift för lantbrukets organisationer att utarbeta rekommendationer för sådan frivillig importkontroll. Avel EG och Sverige har samma mål också när det gäller regleringen av husdjursaveln. Bestämmelserna om avel syftar till att främja uppfödning av friska, högkvalitativa och produktiva djur. EG:s reg-lering har emellertid hittills varit långt mer detaljrik än den svenska. Föreskriftsändringar med ökad detaljeringsgrad har därför krävts för den EU-anpassning på området som redan har skett som en följd av EES-avtalet. Djurfoder EG:s bestämmelser om foder EG har ett omfattande regelverk för foder som bygger på principen att foder inte skall vara skadligt för djur, människor eller miljön. För godkännande av fodertillsatser och vissa produkter krävs för-utom oskadlighet att dessa antingen har en positiv påverkan på fodret eller främjar djurens produktion. Inblandning av antibiotika i tillväxtstimulerande syfte är tillåten inom EG. Vidare får foder framställt av kadaver och sjukligt förändrade delar av slaktade djur användas. Salmonella i foder är i huvudsak inte reglerat inom EG. En del gränsvärden för främmande ämnen och fodertillsatser är lägre i Sverige än i EG. Förhandlingsresultatet - konsekvenserna av ett medlemskap När det gäller antibiotika och kemoterapeutika har Sverige fått möjlighet att behålla sina regler under en fyraårig övergångsperiod. För övriga tillsatser och restsubstanser uppnåddes en treårig övergångsperiod. I samtliga fall gäller att de svenska kraven skall ses över på grundval av vetenskaplig dokumentation som Sverige skall tillhandahålla. Förbudet mot användning av produkter av kadaver får behållas under en övergångsperiod på tre år. EES-avtalet omfattar fullt ut EG:s bestämmelser på foderområdet. Ett eventuellt medlemskap kommer därför inte att leda till några andra konsekvenser, förutom de övergångsperioder som överenskommits, än de som redan är en följd av EES-avtalet. Djurskydd I fråga om djurskydd har Sverige en högre målsättning än EU både när det gäller att förebygga sjukdomar och att skapa den bästa möjliga miljön för djuren. Den svenska lagstiftningen omfattar alla djurslag i fångenskap. EG:s bestämmelser om djurskydd är minimidirektiv och Sverige kan behålla sina mer omfattande och strängare krav på detta område. EG:s direktiv om skydd av djur under transport är, till skillnad mot övriga djurskyddsdirektiv, ett totalharmoniserat direktiv. Enligt avtalet får Sverige under en treårig övergångsperiod tillämpa nationella regler för transport av kalvar och dräktiga nötkreatur inom Sverige. 22.5.4 Frågor om växtskydd och växtodling Regeringens bedömning: Vid ett EU-medlemskap måste gränskontrollen vid handel med andra medlemsstater upphöra. När det gäller skyddet mot växtskadegörare kommer kontroller i huvudsak att ske på produktionsplatser. En sådan förändring förväntas emellertid inte påverka växtskydds-situationen i Sverige. Huvuddelen av EG:s regler om utsäde omfattas av EES-avtalet. Ett medlemskap innebär därför inte några förändringar av betydelse i förhållande till vad som redan gäller. Växtskyddsområdet eller det fytosanitära området omfattar två delar, nämligen växtskyddsbestämmelserna och bestämmelserna om växtodling. Till de senare hör dels bestämmelser om utsäde, dels bestämmelser om användning av gentekniskt modifierat växt-material. Regelverket inom växtskyddsområdet har som gemensam nämnare att säkerställa en produktion fri från allvarliga växtskade-görare. Spridning av sådana skadegörare liksom användning av utsäde av dålig kvalitet kan orsaka jordbruket stora förluster. Växt-skyddslagstiftningen utgör grunden för de åtgärder som kan till-gripas för att bekämpa virus, bakterier, svampar och skadedjur som angriper växter. Lagstiftningen om utsäde syftar till att tillförsäkra odlarna utsäde av god kvalitet. Med god kvalitet menas bl.a. att utsädet skall vara fritt från växtskadegörare. EES-avtalet omfattar EG:s bestämmelser om växtodling, dvs. enligt den nyss beskrivna indelningen områdena utsäde och gentekniskt modifierat växtmaterial. Frågan om en anpassning av de svenska växtskyddsbestämmelserna till EG:s motsvarande bestämmelser diskuterades länge i förhandlingarna om EES-avtalet. I det skedet hade EG ännu inte beslutat om de nya regler som behövdes med tanke på att den gränsfria inre marknaden innebär ett avskaffande av den fysiska gränskontrollen vid EG:s inre gränser. Avtalet kom därför inte att omfatta dessa bestämmelser. I EES-avtalet finns emellertid en gemensam förklaring i ämnet som innebär att EG-kommissionen kommer att konsultera EFTA-staterna i samband med att man framlägger lagstiftningsförslag inför ministerrådet. Det förutsätts också i avtalet att EFTA-staterna kommer att kunna ansluta sig till åtminstone huvuddelen av lagstiftningen på växtskyddsområdet. Växtskydd Generellt sett innebär ett övertagande av EG:s regelverk inte några avgörande förändringar för växtskyddssituationen i Sverige. Utvecklingen inom EU går i samma riktning som den önskvärda och planerade utvecklingen i Sverige, dvs. utgångsmaterialet för vidare produktion såsom utsädespotatis, sticklingar och småplantor kommer att omfattas av nya regelverk och certifieringssystem som kommer att hjälpa producenterna att få fram friska produkter. Resultatet av medlemskapsförhandlingarna Under förhandlingarna har det förts fram krav på att Sverige skall erkännas som skyddad zon för sex olika skadegörare som är allmänt förekommande inom EU men som trots goda förut-sättningar för etablering i Sverige antingen inte förekommer i landet eller är föremål för en utrotningskampanj. Dessa är Rizomania (virus), Bronsfläcksjuka (virus), Bemisia (Mjöllus), Amerikansk minerarfluga, Koloradoskalbagge och Rotröta (svamp). EU har accepterat Sveriges krav beträffande Bronsfläcksjuka, Bemisia och Rizomania. Beträffande Koloradoskalbagge har Skåne och Blekinge samt Kalmar och Gotlands län erkänts som skyddad zon. För Rotröta har EU krävt viss kompletterande dokumentation. Beträffande den Amerikanska minerarflugan har Sverige inte vidhållit sitt krav att få status som skyddad zon. EG har accepterat kraven på viss övergångstid för att införliva dessa bekämpningsdirektiv i svensk rätt. I fråga om de svenska kraven att få odla kräftresistenta sorter på mark smittad med potatiskräfta och att få alternera mellan sorter som är resistenta respektive mottagliga för potatiscystnematod har Sverige fått en tvåårig övergångsperiod i avvaktan på att direktiven ses över. Växtodling - utsäde De svenska kriterierna för intagning på sortlista för lantbruks- och trädgårdsväxter överensstämmer med EG:s. För vissa sorter kan det dock behöva göras en förnyad provning för sortbeskrivning. Sverige har i medlemskapsförhandlingarna yrkat en övergångs-period under vilken Sverige får tillämpa sin nationella sortlista. Vad beträffar en sådan övergångsperiod för de gemensamma sort-listorna har EG och Sverige enats om att tillämpa en modell i enlighet med EES-avtalet vilket innebär att Sverige från den 1 januari 1994 tillämpar EG:s bestämmelser för intagning av ny sort på den svenska sortlistan. Sverige tillåter till den 31 december 1995 endast certifiering och uppförökning av sorter av lantbruksväxter som finns upptagna i den svenska sortlistan. Totalt harmoniserade sortlistor kommer att finnas från år 1996. För Sveriges del innebär detta att nuvarande begränsning till sorter i den svenska sortlistan kommer att upphöra. Sverige har som en följd av EES-avtalet anpassat sig till EG:s bestämmelser på utsädesområdet utom vad som gäller för potatis. De svenska certifieringsbestämmelserna för potatis överensstämmer i huvudsak med EG:s och en anpassning till EG-bestämmelserna bör därför kunna ske utan några egentliga problem. Växtodling - genteknik I prop. 1991/92:170 om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet aviserades förslag till vissa ändringar i växtskyddslagen (1972:318) för att anpassa den till EG:s direktiv om avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön. Någon slutlig ställning kunde då inte tas till vilka lagändringar som behövde göras eftersom frågan fortfarande behandlades av en parlamentarisk beredning, Genteknikberedningen (Ju 1990:03). Genom den numera beslutade lagen (1994:900) om genetiskt modifierade organismer har det aktuella direktivet införlivats med svensk rätt (prop. 1993/94:198, bet. 1993/94:JoU29, rskr. 1993/94:391). Ekologisk odling Sverige begärde i förhandlingarna att få behålla den ettåriga karens-tiden vid omställning till ekologisk odling som tillämpas av KRAV och som också tillämpats i nationella föreskrifter om omläggnings-stöd för ekologisk odling. EU:s förordning föreskriver två års omläggningstid. EG har motsatt sig ett svenskt undantag. Dock finns det inom ramen för förordningen en möjlighet för det enskilda kontrollorganet att efter godkännande från den behöriga myndig-heten besluta om en förkortning eller förlängning av karenstiden beroende på tidigare markanvändning. Resultatet av medlemskapsförhandlingarna och konsekvenser av ett medlemskap Redan EES-avtalet innebär att Sverige har införlivat EG:s bestäm-melser om ekologisk odling i svensk lagstiftning. Ett medlemskap i EU kommer därför inte att innebära andra konsekvenser än dem som följer av detta avtal. 23 Tullunionen och den gemensamma handelspolitiken Regeringens bedömning: Tullunionen och den gemensamma handelspolitiken tillhör gemenskapens grunder och är samtidigt förutsättningarna för en fungerande inre marknad. Endast genom ett medlemskap kan Sverige delta fullt ut i detta samarbete, som inte omfattas av EES-avtalet. Genom att ansluta sig till EG:s tullunion och den gemensamma handelspolitiken får Sverige tillträde till den gemensamma EG-marknaden utan gränsformaliteter och ursprungsregler. Detta ligger i Sveriges intresse och innebär stora vinster för de svenska företagen i form av minskade kostnader och ökad konkurrenskraft. Det ligger också fördelar i det faktum att svenska företag får samma import- och exportvillkor gentemot tredje land som våra viktigaste handelspartner och konkurrenter. EG:s genomsnittliga tullnivå för industrivaror ligger något högre än den svenska. EG:s tullar sänks dock med i genomsnitt 37% som resultat av GATT:s Uruguayrunda. En anpassning kommer likväl att för vissa importvaror innebära fördyringar. Detsamma kommer att gälla sådana importvaror som i EG är föremål för antidumpningstullar eller kvoteringar. Dessa nackdelar uppvägs dock mer än väl av de avsevärda fördelar som samtidigt uppnås på andra områden. Det bör uppmärksammas att den helt övervägande delen av Sveriges import blir tullfri. Sveriges nuvarande handelspolitik uppvisar stora likheter med EG:s. Skillnader finns i enskildheter, såsom på tekoområdet och när det gäller vissa avtal med tredje land. I förhandlingarna har lösningar nåtts, som underlättar en svensk anpassning i dessa fall. Sverige har goda möjligheter att i samverkan med andra frihandelsinriktade EU-länder verka för fortsatt liberalisering och avreglering inom ramen för samarbetet. Detta kommer att kräva aktivt svenskt deltagande i de många arbetsgrupper och kommittéer i vilka EG:s gemensamma handelspolitik läggs fast. Remissinstanserna: Ett tjugotal remissinstanser behandlar i sina svar frågor på det handelspolitiska området. Det stora flertalet ställer sig positiva till ett fullt svenskt deltagande i EG:s handelsregim bl.a. i syfte att uppnå likabehandling för svensk industri på den gemensamma marknaden. Detta framhålls särskilt av Industriförbundet och Exportrådet. Bland annat Kommerskollegium påpekar att de vinster avvecklingen av gränskontroller, ursprungsregler etc. inbringar, mångfaldigt uppväger den fördyring som övertagandet av den gemensamma tulltariffen delvis innebär. Samma uppfattning företräds av Industriförbundet och Svenska bankföreningen. Till skillnad från EES-avtalet ger ett EU-medlemskap Sverige möjligheten att påverka den framtida handelspolitiska utvecklingen inom EU. Flera remissinstanser ser det också som mycket angeläget att Sverige såsom EU-medlem verkar för stärkt global frihandel. 23.1Inledning Hörnstenarna i EG:s handelsregim i förhållande till tredje länder är tullunionen och den gemensamma handelspolitiken. Dessa är centrala inslag i EG-samarbetet. Enligt artikel 9 i Romfördraget skall gemenskapen baseras på en tullunion som omfattar alla varor. Artikel 113.1 i Romfördraget förklarar att den gemensamma handelspolitiken skall grundas på enhetliga principer, särskilt när det gäller att fastställa tulltariffer, ingå tull- och handelsavtal, uppnå enhetlighet i fråga om liberaliseringsåtgärder och exportpolitik samt, slutligen, när det gäller att vidta handelspolitiska skyddsåtgärder. EG är alltså enligt Romfördraget en tullunion med en gemensam handelspolitik. En gemensam handelspolitik är en förutsättning för en fungerande inre marknad. Samtidigt med att EG:s inre marknad trädde i kraft uppnåddes en gemensam handelspolitik på huvuddelen av de områden som nämns i artikel 113. Tullunionen och den gemensamma handelspolitiken innebär bl.a. att beslut i frågor som rör dessa områden i de allra flesta fall fattas av gemenskapen. Besluten fattas i regel med kvalificerad majoritet och blir bindande för medlemsstaterna. Länderna har inte kompetens att ingå egna avtal eller vidta handelspolitiska åtgärder på egen hand på de områden där de har överlämnat behörigheten till gemenskapen. EG har med åren ingått ett omfattande nät av avtal med andra länder och fattat en stor mängd interna beslut om handelspolitiken. Gemenskapen som sådan har blivit en av de viktigaste aktörerna i den globala handelspolitiken. EG:s gemensamma handelspolitik omfattas inte av EES-avtalet. Först som EU-medlem går Sverige in i EG:s tullunion och den gemensamma tull- och handelspolitiken. Det innebär att Sverige övertar såväl sakinnehåll som medel och instrument. Detta innebär inte att verksamheten på de tull- och handelsrelaterade områdena för medlemsländernas del upphör. Behovet av underlag och analyser som bakgrund till svenska positioner kommer att kvarstå och snarast att intensifieras. Skillnaden blir att arbetet bedrivs inom EU:s ram där de svenska intressena måste redovisas och försvaras. I artikel 110 i Romfördraget har EG anslutit sig till den internationella frihandelns principer. I GATT bedriver EG liksom Sverige sin handelspolitik inom de ramar och med de mål som finns fastlagda i detta avtal. Resultatet av Uruguay-rundan för Sveriges del kommer att föreläggas riksdagen i en särskild proposition i höst. Det ökade handelsberoendet och behovet av att kunna agera under likartade konkurrensförhållanden i förening med återkommande internationella förhandlingsrundor om liberalisering av världshandeln har lett till att i-ländernas handelspolitik gradvis blivit mer likartad. Att överta EG:s handelspolitik mot omvärlden blir därför för Sverige i många avseenden en fråga om att anpassa sig till en regim vars sakinnehåll till största delen redan stämmer väl överens med existerande svenska regler. Som EU-medlem kommer Sverige att driva sin traditionella frihandelslinje i första hand i medlemskretsen. En anslutning av Finland, Norge och Sverige skulle avsevärt stärka de frihandelsvänliga krafterna inom EU. Även små medlemsländer har möjlighet att utöva inflytande genom att skapa allianser med likasinnade medlemsländer. Detta kommer att kräva ett aktivt svenskt deltagande i de många arbetsgrupper och kommittéer i vilka EG:s handelspolitik läggs fast på basis av förslag från EG-kommissionen. Den handelspolitiska dagordningen avses dessutom att utökas genom tillkomsten av världshandelsorganisationen (WTO) år 1995. Genom aktivt deltagande i arbetet - och på grundval av kompetenta analyser - kommer Sveriges handelspolitiska intressen att kunna drivas med större genomslagskraft vid ett medlemskap. Övertagande av EG:s handelspolitik kommer att få konsekvenser för Sveriges handel med övriga EU-länder och med länder utanför ett utvidgat EU. Sveriges totala utrikeshandel uppgick år 1993 till drygt 720 miljarder kr. Härav avsåg närmare 400 miljarder kr (ca 55%) EU och ca 115 miljarder kr (ca 16%) EFTA-länderna, varav 100 miljarder kr (ca 14%) avsåg kandidatländerna Finland, Norge och Österrike. Med dessa länder har Sverige i dag frihandel för alla industrivaror. Betydande möjligheter till besparingar uppnås för svenska företag genom att Sverige, när vi övertar den gemensamma handelsregimen mot tredje länder, får fri tillgång till EG:s inre marknad utan ursprungsregler och gränskontroller. Enligt internationella beräkningar, i samband med genomförandet av den inre marknaden, motsvarar de kostnader som gränskontroller medför i genomsnitt ca 2% av försäljningen över gränserna. Sverige får vidare genom medlemskapet full frihandel med andra EU-länder på jordbruks- och fiskeområdet. En ytterligare positiv förändring av betydelse blir att svensk tillverkningsindustri och svenska underleverantörer genom den gemensamma handelspolitiken får samma konkurrenssituation gentemot tredje land som andra EU-länder. I övertagandet av EG:s handelspolitik ligger också vissa nackdelar i form av högre tull och/eller antidumpningstull på vissa enskilda produkter och i vissa fall kvantitativa importbegränsningar (främst på teko- och jordbruksområdet) som kan leda till kostnader för vissa företag och högre priser för konsumenter. Dessa nackdelar uppvägs dock mer än väl av de besparingar som erhålls i handeln med andra EU-länder och den ökade konkurrenskraften gentemot andra företag inom EU. Resultatet från Uruguayrundan innebär dessutom bl.a. sänkning av tullar, successiv avveckling av tekokvoter och liberaliseringar inom jordbrukspolitiken som kommer att minska nackdelarna och underlätta tillträdet till EG-marknaden för länder utanför gemenskapen. Regeringen gjorde inför förhandlingarna om medlemskap bedömningen att det låg i Sveriges intresse att fullt ut ansluta sig till EG:s tullunion och handelspolitik från första dagen av medlemskapet. Detta är nämligen en förutsättning för att svenska företag skall kunna delta i den inre marknaden på helt lika villkor jämfört med konkurrenterna inom EU. På två områden framfördes önskemål om särlösning, nämligen för bibehållandet av frihandeln med de baltiska staterna samt avseende begränsningarna av tekoimporten. Frihandeln med de baltiska staterna har säkrats genom att EG har undertecknat frihandelsavtal med resp. baltisk stat som avses träda i kraft den 1 januari 1995. Vad gäller tekoimporten kommer Sverige att inordnas i EG:s kvotsystem men samtidigt kommer dessa kvoter att räknas upp med hänsyn till vårt handelsmönster. I detta avsnitt behandlas i första hand de traditionella handelspolitiska medlen. Handelspolitiskt viktiga frågor, som behandlas i andra avsnitt är i synnerhet jordbruk och fiske (22), biståndspolitik (27) och konkurrenspolitik (13). 23.2Tullunionen 23.2.1 Tullagstiftningen Vid ett svenskt medlemskap i EU kommer ett antal gemenskapsförordningar att bli kärnan i den tullagstiftning som skall gälla i Sverige. Gemenskapens regelverk på tullområdet avser endast handeln med tredje land. Främst bland dessa förordningar står rådets förordning (EEG) nr 2913/92 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen (tullkodexen), kommissionens förordning (EEG) nr 2454/93 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EEG) nr 2913/92 om upprättandet av en tullkodex för gemenskapen (tillämpningskodexen) samt rådets förordning (EEG) nr 2658/87 (tulltaxan). Frågan om tullfrihet regleras i huvudsak i rådets förordning (EEG) nr 918/83 om inrättandet av ett gemenskapssystem för tullbefrielse. Dessa rättsakter blir direkt gällande i Sverige. Bestämmelserna i dessa förordningar utgör stommen för tullförfarandet och för beräkning och uttag av tull. EG:s tullkodex består huvudsakligen av en inledande del som omfattar behandling av varor som ankommer till gemenskapens tullområde, en definition av detta tullområde samt av övriga grundbegrepp såsom EG:s tulltaxa, tullvärde och varors ursprung. En central del täcker alla tullbehandlingsformer och viktiga tullprocedurer av ekonomisk betydelse, där den första behandlingsformen, övergång till fri omsättning, motsvarar det svenska begreppet förtullning. Vidare återfinns bestämmelser om aktiv och passiv förädlingstrafik, om uppläggning av varor på tullager samt om frihamnar. I den sista delen samlas alla bestämmelser som behandlar påföring av avgifter, t.ex. hur tullfordran uppstår samt betalning av avgiftsbelopp. Dessutom innehåller tullkodexen regler om överklagande samt procedurregler för kommissionens antagande av tillämpningsbestämmelser. Motsvarande svenska bestämmelser finns i dag i tullagen (1987:1065), tullförordningen (1987:1114), lagen (1987:1069) om tullfrihet m.m., tullfrihetsförordningen (1987:1289) samt tulltaxelagen (1987:1068). Vid ett svenskt medlemskap måste dessa bestämmelser upphävas (se betänkandet Tullagstiftningen och EG (SOU 1994:89)). Aktiv förädlingstrafik utgör ett tullförfarande som innebär att varor som införs till gemenskapen för att bearbetas och därefter reexporteras inte belastas med de tull- och andra införselavgifter som normalt tillämpas inom gemenskapen. Inte heller skall eventuellt i kraft varande handelspolitiska åtgärder tillämpas för varorna i fråga. Förutsättningen för att systemet skall få tillämpas är att väsentliga intressen hos bearbetningsföretag inom gemenskapen inte skadas. Tullförfarandet aktiv förädling har inte någon direkt motsvarighet i de nuvarande svenska tullbestämmelserna. Proceduren kan emellertid anses i stora drag motsvaras av bestämmelserna i tullfrihetsförordningen (1987:1289) om temporär tullfrihet för varor som införs för att bl.a. bearbetas eller användas som material vid bearbetning av exportvaror och bestämmelserna i lagen om tullfrihet rörande tullrestitution vid utförsel av varor som tillverkats med användning av utländskt material. Passiv förädlingstrafik utgör ett tullförfarande som innebär att varor tillfälligt utförs till tredje land för bearbetning, reparation eller dylikt för att därefter återinföras med total eller partiell tullbefrielse. Liksom i fallet med aktiv förädlingstrafik är en förutsättning för att systemet skall få tillämpas att väsentliga intressen hos bearbetningsföretag inom gemenskapen inte skadas. Tullförfarandet passiv förädling har inte någon direkt motsvarighet i de nuvarande svenska tullbestämmelserna. Förfarandet kan dock i stort sett anses ge samma effekter som de svenska bestämmelserna om tullfrihet och tullnedsättning vid införsel av varor som tillverkats helt eller delvis av svenskt material eller med användning av svenskt konstruktionsarbete eller liknande svensk prestation. EG:s bestämmelser om förvaring på tullager innebär att icke-gemenskapsvaror får förvaras där utan att importtull tas ut eller handelspolitiska åtgärder vidtas och att gemenskapsvaror får åtnjuta samma förmåner som gäller då varorna exporteras. Förvaringstiden är enligt huvudregeln obegränsad. I särskilda fall kan tullmyndigheterna bestämma en tidsgräns inom vilken uppläggaren måste anmäla varorna till en annan tullprocedur. Ett tullager är antingen offentligt, öppet för alla som vill förvara en vara på tullager (public warehouse), eller privat, avsett för innehavarens uppläggning av varor (private warehouse). Innehav av tullager begränsas till personer eller företag som är etablerade i gemenskapen. Vid prövningen av en ansökan att få inrätta tullager skall tullmyndigheten pröva att det finns ett verkligt ekonomiskt behov av lagringen. Institutet frizoner och tullfrilager utgör i allt väsentligt ett enda tullrättsligt institut. Den huvudsakliga skillnaden mellan en frizon och ett tullfrilager är att frizoner tillkommer genom att medlemsstaterna "förklarar" visst område utgöra en frizon, medan tullfrilager tillkommer genom att medlemsstaterna "ger tillstånd" till någon att inrätta ett sådant. Frizoner och tullfrilager skall således utgöra delar av gemenskapens tullområde eller lokaler belägna i tullområdet. Institutet företer vissa likheter med det svenska frihamnsinstitutet. Institutet bearbetning under tullkontroll saknar motsvarighet i Sverige om man bortser från möjligheten till bearbetning i frihamn av oförtullade varor. Genom detta förfarande kan icke-gemenskapsvaror föras in tullfritt till gemenskapen för bearbetning eller tillverkning av nya varor under tullmyndigheternas överinseende. De bearbetade produkterna kan därefter förtullas med den tullsats som är tillämplig för dem. Om de importerade varorna när de infördes i proceduren för bearbetning under tullkontroll var berättigade till förmånsbehandling (enligt frihandelsavtal eller ensidiga medgivanden), blir de bearbetade produkterna berättigade till förmånsbehandling om de omfattas av bestämmelserna om förmånsbehandling. Gäller kvotering eller tak för importvarorna gäller samma villkor för de bearbetade varorna. I så fall sker avräkning mot de kvoter eller tak som gäller för importvarorna då deklaration för utlämning till fri cirkulation godtas av tullmyndigheten. EG:s regler för temporär import innebär att icke-gemenskapsvaror får importeras med hel eller partiell frihet från importtullar utan att de behöver underkastas handelspolitiska åtgärder under förutsättning att de är avsedda för återutförsel utan att ha genomgått annan förändring än normalt slitage på grund av användning. Tullmyndigheterna skall medge temporär import för så lång tid som behövs för att uppfylla syftet med den beviljade användningen. Inom den angivna fristen måste varan återutföras eller anmälas till ny tullgodkänd behandling eller användning. Som huvudregel gäller en längsta tid av två år som frist för den temporära importen. Detta kan jämföras med den huvudregel om en längsta tid av ett år som gäller enligt nuvarande svenska bestämmelser. Temporär import med hel tullfrihet kan medges för yrkesutrustning, varor avsedda för utställningar, mässor, möten och liknande evenemang, undervisningsmateriel och vetenskaplig utrustning, medicinsk och kirurgisk utrustning, laboratorieutrustning, materiel för katastrofhjälp, emballage, varor som skall avprovas (testas), utrustning som skall användas vid avprovning, varuprover, specialverktyg som skall användas vid tillverkning av exportvaror, begagnade varor som skall säljas på auktion, kinofilm, datamedier, djur som införs för dressyr, träning, avel eller veterinärmedicinsk behandling, material för turistpropaganda, välfärdsmateriel för sjöfolk, transportmedel (väg-, järnvägs- och luft-) och reservdelar därtill samt lastpallar och containrar. Åtskilliga av varorna återfinns i nuvarande svenska bestämmelser om temporär tullfrihet. Vidare medger EG i åtskilliga fall temporär tullfrihet i fall då enligt svenska bestämmelser i stället definitiv tullfrihet medges. EG-förordningarna ger inte en helt täckande reglering av tullagstiftningsområdet. Vissa bestämmelser ger utrymme för nationella variationer inom vissa gränser. I andra delar saknas helt bestämmelser. En nationell reglering behövs således. Att märka är vidare att de aktuella gemenskapsförordningarna endast reglerar frågor om tull och alltså inte avser frågor om skatter som skall tas ut vid import. De gemenskapsbestämmelser som finns avseende sådan skatt överensstämmer oftast med vad som gäller för tull, men återfinns i direktiv och inte i förordningar. Därför krävs nationella författningar för att införliva bestämmelserna i direktiven med svensk rätt. Regeringen beslutade den 17 juni 1993 att tillsätta en utredning, den s.k. Tullanpassningsutredningen (dir. 1993:78), med uppdrag att lägga fram förslag till den tull- och tullfrihetslagstiftning som kommer att behövas vid ett svenskt medlemskap i EU. Utredningens betänkande Tullagstiftningen och EG (SOU 1994:89), vilket är under remissbehandling, kommer att läggas till grund för utformningen av det förslag till ny svensk tullagstiftning som regeringen avser förelägga riksdagen under hösten 1994. Även om strukturen är annorlunda finns det i sak stora likheter mellan den nuvarande tullagstiftningen och den tullagstiftning vi får vid ett medlemskap. Så kan exempelvis det svenska hemtagningssystemet och reglerna för förvaring av varor på skilda slag av tullager i huvudsak bibehållas även om dessa tullrättsliga institut i viss utsträckning kommer att ersättas av andra motsvarande begrepp i den för EG gemensamma tullkodexen. Det finns dock skillnader som i vissa fall inte är helt obetydliga. En skillnad är naturligtvis som redan sagts att gemenskapstullagstiftningen endast avser import från tredje land. Vid införsel från annat EU-land sker ingen tullklarering. Det inre marknadsprogrammet har inneburit att tullkontroller vid de interna gränserna har försvunnit. Tullunionen är nu förverkligad fullt ut och EU utgör inte bara i teorin utan också i praktiken ett enda tullområde, vilket innebär att varor kan röra sig fritt i hela gemenskapen på samma sätt som i ett enskilt land. Tullverksamheten inriktas helt på gemenskapens yttre gränser med utgångspunkt i den gemensamma tulltariffen och den gemensamma tullkodexen. Den 1 januari 1993 avskaffades således i internhandeln det gemenskapsdokument - Single Administrative Document, SAD - som låg till grund för import-, export- och transitdeklarationen vid gränsöverskridande handel. Begreppen import och export har därmed förlorat sin innebörd i internhandeln. Detta har, som tidigare nämnts, medfört stora rationaliseringsvinster för näringslivet, bl.a. genom att miljontals dokument som tidigare krävdes nu har försvunnit. På vissa punkter innebär EG:s regler en principiell nyhet, nämligen när det gäller tullverkets befattning med s.k. varumärkesförfalskade varor (counterfeit goods). Även införandet av EG:s regler för tredjelandskontroll av jordbruksvaror och EG:s regler för kontroll av att produkter uppfyller gällande säkerhetskrav kommer att medföra nya arbetsuppgifter för den svenska administrationen. I fråga om mervärdesskatt och punktskatter har särskilda system utarbetats för att se till att konkurrensneutralitet upprätthålls mellan införsel från annat EU-land och tillhandahållanden inom landet. Dessa system skall i Sverige hanteras av skattemyndigheterna. Överenskommelse har i samband med medlemskapsförhandlingarna träffats om vissa tekniska administrativa arrangemang som är nödvändiga för infasningen i gemenskapens tullagstiftning. Detta innebär att vissa undantag medgivits från principen att gemenskapslagstiftningen gäller för en ny medlemsstat från dagen för anslutningen. Exempelvis gäller i fråga om sådana ursprungsintyg som utfärdats av tredje länder inom ramen för de preferensavtal som Sverige ingått med dessa länder, att sådana intyg skall kunna godtas i Sverige under förutsättning att ursprungsintyget och eventuella transportdokument utfärdats senast dagen före anslutningen och att ursprungsintyget lämnas till tullmyndigheterna inom fyra månader efter anslutningen. Ett tillstånd utfärdat i Sverige varigenom någon har blivit "godkänd exportör" inom ramen för tredjelandsavtal som Sverige ingått får fortsatt giltighet under en tid av högst ett år efter anslutningen, förutsatt att sådan bestämmelse också finns i avtal som ifrågavarande tredje land ingått med gemenskapen och att den godkände exportören tillämpar gemenskapens ursprungsregler. Begäran om s.k. verifikationskontroll av ursprungsintyg skall accepteras av tullmyndigheterna i unionen och i Sverige inom en tid av två år efter ursprungsintygets utfärdande. När det gäller tillstånd till lagring i tullager, aktiv och passiv förädlingstrafik, temporär import samt inrättande av frizoner och frilager skall sådana tillstånd som utfärdas före anslutningen fortsätta att gälla på oförändrade villkor till dess att giltighetstiden går ut, dock längst under en tid av ett år efter anslutningen. Tillstånd som löper ut senare än ett år efter denna tidpunkt måste inom ett år efter anslutningen ersättas av nytt tillstånd utfärdat enligt gemenskapslagstiftningen. I fråga om betalning i efterhand samt återbetalning av och befrielse från tull gäller att gemenskapslagstiftningen tillämpas från tillträdesdagen. Om en tullskuld har uppkommit före anslutningen, skall dock de regler tillämpas som gäller i den nya medlemsstaten i fråga. Avgörande för när tullskulden anses ha uppkommit är den s.k. taxebestämmande dagen. 23.2.2 Administrativt tullsamarbete Kommissionen och medlemsländerna har åtagit sig att lämna varandra ömsesidigt bistånd i syfte att uppnå en samordnad och enhetlig tillämplig av gemenskapens tullbestämmelser. Samarbetet på tullområdet baseras dels på den s.k. Neapelkonventionen (Convention of 7 September 1967 between the Member States of the European Economic Community on the Provision of Mutual Assistance by their Customs Authorities) när det gäller frågor under nationell kompetens, dels på förordning (EEG) nr 1468/81 när det gäller frågor under gemenskapskompetens. På det praktiska planet har EU-länderna fördjupat sitt samarbete inom ramen för den s.k. Mutual Assistance Group (MAG). I detta forum har sedan åtskilliga år tullmyndigheterna behandlat olika samarbetsfrågor av operativ karaktär enligt Neapelkonventionen. Samarbetet i MAG kommer att byggas ut och man avser att revidera och modernisera Neapelkonventionen inom ramen för det nya inrikespolitiska och rättsliga samarbetet enligt Maastrichtfördraget. Samarbete mellan tullmyndigheterna i gemenskapen på området underrättelsetjänst och brottsbekämpning behandlas i avsnitt 29 om Rättsliga och inrikes frågor. 23.2.3 Den gemensamma tulltariffen och TARIC EG:s gemensamma tulltariff är liksom den svenska tulltaxan baserad på den s.k. HS-nomenklaturen (Harmonized Commodity Description and Coding System), vilken tillämpas av flertalet industriländer. Med utgångspunkt från detta sexställiga varuklassificeringssystem har EG upprättat en s.k. kombinerad nomenklatur som skall användas både för tarifferingsändamål och för statistiska ändamål (förordning (EEG) nr 2658/87). Den kombinerade nomenklaturen (Combined Nomenclature, CN) omfattar dels HS-nomenklaturen och EG:s underuppdelningar (CN subdivisions), dels kompletterande anmärkningar och andra bestämmelser relaterade till EG:s underuppdelningar. Den gemensamma tulltaxan upprättas på samtliga medlemsstaters språk och distribueras löpande till medlemsländerna. En konsekvens av att Sverige kommer att ingå i tullunionen är att Sverige kommer att tillämpa EG:s tullsatser. Genom anslutningsakten har Sverige åtagit sig att tillämpa EG:s gemensamma tulltariff från dagen för tillträdet utan särskilda ändringar eller övergångsordningar. Genom att den gemensamma tulltariffen återfinns i en rådsförordning kommer den kombinerade nomenklaturen att bli direkt bindande för Sverige vid ett medlemskap. Ministerrådet fastställer den kombinerade nomenklaturen med dess tullnivåer. Ändringar av tullnivåerna för enskilda positioner beslutas också av ministerrådet efter förslag från kommissionen. Nomenklaturändringar beslutas av kommissionen, som under sig har en särskild nomenklaturkommitté. Beslut om ändringar av enskilda tullar offentliggörs genom publicering i Europeiska gemenskapernas officiella tidning (EGT). Kommissionen har också upprättat en integrerad databas benämnd TARIC som utöver den kombinerade nomenklaturen innehåller de ytterligare EG-underuppdelningar som erfordras för att identifiera ett stort antal speciella arrangemang på tullområdet, t.ex. tullsuspensioner, tullpreferenser, tullkontingenter, antidumpningstullar och importlicenser. TARIC indikerar vilka olika gemenskapsregler som är tillämpliga för en specifik vara samt hänvisar till aktuell författning. Ändringar sänds en gång per vecka via datakommunikation till medlemsländerna där informationen överförs till de nationella tulldatasystemen. TARIC-systemet spelar en central roll för en korrekt och enhetlig tillämpning av EG:s rättsakter på tullområdet. Det nuvarande systemet har dock vissa tekniska begränsningar som förhindrar utbyggnad och integration med andra system. En ny version TARIC II har därför utvecklats. Också andra centraliserade databaser finns i EG, med anknytning till det yttre tullskyddet, såsom t.ex. register över kemiska produkter (tullklassificering) som för närvarande upptar över 30 000 produkter. Vid ett medlemskap skall den svenska tulltaxelagen (1987:1068) upphävas och ersättas av rådets förordning om den kombinerade nomenklaturen. Övergången till EG:s tulltaxa är ett omfattande och resurskrävande arbete i övergångsskedet fram till Sveriges inträde i tullunionen. En viktig konsekvens av övergången till TARIC blir att olika delsystem i tulldatasystemet, TDS, kommer att påverkas med åtföljande krav på åtgärder inte minst vad avser programutveckling och programmodifiering. EG:s tulltariff är en s.k. dubbeltariff, innehållande två kolumner, en för autonoma och en för konventionella (avtalsbundna) tullsatser. De konventionella tullarna används mot GATT-länder och andra länder med vilka EG slutit avtal om mest gynnad nationsbehandling (MGN). Enligt de i förordningen om tulltariffen intagna allmänna reglerna skall dessa tullar dock användas mot alla länder, om inte annat framgår av sammanhanget. De autonoma tullsatserna används när de är lägre än de konventionella eller när konventionell tullsats saknas. EG:s tullnomenklatur är betydligt mer uppdelad än den svenska. Sålunda innehåller CN ca 9 000 positioner och TARIC ca 14 000 jämfört med ca 5 000 positioner i HS och ca 6 800 sjuställiga positioner i den svenska tulltaxan med statistisk varuförteckning. Detta speglar den större komplexiteten i EG:s regelverk, till vilket Sverige skall anpassa sig vid ett medlemskap. EG:s kombinerade nomenklatur ger möjlighet för medlemsländerna att tillämpa en nationell statistisk varuförteckning baserad på den kombinerade nomenklaturen, med ytterligare uppdelning av varuslagen i enlighet med EG:s integrerade tulltariff. Den nuvarande svenska statistiska varuförteckningen utfärdas av Generaltullstyrelsen med stöd av bemyndigande i förordning. Något omedelbart behov av en nationell statistisk varuuppdelning synes inte föreligga i inledningsskedet av ett medlemskap. Den nya svenska tullagstiftningen bör dock innehålla ett motsvarande bemyndigande för Generaltullstyrelsen att utfärda en statistisk nationell varuförteckning om behov därav skulle uppstå senare. 23.2.4 Tullsuspensioner Bestämmelser som gör det möjligt att helt eller delvis suspendera tullar förekommer i åtskilliga länders tullagstiftning. Tullarna i den gemensamma tulltariffen kan upphävas med stöd av artikel 28 i Romfördraget. Sådana beslut fattas av rådet med kvalificerad majoritet på förslag från kommissionen. Suspensionsbeslut fattas regelbundet på temporär basis för ett antal industriprodukter, framför allt inom kemisektorn, men även för vissa jordbruksvaror. Besluten gäller vanligen sex eller tolv månader. Den grundläggande förutsättningen i Sverige, såväl som i EU, är att konkurrerande tillverkning inte förekommer inom det egna tullområdet. I Sverige återfinns bestämmelserna om tullsuspensioner i 12 § lagen (1987:1069) om tullfrihet m.m. EG:s riktlinjer för verksamheten på suspensionsområdet uppvisar en påtaglig likhet med de svenska bestämmelserna. I EG markeras emellertid det temporära elementet starkare. Vidare kan EG-suspensioner ibland få formen av tullreduktion. Den förmånsberättigade importen kan också begränsas till viss högsta volym eller värde (tullkvot). Sverige kommer vid ett medlemskap i EU att bli integrerat fullt ut i gemenskapens tullsuspensionssystem redan från tillträdesdagen. Från EG:s sida har accepterats att ansökningar avseende varor som med hänsyn till svenska intressen från år 1995 bör ingå i EG:s tullsuspensionssystem behandlas redan före ett svenskt tillträde. Således har sådana ansökningar inlämnats till kommissionen under mars månad 1994. 23.2.5 Tullnivåerna Förändringar av tariffen till följd av förhandlingar med tredje land görs med stöd av artiklarna 111 och 113 i Romfördraget. EG har sedan år 1961 deltagit i GATT-förhandlingar om sänkning av tullarna i den internationella handeln och har därmed avsevärt reducerat nivån i den gemensamma tulltariffen. Som EU-medlem skall Sverige från första dagen tillämpa EG:s tullnivåer. EG:s industrivarutullar ligger på 5,7 % (handelsvägt genomsnitt år 1988). Motsvarande svenska siffra är 4,6 %. Som ett resultat av Uruguayrundan i GATT kommer dock EG:s genomsnittliga tullnivå att sänkas till 3,6 %, motsvarande en sänkning med ca 37 %. Tullsänkningarna genomförs som regel i fem årliga steg, med början år 1995 (under förutsättning att det nya GATT-avtalet då trätt i kraft). Den 1 januari 1999 skall således merparten av tullsänkningarna inom ramen för Uruguayrundan ha genomförts. EG:s nuvarande tullar ligger i genomsnitt högre än Sveriges på bl.a. trävaror, papper, kemiska produkter, järn och stål, metaller, verktyg, maskiner och instrument samt transportmedel. Detta innebär att tullarna inledningsvis kommer att öka på en hel del varor inom dessa områden vid ett medlemskap. EG har dock gjort åtaganden om betydande tullsänkningar för flertalet av dessa varugrupper i Uruguayrundan, vilket bl.a. innebär att tullarna avvecklas helt för papper, stål samt vissa maskiner och instrument. Sverige har högre tullar än EG på bl.a. gummi, textilvaror, keramiska produkter och glasvaror. EG:s tullar för dessa varor sänks ytterligare som resultat av GATT-förhandlingarna. EG har accepterat att avveckla tullarna för de flesta av de sektorer som var aktuella för nolltullar i slutskedet av GATT-förhandlingarna, nämligen läkemedel, papper, byggmaskiner, jordbruksmaskiner, medicinsk utrustning, möbler, leksaker och stål. EG har dessutom accepterat förslaget om harmoniserade tullar på kemiområdet. Förslaget innebär huvudsakligen två tullnivåer på högst 5,5 % resp. 6,5 % (för vissa positioner dock tullfrihet) inom kapitlen 28-39 i tulltaxan. Sammanvägt innebär detta en betydande tullsänkning på kemiområdet. En infasningsperiod på tio år gäller för kemiska produkter där bastullen överstiger 10 % (gäller bl.a. inom plastområdet). Eftersom tullarna i EG på kemiområdet för närvarande i genomsnitt ligger högre än i Sverige innebär medlemskapet initialt en tullhöjning med några procentenheter (för t.ex. basplaster). På teko-området genomför EG tullsänkningar enligt sitt harmoniseringsförslag. I princip innebär detta tullfrihet för råvaror, 4-5% för garner och konstfibrer, 8% för tyger och 12% i tull för konfektionsvaror. Tullsänkningarna genomförs under en tioårsperiod. De svenska tullarna på teko-området är i dag i genomsnitt ungefär 1 procentenhet högre än EG-tullarna. För grundtextil är skillnaderna större. Den omedelbara effekten vid ett medlemskap blir här således att nuvarande tullar i allmänhet sjunker. På läkemedelsområdet kommer tullfrihet omedelbart att införas för farmaceutiska produkter, för vitaminer, hormoner, växtalkaloider och antibiotika. Tullfrihet kommer också att medges för ett stort antal farmaceutiskt aktiva substanser (och salter, estrar m.m. av sådana substanser) som särskilt namngetts av Världshälsoorganisationen. Läkemedelsområdet är sedan tidigare i stor utsträckning tullfritt i Sverige. Tullfrihet gäller för alla varor som används för tillverkning av läkemedel. På stålområdet införs med en infasningsperiod på tio år tullfrihet för produkter i kapitel 72 i tulltaxan samt för vissa produkter av järn och stål ur kapitel 73 som exempelvis rör och ihåliga profiler. För hela området oädla metaller ligger tullarna i EG i dagsläget i genomsnitt 2 procentenheter högre än de svenska. Medlemskapet medför därför initialt vissa tullhöjningar. På pappersområdet avvecklas som nämnts tullarna helt liksom för vissa bygg- och jordbruksmaskiner. I fråga om motorfordon och telekommunikationsutrustning kommer några större förändringar av EG:s tullnivåer ej att ske som resultat av GATT-förhandlingarna. För nämnda varuområden är tullarna i EG för närvarande i genomsnitt högre än i Sverige. När medlemskapet börjar höjs därför tullarna för åtskilliga varor. För maskiner och apparater sker detta med i genomsnitt 1-2 procentenheter, för transportmedel och instrument med 3 procentenheter. På elektronikområdet är i dagsläget EG-tullarna för vissa komponenter betydligt högre än de svenska tullarna. Tullarna i EG på halvledare och mikrokretsar ligger inte sällan på 14% vilket kan jämföras med 2,5% eller 3,8% som gäller i Sverige. EG har i GATT-förhandlingarna åtagit sig att sänka dessa tullar till i normalfallet 7%. Ett stort antal varor på detta område är dock tullfria i EG inom ramen för gemenskapens tullsuspensionssystem. EG har i GATT-förhandlingarna också åtagit sig att omedelbart införa tullfrihet för olika maskiner som används inom elektronikindustrin. Det är svårt att göra en exakt beräkning av de förändringar av gränsskyddet på jordbruksområdet som ett medlemskap i gemenskapen kommer att medföra, men totalt sett torde EG:s gränsskydd ligga på en högre nivå än Sveriges. På jordbruksområdet innebär resultatet av Uruguayrundan att såväl Sverige som EG åtagit sig att maximera gränsskyddet vid nivån i basperioden (s.k. tariffering) och sedan sänka gränsskyddet med i genomsnitt 36 % (se vidare under avsnittet 22 Jordbruk och fiske). Mellan Sverige och övriga EU-länder avskaffas gränsskyddet helt. På fiskeområdet är EG:s yttre tullmur generellt sett högre än Sveriges. I allmänhet är det stor skillnad mellan råvarutullar och tullar på färdiga varor. För råvaror är nivån inte speciellt hög medan den för vissa färdigprodukter t.ex. beredda sillprodukter varierar mellan 20 och 30% av varans värde. För råvaror tillämpas i många fall ett minimiprissystem (referenspris). När marknaden inom EU efterfrågar en viss varugrupp kan tullen för kortare eller längre tid suspenderas. I vissa av EG:s handelsavtal finns regler om nedsättningar av tullen för vissa kvantiteter. De återstående tullar som lever kvar i EFTA- och EES-avtalen kommer nu äntligen att avvecklas. Härigenom försvinner kvarvarande diskriminering mot svensk fiskeexport och svenska produkter får fritt tillträde till EU-marknaden. En stor del av importen till EU åtnjuter dock tullförmåner enligt olika preferensavtal eller genom autonoma arrangemang såsom GSP (Generalized System of Preferences) eller tullsuspensioner. Vid utvidgning av en tullunion kräver GATT att det totala gränsskyddet i de deltagande länderna inte får bli högre än vad det var före utvidgningen. Eftersom Sveriges tullar mot tredje länder i genomsnitt höjs vid inträdet i tullunionen måste denna höjning balanseras med tullsänkningar av andra tillträdande länder eller av EG i den nya gemensamma tulltariffen. Vid ett svenskt inträde i EG:s tullunion bryts ett betydande antal svenska s.k. tullbindningar. Enligt GATT:s regler skall då tredje länder kompenseras genom att EG sänker tullen på vissa varor i den nya gemensamma tulltariffen. Sådana kompensationsförhandlingar, som sköts av kommissionen, kommer att inledas först sedan utvidgningen ägt rum. Kompensationskraven på EG kommer att minska som följd av de åtaganden om tullsänkningar som gjorts av Sverige och av de andra kandidatländerna respektive av EG i Uruguayrundan. Österrike har högre gränsskydd än EG. En annan följd av tullunionen är att tullintäkterna inte kommer att tillfalla den svenska statskassan utan EG:s gemensamma budget (där de utgör en del av EG:s s.k. egna resurser) med undantag för ett tioprocentigt avdrag för att täcka uppbördskostnaderna. För en behandling av budgetfrågorna hänvisas till avsnitt 31 om finansiella och budgetära frågor. De förändringar av tullskyddet som blir följden av ett EU-medlemskap kommer att få olika följder för svensk industri. Den något högre tullen på vissa insatsvaror i kombination med mer restriktiva restitutionsregler kan möjligen bli en belastning för vissa företag. Effekterna skall dock inte överdrivas. Framför allt bör noteras att större delen av importen redan är tullfri. I dag utgår tull endast på ca 10 % av importen och tullskillnaderna är i allmänhet små. Den lyckade avslutningen av GATT-förhandlingarna medför dessutom en betydande allmän sänkning av EU:s gränsskydd. Vinsterna av en avveckling av gränskontroller, ursprungsregler etc. för handeln med EU vid ett medlemskap överstiger med bred marginal kostnaderna för en EG-anpassning av Sveriges tullar och andra handelsbestämmelser mot tredje land. 23.2.6 Ursprungsregler EG tillämpar två olika typer av ursprungsregler, dels preferentiella ursprungsregler som används för att bestämma ursprung på varor som skall anses berättigade till tullfrihet eller annan förmånsbehandling, dels allmänna eller icke-preferentiella ursprungsregler som används för att bestämma det geografiska ursprunget för statistiska ändamål, i licenssammanhang etc. Preferentiella ursprungsregler I ett frihandelsområde där varje part bibehåller sina egna yttertullar och handelsregleringar mot tredje land, är det nödvändigt att begränsa den preferensberättigade handeln till sådana varor som undergått en viss bestämd grad av bearbetning inom frihandelsområdet (eller är helt framställda där), detta för att förhindra att importen till området söker sig in via den part som har de lägsta tullarna. Därför erfordras särskilda ursprungsregler, som i detalj bestämmer vad som krävs för att en vara skall anses ha ursprung inom området och därmed bli berättigad till preferensbehandling. De preferentiella ursprungsreglerna är i allmänhet mer restriktiva än icke-preferentiella ursprungsregler (allmänna ursprungsregler). Restriktiviteten är beroende av varans känslighet när det gäller konkurrens utifrån. Ursprungsregler används även i andra sammanhang än frihandelsområden, när det gäller att särskilja preferensberättigade varor från icke preferensberättigade, t.ex. i GSP-systemet, dvs. det system som utvecklats för att ge tullförmåner för varor från utvecklingsländer. I Sveriges frihandelsavtal med EG och i EES-avtalet är villkoret för tullfrihet i handeln mellan parterna att gällande ursprungsregler är uppfyllda. Vid ett svenskt inträde i EU däremot bortfaller ursprungsreglerna i handeln med övriga EU-länder. Detta innebär att en vara från tredje land som införtullats i Sverige kan sändas till ett annat EU-land utan beaktande av ursprungsregler. Härigenom underlättas tullens arbete samt minskas företagens kostnader avsevärt. Däremot måste Sverige överta EG:s preferentiella ursprungsregler mot tredje länder. Sådana regler tillämpas förutom mot kvarvarande EFTA-länder, mot Visegradländerna (dvs. Polen, Slovakien, Tjeckien och Ungern), mot Bulgarien och Rumänien, mot de medelhavsländer som EG slutit preferensavtal med, mot ACP-länderna (African, Caribbean and Pacific States) samt inom ramen för GSP-systemet m.m. De preferentiella reglerna i olika avtal varierar i viss utsträckning, vilket understryker reglernas handelspolitiska karaktär. Den nuvarande förordningen (1993:1648) om frihandel i varuutbytet enligt EES-avtalet och andra förordningar om s.k. förmånsbehandling av varor med ursprung i visst land eller grupp av länder eller områden måste upphävas och ersättas av EG:s regler i motsvarande författningar (se SOU 1994:89). EG:s bestämmelser om ursprung som medför förmånsbehandling för varor återfinns dels i rådets förordning (EEG) nr 2913/92 (artikel 27) och i kommissionens förordning (EEG) nr 2454/93 (artiklarna 66-140), dels i de avtal om förmånsbehandling som EG slutit med visst land, grupp av länder eller område. EG:s preferentiella ursprungsregler är i huvudsak baserade på samma principer som ursprungsreglerna i EES-avtalet, även om avvikelser finns. EES-avtalets ursprungsregler är allmänt sett mera liberala än de regler som finns i EG:s preferensavtal med tredje länder. Allmänna ursprungsregler De allmänna eller icke-preferentiella ursprungsreglerna används inom EU i andra sammanhang än tariffära, exempelvis för fastställande av geografiska ursprung för bl.a. statistiska ändamål, i licenssammanhang etc. Reglerna återfinns i rådets förordning (EEG) nr 2913/92 (artiklarna 22-26) samt i kommissionens förordning (EEG) nr 2454/93 (artiklarna 35-65). De svenska reglerna om ursprung återfinns i förordningen (1984:59) om varors ursprung och i Generaltullstyrelsens tillämpningsföreskrifter (TFS 1984:47). Reglerna tillämpas i samband med tillståndsgivning vid införsel och utförsel av varor (sanktioner och liknande) samt framställning av handelsstatistiska uppgifter. Rådets nyssnämnda förordning innehåller dels regler om fastställande av ursprung när detta krävs för tillämpning av EG:s tulltaxa och för tillämpning av andra bestämmelser rörande varuhandel, dels regler om upprättande och utfärdande av ursprungsintyg. Materiellt sett är de allmänna ursprungsreglerna mera neutrala ur näringspolitisk synpunkt än de preferentiella ursprungsreglerna. Detta gäller såväl i EU som i Sverige. 23.2.7 Det allmänna tullpreferenssystemet (GSP) Såväl EG som Sverige tillämpar en generell tullpreferensordning för import från utvecklingsländerna (Generalized System of Preferences, GSP). Denna ordning infördes som resultat av ett principbeslut inom UNCTAD år 1970. Liknande system finns i flertalet i-länder. Syftet är att främja den ekonomiska och industriella utvecklingen i u-länderna. EG:s GSP-system regleras i ett antal förordningar om tullförmåner för resp. tekovaror, jordbruksvaror, järn- och stålvaror, vissa andra industrivaror, samt vissa varor från Bolivia, Colombia, Ecuador och Peru (förordning (EEG) nr 3831-3835/90 samt (ESKG) nr 90/672 med senare ändringar). För jordbruksvarorna innebär tullförmånerna vanligen tullnedsättning, för övriga varor ges tullfrihet. Särskilt förmånlig behandling ges de minst utvecklade u-länderna och vissa länder i norra Sydamerika. Tullfrihet eller tullnedsättning ges ofta inom kvoter eller ramar. När en kvot tagit slut återinförs tullen enligt tulltaxan automatiskt, när en ram nåtts kan kommissionen besluta om att återinföra full tull, på eget eller en medlemsstats initiativ. Gemenskapen arbetar sedan flera år på en revidering av sitt GSP-system. Detta innebär bl.a. att kvoterna kan komma att försvinna. EG:s nuvarande GSP-system tillämpas i praktiken (i sin grundläggande form) enbart mot ca 40 av de ca 160 u-länder och områden som formellt berörs av Sveriges och EG:s system. EU ger på olika sätt övriga u-länder mer långtgående tullförmåner i associationsavtal, frihandelsavtal eller handels- och samarbetsavtal. Detta beskrivs i ett följande avsnitt. Sveriges GSP-system framgår av förordningen (1987:1285) om tullfrihet för varor från utvecklingsländerna. Det svenska systemet berör i stort sett samma u-länder som det nuvarande EG-systemet men omfattar inte lika många varor, i varje fall inte på industrisidan. Tekovaror är i stor utsträckning undantagna från GSP-systemet i Sverige. Det svenska systemet innebär alltid tullfrihet för de varor som omfattas medan EG medger tullfrihet inom kvoter eller ramar. 23.2.8 Särskilda varukontroller vid EU:s yttergräns Genomförandet av den inre marknaden har inneburit att tullkontroller vid de interna gränserna i EU har försvunnit och att varor i princip rör sig fritt i hela EU på samma sätt som i ett enskilt land. Avskaffandet av de interna kontrollerna har ställt ökade krav på kontrollen vid EU:s yttre gränser både i fråga om lagstiftning och den operationella verksamheten. Från EU:s sida förutsätts att medlemsstaternas myndigheter har sådana befogenheter att efterlevnaden av EG:s regelverk säkras på ett tillfredsställande sätt. EG-kommissionen har i olika sammanhang slagit fast att de risker som är förknippade med en fri rörlighet inom den inre marknaden av varor med ursprung i medlemsstaterna och förtullade varor från tredje land, så långt som möjligt måste minimeras med hjälp av en stark och likformig kontroll vid yttre gränsen. Eftersom tullmyndigheterna fortsatt skall finnas vid gränsen för att uppbära tull, skatt och andra importpålagor har det inom EU bestämts att myndigheterna även bevakar att importförbud och införselrestriktioner efterlevs liksom att de fullgör andra arbetsuppgifter som är lämpliga i anslutning till den gränsöverskridande varuhandeln. EG:s tullkodex behandlar inte direkt sådana arbetsuppgifter för tullen men lämnar utrymme för dem. I flera andra rättsakter förutsätts att nationella tullmyndigheter hanterar övervakningen av vissa förbud och restriktioner i handeln med tredje länder. En samlad bild av dessa frågor ges i den interdepartementala s.k. gränskontrollgruppens rapport Gränskontroller och gränsformaliteter i ett EG/EU-medlemskapsperspektiv (Utrikesdepartementets handelsavdelning, november 1993). 23.2.9 Varumärkesintrång (counterfeit) Rådets förordning (EEG) nr 3842/86 om varumärkesintrång, s.k. counterfeit, trädde i kraft den 1 januari 1988. Den tillåter gränskontroll av counterfeitvaror som importeras till EU från tredje land. Förordningen omfattar endast varumärken och inga andra immaterialrätter. Vidare finns en förordning (EEG) nr 3077/87 om hur implementeringen av ovannämnda förordning skall ske. Vissa EU-länder har också nationell lagstiftning som har tillåtit gränskontroll inom EU. Den interna kontrollen har avvecklats fr.o.m. den 1 januari 1993. Kommissionen förutser att ett stödjande datainformationssystem skall kunna användas för utbyte av underrättelser på detta område. Av de nämnda förordningarna framgår att en varumärkesinnehavare har rätt att till behörig myndighet ansöka om att varor som misstänks utgöra counterfeitvaror skall kvarstå under tullkontroll. Vilken myndighet som anses behörig är ett nationellt beslut. Redan Sveriges åtaganden inom ramen för Uruguayrundan innebär att en behörig myndighet måste inrättas för kontroll av varor som misstänks vara counterfeitvaror. Prövning av varumärkesintrånget skall ske enligt det lands lagar där införseln har skett. Medlemsländerna skall informera EG-kommissionen om de nationella författningarna som gäller på detta område, liksom vilken myndighet som är behörig. Årligen skall redovisas till kommissionen förteckningar över ansökningar, beslut etc. De svenska tullmyndigheterna har i dag inga befogenheter att ingripa vid misstanke om varumärkesintrång. I fall av misstanke skall eventuell anmälan lämnas till polis- eller åklagarmyndighet. EG:s counterfeitförordning har tillkommit för att tillgodose näringslivets intressen. Det står en varumärkesinnehavare fritt att använda sig av de möjligheter som EG:s regler ger. Kontrollen vid den yttre gränsen i misstänkta fall innebär för svensk del tillämpning av regler vilkas motsvarighet i dag inte finns i Sverige. EG:s förordningar blir direkt gällande rätt i Sverige vid ett medlemskap i EU. I betänkandet Tullagstiftningen och EG (SOU 1994:89) lämnas dock förslag till kompletterande svenska bestämmelser. Enligt det förslaget skall Generaltullstyrelsen vara den behöriga myndighet till vilken ansökan om kvarhållande kan göras av varumärkesinnehavaren. Ett beslut om kvarhållande skall verkställas av den tullmyndighet som påträffar varor som överensstämmer med Generaltullstyrelsens beslut. Kvarhållandet upphör om sökanden inom en i EG-förordningen angiven tidsfrist om tio arbetsdagar inte visar att talan som innefattar förstöring eller ändring av varorna har väckts vid behörig domstol. Domstolens beslut verkställs av tullmyndigheten. Det förslag till kompletterande svenska bestämmelser på området som lämnats i betänkandet Tullagstiftningen och EG kommer, som tidigare nämnts, efter remissbehandling att läggas till grund för den lagstiftning på området som regeringen avser förelägga riksdagen under hösten 1994. 23.2.10 Gemensam exportkontroll av strategiskt känsligavaror En förordning om exportkontroll av s.k. dual use-produkter (produkter med både civil och militär användning) kommer att behandlas av rådet hösten 1994 för eventuellt ikraftträdande den 1 januari 1995. För en närmare beskrivning av "dual use"-regler se avsnitt 11.2.10. 23.3Den gemensamma handelspolitiken Som EU-medlem kommer Sverige att delta i EG:s gemensamma handelspolitik mot omvärlden som den definieras i artiklarna 113 (fastställande av tulltariffer, särskilda liberaliseringsåtgärder, exportpolitik, handelspolitiska skyddsåtgärder samt tull- och handelsavtal) och 238 i Romfördraget (associationsavtal). Handelspolitiska beslut kan också fattas med stöd av artikel 235 i Romfördraget i vissa fall när fördraget inte ger några uttryckliga befogenheter i andra artiklar. På områden som täcks av Parisfördraget finns endast begränsat stöd i själva fördraget för en gemenskapspolitik. En motsvarighet till artikel 235 i Romfördraget finns dock i artikel 95 i Parisfördraget. Pragmatiska lösningar har i dessa fall ofta valts för att få fram beslut. Varje tid ger sin definition av begreppet handelspolitik. Den traditionella definitionen - åtgärder vid gränsen - har successivt breddats under de senaste decennierna. I dagens mer komplicerade ekonomiska verklighet har arsenalen av åtgärder med direkta eller indirekta handelspolitiska effekter utvidgats varvid t.ex. tekniska föreskrifter, offentlig upphandling, statsstöd, handel med tjänster, samarbets- och biståndspolitik, konkurrensrätt och immaterialrätt, åtgärder inom miljöpolitiken, arbetsmarknadspolitik och finanspolitik har fått en större roll. Gemenskapens kompetens på handelspolitikens område är utsatt för ständig förändring. Den ekonomiska integrationen har åtföljts och förstärkts av en gradvis överföring av suveränitet från medlemsstaterna till gemenskapen på handelspolitikens område. Detta har skett genom förordningar, beslut etc. på "nya" områden eller genom EG-domstolens rättsskapande verksamhet. Av centralt intresse i handelspolitiskt sammanhang är målet 22/70 AETR [1971] ECR s. 263. Domstolen slår här fast att då gemenskapen antar bestämmelser som innebär gemensamma regler i någon form för att förverkliga en gemenskapspolitik enligt Romfördragets artiklar, har man också befogenhet att agera externt på respektive område (den s.k. parallellitetsdoktrinen). Beslut enligt artikel 113 i Romfördraget fattas av rådet med kvalificerad majoritet medan beslut enligt artikel 238 i Romfördraget kräver enhällighet. Beslut förbereds bl.a. i rådsarbetsgrupper. Den viktigaste rådsarbetsgruppen på det handelspolitiska området är den s.k. 113-kommittén som har det övergripande samordningsansvaret för handelspolitiska policyfrågor. Alla former av handelspolitik diskuteras här men olika frågor med handelsanknytning sakbehandlas i regel i specialiserade arbetsgrupper under rådet vid sidan av den normala 113-kommittén - textilkommittén, stålkommittén, grupper rörande Central- och Östeuropa, Medelhavsländer etc. Varje ordförande beslutar om rådsarbetsgrupper men av praktiska skäl har flertalet grupper blivit permanenta. Detta innebär att kommissionen bereder frågor samt presenterar förslag till medlemsländerna i rådet. Ett viktigt arbetsområde inom handelspolitiken blir därför att i ett medlemskap analysera kommissionsförslagen utifrån ett svenskt perspektiv samt förbereda och följa upp svenska ställningstaganden. Den övervägande delen av handelspolitiken är en gemenskapsfråga. Det enskilda medlemslandet har samtidigt kvar vissa möjligheter att agera nationellt på utrikeshandelsområdet. Dels gäller detta områden där gemenskapen har befogenheter men där regelverket ännu inte har utvecklats, såsom statsstödd exportfinansiering, dels gäller det områden där gemenskapen inte har befogenheter, som allmänt exportfrämjande och avtal med andra länder om ekonomiskt och industriellt samarbete. EG:s handelspolitiska befogenheter och hur de utövas (inom den yttre ram GATT ger) kan översiktligt beskrivas under rubrikerna: -avtal med tredje land, -handelspolitiska skyddsåtgärder (inom eller utanför avtal), -handelssanktioner, -exportstöd och -uppträdande i internationella organisationer. 23.3.1 Avtal med tredje land EG har flera olika typer av avtal med tredje land. Gemenskapen ensamt sluter enkla handelsavtal eller frihandelsavtal jämlikt artikel 113 i Romfördraget. Exempel på 113-avtal är avtalen med länder i Latinamerika och Asien. Gemenskapen kan också ingå associationsavtal enligt artikel 238 i Romfördraget. Ofta reglerar avtalen inte enbart handel utan också samarbete, bistånd och andra områden där medlemsländerna har befogenheter. Sådana s.k. blandade avtal sluts av gemenskapen tillsammans med medlemsstaterna som parter på den ena sidan. EES-avtalet är ett exempel på ett blandat avtal. Hit hör också EG:s associationsavtal med länder i Central- och Östeuropa och Lomékonventionen med de 70 ACP-länderna. Till många avtal hör särskilda avtal eller protokoll avseende enbart varor inom Parisfördragets område. Beslut om dessa fattas med stöd av artikel 95 eller i mer pragmatisk form (hänvisning till fördraget etc.). När bilaterala eller multilaterala avtalsförhandlingar är aktuella utarbetar kommissionen en rekommendation (avi) till rådet. På grundval därav arbetas sedan ett förhandlingsmandat fram i olika arbetsgrupper under rådet som också ger kommissionen rätt att föra förhandlingarna - i samråd med särskilda kommittéer som rådet tillsatt för detta ändamål. Kommissionen för ordet vid förhandlingarna men medlemsländerna får närvara. I samma arbetsgrupper utvärderas förhandlingsresultatet. Kommissionen följer upp och förvaltar etablerade avtal i samråd med medlemsländerna. Angående kompetens, beslutsformer, parlamentets roll m.m. se avsnitt 9 om avtal med tredje land och mellan medlemsstater. Förhandlingsresultatet Sverige kommer som medlem att från och med inträdet i EU tillämpa alla gemenskapsavtal i enlighet med artikel 5 i anslutningsfördraget. De anpassningar av avtalen som måste göras till följd av EU:s utvidgning skall tas in i särskilda tilläggsprotokoll enligt artikel 128 i anslutningsfördraget. Anpassningen innebär såväl rent formella förändringar som bl.a. höjningar av existerande kvantitativa utrymmen. Det senare är också nödvändigt enligt gällande GATT-regler. Det innebär bl.a. att vi lämnar nuvarande frihandelsavtal mellan EFTA-länderna och Polen, Ungern, Tjeckien, Slovakien, Bulgarien och Rumänien och går in i EG:s bredare och mer ambitiösa s.k. Europaavtal som omfattar både frihandel, samarbete och bistånd och har medlemskap som mål. Sveriges bilaterala frihandelsavtal med de baltiska staterna ersätts av EG:s frihandelsavtal med dessa länder. En utveckling av avtalsrelationerna med vissa länder i f.d. Sovjetunionen har inletts eller är på gång. Genom att gå in i dessa avtal bidrar vi till att ytterligare stödja reformprocessen och stärka den politiska och ekonomiska integrationen i Europa. Från svensk sida klargjordes vid medlemskapsförhandlingarnas inledning att vi fäster mycket stor vikt vid ett bibehållande av vår fria handel med de baltiska staterna i syfte att understödja deras reformsträvanden.Förhandlingslösningen bygger på att EG under hösten 1993 inledde förhandlingar om frihandelsavtal med de baltiska staterna. Dessa avslutades med att sådana avtal undertecknades i juli 1994. Avsikten är att dessa avtal skall träda i kraft den 1 januari 1995. Om avtalen med de baltiska staterna ändå inte skulle vara i kraft vid tidpunkten för vårt inträde i unionen kommer nödvändiga arrangemang att vidtas för att Sverige, Norge och Finland skall kunna bibehålla frihandeln till dess att EG:s avtal trätt i kraft enligt artikel 131 i anslutningsakten. Med denna lösning har vårt mål att säkra frihandeln tillgodosetts. För de baltiska staterna utgör lösningen ett viktigt stöd till deras utvecklingsprocess i och med att frihandeln med Sverige, Norge och Finland nu utvidgas till att omfatta hela EU-marknaden. När Sverige övertar EG:s associationsavtal med Turkiet, Cypern och Malta bör detta på sikt kunna innebära förbättrat marknadstillträde för svensk export. Sverige går ur EFTA-ländernas rena frihandelsavtal med Turkiet och övertar EG:s breda associationsavtal som syftar till en tullunion år 1996. Med Cypern och Malta har vi i dag inga avtal. Med dessa länder går vi in i associationsavtal som också syftar till men ännu inte resulterat i tullunion. De två länderna har dock ansökt om medlemskap i EU. EFTA-ländernas frihandelsavtal med Israel kommer för Sveriges del att vid ett EU-medlemskap ersättas av EG:s i stort likvärdiga frihandelsavtal. Förhandlingar om ett bredare samarbete mellan Israel och EG har inletts. EG:s handelspolitik mot u-länder är delvis ett resultat av gamla historiska bindningar men avspeglar framför allt en önskan om att prioritera de fattigaste u-länderna, s.k. MUL-länder (minst utvecklade länder) och ACP-länderna bestående av flertalet av de fattigaste länderna i Afrika söder om Sahara, Karibien och Stilla havsområdet (många av dessa är MUL-länder). Gentemot u-länderna i Latinamerika och Asien tillämpar EG enbart sitt allmänna preferenssystem (GSP). Sverige tillämpar i dag sitt GSP-system mot alla u-länder, vilket innebär tullfrihet för industrivaror utom för en rad tekovaror, vissa skor m.m. samt för vissa jordbruksvaror. Största förmånerna ger Sverige liksom EG till MUL-länderna. EG:s omfattande preferensarrangemang utgör en god bas för att utveckla Sveriges handel med u-länderna. EG:s tekoarrangemang med en rad u-länder innebär visserligen nya villkor för marknadstillträdet under ett antal år men problemet minskar genom den förhandlingslösning vi uppnått på tekoområdet. Vid ett svenskt medlemskap skulle särskilt de mer utvecklade u-länderna i Latinamerika och Asien genom EG:s GSP-system i vissa delar få sämre villkor på den svenska marknaden. EG:s förestående revidering av sitt GSP-system kan dock komma att innebära vissa positiva förändringar. Vid anslutning till EG:s arrangemang med u-länderna kommer vi också att medverka i det samarbete och bistånd på gemenskapsnivå som är knutet till flertalet av dessa. Ett svenskt övertagande av EG:s handelsavtal kommer att ge svenska företag samma exportvillkor som EU-företag i tredje länder. De svenska företagen får härigenom större trygghet och fastare ramar för sitt agerande på dessa marknader. Det faktum att Sverige blir del i den gemensamma inre marknaden med fria varurörelser, harmoniserade produktkrav och standarder m.m. kommer samtidigt att göra det lättare och mer attraktivt för icke EU-länder att satsa på den svenska marknaden. På jordbruksområdet kommer Sverige i åtnjutande av EG:s preferensarrangemang och kvoter på tredjelandsmarknaden. Förmåner som är av speciellt intresse för svenska exportörer är kvoterna för ost på olika marknader och kvoterna för nötkött och margarin på östeuropeiska marknader. Kommerskollegium anför att Sveriges handelspolitik till större delen stämmer väl överens med EG:s men att EG:s handelspolitik är mer mångfasetterad och dess regelsystem mer komplicerat. EG:s avtalsrelationer jämfört med Sveriges redovisas nedan regionvis. EFTA - länder EFTA-länderna tar nu emot ca 25% av EU:s totala export till tredje länder och står för ca 23% av totalimporten därifrån. De större EFTA-länderna hör till gemenskapens viktigaste enskilda handelspartner. För EG:s handelsrelationer med samtliga EFTA-länder utom Schweiz gäller i dag EES-avtalet baserat på artiklarna 238 och 228.3 i Romfördraget. Med Schweiz har EG ett frihandelsavtal från 1970-talet baserat på artikel 113 i Romfördraget och ett antal bilaterala avtal på specifika områden. Man för dessutom samtal om bilaterala arrangemang på ytterligare områden. Sverige tillämpar EES-avtalet jämte EFTA-konventionen mot övriga EFTA-länder. Tre av dessa kan komma att bli EU-medlemmar. EFTA-konventionen måste sägas upp vid ett EU-medlemskap i enlighet med artikel 130 i anslutningsakten. Vid ett svenskt EU-medlemskap kommer inte relationerna till Island att nämnvärt förändras eftersom både Sverige och Island kvarstår som avtalsslutande parter i EES-avtalet. Relationerna till Schweiz vid ett svenskt EU-medlemskap baseras tills vidare på frihandelsavtalet Schweiz-EG. På sikt beror relationens utveckling på vilka arrangemang EG och Schweiz kan komma överens om. Färöarna, Grönland Såväl EG som Sverige har avtal som etablerar frihandel med Färöarna och med Grönland. EG:s arrangemang är baserat på artikel 113 i Romfördraget. Länder i centrala och östra Europa och i f.d. Sovjetunionen EU:s politik gentemot Central- och Östeuropa och f.d. Sovjetunionen är av mycket stor betydelse för Europas framtid vad gäller stabilitet och ekonomisk utveckling. EU har ett särskilt ansvar härvidlag som dominerande politisk kraft i Europa. För EU var det viktigt att snarast efter de politiska förändringarna i Central- och Östeuropa och Sovjetunionens kollaps skapa nya relationer österut vilka syftar till att främja politisk stabilitet och ekonomisk integration. Med Polen, Ungern, Tjeckien, Slovakien, Bulgarien och Rumänien blev lösningen att de tidigare ingångna handels- och samarbetsavtalen ersätts av associationsavtal (Europaavtal) som uttryckligen lägger grunden för ett framtida medlemskap i EU. Polen och Ungern har för övrigt redan inlämnat ansökan om medlemskap. Avtalen är s.k. blandade avtal, dvs. har ingåtts med såväl EG som dess medlemsstater som parter på den ena sidan. Avtalen med Polen och Ungern har ratificerats och har trätt i kraft medan de handelspolitiska delarna i de övriga avtalen har trätt i kraft interimistiskt. En liknande lösning förbereds för Sloveniens del och har ställts i utsikt för de tre baltiska staterna. Europaavtalen, som i huvudtexterna är mycket lika men som avviker från varandra vad det gäller bilagor och protokoll, spänner över ett brett område. De innehåller förutom avsnitt om varuhandel kapitel om politisk dialog, ekonomiskt samarbete på ett antal angivna områden, finansiellt samarbete och bistånd bl.a. via det s.k. Phare-programmet, handel med tjänster, kulturellt samarbete, arbetskraftens rörlighet och vidare flera avsnitt med anknytning till det ekonomiska samarbetet (etableringen av företag, betalningar, konkurrensregler, immaterialrätt och approximering av lagar). De har följaktligen artiklarna 238 och 235 i Romfördraget som rättslig grund. Avsnittet om varuhandel täcker såväl industri- som jordbruksvaror. Beträffande industrivaror stadgas att ett frihandelsområde skall upprättas enligt en tidtabell där västsidans avtrappning sker snabbare än östsidans (s.k. asymmetriska avtal). För närvarande gäller att EG:s avveckling av tullar och kvoter skall vara genomförd den 1 januari 1997 utom för Bulgarien och Rumänien där det är den 1 januari 1998 som gäller. Redan i dag är med ett par undantag (teko, stål) EG-marknaden öppen för industrivaror från dessa länder som själva skall avveckla sina tullar och kvoter över en tioårsperiod. EG har beviljat dessa länder bilaterala förmåner för ett stort antal jordbruksprodukter antingen inom ramen för kvoter för "känsliga" produkter eller i form av tullförmåner utan kvantitativa begränsningar för "mindre känsliga" produkter. Tullförmånerna avser mestadels reducerade tullar, endast i enstaka fall har tullfrihet beviljats. Tullkvoter tillämpas för närvarande på stålområdet mot Tjeckien och Slovakien. Kvarvarande begränsningar av tekoimporten från Central- och Östeuropa kommer att avskaffas senast år 1998 (se även avsnittet Handelspolitiska skyddsåtgärder). För närvarande diskuteras inom EU ett arbetsprogram för Central- och Östeuropa vilket syftar till att ytterligare bygga ut samarbetet utöver vad som stadgas i Europaavtalen. Sverige har tillsammans med övriga EFTA-länder ingått frihandelsavtal med samma länder i Central- och Östeuropa som EG, vilka till övervägande delen följer frihandelsdelen i EG:s avtal men som i övrigt är betydligt mer begränsade. Med de baltiska staterna slöt EG först enkla handels- och samarbetsavtal baserade på artiklarna 113 och 235 i Romfördraget. Förhandlingar om frihandelsavtal för industrivaror inleddes hösten 1993, och resulterade i juli 1994 i undertecknandet av sådana avtal med Estland, Lettland och Litauen. Avtalen, som med undantag för det med Estland är asymmetriska, beräknas träda i kraft 1 januari 1995. EG beviljar för närvarande de baltiska staterna GSP-behandling. Man har särskilda teko-arrangemang med Lettland och Litauen men utan kvantitativa begränsningar. Kontakter om ingående av Europaavtal med de baltiska staterna väntas inledas under hösten. Sverige ingick under år 1992 frihandelsavtal med var och en av de baltiska staterna. Samtidigt slöts bilaterala jordbruksavtal. Flera remissinstanser, däribland Svenska kyrkans centralstyrelse och Teko-industrierna, fäster mycket stor vikt vid ett bibehållande av frihandeln med de baltiska staterna I relation till de övriga forna sovjetrepublikerna (OSS-12) utanför Baltikum har EG valt en annan modell. I oktober 1992 godkände ministerrådet ett mandat att förhandla om s.k. Partnerskaps- och samarbetsavtal (PSA) med OSS 12 baserat på artiklarna 113 och 235 i Romfördraget. Samma grundstruktur skulle gälla för alla dessa stater. Avtalen avpassas efter respektive land. Avtalen är omfattande och behandlar både politiskt och ekonomiskt samarbete. Åtaganden görs om respekt för mänskliga rättigheter och demokrati. På det handelspolitiska området föreskrivs MGN-behandling (mest gynnad nation) och förbud mot specifika kvantitativa begränsningar. EG begränsar dock tills vidare importen av vissa stålvaror från dessa länder och har slutit begränsningsavtal på teko-området (se även avsnittet Handelspolitiska skyddsåtgärder). För närvarande ger EG OSS-länder GSP-behandling. Frihandel skall avtalas på sikt. PSA-avtal med Ukraina och Ryssland undertecknades i juni 1994, avtal med Kazakstan och Kirgistan paraferades i slutet av maj och avtal med Moldova i slutet av juli samma år. Förhandlingar har förts med Vitryssland. Sverige har slutit handelsavtal med Ryssland, Ukraina, Vitryssland och Kazachstan som ger dessa länder MGN-behandling (mest gynnad nation). De har dock med undantag för avtalet med Vitryssland ännu inte trätt i kraft. Sverige ger inte GSP-förmåner. Med Albanien har EG ingått ett enkelt handels- och samarbetsavtal med artikel 113 i Romfördraget som grund. Avtalet omfattar MGN-behandling och förbud mot specifika kvantitativa restriktioner. EG ger Albanien GSP-behandling. Man har ett handels- och samarbetsavtal med Slovenien med samma bas. EG beviljar samma handelsförmåner som fanns i det tidigare preferensavtalet med Jugoslavien och beviljar dessutom GSP inom jordbruks- och fiskeområdena. Mandat för förhandlingar om ett associationsavtal med Slovenien håller på att fastställas. Även gentemot Bosnien-Hercegovina, Makedonien och Kroatien tillämpas de gamla Jugoslavien-förmånerna varjämte dessa länder ges samma GSP som Slovenien. EG tillämpar samtidigt vissa begränsningar på teko-området gentemot länder i detta område. Handelsförbud råder i förhållande till Serbien och Montenegro i enlighet med sanktionsbeslut av FN:s säkerhetsråd. Med Albanien har också Sverige ingått ett handels- och samarbetsavtal utan preferenser men landet beviljas GSP. Med Slovenien har Sverige ingått ett handelsavtal. Handelsförbud råder i förhållande till Serbien och Montenegro. Sverige beviljar övriga länder i f.d. Jugoslavien GSP. Associations- och frihandelsavtal med medelhavsländer EG har med tre medelhavsländer - Turkiet, Malta och Cypern - slutit associationsavtal baserade på artikel 238 i Romfördraget. EG beviljar i dag full tullfrihet för industrivaror och tullförmåner för vissa jordbruksvaror medan motsidan ännu inte genomfört liberaliseringar i motsvarande grad. Avtalen syftar till att upprätta en tullunion. För Turkiets del väntas detta kunna bli verklighet år 1996. Samarbete och bistånd är del av avtalen. Alla tre länderna har ansökt om EU-medlemskap. För närvarande övervägs Maltas och Cyperns eventuella anslutning. Sverige har tillsammans med övriga EFTA-länder ingått frihandelsavtal med Turkiet som utformats med frihandelsdelen i EG:s avtal som förebild. Avsikten med detta avtal var att ge EFTA-länder samma konkurrensmöjligheter som EU-länder på den turkiska marknaden och samtidigt ge ökade möjligheter till tullfrihet för turkiska produkter på EFTA-marknaderna. Sverige ger Turkiet koncessioner inom ramen för ett bilateralt jordbruksavtal. Sverige har inte ingått avtal med Malta och Cypern. Israel har sedan år 1975 ett frihandelsavtal med EG baserat på artikel 113 i Romfördraget. Frihandelsavtalet är föremål för omförhandling. En rad nya element planeras ingå såsom tjänstehandel, fria kapitalrörelser, etableringsrätt, immaterialrätt, energi och miljöfrågor. Avtalet innehåller en hel del tullförmåner på jordbruksområdet varav vissa inom kvoter. EG har utfärdat särskilda förordningar rörande förmånsbehandling vid import av vissa palestinska produkter från Västbanken och Gaza. Tekniskt och finansiellt samarbete inklusive bistånd är på olika sätt knutet till EG:s arrangemang med dessa områden. EFTA-länderna har ingått frihandelsavtal med Israel. Frihandelsavtalet och Sveriges bilaterala jordbruksavtal innehåller koncessioner för jordbruksvaror. I en särskild regeringsförordning har Sverige ensidigt utsträckt förmånerna till att gälla även import från Västbanken och Gaza. De svenska importförmånerna är lika omfattande som för Israel. U-länder - allmänt Kännetecknande för EG:s handels- och biståndspolitik mot u-länder är fortfarande en differentiering i behandlingen av olika länderområden sammanhängande bl.a. med vissa EU-länders koloniala förflutna och med önskemålet att ge vissa länder särskilda förmåner. Det var med forna kolonier som EG upprättade sina första avtal, som fick sin utformning under 1960- och 70-talen. Detta gäller flertalet Medelhavsländer samt de s.k. ACP-länderna, dvs. stater i Afrika söder om Sahara samt i Karibien och Stillahavsområdet. EG:s handels- och samarbetsavtal med länder i Asien och Latinamerika kan huvudsakligen hänföras till 1980- och 90-talen. ACP-länderna har inom ramen för successiva Lomékonventioner fått den mest gynnade preferensbehandlingen. U-länder i Asien och Latinamerika får enbart preferensbehandling enligt EG:s generella system för tullpreferenser för u-länder. Sedan Portugal och Spanien blev EU-medlemmar har EU fått en avsevärt högre profil gentemot Latinamerika vilket bl.a. återspeglas i form av utvidgade GSP-förmåner för Centralamerika och fyra av de fattigaste staterna i Sydamerika. Länder i Latinamerika och Asien har möjlighet att söka bistånd och förmånliga krediter på projektbasis medan olika former av riktade förmåner (landramar) är knutna till Lomékonventionerna och Medelhavsavtalen. Krav på åtaganden om att respektera demokrati och mänskliga rättigheter har blivit ett allt viktigare element i EU:s handelsförbindelser med u-länderna under 90-talet. Sverige tillämpar ett och samma system för u-landshandelspreferenser mot u-länder och har inte slutit några bilaterala handelspreferensavtal med denna länderkrets. Gentemot numera närmare 50-talet fattiga u-länder (s.k. MUL-länder, minst utvecklade länder, eller LDC, Least Developed Countries) gäller tullfrihet vid import till EG liksom till Sverige. Biståndspolitiken behandlas utförligare i avsnitt 27. ACP-länder Lomékonventionen innebär dels tullfrihet på hela industrivaruområdet i EG dels bistånd inom bilaterala länderramar, i kombination med speciella stödformer för jordbruksprodukter och gruvproduktion (STABEX respektive SYSMIN-programmen). Vidare innehåller konventionen tullförmåner från EG:s sida för ett betydande antal jordbruksprodukter, ibland tullfrihet. Gemensamma anslag för forskning och tekniskt samarbete ingår. I konventionen inkluderas en rad områden för samarbete och bistånd såsom fiske, energi, turism, kulturella och sociala frågor. Sverige beviljar ACP-länderna GSP. Avtal med handelspreferenser saknas. Övriga medelshavsländer EG har i stort sett identiska handels- och samarbetsavtal med de tre Maghrebstaterna - Marocko, Algeriet och Tunisien - från år 1978 innehållande ensidiga handelspreferenser för såväl industri- som jordbruksvaror. Avtalen baseras på artiklarna 113 och 235 i Romfördraget. Med i första hand Marocko och Tunisien pågår förhandlingar om att ersätta samarbetsavtalen med frihandelsavtal. Eventuellt kommer härvid särskilda regler att gälla för teko och jordbruk. EU har slutit avtal med Mashreqstaterna - Egypten, Libanon, Syrien och Jordanien - med i stort sett lika förmånliga EG-preferenser som i Maghrebavtalen. Sverige beviljar dessa länder GSP. Avtal med handelspreferenser saknas. GCC, Yemen EG:s samarbetsavtal med Yemen och de sex arabiska Gulfstaternas samarbetsråd, Gulf Cooperation Council (GCC) från år 1985 respektive år 1989 är baserade på artiklarna 113 och 235 i Romfördraget. De innehåller inga handelspreferenser utan har karaktären av övergripande samarbetsavtal. De första stegen i förhandlingar om frihandelsavtal med GCC togs för några år sedan. Efter ett längre uppehåll görs försök att återuppta förhandlingarna. EG beviljar dessa länder GSP-behandling. Sverige ger dessa länder GSP. Avtal med handelspreferenser saknas. Länder i Asien och Latinamerika EG har en rad samarbetsavtal med stater i Asien, i regel med artiklarna 113 och 235 i Romfördraget som grund. De äldsta avtalen gäller Bangladesh och Sri Lanka. Vidare har EG senare samarbetsavtal med Pakistan, Indien, Kina, Macao, Mongoliet och ASEAN-länderna. Avtalet med Sri Lanka ersattes med ett nytt år 1994. Avtalen innehåller inga preferenser men EG ger GSP-behandling. Inga finansiella protokoll är knutna till avtalen men kommissionen ger bistånd på projektbasis. EG har en rad bilaterala avtal med dessa länder om handel med jordbruksvaror. EG har på samma sätt ingått avtal med ett stort antal länder i Latinamerika, i regel med artiklarna 113 och 235 i Romfördraget som grund. I denna kategori ingår: Andinska pakten, Argentina, Brasilien, Chile, länderna i Centralamerika, Mexico, Paraguay samt Uruguay. Alla dessa avtal har karaktären av övergripande samarbetsavtal utan handelspreferenser. EG ger dock GSP-behandling till de fattiga länderna på särskilt förmånliga villkor. Vidare kan dessa stater söka bistånd för tekniska utvecklingsprojekt och joint ventures. EG:s tekobegränsningar gäller framför allt länder i denna grupp. Restriktionerna avvecklas successivt fram till år 2005. Gentemot Kina tillämpar EG tills vidare autonoma importkvoter även för vissa skor, handskar, leksaker, glas- och porslinsvaror och radiomottagare. Dessutom följs importutvecklingen av vissa kemiska produkter, vissa livsmedelsindustrivaror, cyklar, spelkort, borstar m.m. genom importlicenser som dock beviljas automatiskt. Om Kina ansluts till GATT/WTO kommer detta att påverka den fortsatta tillämpningen (se vidare under Handelspolitiska skyddsåtgärder). Det är länder i Latinamerika och Asien som är särskilt utsatta för antidumpningstullar i EG (se härom nedan i avsnitt 23.3.2 om handelspolitiska skyddsåtgärder). Sverige beviljar dessa länder GSP. Avtal med handelspreferenser saknas. Sverige tillämpar inga begränsningar eller antidumpningsåtgärder. Varor från länder i dessa områden kan därför i vissa fall komma att möta sämre villkor för sitt tillträde till svenska marknaden efter ett svenskt EU-medlemskap. EG:s planerade revision av sitt GSP-system kan möjligen komma att innebära vissa uppmjukningar. Sydafrika Både EG och Sverige har avvecklat hittillsvarande restriktioner för handel och investeringar. Principbeslut har fattats i EG om att tillämpa GSP-tullfrihet fr.o.m. 1 januari 1995. USA, Canada, Australien, Nya Zeeland, Japan Endast GATT-reglerna styr EG:s handelspolitiska relationer med dessa länder. EU har emellertid gjort vissa s.k. "Gemensamma deklarationer" tillsammans med USA, Canada och Japan där man anger vissa målsättningar och ger en formell ram för handelspolitiska kontakter på olika nivåer. EG har dessutom infört vissa specialarrangemang på jordbruksområdet. I samband med undertecknandet av resultaten från Uruguayrundan och beslutet att bilda den nya världshandelsorganisationen, World Trade Organization, WTO, träffade USA och EG den 13 april 1994 ett avtal som utvidgar tidigare bilaterala överenskommelser på upphandlingsområdet. Det innebär i korthet en balansering av de båda ländernas marknadstillträde. USA ökar omfattningen av upphandlande enheter på det regionala området och inkluderar upphandling av vissa hamnar och flygplatser samt upphandling inom elsektorn för varor, tjänster och byggentreprenader. EG öppnar i sin tur upphandling på det regionala och lokala planet gentemot USA (dock endast för varor) samt för hamnar. De amerikanska åtagandena binds delvis i WTO-avtalet om offentlig upphandling och kommer de andra avtalsparterna till del om dessa gör motsvarande åtaganden. Andra delar gäller endast i förhållande till EU-länder. Förhandlingar fortsätter bilateralt. Bristen på samförstånd bl.a. om telekommunikationssektorn har tidigare lett till beslut om begränsade handelspolitiska stridsåtgärder mellan USA och EG. Som avtalspart till avtalet om offentlig upphandling i WTO får Sverige tillgång till de av USA multilateraliserade åtagandena. Sverige får däremot inte automatiskt tillgång till övriga delar av USA:s åtaganden. USA har dock indikerat att de länder som gör motsvarande åtaganden som EG i förhållande till USA får tillgång till samtliga delar av avtalet. En EU-anslutning skulle däremot automatiskt ge Sverige tillgång till samtliga delar av åtagandena fr.o.m. år 1996. EG och USA slöt våren 1992 ett avtal som begränsar europeiskt stöd till det europeiska flygkonsortiet Airbus och reglerar det amerikanska indirekta stödet till USA:s flygindustri. Avtalet omfattar endast stora flygplan (mer än 100 passagerare). Den svenska produktionen på flygindustriområdet omfattar små och medelstora flygplan samt delar till motorer varför det bilaterala avtalet mellan EG och USA inte får direkta konsekvenser för Sverige vid ett EU-medlemskap. USA och EG tvistar sedan flera år tillbaka om den europeiska audiovisuella sektorn. Det stora problemet ligger i att EG begränsar amerikanskt tillträde till den europeiska marknaden främst genom det s.k. Broadcastingdirektivet (89/552/EEG), som reserverar en viss procentsats av medlemsländernas sändningstid för EG-producerade program. EU står på USA:s "priority watch list" för sanktioner enligt den s.k. section 301 i den amerikanska handelslagen med anledning av detta direktiv. Hot om åtgärder kan aktualiseras genom att ingen uppgörelse nåddes i Uruguayrundan för den audiovisuella sektorn. Tvisten har dock också rört EG:s subventioner till sin audiovisuella sektor, som USA anser är handelsstörande. Sverige kommer som EU-medlem att omfattas av eventuella amerikanska sanktioner mot EU på detta område. EG har ett stort antal antidumpningsåtgärder i kraft, framför allt mot Japan. 70 % av varuvärdet av handel som berörs av EG:s antidumpningsåtgärder är produkter med ursprung i Japan, främst högteknologi. Sverige kommer att omfattas av dessa. EG har för närvarande ett exportbegränsningsarrangemang (Voluntary Export Restraint, VER) i kraft mot Japan, nämligen beträffande gaffeltruckar. Uruguayrundans resultat innebär förbud mot att införa nya sådana s.k. gråzonsåtgärder och avveckling inom fyra år av åtgärder i kraft. EG får dock bibehålla sitt särskilda arrangemang på bilområdet. Detta innebär att Japan åtagit sig att övervaka exporten av personbilar till nivåer baserade på prognoser för marknadsutvecklingen. Konsultationer under året gör det möjligt att göra justeringar för att ta hänsyn till förändringar i den faktiska marknadsutvecklingen. Arrangemanget, som löper ut år 1999, skall inte förlängas. Sverige kommer som EU-medlem att omfattas av arrangemanget för japanska bilar men, i likhet med Danmark och Tyskland, att förbli en öppen marknad. En protokollsanteckning härom har gjorts i förhandlingskonferensens protokoll. EG har ambitiösa program för exportfrämjande och industriellt samarbete med Japan, som ingår som en del i gemenskapens handelspolitik gentemot Japan. 23.3.2 Handelspolitiska skyddsåtgärder Kvantitativa begränsningar av import och export; licensövervakning I och med att den inre marknaden genomförts och som en konsekvens av Uruguayrundan antog EG år 1994 en ny gemensam importregim mot tredje land som innebär en betydande förenkling och liberalisering (förordningar (EG) nr 517, 518, 519/94). Alla kvarvarande nationella kvoter (över 4 000) har i och med detta avskaffats (vissa temporära undantag görs för Spanien och Portugal). Huvudregeln är att all import är fri från kvantitativa begränsningar. Från huvudregeln finns vissa undantag. Dessa gäller teko-produkter från en rad u-länder och östländer, vissa stålvaror från östländer samt skor, handskar, glas- och porslinsvaror, radiomottagare och leksaker från Kina. De sistnämnda är autonoma importbegränsningar. På exportsidan gäller fortfarande en äldre förordning (EEG) nr 2603/69 som innebär att några gemenskapskvoter inte förekommer. Medlemsländerna har viss frihet att upprätthålla nationella exportrestriktioner gentemot tredje land för oljeprodukter och järnskrot. I anslutning till arbetet med den nya importregimen ville vissa medlemsländer förstärka möjligheterna att vidta nya skyddsåtgärder av olika slag. Dessa länder hade viss framgång i fråga om reglerna för antidumpningsåtgärder men inte beträffande kvantitativa begränsningar. I skyddsklausulerna i förordningarna ovan gäller att kommissionen, på initiativ av ett medlemsland eller på eget initiativ, kan undersöka utvecklingen av viss import/export och besluta om eventuella gemenskapsåtgärder - i undantagsfall temporära nationella åtgärder. En medlemsstat kan begära att rådet prövar ett kommissionsbeslut. Rådet beslutar med kvalificerad majoritet. Finns inte något rådsbeslut efter tre månader upphävs kommissionens beslut. Samma förordningar ger också rätt till åtgärder till skydd för hälsa, liv, säkerhet etc. (ordre public). Reglerna kommer att ses över som en följd av Uruguayrundan. Det handlar då bl.a. om giltighetstider och åtgärder i brådskande fall. De preferensavtal EG ingått innehåller föreskrifter som gör det möjligt för EG att vidta begränsningsåtgärder enligt särskilda procedurer. Omkring 60% av EU:s totala import av textilier och ca 40% av importen av kläder kommer från andra medlemsländer. Ca 50% av tekoimporten från tredje land beräknas vara under någon form av begränsning. EG begränsar importen av textil- och konfektionsvaror från ett 30-tal länder, främst u-länder, Kina och länder i Central- och Östeuropa och övervakar den från ytterligare ett 20-tal länder. Begränsning och övervakning sker i huvudsak enligt bilaterala överenskommelser baserade på GATT:s multifiberavtal (rådsbeslut nr 94/216/EG). Ensidiga arrangemang finns mot Kina, Bosnien-Hercegovina, Kroatien, Makedonien och Nordkorea (EG) nr 517/94. Det ensidiga arrangemanget mot Kina existerar jämsides med ett bilateralt arrangemang. Förverkligandet av EG:s inre marknad innebär vidare att alla kvoter är gemensamma för hela EG. I de bilaterala arrangemangen skiljer sig antalet begränsade varukategorier från land till land. Mot viktigare länder kan upp till ett 40-tal kategorier vara begränsade medan det mot andra länder kan röra sig om 2-3 kategorier. Exportländerna bär ansvaret för fördelningen av tillgängligt kvotutrymme. I de bilaterala arrangemangen tillämpas för kvoterade varor s.k. double checking vilket innebär att det krävs både export- och importlicens för att ta in varor till EU. För övervakningsvaror förekommer såväl double checking som single checking, dvs. enbart krav på importlicens, samt statistisk övervakning. EG:s kvotutnyttjande varierar. Vissa varor från vissa länder är föremål för stark efterfrågan medan utnyttjandet framför allt när det gäller länder i Central- och Östeuropa genomgående är lågt.EG har även kvoter för tekovaror som lönbearbetas utanför gemenskapen. I och med den tekoöverenskommelse som blev resultatet av Uruguayrundan kommer alla EG:s kvoter att successivt höjas och gradvis avvecklas över en tioårsperiod. EG:s kvoter mot Central- och Östeuropa avvecklas senast 1 januari 1998. I en särskild överenskommelse med Japan har detta land åtagit sig att iakttaga vissa begränsningar i bilexporten till EG. EG följer vidare importutvecklingen för vissa produkter från Kina (vissa kemiska- och livsmedelindustrivaror, cyklar, spelkort och borstar samt viss olegerad zink) genom krav på importlicenser. Licenser beviljas automatiskt. EG har ett mångfasetterat gränsskydd för jordbruks- och trädgårdsprodukter där tullar, rörliga avgifter, importminimipriser och licenser är vanligt förekommande. EG:s gränsskydd medför för vissa jordbruksvaror effekter som kan jämställas med kvantitativa restriktioner. EG kommer att som ett resultat av Uruguayrundan avskaffa alla kvantitativa importbegränsningar och importminimipriser och enbart ha gränsskydd i form av tullar eller jordbruksavgifter. Regeringen får, enligt lagen (1975:85) med bemyndigande att meddela föreskrifter om in- eller utförsel av varor, införa begränsningar om det är påkallat av hänsyn till risk för störning inom samhällsekonomin eller folkförsörjningen, av särskilda handelspolitiska skäl eller för att trygga kvaliteten hos produkter av visst slag, av hänsyn till hälsovården, miljövården, växtskyddet, skyddet mot djursjukdomar eller för utrotningshotade eller sällsynta arter av djur eller växter samt kontrollen av materiel som kan få militär användning. Med stöd av denna lag har regeringen utfärdat förordningen (1984:53) om import- och exportreglering samt förordningen (KFS 1987:9) om import- och exportlicenser inom kommerskollegiets licensområde och förordningen (JNFS 1987:2) om import- och exportlicenser inom jordbruksverkets licensområde. Sverige tillämpar i dag inte några kvantitativa importbegränsningar på industrivaruområdet men har licensövervakning av stålimporten från alla länder utanför EES-området samt av importen av ferrolegeringar och träfiberskivor från vissa länder i f.d. Sovjetunionen samt Kina och Nordkorea. Förhandlingsresultatet Sverige avskaffade år 1991 alla begränsningar på teko-området och sökte därför i medlemskapsförhandlingarna få gehör för ett övergångsarrangemang som skulle göra det möjligt för Sverige att bibehålla frihandel till dess EG avvecklat sina begränsningar som följd av överenskommelsen i Uruguayrundan. Detta avvisades dock av EU-sidan med hänvisning till att det skulle innebära ett alltför stort ingrepp i såväl den yttre handelspolitiken som den inre marknaden under en alltför lång tidsperiod. I stället överenskoms i förhandlingen att gemenskapen enligt artikel 127 i anslutningsfördraget skall inleda förhandlingar med tredje land med sikte på att göra sådana anpassningar av de kvantitativa restriktionerna för import av textil- och klädesvaror till gemenskapen som tar hänsyn till existerande handelsmönster mellan Sverige och våra leverantörer. Härigenom kommer, i enlighet med förhandlingsprotokollet, den svenska industrins, den svenska konsumentens och Sveriges leverantörländers intressen att beaktas. I anslutningsakten anges vidare att om dessa protokoll inte är i kraft den 1 januari 1995, skall gemenskapen vidta nödvändiga övergångsordningar. Till artikel 127 är fogad en gemensam deklaration med innebörd att EG-kommissionens förhandlingsdirektiv inför de bilaterala förhandlingarna med exportörländerna skall överensstämma med slutsatserna i förhandlingsprotokollet. EG:s kvoter höjs enligt MFA-avtalen årligen med 2-6 %. Under hösten kommer EG:s samtliga tekoavtal att omförhandlas som följd av Uruguayrundan. Vid fastställandet av höjningarna av EG-kvoterna kommer även att ingå uppräkning med kandidatländernas traditionella import baserat på den faktiska importutvecklingen under de senaste åren. De negativa effekterna av att Sverige inordnas i EG:s importregim blir begränsade av följande skäl. Huvuddelen av vår tekoimport kommer från EU och från EFTA-länderna och är därför helt fri vid ett medlemskap. Av importen av kläder kom år 1993 ca 49% från EU/EFTA-länderna, 23% från u-länderna och 28% från övriga länder. För importen av grundtextil var andelen för EU/EFTA-länderna 78%, u-länderna 13% och övriga länder 9%. Av Sveriges import av kläder på ca 14 miljarder kr beräknas ungefär 4-5 miljarder kr komma från länder mot vilka EU har begränsningar som innebär kvotering och licensiering. För flertalet varugrupper är EG:s kvotutnyttjande i dag lågt. Gentemot Central- och Östeuropa kommer begränsningarna inom kort att förlora i betydelse. I förhållande till Visegradländerna (Polen, Tjeckien, Slovakien, Ungern) avvecklas kvoterna år 1997 och gentemot Bulgarien och Rumänien år 1998. I förhållande till de baltiska länderna förutsätts inga kvantitativa begränsningar. Vidare innebär uppgörelsen på tekoområdet i Uruguayrundan i GATT att alla tekorestriktioner skall vara avvecklade år 2005. EG har lägre genomsnittlig tullnivå för tekovaror än Sverige vilket innebär att flertalet svenska tekotullar kommer att sänkas vid inträdet. Som resultat av Uruguayrundan kommer dessa tullar att ytterligare sänkas. För svensk tekoindustri innebär ett fritt tillträde till EU-marknaden utan begränsande ursprungsregler en stor fördel. Detsamma gäller möjligheten att fr.o.m. tillträdet konkurrera på lika villkor vid lönsömnad i tredje land. Inför Sveriges inordnande i EG:s kvotsystem krävs att samtliga parter är väl insatta i hur ett sådant system kommer att fungera för svensk del. Regeringen kommer att se till att den svenska licenshanteringen blir så effektiv som möjligt och att de svenska importörerna i god tid erhåller behövlig information och praktiskt bistånd. Särskilda kontakter med myndigheter i de textilexporterande länderna kommer att genomföras.Kommerskollegium kommer av regeringen att få uppdraget att administrera ett svenskt deltagande i EG:s licenssystem. Sverige fick under förhandlingen preliminär information om de autonoma importbegränsningar som nämnts ovan. Även här skall ske en uppräkning av nuvarande EG-kvoter med hänsyn till Sveriges handelsmönster enligt artikel 30 i anslutningfördraget, bilaga II. Vid licenstilldelningen kommer de svenska importörerna att behandlas på samma sätt som importörerna i EU-länderna. Bland remissinstanserna finner Köpmannaförbundet det olyckligt att Sverige vid EU-medlemskapet tvingas återinföra kvoter på textilvaror. Överenskommelsen i GATT:s Uruguayrunda innebär dock att de negativa effekterna på sikt minskar. Textilimportörerna menar att förhandlingsresultatet är otillfredställande med hänvisning till att licenstilldelningen inte blir tillräckligt stor för svenska importörer medan Teko-industrierna välkomnar resultatet och anser att det leder till att svensk teko-industri får konkurrera med EU:s tekoindustri på EU-marknaden efter samma regler och lika villkor. I EU kan svensk tekoindustri därmed åter bli en tillväxtbransch. Handelns samarbetsorgan i jordbruksfrågor anser att avtalet leder till att importen för vissa livsmedel från tredje länder avsevärt försvåras då de svenska importörerna får konkurrera om kvoter med redan etablerade importörer inom EU. Grossistförbundet Svensk Handel uttrycker oro för att EG:s kvotsystem kan komma att verka negativt för vissa svenska importörer, om nämligen dessa betraktas som nykomlingar vid den praktiska tillämpningen av systemet. Åtgärder mot dumpning och subventioner EG och Sverige agerar på detta område inom ramen för GATT:s särskilda regler och har lagstiftning baserad på dessa. EG:s grundbestämmelser utgörs av rådets förordning (EEG) nr 2423/88 och kommissionens beslut (EEG) nr 2424/88, det senare avseende kol- och stålprodukter, det förra varuområdet i övrigt. Bestämmelserna innehåller såväl materiella regler som procedurregler. Åtgärder kan vidtas i form av antidumpningstullar (vid dumpad import) resp. utjämningstullar (vid subventionerad import). Alternativt kan s.k. prisåtaganden tillämpas (minimipriser). Efter att ha konsulterat medlemsländerna i en rådgivande kommitté (antidumpningskommittén) fattar kommissionen beslut om att inleda undersökningar, att införa provisoriska antidumpnings- eller utjämningstullar eller om s.k. prisåtaganden. Beslut om definitiva åtgärder fattas av kommissionen vad gäller kol- och stålområdet, i annat fall av rådet. Sedan våren 1994 fattas rådets beslut med enkel majoritet. EG har ingripit mot dumpad import från andra länder tämligen ofta och har för närvarande åtgärder i kraft mot import av ett 70-tal produkter. De berör främst varor inom det kemiska området, stålområdet samt elektronik- och verkstadsindustriområdena. Åtgärderna riktar sig i första hand mot Japan, Kina och f.d. statshandelsländer i Central- och Östeuropa samt mot länder i Sydostasien. Åtgärderna kan beräknas beröra något mindre än en procent av EU:s totala import från icke-EU-länder. Den svenska förordningen (1985:738) om dumpning- och subventionsundersökningar är betydligt mindre detaljerad än EG:s. I förordningen hänvisas till GATT-reglerna och en procedur fastställs för dumpningundersökningar och beslut i antidumpningsärenden. Kommerskollegium har ansvaret för utredningar på dessa områden och beslut om åtgärder fattas av regeringen. Tillämpningen i Sverige vad gäller de materiella reglerna är i allt väsentligt densamma i Sverige som i EG. I Sverige har åtgärder av detta slag vidtagits i endast ett mycket litet antal fall. För närvarande finns ingen åtgärd i kraft. Det nya handelspolitiska instrumentet (New Commercial Policy Instrument/NCI) - skyddsåtgärder mot otillåtna handelsbruk (illicit commercial practices) För att komplettera sina handelspolitiska skyddsinstrument antog EG år 1984 en förordning (EEG) nr 2641/84 som ger möjlighet till åtgärder av olika slag mot otillåtna handelsbruk som inte täcks av andra EU-förordningar. Målsättningen var att få samma heltäckande möjligheter till skyddsåtgärder som USA har genom sin handelslag (section 301). Förordningen har två syften, dels har det gällt att skapa en procedur för att kunna eliminera allvarliga skador på EU-industrier vid oegentliga förfaranden från tredje länders sida, dels har det gällt att se till att vid sådana förfaranden stärka gemenskapens möjligheter att hävda sina rättigheter enligt internationell rätt eller allmänt godtagna regler. Förordningen har främst använts för att få en motpart att upphöra med någon diskriminerande åtgärd på sin marknad. EG-sidan får vidta en åtgärd enligt förordningen först efter GATT/WTO-konsultation eller tvistlösning - när detta finns att tillgå. Instrumentet har hittills i princip enbart använts för områden som tidigare inte fallit under GATT (t.ex. patenträttsfrågor). Sverige har inte någon direkt motsvarighet till denna förordning. 23.3.3 Handelssanktioner EU:s medlemsländer kan tillgripa kollektiva sanktioner som ett politiskt medel i utrikespolitiskt syfte. I enstaka fall har begränsningsåtgärder också vidtagits i samband med handelspolitiska motsättningar. Det kan röra sig om t.ex. begränsningar eller avbrytande av handelsförbindelser och bistånd, inskränkningar i besöksutbyte, hemkallande av diplomatisk personal. Vid en rad tillfällen har gemenskapen fattat beslut om åtgärder riktade mot vissa stater. Åtgärderna har varit en politisk motiverad reaktion på vissa sidor av dessa staters politik och har varit avsedda att framtvinga en ändring av denna politik. Under EG-staternas politiska samarbete, EPS, skedde samråd tills dess man nått enhällighet. De åtgärder man enats om fick därefter beslutas i formell ordning inom EG eller i de enskilda medlemsländerna, alltefter kompetens. Införandet av handelssanktioner betraktades som ett utrikespolitiskt beslut, varför enhälligt beslut krävdes, trots att handelspolitiska åtgärder kan beslutas med kvalificerad majoritet. Vid förhandlingarna om Maastrichtfördraget kom medlemsländerna överens om att skapa och genomföra en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik, EU-samarbetets andra pelare (GUSP). (Se härom vidare avsnitt 26.) Avdelning V i Maastrichtfördraget behandlar samarbetets syfte, omfattning och beslutsformer. Till skillnad från det politiska samarbetet i dess tidigare form - EPS - vars resultat endast var vägledande är GUSP mera bindande för medlemsländerna. Gemensamma aktioner (artikel J.13) är, när de väl har beslutats, förpliktande och gemensamma ställningstaganden (artikel J.2) lägger fast ramarna för medlemsstaternas agerande på berört område. I Romfördragets artikel 228a regleras hur ett beslut om sanktioner inom GUSP skall omvandlas till åtgärder under EU:s första pelare. Artikeln utgör en kodifiering av gällande praxis. Artikel 228a förutsätter således att en gemensam position eller aktion om sanktioner enligt kapitel V - artikel J.2 eller J.3 - först antagits, dvs. ett beslut som kräver enhällighet i enlighet med artikel J.8. När det gäller de konkreta åtgärderna kan rådet besluta med kvalificerad majoritet på förslag av kommissionen. Beslut om sanktioner kan även grundas på andra bestämmelser, t.ex. inom transportkapitlet, på det finansiella området när det gäller det bistånd som är gemensamt och som kanaliseras genom EU:s institutioner (dvs. ej nationellt bistånd). För finansiella åtgärder har artikel 73g samma roll som artikel 228a och tillför rådet möjligheten att besluta om finansiella sanktioner. Hänvisningen i artikel 73g till artikel 228a är av procedurmässig art, dvs. användningen av artikel 73g förutsätter att en gemensam position eller aktion om sanktioner först antagits med enhälligt beslut enligt bestämmelserna i Maastrichtfördraget angående en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik. I praktiken torde beslutshänvisning till båda dessa artiklar ske när finansiella sanktioner är aktuella i de delar som utgör EU-kompetens. För svensk del har lagen (1971:176) om vissa internationella sanktioner ändrats år 1992 på så sätt att regeringen - utöver vid beslut eller rekommendationer som antagits av FN:s säkerhetsråd - också får förordna om sanktioner om samarbetet med ESK eller Europeiska gemenskaperna påkallar det och om det är ett svenskt intresse att sanktioner införs utan dröjsmål. Regeringen har i december 1993 tillkallat en särskild utredare med uppgift att se över sanktionslagen med syfte bl.a. att modernisera och tekniskt anpassa det svenska regelsystemet till de krav som omvärlden ställer (dir. 1993:20). I direktiven har bl.a. framhållits att ett svenskt medlemskap i EU också kan medföra konsekvenser för den tekniska utformningen av det svenska regelverket samt att detta bör beaktas i översynen. 23.3.4 Exportstöd Samtliga EU-länder lämnar offentligt stöd till export. De stödformer som förekommer är främst statsstödda exportkrediter och exportkreditgarantier, bundna u-landskrediter samt allmänt exportfrämjande. Formellt faller exportstöd under Romfördragets statsstödsbestämmelser och under föreskrifterna om den gemensamma handelspolitiken. I praktiken har EG endast i mycket begränsad utsträckning åstadkommit en gemensam politik på detta område. I stället är det GATT:s subventionskod och den s.k. konsensus-överenskommelsen inom OECD som reglerar EU-ländernas politik vad gäller exportkrediter, exportkreditgarantier och bundna u-landskrediter. Samma regler gäller för Sverige. Skillnaden vid medlemskap blir att Sverige inte längre kommer att vara part till konsensus-överenskommelsen utan representeras av kommissionen. Sedan år 1989 har frågan om gemensam politik vad gäller statsstödd exportfinansiering varit föremål för intensifierade diskussioner inom EU. Kommissionen väntas som ett resultat härav lägga fram ett meddelande om särskilda regler för den kortfristiga konkurrensutsatta exportkredit- garantigivningen i syfte att undvika konkurrenssnedvridning till nackdel för privata aktörer. Sverige har inom EES framfört vissa synpunkter på utformningen av meddelandet i syfte att tillvarata de små och medelstora företagens intressen. Vidare diskuteras i arbetsgruppen en harmonisering av vissa garantivillkor, premiesystem och bedömning av politiska risker för den medellånga och långa icke konkurrensutsatta verksamheten. Huvudregeln i Romfördraget är ett allmänt förbud mot statliga stödåtgärder som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion i den utsträckning de påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Generellt verkande stödformer omfattas därmed inte av förbudet. Detta gäller alltså inte det allmänna stöd till exportfrämjande som i flertalet medlemsländer utgår till exportråd eller motsvarande organ. Stödet till Sveriges exportråd torde därför vara förenligt med de åtaganden Sverige gör som medlem i EU. Exportstöd för jordbruksvaror är en mycket viktig del av EG:s handelsregim för jordbruksvaror. Se härom vidare avsnittet om Jordbruk och fiske (22). 23.3.5 Uppträdande i internationella organisationer Fördragsreglerna förutser i princip gemensamt uppträdande, dvs. att gemenskapen talar med en röst, i internationella organ där handelspolitiska frågor behandlas. Samordningen är dock i praktiken inte genomförd i alla organ bl.a. därför att endast vissa delar av organisationers verksamhet ligger inom den gemensamma handelspolitiken. EG har aktivt deltagit i de förhandlingar om liberalisering av världshandeln som under de senaste decennierna ägt rum inom GATT. EG har på många områden varit pådrivande i detta liberaliseringsarbete och man har gentemot u-länder traditionellt i viktiga avseenden fört en öppen handelspolitik. Både EU och EU:s medlemsländer kommer att bli medlemmar i den nya världshandelsorganisationen (WTO) som avses etableras år 1995 som resultat av GATT:s Uruguayrunda. Sverige har varit aktivt vid avslutandet av Uruguayrundan för att frågan om handel och miljö skall föras på WTO:s agenda. Syftet skall vara att ge miljöfrågorna större tyngd och skapa ökad förståelse för de internationella miljöavtalen och för icke-diskriminatoriska miljöregler. Sverige får som medlem möjlighet att verka pådrivande i dessa frågor. Ett litet land som Sverige kan genom EU-medlemskap få ökad genomslagskraft för sina intressen på handelsområdet. Som medlem i en organisation med stor förhandlingsstyrka bör vi också kunna få stöd i handelspolitiska tvister med icke-EU-länder. Jernkontoret påpekar att Sverige vid bilaterala handelskonfliker, exempelvis vid amerikanska protektionistiska åtgärder mot stålexporten, kommer att vid ett EU-medlemskap kunna räkna med hela EU:s stora handelspolitiska tyngd. 24 Regionalpolitiska frågor Regeringens bedömning: I Sverige har vi långtgående ambitioner att bedriva en aktiv regionalpolitik som förbättrar utvecklingsmöjligheterna i hela landet. Även inom EU bedrivs en omfattande strukturpolitik för att utveckla mindre gynnade regioner. I medlemsskapsförhandlingarna har vi fått förståelse för att de regionala problemen i Sverige avviker från de som finns inom dagens EU. Detta framgår bl.a. av att EU inom sin gemensamma strukturpolitik har beslutat inrätta ett nytt målområde där syftet är att kompensera för de nackdelar som följer av låg befolkningstäthet och långa avstånd. Ett medlemskap i EU innebär att Sverige kommer att få del av gemenskapens strukturfonder. Det innebär att betydande resurser kommer att tillföras svensk regionalpolitik. Under perioden 1995-1999 kommer dessa att totalt uppgå till ca 12,8 miljarder kronor. En utgångspunkt för fördelningen av dessa insatser kommer att vara de nationella prioriteringar som görs idag, såväl när det gäller insatsernas inriktning som deras geografiska omfattning. Överläggningarna med kommissionen om de nationella regionalpolitiska företagsstöden har hittills bl.a. resulterat i att kommissionen med hänvisning till de nordiska särdragen och den gemensamma deklarationen i EES-avtalet infört ett nytt gleshetskriterium för att utse stödområden. Det innebär att den svenska regionalpolitiken kan bedrivas med i princip nuvarande geografiska omfattning. Under vissa förutsättningar, bl.a. en mindre minskning av transportstödsområdet, godkänner kommissionen också driftstöd i form av transportstöd för att utjämna kostnadsnackdelar hänförbara till långa avstånd och gles befolkning. Härvid kan enligt uppgift från kommissionen också indirekt transportstöd i form av nedsatta sociala avgifter förekomma. I övrigt har kommissionen inte bedömt de svenska stödens förenlighet med EG:s regler. Inom ramen för Sveriges EES-åtaganden prövar för närvarande EFTA:s övervakningsmyndighet ESA de svenska regionalpolitiska stöden. Det kan därför inte uteslutas att det kan bli nödvändigt med vissa ytterligare modifieringar av företagsstöden. Samtidigt är det fördelaktigt för en internationaliserad ekonomi som den svenska att EU har lagt fast gemensamma statsstödsregler, som gör att svenska företag kan konkurrera på lika villkor på EG-marknaden. Sammantaget bedömer regeringen att Sverige som EU-medlem bör kunna bedriva en regionalpolitik med i stort sett samma inriktning som i dag och med stöd av EU:s strukturfonder av större omfattning än enligt EES-avtalet. 24.1Inledning EU består av länder och regioner som befinner sig på olika ekonomiska nivåer och som därmed har skilda förutsättningar att ta del av de positiva effekter som den inre marknaden förväntas föra med sig. I vissa fall kan genomförandet av den inre marknaden innebära svåra påfrestningar för de svagaste regionerna. För att stärka gemenskapen och minska klyftorna mellan olika delar av unionen är därför regionalpolitiska insatser prioriterade i EU:s verksamhet. Regional utjämning åstadkoms dels genom de åtgärder som medlemsländerna själva vidtar, dels genom de insatser som görs via EU:s gemensamma budget med de s.k. strukturfonderna. Vid ett svenskt medlemskap i EU förstärks övriga Europa med ett område som har stora resurser. Inte minst norra Sverige har unika tillgångar både vad gäller naturresurser och områden för turism och rekreation. Den nationella regionalpolitiken för tillväxt och utveckling i hela landet kommer vid ett svenskt medlemskap att förstärkas med åtgärder som finansieras via EU:s strukturfonder. Sverige får också möjlighet att påverka inriktningen av den framtida europeiska regionalpolitiken samt att delta i regionalt utvecklingsarbete över nationsgränserna. Sverige har långtgående ambitioner när det gäller att utveckla landets olika delar. Det överordnade målet för den svenska regionalpolitiken är att öka den enskildes möjligheter att fritt kunna välja arbete och bostadsort. Regionalpolitiken skall bidra till att utveckla livskraftiga regioner och bygder i alla delar av landet. Den skall också medverka till en mer likvärdig ekonomisk, social och kulturell standard i landets olika delar. En aktiv regionalpolitik bidrar till ökad tillväxt i regionerna och därmed ökad tillväxt i landet som helhet. Den senaste regionalpolitiska propositionen våren 1994, "Bygder och regioner i utveckling", (prop. 1993/94:140, bet. 1993/94: AU 13, rskr. 1993/94: 366) betonade vikten av att den regionala dimensionen beaktas i utformningen av politiken inom de flesta politikområden, den "stora" regionalpolitiken, samtidigt som kraftfulla insatser görs inom den traditionella, "lilla", regionalpolitiken. Inom dagens EU karaktäriseras de regionalpolitiskt prioriterade regionerna framför allt av att de har en låg BNP/capita men ofta höga befolkningstäthet. Ett svenskt medlemskap innebär att regioner med andra särdrag tillförs unionen. I Sverige kännetecknas de regionalpolitiskt högst prioriterade regionerna bl.a. av gles befolkning, ensidigt näringsliv, långa avstånd och ett kallt klimat. Dessa särdrag, som delvis är gemensamma för de nordiska länderna, leder till permanenta merkostnader för näringslivet. Dessa regioner har tillfört och tillför dock folkhushållet mycket stora resurser. Av många skäl - bl.a. jämlikhet, valfrihet, livskvalitet, samhällsekonomi och säkerhet - är det mycket viktigt att upprätthålla denna bosättningsstruktur och utveckla regionernas näringsliv. För Sverige är det viktigt att dessa särdrag beaktas inom ramarna för såväl EG:s strukturpolitik som Sveriges egen regionalpolitik. 24.2EG:s strukturpolitik Den svenska regionalpolitikens inriktning överensstämmer väl med EU:s på många områden, t.ex. genom att särskilda insatser görs för landsbygdsutveckling och för orter med strukturomvandlingsproblem. I Romfördraget, avdelning XIV, Ekonomisk och social sammanhållning, sägs att gemenskapen skall sträva efter att minska klyftorna mellan de olika regionerna och att utveckla de mindre gynnade områdena, inbegripet landsbygdsområden (artikel 130a). EU:s regionalpolitik finansieras via de s.k. strukturfonderna (regional- social-, jordbruks- och fiskefonderna), som egentligen är olika poster på EU:s budget. Medlen avsätts för programperioder. Innevarande programperiod omfattar åren 1994-1999. För denna period har 141 miljarder ecu (ca 1270 miljarder kronor) anslagits till strukturfonderna. Beloppet utgör närmare en tredjedel av EU:s samlade budget. Stöd från strukturfonderna lämnas i form av bidrag och åtgärderna skall ligga i linje med nationernas egna prioriteringar. De får inte ersätta ländernas egna insatser. Åtgärderna inriktas på följande mål: 1. Att främja svagt utvecklade regioner. 2. Att omstrukturera regioner med industrier på tillbakagång. 3. Att bekämpa långtidsarbeslöshet och underlätta ungdomars inträde på arbetsmarknaden. 4. Att vid nedläggningar av arbetsplatser och produktionsförändringar ge stöd till utbildning, omskolning och kompetensutveckling av arbetskraft. 5a.Att främja omstrukturering av jordbruket. 5b. Att underlätta utveckling på landsbygden. Målen 1, 2 och 5b är geografiskt avgränsade, medan stöd till mål 3, 4 och 5a lämnas i huvudsak utan direkt geografisk koppling. Insatser för fiskeberoende områden kan göras under målen 1, 2 och 5b. Ministerrådet beslutar vilka regioner som skall omfattas av mål 1-insatser samt den finansiella ramen härför. Mål 2 och 5b-områden liksom stödens omfattning till dessa och övriga mål fastställs av kommissionen efter förslag från medlemsländerna. Under den kommande programperioden kommer 96 miljarder ecu, eller närmare 70 % av de totala medlen från strukturfonderna, att gå till de högst prioriterade mål 1-regionerna. Dessa regioner har 36% av EU:s befolkning. Stödet till mål 1-områden kan omfatta en rad insatser för bl.a. infrastruktur, forskning och utveckling, företagsutveckling och utbildning/omskolning. Åtgärderna kan även avse allmän utbildning och hälsovård. Områden med bl.a. hög arbetslöshet och en betydande minskning i industrisysselsättningen kan utses till mål 2-områden. Åtgärderna inom detta mål avser främst sysselsättningsskapande åtgärder med inriktning på småföretag, företagsservice, teknikspridning och yrkesutbildning. Ca 17% av EU:s befolkning bor i mål 2-områden. Inom mål 3 kan olika arbetsmarknadsinsatser göras för bl.a. ungdomar och långtidsarbetslösa. Mål 4, som är nytt för denna programperiod, skall underlätta anpassning av arbetskraften till industriella förändringar och nya produktionsmetoder. Åtgärderna skall huvudsakligen avse små och medelstora företag. Mål 5a syftar bl.a. till ökad effektivitet i jordbruket och innebär t.ex. hjälp till marknadsföring och förädling av jordbruksprodukter. Åtgärderna under mål 5b syftar framför allt till att skapa alternativa sysselsättningsmöjligheter på landsbygden genom stimulans av servicenäringar, turism och småföretagsamhet. Drygt 8 % av EU:s befolkning bor i dessa områden. Utöver dessa målinriktade insatser avsätts medel, ca 9 % av strukturfonderna, för s.k. gemenskapsinitiativ. Dessa är inriktade på åtgärder av betydelse för unionen som helhet och avser bl.a. gränsregionalt samarbete, landsbygdsutveckling, småföretagsinsatser och åtgärder för att underlätta omstrukturering av vissa industribranscher. Generellt gäller att program och projekt inom ramen för strukturfondernas verksamhet kräver nationell medfinansiering. 24.3Förhandlingsresultatet vad gäller strukturfonderna För svensk del har en viktig utgångspunkt i förhandlingarna varit att EU, vid ett svenskt medlemskap, måste ta särskild hänsyn till de speciella förhållanden som kännetecknar våra regionalpolitiskt högst prioriterade områden. Det gäller främst glesheten och de långa avstånden. Sveriges krav har därför varit att dessa faktorer skall vara avgörande när de mest prioriterade områdena i Sverige skall avgränsas. Förhandlingsresultatet, som tillgodoser detta krav, blev att Sverige, Norge, Finland och EU enades om att ett nytt mål, benämnt mål 6, skall införas i EU:s strukturfonder för att tillgodose de nordiska ländernas regionalpolitiska särdrag. Detta mål avgränsas geografiskt till ett sammanhängande område med högst 8 invånare per kvadratkilometer. I den svenska mål 6-regionen ingår följande kommuner och delar av kommuner: Norrbottens län: Arjeplog, Arvidsjaur, Gällivare, Haparanda, Jokkmokk, Kalix, Kiruna, Pajala, Älvsbyn, Överkalix, Övertorneå samt Edefors och Gunnarsbyns församlingar i Boden och f.d. Markbygdens kyrkobokföringsdistrikt i Piteå. Västerbottens län: Bjurholm, Dorotea, Lycksele, Malå, Norsjö, Sorsele, Storuman, Vilhelmina, Vindeln, Åsele samt Fällfors, Jörn och Kalvträsk församlingar i Skellefteå. Jämtlands län: Berg, Bräcke, Härjedalen, Krokom, Ragunda, Strömsund, Åre och Östersund (dvs. hela länet). Västernorrlands län: Sollefteå, Ånge samt Holms och Lidens församlingar i Sundsvall och Anundsjö, Björna, Skorpeds och Trehörningsjö församlingar i Örnsköldsvik. Gävleborgs län: Ljusdal. Kopparbergs län: Malung, Orsa, Vansbro, Älvdalen samt Venjans och Våmhus församlingar i Mora. Värmlands län: Torsby. Avgränsningen av området för mål 6-insatser avser perioden 1995-1999, vilket motsvarar den resterande tidsperiod som gäller för mål 1-områden i de nuvarande medlemsstaterna (1994-1999). I slutet av perioden kommer en översyn att göras i syfte att fastställa avgränsningen av såväl mål 1- som mål 6-områden för perioden efter år 1999. Mål 6 skall i alla delar vara jämställt med mål 1. Det gäller t.ex. i fråga om åtgärdernas inriktning och finansiering liksom kopplingen till regelverket för strukturfonderna i övrigt. Det innebär bl.a. att stödnivån från strukturfonderna kommer att vara högre än för övriga mål samt att vissa typer av stöd till jordbruket kommer att kunna lämnas med högre belopp i mål 6-området än utanför detta område. Den geografiska avgränsningen av mål 2- och 5b-områden samt åtgärdernas inriktning inom samtliga mål kommer att avgöras i överläggningar med kommissionen. Regeringens bedömning är att de kriterier och övriga riktlinjer som gäller för dessa mål ligger väl i linje med den svenska politiken på berörda områden. Sverige har därför accepterat det gällande regelverket under förutsättning av viss flexibilitet vid tillämpningen. Tilläggas kan att de belopp som fördelas till mål 3 och 4 enligt hittillsvarande svensk praxis inte brukat ses som regionalpolitiska medel. Den överenskommelse som träffats mellan Sverige och EU-rådet innebär för mål 6 att 41 miljoner ecu (ca 370 miljoner kronor enligt aktuell växelkurs) avsätts från EG:s budget för år 1995. Det årliga beloppet indexuppräknas så att det för 1999 kommer att uppgå till ca 51 miljoner ecu. Det innebär i genomsnitt ca 900 kr per invånare och år. Alla EU:s strukturfonder (regional-, social-, jordbruks- och fiskefonderna) finns disponibla för insatser vars inriktning baseras på planer och program som tas fram inom regionen. De remissinstanser som yttrat sig är i allmänhet positiva till de möjligheter som öppnats för åtgärder genom EU:s strukturfonder samt till det uppnådda förhandlingsresultatet. Länsstyrelsen i Västerbottens län anser t.ex. att förhandlingsresultatet innebär att ett betydande regionalpolitiskt nettotillskott tillförs länet genom att vi även i fortsättningen kan föra en nationell regionalpolitik av minst samma omfattning som tidigare och genom stöden via EU:s strukturfonder. Dessa kan också ha en positiv effekt på utbyggnaden av infrastrukturen i länet. Fria Högerstudenters Förbund anser emellertid att EU:s regionalpolitik är oacceptabel och att resursfördelningsbeslut i stället bör fattas av marknadens aktörer i fri konkurrens. Ung Vänster anser att förhandlingsresultatet för mål 6 gett ett alldeles för litet belopp, vilket kommer att leda till att Norrland avfolkas i allt snabbare takt. Länsstyrelsen i Jämtlands län ser med intresse fram emot att med hjälp av utvecklingsprogram söka utverka största möjliga andel av resurserna enligt mål 6. Länsstyrelsen motsätter sig dock att medel för jordbruket skall tas från det begränsade mål 6-anslaget, som bör användas för satsning på infrastruktur, företagsutveckling etc. För att få del av strukturfonderna krävs att medlemslandet medverkar i finansieringen av åtgärderna. EU:s medfinansiering varierar för de olika målen men kommer att vara högst i mål 6-regionen. Flera remissinstanser tar upp frågan om additionaliteten, dvs. den nationella medfinansiering som erfordras för att få del av EU:s strukturfondsmedel. Landstingsförbundet utgår ifrån att statens ambition är att mobilisera nya pengar framför att omfördela befintliga anslag. Några länsstyrelser understryker att tillgången till EU-medel inte får leda till neddragningar i de nationella regionalpolitiska satsningarna. RRV betonar att additionalitetsfrågorna måste klargöras, bl.a. vilka befintliga anslag som kan användas. Verket framhåller också att det inte är nödvändigt att utnyttja möjligheter att erhålla EU-bidrag. För målen 2 - 5b sammantagna har för Sverige en indikativ ram på 227 miljoner ecu för år 1995 anvisats (ca 2 miljarder kronor enligt aktuell växelkurs). Även denna ram kommer att öka under perioden så att den år 1999 uppgår till ca. 248 miljoner ecu. Fördelningen på de olika målen kan göras först när den geografiska avgränsningen av målen 2 och 5b är fastställd. Detta görs av kommissionen efter förslag från Sverige. De flesta länsstyrelser framför önskemål om att hela eller delar av respektive län bör ingå som mål 2 och/eller 5b-område. Strukturfondsprogram för målen 2-6 kan omfatta åtgärder inom en rad olika områden som bl.a. infrastrukturen, företagsutveckling, forskning och utveckling, utbildning, kompetensutveckling, åtgärder mot ungdoms- och långtidsarbetslöshet samt landsbygdsutveckling. Vårt lands glesa befolkning gör att en förhållandevis stor andel människor bor i områden som med EU:s mått kan betraktas som 5b-områden. 24.4Nationell regionalpolitik Medlemsländerna har möjlighet att bedriva en egen nationell regionalpolitik i form av regionalpolitiska åtgärder och anpassningar inom olika sektorer, t.ex. inom utbildnings- och kommunikationsområdena. Vidare får stöd till företag under vissa förutsättningar lämnas i vissa regioner. Åtgärder i form av anpassningar inom olika sektorer och allmänna infrastrukturinsatser omfattas inte av medlemskapsavtalet och kan i princip vidtas utan inskränkningar av medlemsländerna. Direkta företagsinriktade åtgärder regleras däremot av statsstödsreglerna inom konkurrenspolitiken (se avsnitt 13). Genom EES-avtalet har Sverige i princip redan accepterat de EG-regler som gäller för nationellt regionalpolitiskt företagsstöd (artikel 61 i EES-avtalet). I EES-avtalet har de specifika nordiska geografiska förhållandena beaktats genom en gemensam deklaration fogad till avtalets grundläggande bestämmelser om statsstöd. Genom denna deklaration tillförsäkras Sverige möjlighet att även fortsättningsvis utse stödområden på grundval av t.ex. låg befolkningstäthet. En utförlig redogörelse för EES-avtalet ur ett regionalpolitiskt perspektiv och hur regeringen bedömt att avtalet påverkar de svenska företagsstöden har lämnats i regeringens proposition om det Europeiska Ekonomiska Samarbetsområdet (prop. 1991/92:170, bil. 9, bet. 1992/93:EU1, rskr. 1992/93:18). Statsstödsreglerna förbjuder i princip offentliga subventioner till kommersiell verksamhet. Reglerna innehåller samtidigt undantag för stöd i samband med naturkatastrofer, stöd av social karaktär och regionalpolitiskt stöd. Reglerna utgör ett gemensamt ramverk inom vilket medlemsländerna får bedriva egen politik. Medlemsländerna kan enligt dessa regler bedriva en aktiv regionalpolitik i form av olika typer av stöd till företag i områden som karaktäriseras av främst låg BNP/capita och hög arbetslöshet. Reglerna sätter dock vissa gränser för stödområdenas omfattning, utformningen av stöden samt deras storlek. Synen på drift- och exportstöd är mycket restriktiv. Syftet med Romfördraget och EES-avtalets regler om statsstöd är att förhindra att konkurrensförhållanden och handeln inom samarbetsområdet snedvrids på ett sätt som strider mot det gemensamma intresset. Det är fördelaktigt för en internationaliserad ekonomi som den svenska att sådana gemensamma regler finns, så att svenska företag kan konkurrera på lika villkor på EG-marknaden. Riksdagen har nyligen beslutat om delvis nya regler för den svenska regionalpolitiken (prop 1993/94:140, bet 1993/94 AU:13, rskr.1993/94: 366). Genom EES-avtalet har Sverige förbundit sig att utforma allt statsstöd till företag i enlighet med de regler och den rättspraxis som utvecklats inom EU. Det ankommer på EFTA:s övervakningsorgan ESA att ta ställning till de svenska reglernas utformning. Vad beträffar de olika stödens utformning gjorde både regeringen och riksdagen i samband med att EES-avtalet godkändes, bedömningen att vi även i fortsättningen bör kunna bedriva en regionalpolitik med i stort sett samma inriktning och av minst samma omfattning som i dag. Samtidigt konstaterades att det i vissa avseenden kan bli nödvändigt med modifieringar av stöden. Det är ännu oklart i vilken utsträckning sådana modifieringar kan komma att behöva göras. ESA prövar för närvarande - inom ramen för EES-avtalet - de svenska regionalpolitiska stöden. ESA väntas fatta sina beslut under hösten. Ett svenskt medlemskap i EU kommer att innebära att ESA:s roll övertas av kommissionen. Det har inte ingått i de direkta medlemskapsförhandlingarna att behandla de regionalpolitiska företagsstöden eftersom det enligt Romfördraget är kommissionens uppgift att tillämpa statsstödsreglerna och övervaka statsstödsgivningen i medlemsländerna. Sverige har dock för närvarande överläggningar med kommissionen om tillämpningen av EU:s nuvarande rättsakter på de svenska nationella regionalpolitiska företagsstöden. Dessa överläggningar har i förhållande till situationen under EES-avtalet hittills medfört klarläggande på ett antal väsentliga punkter. Kommissionen har t.ex. beslutat införa ett nytt gleshetskriterium, utöver de tidigare kriterierna BNP/capita och arbetslöshet, för att utse nationella stödområden samt beslutat att under vissa förutsättningar tillåta driftstöd med hänvisning till de särskilda nordiska förhållandena i form av bl.a. långa avstånd och en mycket låg befolkningstäthet. Kommissionens gräns för gles befolkning har i överläggningarna satts vid 12,5 invånare per kvadratkilometer. För Sveriges del innebär detta att vi kan utse långsiktiga stödområden som omfattar 14 % av befolkningen. Vidare har i princip överenskommits att därutöver strukturomvandlingsområden som omfattar 6 % av befolkningen kan utses. Den svenska regionalpolitiken kan därmed bedrivas i princip oförändrad vad gäller den totala geografiska omfattningen. Kommissionens beslut innebär att det nya gleshetskriteriet inte fullt ut jämställs med EU:s nuvarande kriterium, (låg BNP/capita mätt i köpkraft), för att utse de högst prioriterande nationella stödområdena. Det innebär att det föreligger en skillnad mellan kommissionens inställning beträffande tillämpningen av gleshetskriterierna för de nationella stöden och vad gäller beträffande stöd från strukturfonderna. Efter kommissionens beslut att införa det nya gleshetskriteriet på 12,5 invånare per kvadratkilometer, har även ESA infört ett likalydande kriterium i sina statsstödsregler. Förutom införandet av gleshetskriteriet har kommissionen även beslutat, under vissa förutsättningar, godkänna förekomsten av driftstöd i form av transportstöd. I överläggningarna med kommissionen har framkommit att också nedsatta sociala avgifter kan godkännas om de uppfyller samma villkor som gäller för transportstöd. Efter ett medlemskap får Sverige en övergångsperiod på två år för att genomföra känsliga justeringar i stöd. Bl.a. kommer transportstödet att avecklas i delar av Kopparbergs- och Värmlandslän. Vidare krävs bl.a. att driftstöd till speciella branscher, t.ex. vissa delar av bilindustrin, måste förhandsanmälas för att förenligheten med EU:s regler skall kunna fastställas, och att en årlig rapport om stödens hantering skall inlämnas till kommissionen. Resultatet av överläggningarna med kommissionen avses att dokumenteras i en kommande skriftväxling. Flera länsstyrelser och Glesbygdsmyndigheten understryker vikten av att nuvarande regionalpolitik skall kunna bedrivas även i fortsättningen. Sammanfattningsvis är det således även genom kommissionens beslut fastlagt att en låg befolkningstäthet, som poängteras i den gemensamma deklarationen fogad till EES-avtalet, nu tillmäts status som ett kriterium för att utse stödområden. Vidare accepteras, under vissa förutsättningar, förekomsten av driftstöd. Mot bakgrund av bl.a. skillnaden mellan tillämpningen av gleshetskriterierna för nationellt stöd och för strukturstöd kan det dock inte uteslutas att det kan bli nödvändigt med vissa ytterligare modifieringar av företagsstöden. 25 Närings- och energipolitiska frågor Regeringens bedömning: Det är väsentligt för Sverige att som medlem kunna vara med och påverka den framtida inriktningen av EU:s näringspolitik. Den relativa osäkerhet som karaktäriserar EES-avtalet riskerar att motverka investeringar och därmed försämra utsikterna till förnyelse och tillväxt i näringslivet. Närmandet mellan de västeuropeiska länderna öppnar nya möjligheter och ökar samtidigt kraven på förnyelse och utveckling i näringslivet. Unionsfördraget och förverkligandet av de fyra friheterna bereder vägen för snabbare strukturomvandling. Gemensamma ansträngningar görs för att stärka infrastrukturen, främja små företag samt underlätta framsteg genom teknisk forskning och utveckling. EG:s näringspolitik syftar i allt högre grad till att motverka en snedvridning av konkurrensen, även om det förekommer program för sektorer med svåra omställningsproblem. Stöd till branscher minskar dock till förmån för åtgärder som kan stärka konkurrenskraften generellt. Denna utveckling ligger väl i linje med det svenska samhällets intressen. EG har ingen gemensam energipolitik men vissa enhetliga rättsregler finns på energiområdet. Den svenska energipolitiken och det svenska energisystemet passar väl in i gemenskapens energistruktur. Utvecklingen på energiområdet inom gemenskapen ligger väl i linje med svenska intressen, inte minst när det gäller marknaderna för el och naturgas. I detta avsnitt behandlas närings- och energipolitiska frågor. Avsnittet inleds med en beskrivning av de allmänna förutsättningarna för näringspolitiken i integrationsprocessen, varpå behandlas kol- och stålfrågor och vissa andra branschfrågor samt småföretagsfrågor. Avsnittet avslutas med de energipolitiska frågorna. Industrirelaterade konkurrens- och forskningsfrågor behandlas i särskilda avsnitt (13 resp. 15). 25.1De allmänna förutsättningarna för näringspolitiken 25.1.1 EG:s näringspolitik Det fördjupade ekonomiska samarbetet mellan de västeuropeiska länderna förändrar förutsättningarna för näringslivet och näringspolitiken. Det banar väg för nya affärsmöjligheter och öppnar nya perspektiv för utbildning och arbetsliv. Kraven på omställning skärps, särskilt inom de omfattande delar av samhällsekonomin som tidigare varit skyddade från internationell konkurrens. Romfördraget och den inre marknaden har haft ett övergripande näringspolitiskt syfte, nämligen att främja strukturomvandling och tillväxt genom att underlätta rörlighet mellan länder av varor, tjänster och produktionsfaktorer och genom att skapa sunda konkurrensförhållanden. Det är emellertid först med Maastrichtfördraget som näringspolitiken stadfästs som en angelägenhet för gemenskapen. I artikel 130 i Romfördraget sägs att gemenskapen och medlemsstaterna skall säkerställa att det finns nödvändiga förutsättningar för gemenskapsindustrins konkurrensförmåga. 25.1.2 Instrumenten För att uppnå Romfördragets syfte skall man påskynda strukturomvandlingen, skapa ett gott näringslivsklimat (i synnerhet när det gäller utvecklingsmöjligheterna för små företag) och främja förnyelse samt teknisk forskning och utveckling. Rådet kan, efter samråd med parlamentet och Ekonomiska och sociala kommittén, fatta beslut om insatser för att stödja åtgärder i medlemsländerna som syftar till att uppnå dessa mål. Åtgärderna får dock inte leda till att konkurrensen snedvrids. Ett viktigt instrument i gemenskapens näringspolitik är att fastställa normer och riktlinjer (t.ex. tekniska föreskrifter, standardisering och offentlig upphandling) för att säkerställa sunda konkurrensförhållanden. Dessutom förekommer direkta åtgärder på gemenskapsplanet, i första hand när en övergripande ansats är effektivare än en nationell, t.ex. i fråga om större FoU-projekt eller infrastrukturinvesteringar. En viktig uppgift är att främja teknisk forskning och utveckling. År 1990 antogs ett tredje ramprogram för perioden 1990-1994 med bl.a. stora satsningar på informationsteknologi. EG:s fjärde ramprogram, som nu har beslutats och som beräknas starta 1994/1995, har ett markerat industristrategiskt innehåll. Ett annat viktigt instrument är strukturfonderna vars främsta syfte är att verka för ekonomisk och social utjämning mellan olika regioner. Trots att EG:s näringspolitik i princip skall vara branschövergripande har speciella gemenskapsprogram utarbetats för vissa branscher. Det gäller bl.a. sektorer med svåra omställningsproblem, t.ex. stålindustri, varv och textilindustri. Dessutom har gemenskapen utpekat vissa områden som anses ha en speciellt stor betydelse för det europeiska näringslivets utveckling, t.ex. telekommunikationer, informationsteknologi, flygindustri och havsteknisk industri. År 1991 lade kommissionen fram strategiska riktlinjer för informationsteknologi, bioteknik, varv samt tekoindustri och år 1992 följde riktlinjer för bilindustrin. 25.1.3 Medlemskap eller EES Huvuddelen av den inre marknadens regelverk liksom samarbetet på FoU-området ingår i EES-avtalet. Det innebär att Sverige redan i dag är del av en västeuropeisk marknad med, i princip, fri rörlighet för varor, tjänster, kapital och arbetskraft. EES-avtalet ger likväl inte full delaktighet i den inre marknaden. Detta har närmare behandlats i avsnittet om den fria rörligheten för varor, personer, tjänster och kapital (11). Till de viktigaste skillnaderna som talar för medlemskapet hör gränskontrollerna (vilka försvinner vid medlemskap men bibehålls i EES med därav följande kostnader och tidsförluster), medbestämmandet som tillkommer vid medlemskapet samt EES-avtalets relativa instabilitet. Dessa nackdelar med EES-avtalet får störst betydelse för långsiktiga beslut, t.ex. vid genomförandet av direktinvesteringar genom vilka företag etablerar en varaktig kontroll över verksamhet i andra länder. De utredningar om de samhällsekonomiska konsekvenserna av EES-avtalet jämfört med medlemskap i EU som gjorts i Danmark, Finland och Sverige, har följaktligen betonat effekterna på investeringarna. Alla verksamheter påverkas dock inte i lika hög grad. Utländska investeringar i Sverige som motiveras av närvaro på den lokala marknaden påverkas t.ex. knappast i någon större utsträckning. För investeringar inom branscher med snabb teknisk utveckling där utformningen av nya standarder är särskilt väsentlig och produktionsstrukturen präglas av stark integration mellan enheter belägna i skilda länder, kan Sverige dock framstå som ett väsentligt sämre investeringsland under EES-avtalet än vid medlemskap. Detta innebär bl.a. att Sverige får fortsatt svårt att attrahera amerikanska och japanska företag, vilka tenderar att lokalisera enheter endast i ett fåtal europeiska länder och under det senaste decenniet förlagt nära nog all produktion i Västeuropa till EU-länderna. Också för svenska företag inom sådan verksamhet kan EES-avtalet framstå som otillräckligt, vilket kan bidra till att högförädlande produktion, forskning och utveckling samt huvudkontorsfunktioner i högre utsträckning flyttas från Sverige. Vilka konsekvenserna blir beror emellertid även av de förhållanden som i övrigt råder i Sverige och EU, t.ex. vad gäller infrastruktur, tillgång på utbildad arbetskraft och makroekonomisk stabilitet. I det sistnämnda avseendet är planerna på att bilda en monetär union av särskilt intresse. Avskaffandet av valutatransaktioner mellan medlemsländerna och bättre möjligheter för sparande och investeringar att "finna varandra" inom EU som helhet skulle medföra stora samhällsekonomiska vinster. Med en gemensam centralbank som för en trovärdig penningpolitik skulle den ekonomiska stabiliteten öka och realräntorna kunna sjunka. Å andra sidan föreligger i dag osäkerhet när det gäller genomförandet av en monetär union. Ett fungerande valuta- område som omfattar stora delar av EU förutsätter ökad pris- och löneflexibilitet, större rörlighet på arbetsmarknaden och effektivare mekanismer för att parera chocker vilka drabbar medlemsländerna olika. Det är sålunda osannolikt att en gemensam valuta kan införas under den närmaste tiden. Hur Sveriges närmande till EU påverkar näringslivet måste därför bedömas utifrån andra aspekter än de som är förknippade med en monetär union. 25.2Sverige och Europa Den svenska näringslivsstrukturen har sedan ett par decennier genomgått en utveckling som är oroväckande i flera hänseenden. Medan den offentliga sektorn blivit större än i något annat land har den konkurrensutsatta delen av ekonomin krympt till som lägst mellan 20 och 25% i början av 1990-talet. Samtidigt har industrin orienterats i riktning mot storskalighet och mogna branscher. En hög forskningsintensitet har resulterat i förbättringar på existerande produktområden men gett upphov till få nya företag och produkter. Den råvarubaserade och kapitalintensiva industrin har kunnat försvara sin ställning efter upprepade devalveringar medan verkstadsindustrins export mellan åren 1970 och 1990 förlorade mer än 25% av sina marknadsandelar jämfört med övriga OECD-länder. Dessa förhållanden gör det nu svårare att finna en lösning på ekonomins akuta problem. Västeuropa som helhet erfar problem som liknar Sveriges vad gäller långsam strukturomvandling, svårigheter att konkurrera inom högteknologiska branscher med USA och Japan samt en koncentration av ekonomisk verksamhet inom produktområden som växer långsamt i världsekonomin. Dessa omständigheter har i hög grad bidragit tilll hög arbetslöshet och svaga offentliga finanser. Genom att bereda vägen för ökad konkurrens och bättre utnyttjande av skalfördelar skapar integrationsprocessen nya förutsättningar för Västeuropa att komma till rätta med problemen. En ekonomisk expansion inom de huvudsakliga exportmarknaderna är av stor betydelse för utvecklingen av det svenska näringslivet. Sveriges utrikeshandel sker till tre fjärdedelar med EES-länderna och svenska industriföretag har under det senaste decenniet expanderat kraftigt i EU inför bildandet av den inre marknaden. Utfallet av integrationsprocessen i Västeuropa påverkar också Sverige indirekt genom dess effekter på andra regioner. Bland europeiska aktörer kan t.ex. endast EU bidra till att handelskonflikten mellan Japan och USA biläggs utan negativa återverkningar på det multilaterala handelssystemet. För de tidigare planekonomierna i Östeuropa kommer utsikterna av ett framgångsrikt inlemmande i den övriga världsekonomin att starkt påverkas av Västeuropas tillväxt och handelspolitik. Utvecklingen i t.ex. Polen, Baltikum och S:t Petersburgsområdet påverkar i sin tur det ekonomiska klimatet i Nordeuropa som helhet. Genom sådana indirekta effekter liksom Västeuropas direkta dominans i Sveriges ekonomiska relationer med omvärlden blir förutsättningarna för näringspolitiken i vårt land ofrånkomligen förknippade med de beslut som fattas och den utveckling som äger rum i EU. Industripolitik i den meningen att statsmakterna eller EU-organen skulle söka styra den industriella utvecklingen genom specifika ingrepp är knappast längre aktuell inom gemenskapen. Den gemensamma konkurrenspolitiken är tvärtemot inriktad på att avskaffa statligt branschstöd. Programmen för industriell FoU ges en generell inriktning. Den politik som avser att stödja småföretagens utveckling i Europa är ej heller branschinriktad. På några områden finns emellertid industripolitiska program, som behandlas kortfattat i den följande. Med hänsyn till dess särskilda betydelse läggs tyngdpunkten i framställningen på bilindustrin. På ett område, kol och stål, finns sedan gammalt ett branschspecifikt regelverk. 25.3Kol- och stålfrågor 25.3.1 Avtalen och institutionerna Europeiska kol- och stålgemenskapen (EKSG) tillkom genom det s.k. Parisfördraget år 1951 och var den första av de europeiska gemenskaperna. Politiskt var målsättningen med fördraget att omöjliggöra ett framtida krig i Västeuropa genom att sammanföra delar av rustningsindustrin (kol- och stålindustrierna) under en gemensam överstatlig myndighet, Höga Myndigheten, dvs. föregångaren till EG-kommissionen. Varumässigt omfattar fördraget järnmalm, kol, vissa stålprodukter samt vissa andra råvaror och halvfabrikat för framställning av stål. För att uppnå den politiska målsättningen syftar EKSG till en gemensam industripolitik inom kol- och stålområdet. Fördraget innehåller detaljerade bestämmelser för detta område. Vid medlemskap i EU blir Sverige anslutet också till detta fördrag på samma sätt som nytillkommande EG-medlemmar blivit under 1970- och 80-talen. De viktigaste av EKSG:s institutioner - rådet, kommissionen, domstolen och parlamentet - är sedan år 1967 gemensamma för de tre europeiska gemenskaperna. Därutöver har EKSG en rådgivande kommitté, som är knuten till kommissionen och som består av representanter för producenter, arbetstagare, handlare och förbrukare inom kol- och stålområdet. Kommittén skall höras när så föreskrivs i fördraget eller närhelst kommissionen finner det lämpligt, t.ex. vid beslut av betydelse för industrin. Vissa av EKSG:s bestämmelser torde i dag vara obsoleta. Bl.a. har kommissionen förklarat att produktionskvoter är teoretiskt tänkbara, men att de bedöms som oförenliga med den inre marknaden. Kommissionen har dock enligt fördraget långtgående överstatliga befogenheter att ingripa i t.ex. marknadsförhållanden och kan fatta för alla parter juridiskt bindande beslut om t.ex. priser, rationaliseringar och produktionskvoter.När kommissionen under 1980-talets första hälft fattade beslut om betydande kapacitetsnedskärningar låg ansvaret för genomförandet på de enskilda medlemsländerna. Vid den nya krisen inom EU:s stålindustri åren 1992-94 har stålindustrin uppmanats att själv ta ansvar för processen. Konkurrens- och statsstödsregler skall respekteras. Kommissionen har dock betonat vikten av en aktiv dialog mellan de olika aktörerna, inklusive kommissionen, som genom utredningar och annat varit pådrivande. Parisfördragets bestämmelser om kontroll över prismekanismen syftar till att skapa en marknad med jämn och stadig avsättning av produktionen, en stabil prisnivå och normala förräntningsmöjligheter. Reglerna innebär emellertid inte att företagen fråntas sina grundläggande friheter att själva bestämma sina priser. Prisreglerna gäller för ett stort antal järn- och stålprodukter, men inte för kol, koks eller malm. De mer förädlade produkterna såsom vissa valsade stålprodukter, smidda produkter, dragen tråd, rör och rördelar faller under Romfördraget. 25.3.2 Konsekvenser av medlemskap Av de områden som ingår i EKSG är stålsektorn av störst betydelse för svensk del. Stålindustrin i Sverige sysselsatte år 1993 ca 21 000 personer och producerade sammanlagt ca 4,6 miljoner ton råstål, vilket torde ge Sverige en plats bland världens 25 största producentländer. Exporten år 1993 uppgick till ett värde av 20,4 miljarder kronor. Importen för samma år var 9,2 miljoner kronor. Någon utvinning av kol pågår inte i Sverige. Det finns inte heller några kända fyndigheter av ekonomiskt värde som bedöms kunna utvinnas i framtiden. Vi är helt beroende av import av denna strategiska råvara, vilket i sig ställer krav på bevakning av marknaden i syfte att undvika bristsituationer eller andra marknadsstörningar. Den totala importen år 1993 av kol- och koksprodukter uppgick till närmare 1,5 miljarder kronor varav huvuddelen importerades från Australien, Polen och Ryssland. Sverige är självförsörjande i fråga om järnmalm och exporterar huvuddelen av produktionen. Landets enda kvarvarande järnmalmsproducent, LKAB, exporterade under år 1993 malmprodukter till ett sammanlagt värde av ca 3,3 miljarder kronor. Huvuddelen av exporten går till EU-länder. Sverige slöt år 1972 avtal om frihandel med såväl EEG som EKSG. I och med avtalet med EKSG åtog sig Sverige att tillämpa EKSG:s pris- och marknadsregler för järn och stål. EKSG:s bestämmelser om produktion, investeringar, finansiellt stöd och forskning, socialpolitik m.m. ingick inte i frihandelsavtalet mellan Sverige och EKSG och har inte heller medtagits i EES-avtalet. Parisfördragets giltighetstid är begränsad till femtio år efter ikraftträdandet och går ut år 2002. En grundregel i frihandelsavtalet med EKSG, som går tillbaka på amerikanska förebilder, är att lika villkor skall tillämpas vid jämförbara transaktioner, dvs. att diskriminering mellan köpare är förbjuden. Grundregeln följs upp av regler om prissättningsmetoder och om offentliggörande av företagens priser på järn- och stålprodukter samt fraktpriser. I princip är endast två prissättningsmetoder tillåtna, nämligen antingen försäljning till eget listpris som noteras vid särskild fraktbaspunkt eller försäljning till pris som anpassats nedåt till konkurrents listpris (inklusive fraktkostnad), s.k. alinjering. En stålproducent får endast välja en baspunkt för en viss produkt, men är oförhindrad att välja skilda baspunkter för olika produkter. Frakt skall sedan utgå med baspunkten som utgångspunkt. De angivna priserna får i princip varken överskridas eller underskridas utom vid alinjering, som ger producenterna möjlighet att anpassa priser till lägre offerter, nämligen dels sådana som gäller vid andra basorter inom gemenskapen, dels sådana som lämnas av säljare i tredje land. Vid sådan alinjering får dock inte konkurrents pris på leveransorten underskridas. För att säkerställa genomförandet av Sveriges förpliktelser enligt frihandelsavtalet vad gäller bestämmelser om priser på järn- och stålvaror och om transportpriser har antagits en särskild lag, nämligen lagen (1972:762) om prisbestämmelser för järn- och stålmarknaden (CECA-lagen). Till lagen finns en anslutande CECA-kungörelse (1973:720). I CECA-lagen ges ett bemyndigande för regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer att meddela tillämpnings- föreskrifter till frihandelsavtalets bestämmelser om priser på järn- och stålvaror och om transportpriser. Enligt CECA-kungörelsen meddelas sådana föreskrifter av Kommerskollegium. Vidare åläggs genom CECA-lagen enskilda näringsidkare en skyldighet att lämna de uppgifter som behövs för övervakningen av reglernas efterlevnad till myndighet som regeringen bestämmer. Denna myndighet är enligt CECA-kungörelsen Kommerskollegium. Slutligen innehåller lagen ett antal bestämmelser av processuell karaktär om vite, påföljder, åtal, fullföljd av talan osv. Vid ett medlemskap gäller Parisfördragets bestämmelser direkt här i landet. EG-kommissionen handhar övervakningen av regelverkets efterlevnad. I Parisfördraget finns bestämmelser som ger kommissionen rätt att inhämta de upplysningar som kan behövas från enskilda näringsidkare och att göra nödvändiga kontrollundersökningar. Kommissionen har beslutat om vissa bindande tillämpningsföreskrifter till fördraget. Kommissionen har enligt dessa föreskrifter befogenheter att ta del av böcker och andra affärshandlingar, att ta kopior av eller göra utdrag ur dessa, att begära muntliga förklaringar på platsen och att få tillträde till samtliga lokaler, markområden och transportmedel. Kommissionen har också befogenhet att besluta om böter och viten. CECA-lagen bör med hänsyn till det anförda upphävas vid ett medlemskap. Förslag härom framläggs i denna proposition (se avsnitt 44.3). Ett svenskt medlemskap skulle gynna svensk stålindustri med dess internationella beroende och stora export. Medlemskapet torde inte innebära några särskilda omställningsproblem. Genom främst frihandelsavtalet med EKSG men också EES-avtalet är Sverige i hög grad redan integrerat i EKSG-samarbetet. Svensk stålindustri har redan gått igenom huvuddelen av det struktureringsarbete som nu åter pågår inom EU och ett svenskt EU-medlemskap borde därför inte innebära några ytterligare förändringar i detta hänseende. Svenska stålföretag är i dag i många fall typiska s.k. nischföretag och är ofta världsledande. Produktiviteten har förbättrats under de senaste åren och flertalet företag väntar vinster för år 1994. En viss årlig avgift, som för år 1994 uppgår till 0,23 % och år 1995 till 0,21 % av produktionsvärdet, skall betalas av företagen till olika EKSG-fonder. En gradvis sänkning av avgiften förutses och den skall upphöra helt år 1999. Svenska staten skall dessutom under åren 1995 och 1996 bidra till EKSG:s fonder med totalt ca 150 miljoner kronor. 25.4Övriga branschfrågor Omfattande stöd till varven har getts i vissa EU-länder. Vilkoren för stöd till varvsindustrin fastställs inom EU genom direktiv från kommissionen, varav det sjunde varvsdirektivet för närvarande gäller. Varvspolitiken har inriktats på att successivt skära ned stödet till branschen, men samtidigt ge varven i EU en rimlig chans att konkurrera med utomeuropeiska varv och genomföra en strukturomvandling i socialt acceptabla former. Taket för det produktionsstöd som skall gälla inom unionen, vilket årligen fastställs av kommissionen, har sänkts från 26% år 1989 till för närvarande 9% av kontraktsvärdet. Detta avser stöd såväl till producenter som beställare och faställs utifrån en jämförelse mellan produktionskostnaderna i de effektivaste EU-varven och de priser som deras viktigaste konkurrenter tar ut. Den fortsatta varvspolitiken kommer sannolikt innebära en ytterligare minskning av varvsstödet. Rådet behandlade i april 1994 kommissionens meddelande från december 1993 om textil- och konfektionsindustrin. Enligt rådet har GATT skapat nya villkor för den internationella handeln. Textil- och konfektionsindustrins ansträngningar att klara dessa utmaningar måste därför stödjas av EU och av medlemsländerna. På EU-nivå skall detta göras inom den horisontella industripolitiken och inte som sektorstöd. Det är således fråga om användning av strukturfonderna, deltagande av mindre företag i FoU-program, kontroll av tillämpningen av Uruguayrundans resultat, insamling av statistik över internationella handeln och förbättrad tillgång till tredjelandsmarknaderna. Bilindustrin är en av de största enskilda industribranscherna i Europa. Sysselsättningen inom bilindustrin och dess underleverantörer uppgår i EU till ca 1,8 miljoner anställda, varav ungefär en miljon arbetar i de biltillverkande företagen. Ytterligare 1,8 miljoner anställda är sysselsatta inom distribution och reparationsverksamhet. Bilindustrin bidrar med 2 % av EU:s BNP. Värdet av den totala produktionen i bilindustrin och dess underleverantörer uppgick år 1992 till 280 miljarder ecu eller drygt 100 miljarder ecu uttryckt i förädlingsvärde, varav 60-65% faller enbart på bilindustrin. I Sverige är bilindustrin relativt sett ännu mer betydelsefull än i EU. Omkring 70 000 anställda är sysselsatta hos bilindustrin och underleverantörerna, vilket motsvarar 8-10% av sysselsättningen inom tillverkningsindustrin. Huvuddelen av de anställda arbetar i de biltillverkande företagen. Studier inom EU tyder på att den europeiska bilindustrin kommer att genomgå stora strukturförändringar under resten av 1990-talet. Även om efterfrågan på bilar kommer att stiga, kommer det troligen att finnas kvar en överkapacitet i biltillverkningen. Strukturförändringar kommer sannolikt också att ske genom samarbeten och fusioner mellan de europeiska biltillverkarna, eftersom marknaden i dag är allt för uppslittrad med 80 konkurrerande bilmärken. År 1999 kommer dessutom marknaden i EU att släppas helt fri för japansk bilimport. De förändrade förutsättningarna för bilindustrin har medfört att EU under de senaste åren har visat denna ett ökat intresse. EG-kommissionen analyserade år 1992 branschens situation och lämnade förslag till åtgärder, vilket senare har behandlats av rådet och parlamentet. I februari 1994 betonade kommissionen att det i första hand är bilindustrins eget ansvar att värna om konkurrenskraften. Bilföretagens och underleverantörernas ställning kan emellertid stärkas genom att de drar nytta av unionens ekonomiska resurser för generella program och övriga åtgärder. Härmed avses EG:s strukturfonder för arbetskraftens anpassning till nya produktionssystem och industriell omställning, unionens forskningsprogram, åtgärder för en förbättrad funktion av den inre marknaden och eliminerande av handelshinder på marknader med goda tillväxtmöjligheter. Utvecklingen går därmed mot betoning av allmänna program snarare än specifika stödinsatser. Av strukturfonderna är främst målområde 4 väsentligt för bilindustrin och underleverantörerna. Insatserna inom målområde 4 skall underlätta omställningen för anställda som berörs av stukturförändringar inom industrin och av att nya produktionssystem införs. Det finns inget särskilt forskningsprogram för bilindustrin. Vissa av programmen torde dock vara av speciellt intresse för bilindustrin och dess underleverantörer. Inom det fjärde ramprogrammet bör enligt kommissionen bilindustrin kunna få avsevärt stöd inom ramprogrammen för informationsteknologi, industriell tillverknings- och materialteknologi, effektiv energiteknik, miljö- och transportforskning. EES-avtalet möjliggör i regel för de svenska företagen att delta i EG:s forskningsprogram, men ett medlemskap förstärker Sveriges möjligheter att påverka omfattningen, inriktningen och utformningen av dessa program. Arbetet med den inre marknaden innebär olika åtgärder för att denna skall fungera väl. Av särskilt intresse för bilindustrin är de överväganden som sker inom EU rörande de selektiva och exklusiva distributionssystem som tillämpas i branschen. Dessa system är konkurrensbegränsande, men är tillåtna enligt s.k. gruppundantag som gäller till 1 juli 1995. I denna fråga pågår för närvarande en diskussion mellan kommissionärerna för industripolitiken resp. konkurrensfrågor. På skatteområdet sker ett arbete som avses leda till en harmonisering av bl.a. fordonsskatten och inregistreringsskatter eller liknande avgifter. Inom EU finns ett ramdirektiv om typgodkännandesystem för bilars säkerhet som är bindande fr.o.m. år 1996. Inom ramen för detta direktiv förbereds förslag om testprocedurer för krocksäkerhet, tekniska krav på bilbälten, m.m. På miljöområdet bedrivs även ett arbete som direkt påverkar förutsättningarna för bilindustrin. Bl.a. förbereds förslag om bilavgaser. När det gäller EG:s externa handelsrelationer är den japanska importbegränsningen av speciellt intresse för bilindustrin. År 1999 kommer den europeiska marknaden att öppnas helt för bilimport, men fram till denna avveckling sker det årliga förhandlingar mellan kommissionen och Japan för att bestämma det antal bilar som får importeras varje år från Japan. EG-kommissionens meddelanden och industriministrarnas beslut rörande dessa kan inte ses som att EG har tillskapat ett branschprogram för bilindustrin. Det finns likväl inom kommissionen, parlamentet och bland medlemsländerna en spänning i ambitionen. Vissa krafter synes vilja vrida politiken på detta område i en något mer selektiv inriktning för att skapa ett branschprogram för bilar och få till stånd en mer intensiv och strukturerad dialog med samtliga biltillverkare för att skapa en långsiktig strategi. Ett medlemskap möjliggör för Sverige att påverka den avvägning som kommer att göras i framtiden i dessa frågor, vilket får betydelse för de svenska företagens konkurrensförutsättningar. Av särskilt intresse i detta sammanhang blir den utveckling som kommer att ske för eventuellt statsstöd till bilindustrin. Sedan år 1989 finns det riktlinjer som innebär en restriktiv hållning till nationella stödåtgärder i bilindustrin. Det är viktigt för Sverige att kunna påverka eventuella förändringar av dessa riktlinjer, så att den svenska verksamheten inte får en konkurrensnackdel. 25.5Småföretagsfrågor Av alla företag inom den europeiska unionen är 99,9% små och medelstora. Dessa definieras enligt Eurostat som företag med mindre än 500 anställda. Totalt uppgår de till ungefär 15,7 miljoner. I Sverige finns ungefär 420 000 företag med mindre än 200 anställda vilket utgör 99,8 % av alla företag. Små och medelstora företag spelar en avgörande roll i den europeiska ekonomin för skapandet av sysselsättning och för tillväxt. År 1986 beslöt rådet om ett program som syftar till att förbättra framför allt små och medelstora företags allmänna förutsättningar och om åtgärder för att främja företagsutveckling. EG:s åtgärder är avsedda att vara ett nationsövergripande komplement till de nationella programmen på småföretagsområdet. Detta program har utvidgats i två omgångar genom rådsbeslut i juli 1989 och i juni 1993. Det sistnämnda programmet omfattar perioden fr.o.m. den 1 juli 1993 t.o.m. den 31 december 1994 och innebär ett fullföljande och en förstärkning av det förutvarande programmet. Det lägger stor vikt vid att förbättra de administrativa, juridiska och ekonomiska förutsättningarna för de små och medelstora företagen och i övrigt bevaka att dessa företags intressen tas till vara inom gemenskapens olika insatser. Vidare innehåller programmet åtgärder för att ge företagen bättre tillgång till information, åtgärder för att främja företagssamarbete över nationsgränserna samt andra åtgärder för att stimulera och överblicka den anpassning som krävs av företagen för att anpassa sig till förändringar som skapas av den inre marknaden. För programmet har avsatts totalt 112,2 miljoner ecu. Kommissionen har år 1994 tagit initiativ till ett integrerat program för små och medelstora företag, som även innehåller åtgärder för en förenklad lagstiftning och minskade administrativa bördor på sådana företag. Initiativet välkomnades vid industriministrarnas och Europeiska rådets möten i juni 1994 och kommissionens uppläggning av programmet diskuteras nu i olika kommittér och arbetsgrupper. Sverige deltar tillsammans med de andra EES-EFTA-länderna i vissa delar av EG:s småföretagsprogram sedan början av 1990-talet. Detta gäller bl.a. Euro-Info Centre Project (EIC) samt Business Cooperation network (BC-net). I EIC-nätverket deltar Sverige genom att ett s.k. Euro Info Correspondence Center (EICC) etablerades på Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK) i februari 1993. EICC har i Sverige ett regionalt nätverk med 14 olika regionala organ. EES-avtalet innebär att Sverige deltar i och finansierar småföretagsprogrammet på likartade villkor som för medlemsländerna. Det innebär konkret att Sverige utvidgar sin medverkan och sitt inflytande på projektnivå samt deltar i samma utsträckning och på samma villkor som medlemsländerna i alla nya projekt inom ramen för småföretagsprogrammet. EES/EFTA-länderna har vidare hos kommissionen begärt att få respektive lands EICC utsedda till EIC, vilket medför bl.a. en högre servicenivå samt ev. vissa finansiella bidrag från kommissionen. Ett positivt svar har erhållits. I ett nästa steg har EES/EFTA-länderna begärt att få motsvarande antal nationella EIC som i medlemsländerna. Sverige kommer för verksamhetsåret 1994 att totalt betala 10 miljoner kronor för medverkan i programmet. I och med EES-avtalet deltar Sverige i styrkommittén för småföretagsprogrammet, men utan formell rösträtt. Ett medlemskap i den europeiska unionen innebär inte att det svenska regelverket på området eller småföretagspolitiken i övrigt måste anpassas. En rad riktlinjer har utfärdats inom ramen för företagspolitiken. Dessa har inte heller föranlett någon särskild åtgärd från svensk sida. Medlemskapet innebär dock att Sverige förbättrar sina möjligheter att ytterligare integreras i småföretagsprogrammet och att påverka dess inriktning. Det kan också bli fråga om att utvidga redan existerande projekt för de nya medlemsländernas räkning. Från svensk sida avser man att tillsammans med Norge och Finland anmäla sitt intresse till kommissionen att arrangera ett s.k. Europartenariat i Luleå i juni 1996. Europartenariat är ett instrument som syftar till att främja regionalutveckling genom att noggrant utvalda små och medelstora företag från en region möter andra europeiska företag för att diskutera olika former av samverkan. Mellan 1 500-2 000 företag deltar normalt, varav 300-400 företag från värdregionen. Ett svenskt värdskap förutsätter medlemskap i unionen. Arrangörskostnaderna beräknas preliminärt till 25 miljoner kronor. Kommissionen bidrar med två tredjedelar av kostnaderna för arrangemanget. De delar av EG:s regelverk som berör industripolitiken ingår väsentligen i EES-avtalet. Under medlemskapsförhandlingarna kunde det industripolitiska avsnittet antecknas som oproblematiskt. Inga undantag eller övergångsarrangemang ansågs erforderliga för svensk del. Bland remissorganen är det endast ett mindre antal som har valt att uttryckligen yttra sig över industriavsnittet. Samtliga förordar ett EU-medlemskap och de har i inget fall något att erinra mot förhandlingsresultatet på det industripolitiska området. Industriförbundet betonar den sammanlagda positiva effekten av ett EU-medlemskap för Sverige och svenskt näringsliv. De fasta relationer som åstadkommes mellan Sverige och EU förbättrar enligt förbundet på ett varaktigt sätt en av de väsentligaste förutsättningarna för ett gott investeringsklimat i Sverige. Även Svenska Bankföreningen menar att ett EU-medlemskap kommer att vara av stor betydelse för den svenska industrins utveckling. Både utländska och svenska företag kommer att i högre utsträckning lokalisera investeringarna till Sverige. Dessutom bedömer föreningen att investeringarna blir av mer tillväxtbefrämjande karaktär. Köpmannaförbundet anser att ett svenskt medlemskap innebär att fokuseringen på småföretagens situation ytterligare kan stärkas. De branschinriktade organ som har kommenterat industrifrågorna, bl.a. Skogsindustrierna, Sveriges Verkstadsindustrier, Sveriges Livsmedelsindustriförbund och Jernkontoret, har belyst speciella företeelser inom de egna sektorerna och flera har lyft fram vikten av konkurrenskraftiga grundförutsättningar. Några har också pekat på behovet av organisation och beslutsprocesser på svensk sida som tillförsäkrar resp. branschs företrädare direkt medverkan i EU-arbetet. 25.6Energipolitiska frågor 25.6.1 Utvecklingen inom EU Energifrågor angavs inte år 1957 i Romfördraget som ett område för särskild gemensam politik men vissa inslag av energipolitisk betydelse fanns med i den allmänna fördragsbilden. De grundläggande gemensamma intressena på energiområdet tillgodosågs när Romfördraget slöts, dels genom Euratom som skapades samma år, dels genom den redan år 1951 upprättade Europeiska kol- och stålgemenskapen (EKSG). Utnyttjandet av olje- och naturgastillgångar i medlemsländerna ansågs liksom elförsörjningen generellt vara de berörda ländernas nationella angelägenheter. EKSG har behandlats i det föregående. För Euratom hänvisas särskilt till avsnitt 21. Redan före oljekrisen i början av 1970-talet började man inom EG att vidta vissa gemensamma åtgärder för att minska effekterna av eventuella avbrott i oljeförsörjningen bland medlemsländerna. Bl.a. beslutades år 1968 att medlemsländerna skall beredskapslagra oljeprodukter för en viss tids förbrukning. EG fastställde senare också vissa gemensamma långsiktiga mål för energiutnyttjandet som skulle innebära ett minskat oljeberoende för gemenskapens medlemmar, liksom ett antal regler och rekommendationer avseende energisparande m.m. Under 1980-talet uppmärksammades energisektorns betydelse för industrins konkurrenskraft i samband med arbetet att skapa EG:s inre marknad. I en basrapport år 1988 redovisade kommissionen de hinder som fanns för en ökad integration på energiområdet. De väsentligaste hindren fanns inom el- och gassektorerna där nationella monopol och omfattande regleringar var vanligt förekommande. Ett undanröjande av dessa hinder skulle möjliggöra ett bättre gemensamt utnyttjande av energiresurserna och ge ekonomiska vinster. En ökad integrering av de nationella energimarknaderna ansågs vara av stor vikt för att uppnå jämlika konkurrensvillkor mellan medlemsländernas industrier. Med utgångspunkt i basrapporten utarbetade kommissionen flera direktivförslag. År 1990 beslutade rådet om ett direktiv (90/377/EEG) om pristransparens för industriella slutanvändare av el och gas. Genom direktivet åläggs medlemsländerna att öppet redovisa viss statistik över de priser som kontrakteras, i avsikt att minska risken för oskälig prisdiskriminering mellan industriella kunder. Samma år beslutades även om det s.k. transitdirektivet för el (90/547/EEG), som ger de nätansvariga enheterna i medlemsländerna möjligheter att påkalla transitering av elkraft över nationsgränser mot skälig ersättning. År 1991 beslutades om ett likartat direktiv avseende transitering av gas (91/296/EEG). De nämnda direktiven anges ofta som ett första steg i processen mot en inre marknad för energi. En mer kontroversiell fråga blev kommissionens förslag om fortsatta åtgärder för avreglering av energimarknaderna för el och gas i samband med införandet av den inre marknaden från år 1993. Förslaget innebar avskaffande av exklusiva rättigheter när det gäller produktion, överföring och gränsöverskridande handel med el och gas. En viktig del av förslaget var att införa rätt för alla aktörer att mot skälig ersättning utnyttja befintliga el- och gasnät, s.k. Third Party Access (TPA). Det ursprungliga förslaget har efterhand omarbetats. Efter Europaparlamentets behandling, med förslag till omfattande ändringar, har kommissionen numera framlagt ett nytt starkt omarbetat förslag som togs upp första gången i EU-rådet i december 1993. Det är för närvarande inte klart när ett beslut kan förväntas. Beslutsprocessen innebär bl.a. att frågan skall behandlas på nytt av Europaparlamentet, men ett direktiv i frågan bedöms knappast kunna träda i kraft före år 1996. Energianvändningens miljöeffekter, främst koldioxidutsläppens klimatpåverkan, har uppmärksammats alltmer inom EU. Kommissionen har föreslagit ett antal åtgärder för att minska dessa utsläpp, bl.a. en energi/koldioxidskatt på energi. I diskussionen är frågan om dessa åtgärders inverkan på den industriella konkurrenskraften en viktig aspekt och internationellt samordnade åtgärder eftersträvas. År 1991 antogs programmet SAVE (Specific Action for Vigorous Energy efficiency) som syftar till att genom effektiviseringar minska energianvändningen inom gemenskapen med 20% per producerad BNP-enhet inom fem år. ALTENER-programmet, som skall främja alternativa energislag, har beslutats under år 1993. En fortsättning av det nu gällande forsknings- och utvecklingsprogrammet på energiområdet, THERMIE, kommer till stor del ske inom det fjärde ramprogrammet för forskning som börjar år 1995. Det västeuropeiska engagemanget i utvecklingen av länderna inom det tidigare östblocket har i stor utsträckning kanaliserats genom EU. Energisektorn anses vara ett viktigt samarbetsområde. EU tog år 1990 initiativ till ett brett alleuropeiskt energisamarbete genom förslaget om en europeisk energistadga (European Energy Charter). Genom stadgan skulle skapas ett politiskt och juridiskt ramverk som ger förutsättningar för ett väsentligt ökat samarbete på kommersiella grunder. En hörnsten i samarbetet avsågs bli ett samarbete mellan Västeuropa och dåvarande Sovjetunionen om utvinningen av Sovjets olje- och naturgasresurser. Utöver olje- och gasområdet skulle samarbetet även omfatta gemensamma insatser avseende energieffektivisering, miljöförbättringar och kärnkraft. Energistadgan undertecknades vid ett ministermöte i Haag i december 1991 av ett stort antal västliga och östliga industriländer, bl.a. Sverige. Därefter har förhandlingarna fortsatt om ett avtal där samarbetets legala förutsättningar skall preciseras. Förhandlingarna har starkt försenats, främst på grund av svårigheterna att uppnå enighet i ett antal handels- och investeringsskyddsfrågor, men även den oklara situation som uppstod och ännu råder i f.d. Sovjetunionen. Ett genombrott i förhandlingarna nåddes dock under juni 1994 och ett legalt bindande avtal (Charter Treaty) bedöms nu kunna undertecknas under hösten 1994. Inför Europeiska rådets möte i Maastricht år 1991 diskuterades att införa energi som ett område för särskild gemensam politik inom EG. Så blev inte fallet utan frågan om ett särskilt energiavsnitt i unionsfördraget sköts upp till den planerade regeringskonferensen år 1996. Genom Maastrichtfördraget ändrades dock Romfördraget bl.a. så att energi numera utgör ett område för åtgärder inom gemenskapens verksamhet (artikel 3). Vidare skall upprättande och utveckling av s.k. transeuropeiska nätverk, avseende bl.a. energiinfrastruktur i form av kraftledningar och naturgasledningar, stimuleras (artikel 3n samt artikel 129b-d). Införande av regler som skapar en inre marknad för energi kan underlättas om medlemsländerna först enas kring generella riktlinjer inom energiområdet. Mot den bakgrunden pågår ett arbete inom EU att ta fram ett förslag om gemensamma energipolitiska utgångspunkter. 25.6.2 EES-avtalet och medlemskapsförhandlingarna Sverige har genom EES-avtalet redan accepterat huvuddelen av de viktigare EG-reglerna inom energiområdet, utom Euratomfördraget och rättsreglerna avseende oljeberedskapsfrågor. Något behov av undantag eller övergångsregler förelåg inte. Euratomfördraget, som blev den enda viktiga förhandlingsfrågan på energiområdet, behandlas särskilt i avsnitt 21. EG:s oljeberedskapssystem lyftes ur EES-förhandlingarna främst därför att EFTA-ländernas krav på inflytande över beslut i berörda EG-organ om beredskapslagrens disposition inte ansågs förenligt med grunderna för EES-avtalet. I samband med Sveriges ansökan om medlemskap i EU bedömdes att dessa principiella svårigheter skulle bortfalla vid ett medlemskap. Under medlemskapsförhandlingarna bekräftades denna bedömning och några särbestämmelser avseende oljeberedskapsfrågorna har inte tagits in i anslutningsavtalet. Liksom samtliga nuvarande EU-länder är Sverige medlem i det internationella energiorganet IEA (International Energy Agency) vilket innebär att vi redan har påtagit oss vissa skyldigheter att beredskapslagra olja. EG-systemet är snarlikt IEA-systemet men vissa anpassningar av vår oljelagring krävs för att helt uppfylla kraven i EG-systemet. Denna fråga behandlas för närvarande av 1993 års oljelagringsutredning (N 1993:02). 25.6.3 Konsekvenser av ett EU-medlemskap Det finns inga väsentliga skillnader mellan målen för den svenska energipolitiken och motsvarande mål inom EU. Sveriges energisystem passar väl in i EU och vi har ett importberoende för energi som ligger nära EU:s genomsnitt. Ett medlemskap innebär i princip inte några ändrade förutsättningar att driva en självständig nationell politik i fråga om kärnkraftens framtid i Sverige. Handlingsfriheten i denna fråga kan komma att öka genom att vi inom EU får större möjligheter att tillgodose vårt behov av elkraft genom ökad handel med övriga EU-länder. Med få undantag kan en anpassning till nuvarande EG-regler på energiområdet inte antas innebära mer än marginella ekonomiska effekter i Sverige. Anpassningen till Euratomfördraget innebär dock vissa kostnadsökningar inom kärnkraftsproduktionen. Ett inlemmande i EG:s beredskapssystem för oljeanvändningen kommer, liksom för alla nuvarande EU-medlemmar, att innebära en förstärkning av det skydd mot störningar av oljeförsörjningen som vi redan har genom medlemskapet i IEA. På sikt bör vissa effektiviseringar och kostnadssänkningar vara möjliga genom ett ökat beredskapssamarbete inom EG:s ram. Som EU-medlem får Sverige ökade möjligheter att delta i det gemensamma arbetet kring energirelaterade miljöfrågor. För att uppnå en effektivare energianvändning och därigenom minska miljöbelastningen har EG bl.a. antagit programmen SAVE och ALTENER samt bedriver en omfattande forsknings- och utvecklingsverksamhet på energiområdet genom THERMIE. Ett medlemskap innebär att Sverige fullt ut kan delta i och påverka utformningen av dessa verksamheter. Utgångspunkten för den elmarknadsreform som nu beslutats i Sverige har stora likheter med grunderna i kommissionens förslag om en inre marknad för el och gas. Även om den slutliga utformningen av EU:s regler i dag inte är känd så är det sannolikt att de kommer att innebära en efterhand ökande gränsöverskridande handel och ökande konkurrens inom elsektorn. Generellt sett har den svenska kraftindustrin arbetat under betydligt friare former än den kontinentala. Genom den elmarknadsreform som Sverige nu beslutat måste svensk kraftindustri anpassa sig till ett hårt konkurrenstryck på en reformerad elmarknad. Det finns därför skäl att anta att vår kraftindustri blir konkurrenskraftig inom EU. Endast ett fåtal av remissorganen har yttrat sig uttryckligen över energifrågorna. Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK) delar den övergripande syn som redovisas i den remitterade promemorian om likheterna mellan den svenska energipolitiken och den inom EG. Detta gäller i synnerhet de elmarknadsreformer som den svenska riksdagen nu har bestämt om och som förväntas komma inom EG inom en inte alltför avlägsen framtid. Även frågan om att det blir lättare att som medlem fullt ut delta i de olika forskningsprogrammen inom EG är enligt NUTEK relevant. I sammanhanget påpekar NUTEK att det bör noteras att den svenska energipolitiken på en viktig punkt har ett mål som är annorlunda mot vad som gäller i de flesta övriga länder i Europa, nämligen riksdagens beslut från år 1980 om att kärnkraften skall vara avvecklad senast år 2010. När det gäller EG:s program för effektivare energianvändning, SAVE (Specific Action for Vigorous Energy Efficiency), konstaterar Boverket att ett av de direktiv som antagits inte återfunnits vare sig under energi- eller miljöavsnittet i den preliminära avtalstexten. Detta gäller direktivet angående begränsning av koldioxidemissioner genom energibesparande åtgärder (76/93/EEG). Miljöpartiet de Gröna anser att det är uppenbart att medlemskap i Euratom och EG:s framväxande gemensamma energimarknad gör att Sverige, oberoende av skrivningarna i den gemensamma deklarationen, kommer att förlora den suveräna kontrollen över kärnkraften och därmed såväl över möjligheterna att avveckla den som att stoppa utländskt kärnavfall. Detta bör enligt Miljöpartiet de Gröna vara ett starkt skäl till att rösta nej till EU-medlemskap. 26 Utrikes- och säkerhetspolitik Regeringens bedömning: Inget är viktigare för de europeiska staternas säkerhet än att vi tillsammans tar till vara möjligheterna till ett närmare samarbete. Genom de förändringar som har skett under senare år har ett allt vidare samarbete möjliggjorts i Europa. Den europeiska unionen är kärnan och själva motorn i detta samarbete. Sverige avser att fullt ut delta i den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken inom EU (GUSP), något som underlättas av att vi i hög grad delar EU-ländernas grundläggande värderingar och målsättningar. Respekten för mänskliga rättigheter, främjandet av en demokratisk utveckling i omvärlden och skapandet av en ny freds- och säkerhetsordning på vår kontinent är hörnstenar i denna politik. Det är särskilt viktigt att stabilitet skapas i Central- och Östeuropa samt att dessa länder får gehör för sina strävanden att befästa sin västliga förankring och uppnå ett gradvis närmande till EU med sikte på medlemskap. Deltagande i GUSP ligger väl i linje med den inriktning som har varit vägledande för svensk utrikespolitik under lång tid. Som medlem i EU förstärks våra möjligheter att verka för att våra säkerhetspolitiska intressen i närområdet tillgodoses. Deltagandet i GUSP kan ske med bevarad svensk militär alliansfrihet. De traditionellt höga svenska utrikespolitiska ambitionerna kommer givetvis att vidmakthållas också inom EU och GUSP. Svenska uppfattningar som får gehör i EU-kretsen får en helt annan tyngd i den internationella politiken. Sverige kan då få det inflytande som är nödvändigt för att tillvarata sina intressen i den nya utrikespolitiska miljö som är under framväxt i Europa och övriga världen. Med också ett norskt och finskt EU-medlemskap kan nordiska synpunkter och värderingar få starkt genomslag i EU och därmed i bredare internationella sammanhang. Som aktör utanför EU riskerar Sverige däremot att marginaliseras i utrikespolitiskt hänseende. Genom ett medlemskap i EU och deltagande i GUSP stärks Sverige i säkerhetspolitiskt hänseende. Med ett starkare nordiskt bidrag till arbetet i GUSP kommer utvecklingen i Östersjöregionen att få ökad uppmärksamhet. I det nära samråd som sker inom GUSP kan Sverige därför redan i ett begynnande skede inta en central roll i EU:s politik i denna region. Vi kan påräkna stöd för insatser som kan förebygga eller förhindra att säkerhetspolitiska lågnivåhot utvecklas i området. De traditionellt goda relationer som Sverige har med länder i tredje världen kommer att utgöra en av utgångspunkterna för agerandet inom GUSP. Sverige kommer att fortsätta att hävda ståndpunkter som tar hänsyn till dessa länders intressen. Härigenom kan vi verka för att svenska synpunkter och erfarenheter tas till vara i det samarbete som EU erbjuder länder i tredje världen. 26.1Framväxten av det utrikespolitiska samarbetet En övertygelse bland de dåvarande EG-länderna att den egna säkerheten och de allmänna utrikespolitiska intressena bäst tillvaratogs genom en nära utrikespolitisk samverkan, gjorde att dessa stater i början av 1970-talet inledde ett utrikespolitiskt mellanstatligt samarbete, benämnt det europeiska politiska samarbetet (EPS). Under årens lopp skedde en successiv fördjupning av EPS och år 1987, i samband med ikraftträdandet av den s.k. enhetsakten, kom arrangemanget att lyftas in i EG:s formella regelverk. Dess mellanstatliga karaktär påverkades inte. Samarbetet syftade till att medlemsländerna i möjligaste mån skulle jämka samman sina ståndpunkter inom det utrikespolitiska området. Utbyte av information, ett allt närmare samråd, i grunden likartade värderingar och en vilja att fördjupa samarbetet, gjorde att medlemsländernas ståndpunkter kom att sammanfalla allt oftare. Härigenom lades grunden till ett enhetligt uppträdande i många utrikespolitiska frågor. Skillnader i intressen och ståndpunkter begränsade emellertid omfattningen av samarbetet. Varje beslut som skulle fattas inom EPS krävde att samtliga medlemsländer var överens. Uttalanden och gemensamt uppträdande kunde därför endast komma till stånd i frågor där länderna hade en hög grad av samsyn. I de fall då detta inte kunde ske gavs medlemsländerna inom ramen för EPS emellertid möjlighet att dryfta sina olika ståndpunkter. Härigenom växte förståelsen för de övriga medlemsländernas synsätt, och undan för undan förbättrades förutsättningarna för att på sikt uppnå enhällighet kring än fler utrikespolitiska frågor. EPS medförde inte någon inskränkning i de enskilda EG-ländernas handlingsfrihet på det utrikespolitiska området. Också i de fall då en gemensam ståndpunkt fanns kunde de enskilda medlemsländerna uppträda unilateralt, men de förväntades då agera på ett sätt som inte stred mot andan i den beslutade gemensamma ståndpunkten. EPS omfattade "den utrikespolitiska sfären". Praxis utvecklades på så sätt att man undvek att föra in allmänna försvarsfrågor i samarbetet. Däremot kom EG-länderna överens om att "politiska och ekonomiska aspekter av säkerhet" skulle kunna behandlas inom ramen för EPS. De förändringar som skedde i Europa och i övriga världen under senare delen av åttiotalet och början av nittiotalet, samt den ökade beredskapen att samverka inom EPS, gjorde att EG-länderna önskade ytterligare fördjupa och bredda det utrikespolitiska samarbetet. Denna ambition slogs fast i Maastrichtfördraget. 26.2Tillkomsten av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken I Maastrichtfördraget slås fast att medlemsländerna i EU skall genomföra en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik, GUSP, ofta benämnd "den andra pelaren" inom EU-samarbetet. GUSP har, enligt avdelning VI, artikel J.1 i Maastrichtfördraget, som målsättning "att skydda unionens gemensamma värden, grundläggande intressen och oavhängighet, att på alla sätt stärka unionens och medlemsstaternas säkerhet, att bevara freden och stärka den internationella säkerheten i överensstämmelse med principerna i Förenta nationernas stadga samt principerna i Helsingforskonferensens slutakt och målen i Parisstadgan, att främja det internationella samarbetet och att utveckla och befästa demokratin och rättsprincipen samt respekten för mänskliga rättigheter och de grundläggande friheterna". Helsingforsdokumentet, som tillkom år 1975, och Parisstadgan från år 1990 innehåller vägledande principer för staternas uppträdande när det gäller såväl inrikes- som utrikesfrågor. Hänvisningen i Maastrichtfördraget utgör en utfästelse att beslut inom GUSP skall fattas i samklang med dessa principer. I Maastrichtfördraget framhålls att medlemsländerna förväntas aktivt och förbehållslöst stödja den överenskomna politiken i en anda av lojalitet och ömsesidig solidaritet. Enligt fördragstexten skall de enskilda medlemsländerna avstå från varje handling som strider mot unionens intressen eller kan minska dess effektivitet som en sammanhållande kraft i de internationella relationerna. Medlemsländerna skall också samordna sitt agerande inom internationella organisationer. När det gäller FN skall de EU-länder som ingår i säkerhetsrådet rådgöra med varandra och hålla övriga medlemsländer fullt informerade. De ständiga rådsmedlemmarna, Frankrike och Storbritannien, skall se till att Unionens ståndpunkter och intressen hävdas. I många avseende skiljer sig samarbetet inom GUSP från det övriga samarbetet inom EU. Detta understryks i första hand av att GUSP är av mellanstatlig karaktär. Beslutsprincipen förblir enhällighet. Alla medlemmar måste således vara överens för att ett beslut skall kunna komma till stånd. Samarbetet är, som redan sagts, inte överstatligt utan de enskilda medlemsländerna behåller sin nationella suveränitet inom den utrikespolitiska sfären. Sakfrågor inom GUSP kan inte underställas EG-domstolen. Slutligen har EG-kommissionen inte samma starka ställning inom GUSP som i frågor som rör den s.k. första pelaren. Varje enskild medlemsstat kan, liksom EG-kommissionen, framlägga förslag inom GUSP. Kommissionen får medverka i diskussionerna, men tillåts inte avge någon röst när beslut skall fattas. Europaparlamentet har en begränsad roll i GUSP. Samråd skall ske mellan ordförandeskapet och Europaparlamentet rörande de viktigare frågorna i GUSP. Europaparlamentet har rätt att ställa frågor och ge rekommendationer. Det skall dessutom hållas en debatt varje år om genomförandet av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. 26.3Instrument för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken De instrument som står till GUSP:s förfogande är dels s.k. gemensamma ståndpunkter (Common Positions), dels gemensamma aktioner (Joint Actions). Det mest långtgående samarbetet inom GUSP sker i form av gemensamma aktioner. För att beslut om sådana skall kunna komma till stånd, krävs att det grundas på en i hög grad likartad syn mellan medlemsländerna. Målsättningen är att de gemensamma aktionerna på sikt skall gälla allt fler områden. Hösten 1993 fastslogs de fem första ämnesområdena för denna ordning. Dessa var demokratistöd och valövervakning i Ryssland, stöd till fredsprocessen i Mellanöstern och till demokratiseringsprocessen i Sydafrika, fredsinitiativ och humanitär hjälp i f.d. Jugoslavien och slutligen främjandet av stabilitet och fred i Central- och Östeuropa inom ramen för det s.k. Balladurinitiativet till en stabilitetspakt för Europa. Nyligen beslöt ministerrådet om en gemensam aktion i syfte att säkra en förlängning av avtalet om icke-spridning av kärnvapen (NPT). Dessa områden är högt prioriterade också inom svensk utrikespolitik. EU-länderna har exemplifierat andra områden som på sikt skulle kunna bli föremål för samfällda aktioner. Dit hör andra regionala frågor rörande Östeuropa, Mellanöstern och Nordafrika samt frågor som avser nedrustning, kontroll av vapenexport och icke-spridning av kärnvapen. För att en gemensam aktion skall kunna komma till stånd krävs först att EU-ländernas stats- och regeringschefer i Europeiska rådet fastställer riktlinjer för aktionen. Därefter måste utrikesministrarna med enhällighet fatta beslut om aktionens "exakta omfattning, de allmänna och särskilda mål som unionen vill uppnå med aktionen, om nödvändigt hur länge den skall pågå samt med vilka medel, enligt vilka förfaranden och på vilka villkor den skall genomföras" ( artikel J.3:1 i Maastrichtfördraget). Alla medlemsländer måste således vara överens om aktionens mål och medel för att den skall komma till stånd. Om väl enhällighet nås och ett beslut kan fattas, blir det förpliktande för medlemsländerna. Utrikesministrarna kan komma överens om att låta eventuella följdbeslut inom ramen för en redan preciserad och överenskommen gemensam aktion fattas med kvalificerad majoritet. Om denna beslutsordning skall komma till användning måste den emellertid fastställas av ministrarna. Detta kan endast ske genom ett enhälligt beslut i varje enskilt fall. Beslutsordningen har kommit att jämföras med FN-stadgans "dubbla veto". Det bör dock understrykas att bestämmelserna skall tillämpas i en anda av allmän solidaritet och ömsesidig lojalitet. Detta är kärnan i medlemskapet. EU är en gemenskap av självständiga stater som tillsammans vill verka för gemensamma intressen. Ett land ansluter sig för att det ser ett eget intresse i att främja de gemensamma intressena genom gemensamt handlande, alltså att efter hand åstadkomma en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik inom ramen för bestämmelserna i Maastrichtfördraget. Denna strävan kommer också till uttryck i en förklaring som avgivits i anslutning till fördraget. I förklaringen framhålls att medlemsländerna "så långt möjligt skall undvika att hindra ett enhälligt beslut om en kvalificerad majoritet för ett beslut föreligger". Denna formulering kan ses som en politisk målsättning hos medlemsländerna att så långt möjligt uppträda lojalt gentemot varandra för att möjliggöra att beslut skall kunna komma till stånd. Frågor som berör försvaret skall inte vara föremål för samfällda aktioner enligt artikel J.3 (artikel J.4.3). 26.4Försvarsfrågan inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken I Maastrichtfördraget stadgas att "den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken skall omfatta alla frågor som berör unionens säkerhet, inbegripet utformningen på lång sikt av en gemensam försvarspolitik, som med tiden skulle kunna leda till ett gemensamt försvar". Denna formulering utgör en kompromiss mellan de EU-länder som eftersträvat ett nära försvarssamarbete och de länder som intagit en mer återhållsam inställning. Det finns i dag ingen gemensam försvarspolitik inom EU. Inte heller finns något gemensamt försvar. Redan i dagsläget kan försvarsfrågor beröras i viss utsträckning inom ramen för de utrikespolitiska diskussioner som förs inom GUSP. Detta har exempelvis skett beträffande ställningstaganden rörande fredsbevarande verksamhet. Utarbetandet och genomförandet av eventuella "unionsbeslut och unionsaktioner som berör försvaret" överlåts emellertid till Västeuropeiska unionen, VEU. VEU är en försvarsallians grundad år 1954, men med sitt ursprung i den s.k. Brysselpakten från år 1948. När Maastrichtfördraget slöts var nio av EU:s medlemmar också medlemmar av VEU. De resterande tre inbjöds att bli medlemmar eller observatörer i organisationen. Grekland valde medlemskap medan Danmark och Irland valde observatörskap. Observatörskap innebär inga förpliktelser. Ett antal länder utanför EU har formaliserade förbindelser med VEU. Island och Norge är associerade medlemmar. Detta gäller också Turkiet när dess avtal ratificerats. Slutligen ingår nio länder i Central- och Östeuropa, däribland de tre baltiska staterna, i VEU:s s.k. konsultationsforum. Dessa länder har nu också erbjudits att delta vid VEU-möten enligt villkor som i viss mån överensstämmer med ett observatörskap. I Maastrichtfördraget anges att VEU skall vara en "integrerad del av unionens utveckling". Detta betyder att VEU, om och när EU-länderna i enhällighet så beslutar, kan komma att föras allt närmare EU. När Maastrichtfördraget slöts framhöll de dåvarande nio VEU-länderna i en särskild förklaring att de önskade se VEU utvecklas till EU:s försvarskomponent och som det medel som skulle stärka Atlantalliansens europeiska pelare. Ett eventuellt inrättande av en gemensam försvarspolitik eller ett gemensamt försvar samt VEU:s relation till EU är frågor som kommer att vara föremål för omfattande diskussioner under kommande år, bl.a. vid översynskonferensen år 1996. Alla eventuella beslut kommer då att kräva enhällighet mellan medlemsländerna. Från svensk sida har slagits fast att vi själva kommer att avgöra om vi i en framtid skall delta i en eventuell gemensam försvarspolitik. Sverige kommer dock inte att hindra andra EU-länder från att utveckla och fördjupa ett försvarspolitiskt samarbete. 26.5Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken i ett svenskt medlemskapsperspektiv Riksdagen fastslog våren 1992 att "ett fullvärdigt deltagande i det europeiska samarbetet, redan nu inom ESK och vid ett medlemskap även inom den europeiska unionen, är en förutsättning för att ett land skall kunna påverka utvecklingen och aktivt bidra till att skapa en ny freds- och säkerhetsordning på vår kontinent" (1991/92:UU19). I samma betänkande framhölls att "den militära alliansfriheten består alltjämt". Utskottet slog också fast att "Sveriges militära alliansfrihet syftande till att vårt land skall kunna vara neutralt i händelse av krig i vårt närområde består" samt "bevarande av den militära alliansfriheten förutsätter inte att Sverige i något annat avseende skulle behöva ålägga sig restriktioner vad gäller deltagandet i det framväxande, mångfacetterade europeiska samarbetet". Avsikten i dessa uttalanden var således att Sverige skall delta fullt ut i den utrikes- och säkerhetspolitiska processen i Europa för att därigenom kunna bidra till skapandet av en ny europeisk freds- och säkerhetsordning. Sverige deltar i detta samarbete med bibehållen militär alliansfrihet. I inledningsanförandet i medlemskapsförhandlingarna den 1 februari 1993 framhöll Europa- och utrikeshandelsministern att Sveriges politiska åtagande att fullt ut och aktivt medverka i GUSP hade ett brett parlamentariskt stöd. Sverige hade inga rättsliga hinder mot ett sådant deltagande. Sverige var berett att ikläda sig samma fördragsmässiga rättigheter och skyldigheter som gemenskapens nuvarande medlemmar (se bilaga 1). I inledningsanförandet rörande de förhandlingsområden som utgick från Maastrichtfördraget om en europeisk union framhölls vidare att, som den svenska riksdagen nyligen hade deklarerat, Sveriges militära alliansfrihet alltjämt består. Samtidigt sades att Sverige inser att utformningen på lång sikt av en gemensam försvarspolitik, som med tiden skulle kunna leda till ett gemensamt försvar, är ett mål för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, som kommer att diskuteras vidare inom ramen för 1996 års översynskonferens. Vidare sades att Sverige inte avser hindra den europeiska unionens utveckling på vägen mot detta mål. Den svenska synen på de utrikes- och säkerhetspolitiska frågorna rekapitulerades vid ministermötet den 9 november (se bilaga 1). Anförandet registrerades officiellt av konferensen och utan motkommentar av EU-länderna i konklusionerna från mötet. GUSP blev aldrig föremål för några egentliga förhandlingar. Däremot fogades en gemensam förklaring till slutakten till anslutningsfördraget. I denna förklaring framhölls att: - anslutningen skall stärka sammanhållningen inom unionen och unionens förmåga att agera effektivt i utrikes- och säkerhetspolitiken, - de nya medlemsstaterna från dagen för anslutningen kommer att vara beredda och ha möjlighet att fullt ut och aktivt delta i den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken så som den definieras i Fördraget om Europeiska unionen, - de nya medlemsstaterna vid anslutningen fullständigt och förbehållslöst skall anamma alla de mål som fördraget har, de bestämmelser som finns i dess avdelning V samt de relevanta förklaringar som är fogade till det, -de nya medlemsländerna kommer vara beredda och ha möjlighet att stödja den politik på olika områden som är i kraft vid tidpunkten för anslutningen. I deklarationen förutsattes slutligen att kandidatländerna vid inträdet inte skulle ha några rättsliga hinder att delta fullt ut i GUSP. Sverige har inte några sådana hinder. Genom deklarationen bekräftades att Sverige kan träda in i EU med den militära alliansfriheten i behåll. Vid förhandlingsmötet på ministernivå den 21 december noterades att Sverige i sitt anförande åter bekräftat vad som sagts om utrikes- och säkerhetspolitiken i inledningsanförandet den 1 februari. Vidare noterades att enighet rådde om gällande regelverk på det utrikes- och säkerhetspolitiska området vilken tillställts Sverige och övriga kandidatländer. Kandidatländerna fick möjlighet att som en förberedelse för medlemskap, nära knytas till det utrikes- och säkerhetspolitiska samarbetet under perioden före deras formella inträde i unionen. Remissinstanserna: Ett antal remissinstanser har direkt eller indirekt kommenterat frågor med anknytning till EU:s utrikes- och säkerhetspolitiska samarbete. Försvarets Forskningsanstalt (FOA) instämmer i den analys och de slutsatser som presenterats i den departementspromemoria som legat till grund för remissomgången. FOA påpekar dock att upphävandet av gränskontroller ger minskade möjligheter att kontrollera flödet av försörjningsviktiga varor i ett krisskede. Vidare framhålls att ett avskaffande av Romfördragets undantag för krigsmateriel skulle påverka förutsättningarna för den svenska försvarsindustrin. Ung Vänster, Grön Ungdom och Miljöpartiet de Gröna anser att Sverige genom de ställningstaganden som gjorts i förhandlingarna förlorar sin neutralitet och alliansfrihet. Miljöpartiet hävdar vidare att effekten av svensk anslutning till EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik är att den svenska solidaritetsrösten i världen försvinner. Svenska Kyrkans Centralstyrelse betonar vikten av att Sverige som EU-medlem verkar för ett EU som på sikt kan utvidgas till att omfatta flertalet europeiska stater och för ökat EU-bistånd till tredje världen. Liknande synpunkter framförs av Sveriges Frikyrkosamråd (FSR) och Sveriges Kristna Råd (SKR), vilka avgivit ett gemensamt yttrande. De senare pekar vidare på behovet av en bred syn på säkerhets- och fredsfrågor. FSR/SKR framhåller att icketraditionella perspektiv på säkerhetspolitiken förmått hävda sig väl i EU:s diskussioner, men understryker att EU:s framtida roll i dessa sammanhang i hög grad är beroende av vilken inriktning utrikes- och säkerhetspolitiken får. FSR/SKR konstaterar att den svenska aktiva neutralitetspolitiken i hög grad definierats av motsättningarna mellan öst och väst, och finner det naturligt att den i dag tar sig andra former. Dess moraliska idéinnehåll måste dock bevaras i den freds- och utrikespolitik som har större möjligheter än någonsin att göra sig gällande i en dynamisk internationell miljö. FSR/SKR skisserar ett antal riktlinjer för ett framtida svenskt agerande i GUSP. Sverige bör enligt FSR/SKR verka för att utveckla icke-militära redskap för fred, stabilitet och demokrati i Europa som helhet. Sverige bör vidare utöva veto mot en militär utveckling av GUSP, inklusive förekomst av kärnvapen och verka för en gemensam restriktiv vapenexportpolitik. För Exportrådet är EU:s förutsättningar att bevara fred och säkerhet i Europa en väsentlig faktor bakom organisationens ställningstaganden för ett svenskt EU-medlemskap. 27 Biståndspolitik Regeringens bedömning: Sveriges biståndspolitik ligger fast. En del av de totala svenska biståndsmedlen kommer dock i framtiden att kanaliseras genom EG:s biståndsprogram. Inriktningen av EG:s bistånd överenstämmer i stort med Sveriges politik på biståndsområdet. Fattigdomsbekämpningen och stöd för en demokratisk utveckling och respekt för mänskliga fri- och rättigheter är centrala element i kommissionens olika biståndsprogram. Dessa och andra viktiga mål t.ex. miljöhänsyn bör drivas av Sverige som medlem i EU. Ett svenskt medlemsskap skapar förutsättningar för ett ömsesidigt erfarenhetsutbyte och en förbättrad samordning som bör kunna leda till en ökad effektivitet i såväl EG:s egna som i Sveriges fortsatta bilaterala och multilaterala bistånd. Deltagande i EG:s omfattande östsamarbete ökar Sveriges möjligheter att främja politisk, ekonomisk och kulturell samverkan med Central- och Östeuropa. Det kompletterar de bilaterala insatser Sverige gör och förutses fortsätta att göra. Remissinstanserna: SIDA framhåller betydelsen av sambanden mellan handel, utveckling, ekonomisk union och bistånd i det europeiska samarbetet. Vad gäller EG:s bistånd, menar SIDA att det ofta avspeglar medlemsländernas förutvarande koloniala relationer med mottagarländerna. EG-kommissionens samordningsfunktion mellan medlemsstaternas bilaterala bistånd och EG:s eget framhålls som positivt. Vidare anser SIDA att Sverige vid ett medlemskap bör välja ut områden som av Sverige bedöms ha stor betydelse för mottagarländerna och utforma en genomtänkt biståndspolicy inom dessa områden, i syfte att effektivt påverka utformningen av EG:s bistånd. Röda korset framhåller att den traditionella svenska inställningen i biståndsfrågor är väl känd inom EU och att Sverige därför borde kunna spela en aktiv och pådrivande roll i det gemensamma biståndsarbetet. Man ser helst att ett utvidgat svenskt deltagande i EG:s biståndspolitiska arbete finansieras över ett separat anslag, vilket skulle innebära ett tillskott totalt sett. BITS anser att de målsättningar som vägleder EG:s biståndspolitiska verksamhet, liksom samarbetet med Central- och Östeuropa, ligger väl i linje med de svenska målsättningarna. Några omedelbara förändringar vad gäller det bilaterala biståndet genom BITS förutses inte vid ett svenskt inträde i EU. Sveriges Frikyrkosamråd/Sveriges Kristna Råd konstaterar beträffande EG:s bistånd att dess inriktning mot exempelvis Centralamerika är betydligt svagare än i Sveriges bilaterala insatser och tillägger att en ökad internationell samordning skulle gynna mottagarna av biståndet. Sverige bör inom EG verka för ökade biståndsanslag, ett avskaffande av det bundna biståndet, en ökad inriktning mot stöd till sociala sektorer samt till jordbruk och livsmedelsförsörjning i Afrika. 27.1EG:s biståndspolitik Romfördraget behandlar biståndspolitiken i den genom Maastrichtfördraget år 1993 införda avdelningen XVII. I artikel 130u sägs att gemenskapens politik inom området för utvecklingssamarbete skall vara ett komplement till medlemsstaternas politik. Gemenskapens politik skall främja: - en varaktig ekonomisk och social utveckling i utvecklingsländerna, särskilt i de mest missgynnade bland dessa - en harmonisk och successiv integration av utvecklingsländerna i världsekonomin - kampen mot fattigdom i utvecklingsländerna. Artikel 130u klargör också att gemenskapens biståndspolitik skall bidra till att utveckla demokratin och rättsstaten samt till målet att respektera de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Gemenskapen och medlemsstaterna är bundna av de åtaganden och de mål, som de har godkänt inom ramen för FN och andra behöriga internationella organisationer. Rådet kan besluta om åtgärder. Sådana kan ta formen av fleråriga program. Biståndsområdet omfattades alltså inte av Romfördraget år 1957. Bistånd har ändå funnits med som en av EG:s verksamheter ända sedan gemenskapens tillkomst. I början inskränkte det sig till olika former av stöd till och samarbete med 18 av de ursprungliga EG-staternas före detta kolonier. EG:s biståndsverksamhet har sedan dess kommit att utsträckas till flertalet länder i tredje världen. Biståndssamarbetet inom EU har därmed kommit att komplettera medlemsländernas enskilda insatser på biståndsområdet. Bland gemenskapens medlemsländer återfinns några av världens största biståndsgivare, både i absoluta och relativa tal. De tolv nuvarande EU-länderna svarar i dag sammantaget för över 40% av världens samlade offentliga bistånd. Biståndet genom EG finansieras dels över den reguljära budgeten, dels genom särskilda bidrag till den europeiska utvecklingsfonden (EDF) och den europeiska investeringsbanken (EIB). Från de senare finansieras det bistånd som utgår inom ramen för Lomékonventionen. Volymmässigt svarar det gemensamma EG-biståndet för 12 - 14% av EU-ländernas samlade bistånd. Ca 60% av EG-biståndet utgår inom ramen för Lomékonventionen till de 70 s.k. ACP-länderna (African, Caribbean, Pacific). Den fjärde Lomékonventionen trädde i kraft år 1990 och löper för en period av tio år. För den första femårsperioden disponerar EG inom ramen för EDF VII 10,8 miljarder ecu. Till detta kommer 1,2 miljarder ecu genom EIB. I samband med att en halvtidsöversyn av Lomé IV genomförs under 1994/1995 sker också förhandlingar om den finansiella ramen (EDF VIII) för den andra hälften av Lomé IV. Drygt 50% av biståndet under Lomékonventionen landprogrammeras. Landramarna, som är femåriga, fastställs på grundval av kriterier som befolkningsstorlek, per capitainkomst och utvecklingsnivå. Lomékonventionen innehåller utförliga bestämmelser om hur programmeringen och projekthanteringen skall gå till. Konventionen ger mottagarlandet en central roll i programmerings- och projektförberedelsearbetet. Samtidigt har kommissionen ett väsentligt inflytande och EG:s fältkontor i mottagarlandet spelar en aktiv roll. Dessa skall på begäran av mottagarlandet bl.a. delta i och ge stöd åt program- och projektförberedelser samt genomförande. Mottagarländernas upphandling äger rum i samråd med kommissionen. Detaljerade regler har utarbetats för hur upphandlingen skall gå till. Entreprenader och varor upphandlas normalt i öppen internationell konkurrens bland medlemsländer och mottagande u-land. Under Loméprogrammet tillåts upphandling inom hela kretsen av EU-ACP länder. Fördelningen av det landprogrammerade biståndet på sektorer och ändamål varierar över tiden och mellan olika länder. Insatser inom infrastrukturområdet har dock sammantaget en stor andel. Stöd till landsbygdsutveckling och sociala sektorer inkl. hälsa och utbildning har getts mer tonvikt än tidigare. Det finns också en klart uttalad vilja att i ökad grad uppmärksamma insatser för att bekämpa fattigdomen, behandla befolkningsproblem, förbättra miljön och bidra till ett rationellt utnyttjande av naturresurser samt att utveckla den privata sektorn. Olika former av programbistånd har också fått en betydligt ökad andel. Vid sidan av det landprogrammerade biståndet förmedlas bl.a. katastrof- och flyktingstöd samt stöd till strukturanpassning. Utanför landramarna ligger också det stöd som ges inom ramen för stabiliseringsfonderna STABEX och SYSMIN, vars syfte är att kompensera för tillfälliga nedgångar i exportinkomster främst inom jordbruks- och mineralområdet. Livsmedelsbiståndet som motsvarar 20% av EG:s biståndsbudget utgör ett särfall genom att ca 75% av medlemsländernas totala livsmedelsbistånd på ca 830 miljoner ecu år 1993 förmedlas via kommissionen. Ungefär en tredjedel av livsmedelsbiståndet är direkt bistånd utifrån avtal mellan kommissionen och mottagarländerna. Återstoden kanaliseras via FN och enskilda organisationer. Detta gör att kommissionen är en stor aktör inom livsmedelsbiståndet. Insatser i Asien, Latinamerika samt icke-medlemsländer i Medelhavsområdet finansieras från EG:s reguljära budget. Dessa insatser uppgår till ca 40% av EG:s totala bistånd. Samarbetet med Asien och Latinamerika (ALA-länderna) är av betydligt mindre omfattning än samarbetet med ACP-länderna. Intresset för ALA-länderna har dock ökat på senare år. För perioden 1991-1995 har 2,9 miljarder ecu angetts som ram för biståndsinsatser i Asien och Latinamerika, vilket är en fördubbling jämfört med föregående femårsperiod. Ca två tredjedelar av ALA-biståndet går till länder i Asien och en tredjedel till Latinamerika. Då biståndet tas ur den reguljära budgeten som fastställs för ett år i taget kan landprogrammering inte ske på samma sätt som under Lomékonventionen. För vissa mottagare ges dock indikativa planeringsramar för biståndet under några år framåt. Sedan början av sjuttiotalet stöder EG icke-medlemsländer i Medelhavsområdet genom förmånliga krediter och gåvobistånd. År 1992 utbetalades drygt 200 miljoner ecu till dessa länder. Effektivitetsfrågor i biståndet har, liksom i det svenska biståndet, fått ökad betydelse. Strävan efter en ökad flexibilitet i Lomébiståndet har bl.a. tagit sig uttryck i att EG inför den kommande halvtidsöversynen framfört förslag om att systemet med femåriga landramar skall revideras. Förslaget innebär att mottagarländerna tilldelas indikativa planeringsramar som täcker hela femårsperioden men att bestämda utfästelser görs endast för den första treårsperioden. Utfallet under den första treårsperioden skall därefter ligga till grund för tilldelningen under de återstående två åren. En annan tydlig utvecklingstendens inom EG-biståndet är den ökade betoningen av mänskliga rättigheter och demokrati liksom kraven på att mottagarlandet för en sund ekonomisk politik. Biståndspolitiken har nära samband med handelspolitiken. Denna behandlas i avsnitt 23. Här kan dock erinras om att EU:s medlemsländer, även per capita, har en större handel med utvecklingsländerna än Sverige. 27.2Sveriges bistånd till utvecklingsländerna vid ett EU-medlemskap Genom Maastrichtfördraget traktatfästes för första gången EG:s biståndssamarbete. Detta gäller såväl det gemensamma biståndet genom kommissionen som samordningen av medlemsländernas nationella bistånd. Biståndets roll i det utrikespolitiska och handelspolitiska samarbetet har därmed förtydligats. EU blir ett viktigt forum för Sveriges och övriga medlemsländers relationer med länder i tredje världen. Maastrichtfördraget innebär ett steg i riktning mot ett fördjupat samarbete på den nationella nivån medlemsstaterna emellan. Bl.a. skapas förutsättningar för en ökad roll för EU vad gäller samordningen i biståndet. Däremot förväntas det inte resultera i att en ökad andel av medlemsländernas bistånd kommer att kanaliseras genom kommissionen. Subsidiaritetsprincipen gäller också inom biståndsområdet. I fråga om den multilaterala biståndsverksamheten äger i de flesta fall inte någon långtgående EU-samordning rum. De i Romfördraget nedlagda principerna för EG:s internationella utvecklingssamarbete överstämmer väl med svenska prioriteringar. Biståndsområdet kommer genom Maastrichtfördraget att bli en omedelbar angelägenhet för EG, vilket kommer att innebära en ökad samordning av medlemsländernas insatser. Detta är i linje med synen på biståndet som en del av EU:s utrikes- och handelspolitiska förhållanden i stort. Därvidlag har EG lagt stor vikt vid krav på demokrati och mänskliga rättigheter hos mottagarländerna. EU är i sig en stor och viktig biståndsgivare till u-länder i olika delar av tredje världen. Som EU-medlem kommer Sverige att bidra både till finansieringen av Lomé-konventionen, vilken reglerar bistånd till 70 utvecklingsländer i Afrika, Karibien och Stillahavsregionen, samt till gemenskapens ordinarie budget, ur vilken EU:s övriga bistånd finansieras. Vidare förekommer ett genom Maastrichtfördraget fördjupat samråd i biståndsfrågor mellan EU-länderna, i vilket Sverige förväntas medverka. Sverige bedöms kunna spela en viktig roll i den kommande utformningen av EG:s biståndspolitik. Den traditionella svenska inställningen till biståndsfrågor är väl känd och respekterad inom EU och betraktas ofta som ett gott föredöme. År 1992 utbetalades totalt 4,4 miljarder dollar genom kommissionens olika biståndsprogram. Samma år uppgick de svenska biståndsutbetalningarna till 2,5 miljarder dollar. EG:s bistånd fördelar sig på ett stort antal mottagarländer. Liksom i det svenska biståndet ligger tyngdpunkten på Afrika söder om Sahara. År 1992 gick ca 69% av EG-biståndet till dessa länder. Listan över EU:s 25 största mottagarländer upptar elva länder som är huvudmottagare också av svenskt bistånd. Där återfinns emellertid också en rad länder med vilka Sverige i stort sett saknar erfarenheter av utvecklingssamarbete. En jämförelse av sektorinriktningen i de länder där både Sverige och EU är aktiva visar att graden av överlappning varierar från land till land. I vissa fall "konkurrerar" vi inom samma sektorer, i andra fall koncentrerar vi oss på skilda verksamheter. I de fall vi verkar inom samma sektorer borde ett EU-medlemskap innebära goda förutsättningar för en ökad samordning, koncentration och förbättrad effektivitet i samarbetet. Inom utrikesdepartementets avdelning för internationellt utvecklingssamarbete pågår ett analysarbete som skall ligga till grund för de anpassningar av de nationella biståndet som blir en följd av att en viss del av den svenska biståndet skall kanaliseras via EU. Målsättningen med detta arbete är att tillförsäkra att EG-biståndet och svenskt bistånd kompletterar varandra i så stor utsträckning som möjligt. 27.3EG:s stöd till Central- och Östeuropa Västvärldens, och EU:s relation till Central- och Östeuropa har under de senaste åren fått mycket hög prioritet. Utrikes- och säkerhetspolitiska aspekter liksom utvecklingen av handelsrelationerna har getts stor uppmärksamhet. I denna bild har också finansiellt och tekniskt stöd en viktig plats. Redan år 1990 grundades EBRD (Europeiska återuppbyggnads- och utvecklingsbanken) av 39 enskilda stater, däribland Sverige, samt EG och Europeiska investeringsbanken. EU:s medlemsstater och institutioner äger tillsammans 51% av EBRD:s aktiekapital. Bankens syfte är att underlätta övergången till marknadsekonomi i de länder i Central- och Östeuropa som utvecklas i riktning mot flerpartisystem, demokrati och pluralism. Till och med hösten 1993 har EBRD avsatt drygt 2 miljarder ecu, varav 500 miljoner ecu utbetalats, till projekt i de länder i Central- och Östeuropa och f.d. Sovjetunionen. Insatserna är inriktade på framför allt privatisering, infrastruktur, utveckling av den finansiella sektorn och energiinvesteringar. EG har i egen regi startat ett betydande samarbete med länderna i Central- och Östeuropa. Detta samarbete har samma huvudsakliga målsättning som EBRD:s verksamhet. Verksamheten kanaliseras primärt genom två program, varav det ena, PHARE, är avsett för länderna utanför f.d. Sovjetunionen och de baltiska staterna, och det andra, TACIS, för medlemsstaterna i Oberoende Staters Samvälde (OSS). Härutöver finns ett särskilt organ för humanitära insatser, ECHO. Lån kan beviljas från Europeiska investeringsbanken (EIB) samt från Kol- och stålgemenskapens (EKSG) fonder. EU har åtagit sig att genom ett särskilt sekretariat (G24-sekretariatet) samordna OECD-ländernas samarbete med de central- och östeuropeiska staterna utom OSS. EU har också varit pådrivande och dominerande bidragsgivare till det betalningsbalansstöd till Central- och Östeuropa som kanaliseras inom ramen för G24. Storleken av EG:s östsamarbete fastställs varje år i samband med det ordinarie budgetarbetet. Det ges således inga särskilda bidrag från varje enskilt medlemsland. I 1993 års budget anvisades totalt 1 573 miljoner. ecu för ändamålet. Av detta belopp svarar PHARE-programmet för 1 040 miljoner ecu och TACIS för 510 miljoner ecu. Större delen av det humanitära biståndet faller inom PHARE- och TACIS-programmen; återstoden tas direkt från EU:s budget. Organisatoriskt sorterar östsamarbetet under EG-kommissionens första generaldirektorat (DG I). Särskilda styrkommittéer beslutar om fördelningen av medlen. Samtliga länder i Central- och Östeuropa utanför OSS kan stödjas med medel från PHARE-programmet. Av det totala belopp som ställts till programmets förfogande sedan det inleddes år 1990, drygt 3,3 miljarder ecu, har Polen erhållit närmare en fjärdedel. Rumänien, Ungern och Tjeckien/Slovakien har andelar på över 10%. Övriga länder har erhållit smärre belopp. Regionala program svarar för 16%. Från och med 1994 finns ett särskilt program för samarbete avseende gränsområdena mellan EU-länderna och PHARE-staterna. Jordbruk, utbildning och forskning, miljö och privatisering har hittills varit de högst prioriterade sektorerna. Stödet inriktas nu i något större utsträckning på de sociala sektorerna, institutionella reformer och demokratisering. Huvuddelen av insatserna utgörs av kunskapsöverföring i form av utbildning, rådgivning och annat tekniskt samarbete. Det är mottagarländernas önskemål som ligger till grund för medelsanvändningen. De enskilda projekten genomförs av myndigheter, företag och organisationer i EU:s medlemsstater i enlighet med styrkommitténs beslut, men projektledningen utövas av mottagarländerna. TACIS-programmet, som således avser länderna inom OSS, har - i motsats till PHARE - hittills i första hand avsett integrerade program, syftande till att utveckla hela sektorer eller regioner. Initiativen tas av myndigheter, institutioner, organisationer och företag i mottagarländerna, men ledningen av verksamheten är koncentrerad till EG i Bryssel. Ekonomiska operatörer och konsulter i EU-staterna lämnar in förslag till lämpliga projekt inom ramen för de prioriterade sektorerna eller regionerna. Största delen av det hittillsvarande TACIS-stödet på totalt närmare 1,5 miljarder ecu har gått till Ryssland (nära 40%). Regionala projekt svarar för huvuddelen av återstoden. Energi och kärnsäkerhet, utbildning, produktion och distribution av livsmedel, företagsstöd och transporter har varit prioriterade sektorer. 27.4Sverige och EU:s östsamarbete EU:s och Sveriges nuvarande samarbete med Central- och Östeuropa daterar sig av naturliga skäl från ungefär samma tidpunkt, åren 1989-1990, då reformsträvandena spreds till alla de tidigare socialistiska länderna och accelererade. Samarbetet har i allt väsentligt utvecklats parallellt, och det har, inte minst genom de multilaterala finansieringsorganisationerna och det ovan nämnda G24-samarbetet, funnits goda möjligheter att utbyta erfarenheter och i vissa fall samverka. Det sistnämnda gäller inte minst det regionala östsamarbetet. EU deltar såväl i Östersjörådet som i Barentsrådets verksamhet. Samtidigt bör det understrykas att Sverige inom ramen för sin aktiva närområdespolitik på flera områden varit en föregångare. Detta gäller inte minst suveränitetsstödet till Baltikum och frihandelsavtalen med de baltiska staterna. Sverige kommer som medlem av EU automatiskt att delta i EG:s budgetfinansierade samarbete med länderna i Central- och Östeuropa. PHARE- och TACIS-programmen arbetar, liksom det svenska östsamarbetsprogrammet, med kunskapsöverföring som huvudsakligt instrument. Svenska myndigheter, företag och organisationer får genom medlemskapet möjlighet att konkurrera på lika villkor om uppdragen att verkställa de insatser, varom EG beslutar. I sitt bilaterala östsamarbete har Sverige prioriterat sitt geografiska närområde, omfattande de baltiska staterna, Polen och nordvästra Ryssland. Såsom framgått av det föregående, är Polen det land som hittills erhållit den största andelen av PHARE-programmet. I övrigt har genom detta program betydande insatser gjorts i centraleuropeiska stater, till vilka Sverige i huvudsak bidragit genom de multilaterala organen. TACIS-programmet är, såsom framgått, i hög grad koncentrerat till Ryssland. De av EU:s medlemsstater som visat stort intresse för samarbete med Central- och Östeuropa har, utöver de gemensamma insatserna genom EU:s samarbetsprogram, fortsatt ett omfattande bilateralt östsamarbete. I länder som Danmark och Nederländerna svarar det bilaterala samarbetet med de central- och östeuropeiska länderna för cirka två tredjedelar av det totala östsamarbetet. Sveriges stora engagemang i närområdet kommer givetvis att fortsätta. Genom EU-medlemskapet får vi ökade möjligheter att koppla samman vad vi gör inom ramen för vårt bilaterala östsamarbete med EG:s samarbetsprogram. Vi kan då vara idégivare till EG:s insatser i vårt närområde inte minst gäller detta Östersjöregionen samtidigt kan vi få förbättrad information om behov och insatsmöjligheter i de central- och östeuropeiska länder som inte prioriteras i det svenska bilaterala samarbetet. EG:s finansiella och tekniska stöd till Central- och Östeuropa hänger nära samman med handelspolitken gentemot dessa länder. Handelspolitiken behandlas i avsnitt 23, där de s.k. Europaavtalen mellan EG och flera centraleuropeiska länder skildras. 28 Europeiska investeringsbanken Regeringens bedömning: Medlemskap i Europeiska investeringsbanken (EIB) medför betydande fördelar för Sverige. EIB är en solid bank med snabbt växande betydelse som finansiär av angelägna investeringar i Europa. Banken kan genom sin starka ställning på kapitalmarknaden erbjuda mycket konkurrenskraftiga lånevillkor till såväl offentliga som privata låntagare. Av särskild vikt är bankens utlåning till små och medelstora företag. Det är väsentligt att dessa företag, som utgör en viktig tillväxtmotor, kan ges goda kreditmöjligheter. Bankens utlåning till icke-medlemsländer har även ökat i omfattning. På detta område finns det goda möjligheter för ett utvidgat samarbete mellan Sverige och EIB. På liknande sätt bör ett utökat samarbete kunna komma till stånd mellan Nordiska investeringsbanken och EIB, när flertalet nordiska länder träder in i EU. Remissinstanserna: Riksrevisionsverket anser det oklart vilken insyn EG:s revisionsrätt har i banken och anser att behovet av insyn och kontroll måste tillgodoses. BITS anför att ett utökat samarbete med EIB bör kunna ske i form av tekniskt samarbete och kreditfinansiering i både u-länder och Central- och Östeuropa. Detta bör underlättas om BITS bereds möjlighet medverka i diskussioner inom EIB vad gäller policy- och projektfrågor. 28.1Verksamhet Europeiska investeringsbanken (EIB) är en fristående institution inom Europeiska unionen. Banken upprättades år 1958 i enlighet med Romfördraget. Artiklarna 4b och 198 d-e i fördraget innehåller de grundläggande bestämmelserna. Bankens verksamhet och arbetsformer finns angivna i EIB:s stadga som är bifogad Romfördraget som protokoll. Bankens huvuduppgift är att bidra till en balanserad regional utveckling inom den europeiska unionen genom att finansiera ekonomiskt sunda investeringar i de utvecklingsmässigt sett mest eftersatta regionerna. Sektorsvis har utlåningen förändrats från stora energisatsningar under 1970-talet till industrimodernisering, teknologiutveckling och miljövård under 1980- och 90-talen. Majoriteten av lånen gäller investeringar i infrastruktur, varefter kommer industri, tjänster, jordbruk och energiprojekt. Banken spelar en framträdande roll i den pågående utvecklingen av transeuropeiska nätverk inom transporter, telekommunikationer och energi. Banken gör en systematisk bedömning av alla projektförslag ur miljösynpunkt så att dessa inte har negativ miljöpåverkan. EIB:s utlåning sker på strikt bankmässiga villkor. Lånen kan normalt inte överstiga 50 procent av ett enskilt projekts totala kostnader. Låntagare från både offentlig och privat sektor kan låna från banken. EIB lämnar inte subventionerade lån inom ramen för sin ordinarie verksamhet. Utlåningen finansieras i huvudsak genom marknadsupplåning. Bankens totala utlåning från år 1959 t.o.m. år 1993 uppgick till drygt 148 miljarder ecu. Under år 1993 var utlåningen 19,6 miljarder ecu, varav 1,9 miljarder utanför EU. Maastrichtfördraget innebar en förstärkt roll för banken. Fördraget fastslår att EIB förutom projekt även skall kunna finansiera investeringsprogram. Detta skall kunna göras i kombination med stöd från strukturfonderna eller andra finansiella instrument inom EU. I samband med Europeiska rådets möte i Edinburgh i december 1992 inrättades en tillfällig lånefacilitet i EIB uppgående till 5 miljarder ecu (den s.k. Edinburgh-faciliteten), sedermera höjd till 7 miljarder ecu under 1993. Syftet med faciliteten är att påskynda finansieringen av infrastrukturprojekt främst knutna till transeuropeiska nätverk. Även projekt som berör Central- och Östeuropa inom denna ram skall kunna komma i fråga. En höjning av taket för EIB:s medverkan i finansieringen av dessa projekt har även ägt rum, från 50 till 75 procent. Utlåningen påbörjades i februari 1993. Faciliteten inbegriper även en tillfällig specialordning om en miljard ecu i form av räntesubventioner på lån till små och medelstora företag. Under 1994 har även en europeisk investeringsfond etablerats. Fonden, som administreras av EIB, skall garantera lån till infrastrukturprojekt samt till små och medelstora företag inom unionen. Banken kommer att bidra med 40% av startkapitalet på två miljarder ecu. Sammanlagt beräknas garantierna kunna generera finansiering för projekt värda omkring 20 miljarder ecu. EIB spelar en alltmer framträdande roll i unionens samarbete med icke-medlemsländer. Bankens utlåning för detta ändamål uppgick till 1,9 miljarder ecu under år 1993, vilket är mer än en fördubbling jämfört med år 1991. Utlåningen regleras genom samarbetsavtal mellan EG och berörda ländergrupper. Utlåning sker till länder i Afrika, Karibien och Stilla Havs-området (ACP-länderna), Medelhavsområdet, Central- och Östeuropa och vissa länder i Asien och Latinamerika. Denna utlåning garanteras av EG:s budget, förutom långivningen till ACP-länderna som garanteras direkt av medlemsländerna. 28.2Organisation Banken har tre beslutsnivåer: guvernörsrådet, styrelsen och direktionen. Guvernörsrådet utgörs av medlemsländernas finans- eller ekonomiministrar. Sverige får automatiskt en plats i guvernörsrådet. Rådet kan besluta om vissa ändringar av EIB:s stadga och godkänner vidare balansräkningen, årsrapporten, kapitalökningar, utnämningar till styrelsen och bankens direktion. Styrelsen föreslås efter utvidgningen bestå av 26 medlemmar och 13 ställföreträdare. Sverige har erbjudits en ordinarie plats samt, gemensamt med övriga tre kandidatländer, en plats som ställföreträdare. Styrelsen beslutar i låne- och garantiärenden samt fastställer räntenivåerna. Direktionen består av presidenten och sex vice presidenter. Tjänsterna är fördelade mellan medlemsländerna genom att de fyra stora har en tjänst var, medan de mindre länderna turas om att besätta övriga tre vice presidentposter. Utvidgningskonferensen uppmanade EIB:s guvernörsråd att utöka direktionen med en medlem efter utvidgningen. Direktionen svarar för bankens löpande verksamhet och lägger fram beslutsförslag till styrelsen. Vid omröstning i guvernörsrådet gäller samma röstfördelning som i Romfördraget. Besluten i styrelsen tas normalt med enkel majoritet där varje styrelsemedlem har en röst var. Vid beslut med kvalificerad majoritet krävs arton röster efter utvidgningen. Banken har sitt säte i Luxemburg. Antalet anställda uppgår till 850 personer. Vid personaltillsättningar skall, förutom personliga kvalifikationer, hänsyn tas till en rimlig representation för varje medlemsland. 28.3Den svenska kapitalinsatsen Sverige har erbjudits att teckna en andel om 2 026 miljoner ecu (ca 18 193 miljoner kronor) i bankens ordinarie kapital. Av detta belopp skall 7,5% eller 151,9 miljoner ecu (ca 1364 miljoner kronor) inbetalas, huvudsakligen över en period av två och ett halvt år. Resterande 92,5 % skall utgöra ett garantiåtagande. Sveriges andel motsvarar 3,2 % av det utökade grundkapitalet. Sverige skall även bidra till reservfonden, till tilläggsreserven och till avsättningar som har karaktär av reserver. Bidraget skall uppgå till drygt 3,5 % av reserverna och avsättningarna i bankens balansräkning 31 december året före anslutningen. Inbetalningarna kan beräknas till totalt 343,3 miljoner ecu (ca 3082 miljoner kronor). Hela beloppet skall inbetalas över en period av två och ett halvt år. Regeringen avser återkomma till riksdagen vid senare tidpunkt avseende teckning av andel i bankens grundkapital, garantiåtaganden, inbetalningsförpliktelser samt medelsanvisning för budgetåret 1994/95 med anledning av svenskt medlemskap i Europeiska investeringsbanken. 29 Rättsliga och inrikes frågor Regeringens bedömning: Samarbetet i rättsliga och inrikes frågor brukar benämnas den tredje pelaren i Maastrichtfördraget. Samarbetet berör i många fall rättsstatliga kärnområden, där det är viktigt att, också inom ramen för en europeisk union, behålla ett självbestämmande hos staterna. Detta tillgodoses inom fördragets ram eftersom verksamheten bygger på mellanstatligt samarbete vilket bl.a. innebär att beslut fattas med enhällighet. Genom samarbetet i rättsliga och inrikes frågor får medlemsstaterna väsentligt förbättrade möjligheter att komma till rätta med många av de fenomen som i dag framstår som problematiska eller rentav hotande i Europa. Hit hör den ökande internationella brottsligheten, såsom olaglig handel med narkotika, terrorism och annan grov eller organiserad kriminalitet. För Sveriges del framstår det som mycket angeläget att effektivisera bekämpningen av den internationella brottsligheten, inte minst mot bakgrund av den oroande utvecklingen i de närbelägna länderna i Östeuropa. Ett medlemskap i EU kommer att ge Sverige tillgång till det fördjupade internationella polissamarbete som för närvarande håller på att byggas upp. Inte minst när det gäller kampen mot den internationella narkotikahandeln framstår samarbetet inom EU som ett viktigt inslag som, åtminstone på sikt, kan få avgörande betydelse när det gäller att vinna framgång. Den svenska tullen och polisen kommer att övervaka gränserna mot andra EU-länder för att förhindra olaga införsel av främst narkotika och vapen. För detta ändamål utvecklas nya kontroll- former inom ramen för EG:s regelverk. Det finns skäl att anta att dessa nya kontrollformer blir väl så effektiva som traditionella gränskontroller. Även de asyl- och migrationspolitiksa frågorna ligger inom ramen för detta samarbete. Formen med mellanstatligt samarbete gör att den fulla beslutanderätten ligger kvar på de enskilda staterna. Det finns dock en tydlig strävan inom unionen mot en harmonisering av lagar och regler. För att förverkliga målet med fri rörlighet för personer är det nödvändigt att en samsyn växer fram även på det asyl- och migrationspolitiska området. I det fortsatta harmoniseringsarbetet blir bl.a. värnandet av asylrätten och en faktisk och lika tillämpning av första asyllandsprincipen viktiga frågor för Sverige. 29.1Inledning När Maastrichtfördraget trädde i kraft den 1 november 1993 kunde samarbetet mellan de tolv EU-länderna i rättsliga och inrikes frågor börja i samordnad form. Samarbetet i dessa frågor var dock inte någon nyhet som introducerades genom fördraget, utan hade i olika former pågått sedan länge mellan medlemsstaterna. Exempelvis påbörjades det s.k. Trevisamarbetet kring polisfrågor och terrorism redan i mitten av 1970-talet, och samarbetet kring en harmoniserad invandrings- och asylpolitik har pågått sedan 1980-talet. Arbetet var emellertid helt av mellanstatlig karaktär och låg utanför EG:s dåvarande behörighet. Det nya som tillkommit genom Maastrichtfördraget på detta område är framför allt att samarbetet har preciserats och formaliserats, utan att fördenskull dess grundläggande mellanstatliga karaktär har ändrats, samt att kommissionen och rådet fått sig tilldelade betydelsefulla och klart definierade roller inom ramen för samarbetsområdet. Som närmare beskrivits ovan i redovisningen av de grundläggande fördragen (avsnitt 8) anges i Maastrichtfördraget att ett antal frågor - bl.a. om invandring och asyl, polis och tullsamarbete, narkotikabekämpning samt rättsligt samarbete - är av gemensamt intresse "för att förverkliga unionens mål, särskilt den fria rörligheten för personer" (artikel K.1). Den fria rörligheten för personer ingår bland de målsättningar för den inre marknaden som bekräftades genom enhetsakten år 1987 då den nuvarande artikel 7a infördes i Romfördraget. Målet för EU-samarbetet har varit att fullt ut genomföra den fria rörligheten på alla områden fr.o.m. den 31 december 1992. För en utförlig behandling hänvisas till avsnittet om fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital (11). Slutdatum för genomförandet av den inre marknaden är nu passerat med mer än ett år. Den inre marknaden är också i stort sett genomförd på alla områden utom vad gäller fri rörlighet för personer. Arbetet med de åtgärder som behövs för att avveckla gränskontrollerna av personer har nämligen visat sig ta längre tid än beräknat. Detta hänger delvis samman med att lagstiftningskompetensen vad gäller avskaffandet av gränskontroller för personer ligger hos EU:s medlemsländer snarare än inom EG:s gemensamma rättsordning. Medan målet att avveckla de inre gränskontrollerna för personer således har sin bakgrund i artikel 7a i Romfördraget har medlemsländernas behörighet i fråga om lagstiftning avgörande betydelse när det gäller att förverkliga detta mål. I och med Maastrichtfördragets ikraftträdande har den mellanstatliga arbetsformen som tidigare präglat samarbetet dock modifierats. Europeiska rådet beslöt redan vid sitt möte på Rhodos år 1988 att tillkalla en s.k. koordinatorsgrupp för att påskynda arbetet med att förverkliga den fria rörligheten för personer. Koordinatorsgruppens huvudrapport, det s.k. Palmadokumentet, definierar under nio huvudtitlar de åtgärder som krävs för att nå målet. Några faller inom gemenskapens kompetens men flertalet är av mellanstatlig karaktär. Palmadokumentet godkändes av Europeiska rådet år 1989 i Madrid. Huvudtitlarna är följande: - åtgärder vid gemenskapens yttre gränser - åtgärder vid gemenskapens inre gränser och inom gemenskapens territorium - åtgärder mot droghandel - åtgärder mot terrorism - viseringspolitik - åtgärder vid beviljande av asyl - civil- och kriminalrättsligt samarbete - åtgärder beträffande av resande medförda varor. Att avskaffa hindren för personers fria rörlighet innebär att de inre gränskontrollerna av traditionellt slag avskaffas, vilket i sin tur aktualiserar behovet av samarbete på de områden som räknats upp i Palmadokumentet. Samarbetet på dessa områden skall kompensera bortfallet av inre gränskontroller. Utgångspunkt för arbetet med de s.k. kompensatoriska åtgärderna har varit att ett avskaffande av EU:s inre gränser inte skall föra med sig negativa effekter såsom ökad terrorism, illegal invandring, narkotikasmuggling och annan gränsöverskridande brottslighet. Exempel på kompensatoriska åtgärder är att gemensamt stärka de yttre gränskontrollerna och att samarbeta på invandrings- politikens och brottsbekämpningens område. Att genomföra den fria rörligheten för personer kräver alltså en gemensam politik på vissa centrala områden. Hittills har en rad gemensamma instrument arbetats fram men få av de gemensamt föreslagna åtgärderna har ännu trätt i kraft. Konventionstexter föreligger vad gäller ett system för tillämpning av första asyllandsprincipen mellan EU-länderna och kontroll av den gemensamma yttre gränsen. Konventionstexter är under utarbetande vad gäller ett europeiskt informationssystem, EIS, och en europeisk kriminalpolisbyrå, Europol. Kompletterande bestämmelser för att kunna tillämpa dessa konventioner har också i viss mån färdigställts. Dessa instrument beskrivs i ett följande avsnitt. När det gäller avskaffandet av inre gränskontroller inom EU bör också det s.k. Schengensamarbetet nämnas. Detta grundar sig på Schengenöverenskommelsen från år 1985 mellan Frankrike, Tyskland och Beneluxländerna om det gradvisa avskaffandet av kontroller vid de gemensamma gränserna och dess tillämpningskonvention från år 1990. Överenskommelsen har undertecknats av alla EU:s medlemsländer utom Storbritannien, Irland och Danmark. Danmark och Österrike har sökt om observatörsställning i Schengensamarbetet. Schengensamarbetet kan sägas vara ett försök att gå före utvecklingen i EU och att verkligen genomföra den fria rörligheten mellan avtalsparterna genom att helt avskaffa de inre gränserna, och tillämpningskonventionen innehåller bestämmelser som i stor utsträckning varit vägledande vid utformningen av samarbetet mellan de tolv i EU. Tillämpningskonventionen innehåller en rad bestämmelser som motsvarar de regler som senare arbetats fram av hela gemenskapen t.ex. Dublinkonventionen, yttre gränskontrollkonventionen och konventionen om ett europeiskt informationssystem, EIS. Schengensamarbetet har därmed ett sakligt samband med de initiativ som tagits med anledning av upprättandet av den inre marknaden. I den mån de tolv lyckas komma överens om EU-regler så ersätter dessa Schengenreglerna, vilket är målsättningen. Schengenöverenskommelsens tillämpningskonvention har ännu inte trätt i kraft. Detta hänger samman med förseningar när det gäller att få de kompensatoriska åtgärderna på plats. Det som framförallt återstår, är att få det gemensamma informationssystemet, SIS (Schengen Information System), att fungera. Schengensamarbetet har inte aktualiserats i Sveriges medlemskapsförhandlingar då det utvecklas vid sidan av EU. Artikel 7a i Romfördraget Enligt det mål som uttrycks i Romfördragets artikel 7a skulle de inre gränskontrollerna för varor, personer, tjänster och kapital ha varit avvecklade senast den 31 december 1992. Detta mål har, som redan sagts, inte ännu kunnat uppnås vad gäller inre gränskontroll av personer. Frågan om huruvida personkontrollerna vid de inre gränserna helt skall avvecklas har varit en stötesten i EU-arbetet och oenighet råder mellan EU:s medlemsländer om tolkningen av artikel 7a och möjligheterna att utöva personkontroll vid de inre EU-gränserna. EG-kommissionen och Europaparlamentet anser liksom de nio medlemsländer som har undertecknat Schengenavtalet, att en medlemsstat inte får företa kontroll av personer, oavsett medborgarskap, vid en inre gräns när den inre marknaden trätt i kraft. Storbritannien, men också i viss utsträckning Danmark och Irland, hävdar däremot att en viss form av gränskontroll av medborgare i tredje land får genomföras. Så länge denna oenighet råder upprätthålls vissa personkontroller vid de inre EU-gränserna och det är oklart om och när de helt kommer att avvecklas. En annan viktig fråga är om tidsfristen den 31 december 1992 för upprättandet av den inre marknaden uteslutande är en politisk skyldighet eller om den även har rättslig verkan, dvs. om artikel 7a har s.k. direkt effekt. Något besked i frågan har ännu inte givits av EG-domstolen, som har exklusiv rätt att tolka gemenskapsrätten. Ordalydelsen i artikel 7a talar emellertid i hög grad för att artikeln inte har direkt effekt. Denna tolkning delas av de flesta medlemsländer. Om ministerrådet eller EG-kommissionen underlåter att fatta nödvändiga beslut, kan medlemsstaterna eller gemenskapens övriga institutioner anhängiggöra saken inför EG-domstolen, i syfte att få denna underlåtenhet fastslagen enligt proceduren i artikel 175 i Romfördraget. Europaparlamentet har i december 1993 inlett en sådan procedur, riktad mot kommissionen. Talan gäller underlåtenhet att lägga fram förslag för genomförandet av den inre marknaden vad gäller personers fria rörlighet och att tillse att medlemsstaterna respekterar artikel 7a. Maastrichtfördraget Fördraget om Europeiska unionen antogs vid regeringskonferensen i Maastricht i december 1991. I fördraget uppställs som ett av målen för unionen att utveckla ett nära samarbete i rättsliga och inrikes frågor (artikel B). Innebörden härav preciseras i avdelning VI, artikel K - K.9. Det finns ingen legal definition av begreppen "rättsliga" och "inrikes". Däremot anges i artikel K.1. de nio områden som medlemsstaterna skall betrakta som frågor av gemensamt intresse: 1. asylpolitik 2. regler för människors passage av medlemsstaternas yttre gränser och kontrollförfarande i samband med detta 3. invandringspolitiken och politiken gentemot medborgare i tredje land vad beträffar a) inresa och rörlighet för medborgare i tredje land på medlemsstaternas territorier b) villkor för bosättning för medborgare i tredje land på medlemsstaternas territorier, inklusive villkoren för familjers återförening och tillträde till arbetsmarknaden c) åtgärder mot tredje lands medborgares olagliga invandring, bosättning och arbete inom medlemsstaternas territorium 4. bekämpning av narkotikamissbruk, i den mån detta område inte omfattas av 7-9 5. kampen mot bedrägerier i internationell skala, i den mån detta område inte omfattas av 7-9 6. civilrättsligt samarbete 7. straffrättsligt samarbete 8. tullsamarbete 9. polissamarbete för att förhindra och bekämpa terrorism, olaga narkotikahandel och andra former av grova internationella brott, inklusive, om det är nödvändigt, vissa aspekter av tullsamarbete, i samband med organisationen av ett unionstäckande system för informationsutbyte inom en europeisk polisbyrå (Europol). Syftet med samarbetet på dessa områden är att förverkliga unionens mål, särskilt den fria rörligheten för personer. Samarbetet skall ske med beaktande av 1950 års Europarådskonvention om skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna och 1951 års konvention om flyktingars rättsliga ställning. De ovan nämnda områdena skall vara föremål för gemensamma ståndpunkter, gemensamma aktioner eller utarbetande av konventioner som medlemsstaterna kan anta. Detta innebär i praktiken att det mellanstatliga samarbete, i vilket man tidigare arbetat fram de existerande och föreslagna konventionstexterna, förs in under avdelning VI. Samarbetet inverkar inte på EG:s befogenheter enligt Romfördraget. Åtgärder under avdelning VI har endast folkrättslig status. Samarbetet omfattas inte av EG-rätten och dess principer, som t.ex. EG-rättens företräde. De generella rättsakter som beskrivs i artikel 189 i Romfördraget dvs. förordningar, direktiv och beslut kan sålunda inte användas. Om alla medlemsstater är överens kan emellertid artikel 100c i Romfördraget tillämpas på aktioner inom områdena 1-6. Bestämmelser i gällande konventioner mellan medlemsstaterna om förhållanden som omfattas av artikel 100c skall fortsätta att gälla till dess att deras innehåll ersatts med direktiv eller annan åtgärd. Artikel 100c är redan tillämplig på visumfrågor. Rådet skall på förslag av kommissionen och efter samråd med Europaparlamentet, enhälligt fastställa för vilka medborgare som visumtvånget skall gälla vid passage av medlemsstaternas yttre gränser. Fr.o.m. den 1 januari 1996 fattas dessa beslut med kvalificerad majoritet. Enligt artikel C i Maastrichtfördraget skall unionen ha en gemensam institutionell ram. Samarbetet kan därför omfattas av de generella politiska riktlinjer som utarbetas av Europeiska rådet. EU-rådet blir centralt forum för samarbetet och ersätter fora som TREVI och Rhodosgruppen. EG-kommissionen ges rätt att parallellt med medlemsländerna ta initiativ på områdena 1-6. Kommissionen får även delta i samarbetet på samtliga områden. Dessutom skall Europaparlamentet regelbundet informeras och konsulteras i dessa frågor eller rikta rekommendationer till rådet. EG-domstolen har emellertid endast jurisdiktion över konventioner i vilka det bestäms att domstolen skall vara behörig att tolka deras bestämmelser och avgöra tvister om deras tillämpning. En samordningskommitté bestående av höga tjänstemän har upprättats. Kommittén benämns K.4-kommittén efter den artikel i fördraget där den nämns. Under K.4-kommittén finns, enligt beslut av ministerrådet i november 1993, tre styrgrupper samt en rad arbetsgrupper. K.4-kommittén rapporterar till rådet via Coreper som består av medlemsstaternas ambassadörer i Bryssel. Coreper skall stå för den politiska koordinationen inför frågornas slutliga avgörande i rådet. EG-kommissionen deltar i alla grupper under K.4-strukturen. Sverige har i anslutningsförhandlingen accepterat avdelning VI i Maastrichtfördraget. I artiklarna 3 och 4 i anslutningsakten görs några ytterligare preciseringar. Enligt den förstnämnda artikeln förbinder sig Sverige att ansluta sig till de mellan medlemsstaterna upprättade konventioner på rättsväsendets och inrikespolitikens områden, som vid tiden för anslutningen är öppna för undertecknande. Det viktigaste exemplet är den s.k. Dublinkonventionen om asyl. Motsvarande gäller de konventioner som rådet har utarbetat på de nämnda områdena och rekommenderat medlemsländerna att anta. Enligt anslutningsakten förbinder sig Sverige att även tillträda sådana mellan medlemstaterna ingångna konventioner som gäller ömsesidigt erkännande och verkställighet av domar m.m. (jfr artikel 220 i Romfördraget). Det viktigaste av dessa olika konventioner beskrivs i det följande. För en ytterligare precisering, bl.a. av vilka konventioner det är frågan om, hänvisas till avsnittet om avtal med tredje land och mellan medlemsstaterna (avsnitt 9). 29.2Invandrings- och asylpolitik 29.2.1 Allmänt Invandrings- och asylpolitik, dvs. regler för medborgare från länder utanför den europeiska unionen, har inte traditionellt hört till EG:s samarbetsområden utan har varit det enskilda medlemslandets angelägenhet. Regler för rörelsefrihet inom gemenskapen för medlemsländernas medborgare har däremot tillhört EG:s grundtankar. Utvecklingen har emellertid fört med sig ett behov av att samarbeta även vad gäller tredjelandsmedborgare. Invandrings- och asylfrågor har sålunda förts in som samarbetsområde i avdelning VI i Maastrichtfördraget, samarbete i rättsliga och inrikes frågor. I en rapport till stats- och regeringscheferna vid toppmötet i Maastricht år 1991 angav invandringsministrarna två skäl för behovet av samarbete på detta område: 1. att uppnå målet i Romfördragets artikel 7 a, dvs. genomförandet av den inre marknaden vad gäller fri rörlighet för personer. Detta mål får konsekvenser för hur medlemsstaterna tillämpar sin nationella lagstiftning och kommer att ytterligare nödvändiggöra samarbete dem emellan. Avskaffandet av de inre gränskontrollerna av personer aktualiserar behovet av att stärka de yttre gränserna och att samarbeta kring hur dessa skall kontrolleras. Utgångspunkten för EU-samarbetet har varit att ett avskaffande av den inre personkontrollen inte skall föra med sig en negativ utveckling i form av ökad terrorism, illegal invandring, narkotikasmuggling eller annan grov internationell brottslighet. I detta avseende har man hittills utarbetat konventioner och gemensamt antagit flera resolutioner, rekommendationer och konklusioner som har bäring på invandrings- och asylområdet. 2. att kunna hantera det ökande migrationstrycket mot alla EU:s medlemsstater, vilket kräver gemensamma lösningar. De enskilda EU-länderna kan uppenbarligen inte lösa detta var för sig, utan risk för sina EU-partner. Målet är att göra problemen hanterbara för hela gemenskapen vilket kräver en utvidgad form av samarbete mellan medlemsländerna. De två ovan nämnda orsakerna till samarbete ledde till att följande områden av invandringspolitiken skall prioriteras: en harmonisering av vissa invandringsregler bl.a. genom en gemensam visumordning, utveckling av ett gemensamt förhållningssätt till illegal invandring, regler för arbetskraftsinvandring och den sociala status som legala invandrare från tredje land åtnjuter i de olika EG-länderna. Beträffande asylpolitiken skall förtur ges åt arbetet med tillämpningen av den s.k. Dublinkonventionen om vilket EU-land som skall vara ansvarigt för att i sak pröva en asylansökan, harmoniseringen av den materiella asylrätten för att säkerställa en enhetlig tillämpning av Genèvekonventionens flyktingbegrepp (procedurregler ses inte som så angelägna utom de ansträngningar som kan göras för att förkorta handläggningstiderna samt för att etablera minimigarantier för en rättvis behandling av asylansökningar), harmoniseringen av avlägsnandepolicy, kartläggning av mottagningsvillkoren för asylsökande och kontinuerlig uppdatering av sådan information. Viseringsfrågorna fördes genom Maastrichtfördraget in under traditionell EG-kompetens i artikel 100c av det reviderade Romfördraget. Bestämmelserna återfinns i den avdelning som handlar om tillnärmning av nationell lagstiftning som direkt inverkar på den inre marknadens funktion. Beslut om viseringsplikt skall tas med enhällighet på förslag av kommissionen och i samråd med Europaparlamentet. Fr.o.m. den 1 januari 1996 skall den typen av beslut tas med kvalificerad majoritet. Gemenskapen skall också ha befogenhet att föreslå åtgärder för ett enhetligt visum för EU-området. I den beslutsprocedur som följer av artikel 100c har Europaparlamentet större inflytande än under samarbetet i rättsliga och inrikes frågor, avdelning VI. EU:s medlemsländer har sedan mitten av 1980-talet gjort gemensamma genomgångar av listan över de länder vars medborgare är visumpliktiga vid inresa i samtliga EU-länder. Listan har successivt utvidgats och täcker i dag 70-talet länder. När Maastrichtfördraget trädde i kraft i november 1993 utnyttjade kommissionen sin initiativrätt under artikel 100c och lade fram ett förslag till en förordning med förteckning över de länder utanför EU vars medborgare måste ha visum vid inresa över medlemsländernas yttre gränser. I detta förordningsförslag föreslog kommissionen cirka 130 nationaliteter som visumpliktiga vid inresa i EU. Ministerrådet har ännu så länge endast inlett sina diskussioner kring förslaget och beslut väntas inte inom den närmaste tiden. Vad gäller andra frågor på invandrings- och flyktingpolitikens område ligger dessa under Maastrichtfördragets avdelning VI och förklaras vara "frågor av gemensamt intresse" vilka skall vara föremål för antagande av gemensamma ståndpunkter, gemensamma aktioner eller utarbetande av konventioner. Ett samarbete kring invandrings- och flyktingpolitik har pågått sedan mitten av 1980-talet. I konkreta termer har samarbetet hittills lett till att två konventionstexter utarbetats. Den första behandlar vilket EU-land som skall vara ansvarigt för att i sak pröva en asylansökan (den redan nämnda s.k. Dublinkonventionen eller första asyllandskonventionen). Konventionen sätter upp kriterier för tillämpningen av den s.k. första asyllandsprincipen. Den andra, yttre gränskontrollkonventionen, behandlar kontroller vid EU:s yttre gränser. De båda konventionerna skildras i det följande. Ingen av dessa två konventioner har ännu trätt i kraft. Ett arbete har bedrivits med inriktning på att förbereda den praktiska tillämpningen av de två konventionerna. Två s.k. clearing houses har upprättats vid ministerrådets sekretariat för informationsutbyte, analys och utveckling i asyl- och gränskontrollfrågor, CIREA och CIREFI. (CIREA står för Centre for Information, Discussion and Exchange on Asylum och CIREFI står för Centre for Information, Discussion and Exchange on the Crossing of Borders and Immigration.) Vidare har arbetet resulterat i en resolution om ett gemensamt förhållningssätt till när ett land utanför EU-kretsen skall anses vara första asylland. Resolutionen fastställer principer för användandet av första asyllandsprincipen vad gäller länder utanför EU-kretsen. Denna resolution kompletterar den resolution som tillkommit för att kunna bedöma när en asylansökan är uppenbart ogrundad och därmed kan bli föremål för ett förenklat förfarande vid handläggningen. Man har också enats om principer för familjeåterförening för personer som inte är medborgare i något EU-land, men som lagligen befinner sig på gemenskapens territorium under en längre tid. För att yttre gränskontrollkonventionen i praktiken skall kunna fungera krävs omfattande informationsutbyte mellan länderna och ytterligare en konvention är därför under utarbetande som innebär att ett europeiskt informationssystem, EIS skall sättas upp. Konventionerna behandlas närmare i det följande. Vid Europeiska rådets möte i Edinburgh år 1992 kom EU-länderna överens om principer som skall vara vägledande för medlemsländernas migrationspolitik och verka för ett minskat immigrationstryck på EU-området. EU-länderna skall verka för fred och frånvaro av väpnad konflikt i omvärlden, respekt för mänskliga rättigheter och rättssäkerhet samt upprättandet av demokratiska samhällen och adekvata sociala villkor i ursprungsländerna. En liberal handelspolitik som kan förbättra de ekonomiska villkoren i ursprungsländerna ingår också bland det man skall verka för. Samarbete kring utrikespolitiska åtgärder, ekonomiskt samarbete och invandrings- och asylpolitik mellan gemenskapen och medlemsländerna ses som en nödvändighet. Biståndsinsatser skall göras i de länder varifrån många asylsökande kommer, bland annat för att skapa arbetstillfällen och lindra hungersnöd. Gemensamma åtgärder för att motverka illegal invandring betonas också. Mot bakgrund av att varken Dublinkonventionen eller den yttre gränskontrollkonventionen har trätt i kraft ville EU:s stats- och regeringschefer ge ny fart åt arbetet och antog därför vid sitt möte i december 1993 ett omfattande arbetsprogram för år 1994 som i stort sett bekräftade de tidigare prioriteringarna. EG-kommissionen lade i februari 1994 fram ett meddelande om invandrings- och asylpolitik. Promemorian avser att ta ett initiativ till att sätta en ram för framtida diskussioner. EG-kommissionen har sedan Maastrichtfördraget trädde i kraft fått möjlighet att föreslå åtgärder på invandrings- och flyktingpolitikens område. Promemorian behandlar ämnet på ett övergripande sätt och definierar tre nyckelelement: - åtgärder för bekämpande av grundorsakerna till det ökade migrationstrycket mot Europa - detta skall ske i samarbete med ursprungsländerna - invandringskontroll så att invandringen kan hållas inom hanterbara gränser, särskilt vad gäller illegal invandring - beträffande asylfrågor diskuteras bl. a. tillfälliga uppehållstillstånd - fördjupad integration av legala invandrare - förbättra för dem som redan har uppehållstillstånd i EU-området. Invandrings- och asylpolitik bör enligt kommissionen integreras i gemenskapens utrikespolitik, t.ex. vad gäller handel, u-hjälp, humanitärt bistånd och mänskliga rättigheter (jfr Edinburghdeklarationen). EU-länderna måste vidare definiera och tillämpa en gemensam politik vad gäller tillstånd för anställda, egenföretagare och studenter från tredje land och harmonisera politiken för uppehållstillstånd av humanitära skäl. Effektivare åtgärder för att ta itu med illegal invandring genom förebyggande måste också vidtas. Det anses också nödvändigt att ge legala invandrare rättigheter som mer liknar dem som tillkommer EU-medborgarna, när det gäller anställningsvillkor, utbildning och information. Kampen mot social diskriminering och alla former av rasism och främlingsfientlighet betonas också. Beträffande asylfrågorna är kommissionens angreppsvinkel en annan. Det gäller att försäkra sig om att beredningen av en asylansökan sker på ett rättvist och effektivt sätt i alla EU-länderna. 29.2.2 Dublinkonventionen Dublinkonventionens fulla benämning är Konventionen för bestämmande av vilken stat som är ansvarig för att pröva en asylansökan som gjorts i någon av medlemsstaterna i de europeiska gemenskaperna. I dagligt tal kallas konventionen för Dublinkonventionen eller första asyllandskonventionen. Konventionen har, som framgår av namnet, till syfte att identifiera vilket av medlemsländerna som i sak skall pröva en asylansökan. Man har genom bestämmelserna i konventionen velat komma till rätta med att personer söker asyl i flera länder samtidigt och att asylsökande inte får sin ansökan prövad i något land. Konventionen skall alltså säkerställa att en ansökan prövas i sak och att ett medlemsland identifieras som ansvarigt för denna prövning. Konventionen är färdigförhandlad och undertecknad av de nuvarande medlemmarna i EU, dock har ännu inte alla medlemsstater ratificerat konventionen. Konventionen beräknas träda i kraft tidigast under slutet av år 1994 eller början av år 1995. Dublinkonventionen förutsätter ingen harmonisering av nationellla asylregler. Varje medlemsland har dessutom rätt att pröva en asylsökan även om ansvaret för prövningen enligt kriterierna i konventionen åligger en annan medlemsstat. Vidare har varje medlemsland rätt att, i enlighet med nationell lagstiftning och bestämmelserna i Genèvekonventionen, sända en asylsökande till ett tredje land. För att bestämma vilket medlemsland som skall pröva en asylansökan ställer konventionen upp ett antal kriterier. Dublinkonventionen har som tidigare nämnts ännu inte trätt i kraft. Av konventionen framgår att ett informationsutbyte mellan medlemsländerna förutsätts vid tillämpningen av den. Vilket medlemsland som i sak skall pröva en asylansökan enligt konventionen måste avgöras inom en viss tidsgräns. För att underlätta tillämpningen av konventionen har ett standardformulär utarbetats som skall fyllas i av den asylsökande. Uppgifterna i formuläret ligger sedan till grund för tillämpningen av konventionen. Något gemensamt datoriserat informationssystem finns inte. Inom EU pågår en diskussion som gäller huruvida asylsökandes fingeravtryck skall kunna registreras. Systemet som kallas EURODAC existerar inte i dag. För närvarande utreds om det krävs en konvention för att kunna upprätta ett sådant system. Dublinkonventionen behandlar alltså första asyllandsprincipen. Sverige tillämpar redan i dag denna princip. Den lagliga grunden återfinns i 3 kap. 4 § andra stycket punkt 4 utlänningslagen. Enligt stadgandet anses behov av asyl inte föreligga om den asylsökande har eller hade kunnat få skydd i något annat land som han uppehållit sig i under färden till Sverige. En viss skillnad mellan utlänningslagen och Dublinkonventionen föreligger i det att utlänningslagen föreskriver att en asylsökande skall ha vistats i det första asyllandet. Någon motsvarighet till detta finns inte särskilt uttalad i Dublinkonventionen. Sverige kan utan problem ansluta sig till EU:s pågående samarbete på invandrings- och asylområdet. Det bör understrykas att EU:s arbete på detta område ännu inte lett fram till några omfattande konkreta resultat som vid ett svenskt inträde i den europeiska unionen omgående måste tillämpas i Sverige. Det som ligger närmast till hands är ett eventuellt ikraftträdande av Dublinkonventionen. Som framgår ovan har alla nuvarande medlemsstater undertecknat konventionen och flertalet av dem har även ratificerat den. I anslutningsfördraget har Sverige accepterat Dublinkonventionen. Det är i dagsläget svårt att i detalj förutse ett eventuellt framtida behov av lagändringar. Ett ikraftträdande av Dublinkonventionen kan komma att aktualisera vissa smärre ändringar i utlänningslagen. Det bör i detta sammanhang understrykas att mycket av det samarbete som bedrivs inom EU på det asylrättsliga området har som mål att införa regler som i mångt och mycket liknar dem Sverige i dagsläget redan har. Ett exempel på detta är den s.k. första asyllandsprincipen som Dublinkonventionen har till mål att genomföra. Denna princip finns redan i utlänningslagen. Om det blir aktuellt med lagändringar får regeringen återkomma i dessa delar. 29.3Kontroll av gemenskapens yttre gränser 29.3.1 Konventionen angående kontroller av personer som passerar yttre gränser (yttre gränskontrollkonventionen) Sedan EG-länderna gemensamt antagit Palmadokumentet år 1989 påbörjades ett arbete på mellanstatlig nivå för upprättandet av ett område utan inre gränser i enlighet med artikel 7a i Romfördraget. Ett förslag till konvention om passage vid de yttre gränserna utarbetades. I juni 1991 var man överens om principerna för denna konvention men undertecknandet har sedan dess hindrats av oenighet mellan Storbritannien och Spanien rörande konventionens territoriella giltighet vad gäller Gibraltar. I december 1993 utnyttjade EG-kommissionen emellertid sin nyvunna initiativrätt i fråga om rättsliga och inrikes frågor och presenterade ett nytt, reviderat utkast till yttre gränskontrollkonvention. Kommissionens mål har varit att bevara den politiska de facto - överenskommelse som uppnåtts och kommissionen har därför föreslagit en text som anpassats till den nya ram som avdelning VI i Maastrichtfördraget utgör. Kommissionens nya text skiljer sig endast i detaljer från utkastet från år 1991. Först och främst tar den till vara de institutionella ändringar som Maastrichtfördraget för med sig och lyfter ut de delar om harmonisering av viseringspolitiken som numera återfinns i artikel 100c i Romfördraget. Domstolen föreslås dessutom få rätt att tolka konventionen och slita vissa tvister. Enligt kommissionen är det berättigat för att säkerställa en enhetlig tolkning av konventionen. Konventionens huvudsakliga syfte är att slå fast gemensamma principer för det praktiska genomförandet av yttre gränskontroller. Konventionen innehåller bl.a. regler om villkor som en resande skall uppfylla för att tillåtas inresa på medlemsländernas område. En gemensam förteckning över tredjelandsmedborgare som är oönskade på medlemsländernas territorium på grund av att de utgör hot mot den allmänna ordningen och säkerheten skall upprättas. Vissa viseringsbestämmelser, som inte täcks av artikel 100c, tas också upp i konventionen. Det gäller till exempel villkor för utfärdande av den enhetliga EU-viseringen. Det bör upp- märksammas att förslaget till konvention också innehåller bestämmelser om utresekontroll gentemot tredje land. Konventionsförslaget innehåller vidare bestämmelser som rör det så kallade transportöransvaret. Med transportöransvar avses det ansvar som transportörer har för att se till att resenärerna har de dokument som krävs för inresa på destinationsorten. Frågan om avlägsnande, dvs. avvisning eller utvisning, tas också upp i konventionen. Om en tredjelandsmedborgare illegalt tar sig in i ett medlemsland eller inte längre uppfyller villkoren för uppehållstillstånd, måste han i princip lämna medlemsstaternas territorier. Sker det inte frivilligt skall personen avlägsnas i enlighet med nationell lagstiftning. EU-länderna har också gemensamt antagit rekommendationer om avlägsnande. Gränskontrollen skall, enligt konventionen, ske vid auktoriserade gränsövergångar. Det är en uppgift för resp. medlemsland att bestämma om auktoriserade gränsövergångar. I praktiken handlar det om att bestämma på vilka platser utefter en landgräns, som utgör yttre gräns, gränspassage skall få ske samt om att bestämma vilka hamnar och flygplatser som får ha utrikes trafik. Gränsövergångsställena skall stå under ständig kontroll genom medlemsstaternas försorg. Varje gränspassage skall kontrolleras. Syftet med kontrollen är att förhindra passage av personer vars vistelse skulle kunna medföra fara för den allmänna ordningen och säkerheten eller för statens säkerhet. Passagerare från tredje land skall bli föremål för pass- och bagagekontroll vid ankomsten då de transiterar till en flyglinje inom EU. Utefter den yttre gränsen skall bedrivas övervakning med mobila enheter eller andra effektiva övervakningsmedel. Övervakningen skall vara lika effektiv överallt. Kontrollen vid den yttre gränsen skall göras av behörig myndighet i resp. land i enlighet med de nationella lagarna och konventionens bestämmelser. Övervakningsenheterna skall samarbeta med sina motsvarigheter i andra medlemsländer. Kontrollen skall ske i alla medlemsländers intresse. Ministerrådet skall besluta de bestämmelser som är nödvändiga för tillämpningen av konventionen. 29.3.2 Yttre gränskontrollkonventionen och EES-avtalet I kommissionens utkast till yttre gränskontrollkonvention definieras vilka personer som skall anses falla under gemenskapsrätten och här ingår, förutom EU-medborgare, även medborgare i EES-länderna. Detta innebär att EES-medborgarna endast har skyldighet att styrka sitt medborgarskap i ett EES-land och att de inte skall anses vara tredjelandsmedborgare i yttre gränskontrollkonventionens mening. Det finns därför t.ex. inte någon möjlighet att föra upp en EES-medborgare på den lista över personer som av säkerhetsskäl är oönskade på EU-medlemsländernas territorier som förutsätts i konventionen. Att införa den yttre gränskontrollkonventionens skyldigheter på medborgare i EFTA-länder som anslutit sig till EES-avtalet skulle också strida mot EES-avtalets (och EG-rättens) förbud mot all diskriminering på grund av nationalitet. Någon liknande rättighet för EU-medborgare som reser in i ett EFTA-land över en yttre gräns följer för närvarande inte av EES-avtalet och den yttre gränskontrollkonventionen. Regler om villkor för inresa samt passkontroll i Sverige återfinns i utlänningslagen (1989:529) och i utlänningsförordningen (1989:547). Till stor del bygger dessa regler på den nordiska passkontrollöverenskommelsen. I princip krävs att den som inte är svensk medborgare skall ha pass. Regeringen får dock föreskriva om undantag från denna regel. Ett generellt undantag görs för medborgare i de övriga nordiska länderna när de reser inom Norden. Vidare skall en utlänning som reser in i Sverige enligt huvudregeln ha visering. Övriga undantag från krav på visering framgår av utlänningsförordningen. Bl.a. undantas medborgare i de västeuropeiska länderna från kravet på visering. Den nordiska passkontrollöverenskommelsen innebär att icke-nordbor kan resa direkt från en nordisk stat till en annan nordisk stat utan att undergå passkontroll, förutsatt att gränspassagen sker vid godkänt gränsövergångsställe. Överenskommelsen innebär också att de nordiska staterna skall eftersträva en likartad praxis beträffande visering. Även regler om transportörsavtal återfinns i utlänningslagen. Där föreskrivs att transportören vid avlägsnande är ansvarig för kostnaden för utlänningens resa från Sverige samt resekostnaden för den bevakningspersonal som följer med om utlänningen saknar pass eller de tillstånd som krävs för inresa till Sverige. 29.3.3 Det europeiska informationssystemet (EIS) I yttre gränskontrollkonventionen förutsätts att tredjelandsmedborgare som av hänsyn till den allmänna ordningen och säkerheten inte bör få resa in i EU skall förtecknas på en gemensam "spärrlista". En konvention om ett europeiskt informationssystem (EIS) håller för närvarande på att utarbetas inom den särskilda gruppen för ADB-frågor. Den dåvarande koordinatorsgruppen för personers fria rörlighet uttalade i juni 1993 att EIS-konventionen och yttre gränskontrollkonventionen står i så nära sammanhang med varandra att de bör träda i kraft samtidigt. EIS är avsett att bl.a. svara för den nämnda "spärrlista" som förutsätts i den yttre gränskontrollkonventionen. Därutöver kommer EIS att innehålla andra uppgifter som är av betydelse för det internationella polissamarbetet när det gäller att bekämpa grov internationell brottslighet, bl.a. uppgifter om personer som är efterlysta eller som annars kan misstänkas för grova brott. EIS avses ta över de uppgifter som ankommer på Schengen Information System (SIS) enligt Schengenavtalets tillämpningskonvention. Frankrike avses få ansvar för upprättandet av EIS gemensamma stödfunktion, som lokaliseras till Strasbourg. Målsättningen är att ha konventionstexten färdig före 1994 års utgång. Viktiga frågor återstår emellertid att lösa. Ett informationsutbyte inom ramen för EIS kan ge ett mycket värdefullt bidrag bl.a. till den svenska polisens kriminalunderrättelsetjänst. Bl.a. bör polisen få ett bättre underlag än i dag för att avslöja efterlysta personer eller andra grova internationella förbrytare som uppehåller sig i landet. Rikspolisstyrelsen tillmäter en svensk anslutning till ett framtida EIS mycket stor betydelse. Praktiskt torde informationssystemet vid en svensk anslutning komma att hanteras av Rikspolisstyrelsen och eventuellt Statens invandrarverk. Det förutsätter en rad åtgärder på myndighetsnivå, såsom systemkonstruktion, upphandling, utbildning och metodutveckling. Att lösa dessa uppgifter ankommer i första hand på Rikspolisstyrelsen. 29.3.4 Nuvarande svensk ordning Den nuvarande gränskontrollen för personer regleras genom bestämmelser i utlänningslagen (1989:529), utlänningsförordningen (1989:547) och i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. Av betydelse är också den nordiska passkontrollöverenskommelsen, publicerad i kungörelsen (1958:122) angående tillämpning av en mellan Sverige, Danmark, Finland och Norge träffad överenskommelse om upphävande av passkontrollen vid de internordiska gränserna. Polisen svarar för personkontrollen vid gränserna. Tullverket och Kustbevakningen kan medverka i kontrollen, varvid den deltagande personalen har befogenhet som polismän. Kontrollen avser i första hand inresa till Sverige. Utresekontroll tillämpas numera inte rutinmässigt. Enligt utlänningsförordningen kan dock utresekontroll ske för att förebygga eller beivra brott eller för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. I övrigt kan sådan äga rum för att genomföra den kontroll över utlänningar som föreskrivs i utlänningslagen. Huvudansvar för kontroll av varor som passerar gränsen har tullen enligt tullagen (1987:1065) och tullförordningen (1987:1114). Den lagstiftning som främst reglerar tullens verksamhet när det gäller beivrande av brott, är lagen (1969:418) om straff för varusmuggling. Polisen och Kustbevakningen är enligt tullagen skyldiga att medverka i denna kontrollverksamhet. Någon motsvarande skyldighet för tullen att medverka i polisens kontroll av personers rörlighet finns inte. Polisen och Kustbevakningen har samma befogenhet som tullpersonalen då de medverkar i tullkontrollen. När det gäller den verksamhet som avser uppgiftsskyldighet för varor som passerar gränsen, regleras tullens ansvarsområde, utom i tullförfattningarna, också i skilda specialförfattningar. 29.3.5 Gränskontrollgruppen Regeringen bemyndigade år 1992 Europaministern att tillkalla en interdepartemental arbetsgrupp med uppgift att utreda frågor om gränskontroller och gränsformaliteter i ett EG/EU-medlemskapsperspektiv (gränskontrollgruppen). I arbetet deltog såväl departement som myndigheter som berörs av gränskontrollfrågorna. Arbetsgruppen har redovisat en slutrapport Gränskontroller och gränsformaliteter i ett EG/EU-medlemskapsperspektiv (Utrikesdepartementets handelsavdelning, november 1993) med förslag till kompensatoriska åtgärder på en rad områden. Mot bakgrund av gränskontrollgruppens förslag beslöt regeringen i december 1993 att tillsätta två utredningar inom kommittéväsendet med inriktning på organisationen av den yttre gränskontrollen respektive narkotikabekämpningen m.m. i ett EU-perspektiv. Samtidigt uppdrog regeringen åt Rikspolisstyrelsen att svara för utvecklingsfrågor i övrigt inom polisen när det gäller internationellt polissamarbete m.m. i ett EU-perspektiv. Detta pågående utredningsarbete berörs närmare i det följande. Funktion och effektivitet Gränskontrollgruppen har ingående analyserat gränskontrollens funktion och effektivitet. Därvid har gruppen anfört att gränskontrollen vad gäller personer utgör ett filter mot smuggling och mot att personer reser in i landet utan tillstånd, men att det är svårt att säkert bedöma kontrollens effektivitet. Begränsningar i effektiviteten ligger bl.a. i att kontrollen inte avser nordiska medborgare som kommer från ett annat nordiskt land och att mängden resande gör att endast ett fåtal kan kontrolleras systematiskt och noggrant. Personkontrollen vid landets gränser får därför numera anses ha en begränsad effektivitet som en spärr mot den internationella kriminaliteten. Personkontrollen vid EU:s yttre gränser avses bli reglerade i yttre gränskontrollkonventionen. Inresekontrollen enligt konventionen blir minst lika ingående som den nuvarande svenska och ett krav på utresekontroll tillkommer. Det förutsätts vidare att gränsen mellan gränsövergångarna övervakas effektivt. Konventionstexten ger inte klart besked om nuvarande svenska kontrollnivå är till fyllest eller om den, vid medlemskap, måste förstärkas. Det finns dock skäl att förutsätta en tämligen långt gående kontroll av de inresande samt en i huvudsak rörlig gränsbevakning som är så effektiv att den är ett verksamt medel mot illegal gränspassage. En gränskontroll i enlighet med konventionen kan därför förutses bli ett minst lika gott skydd mot illegal invandring och mot brottslighet med internationell anknytning som den svenska gränskontrollen i dag utgör. Yttre gränskontrollkonventionen förutsätter att de anslutna länderna i princip håller en enhetlig kontrollnivå utefter hela den yttre gränsen. Brister i fråga om kontrollens effektivitet hos något av medlemsländerna kan leda till att personer olovligt tar sig in över den yttre gränsen och sedan, till följd av att kontroll saknas vid inre gränserna, kan ta sig "bakvägen" till andra medlemsländer utan att upptäckas. Sverige och övriga medlemsländer kommer därför att vara ömsesidigt beroende av varandra när det gäller att upprätthålla en effektiv gränskontroll och att i övrigt skapa förutsättningar för att upprätthålla lag och ordning på ett effektivt sätt. Det understryker vikten av ett nära och förtroendefullt internationellt samarbete i dessa frågor. Organisation Den yttre gränsen kommer att utgöras av flygplatser såvitt avser ankommande från tredje land, hela kusten samt, om Norge och Finland inte skulle bli medlemmar i EU, landgränsen mot dessa länder. Gränsövergångar kommer i första hand att vara flygplatser och hamnar med trafik från tredje land. Om landgränsen mot Norge och Finland kommer att utgöra yttre gräns, blir frågan om gränsövergångar enligt yttre gränskontrollkonventionen aktuell även där. Som framgått i det föregående får den yttre gränsen endast passeras vid auktoriserad gränsövergång. Regeringen bemyndigade i december 1993 justitieministern att tillkalla en särskild utredare med uppgift att utreda frågor om myndighetssamverkan vid gränskontroll i ett EU-perspektiv (dir. 1993:130). Utredningsdirektiven bygger på att den grundläggande ansvarsfördelningen bör bestå, i enlighet med vad gränskontrollgruppen föreslagit, mellan de huvudansvariga myndigheterna. Också i fortsättningen bör alltså polisen ha huvudansvaret för personkontrollen och tullen för varukontrollen, i fortsatt nära samverkan med varandra och med Kustbevakningen. Innan EU-ländernas yttre gränskontroll har vunnit stadga är det svårt att ha någon klar uppfattning om vilka totala resursinsatser som kommer att behövas från svensk sida för att upprätthålla en effektiv kontroll vid den yttre gränsen i enlighet med det internationella regelverket. En ökning av gränskontrollens effektivitet bör i första hand åstadkommas genom ett nära samarbete mellan berörda myndigheter. Förutom polisen och tullen har Kustbevakningen en given roll i ett myndighetssamarbete på gränskontrollens område. Det kan inte uteslutas att också andra organ kan ges vissa uppgifter i sammanhanget, t.ex. Marinen och Sjöfartsverket när det gäller observation av sjötrafiken. Dubbelarbete mellan myndigheterna måste undvikas, vilket framhålls i direktiven till den särskilde utredaren. Exempelvis bör rutinbetonade kontroller och ingripanden kunna utföras av en myndighets personal utan att personal från någon annan myndighet av formella skäl måste tillkallas. Detta gäller inte minst i fråga om övervakning och kontroll av de delar av den yttre gränsen som endast sällan eller i mindre omfattning passeras av tredjelandsmedborgare t.ex. vissa mindre hamnar och flygplatser. Givetvis har också lednings- och samordningsfrågorna stor betydelse för att gränskontrollen skall fungera effektivt från både verksamhets- och kostnadssynpunkt. 29.4Brottsbekämpning i ett EU-perspektiv 29.4.1 Inledning Den fortgående internationaliseringen i världen och den därmed följande ökande rörligheten mellan länder har lett till en oroande ökning av den internationella brottsligheten i många länder. Det handlar bl.a. om illegal narkotikahandel och en avancerad ekonomisk brottslighet, exempelvis penningtvätt, men också om en mer vardagsbetonad brottslighet t.ex. resande ligor av ficktjuvar. Till bilden hör också tämligen specialiserad brottslighet såsom illegal handel med vapen, radioaktiva ämnen m.m. Ökningen av den internationella brottsligheten är inte minst synlig i Sveriges närområden. I många länder inom det forna östblocket har brottsligheten ökat starkt under de senaste åren till följd av de politiska, sociala och ekonomiska omvälvningar som skett där på kort tid. Delvis är det fråga om brottslighet i organiserade former med inslag av narkotikahandel, svartabörshandel och annan ekonomisk brottslighet, smuggling av krigsmaterial och stulna bilar, mutor och beskyddarverksamhet, prostitution m.m. Denna brottslighet visar tecken på att breda ut sig till andra länder. Sverige har också upplevt en ökning av brottslighet med anknytning till Östeuropa, låt vara än så länge i liten skala. Det anförda visar att det finns starka skäl för att effektivisera kampen mot den internationella brottsligheten. Detta är ett gemensamt intresse för Sverige och för andra jämförbara länder och gäller oberoende av om ett land är eller avser att bli medlem i EU. Ett EU-medlemskap innebär i många viktiga avseenden förbättrade möjligheter att effektivisera kampen mot den internationella brottsligheten. Som medlem kommer Sverige att ta del i det samarbete på politisk nivå som äger rum bl.a. inom ramen för EU:s samarbete i rättsliga och inrikes frågor. Samarbetet innebär bl.a. att medlemsländerna tillsammans analyserar brottsutvecklingen och kommer överens om gemensamma strategier för hur kampen mot brottsligheten skall effektiviseras. Det handlar bl.a. om att närma ländernas lagstiftning till varandra, att gemensamt påverka utomstående länder att ingripa mot inhemsk narkotikaproduktion eller vidta andra åtgärder mot internationell brottslighet, att bygga upp gemensamma kontrollsystem och se till att polis, tull och andra berörda myndigheter i medlemsländerna fördjupar sitt samarbete. På myndighetsnivå innebär medlemskapet i EU bl.a. att den svenska polisen och tullen kommer att kunna utveckla samarbetet med sina motsvarigheter i de andra medlemsländerna. Samarbetet har åtskilliga aspekter, såsom gemensam utbildning och metodutveckling, teknikutveckling, gemensamma informationssystem och samarbete i konkreta brottsutredningar. Härigenom kan den sammantagna kunskapen om internationell brottslingar och internationell brottslighet och den sammantagna kompetensen hos medlemsländernas polis och tull användas i kampen mot denna brottslighet. Till samarbetet mot den internationella brottsligheten hör upprättandet av en europeisk polisbyrå (Europol), tullmyndigheternas europeiska samarbetsgrupp (MAG 92), stationering av polissambandsmän i olika länder, förstärkning av åtgärder mot narkotikasmuggling m.m. vid de yttre gränserna, samarbete i fråga om kontroll i anslutning till de inre gränserna samt gemensamma rutiner för samarbete i utredningar som syftar till att avslöja pågående eller inträffad brottslighet och att förhindra fortsatt brottslighet i medlemsländerna. Sammantaget innebär detta samarbete inom EU:s ram att Sverige som medlem i EU kommer att stå betydligt bättre rustat när det gäller att bekämpa internationell brottslighet. Sverige får härigenom bättre möjligheter både att påverka samhällsutvecklingen här i landet i rätt riktning och att verksamt bidra till en positiv utveckling i vår del av världen. I det följande kommer de olika komponenterna i EU-samarbetet mot den internationella brottsligheten att beröras närmare. Den mycket viktiga komponent som utgörs av den yttre gränskontrollen och det europeiska informationssystemet (EIS) har skildrats i det närmast föregående. 29.4.2 Europol Den europeiska kriminalpolisbyrån Europol är avsedd att bli ett organ för internationellt polissamarbete i fråga om kriminalunderrättelsetjänst på bl.a. narkotikaområdet inom EU. Som ett första steg beslutade ministrarna inom det dåvarande TREVI-samarbetet i Köpenhamn i juni 1993 att upprätta en enhet för narkotikabekämpning, benämnd Europol Drugs Unit (EDU). I beslutet sägs att EDU skall utväxla och analysera information om den illegala narkotikatrafiken, om de brottsliga organisationer som är inblandade i sådan aktivitet samt om penningtvätt som berör två eller flera medlemsstater.EDU har påbörjat sin verksamhet i begränsad skala i början av år 1994. För närvarande arbetar ca 50 tjänstemän vid EDU i Haag, men man beräknar att ca 300 personer kommer att arbeta där i framtiden. Som EU-medlem kommer Sverige att sända polismän och eventuellt också tulltjänstemän för tjänstgöring vid Europol. Europol kan förutses få sitt mandat utvidgat också till andra slag av grov internationell brottslighet. Organisationen kommer sannolikt att få en betydelsefull roll när det gäller det internationella polissamarbetet och då inte minst narkotikabekämpningen. Underrättelserna från Europol kan ligga till grund för ingripande av medlemsländernas polis mot konkret brottslig verksamhet likaväl som för inriktningen av polisverksamheten mot bakgrund av den befarade utvecklingen i fråga om internationell kriminalitet. Däremot är inte avsikten att ge Europol några egna exekutiva befogenheter. Arbete pågår med att utarbeta en konvention som skall utgöra den rättsliga grunden för Europols verksamhet (Europolkonventionen). 29.4.3 MAG 92 Inför perspektivet av den inre marknaden har EG:s generaltulldirektörer tillsatt en ny samarbetsgrupp (MAG 92). Gruppen skall bl.a. undersöka hur samarbete och informationsutbyte kan förbättras både tullmyndigheterna emellan och mellan dessa och andra brottsbekämpande myndigheter. Ett viktigt resultat av arbetet i MAG 92 är förslaget till konvention om ett databaserat underrättelsesystem gällande överträdelser av lagstiftning, inte minst sådan lag som upprätthålls med stöd av artiklarna 36 och 223 i Romfördraget. Systemet kallas Customs Information System (CIS) och skall bestå av en central databas som skall vara tillgänglig via terminaler i de anslutna länderna. Genom MAG och tullinformationssystemet CIS kommer möjligheterna att bekämpa brottslighet med internationell anknytning att ytterligare öka vid ett svenskt medlemskap i EU. CIS-konventionen är under utarbetande. 29.4.4 Underrättelseförfarande och sambandsmän Underrättelseförfarandet utgör redan i dag en verksam del i kampen mot den kvalificerade brottsligheten, inte minst den internationella narkotikahandeln. Att vidareutveckla underrättelseförfarandet genom ett EU-medlemskap innebär en viktig förstärkning av möjligheterna att bekämpa denna brottslighet på ett effektivt sätt. Polisens underrättelseförfarande är på central nivå knutet till Riks- kriminalpolisen och tullens i första hand till Generaltullstyrelsen. Detta är en lämplig ordning också för framtiden. Ett viktigt instrument i det internationella polissamarbetet är de sambandsmän som polisen och tullen redan i dag har i ett antal länder. Flertalet av dessa är s.k. nordiska sambandsmän och arbetar gemensamt för de nordiska länderna. Frågor om de nordiska sambandsmännen diskuteras fortlöpande inom den s.k. PTN-gruppen, som är ett nordiskt samrådsorgan för polis och tull i narkotikafrågor m.m. Uppgifterna för sambandsmännen spänner i princip över hela det polisiära och tullmässiga arbetsfältet, men ärenden rörande narkotika utgör en tyngdpunkt för de flesta av dem. Erfarenheterna från sambandsmännens verksamhet är generellt sett mycket goda. Det pågår ett arbete inom tredje pelaren att utveckla ett system med sambandsmän inom och utom EU-området. Också sett från svenska utgångspunkter är detta ett av de viktigaste sätten att effektivisera det internationella samarbetet på brottsbekämpningens område, och då inte minst när det gäller bekämpningen av narkotikabrott. Samtidigt är det en naturlig utveckling av det nordiska systemet med sambandsmän. 29.4.5 Närpolisverksamhet m.m. Inom polisen pågår för närvarande ett utvecklingssamarbete som inte har direkt samband med Sveriges inträde i EU men som får stor betydelse när det gäller att öka polisens effektivitet, också när det gäller narkotikabekämpning (se bl.a. prop. 1993/94:100 bil. 3). Hit hör utvecklingen av den kvalificerade kriminalpolisverksamheten på alla nivåer. Särskilda medel har anslagits för att utveckla arbetsmetoder, teknikstöd och utbildning inom kriminalpolisen. Rikskriminalpolisen har fr.o.m. den 1 juni 1994 fått en ny organisation med en förstärkt ledning. På regional nivå kan förutses en utveckling mot länskriminalavdelningar med resurser i fråga om kriminalunderrättelsetjänst och med ett samarbete med Rikskriminalpolisen och i vissa fall direkt med utländska polismyndigheter. Närpolisverksamhet utvecklas över hela landet i enlighet med riktlinjer i 1994 års budgetproposition. Närpolisverksamhet innebär bl.a. att polisen arbetar på ett problemorienterat sätt och med en organisation som bygger på små, lokala enheter. Stor vikt läggs vid att öka polisens synlighet och att utveckla ett nära samarbete med dem som bor eller arbetar inom området. 29.4.6 Bevakning av de inre gränserna Den fria rörligheten över de inre gränserna inom EU är inte obegränsad och innebär inte utan vidare att all kontroll i anslutning till den inre gränsen upphör. Det finns sålunda ett internationellt regelverk inom EG-rätten som begränsar eller reglerar formerna för den fria rörligheten av vissa slags varor, t.ex. narkotika, vapen, utrotningshotade djur och växter, nationella konst- eller kulturskatter, krigsmaterial etc. Frågan om dessa s.k. kompensatoriska åtgärder har berörts i avsnittet om den fria rörligheten för varor, personer, tjänster och kapital (11) och har utförligt beskrivits i den förut nämnda Gränskontrollgruppens rapport. En sådan kompensatorisk åtgärd kommer att beskrivas i det följande, nämligen den gemenskapslagstiftning som reglerar den legala handeln med vapen (EG:s vapendirektiv). Vidare medger Romfördraget i artikel 36 att nationella restriktioner i fråga om varors fria rörlighet behålls för vissa ändamål och på vissa villkor. Det gäller hänsyn till allmän moral, allmän ordning eller säkerhet eller intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv, att bevara växter, att skydda nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde eller att skydda immateriell äganderätt. Ett EU-land har också rätt att i anslutning till den inre gränsen utöva samma befogenheter i fråga om kontroll som gäller annorstädes inom landets territorium. Inom nuvarande EU-länder förekommer överväganden, och har i vissa fall införts regler om, att behålla en viss kontroll genom tull eller polis bl.a. i anslutning till den inre gränsen, inte minst för att förhindra att den fria rörligheten leder till att narkotika förs över gränsen i ökad omfattning. Det handlar bl.a. om kontroll som bygger på spaningsinformation och underrättelser inom det internationella polis- och tullsamarbetet. Erfarenheterna av denna nya inriktning av kontrollverksamheten är goda. En kontroll av detta slag i anslutning till Sveriges gränser mot andra EU-länder övervägs inom kommittéväsendets ram av en av de bägge utredningar, som enligt vad som tidigare anförts, tillkallades i december 1993 (Nya former för narkotikabekämpning m.m. i ett EU-perspektiv, dir. 1993:131). Utredningens uppgift är att utreda vissa frågor om hur Sverige, vid ett EU-medlemskap, skall förhindra att den fria rörligheten av personer och varor inom EU leder till ett ökat inflöde av narkotika och illegala vapen i landet. Det bör framhållas att det endast är tullklareringen vid inre gräns, som avvecklas vid ett svenskt medlemskap den 1 januari 1995. Identitetskontroller av personer vid inre gräns behålles till dess att ett beslut fattats på svensk sida om avveckling av dem. Ett sådant beslut är beroende av att effektiva s.k. kompensatoriska åtgärder införs i EU och i Sverige. Utredningen skall bl.a. överväga i vad mån lagstiftningen om varusmuggling behöver ändras för att Sverige skall kunna behålla straffsanktionerade förbud mot in- eller utförsel av vissa varor i förhållande till andra EU-länder. Vidare skall utredningen överväga formerna för att, inom ramen för vad som är tillåtet enligt det internationella regelverket, upprätthålla en kontroll när det gäller varor som förs över en gräns mot ett annat EU-land i strid med ett straffsanktionerat förbud. Kontrollen bör i första hand avse narkotika och vapen. Det bör enligt direktiven vara en uppgift för tullen och polisen att tillsammans svara för kontrollen. Det är regeringens uppfattning att polisen och tullen också vid ett EU-medlemskap skall vara verksamma i anslutning till de inre gränserna för att förhindra att narkotika, vapen etc. förs in i landet från andra EU-länder i ökad omfattning. Utländska erfarenheter visar att en sådan kontroll kan vara väl så effektiv som en gränskontroll av traditionellt slag. En sådan kontroll i anslutning till inre gränser måste, som framgått, bygga på ett delvis annat regelverk i fråga om förutsättningarna för kontrollen än det nuvarande. Regeringen avser att förelägga riksdagen förslag till behövliga lagändringar på grundval av det underlag som tas fram inom den nyss nämnda kommittén om nya former för narkotikabekämpning m.m. i ett EU-perspektiv. Ett sådant nytt regelverk om kontroll i anslutning till inre gränser torde inte hinna träda i kraft till den 1 januari 1995. Under mellantiden kan det behövas justeringar i nuvarande lagstiftning för att möjliggöra för tullen att vara verksam för att förhindra att narkotika, vapen etc. förs in från andra EU-länder. Regeringen avser att under hösten förelägga riksdagen förslag till sådana justeringar i samband med andra ändringar i fråga om tullagstiftningen som skall gälla fr.o.m. år 1995. 29.4.7 Den framtida kampen mot narkotikabrottslighet Den svenska narkotikapolitikens mål är att skapa ett narkotikafritt samhälle. Detta mål har antagits av en enig riksdag som uttryck för en starkt avvisande hållning till all icke-medicinsk användning av narkotika. Det finns i Sverige i dag en vidsträckt värdegemenskap kring narkotikapolitikens inriktning. Grunden för den svenska restriktiva narkotikapolitiken är ett nära samspel mellan förebyggande åtgärder, kontrollpolitik samt behandling och rehabilitering av narkotikamissbrukare. Insatser mot narkotika är högt prioriterade inom tullen, polisen, åklagarväsendet, kriminalvården, socialtjänsten, skolan och olika fritidsverksamheter. Frivilliga organisationer och folkrörelser bidrar genom information och opinionsbildning till att förebygga spridning av narkotika i landet. Karaktäristiskt för den svenska narkotikapolitiken är att den fäster lika vikt vid de åtgärder som begränsar tillgången på narkotika och efterfrågedämpande åtgärder. Olika typer av åtgärder förstärker och kompletterar varandra och ger tillsammans uttryck för samhällets beslutsamhet att bekämpa narkotika. Narkotikafrågan behandlas närmare i avsnittet om hälso- och socialpolitiska frågor (16). Som EU-medlem kommer Sverige att få del av det nya, effektivare samarbetet mellan EU-länderna när det gäller att bekämpa internationell brottslighet som beskrivits ovan. Hit hör inrättandet av den europeiska kriminalpolisbyrån Europol, som redan börjat bygga upp en verksamhet inriktad mot narkotikabekämpning. Som EU-medlem kommer Sverige att stationera sambandsmän vid Europol och att även i övrigt nära samarbeta med byrån. Det fördjupade samarbetet mellan polis- och tullmyndigheter inom EU kommer uppenbarligen att få stor betydelse för att effektivisera narkotikabekämpningen i medlemsländerna med hänsyn till narkotikabrottslighetens utpräglat internationella karaktär. Regeringens bedömning är att EU-samarbetet på detta område, åtminstone på sikt, kan få avgörande betydelse när det gäller att vinna framgång i kampen mot den internationella brottsligheten. Av betydelse är också den förstärkning av den yttre gränskontrollen som följer av ett EU-medlemskap. En följd av ett medlemskap i EU är att tullkontroller av traditionellt slag försvinner mot andra medlemsländer. Från olika håll har uttryckts en oro för att detta skulle leda till ett ökat inflöde av bl.a. narkotika i landet. Enligt regeringens mening måste denna fråga givetvis tas på allvar. Problemen bör dock inte överdrivas. Redan i dag finner huvuddelen av det mot Sverige riktade narkotikaflödet en väg förbi gränskontrollerna. Regeringen avser som redan sagts, att behålla en bevakning från tullens och polisens sida i anslutning till gränserna mot andra EU-länder. En parlamentarisk utredning är, som framgått ovan, i färd med att utarbeta förslag till regler för en sådan kontroll som bygger på spanings- och underrättelseinformation och som ligger inom ramen för vad som är tillåtet enligt EG:s regler om fri rörlighet. Som redan framhållits tyder utländska erfarenheter på att en sådan kontroll kan vara väl så effektiv som gränskontroll av traditionellt slag. Sverige kan i detta sammanhang uttnyttja de fördelar från kontrollsynpunkt som följer av vårt geografiska läge och som innebär att de allra flesta resande liksom varutrafiken måste ta sig in i landet via ett begränsat antal hamnar eller flygfält. I departementspromemorian framhålls, liksom i Gränskontrollgruppens tidigare berörda rapport, de vinster som bör kunna göras när det gäller bl.a. kampen mot internationell narkotikabrottslighet mot bakgrund av det fördjupade polis- och tullsamarbete som ett EU-medlemskap öppnar vägen för. De flesta remissinstanser, bl.a. Rikspolisstyrelsen och Generaltullstyrelsen, lämnar det anförda utan erinran. Generaltullstyrelsen betonar därvid vikten av att utveckla nationella kompensatoriska åtgärder samt hänvisar till det pågående arbetet i den parlamentariska utredningen om nya former för narkotikabekämpning i ett EU-perspektiv (dir. 1993:131). Förbundet för anställda i Tullverket och Kustbevakningen understryker samma frågors stora betydelse. Socialstyrelsen anför i sitt remissyttrande att avskaffandet av den inre gränskontrollen kan innebära nackdelar i fråga om Sveriges möjlighet att kontrollera olaga införsel av narkotika. Socialstyrelsen framhåller dock att medel att motverka dessa effekter finns genom de utökade möjligheterna till polisiärt samarbete inom EU. Denna fråga utgör därför inte, anför Socialstyrelsen, något hinder för ett medlemskap. Viktigast är naturligtvis att åtgärder vidtas i Sverige för att öka tullens och polisens effektivitet när det gäller narkotikabekämpningen. Hit hör bl.a. utvecklandet av den kvalificerade kriminalpolisverksamheten på alla nivåer när det gäller arbetsmetoder, teknikstöd och utbildning. Rikskriminalpolisen kommer att samarbeta nära med Europol i fråga om bekämpning av illegal narkotikahandel och annan grov internationell kriminalitet. På regional nivå kan förutses en utveckling mot länskriminalavdelningar med resurser i fråga om kriminalunderrättelsetjänst och internationellt samarbete. Också närpolisverksamheten är viktig. Man kan förvänta att polisen genom detta arbetssätt kommer att bli betydligt effektivare än tidigare när det gäller exempelvis att bekämpa narkotikalangning och att förhindra att ungdomar dras in i missbruk och kriminalitet. 29.5EG:s vapendirektiv Rådet antog den 18 juni 1991 ett direktiv om kontroll av förvärv och innehav av vapen (91/477/EEG). I inledningen till direktivet sägs bl.a. att avskaffandet av kontroller vid gemenskapens inre gränser kräver att effektivare regler införs som gör det möjligt att inom medlemsstaterna kontrollera förvärv och innehav samt överföring av skjutvapen till annan medlemsstat. Direktivet uppställer i enlighet härmed vissa minimikrav som staterna måste uppfylla vad gäller kontrollen av skjutvapen och ammunition inom resp. stat. Vidare finns föreskrifter om kontroll av vapenhandlare. Enligt direktivet står det dock varje stat fritt att anta bestämmelser som är strängare än vad direktivet anger. Direktivet innehåller också bestämmelser om överföring av vapen mellan medlemsstater. Huvudreglen är att sådan överföring skall kräva särskilt tillstånd. En möjlighet öppnas dock för jägare och sportskyttar att föra sina vapen från en medlemsstat till en annan med stöd endast av ett s.k. europeiskt skjutvapenpass. I Sverige regleras införseln och innehav av vapen i vapenlagen (1973:1176). Bestämmelser om utförsel av vapen finns i krigsmateriellagen (1992:1300). Vapenlagen har nyligen setts över av en utredning, bl.a. har undersökts vilka ändringar som kan bli nödvändiga med hänsyn till innehållet i direktivet. Utredningen konstaterar i sitt betänkande Vapenlagen och EG (SOU 1994:4) att den svenska vapenregleringen uppfyller direktivets krav och håller en generellt sett hög skyddsnivå i förhållande till detta. Utredningen föreslår dock vissa ändringar, bl.a. vad gäller införseln av skjutvapen till Sverige och om tillståndsgivning i vissa fall. Betänkandet har remissbehandlats och bereds för närvarande inom Justitiedepartementet. 29.6Civil- och straffrättsligt samarbete Inom ramen för EU:s tredje pelare finns, som har nämnts inledningsvis, ett antal konventioner rörande civil- och straffrättsligt samarbete, till vilka Sverige som EU-medlem förutsätts ansluta sig. I stor utsträckning handlar det om konventioner som Sverige redan har tillträtt. I samband med medlemskapsförhandlingarna angav Sverige att anslutning till det nu anförda regelverket inte skulle innebära några problem för Sveriges del. På det civil- och straffrättsliga området finns tre konventioner med tillhörande protokoll och tillträdeskonventioner som grundar sig på artikel 220 i Romfördraget och som nya medlemmar således är förpliktade att tillträda. Det gäller 1968 års Brysselkonvention om domstols behörighet och om verkställighet av domar på privaträttens område som år 1971 kompletterades med ett protokoll om EG-domstolens behörighet att tolka konventionen. Till konventionen hör tre tillträdeskonventioner från åren 1978, 1982 och 1989 som ingicks med anledning av att EG utökades med nya medlemmar. Dessa konventioner innehåller såväl tekniska anpassningar med anledning av de nytillträdande staterna som en del sakliga ändringar och preciseringar av 1968 års Brysselkonvention. Vidare gäller det 1988 års Luganokonvention om domstols behörighet och om verkställighet av domar på privaträttens område. Sverige har tillträtt Luganokonventionen (SÖ 1992:45). Den har ingåtts mellan EG:s och EFTA:s medlemsländer och är parallell till och i det närmaste likalydande med 1968 års Brysselkonvention. Ett svenskt tillträde till Brysselkonventionen innebär därför inte några egentliga sakliga nyheter utan får i princip endast den konsekvensen att Sverige - liksom EU:s övriga medlemsländer - blir bundet av två parallella instrument varav det ena gäller i förhållande till EU:s medlemsländer och det andra i förhållande till EFTA-länderna och andra länder som i en framtid kan komma att inbjudas att tillträda Luganokonventionen. Slutligen gäller det 1980 års Romkonvention om tillämplig lag på avtalsrättsliga förpliktelser med tillhörande två protokoll från år 1988 som bl.a. behandlar EG-domstolens tolkning av konventionen. Också Romkonventionen har justerats genom två tillträdeskonventioner 1984 och 1992. Frågan om att införa svensk lagstiftning med ett innehåll motsvarande konventionen övervägs sedan tidigare inom Justitiedepartementet (se t.ex. prop. 1991/92:128 s. 129). Inom ramen för EPS - Europeiska politiska samarbetet - har det arbetats fram ett antal konventioner på det civil- och straffrättsliga samarbetsområdet. Än så länge finns det ingen skyldighet för medlemsstaterna att tillträda konventionerna utan endast en skyldighet att samarbeta. Sverige blir som medlem i EU bundet av denna samarbetsplikt. Flera av konventionerna har inte ratificerats eller ibland inte ens undertecknats av några av medlemsstaterna. Det rör sig om fem konventioner på straffrättens område - överföring av dömda, dubbel straffbarhet, förenkling av utlämningsframställningar, överföring av lagföring och verkställighet av brottmålsdomar - och två konventioner på privaträttens område - legalisering av dokument och indrivning av underhållsbidrag - som behandlar samarbete EU-länderna emellan. I det här sammanhanget kan nämnas att EG-staternas justitieministrar vid ett möte den 1 september 1993 utformat direktiv till en arbetsgrupp om utlämning. Arbetsgruppens uppgift är att ta fram ett underlag för en utlämningskonvention, som skall gälla mellan medlemsstaterna. Avsikten är att göra utlämningsförfarandet mellan medlemsländerna smidigare än det som följer av 1957 års europeiska utlämningskonvention. Uppgiften hanteras numera inom arbetsgruppen för utlämningsfrågor. Sverige kommer som medlem av EU att delta i det fortsatta samarbetet på dessa områden. 30 Ekonomiskt och monetärt samarbete Regeringens bedömning: Den första utmaningen för EU:s ekonomisk-politiska samarbete under 1990-talet är att minska arbetslösheten. Europeiska rådet har igångsatt ett omfattande åtgärdsprogram för att följa upp vitboken om tillväxt, konkurrenskraft och sysselsättning. Sverige bör delta i den framväxande ekonomiska och monetära unionen (EMU). Gemensamma ansträngningar för att uppnå monetär stabilitet är en viktig förutsättning för hög tillväxt, och full sysselsättning. De gångna årens oro på valutamarknaden, och de räntechocker som drabbat bl.a. Sverige, har understrukit behovet av ett närmare ekonomiskt och monetärt samarbete för att främja monetär stabilitet. Ett slutligt svenskt ställningstagande till övergången från den andra till den tredje fasen av EMU kommer att göras i ljuset av den fortsatta utvecklingen och i enlighet med fördraget. Den interna svenska beslutsordningen innebär att det ytterst är riksdagen som skall ta ställning. 30.1Inledning Ända sedan det ursprungliga Romfördraget har det inom EG funnits en strävan att åstadkomma en närmare samordning av medlemsländernas ekonomiska politik. Det ekonomisk-politiska samarbetet mellan EG-länderna begränsades emellertid länge till enskilda initiativ på mellanstatlig basis, medan de formella mekanismerna för samordning var svaga. Det monetära området har varit föremål för den mest formaliserande samordningen, framför allt i form av samarbetet inom ramen för European Monetary System (EMS) med dess valutakursmekanism (ERM) som upprättades år 1979. Syftet med samarbetet på det ekonomisk-politiska området är att lättare uppnå de gemensamma målen för den ekonomiska politiken (målen anges i avsnitt 30.5). Genom förverkligandet av den inre marknaden samt upprättandet av en ekonomisk och monetär union (EMU) skall bl.a. skapas förutsättningar för en ökad och miljömässigt uthållig tillväxt samt ökad sysselsättning utan att stabiliteten i ekonomierna äventyras. Riktmärken för de överenskomna målen för ekonomisk stabilitet finns nedlagda i de s.k. konvergenskriterierna (se avsnitt 30.4) Den mest långtgående samordningen av den ekonomiska politiken i EMU gäller penning- och valutapolitiken. Fas tre av EMU (valutaunionen) innebär en fullständig samordning av politiken på dessa områden (se nedan). Kompetensen för den allmänna ekonomiska politiken ligger kvar hos medlemsländerna, men formerna för samarbetet stärks. Strävandena att samordna den ekonomiska politiken bygger i hög grad på konsensus. Tanken är att själva diskussionerna om den ekonomiska politiken ska bidra till att bygga upp en samsyn kring politikens utformning. Sanktionsmekanismer är svaga eller saknas. För att skapa förutsättningar för en ekonomisk-politisk samordning skall medlemsländerna betrakta sin ekonomiska politik som en fråga av gemensamt intresse. I fas två av EMU, som inleddes den 1 januari 1994 har den ömsesidiga övervakningen fördragsfästs. Diskussionerna inom ramen för övervakningen syftar till att följa upp i vilken mån den ekonomiska politiken i medlemsländerna är i överensstämmelse med de gemensamma åtagandena. Målen för samordningen har gjorts tydligare i och med de övergripande riktlinjerna för den ekonomiska politiken, vilka utformas årligen av Europeiska rådet (EU:s stats- och regeringschefer). Riktlinjerna anger hur den ekonomiska politiken bör utformas under det följande året. De utformas som en rekommendation och är alltså inte bindande till sin karaktär. Ett förfarande vid alltför stora underskott i de offentliga finanserna inrättas (se avsnitt 30.5). Varje medlemsland ska vidare utarbeta konvergensprogram som ska ange specifika mål för den ekonomiska politiken och de medel som ska användas för att uppnå målen. Samarbetet om ekonomiska och monetära frågor sker genom rådet för ekonomiska och finansiella frågor (Ekofin-rådet). Det monetära samarbetet sker i stor utsträckning mellan centralbankerna inom ramen för det nyligen upprättade Europeiska monetära institutet (EMI). Viktigt förberedelsearbete i det ekonomisk-politiska samarbetet görs i EU:s monetära kommitté, där medlemsländerna företräds av statssekreteraren i finansdepartementet och vice centralbankschefen. Den dominerande frågan på den ekonomisk-politiska dagordningen i Europa har under de senaste åren varit den höga arbetslösheten. Utöver de fördragsbaserade formerna för samordning av den ekonomiska politiken har EU-länderna därför tagit flera gemensamma initiativ på mellanstatlig basis för att komma till rätta med detta problem. Av största vikt under de senaste åren är det s.k. tillväxtinitiativet och vitboken om tillväxt, konkurrenskraft och sysselsättning. Den är grunden för ett omfattande arbete med att gemensamt finna vägar ur den nuvarande situationen med hög och bestående arbetslöshet i Europa. Med vitboken som grund beslutade Europeiska rådet i Bryssel i december 1993 om en omfattande handlingsplan. Handlingsplanen innehåller följande huvudelement: - nationella insatser främst för att förbättra arbetsmarknadernas funktionssätt genom åtgärder för bättre utbildning, ökad flexibilitet, ändring av skattesystemen så att sysselsättningen främjas, större satsningar på aktiv arbetsmarknadspolitik, särskilda satsningar på unga och långtidsarbetslösa - fullt utnyttjande av den inre marknaden - transeuropeiska nätverk för transporter, miljö, och energi - infrastruktur för informationsteknologi - finansieringssamarbete - social dialog. Som förutsättning för handlingsplanen gäller sunda makroekonomiska förhållanden, frihandel, solidaritet och decentralisering. De ekonomiskt sett mest betydelsefulla åtgärderna åligger det länderna att enskilt besluta om och genomföra, men viktiga delar av handlingsplanen ligger på gemenskapsnivån. Det gäller t.ex. frågor om finansiering av nätverken, där bl.a. Europeiska investeringsbanken kommer att medverka. I december 1993, presenterades även rapporten "Put Europe to work" som ett bidrag i den europeiska debatten om ökad sysselsättning i anslutning till EU-ländernas vitboksprogram för tillväxt, konkurrenskraft och sysselsättning. 30.2Den ekonomiska och monetära unionen Maastrichtfördraget trädde i kraft den 1 november 1993. Genom detta fördrag gjordes en rad ändringar och tillägg i Romfördraget. När det i det följande hänvisas till artiklar syftas på Romfördraget. Den ekonomiska och monetära unionen (EMU) skall enligt Maastrichtfördraget förverkligas stegvis. Övergångs- fasen (fas två) inleddes den 1 januari 1994. Då upprättades det europeiska monetära institutet (EMI) med ansvar för att förbereda övergången från dagens valutasamarbete till en gemensam centralbank och gemensam valuta. Den ömsesidiga övervakningen och samordningen av medlemsländernas ekonomiska politik förstärks under denna fas i syfte att främja ett brett uppfyllande av de villkor som ställts upp för deltagande i valutaunionen, framför allt de s.k. konvergenskriterierna. De deltagande länderna skall ha en gemensam syn på målen för den ekonomiska politiken och före inträdet framför allt kunna uppvisa prisstabilitet och sunda statsfinanser. Kravet på ett uppfyllande av konvergenskriterierna syftar till att säkerställa stabilitet i valutaunionen. Före utgången av år 1996 skall det prövas om en övergång kan ske till den tredje och slutliga fasen i EMU. En övergång vid denna tidpunkt förutsätter att en majoritet av medlemsländerna då uppfyller de i fördraget stipulerade villkoren. Om ett beslut att inleda fas tre inte fattats före utgången av år 1997, inleds denna fas den 1 januari 1999 med de länder som då uppfyller villkoren. Slutfasen innebär att växelkurserna mellan de deltagande länderna slutgiltigt låses. En Europeisk centralbank (ECB), inom ramen för ett Europeiskt centralbanksystem (ECBS), upprättas med ansvar för dessa länders monetära politik. Ecun införs som gemensam valuta. En utförlig diskussion om EMU, inklusive dess följder för Sverige, återfinns i departementspromemorian Ekonomisk och monetär union (Ds 1992:116) samt i EG-konsekvensutredningen, Samhällsekonomi (SOU 1994:6). Sedan Maastrichtfördraget tillkom har flera faktorer bidragit till att tidsplanen för EMU inte längre kan tas för given. Recessionen i Europa har försämrat utsikterna för att ett större antal medlemsländer skall uppfylla fördragets s.k. konvergenskriterier, inte minst i fråga om offentliga sektorns underskott och skuldsättning. Utvecklingen som ledde till beslutet att utvidga valutasamarbetets (ERM) bandgränser gör vidare att Maastrichtfördragets ansats med ett stegvis förverkligande av EMU baserat på ERM:s fasta växelkurser framstår som mer problematisk än då fördraget slöts i december 1991. Det finns således vissa frågetecken kring EMU-projektets tidtabell vad gäller inledningen av fas tre av EMU och den exakta utformningen av övergången från fas två till fas tre. Mot bakgrund av utvecklingen under åren 1992-93 kommer sannolikt EU-länderna i ansträngningarna att samordna den ekonomiska politiken framgent att mer än tidigare betona sambandet mellan finansiell konvergens och en stabil ekonomisk utveckling, dvs. sambandet mellan finansiella faktorer som priser, räntor, statsskuld och budgetunderskott och uppsatta tillväxt- och sysselsättningsmål. Remissinstanserna i Riksbanksfullmäktige anför i sitt remissvar att den planerade ekonomiska och monetära unionen (EMU) förväntas ha gynnsamma ekonomiska effekter, förutsatt att den ekonomiska politiken har en långsiktig inriktning på stabilitet och tillväxt samt att länderna uppvisar tillräcklig flexibilitet på bl.a. arbetsmarknaden. Fördragets konvergensvillkor bedöms i detta sammanhang vara viktiga allmänna förutsättningar för att uppnå tillväxt och stabilitet. Övervakningen av den ekonomiska politiken i medlemsländerna måste enligt fullmäktige säkerställa att konvergensvillkoren uppfylls. Därigenom förbättras även möjligheterna att låta statsbudgeten stabilisera den ekonomiska aktiviteten över en konjunkturcykel. Fullmäktige konstaterar att ett svenskt deltagande i valutaunionen kräver dels att Sverige uppfyller konvergensvillkoren, dels att riksdagen fattar beslut om svenskt deltagande. Ett uppfyllande av konvergensvillkoren kommer för Sverige att kräva dels en förstärkt konjunktur, dels omfattande åtgärder för att sanera statsfinanserna. Om Sverige uppfyller konvergensvillkoren men ändå väljer att stå utanför den ekonomiska och monetära unionen, kan detta enligt fullmäktige medföra en osäkerhet om den svenska ekonomiska politiken. Detta kan medföra krav på högre räntenivå än i omvärlden eller andra anpassningskostnader. Beträffande behovet av legala förändringar för Riksbankens verksamhet pekas i remissvaret på tre områden. Svensk lagstiftning bör enligt fullmäktige vid ett medlemskap i EU återge de bindande bestämmelserna från EG:s regelverk, så att det svenska regelverket bringas i överensstämmelse med faktiskt gällande rätt. En ändring bör därför ske av 23 § riksbankslagen så att Riksbanken inte längre får bevilja staten kontokredit för att täcka statens kortsiktiga medelsbehov. I enlighet med EG:s regelverk kommer Riksbanken vid ett medlemskap inte att kunna svara för inbetalningarna till Världsbanken inom ramen för bestämmelserna i 13 § riksbankslagen. Slutligen anförs att utlåning från Riksbanken med egna medel till EG:s medelfristiga assistans för betalningsbalansändamål endast bör ske om valutapolitiska skäl föreligger. Fullmäktige påpekar att Riksbanken vid ett medlemskap kommer att deltaga i den övervakning och samordning av penningpolitiken som sker inom ramen för Europeiska monetära institutet (EMI). Riksbanken kommer i anslutning till ett medlemskap att skriva under de två avtal som gäller mellan centralbankerna i EU:s medlemsländer, dels avtalet angående de operativa procedurerna för EMS, dels avtalet angående ett system för kortfristigt monetärt stöd. Anslutning till avtalen förutsätter riksdagens godkännande, och fullmäktige avser att tillskriva riksdagen i frågan förutsatt att folkomröstningen tillstyrker svenskt medlemskap i EU. Riksgäldskontoret konstaterar att genom att kontoret inte längre utnyttjar sin kontokredit i Riksbanken för att täcka statens kortsiktiga finansieringsbehov, uppfyller Sverige redan från och med budgetåret 1994/95 de facto bestämmelserna i Maastrichtfördraget som förbjuder monetär finansiering. Som en följd därav bedöms Riksgäldskontoret påverkas i mindre grad än annars av ett medlemskap i EU. Ett deltagande i valutaunionen skulle dock i hög grad påverka Riksgäldskontorets verksamhet, men eftersom beslut om ett eventuellt svenskt deltagande kommer att baseras på grundliga överväganden förutsätter kontoret att det finns möjligheter att återkomma till denna frågeställning. Som en övergripande synpunkt framför Riksgäldskontoret att ett EU-medlemskap bör ha en räntesänkande effekt genom att långsiktiga förutsättningar för ekonomiska aktiviteter fastläggs. Det påpekas att med den storlek statsskulden nu har innebär även relativt små räntesänkningar stora utgiftsminskningar. Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms Universitet berör i sitt remissvar frågan om beslutsordningen vid ett eventuellt svenskt deltagande i den tredje fasen av EMU. Fakultetsnämnden menar att det i avsaknad av en särskild protokollsreglering i sista hand är EG-domstolen som avgör hur fördragets bestämmelser om hur en övergång från fas två till fas tre skall tolkas för Sveriges del. Nämnden understryker vikten av att den svenska officiella ståndpunkten i frågan är rättsligt väl underbyggd, och att denna fråga behöver belysas mer. Ett flertalet remissinstanser gör i sina remissvar mer allmänna bedömningar av effekterna på det ekonomiska och monetära området av ett svenskt medlemskap i EU. Bland dessa gör Svenska bankföreningen i detta avseende en positiv bedömning, medan Grön Ungdom och Ung Vänster gör en övervägande negativ bedömning. Fria Högerstudenters förbund framför såväl negativa som positiva synpunkter. De inkomna remissvaren har i den här aktuella delen inte föranlett ändringar i regeringens bedömningar. 30.3Kapitalrörelser I Maastrichtfördraget fastställs att alla restriktioner för gränsöverskridande kapitalrörelser och betalningar i princip förbjuds. Grekland har dock ett tidsbegränsat undantag för vissa typer av kapitalrörelser och Danmark får behålla restriktioner vad avser förvärv av fritidsfastigheter (se vidare avsnitt 11 om fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital.) Redan före Maastrichtfördraget fanns ett sådant förbud mellan medlemsstaterna. I fördraget utvidgas förbudet till att gälla även gentemot tredje länder, där EU-staterna tidigare endast "strävat" efter att uppnå samma grad av liberalisering som internt. Förbudet mot restriktioner gentemot tredjeländer skall dock ej hindra upprätthållandet av de nationella restriktioner för direktinvesteringar, etablering, tillhandahållande av finansiella tjänster eller värdepappers tillträde till kapitalmarknaden som var i kraft den 31 december 1993. Reglerna om kapitalrörelser har direkt verkan i medlemsländerna, d.v.s oberoende av nationell lagstiftning. Som ett led i den svenska kapitalmarknadens integration med de internationella marknaderna har de senaste åren en långtgående kapitalliberalisering genomförts. Sveriges lagstiftning om kapitalrörelser överensstämmer sedan tidigare med EG:s regelverk. Sverige har med EES-avtalet åtagit sig att följa EG:s regler om fria kapitalrörelser. Restriktioner finns dock alltjämt vad gäller rätt för personer som inte är eller har varit bosatta i Sverige att förvärva fritidsfastigheter. Maastrichtfördraget medger vissa avsteg från principen om kapitalets fria rörlighet. Dels kan skyddsåtgärder vidtas vid exceptionella förhållanden, dels kan restriktioner tillämpas inom ramen för internationella sanktioner. Skyddsåtgärder (artiklarna 73f och 109h) Maastrichtfördraget innehåller en skyddsklausul för den händelse kapitalrörelser till eller från tredje land på grund av exceptionella omständigheter orsakar eller hotar att orsaka allvarliga svårigheter för EMU:s funktion. Rådet kan då med kvalificerad majoritet besluta om skyddsåtgärder gentemot tredje land under en tid som inte överstiger sex månader. Fram till den tredje fasen gäller en övergångsbestämmelse som innebär att ett medlemsland kan få finansiellt bistånd vid betalningsbalansproblem. Om bistånd inte beviljas eller beviljat bistånd inte är tillräckligt kan medlemslandet få tillstånd av kommissionen att vidta skyddsåtgärder. En medlemsstat får, om rådet inte omedelbart fattar beslut om bistånd, i förebyggande syfte vidta nödvändiga skyddsåtgärder. I Romfördraget finns vidare allmänna bestämmelser som bl.a. gäller för det fall en medlemsstat utsätts för allvarliga inre oroligheter som berör upprätthållande av lag och ordning eller att en medlemsstat befinner sig i krig eller krigsfara. Medlemsstaterna skall i sådana situationer samråda i syfte att genom gemensamma åtgärder förhindra att den gemensamma marknadens funktion påverkas av åtgärder som en medlemsstat kan se sig nödsakad att vidta. Sådana åtgärder kan bl.a. innebära att reglerna om fria kapitalrörelser åsidosätts. Dessa allmänna bestämmelser berörs inte av Maastrichtfördraget. Gällande svenska bestämmelser om valutareglering återfinns i lagen (1992:1602) om valuta- och kreditreglering. Enligt dessa bestämmelser får regeringen förordna om valutareglering om Sverige är i krig eller krigsfara. Detsamma gäller om det råder utomordentliga förhållanden föranledda av i lagen exemplifierade omständigheter, bl.a allvarlig olycka, våldshandling, epidemi eller liknande samt utomordentligt stora kortfristiga kapitalrörelser. Då valuta- och kreditregleringslagen är i kraft får inte valutatransaktioner genomföras utan tillstånd av Riksbanken. Även om det av naturliga skäl finns oklarhet om exakt vilka skyddsåtgärder som kan komma att vidtas, råder det en övergripande samsyn mellan EG:s regler och gällande svenska regler i fråga om vilka principer som bör gälla för att valutareglering skall få tillgripas. Internationella sanktioner (artikel 73g) Maastrichtfördraget möjliggör vidtagande av restriktioner gentemot tredje land vad gäller kapitalrörelser och betalningar inom ramen för politiska sanktioner beslutade antingen på gemenskapsnivå eller unilateralt (det senare förutsatt att rådet ännu ej vidtagit några åtgärder i strid härmed). I Sverige kan regeringen enligt lagen (1971:176) om vissa internationella sanktioner besluta om åtgärder om det är påkallat med anledning av beslut eller rekommendationer i FN:s säkerhetsråd. Regeringen får också besluta om sanktionsåtgärder om samarbetet med EG eller ESK påkallar det. En översyn av lagen om internationella sanktioner (i vilken EG-perspektivet kommer att beaktas pågår.(se avsnitt 23.3.3). 30.4Villkoren för övergången till andra och tredje fasen Konvergens För att säkerställa stabilitet i valutaunionen stipulerar Maastrichtfördraget krav på en ensartad ekonomisk utveckling i medlemsländerna vad avser prisutvecklingen, räntenivån, den offentliga sektorns underskott och skuldsättning samt växelkursen under en period innan unionen upprättas. Riktmärkena för dessa krav finns nedlagda i de s.k. konvergenskriterierna. Fördraget innehåller ej några regler om hur denna konvergens skall uppnås. Det ankommer följaktligen på varje land att föra en nationell ekonomisk politik med kravens uppfyllnad som mål. Medlemsstaterna förbinder sig att redan under fas två sträva efter att undvika alltför stora underskott i de offentliga finanserna. Som ett led i ansträngningarna att uppnå den eftersträvade konvergensen skall varje medlemsland om nödvändigt utarbeta ett flerårigt ekonomisk-politiskt program, s.k. konvergensprogram. Konvergenskriterierna specificeras i ett protokoll till fördraget: - inflationstakten skall under året före en examination inte vara mer än 1,5 procentenheter högre än i de - högst tre - medlemsländer som har lägst inflationstakt, - de långa räntorna får under året före en examination inte vara mer än 2 procentenheter högre än räntorna i samma länder, - den konsoliderade offentliga sektorns underskott och (brutto)skuldsättning får uppgå till högst 3% respektive 60% av BNP, - växelkursen skall ha hållits stabil utan allvarliga störningar, inom ramen för växelkurssamarbetets "normala" fluktuationsband, under en period av minst två år. Om underskottet överstiger 3% av BNP skall det enligt fördraget ha minskat väsentligt och kontinuerligt och nått en nivå som ligger nära referensvärdet, eller vara av tillfällig karaktär och fortfarande ligga nära referensvärdet. Om offentliga sektorns skuldsättning överstiger 60% av BNP skall den minska i tillräcklig utsträckning och närma sig referensvärdet i tillfredsställande takt. Vid en beräkning av den offentliga sektorns skuldsättning konsolideras skulden mellan delsektorerna, dvs. interna skulder avräknas. För Sverige innebär detta bl.a. att AP-fondernas innehav av statspapper avräknas från den totala skuldsättningen. Det kriterium som avser växelkursen stipulerar att denna skall ha hållits stabil utan allvarliga störningar och "utan devalveringar på eget initiativ" inom ramen för ERM:s "normala" fluktuationsband under minst två år före examinationstillfället. Kriteriet formulerades när ERM bestod av ett snävare (+- 2,25%) och ett bredare (+- 6%) fluktuationsband. Med normalt fluktuationsband avsågs det snävare bandet. Vidgningen av bandgränserna i augusti 1993 innebär att det råder en viss osäkerhet om hur detta kriterium framöver kommer att tolkas. 30.5Ekonomisk politik Maastrichtfördraget slår fast de övergripande målen för den ekonomiska politiken i EU. Den europeiska centralbanken har som primärt mål att upprätthålla prisstabilitet. Målen för den samlade ekonomiska politiken är att uppnå: - harmonisk och balanserad ekonomisk utveckling - hållbar och icke-inflationistisk tillväxt som tar hänsyn till miljön - hög grad av ekonomisk konvergens - hög sysselsättning och hög social skyddsnivå - ökad levnadsstandard och livskvalitet - ekonomisk och social samhörighet - solidaritet mellan medlemsstaterna. De ovan nämnda målen skall uppnås genom att medlemsstaterna upprättar en gemensam marknad och en ekonomisk och monetär union. De åtar sig att föra den ekonomiska politiken enligt vissa vägledande principer: stabila priser, sunda offentliga finanser och monetära förhållanden samt en hållbar betalningsbalans. Principen om en öppen marknadsekonomi med fri konkurrens skall gälla. Förbud mot centralbanksfinansiering av offentlig verksamhet (artikel 104) Enligt artikel 104 i Romfördraget förbjuds ECB och medlemsstaternas centralbanker att ställa krediter och övertrasseringsmöjligheter till förfogande för offentliga myndigheter, offentliga organ och offentligt ägda företag. ECB och centralbankerna får heller inte köpa skuldförbindelser direkt från dessa myndigheter, organ och företag. Förbudet gäller fr.o.m. fas två. I rådsförordningen som preciserar tillämpningen av nämnda bestämmelser i artikel 104 anges att köp av statspapper på andrahandsmarknaden får göras av de nationella centralbankerna endast under förutsättning att det sker i penningpolitiskt syfte. För att inte hindra de nationella centralbankerna från att inneha en central roll inom det statliga betalningssystemet görs i förordningen vissa praktiskt betingade undantag från artikelns principiella låne- och övertrasseringsförbud. Exempelvis tillåts överdrag under loppet av en dag, "intra-day credits". Svenska staten har för närvarande möjlighet att låna i Riksbanken genom att banken beviljar staten kontokredit eller att banken köper statspapper direkt från staten. Kontokrediten är kopplad till en checkräkning i Riksbanken som Riksgäldskontoret kan sätta in sina medel på i den mån dessa inte behövs för utbetalningar. När Riksbanken efter särskild begäran köper statspapper direkt från Riksgäldskontoret (s.k. rekvisitioner) för vidare användning i marknadsoperationer i penningpolitiskt syfte sker utlåning till staten som en bieffekt. Regeringen gav i oktober 1993 Riksgäldskontoret i uppdrag att ersätta det dåvarande systemet där kontoret finansierade tillfälliga underskott med kredit i Riksbanken med ett nytt system där upplåning sker utanför banken. Erforderliga ändringar i förordningen om instruktion till Riksgäldskontoret beslutades också. Riksgäldskontoret har genomfört nödvändiga ändringar i sin upplåning och finansierar inte längre tillfälliga likviditetsunderskott med upplåning i Riksbanken. Formellt har dock Riksgäldskontoret fortfarande möjlighet att låna Riksbanken. Gällande bestämmelse om att Riksbanken får bevilja staten kontokredit är oförenlig med förbudet i artikel 104 i Romfördraget och bör tas bort vid ett medlemskap för att svensk lagstiftning skall överenstämma med Maastrichtfördraget. Det är regeringens och Riksbankens bedömning, att Riksbankens möjlighet att köpa statspapper direkt från staten om detta behövs av penningpolitiska skäl är förenlig med Maastrichtfördraget, under förutsättning att de medel som staten därigenom erhåller används till att att reglera samma transaktion, dvs. att likviden steriliseras direkt, och därmed inte kan användas till monetär finansiering. Enligt nämnda rådsförordning om monetär finansiering får en centralbank enbart göra kapitalinsatser till Internationella valutafonden (IMF) och EG:s facilitet för medelfristig finansiell assistans. Kapitalinsatser till andra internationella finansiella institutioner skulle därmed komma att belasta statsbudgeten. I Sveriges fall påverkar detta Sveriges kapitalinsats i Världsbanken där Riksbanken, mot statsgaranti, stått för inbetalningarna. Förbud mot s.k. positiv särbehandling av myndigheter m.m. (artikel 104a) Artikel 104a i Romfördraget, som gäller från inledningen av andra fasen i EMU, föreskriver förbud mot positiv särbehandling hos banker och andra kreditinstitut av gemenskapsinstitutioner eller gemenskapsorgan, nationella regeringar, regionala, lokala eller andra myndigheter eller andra organ eller företag inom den offentliga sektorn i medlemsstaterna. Bestämmelsen innebär även förbud för staten att skaffa information hos finansiella institutioner om åtgärderna inte är föranledda av tillsynsmässiga hänsyn. I rådsförordningen för tillämpningen av fördragets förbud fastställs definitioner av vad som skall avses med positiv särbehandling, tillsynsmässiga hänsyn, offentlig sektor och finansiella institutioner. Enligt förordningen avses med positiv särbehandlig varje lag, reglering eller annan åtgärd som inte står i överensstämmelse med principerna för en öppen marknadsekonomi med fri konkurrens och som förpliktar finansiella institutioner att skaffa eller tillhandahålla lån eller andra finansiella förpliktelser till de offentliga organ som nämns i artikeln eller som har sådant anskaffande eller tillhandahållande som syfte eller effekt. Med tillsynsmässiga hänsyn avses sådana åtgärder som stöder sig på nationell lag, annan reglering eller administrativa åtgärder som grundar sig på eller står i överensstämmelse med EG-rätten, utformade för att säkerställa sundhet i de individuella finansinstituten, stärka stabiliteten i det finansiella systemet i sin helhet och skydda kunderna hos finansinstituten. Undantag görs för medlemsstaternas centralbanker, ECB och, under vissa förutsättningar, de finansiella tjänster som tillhandahålls av postväsendet. Inga svenska regler står i strid med förbudet mot positiv särbehandling. Förfarandet vid alltför stora underskott i de offentliga finanserna (artikel 104c) För att förhindra oansvarig finanspolitik i EU-länderna, med dess återverkningar på övriga medlemsstater, innehåller Maastrichtfördraget bestämmelser om det s.k. förfarandet vid alltför stora underskott i de offentliga finanserna. Enligt fördraget skall medlemsstaterna i fas tre av EMU undvika alltför stora underskott; under fas två skall de sträva efter att undvika sådana underskott. Förfarandet innebär att om en medlemsstat trots detta uppvisar alltför stora underskott skall rådet rikta en rekommendation om att underskottet skall minskas samt bestämmelser för vad som ska ske om rekommendationen inte följs. 30.6Monetär politik Vid övergången till den tredje fasen av EMU överförs bestämmanderätten över den monetära politiken i de länder som deltar i valutaunionen till den Europeiska centralbanken, ECB. De nationella centralbankerna kommer att finnas kvar, även om besluten i frågor om monetär politik då fattas av ECB. Medlemsländernas centralbankschefer ingår i ECB:s styrelse och har därmed inflytande över penningpolitiken även i tredje fasen av EMU. Fram till det att ett land går med i valutaunionen ligger beslutanderätten i frågor om monetär politik kvar hos landet i fråga. I 9 kap. 12 § regeringsformen anges att Riksbanken är Sveriges centralbank med ansvar för kredit- och valutapolitik. Den skall också främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. Vidare sägs att Riksbanken är en myndighet under riksdagen, vilket innebär att riksdagen har direktivrätt över Riksbanken. Även vid ett svenskt deltagande i EMU:s tredje fas kommer Riksbanken att förbli landets centralbank. Det finns på området för monetär politik inte några bestämmelser som måste ändras för att Sverige skall kunna bli medlem i EU, eftersom EU vid tidpunkten för ett svenskt medlemskap fortfarande är i den andra fasen av EMU. Om Sverige beslutar sig för att delta i tredje fasen innebär detta emellertid att Sverige förpliktigar sig att ändra den nationella lagstiftningen så att Riksbanken får en oberoende ställning. De lagbestämmelser som i sådant fall behöver ändras behandlas nedan. Riksbankens ställning (artiklarna 107-108) Den nationella lagstiftningen skall senast vid upprättandet av ECBS vara förenlig med bestämmelserna i fördraget och stadgan för ECBS. De villkor som härvidlag måste vara uppfyllda vad gäller centralbankens ställning är att centralbanken, eller personer i ledande ställning inom banken, inte får ta emot eller söka instruktioner då de utför de uppgifter som de är ålagda enligt fördraget. EU:s institutioner och medlemsstaternas regeringar åtar sig att respektera denna princip och inte söka påverka ledamöterna i de beslutande organen i ECB och de nationella centralbankerna. Enligt stadgan för ECBS skall centralbankschefen inte kunna avsättas annat än då han inte kan fullgöra sin tjänst eller uppenbart missköter sitt uppdrag. Dessutom får mandatperioden för nationella centralbankschefer inte understiga fem år. När det gäller centralbankens ställning finns det inte någon fördragstext som tar över nationell lagstiftning vid övergången till den tredje fasen. Fördraget innebär att varje medlemsland skall genomföra de nödvändiga förändringarna i den nationella lagstiftningen. Bestämmelserna om oberoende är inte preciserade utöver vad som ovan nämnts. Det går således inte att avläsa precis hur den nationella lagstiftningen skall se ut, utom i de delar som gäller centralbankschefens mandatperiod och skydd mot avsättning. Först när stats- och regeringscheferna i EU tar slutlig ställning till vilka länder som skall delta i den tredje fasen i EMU kan det komma att framgå om något land brister i detta avseende. I praktiken torde dock detta framgå redan tidigare när EMI, kommissionen och Ekofin-rådet bereder frågan och förbereder sina utlåtanden inför Europeiska rådets ställningstagande. Riksbanken har i dag inte den oberoende ställning som fördraget kräver. Det främsta hindret är att Riksbanken är en myndighet under riksdagen. Härtill kommer att riksbankschefen enligt regeringsformen 9 kap. 12 §, genom beslut av riksbanksfullmäktige, kan avsättas utan att några skäl behöver anges. Om en ändring i denna fråga föreslås riksdagen under kommande mandatperiod kan Sverige uppfylla de formella kraven år 1998. Däremot är villkoret vad gäller riksbanks- chefens mandatperiod uppfyllt, vilket är reglerat på samma ställe i regeringsformen. Om ytterligare ändringar krävs för att uppfylla EG:s bestämmelse om centralbankens ställning, torde de avse sådant som kan införas i riksdagsordningen och i vanlig lag. Utgivning av sedlar och mynt (artikel 105a) I Maastrichtfördraget stadgas att endast ECB har rätt att ge tillstånd till sedelutgivning, även om de nationella centralbankerna på ECB:s uppdrag kan stå för den praktiska hanteringen. ECB bestämmer i frågor om lagligt betalningsmedel. Enligt regeringsformen 9 kap. 13 § äger endast Riksbanken rätt att ge ut sedlar och mynt i Sverige. Riksdagen bestämmer i övriga frågor om penning- och betalningsväsendet och lagliga betalningsmedel. Om Sverige beslutar sig för ett deltagande i EMU:s tredje fas följer att beslut om utgivning av sedlar och mynt samt frågan om lagligt betalningsmedel överförs till den europeiska centralbanken. Detta kräver också ändringar i bestämmelserna i regeringsformen om sedelutgivningsrätten. Växelkurspolitiken vid ett medlemskap (artikel 109) Samarbetet inom EMS utgör inte en del av det egentliga regelverket inom EG. Beslut rörande exempelvis växelkurserna inom ERM fattas av finansministrarna och centralbankscheferna i medlemsländerna i särskilda möten, dvs. inte i formella möten med Ekofin-rådet. Samrådet i de avgörande växelkurspolitiska frågorna sker normalt i monetära kommittén där statssekreterarna i finansdepartementen och vice centralbankscheferna representerar medlemsstaterna. Dessa regler bibehålls även under EMU:s andra fas. Beslut om deltagande i ERM fattas självständigt av varje land. Deltagandet innebär en förpliktelse att inte ensidigt och utan godkännande av andra medlemsländer vidta växelkursförändringar. Medlemsstaterna skall enligt Romfördraget behandla valutapolitiken som en fråga av gemensamt intresse. Utvecklingen under år 1992 visade emellertid att det under extrema förhållanden i praktiken är möjligt för ett enskilt land att ensidigt besluta om att avbryta sitt deltagande i ERM-samarbetet. Maastrichtfördragets bestämmelser om växelkurspolitiken under den tredje fasen innebär att Ekofin-rådet kan träffa formella avtal med andra stater om växelkursen mellan ecun och respektive tredjelandsvaluta. Om sådana avtal inte slutits kan rådet utfärda riktlinjer för unionens växelkurspolitik, men dessa får inte beskära ECB:s möjligheter att upprätthålla prisstabilitet. Medan växelkurspolitiken i EU-länderna bestäms av respektive regering fattar i Sverige Riksbanken beslut i växelkursfrågor (med stöd av regeringsformen och riksbankslagen). I de fall då det är frågan om mellanstatliga avtal eller avtal med mellanfolklig organisation ingås avtalen av regeringen (med riksdagens godkännande i viktigare fall). Ett beslut om svenskt deltagande i ERM fattas sålunda av Riksbanken - efter samråd med regeringen - eftersom ERM-samarbetet är ett samarbete mellan centralbanker. Inrättandet av EMI medför ingen förändring i detta avseende. Om Sverige beslutar om ett deltagande i tredje fasen av EMU förs beslut om växelkurspolitiken över till ECB och Ekofin-rådet. Lagarna rörande Riksbanken bör då ändras så att de avspeglar de då rådande förhållandena vad gäller ansvaret för växelkurspolitiken. 30.7Den svenska förhandlingen Vid det formella öppnandet av de svenska förhandlingarna den 1 februari 1993 framhöll statsrådet Dinkelspiel att: "Sverige vill delta i den framväxande ekonomiska och monetära unionen (EMU). Gemensamma ansträngningar för att uppnå monetär stabilitet är en viktig förutsättning för ekonomisk tillväxt och sysselsättning. Den senaste tidens oro på valutamarknaderna (statsrådet syftade på hösten 1992) och de räntechocker som har drabbat många länder inklusive Sverige, har understrukit behovet av ett närmare ekonomiskt och monetärt samarbete för att främja monetär stabilitet. Sverige är angeläget att bidra till utformningen av EMU redan före medlemskapet. Ett slutligt svenskt ställningstagande avseende övergången från den andra till den tredje fasen kommer att göras i ljuset av den fortsatta utvecklingen och i enlighet med bestämmelserna i fördraget." I samband med förhandlingsstarten beträffande EMU senare samma år, den 9 november 1993, utvecklades den svenska synen på EMU ytterligare (se bilaga 1). Förutom att upprepa ovanstående uttalande från 1 februari 1993 framhöll statsrådet Dinkelspiel att: "Den första utmaningen (för våra länder) är att under 1990-talet tillhandahålla tiotals miljoner nya arbeten liksom möjligheter till utbildning och praktik så att arbetslösheten kan nedbringas och på så sätt stärka förtroendet för europeiskt samarbete. I den här bemärkelsen är arbetet som nu pågår med vitboken av speciell betydelse för hela Europa. Vi delar Europeiska rådets uppfattning att arbetslöshetssituationen är oacceptabel. Det faktum att Europeiska rådet fastslår att varje ansträngning måste vidtas för att råda bot på den situationen, indikerar att behovet av att öka produktiv sysselsättning idag är lika viktigt som monetära mål. Därför är det nödvändigt att sätta ambitiösa mål när det gäller skapandet av nya produktiva arbeten, att slåss mot arbetslösheten, att förbättra arbetsmarknadens sätt att fungera och att säkerställa våra medborgares välfärd. Ökad ekonomisk tillväxt, sysselsättning och reducerad arbetslöshet är förutsättningar för att få ned de offentliga underskotten. Andra åtgärder för att på medellång sikt förstärka budgeten är också nödvändiga. Vi ser fram emot att ta del i ett gemensamt europeiskt agerande i det europeiska rådet och i finansministrarnas gemensamma EFTA-EG-möten. Vi för vår del siktar på att, som ett steg mot full sysselsättning, reducera arbetslösheten med hälften till slutet av århundradet. Jag skulle här speciellt vilja hänvisa till det program för tillväxt och sysselsättning som igår antogs av de nordiska statsministrarna. För att uppnå de ambitiösa målen för tillväxt, investeringar och sysselsättning är det nödvändigt att upprätthålla prisstabilitet och på så sätt skapa lägre räntenivåer och internationell monetär stabilitet, dvs. uppnå konvergenskriterierna såsom de fastställts i Maastrichtfördraget. Vid öppnandet av förhandlingarna uttalade vi i följande termer vår position med avseende på de frågor som täcks av kapitel 23 om ekonomisk och monetär politik: (här upprepades ovanstående text från 1 februari). Mot bakgrund av denna position är vi beredda att stänga kapitel 23 om ekonomisk och monetär politik." Detta anförande har sedermera registrerats officiellt av EU-länderna utan motkommentar, och utgivits som konferensdokument. Mötesprotokollet den 9 november har på denna punkt följande lydelse: "Konferensen: - noterade Sveriges anförande avseende de kapitel som hänför sig till Fördraget om Europeiska unionen (doc. CONF-S 70/93);" Statsrådet Dinkelspiel informerade vid båda tillfällena riksdagen, och genom hans framträdande inför riksdagen den 10 november underrättades inte bara riksdagen och svenska folket utan även våra partners i EU om Sveriges ståndpunkt. Man kan särskilt lägga märke till att statsrådet Dinkelspiel beträffande Sveriges interna beslutsordning framhöll att "I fråga om övergången från den andra till den tredje fasen i EMU är det ytterst riksdagen som skall ta ställning." Formerna för hur ett enskilt medlemsland som t.ex. Sverige fattar beslut om övergången från fas två till fas tre i EMU avgör landet i fråga självt. Följaktligen står det heller inget om detta i Maastrichtfördraget. De tyska och nederländska parlamenten har t.ex gjort liknande deklarationer som den svenska om deltagandet i den tredje fasen. Den norska regeringen har i sin Stortingsmelding om EU-medlemskap intagit samma inställning för Norges del. 30.8Regeringens överväganden Två villkor skall vara uppfyllda för att Sverige skall kunna gå med i tredje fasen av EMU. För det första måste Sverige uppfylla de villkor som stipuleras i Maastrichtavtalet. När Sverige uppfyller Maastrichtfördragets konvergensvillkor har vi en oavvislig rätt att gå med i EMU:s tredje fas. Huruvida Sverige kommer att uppfylla villkoren avgörs av de länder som vid den aktuella tidpunkten är medlemmar i EU. Som medlem påtar sig Sverige att uppfylla konvergenskriterierna och följa EG:s lagstiftning på det ekonomiska och monetära området. Den lagstiftning det gäller har bindande verkan oavsett motsvarande svenska regler. Beträffande centralbankerna - bl a Sveriges Riksbank - anges i Maastrichtfördraget att de skall vara oberoende (se avsnitt 30.6). Frågan om Riksbankens ställning vid ett medlemskap behandlades i utredningen Riksbanken och prisstabiliteten (SOU 1993:20, kap 6). Några ändringar i lagstiftningen om Sveriges riksbank utifrån frågan om medlemskap i EU finns inte någon anledning att göra före ett svenskt medlemskap. De nödvändiga ändringarna i vanlig lag och grundlag som krävs vid medlemskap bör föreläggas riksdagen under den valperiod som tar sin början 1994 och föreläggas riksdagen för en andra läsning vad gäller grundlagsändringarna under nästföljande valperiod. För det andra är frågan om beslutsprocessen i Sverige inför övergången från fas två till fas tre en intern svensk angelägenhet. Beslutet om Sverige skall gå över från fas två till fas tre skall fattas av riksdagen. Förutsatt att riksdagen bifaller denna proposition om svenskt medlemskap i EU, kommer regeringen att inför den tidpunkt när Sveriges deltagande i EMU:s tredje fas blir aktuell att till riksdagen lägga en särskild proposition beträffande frågan om Sveriges deltagande i EMU:s tredje fas. 31 Finansiella och budgetära frågor Regeringens bedömning: Medlemskapet i EU kommer att påverka statsbudgeten i flera avseenden. Effekterna är både av saldoförsämrande och saldoförstärkande karaktär. De på sikt viktiga effekterna på såväl utgifts- som inkomstsidan av förändrade samhällsekonomiska förutsättningar i form av bl.a. högre tillväxt och lägre ränteläge är naturligen svåra att i nuläget kvantifiera i budgettermer. Den samlade saldoeffekten av medlemskapet beror också på budgetpolitikens utformning. I budgeteffekterna ingår de betalningsåtaganden Sverige ikläder sig genom avtalet. Av dessa utgör avgiften till EG-budgeten den övervägande posten. Betalningsåtagandena för åren 1995-1998 minskas dock genom den överenskomna infasningen av den svenska avgiften. Härigenom mildras också under en konjunkturmässigt känslig period konsekvenserna för statsbudgeten. De statsfinansiella villkoren sätter hårda restriktioner för nya åtaganden. Ett medlemskap får sammantaget inte öka de administrativa kostnaderna för statsförvaltningen. Krav på svensk medfinansiering vid deltagande i EU:s program och stöd måste finansieras. Där EU:s politik ersätter nationell politik måste resurserna återföras till statsbudgeten och bidra till finansieringen av medlemsavgiften. Regeringen har i inledningen till denna proposition anmält sin avsikt att senare återkomma med en samlad bedömning av budget- och anslagseffekterna av medlemskap i EU. Gemenskapens allmänna budget, eller EG-budgeten, skall hantera samtliga inkomster och utgifter som EG har eller enligt de olika fördragen kan ha. De grundläggande reglerna återfinns i artiklarna 199-209 i Romfördraget. Två områden finansieras dock genom särskilda finansiella ordningar; Europeiska investeringsbanken (EIB) och Europeiska utvecklingsfonden (EDF). Dessutom finansieras Kol- och stålgemenskapens verksamheter via avgifter från företagen inom detta område. 31.1Finansiella och budgetära frågor inom EU EG-budgeten upprättas i ecu och avser ett budgetår. Budgetåret omfattar perioden den 1 januari till den 31 december. Budgeten måste balanseras, dvs. utgifterna måste täckas antingen genom avgifter från medlemsländerna eller genom andra medgivna inkomster. Budgeten finansieras huvudsakligen genom avgifter från medlemsländerna. De sammanlagda avgifterna utgör EG-budgetens s.k. egna resurser. Benämningen markerar att avgifterna från medlemsländerna givits karaktären av skatter som överlåts till unionen. Finansieringen avser budgetens utgifter i sin helhet. De olika avgifterna är alltså inte specialdestinerade för något särskilt utgiftsslag. Avgiften till EG-budgetens egna resurser består av de fyra komponenterna jordbruksavgifter (inklusive sockeravgifter), tullar, momsbasavgift och en avgift baserad på bruttonationalinkomsten (BNI). Inkomster från jordbruksavgifter i enlighet med den gemensamma jordbrukspolitiken och tullar tillfaller i sin helhet unionen med avdrag för tio procent som disponeras av medlemslandet för administrationskostnader. Momsbasavgiften och BNI-avgiften beräknas som en procentuell andel av den enhetliga teoretiska momsbasen respektive bruttonationalinkomsten. Medlemsländernas avgifter betalas in till ett konto som disponeras av EG-kommissionen i respektive medlemslands centralbank. Medlemslandets betalningar till kontot sker i egen valuta. De huvudsakliga sekundära rättsakter som reglerar budgeten är följande: Rådets beslut 376/88/EEG, rådets förordning (EEG) nr 1552/89, rådets förordning (EEG) nr 1553/89, rådets direktiv 130/89/EEG, rådets beslut 377/88/EEG, rådets förordning (EEG) nr 165/74, rådets förordning (EEG) nr 3308/80, finansförordningen (OJ L 356, 31.12.77, s.1 med ändringar), kommissionens förordning den 11 december 1986 samt en gemensam deklaration från parlamentet, rådet och kommissionen angående förbättringar av budgetprocessen (OJ C 194, 28.07.82, s.1) Rådets beslut 376/88/EEG reglerar budgetens utgiftsnivå och finansiering samt definierar EU:s egna resurser och den reduktion som Storbritannien erhåller inklusive fördelningen av kostnadsansvaret för denna. Rådets förordning (EEG) nr 1552/89 vidareutvecklar hur rådets beslut 376/88 skall implementeras. I rådets förordning (EEG) nr 1553/89 anges vilka åtgärder som medlemsländerna är skyldiga att vidta för att säkerställa korrekt uppbörd av de egna resurser som härrör från mervärdeskatten. Rådets direktiv 130/89/EEG anger hur bruttonationalinkomsten skall beräknas när den används som bas för beräkning av medlemslandets BNI-avgift. Regler och befogenheter för kommissionens utsända revisorer för kontroll av medlemsländernas avgifter anges i rådets förordning (EEG) nr 165/74. Rådets beslut 377/88/EEG behandlar budgetdisciplin. EG:s finansförordning innehåller generella regler för gemenskapsbudgeten, bl.a. finansiering, anslagstyper, budgetår, hur budgeten skall upprättas m.m. Den innehåller också regler för gemenskapsbudgetens struktur, genomförande, redovisning och revision, regler för upphandling samt särskilda bestämmelser för jordbruksfondens (FEOGA) garantisektion, bistånd till utvecklingsländer och anslag för forskning och utveckling. Kommissionens förordning den 11 december 1986 ger tillämpningsföreskrifter för finansförordningen. Finansförordningen liksom rådets beslut 376/88/EEG är för närvarande föremål för översyn, bl.a. för att resultatet av budgetöverenskommelsen vid toppmötet i Edinburgh i december 1992 (den s.k. Delors II) skall införlivas. 31.2Finansiella och budgetära aspekter på Sveriges nuvarande samarbete med EU Det nuvarande EES-avtalet medför budgetära konsekvenser inom tre olika områden; programsamarbetet, ekonomisk och social utjämning samt administration av gemensamma institutioner. I övrigt bär parterna sina egna kostnader. Denna princip följer av att Sverige endast deltar i och betalar för delar av samarbetet inom EU. För deltagandet i programsamarbetet betalar Sverige och övriga EFTA-länder ett bidrag till EG-kommissionen som utgör ett tillägg till EG:s budget för programmet i fråga. Programmen är ofta fleråriga. Budgetåtagandet för programsamarbetet omfattar därför i flertalet fall civilrättsliga åtaganden som beräknas sträcka sig flera år framåt i tiden. EFTA:s fond för ekonomisk och social utjämning inom EES är en motsvarighet till EG:s egna satsningar för att jämna ut regionala skillnader inom unionen och skapa bättre förutsättningar för den inre marknaden. Fonden är alltså kopplad till Sveriges deltagande i den inre marknaden. Den skall under en femårsperiod användas för projektfinansiering i Portugal, Grekland, Irland, Nordirland och vissa regioner i Spanien. Fonden administreras av Europeiska investeringsbanken. Den tredje posten är administrationskostnaderna för gemensamma, EES-specifika, institutioner. Sveriges del av dessa betalas via EFTA-budgeten. De stora skillnaderna mellan EES-avtalet och medlemskapet i EU är alltså det faktum att områden som saknas i EES-avtalet genom medlemskapet kommer att ingå i samarbetet, och därmed också i finansieringen, samt att det begränsade betalningsansvaret i EES är kopplat till ett begränsat inflytande, bl.a. i budgetpolitiska frågor. 31.3Medlemskapets innebörd I budgethänseende innebär medlemskapet att Sverige i enlighet med inom EG gällande regelverk åtar sig betalningsansvar för avgiften till EG-budgeten. Sverige blir samtidigt möjlig mottagare för de resurser EG-budgeten disponerar för olika program och stöd. Som medlem blir Sverige också delaktig i beslutsprocessen och kan därigenom påverka frågor med budgetpolitiska konsekvenser. Med utgångspunkt i EG:s regelverk och nuvarande ekonomiska prognoser kan avgiften till EG-budgeten för år 1995 preliminärt beräknas uppgå till drygt 18 miljarder kronor. Genom det framförhandlade avtalet med EU erhåller Sverige under de fyra första åren av medlemskapet en viss återbetalning av avgiften. Denna återbetalning, eller infasning, uppgår till ett fast belopp om totalt 1027 miljoner ecu, dvs. med kronkursen 9 kronor/ecu cirka 9,3 miljarder kronor. Återbetalningen fördelar sig med ca 4,4 miljarder kronor på år 1995, ca 3,9 miljarder kronor på år 1996, ca 0,7 miljarder kronor år 1997 och ca 0,3 miljarder kronor år 1998, det sista året i infasningsperioden. Sveriges avgift till EG-budgeten år 1995 skulle därmed netto uppgå till ca 14 miljarder kronor. I avtalet ingår också att EG-budgeten tar över resterande betalningsansvar för EES i fråga om programsamarbetet. Det svenska bidraget till fonden uppgick till drygt 360 miljoner kronor år 1994. Frågan hur fonden skall administreras i fortsättningen återstår att lösa. Då det gäller kol- och stålgemenskapen (EKSG) innebär medlemskap i denna att svenska företag inledningsvis skall bidra med 16 milj. ecu till gemenskapens fonder. Detta bidrag samordnas och inbetalas via staten. Därefter sker betalningen som en avgift direkt från företagen. Rätten att delta i EG:s program och stöden till olika politikområden ger upphov till ett s.k. återflöde. Konsekvenserna för statsbudgeten av återflödet beror på hur EU-medlemskapet påverkar det totala statliga åtagandet. Om nationella åtaganden minskar till följd av EU-medlemskapet innebär medlemskapet en avlastning av statsbudgeten. Det statliga åtagandet blir då oförändrat. Om återflödet läggs till nuvarande statliga åtaganden ökar det totala statliga åtagandet. I princip betyder medlemskapet att det statliga åtagandet i vissa stycken utvidgas, medan det i andra delar kanaliseras på annat sätt än tidigare. Det utvidgade åtagandet beror framför allt på den gemensamma jordbrukspolitiken och EG:s ambition att jämna ut ekonomiska och sociala skillnader mellan olika delar av unionen. Det handlar antingen om nya utgifter eller om högre nivåer för utgifter som redan nu finansieras över statsbudgeten. I andra fall kanaliseras utgifterna vid medlemskap via EG-budgeten i stället för, som nu, via statsbudgeten. I dessa fall innebär de ökade utgifterna vid medlemskapet en motsvarande avlastning för statsbudgeten. Betalningen av avgiften till EG-budgeten, minskad med avlastningen för statsbudgeten, ger upphov till en nettomerbelastning för statsbudgeten. I praktiken kommer en merbelastning att uppkomma även vid ett utanförskap. Denna merbelastning kan finansieras genom neddragning av andra utgifter eller genom inkomstförstärkningar. De statsfinansiella villkoren sätter hårda restriktioner för nya åtaganden. Redan i kompletteringspropositionen (prop. 1993/94:150) anförde regeringen att en självklar utgångspunkt var att ett svenskt medlemskap i EU sammantaget inte får öka de administrativa kostnaderna i statsförvaltningen. Inom vissa områden blir betydande återflöden från EG:s budget aktuella. För att komma i åtnjutande av dessa medel krävs som regel alltid en nationell medfinansiering. Detta gäller t.ex. för insatser inom regional-, miljö- och forskningspolitiken. Sådana tillkommande krav måste finansieras. Inriktningen skall vara att detta främst skall ske inom de totala departementsramarna. På en del områden, främst i fråga om jordbrukspolitiken, kommer EU:s politik att ersätta nuvarande nationella politik. I dessa fall skall resurser på sakanslag som används för den nationella politiken återinföras till statsbudgeten och bidra till finansieringen av Sveriges medlemsavgift. Motsvarande förhållande måste gälla de utgifter som idag finns uppförda på statsbudgeten för EES/EU och som vid medlemskap täcks genom medlemsavgiften. Som anförs i inledningen till denna proposition avser regeringen att senare återkomma till de budgetmässiga konsekvenserna av EU-medlemskap. Regeringen förbereder för närvarande i samverkan med berörda myndigheter de lag- och förordningsändringar som krävs för att uppfylla EG:s regelverk på budgetområdet, med beaktande av statsmakternas behov av underlag för styrningen av statlig verksamhet. 32 Statistik Regeringens bedömning: Statistiken spelar en viktig roll som underlag för den politik som bedrivs inom EU. Det är därför väsentligt att Sverige deltar i utvecklingen av det gemensamma europeiska statistiska systemet. Dessutom medför statistiksamarbetet en bättre statistisk kvalitet genom förbättrad samordning och jämförbarhet. EES-avtalet har inneburit att ett gemensamt europeiskt statistiskt system för de samverkande 18 staterna kommer att byggas upp. Detta arbete kommer att fortsätta vid en svensk anslutning till EU och ge Sverige möjlighet att i ökad utsträckning ta initiativ och delta i beslut om den konkreta utformningen av det statistiska systemet. Eurostat är EU:s motsvarighet till Statistiska centralbyrån på gemenskapsplanet. Det är detta organ som mottar statistiska uppgifter från medlemssländerna och sammanställer dem till den statistik som sedan publiceras och görs tillgänglig på andra sätt. Uppgiftslämnandet till Eurostat och också utformningen av de formulär som används för att från företag m.fl. få in uppgifterna som sedan i viss bearbetad form sänds vidare till Eurostat grundas på en omfattande regelgivning i EG-författningar. Det finns i princip en författning för varje statistikområde. Med hänsyn till att reglerna är förhållandevis detaljerade, uppkommer tämligen ofta ändringsbehov. Det finns därmed till varje ursprungsförfattning ett antal författningar som innehåller justeringar av denna. De rättsakter som finns avser industristatistik, transportstatistik, statistik över utrikeshandeln och handel inom gemenskapen, befolkningsstatistik och socialstatistik, nationalräkenskaper, jordbruksstatistik, fiskestatistik samt energistatistik. Därutöver finns en särskild rättsakt om insynsskydd för statistik. I bilaga XXI till EES-avtalet finns alla restakter förtecknade. Totalt omfattas numera 40 rättsakter av avtalet. I enlighet med övergångsbestämmelserna på statistikområdet skall regelverket implementeras den 1 januari 1995. Förslag kommer att föreläggas riksdagen under hösten 1994. De rättsakter som motsvarar EG-direktiv kommer att kunna införlivas med den interna rättsordningen i Sverige på så sätt att regeringen bemyndigas att med hänvisning till gällande rätt på statistikområdet föreskriva att berörda myndigheter uppfyller de åtaganden som respektive rättsakt förutsätter. Även när det gäller de rättsakter som motsvarar en EG-förordning torde ett bemyndigande till regeringen vara tillfyllest eftersom de aktuella rättsakterna inte innehåller åtaganden som kräver lagform. Vid en EU-anslutning tillkommer ett antal nya rättsakter, vilka kommer att kunna införlivas med svensk lagstiftning på motsvarande sätt som planerats vad gäller de rättsakter som berörs av EES-avtalet. Till följd av EES-avtalet har Sverige förändrat statistiken i vissa avseenden. Det har dock kunnat ske med förhållandevis små förändringar för uppgiftslämnandet från svenska företag och hushåll. Däremot har statistikbearbetningen undergått märkbara anpassningsåtgärder. En ny näringsgrensindelning har måst införas, vilket innebär genomgripande omläggningar av indelningarna. Nya varuklassificeringar är också under utarbetande. Jord- och skogsbruksstatistiken kommer till följd av EES-avtalet att utökas i olika avseenden. Vid en anslutning till EU kommer ytterligare anpassningar att behöva göras. Detta medför behov av nya statistikredovisningar, vilket i sin tur gör att uppgiftslämnandet ökar. Den 1 januari 1993 upphörde möjligheten inom EU-länderna att vid gränspassagen hämta uppgifter för statistiken över handeln mellan dessa länder. Därför har ett nytt statistiksystem - Intrastat - ersatt den traditionella utrikeshandelsstatistiken. Vid ett EU-medlemskap kommer kontrollen vid gränsen av varuflödet mellan Sverige och övriga EU-länder i princip också att upphöra. Intrastat skall då också tillämpas av Sverige, vilket innebär att uppgifter över den internationella varuhandeln får hämtas direkt från företag, som enligt mervärdesskattedeklarationerna har en handel som är större än ett visst, bestämt värde. Eftersom nya verksamhetsområden måste anpassas vid ett EU-medlemskap och kraven ökar inom delar av hittillsvarande samarbete kommer kostnaderna för statistiken att inledningsvis öka. Vidare väntas de direkta kostnaderna för samarbetet öka från ca 16 miljoner kronor till ca 35 miljoner kronor. Avslutningsvis kan konstateras att den svenska statistiken har goda förutsättningar att fungera väl vid ett svenskt EU-medlemskap. Den är sedan tidigare internationellt väl samordnad och fyller höga kvalitetskrav. Statistiska centralbyrån (SCB) har som enda remissinstans yttrat sig om den del av betänkandet som behandlar statistik. Enligt SCB är den beskrivning som betänkandet ger av statistikområdet i det stora hela korrekt. 33 Konsekvenser för svensk förvaltning; offentlighet och sekretess Regeringens bedömning: Den svenska förvaltningsmodellen med ett regeringskansli av begränsad omfattning, fristående förvaltnings- myndigheter, kommunalt självstyre och ett grundlagsfäst remissförfarande kommer i allt väsentligt att bestå vid ett medlemskap i EU. Det är regeringens uppgift att forma Sveriges EU-politik. Regeringen har det yttersta ansvaret för Sveriges agerande i EU-samarbetet och därmed också för den nationella beredningen av EU-frågorna. Förvaltningsmyndigheterna, kommunerna och intresseorganisationerna kommer att medverka i detta arbete, något som den svenska förvaltningsmodellen i själva verket förutsätter, och därvid vara garanterade ett inflytande. Den starka kommunala självstyrelse som har utvecklats i vårt land kan och kommer att upprätthållas vid ett svenskt medlemskap. Utredningsväsendet kommer inte att minska vare sig i omfattning eller betydelse till följd av ett EU-medlemskap men kan komma att få en delvis annan inriktning. Remissförfarandet kommer att ha kvar sin betydelsefulla roll i det svenska beredningsarbetet men kan behöva kompletteras av andra beredningsformer. Intresseorganisationerna kommer även vid ett medlemskap att ha goda möjligheter till reellt inflytande i för dem viktiga frågor. Offentlighetsprincipen och meddelarfriheten kommer att bestå i Sverige även vid ett svenskt medlemskap i EU. Regeringens linje har härvidlag lagts fast i en till anslutningsakten fogad svensk förklaring. Sverige avser vid ett medlemskap att verka för ökad öppenhet inom EU:s institutioner. 33.1Inledning I det föregående har EU-medlemskapets innebörd och återverkningar på nationella förhållanden inom olika politikområden beskrivits. Med utgångspunkt i samarbetets målsättningar och det gällande regelverket har regeringen redovisat sina bedömningar av medlemskapets betydelse för svenskt vidkommande. Inför ett svenskt inträde i Europeiska unionen är det därutöver angeläget att närmare belysa i vad mån medlemskapet kan förväntas få särskild inverkan på den offentliga förvaltningen och dess sätt att arbeta. Understrykas bör att detta avsnitt berör specifikt svenska förhållanden och att det inte finns några EG-regler för hur ett medlemsland skall organisera sin förvaltning. Samtidigt ligger det i sakens natur att den nationella förvaltningen vid ett medlemskap i många frågor deltar i en internationell och multilateral beslutsprocess där det gäller att bereda underlag och ståndpunkter i frågor som är av gemensamt intresse och som kan utmynna i lösningar som är förpliktande för de deltagande länderna. Detta förutsätter synkronisering i tiden av de nationella beredningsprocesserna och aktualiserar bl.a. frågan om på vilket sätt det enskilda landet genom samordning av sitt agerande bäst kan ta sina samlade nationella intressen tillvara. Allmänt kan konstateras att de nuvarande medlemsländerna inte bara bibehållit utan också vidareutvecklat sina olika förvaltningstraditioner även när det gäller behandlingen av EU-frågor. Därför skiljer sig ofta både grundsynen och de praktiska lösningarna åt mellan olika länder vad gäller t.ex. regeringskansliernas beredning och samordning, parlamentets deltagande, intresseorganisationernas roller liksom hanteringen av frågor om offentlighet och sekretess. I det följande behandlas fyra centrala frågeställningar rörande den svenska förvaltningens sätt att arbeta och vilka återverkningar som kan förväntas som resultat av ett EU-medlemskap: - regeringens styrning och koordinering av politiken - regional och kommunal förvaltning - utredningsväsendet, remissförfarandet och intresseorganisationernas roll - offentlighet och sekretess. Frågan om samverkan mellan regeringen och riksdagen behandlas i avsnitt 40. Allmänt kan vidare konstateras att ett medlemskap medför behov av kompetensutvecklande utbildningsinsatser för att tillförsäkra att personal inom svensk förvaltning och rättsväsende tillförs nödvändiga språkliga och EU-relaterade kunskaper, vilket också framhållits av flera remissinstanser. Det bör särskilt uppmärksammas att integrationsprocessen kan väntas innebära en ökad användning av informationsteknologi i samband med det omfattande informationsutbytet mellan EG-institutionerna och medlemsländernas förvaltningar liksom mellan dessa sistnämnda. 33.2Regeringens styrning och koordinering av politiken Genom ett medlemskap i EU kommer Sverige att delta fullt ut i beslutsprocessen inom EU och får möjlighet att, med den tyngd som våra argument och vår röststyrka kan ge, direkt påverka utvecklingen av EU:s politik och normgivning. De avgörande besluten inom flera viktiga sakområden kommer att fattas av ministerrådet eller av kommissionen. Långt innan beslut fattas kommer Sverige emellertid att, inom ramen för kommissionens arbete, kunna påverka utformningen av innehållet i de förslag som ligger till grund för besluten. För att få största möjliga gehör för sin position i såväl kommissionens arbete med att utforma förslag till direktiv eller förordningar som i beredningen inför beslut i ministerrådet är det av avgörande betydelse att Sverige visar upp en väl samordnad och förankrad politik i EU-samarbetet. För Sveriges inflytande i EU kommer det att vara viktigt att man redan i ett tidigt skede av beslutsprocessen tar till vara och verkar för Sveriges intressen. Det kommer att bli nödvändigt att Sverige i både formella och informella förhandlingar och överläggningar samverkar med andra medlemsländer för att finna en för Sverige godtagbar gemensam ståndpunkt. Bland förutsättningarna för ett framgångsrikt svenskt agerande inom EU måste i första hand framhållas vikten av kompetens, kontinuitet och samordning när det gäller de svenska representanternas arbete på olika nivåer inom EU:s organisation. Detta framkom inte minst under EES- och medlemskapsförhandlingarna där Sverige genom god samordning och förankring av förhandlingspositioner kunde verka med påtaglig och resultatinriktad handlingskraft. Motsvarande erfarenheter har gjorts under den nu pågående perioden av svenskt observatörsskap (se också avsnitt 6). Sverige måste också fortsättningsvis i EU-samarbetet tala med en röst och utifrån en genomtänkt och konsekvent uppfattning. För att detta skall uppnås är det av väsentlig betydelse att företrädarna för Sverige kan agera utifrån en övergripande strategi i EU-arbetet och med instruktioner som är väl genomarbetade. Likaså är det viktigt att förhandlarnas ställningstaganden i mängden av frågor som behandlas i olika EG-organ är i linje med den övergripande strategin och är väl förankrade på politisk nivå och hos ansvariga myndigheter och andra berörda intressenter. Betydelsen av att nationellt agera samordnat i EU-arbetet visas av att flertalet medlemsländer lägger ner stor omsorg på att koordinera sina aktiviteter i EU. De länder som lyckats i detta avseende har kunnat påvisa klara förhandlingsvinster. Vid ett svenskt medlemskap i Europeiska unionen är det regeringens uppgift att forma Sveriges EU-politik. Regeringen har också yttersta ansvaret för Sveriges agerande i den gemensamma berednings- och beslutsprocessen i EU och ansvarar därmed för beredning av frågor rörande förhandlingspositioner och instruktioner för dem som företräder Sverige i olika EU-organ. En väl samordnad och förankrad politik är alltså en grundläggande förutsättning för att Sverige på bästa sätt skall kunna utnyttja sitt inflytande som medlem i EU och påverka EU-organens beslut. Det övergripande ansvaret för utformningen och bevakningen av strategier och positioner ligger på den politiska ledningen, som därför måste se till att det finns en effektiv kommunikation mellan departementen och mellan respektive departement och förvaltningsmyndigheter. Formerna för denna samordning och uppföljning har under remissbehandligen berörts av bl.a. Riksrevisionsverket, Socialstyrelsen och Statskontoret. Detta är en fråga av sådan betydelse att den kräver särskilda överväganden och kommer att ägnas stor omsorg när det svenska EU-arbetet organiseras och bygger vidare på erfarenheterna från EES- och medlemskapsförhandlingarna samt observatörsperioden i de olika EU-organen. Klart är att ett medlemskap i EU ställer nya krav på beredningsprocessen i departementen. Erfarenheter från EU-länder visar också på behovet att tillse att regeringskansliets organisation kan möta de krav på att samordna, leda och följa upp ett lands agerande i olika EU-organ som ställs på regeringen. 33.3Effekter för regional och kommunal förvaltning av ett medlemskap i Europeiska unionen Vid ett medlemskap kommer åtskilliga av de beslut som fattas på gemenskapsnivå att påverka kommuner och landsting. Regeringen har låtit en särskild utredare analysera konsekvenserna för kommuner och landsting av olika former av medverkan i den västeuropeiska integrationen. Utredaren har presenterat sina analyser och förslag i betänkandet Kommunerna, Landstingen och Europa (SOU 1994:2). Betänkandet har remissbehandlats, varvid remissinstanserna särskilt anmodades att ta ställning till frågan om formerna för att kanalisera det kommunala och regionala inflytandet. Remissinstanserna var i huvudsak positiva till utredningens analyser och förslag. De stora förändringarna för kommunerna och landstingen har skett redan i och med att EES-avtalet trädde i kraft. Kommunerna och landstingen berörs främst av tre väsentliga lagstiftningsområden nämligen: - EG:s upphandlingsregler, som bl.a. förutsätter konkurrensupphandling - EG:s konkurrenslagstiftning, som bl.a. begränsar möjligheterna att ge företagsstöd - EG:s miljölagstiftning som skärper kraven på miljökonsekvensbeskrivningar på lokal nivå. EG:s regler på områdena har införlivats med svensk rätt bl.a. genom lagen (1992:1528) om offentlig upphandling. Utredningens bedömning är att de nya upphandlingsreglerna kommer att innebära att kommuner och landsting kan sänka sina kostnader för upphandling av varor, tjänster och anläggningar avsevärt. I likhet med utredningen anser regeringen att den starka kommunala självstyrelse som har utvecklats i vårt land kan och skall upprätthållas och vidareutvecklas vid ett svenskt medlemskap. De begränsningar i kommunernas och landstingens självbestämmanderätt, som följer av EG-rätten, är inte av den karaktären att de kan anses inskränka den kommunala självstyrelsen i någon avgörande grad. Motsvarande regelverk finns redan nu i kommunallagen eller i frivilliga reglementen vad avser stöd till näringslivet och upphandling - om än med mycket färre detaljbestämmelser. När det gäller kommunernas och landstingens verksamheter inom vård, omsorg, ut- bildning, kultur och fritid kommer de att beröras i mycket liten utsträckning av gemenskapslagstiftningen. Erfarenheterna från Danmark visar att den kommunala verksamheten visserligen har påverkats av medlemskapet men att det snarare beror på ett ökat omvärldsberoende än på medlemskapet i sig. Finansieringen av kommunernas och landstingens verksamheter kommer inte att påverkas i någon avgörande grad av ett medlemskap. Möjligheterna att finansiera den kommunala verksamheten med inkomstskatt berörs inte av gemenskapens regler. Konsekvensutredningens bedömning är att en ökad samverkan mellan den offentliga sektorn och det lokala näringslivet, samt en samverkan över kommun- och länsgränser kommer att vara av stor vikt för att kunna åstadkomma en ekonomiskt bärkraftig regional utveckling. Danska erfarenheter visar att det i stor utsträckning beror på kommunerna själva hur de vill utnyttja och förvalta de möjligheter som ett medlemskap ger. Ett medlemskap kommer att innebära att kommuner och landsting fullt ut får möjlighet att delta i EG:s olika utvecklingsprogram och projektarbeten. Strukturfonderna blir tillgängliga för ansökningar. Principerna om partnerskap och s.k. additionalitet i stödpolitiken kommer att innebära nya samarbetsmönster mellan lokal, regional och nationell nivå. Vilka organisationer och områden som berörs beror på programarbetets karaktär. Ett svenskt medlemskap öppnar också möjligheten för kommuner och landsting att bli företrädda i Regionala kommittén som består av politiskt valda ledamöter som representerar medlemsländernas kommuner och regioner. Kommittén skall höras av kommissionen och rådet i frågor av särskilt intresse för lokala och regionala myndigheter. Ett särskilt informations- och samrådsorgan har inrättats inom regeringskansliet för hithörande frågor. Subsidiaritetsprincipen innebär att beslut inte skall fattas på en högre nivå än nödvändigt. Det betyder att besluten i allt väsentligt kommer att ligga kvar på lokal och regional nivå. Den inre marknaden öppnar möjligheter att forma koalitioner, etablera samarbete och knyta regioner eller orter närmare varandra över nationsgränser utifrån olika intressen. 33.4Utredningsväsendet, remissförfarande och intresseorganisationernas roll Det svenska utredningsväsendet har sin befästa plats i vårt konstitutionella system och utgör alltjämt ett effektivt medel för att ta fram underlag för statsmakternas beslut. Utredningsväsendet har betydelse inte bara när det gäller att inhämta och analysera fakta utan spelar också en viktig roll i den politiska beslutsprocessen. Genom de offentliga utredningarna får regeringen kunskap om olika intressegrupperingars åsikter och anspråk och vilket politiskt stöd ett förslag kan väntas få. Utmärkande för det svenska kommittéväsendet är att kommittéerna i princip är fristående organ som arbetar självständigt och utan annan styrning än den som ges i regeringens utredningsdirektiv. I andra länder har statsmakterna i allmänhet ett mera direkt överinseende och en starkare kontroll över beredningen av ärendena. Det är heller inte lika vanligt som i Sverige att den politiska oppositionen och intresseorganisationerna på detta sätt medverkar i beredningsarbetet. Denna medverkan bidrar tillsammans med offentlighetsprincipen till en jämförelsevis hög grad av öppenhet i beredningsprocessen. Kommittéernas självständiga ställning ger också goda förutsättningar att knyta kvalificerad oberoende expertis till utredningsarbetet, vilket bidrar till att utredningsresultatet kan hålla hög nivå. Utrymmet för det traditionella utredningsväsendet kommer inte, som ibland gjorts gällande, att minska om Sverige blir medlem i EU. Tidsramarna i EU-arbetet är i allmänhet inte så snäva att kommittéarbetet måste ersättas av departementala arbetsgrupper eller av permanenta beredningsorgan under regeringens direkta ledning. Det svenska utredningsväsendet kan och kommer att behållas även efter ett svenskt inträde i EU. Detta gäller också för de sektorer som omfattas av EU:s behörighet. Utredningsväsendet kan naturligtvis komma att få en delvis annan inriktning men det kommer inte att minska vare sig i omfattning eller betydelse. Inom EG har kommissionen ensamrätt när det gäller att ta initiativ till nya eller ändrade regler. I praktiken är kommissionens initiativ ofta resultatet av impulser och påtryckningar från medlemsstaterna eller från intresseorganisationer. Även Sverige kommer att ha intresse av att kommissionen utarbetar förslag med viss inriktning i för oss betydelsefulla frågor. För att Sverige skall kunna få inflytande i denna process behövs ett gediget sakunderlag och en väl underbyggd argumentering. I det sammanhanget har det traditionella svenska utredningsväsendet sin givna plats. Kvalificerade utredningsresurser kommer också att behövas när det gäller att införliva ny EG-rätt med den nationella svenska rättsordningen. Att så är fallet bekräftas av erfarenheterna från de senaste årens lagstiftningsarbete till följd av EES-avtalet. Berednings- och beslutsprocessen inom EU tar ofta lång tid. Detta är i och för sig naturligt och följdriktigt eftersom EU:s demokratiska uppbyggnad nödvändiggör att hänsyn tas till många olika intressen. Även efter det att kommissionen har lämnat ett förslag till rådet kan det ta åtskillig tid, ibland år, innan ett definitivt beslut kan fattas. Detta visar att det normalt finns tillräcklig tid för en omsorgsfull nationell beredning av EU-frågorna. I denna nationella beredningsprocess kommer utredningsväsendet även framgent att ha en viktig funktion att fylla. Det i ett europeiskt perspektiv väl utvecklade svenska utredningsväsendet utgör en tillgång när Sveriges representanter skall söka få genomslag för svenska ståndpunkter och värderingar i EU-samarbetet. Det ligger i regeringens intresse att så ofta som det är motiverat använda sig av denna tillgång i EU-arbetet. Rätt utnyttjat kan det svenska kommittéväsendet utgöra ett medel i det arbetet som kan gynna svenska intressen och vara till fördel för Sverige. Vad som nu sagts om möjligheterna att utnyttja utredningsväsendet i EU-sammanhang gäller i huvudsak också remissförfarandet. En på nationell nivå väl förankrad handlingslinje i olika frågor är nödvändig. Den ger stöd åt regeringens ståndpunktstaganden i EU-arbetet och inger förtroende hos de andra medlemsstaterna. Självfallet kan remissförfarandet behöva kompletteras med andra beredningsformer, särskilt om det uppkommer situationer där regeringen snabbt måste ge uttryck för Sveriges inställning. På det hela taget kommer dock remissförfarandet att ha kvar sin betydelsefulla roll i det svenska beredningsarbetet. Remissförfarandet är i Sverige grundlagsfäst. Enligt 7 kap. 2 § regeringsformen skall vid beredning av regeringsärenden behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter. I den omfattning som behövs skall vidare tillfälle lämnas sammanslutningar och enskilda att yttra sig. Intresseorganisationerna spelar en väsentlig och värdefull roll i svenskt samhällsliv och opinionsbildning. Den rollen kommer organisationerna att behålla även vid ett svenskt medlemskap i EU. Liksom hittills kommer intresseorganisationerna att vara företrädda i kommittéer och utredningar av olika slag och de kommer att vara remissorgan vid regeringens beredning av ärenden i ungefär samma omfattning som för närvarande. Vad som i detta sammanhang förtjänar att särskilt poängteras är att intresseorganisationerna vid ett medlemskap får en dubbel möjlighet att påverka EU:s berednings- och beslutsprocess: dels genom att medverka i den interna svenska process som leder till att regeringen tar ett initiativ eller beslutar om en svensk förhandlingsposition, dels genom att direkt påverka EU-organen. Det sist nämnda kan ske på flera sätt och i många sammanhang. Bland annat kommer företrädare för intresseorganisationer att beredas plats som ledamöter i en rad kommittéer och arbetsgrupper under kommissionen. Kommissionen tar så gott som alltid hjälp av oberoende experter under arbetet med att utarbeta förslag till rådet. Dessa experter betalas över EG:s budget och utses inte för att de företräder ett visst medlemsland utan på grund av sin expertkapacitet. Experterna kommer ofta från intresseorganisationer i medlemsstaterna och har goda möjligheter att påverka berednings- och beslutsprocessen i kommissionen. Avgörande i det sammmanhanget är nämligen inte expertens formella ställning eller tillhörighet utan den personliga kompetens och de erfarenheter och den argumentation som experten kan redovisa. De svenska intresseorganisationernas företrädare har ofta bred kompetens och är högt kvalificerade på de områden som för dem är viktiga, t.ex. trafiksäkerhet, medicinsk forskning, barnsäkerhet, arbetarskydd och natur- och miljöfrågor. Kommissionen och rådet sänder ofta utkast till beslut på remiss till berörda intresseorganisationer i medlemsländerna. Deras synpunkter inhämtas också under hand vid direktkontakter mellan företrädare för kommissionen eller rådet och intresseorganisationerna. Det finns vidare inom EU många olika slag av formaliserad samverkan mellan institutionerna och intresseorganisationerna. Dessutom kan intresseorganisationerna utöva inflytande genom direktkontakter med beslutsfattarna inom EU:s organisation. Det kan ske antingen direkt genom den svenska intresseorganisationen eller genom europeiska samarbetsorgan med stationering i Bryssel. Sammantaget innebär detta att intresseorganisationerna även i fortsättningen får mycket goda möjligheter till reellt inflytande i för dem vitala frågor om Sverige blir medlem i EU. 33.5Offentlighet och sekretess 33.5.1 Den svenska offentlighetsprincipen Offentlighetsprincipen kan definieras som den grundsats enligt vilken samhällsorganens verksamhet skall utövas under allmän insyn och kontroll. För att en offentlighetsprincip skall anses råda i samhället räcker det inte med att myndigheterna lämnar medborgarna en vidsträckt information om sitt arbete. Den offentliga verksamheten måste också ligga öppen för medborgarna och de nyhets- förmedlande organen på ett sådant sätt att dessa kan skaffa sig upplysningar i skilda angelägenheter efter eget val, oberoende av myndigheternas informations- givning. Man brukar säga att offentlighetsprincipen fyller tre huvudändamål. Den utgör en garanti för rättssäkerhet, effektivitet i förvaltningen och effektivitet i folkstyret. I första hand förknippas offentlighetsprincipen med den i 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen (TF) fastlagda grundsatsen om allmänna handlingars offentlighet. Det sägs där att varje medborgare till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning skall ha rätt att ta del av allmänna handlingar. Härigenom markeras att handlingsoffentligheten utgör ett inslag i den medborgerliga yttrande- och informationsfriheten och därmed en av betingelserna för den fria demokratiska åsiktsbildningen. Ett annat inslag i offentlighetsprincipen utgör den medborgerliga yttrandefrihet som gäller också som grundsats för de tjänstemän och andra som är verksamma hos det allmänna och som omfattar också den information som dessa offentliga funktionärer förfogar över i denna verksamhet. Av intresse är vidare reglerna om meddelarfrihet, dvs. rätten för var och en att lämna uppgifter i vilket ämne som helst för publicering. Dessa regler kan ses som en del av det regelverk genom vilket offentlighetsprincipen förverkligas. Även om offentlighetsprincipen, de offentliga funktionärernas yttrandefrihet och meddelarfriheten är omistliga inslag i vår rättsordning kan de emellertid inte vara utan undantag. Inskränkningar i rätten att ta del av allmänna handlingar får göras om det är påkallat av hänsyn till vissa i 2 kap. 2 § TF angivna intressen, där behovet av sekretess är särskilt starkt. Vid varje bedömning av om offentlighetsintresset skall få vika för ett sådant sekretessbehov måste en intresseavvägning göras. När det finns ett beaktansvärt intresse av allmän insyn bör offentligheten få vika endast om det framstår som nödvändigt av hänsyn till viktiga motstående intressen. Begränsningar av rätten att ta del av allmänna handlingar skall enligt 2 kap. 2 § TF noga anges i en särskild lag eller i annan lag som den särskilda lagen hänvisar till. Den särskilda lag som avses är sekretesslagen (1980:100). Detta innebär att det i sekretesslagen i så precisa ordalag som möjligt anges för vilka slag av uppgifter som det gäller sekretess.- Sekretesslagen reglerar också den tystnadsplikt som utgör undantag från de offentliga funktionärernas yttrandefrihet. Sekretess används i lagen som en gemensam beteckning på begränsning i handlingsoffentligheten och tystnadsplikt. I 16 kap. sekretesslagen anges vissa tystnadspliktsföreskrifter som gäller som undantag från principen om meddelarfrihet medan denna princip tar över övriga tystnadspliktsbestämmelser. 33.5.2 Offentlighet och sekretess i några av EU:s medlemsländer Principen om fri tillgång till de allmänna organens handlingar har gällt i vårt land i över 200 år. Den har därigenom satt sin prägel på den svenska förvaltningen och påverkat attityder och värderingar i samhället. Sverige och Finland har länge varit ensamma om att tillämpa denna princip men på senare år har även andra länder, t.ex. Danmark, Norge, Frankrike och Nederländerna, anlagt samma synsätt. Sverige är dock såvitt bekant fortfarande ensamt om att ha principen grundlagsfäst. Det svenska regelverket på området framstår som mycket detaljerat vilket har föranletts av ett önskemål att i lagstiftningen så noga som möjligt reglera undantagen från offentlighetsprincipen för att inte lämna myndigheterna ett utrymme för att skönsmässigt avgöra vilken insyn som skall finnas i deras verksamhet. I andra länder är utgångspunkten den omvända. Särskilt tydligt är detta i t.ex. Storbritannien där principen i stället är att alla allmänna handlingar är hemliga, om inte ett särskilt beslut om offentliggörande fattas. 33.5.3 Offentlighet och sekretess inom EU På senare år har flera beslut fattats i syfte att öka allmänhetens insyn i EU:s arbete. Ett viktigt steg i denna riktning är rådets antagande av en uppförandekod "Code of conduct concerning public access to Council and Commission documents" den 6 december 1993. I denna slås fast att allmänheten skall ha största möjliga insyn i dokument som förvaras hos kommissionen och rådet. Från denna huvudregel görs undantag för sådana uppgifter som rör t.ex. allmän säkerhet, privatlivets helgd och affärshemligheter. En ansökan om att få ta del av handlingar skall enligt principförklaringen vara skriftlig. Är det fråga om uppgifter som kommer från någon annan skall man hänvisa till den ursprunglige uppgiftslämnaren. Avslagsbeslut skall vara motiverade och ha fullföljdshänvisning. Det berörda EG-organet kan vidare föreskriva att den som får ut en handling inte får sprida den i kommersiellt syfte. En ansökan skall besvaras inom en månad. Rådet antog de nu angivna principerna genom beslut den 1 januari 1994 (93/731/EG). Kommissionen tillämpar sedan den 15 februari 1994 de av rådet antagna principerna. Efter två år skall det ske en utvärdering.En principiellt viktig skillnad mellan den svenska handlingsoffentligheten och öppenheten inom EU har varit att man i Sverige har rätt att skaffa upplysningar efter eget val, medan man fram till dess uppförandekoden antagits har varit beroende av olika tjänstemäns egen bedömning för att få uppgifter ur dokument hos kommissionen och rådet. När det gäller verksamheten inom EU:s institutioner finns alltså drag av såväl öppenhet som slutenhet. Ser man till det löpande arbetet i EU-organen är det sällan svårt att få tillgång till relevant material. Den faktiska öppenheten är betydande. Offentlighetsreglerna ser alltså olika ut i EU:s medlemsländer och inom EU som sådan. EU ställer inte krav på att medlemsländernas regler skall harmoniseras utan varje land bestämmer självständigt den lagstiftning som passar förhållandena i det landet bäst. På vissa håll i EG:s regelverk finns emellertid sekretessregler som medlems- länderna - utifrån sina skilda utgångspunkter - måste anpassa sin lagstiftning till. Det gäller framför allt sekretess beträffande de överväganden som görs vid rådets möten och för uppgifter som enskilda är skyldiga att lämna till kommissionen eller till nationella myndigheter om sina ekonomiska förhållanden. I gemenskapsrätten finns vissa specifika inskränkningar vad gäller graden av öppenhet såväl i primärrätten som i regler på de olika sakområdena. Sekretessreglerna är i stor utsträckning direkt tillämpliga och måste således respekteras även inom medlemsländerna. De grundläggande fördragen innehåller vissa artiklar som anknyter till allmänhetens möjlighet till insyn i gemenskaperna. Bland dessa kan nämnas artiklarna 214 och 223 i Romfördraget, artiklarna 13, 24 och 194 i Euratomfördraget samt artikel F i Maastrichtfördraget. Inom sekundärrätten finns också bestämmelser om tystnadsplikt för berörda EG-tjänstemän och/eller för funktionärer vid nationella tillsynsmyndigheter. Dessa bestämmelser brukar emellertid vara mycket allmänt hållna. De kan t.ex. ange att tystnadsplikt råder i fråga om sekretessbelagd information utan att det talas om vilken information som skall vara sekretessbelagd. Vidare finns det i bl.a. arkivförordningen, EEG/83/354, bestämmelser om allmänhetens tillgång till Europeiska gemenskapens och Euratoms historiska arkiv. I enskilda direktiv finns också regler som avser att säkerställa öppenhet och insyn i beslutsprocessen. Detta gäller t.ex. på miljöområdet. Institutionerna har även internt reglerat hur information, handlingar och upplysningar skall hanteras. Grundläggande bestämmelser om tystnadsplikt finns t.ex. i Tjänsteföreskrifter för tjänstemän i Europeiska gemenskaperna (Staff Regulations for Officials of the European Communities). 33.5.4 Offentlighetsprincipen vid ett svenskt EU-medlemskap Redan vid medlemskapsförhandlingarnas början lade regeringen i ett uttalande fast den svenska linjen att offentlighetsprincipen och meddelarfriheten kommer att bestå vid ett svenskt medlemskap. Denna linje har fullföljts genom en till anslutningsakten fogad svensk förklaring. I förklaringen välkomnar Sverige den utveckling mot ökad öppenhet och insyn som nu pågår inom EU. Samtidigt förklarar Sverige att offentlighetsprincipen och då särskilt rätten att ta del av allmänna handlingar och grundlagsskyddet för meddelarfriheten är och förblir grundläggande principer och element i Sveriges konstitutionella, politiska och kulturella arv. I en egen förklaring noterar EU-sidan det svenska uttalandet och utgår från att Sverige härvidlag kommer att följa regelverket. Några remissyttranden över departementspromemorian har uttryckt osäkerhet om den rättsliga innebörden av förklaringen om offentlighetsprincipen. Bland dessa kan nämnas Stockholms tingsrätt, Svenska Journalistförbundet och Svenska Tidningsutgivarföreningen. Enligt Kammarrätten i Göteborg är det inte möjligt att ha en helt säker mening om huruvida möjligheterna till insyn i beslutsfattandet kommer att minska, även om kammarrätten gör bedömningen att så kommer att ske. Hovrätten över Skåne och Blekinge delar inte den optimism som kommit till uttryck under förhandlingarna om möjligheterna att slå vakt om offentlighetsprincipen och meddelarfriheten men anser inte detta vara något avgörande hinder mot ett EU-medlemskap. Flera remissinstanser framhåller att de avser att återkomma till frågan i samband med att de besvarar remissen över betänkandet Utrikessekretessen (SOU 1994:49). Offentlighetsprincipens tillämpning har inte varit något ämne i medlemskapsförhandlingarna. Utbytet av förklaringar uttrycker inte heller någon för parterna bindande överenskommelse i denna fråga. Den svenska förklaringen uttrycker emellertid regeringens fasta föresats att vid ett medlemskap slå vakt om de principer som är grundläggande för den svenska öppenheten. De nuvarande medlemsländernas svarsförklaring innebär att de inte sett ett bevarande av dessa principer som oförenligt med ett medlemskap. Samtidigt konstaterar de att förklaringen inte innebär något undantag från existerande regler. Något undantag har inte heller åsyftats. Hade det varit regeringens avsikt att utverka undantag från regelverket hade frågan fått tas upp i förhandlingsarbetet. Förklaringen ingår emellertid i slutakten och är därvid en del av förutsättningarna för ett svenskt medlemskap. Den utgör därmed - som Tidningsutgivarna framhållit - en plattform från vilken ett aktivt försvar av våra grundläggande principer kan föras om detta skulle aktualiseras vid en eventuell normkonflikt. Som framgår av det nyss anförda och som också Tidningsutgivarna påpekar påverkas emellertid inte den svenska offentlighetsprincipen som sådan av ett medlemskap i EU. Den övervägande delen av den information som finns hos våra statliga och kommunala myndigheter berörs inte av gemenskapsrätten, som inte heller kommer att påverka våra interna inrikespolitiska beslutsprocesser. Även vid den svenska beredningen av beslut med anknytning till EU kommer i huvudsak det svenska regelsystemet att tillämpas. I EU-samarbetet är det emellertid uppenbart att gemenskapens rättsregler om offentlighet och sekretess måste iakttas inom EG-rättens olika sakområden. En del av de EG-rättsliga sekretessreglerna är direkt tillämpliga. De sekretesskrav som finns inom sekundärrätten har sina motsvarigheter redan i den nu gällande svenska sekretesslagstiftningen. Det bör alltså inte bli fråga om att uppgifter som hittills varit offentliga hos oss blir hemliga vid ett med- lemskap. I fråga om den politiska berednings- och beslutsprocessen kan vissa skillnader komma att inträda. Den viktigaste skillnaden kommer antagligen bli att underlaget för det offentliga samtalet i lagstiftningsfrågor kan komma att bli mindre omfattande än nu på grund av att redovisningen av de överväganden som lett fram till ett beslut torde komma att bli mindre utförliga än vi är vana vid. De förslag till beslut som EG-kommissionen presenterar är alltid offentliga. Beslutsgången har i EU, precis som här hemma, olika skeden som är ömsom öppna ömsom slutna. Här finns dock möjlighet för Sverige att själv påverka förhållandena genom att sträva efter så öppna former som möjligt för den del av beslutsprocessen som äger rum i här i landet och att driva på arbetet mot ökad öppenhet i EU:s institutioner. I syfte att motverka att de svenska reglerna om utrikessekretess vid ett EU-medlemskap leder till obefogad sekretess tillkallade statsrådet Reidunn Laurén våren 1993 en särskild utredare med uppgift att se över reglerna om utrikessekretessen. Utredarna har i betänkandet Utrikessekretessen (SOU 1994:49) föreslagit ett enhetligt rakt skaderekvisit för hela utrikessekretessens område. Därigenom skulle utgångspunkten vara offentlighet också inom utrikesförvaltningen. Betänkandet är nu föremål för remissbehandling. Det är regeringens avsikt att på grundval av betänkandet lägga fram en proposition i sådan tid att riksdagen kan ta ställning till en förändring av reglerna om utrikessekretess under hösten 1994. Det kan då finnas anledning att återkomma till dessa frågor. 33.5.5 Skyddet för den personliga integriteten på dataområdet Inom EG pågår ett arbete med att ta fram ett direktiv om dataskydd. Bakgrunden är bl.a. tillkomsten av den inre marknaden som förutsätter att personuppgifter kan föras fritt från ett medlemsland till ett annat. Skillnader i integritetsskyddet mellan de olika länderna kan innebära hinder mot sådana fria flöden. Det finns därför en strävan efter att komma fram till en enhetlig nivå på integritetsskyddet inom hela EU. EG-kommissionen antog i september 1990 ett förslag till direktiv om skydd för enskilda vid behandling av personuppgifter. Förslaget utsattes för hård kritik bl.a. av Europaparlamentet. Under EG:s historia har inte något direktivförslag från kommissionen lett till så många ändringsförslag från parlamentet som detta. I oktober 1992 lade kommissionen fram ett nytt förslag. Det nya förslaget - förslag till direktiv om skydd för enskilda vid behandling av personuppgifter och om det fria flödet för sådana uppgifter (COM (92) 422 final - SYN 287) - bereds för närvarande inom en arbetsgrupp under ministerrådet. Osäkerheten är fortfarande mycket stor om hur ett direktiv slutligen kan komma att utformas. Hos medlemsländerna finns det olika uppfattningar om behovet av att anta ett direktiv på området. Oenighet råder också om vilken omfattning och utformning ett direktiv skall ges. Detta har lett till att tidsplanen för antagandet av direktivet ständigt har förskjutits. Såvitt nu är känt förväntas inte rådet ta slutlig ställning till direktivförslaget förrän tidigast under första halvåret 1995. För det fall EG antar ett direktiv på området är detta bindande i fråga om det resultat som skall uppnås men medlemsländerna skall själva för egen del bestämma om form och medel för detta. Det är i detta sammanhang värt att notera att Sveriges deltagande i EES-samarbetet sannolikt skulle göra det nödvändigt för Sverige att införa en motsvarande anpassning som vid medlemskap. Vid ett medlemskap får vi emellertid en reell möjlighet att påverka direktivens slutliga utformning. 34 Övriga frågor 34.1Europeiskt unionsmedborgarskap Regeringens bedömning: I bestämmelserna om unions- medborgarskap understryks åter det viktiga målet att förverkliga fri rörlighet för personer. Vidare återfinns här regler om rätt att vända sig till den ombudsman som Europaparlamentet skall utse samt rätt till skydd från andra medlemsländers konsulära myndigheter i vissa fall. Detta är ett steg i riktning mot en ökad integration inom unionen. Unionsmedborgarskapet är en nyhet som införs i Romfördraget genom unionsfördraget. Medlemsstaternas medborgare är, enligt artikel 8a, också unionsmedborgare. I bestämmelserna som rör unionsmedborgarskap berörs fri rörlighet för personer, valbarhet till kommunala församlingar och Europaparlamentet i andra medlemsstater än där man är medborgare, rätt att få begagna sig av andra medlemsstaters beskickningar i vissa fall samt rätten att göra framställningar till Europaparlamentet och till den europeiske ombudsman som skall utses av Europaparlamentet. Av artikel 8a följer att varje unionsmedborgare skall ha rätt att röra sig och uppehålla sig fritt inom medlemsstaternas territorier med de begränsningar och på de villkor som fastställs i unionsfördraget och i bestämmelserna om genomförandet av fördraget. Artikel 8a anknyter till artikel 7a som innehåller bestämmelser om fri rörlighet för personer och genomförandet av den inre marknaden. För att underlätta utövandet av fri rörlighet för unionsmedborgare kan rådet anta bestämmelser. Varje unionsmedborgare som är bosatt i en medlemsstat i vilken han/hon inte är medborgare skall ha rösträtt och vara valbar vid kommunala val i den medlemsstat där han/hon är bosatt på samma villkor som medborgarna i den staten. Vidare skall varje unionsmedborgare, som är bosatt i en medlemsstat i vilken han/hon inte är medborgare, ha rösträtt och vara valbar vid val i Europaparlamentet. Varje unionsmedborgare skall, när han/hon befinner sig i ett land som inte är med i unionen, ha rätt till skydd från varje medlemsstats diplomatiska eller konsulära myndigheter om hans/hennes eget hemland inte är representerat i landet där han/hon befinner sig. Unionsmedborgare skall ha rätt att göra framställningar till Europaparlamentet och den ombudsman som skall utses av Europaparlamentet. Rätten att göra framställningar till ombudsmannen skall även tillkomma andra personer, tredjelandsmedborgare, som bor i en medlemsstat. Ombudsmannen skall ta emot klagomål angående brister eller försummelser som begås av gemenskapsinstitutionerna eller gemenskapsorganen i deras verksamhet och företa de undersökningar som han finner berättigade. 34.2Ungdomsfrågorna inom EU Regeringens bedömning: Inom ungdomsområdet är EU:s huvudsakliga roll att genom olika åtgärder stödja och komplettera den verksamhet som medlemsländerna själva bedriver. Av särskild vikt är att ungdomar görs delaktiga i processen att utveckla den europeiska unionen och att förbereda ungdomar för en framtid som europeiska medborgare. Sverige deltar genom EES-avtalet i programmet Ungdom för Europa. I och med ett medlemskap kommer Sverige få möjlighet att fullt ut delta i EU:s beslutsprocess samt ta del av de medel som fördelas av EU:s Socialfond till medlemsländerna, bl.a. till ungdomsprojekt. Sedan tillkomsten av den Europeiska gemenskapen har ungdomsfrågorna vid ett flertal tillfällen sagts vara ett prioriterat intresse. Det var emellertid först i slutet av åttiotalet som uttalandena följdes av mer konkreta aktiviteter. Gemenskapernas huvudsakliga roll är att komplettera existerande nationella åtgärder, bl.a. genom programverksamhet och viss resursöverföring från strukturfonderna med syfte att underlätta arbetslösa ungdomas inträde på arbetsmarknaden. Det första egentliga ungdomsprogrammet blev Ungdom för Europa, ett utbytespro- gram som startades år 1988. Ett annat program är PETRA, som syftar till att underlätta övergången mellan skola och arbetsliv. I och med Maastrichtfördraget har ungdomsfrågorna blivit traktatfästa. I fördragets artikel 126 pekas ungdomsfrågorna ut som ett område inom vilket EU åläggs att genom olika aktiviteter stödja och komplettera den verksamhet som medlemsländerna själva bedriver. Genom att frågorna har lyfts fram i fördraget finns det anledning att anta att fler och mer omfattande aktiviteter och initiativ inom området kommer att tas. Ungdomspolitiken kommer emellertid som hittills främst att skötas på nationell nivå. Det är endast i de fall som det finns ett "europeiskt mervärde", som EU kommer att ta initiativ till gemensamma insatser inom ungdomsområdet. Kommissionen har uttalat vikten av att ungdomar är delaktiga i processen att utveckla den Europeiska gemenskapen, (COM(93) 183 final). Den säger vidare att man skall utveckla arbetet mot bakgrund av vad som sägs i artikel 126 i fördraget, inte minst när det gäller att förbereda ungdomar för en framtid som europeiska medborgare. Sverige deltar redan genom EES-avtalet i programmet Ungdom för Europa. För när- varande planeras en ny fas, fas III, av detta program som skall träda i kraft den 1 januari 1995 och gälla för en period av fem år. Kommissionen har lagt fram ett förslag till parlamentet, i vilket huvudinriktningen är att de olika initiativ som existerar på ungdomsområdet skall tydliggöras och samlas inom Ungdom för Europa-programmet. Programmet kommer att kompletteras med den del av TEMPUS-programmet (program för samarbetet mellan EU och Central- och Östeuropa) som innefattar ungdomsutbyte, PETRA-programmets Youth Initiative projects samt de s.k. prioriterade aktiviteterna. De prioriterade aktiviteterna är en följd av en resolution som antogs vid ett möte i juni 1991 mellan de för ungdomsfrågor ansvariga ministrarna. Resolutionen syftar till att starta en process för att få en "europeisk dimension" i det ungdomsarbete som pågår i medlemsstaterna. Ministrarna beslöt att fyra områden skall vara särskilt prioriterade vad gäller gemenskapens framtida ungdomsaktiviteter. Målgrupper för dessa aktiviteter är dels unga människor, men också sådana som kan sprida erfarenhet från projekten vidare, exempelvis ungdomsledare. De fyra områdena är: - intensifierat samarbete mellan strukturer med ansvar för ungdomsfrågor inom medlemsländerna - information till unga människor - pilotprojekt för att stimulera unga människors kreativitet och initiativ - samarbete avseende utbildning för ungdomsledare, särskilt med tanke på den "europeiska dimensionen". Inom ramen för Sveriges deltagande, i programmet Ungdom för Europa, skall särskild vikt läggas vid att nå ungdomar som i vanliga fall inte skulle ha deltagit i ett ungdomsutbyte. Vidare skall projekt som leder till långsiktigt samarbete mellan organisationer och/eller deltagare prioriteras. Svenska kontakter, och i synnerhet ungdomars kontakter i Europa är i stor utsträckning beroende av språkkunskaper. Av detta skäl har generellt goda kontakter utvecklats med framför allt engelskspråkiga länder. Med tanke på att Ungdom för Europa-programmet emellertid syftar till att göra hela Europa till en kulturell mötesplats, bör utbytet med länderna i Sydeuropa ges högsta prioritet. Inom EU har vidare förslag om ett nytt ungdomsprogram kallat Youth Start lagts fram. Det syftar till att ge ungdomar möjlighet till utveckling genom arbetslivserfarenhet. Programmet innehåller även möjligheter till ett ungdoms- utbyte. Ungdomar skall således kunna tillbringa mellan sex till nio månader i ett EU-land för att skaffa sig arbetslivserfarenhet genom ett arbete eller en praktikplats. Inriktningen av EU:s social- och arbetsmarknadspolitik diskuteras för närvarande. Kommissionen har lagt fram en grönbok om europeisk socialpolitik som också behandlar en rad förslag som rör ungdomar. Det handlar bl.a. om EU:s roll när det gäller att stimulera olika insatser som leder till ungdomars integrering i samhället, exempelvis hur ungdomar skall kunna etablera sig på arbetsmarknaden, om lärlingssystem alternativt garanterat arbete skall införas samt frågan om ungdomslöner. I och med ett EU-medlemskap får Sverige del av de medel som fördelas av EU:s socialfond till medlemsländerna. Detta öppnar möjlig- heter till större satsningar på sektorsövergripande projekt för arbetslösa ung- domar. 34.3Svenska medborgare i EU:s institutioner Vid ett medlemskap i EU kommer svenska medborgare att anställas i EU:s institutioner. Sverige kommer att tillsätta en plats i kommissionen, en ledamot av revisionsrätten samt en medlem vardera i EG-domstolen resp. första instansrätten. Vidare kommer Sverige att inom ramen för etablerad votationsordning att tillsätta en generaladvokat i domstolen. Utöver dessa tjänster på den högsta nivån kommer ett tusental svenska medborgare att erhålla anställning som tjänstemän i EU-institutionerna. De flesta kommer att anställas i kommissionens olika generaldirektorat. Andra institutioner där svenska medborgare kommer att erbjudas anställning är parlamentets generalsekretariat, ministerrådets generalsekretariat, Europeiska Investeringsbanken och i den ekonomiska och sociala kommittén. Vidare finns ett antal mindre EU-institutioner som även kommer att anställa svenskar, t.ex. EU:s kriminalpolisbyrå, Europol och miljövårdsbyrån. De flesta tjänsterna är karriärsposter och presumptionen är att de som erhåller anställning stannar för en livstidskarriär även om cirkulation förekommer, både mellan institutioner och mellan dessa och hemlandets myndigheter. Av det tusental tjänster som kommer i fråga, kommer ca. sexhundra att utgöras av chefer, handläggare, översättare, tolkar och juristlingvister och cirka fyrahundra utgör sekreterare och teknisk personal. Rekryteringen kommer att genomföras direkt av institutionerna, men först efter positivt utfall i folkomröstningen. Antagningsförfarandet äger rum på grundval av meriter, prov och intervjuer enligt de inom institutionerna gängse tillämpade rekryteringsmetoderna. När det gäller de högsta tjänsterna, (medlem av kommissionen, domstolen etc), nominerar regeringen landets kandidater. Regeringen har även stort inflytande när det gäller 35-40 högre chefstjänster. Dessa tillsätts nämlingen efter rekommendation från regeringen. Det ligger i svenskt intresse att svenska medborgare rekryteras som tjänstemän i EU:s institutioner. Även om dessa är ämbetsmän som skall vara ansvariga inför, och erhålla instruktioner från respektive institution, är det av värde att det bland EU:s tjänstemän finns personer med direktkunskaper om svenska förhållanden, värderingar och samhällslösningar. Fjärde delen 35 EG:s rättsordning 35.1Kompetensfördelningen mellan medlemsstaterna och gemenskapen 35.1.1 Allmänna utgångspunkter De europeiska gemenskaperna och den europeiska unionen är grundade på folkrättsliga fördrag mellan suveräna stater. Medlemsstaterna har genom de grundläggande fördragen tilldelat gemenskaperna vissa beslutsbefogenheter eller kompetenser. Dessa befogenheter är av skilda slag. Den mest centrala är befogenheten att besluta om gemensamma regler. Det rör sig främst om beslut i rådet om rättsakter, framför allt förordningar och direktiv. Ett annat exempel är kommissionens till enskilda riktade beslut på konkurrensområdet i dess funktion som övervakningsorgan. Gemenskaperna har emellertid inte oinskränkta beslutsbefogenheter. Tvärtom är utgångspunkten, mot bakgrund bl.a. av EG-samarbetets folkrättsliga ursprung, att beslutsbefogenheterna ytterst tillkommer medlemsstaterna. Gemenskapskompetenser- nas omfång och utövande är underkastade fasta rättsliga ramar och bestäms i sina huvuddrag av fördragen. Dessa har godkänts av medlemsstaterna och kan ändras av dem. Kompetensfördelningen grundar sig på den legalitetsprincip som finns inskriven i fördragen. I artikel 3b i Romfördraget anges sålunda att "Gemenskapen skall handla inom ramen för de befogenheter som den har tilldelats och de mål som har ställts upp för den genom detta fördrag." I artikel 4 i Romfördraget föreskrivs vidare att "Varje institution skall handla inom ramen för de befogenheter som den tilldelats genom detta fördrag." De gemensamma institutionerna är, när de tillämpar och vidareutvecklar gemenskapsrätten, bundna av legalitetsprincipen. Detta innebär att institutionerna i princip endast kan agera när de har en uttrycklig befogenhet därtill i fördragen. Om ett sådant positivt stöd saknas, ligger besluts- befogenheten kvar hos de enskilda medlemsstaterna. Det är således i princip inte tillräckligt att en rättsakt i vidsträckt mening syftar till att uppfylla något av gemenskapens mål eller ryms inom fördragens allmänna tillämpningsområde (se dock nedan om artikel 235 och domstolens praxis om underförstådda befogenheter). Av legalitetsprincipen följer således att gemenskaperna endast besitter de beslutsbefogenheter som särskilt tilldelats dem. Den EG-rättsliga litteraturen brukar i detta sammanhang tala om principen om begränsade eller särskilt tilldelade kompetenser (eng. principle of limited or attributed powers, fr. compétences d'attribution). Denna grundsats, som kan sägas vila på legalitetsprincipen, är en följd av fördragens systematiska uppbyggnad. Enskilda fördragsbestämmelser tilldelar gemenskaperna särskilt angivna beslutsbefogenheter. Institutionerna har att utöva dessa befogenheter på de villkor och för de ändamål som anges i fördragsbestämmelserna. Karakteristiskt för denna ordning är att varje rättsakt måste vara grundad på en eller flera enskilda fördragsbestämmelser. Den rättsliga grunden skall dessutom särskilt anges i eller på annat sätt tydligt framgå av varje enskild rättsakt. EG-domstolen har enligt artikel 173 i Romfördraget att övervaka lagenligheten av de bindande rättsakter som utfärdas av institutionerna. Såväl underlåtenhet att ange rättslig grund som angivande av felaktig rättslig grund kan leda till att EG-domstolen ogiltigförklarar rättsakten i fråga (se t.ex. målet 45/86 kommissionen mot rådet [1987] ECR s. 1493). Principen om tilldelade kompetenser avspeglar utgångspunkten att medlemsstaterna äger kompetens även inom fördragens allmänna tillämpningsområde, om inte något annat följer av någon särskild bestämmelse i fördragen. Ursprungligen låg all kompetens hos medlemsstaterna. Nationell kompetens är därför principiellt sett regel och gemenskapskompetens undantag. Det förtjänar också att framhållas att gemenskapen inte äger kompetens att själv tilldela sig ytterligare kompetens, s.k. kompetens-kompetens. Emellertid är en uttömmande uppräkning och exakt beskrivning av gemenskapernas beslutsbefogenheter - trots legalitetsprincipen - förenad med svårigheter. Detta beror framför allt på förekomsten av dynamiska inslag i gemenskapsrätten. Vidare saknar de grundläggande fördragen bestämmelser som uttryckligen reglerar kompetensfördelningen mellan medlemsstaterna och gemenskaperna, till skillnad från federala författningar. Romfördraget är ett ramfördrag med allmänt hållna målsättningar. Dessa konkretiseras bl.a. genom sekundärrätt och genom EG-domstolens praxis. Rådet har bl.a. behörighet att utfärda direktiv eller besluta om åtgärder i syfte att harmonisera nationella regler som direkt inverkar på den gemensamma marknadens upprättande eller funktion (artikel 100 i Romfördraget) eller som syftar till att upprätta den inre marknaden och få den att fungera (artikel 100a i Romfördraget). Flera av Romfördragets bemyndiganden är vidsträckta och allmänt hållna. Detta gäller särskilt när de är utformade som ett allmänt bemyndigande att genomföra en gemensam politik, så som är fallet beträffande jordbruk (artikel 43), transport (artiklarna 75 och 84) och utrikeshandel (artikel 113). Förutom fördragsregler som tilldelar institutionerna kompetenser inom särskilda sakområden finns också fördragsbestämmelser av mer generell karaktär. Det viktigaste exemplet är artikel 235 i Romfördraget, vilken motsvaras av artikel 203 i Euratomfördraget och artikel 95.1 i Parisfördraget. Artikel 235 har under årens lopp använts för s.k. fördragsutfyllnad. I artikeln föreskrivs att om en åtgärd är nödvändig för att uppfylla något av gemenskapernas mål, och fördraget inte innehåller de nödvändiga befogenheterna, får rådet ändå vidta de åtgärder som behövs. Beslut enligt artikel 235 måste vara enhälliga och föregås av Europaparlamentets hörande. Som exempel kan nämnas att rådet med stöd av detta stadgande utvecklade bl.a. energi-, forsknings- och miljöpolitik redan innan Romfördraget innehöll några uttryckliga bestämmelser på dessa områden. Beslut enligt artikel 235 får emellertid inte vara så långtgående att de i praktiken utgör ändringar av de grundläggande fördragen. Fördragsändringar är föremål för en särskild bestämmelse enligt artikel N i Maastrichtfördraget och sådana ändringar måste ratificeras av samtliga medlemsstater i enlighet med deras konstitutionella bestämmelser innan de träder i kraft (se nedan, avsnitt 35.3.1). En ytterligare rättsutveckling har skett genom EG-domstolens rättspraxis. Domstolen har i allmänhet tolkat fördragens bemyndiganden på ett vidsträckt sätt, inte sällan med åberopande av den allmänna folkrättsliga doktrinen om underförstådda eller förutsatta befogenheter (eng. implied powers, fr. compétences implicites). Domstolen uttalade sålunda i förenade målen 281, 283-5, 287/85 Tyskland m.fl. mot kommissionen [1987] ECR s. 3203 att i de fall bestäm- melser i fördragen ställer upp en viss målsättning eller tilldelar institutionerna en viss uppgift, måste bestämmelserna i fråga också underförstått tilldela institutionerna de kompetenser som är oundgängliga för att uppnå målsättningen eller för att utföra uppgiften. Dessutom har domstolen utvecklat vissa allmänna principer för gemenskaps- samarbetet. En ledstjärna för domstolen har genomgående varit att verka för stärkandet av gemenskapsrättens ställning och effektivitet. Ett centralt exempel härpå är etablerandet av principen om EG-rättens företräde framför nationell rätt (se nedan, avsnitt 35.5.3). Kompetensfördelningen påverkas också i viss utsträckning av vilket slag av gemensam normgivning som EG väljer att använda. Om de gemensamma reglerna utfärdas i form av en förordning, är de direkt tillämpliga i medlemsstaterna. Därmed föreligger i princip inget utrymme för nationell lagstiftning i de frågor som regleras i förordningen. Om de gemensamma reglerna i stället utfärdas i direktivform, har medlemsstaterna själva att bestämma form och tillvägagångssätt för att uppnå direktivets syften. 35.1.2 Olika slag av kompetens Av principen om tilldelade kompetenser följer att vissa nationella kompetens- områden i huvudsak faller utanför EG-samarbetet. Man kan här tala om en exklusiv nationell kompetens. Som exempel på sådana områden kan nämnas familje- och arvsrätten, äganderätten till fast egendom, den allmänna straff- och skadeståndsrätten samt militär- och politirätten. Inom ett stort antal områden som omfattas av EG-samarbetet besitter EG och medlemsstaterna en delad beslutskompetens. Detta förutsätter en nära samverkan mellan medlemsstaterna och gemenskapens institutioner. Av artikel 5 i Rom- fördraget följer att medlemsstaterna inte får försvåra genomförandet av EG-rätten. På områden med delad kompetens kan medlemsstaterna lagstifta på det nationella planet om och i den utsträckning som inte EG har beslutat om gemen- samma normer som upptar lagstiftningsutrymmet. I vissa fall förekommer det att gemenskapen besitter en s.k. exklusiv kompetens. Med begreppet exklusiv kompetens avses enligt EG-domstolen situa- tioner där medlemsstaterna, inom ett visst givet område, i princip inte längre har möjlighet att lagstifta eller meddela föreskrifter på det nationella planet utan gemenskapens uttryckliga medgivande (målet 41/76 Donckerwolcke [1976] ECR s. 1921). Domstolen har tillerkänt gemenskapen exklusiv kompetens bl.a. inom områden som gäller gemenskapens förhållande till tredje land och för att vidta åtgärder för bevarandet av maritima resurser (målet 804/79 kommissionen mot Storbritannien och Nordirland [1981] ECR s. 1045). Omfattningen av den exklusiva gemenskapskompetensen är föremål för olika uppfattningar. En vid uppfattning av den exklusiva gemenskapskompetensen har utvecklats av EG-kommissionen och inom den EG-rättsliga doktrinen, enligt vilken gemenskaperna inom vissa områden har tilldelats exklusiv kompetens att utföra vissa uppgifter eller att uppnå vissa mål. Kommissionen anser att avlägsnandet av hinder för den fria rörligheten för varor, personer, tjänster och kapital, den gemensamma handelspolitiken, de allmänna konkurrensreglerna, gemensamma marknadsordningar på jordbruks- och fiskeområdet samt grundläggande element i den gemensamma transportpolitiken ingår i gemenskapens exklusiva kompetensblock. Gemenskapens traktatkompetens Utöver interna beslutsbefogenheter har gemenskapen även tilldelats folkrättsliga handlingsförmåga, dvs. kompetens att ingå internationella avtal (s.k. traktatkompetens). EG-domstolen har bl.a. funnit att gemenskapen har exklusiv kompetens att sluta handelsavtal enligt artikel 113 i Romfördraget (yttrande 1/75 [1975] ECR s. 1355). I AETR-målet uttalade domstolen att när gemenskapen har utfärdat bestämmelser som inför gemensamma regler för att verkställa en gemensam politik, har medlemsstaterna inte längre rätt att ingå avtal med tredje länder om förpliktelser som påverkar dessa regler. EG-domstolen bekräftade i de förenade målen 3, 4 och 6/76 Kramer [1976] ECR s. 1303 att gemenskapen har traktatkompetens inom de områden där gemenskapen tilldelats intern beslutskompetens (den s.k. parallelldoktrinen). Traktatkompetens kan föreligga även när gemenskapen inte har utnyttjat sin interna beslutskompetens (yttrande 1/76 [1977] ECR s. 741). I avsnitt 9 om avtal med tredje land och mellan medlemsstaterna lämnas en närmare redogörelse för gemenskapens uttryckliga och implicita traktatkompetens. 35.1.3 Subsidiaritetsprincipen En uttrycklig fördragsbestämmelse om subsidiaritet infördes för första gången på miljöområdet genom enhetsakten av år 1986 (artikel 130r i Romfördraget). Den europeiska unionen fäster en ökad vikt vid subsidiaritetsprincipen. Redan i Maastrichtfördragets inledande artikel A slås fast att fördraget markerar en ny fas i processen för att skapa en allt fastare sammanslutning mellan de europeiska folken, där besluten skall fattas så nära medborgarna som möjligt. Genom Maastrichtfördraget har en subsidiaritetsprincip med allmän räckvidd förts in i Romfördragets inledande del. Sålunda föreskrivs i artikel 3b andra stycket i Romfördraget: "På de områden där gemenskapen inte ensam är behörig skall den i överensstämmelse med subsidiaritetsprincipen vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på gemenskapsnivå." Subsidiaritetsprincipen skall följaktligen inte tillämpas på de områden där gemenskapen har exklusiv kompetens. Det bör framhållas att principen varken tilldelar eller fråntar gemenskapen beslutsbefogenheter utöver de som redan följer av fördragen. Den inverkar därför inte på den gällande kompetens- fördelningen annat än indirekt. Principen reglerar i stället utövandet av de beslutsbefogenheter som redan tilldelats gemenskapen genom fördragen. Subsidiaritetsprincipens allmänna innebörd kan sägas vara att beslut skall fattas så nära medborgarna som möjligt och på så låg nivå som sakfrågans karaktär tillåter. Vid Europeiska rådets möte i Edinburgh i december 1992 fattades viktiga beslut om den närmare tillämpningen av subsidiaritetsprincipen. Ambitionen är att begränsa det gemensamma beslutsfattandet till frågor som är transnationella till sin karaktär eller som inte i tillräcklig utsträckning kan hanteras på nationell nivå. Ett avtal med förfaranderegler för principens tillämpning har ingåtts mellan Europaparlamentet, rådet och kommissionen (EGT nr C 329, 6.12.1993). Institu- tionerna, kommissionen på förslagsstadiet och rådet på beslutsstadiet, skall således i varje enskilt normgivningsärende pröva och särskilt motivera varför nya rättsakter bör utfärdas på gemenskapsnivå. Ytterst är det EG-domstolen som har att uttolka subsidiaritetsprincipens rättsliga innebörd. Besläktad med subsidiaritetsprincipen är proportionalitetsprincipen. Även denna princip, som under årens lopp tillämpats och närmare utvecklats genom EG-domstolens avgöranden, är numera uttryckligen fördragsfäst i Romfördraget genom Maastrichtfördraget. Artikel 3b tredje stycket i Romfördraget föreskriver således att gemenskapen inte skall vidta någon åtgärd som går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målen i fördraget. Proportionalitetsprincipen skall tillämpas på alla områden, även där gemen- skapen tillerkänts exklusiv kompetens. Principen tar särskilt sikte på intensi- teten i den gemensamma normgivningen. Den innebär framför allt ett allmänt förbud mot överdrivet kraftfulla åtgärder. Enligt Europeiska rådets nyss omtalade beslut i Edinburgh syftar principen till att lämna så stort handlingsutrymme på det nationella planet som möjligt till de enskilda medlemsstaterna. I detta syfte bör om möjligt icke-bindande rättsakter användas, såsom rekommendationer och riktlinjer, framför bindande rättsakter. Om bindande rättsakter ändå måste tillgripas med hänsyn till frågans karaktär, vilket ofta är fallet på grund av enskildas möjligheter att hävda sina rättigheter inför domstol, bör direktiv väljas framför förordningar, och ram- och minimidirektiv framför direktiv som innefattar en mer detaljerad reglering. Under senare år har gemenskapen även eftersträvat en förenkling av existerande sekundärrätt, bl.a. genom avskaffande av detaljregleringar och upphävande av vissa direktiv. 35.2Gemenskapsrätten utgör en egen rättsordning Samarbetet inom de europeiska gemenskaperna skiljer sig från sedvanligt inter- nationellt samarbete genom att det förutsätter att de enskilda medlemsländerna avstår från delar av sina statsorgans beslutsbefogenheter och tilldelar dessa gemenskaperna, där dessa utövas av medlemsländerna gemensamt, i enlighet med fördragen. På grundval av de grundläggande fördragen och deras särart har en egen rätts- ordning, gemenskapsrätten, utvecklats med drag som är unika för EG och som skiljer sig både från traditionell statsrätt och internationell rätt i allmän- het. EG-rätten brukar betecknas som en rättsordning av eget slag (sui generis), självständig och samtidigt integrerad med medlemsstaternas nationella rättssystem. EG-domstolen, som har en central roll som högsta uttolkare av gemenskapsrätten, har successivt utvecklat principen om EG-rättens särskilda natur. I målet 26/62 van Gend en Loos [1963] ECR s. 1 uttalade domstolen att gemenskapen utgör en ny rättsordning, till förmån för vilken medlemsstaterna har begränsat sina suveräna rättigheter och vars subjekt inte bara är medlemsstaterna utan även deras medborgare. Domstolen slog vidare fast att gemenskapsrätten, oberoende av medlemsstaternas lagstiftning, inte bara ålägger individerna skyldigheter utan också avser att ge dem rättigheter. Domstolen vidareutvecklade detta resonemang i målet 6/64 Costa mot ENEL [1964] ECR s. 585. Domstolen uttalade sålunda att gemenskapsrätten, till skillnad från allmän folkrättslig traktaträtt, utgör en egen rättsordning som är integrerad med medlemsstaternas nationella rättssystem och som deras domstolar är skyldiga att tillämpa. Domstolen fortsatte (inofficiell översättning): "Genom att skapa en gemenskap för obegränsad tid som har egna institutioner, är en egen juridisk person, har en egen rättskapacitet och rätt att uppträda som part på det internationella planet samt, särskilt, har verkliga befogenheter som härrör från det förhållandet att staterna begränsat sin suveränitet eller överlåtit sina befogenheter till gemenskapen, har medlemsstaterna begränsat sina suveräna rättigheter, om än inom begränsade områden, och därigenom skapat en rättsordning som binder såväl staternas medborgare som staterna själva." I det rådgivande yttrandet 1/91 [1991] ECR s. 6079 uttalade EG-domstolen att Romfördraget, ehuru ingånget i form av ett internationellt avtal, inte desto mindre utgör den konstitutionella stadgan för en rättsgemenskap. Domstolen sammanfattade sin syn på gemenskapsrätten enligt följande (inofficiell översätt- ning): "Som domstolen vid upprepade tillfällen anfört upprättade gemenskapsfördragen en ny rättsordning till förmån för vilken staterna har begränsat sina suveräna rättigheter inom allt mer utsträckta områden och vars rättssubjekt inte endast omfattar medlemsstater utan också deras medborgare. De väsentliga egenskaperna hos den gemenskapliga rättsordning som sålunda upprättats är särskilt dess företräde i förhållande till medlemsstaternas nationella rätt och den direkta effekt av en hel rad av bestämmelser som är tillämpliga för deras invånare och för medlemsstaterna själva." 35.3Gemenskapens regelverk Gemenskapsrätten består, förutom av de grundläggande fördragen, bl.a. av allmänna rättsprinciper, internationella avtal ingångna av gemenskapen, sekundär lagstiftning och EG-domstolens praxis. Detta regelsystem brukar sammanfattas under beteckningen gemenskapens regelverk (fr. l'acquis communautaire). 35.3.1 De grundläggande fördragen De grundläggande fördragen upprättar gemenskapernas institutioner och tilldelar institutionerna deras befogenheter. De konstituerande fördragen utgörs av Romfördraget, Parisfördraget och Euratomfördraget med tillhörande protokoll och bilagor. Övriga grundläggande fördrag är de fördrag och beslut som innehåller tillägg till eller ändringar i de tre ursprungliga fördragen. Bland dessa övriga fördrag märks t.ex. det s.k. fusionsfördraget från år 1965, varigenom institu- tionerna gjordes gemensamma för de tre gemenskaperna, de olika anslutningsf- ördragen, Enhetsakten från år 1987 och Maastrichtfördraget från år 1992. Reglerna i fördragen brukar betecknas som primärrätt. De grundläggande fördragen anger principer och målsättningar för gemenskapernas och deras institutioners verksamhet inom skilda politikområden. De innehåller också formella regler, då främst i fråga om beslutsförfarandet. De grundläggande fördragen rymmer allmänna EG-rättsliga principer som utgör hörnstenar i EG:s rättsordning. Däribland återfinns i Romfördraget bl.a. den allmänna legalitets- principen enligt artikel 3b första stycket och artikel 4, solidaritetsprincipen enligt artikel 5, subsidiaritetsprincipen enligt artikel 3b andra stycket, proportionalitetsprincipen enligt artikel 3b tredje stycket och icke-diskrimineringsprincipen enligt artikel 6. Ändringar i de grundläggande fördragen Artikel N i Maastrichtfördraget innehåller en gemensam ordning för hur de grundläggande fördragen ändras. Artikel N har ersatt artikel 236 i Romfördraget, artikel 204 i Euratomfördraget och artikel 96 i Parisfördraget. Enligt artikel N får varje medlemsstats regering eller kommissionen förelägga rådet förslag till ändringar av de fördrag som unionen bygger på. Rådet avgör med enkel majoritet om ett ändringsförfarande skall inledas eller ej. Innan rådet uttalar sig för att sammankalla en konferens med företrädare för med- lemsstaternas regeringar, skall samråd ske med Europaparlamentet och, i förekommande fall, med kommissionen. En regeringskonferens sammankallas av rådets ordförande i syfte att i samförstånd komma överens om vilka ändringar som skall göras i de grundläggande fördragen. Ändringarna, som skall beslutas enhälligt, träder i kraft först när de ratificerats av samtliga medlemsstater i enlighet med deras konstitutionella bestämmelser. Enligt artikel N punkt 2 i Maastrichtfördraget skall en regeringskonferens sammankallas år 1996 för att granska de bestämmelser i fördraget för vilka en översyn är föreskriven. Sammankallandet förutsätter således varken initiativ från medlemsstaterna eller kommissionen eller att beslut därom fattas i rådet. Artikel 189b.8 i Romfördraget föreskriver att tillämpningsområdet avseende beslutsförfarandet om medbeslutanderätt kan utvidgas i enlighet med ändringsför- farandet i artikel N.2. I artikel J.4 i Maastrichtfördraget anges att bestämmelserna i denna artikel kan komma att revideras enligt samma förfarande. Den första förklaringen till Maastrichtfördraget anger vidare att införandet av avdelningar om räddningstjänst, energi och turism i Romfördraget kommer att undersökas i enlighet med ändringsförfarandet i artikel N.2. Den sextonde förklaringen till Maastrichtfördraget föreskriver slutligen att 1996 års regeringskonferens även skall undersöka i vilken utsträckning det är möjligt att ompröva klassificeringen av gemenskapsrättsakter i syfte att upprätta en lämplig rangordning mellan olika kategorier av rättsakter. Eventuella fördragsändringar med anledning av 1996 års regeringskonferens träder i kraft först när de ratifi- cerats av samtliga medlemsstater i enlighet med deras konstitutionella bestäm- melser. Romfördraget och Maastrichtfördraget innehåller även bestämmelser om utveckling av gemenskapsrätten som grundar sig på själva fördragen. Rådet kan med enhällighet besluta om en sådan utveckling av gemenskapsrätten i fråga om bestämmelser om allmänna val till Europaparlamentet (artikel 138 i Romfördraget), om finansiering av gemenskapen av egna resurser (artikel 201 i Romfördraget), om bestämmelser för att stärka eller komplettera unionsmedborgarnas rättigheter (artikel 8e i Romfördraget) och i fråga om vissa bestämmelser om samarbete i rättsliga och inrikes frågor (artikel K.9 i Maastrichtfördraget). Sådana rådsbeslut skall dock antas av medlemsstaterna i enlighet med deras konstitutionella bestämmelser. Vid sidan av artikel N i Maastrichtfördraget innehåller de grundläggande fördragen slutligen bestämmelser om förenklade ändringsförfaranden. Vissa fördragsändringar kan härigenom företas internt på gemenskapsnivå. Detta förenklade förfarande gäller bl.a. artiklarna 14.7, 38.3, 84.2, 126, 165, 166 i Romfördraget, artikel 95 i Parisfördraget och artiklarna 76, 85 och 90 i Euratomfördraget. I dessa fall förutsätter fördragsändringarna inte att de ratificerats eller antagits av samtliga medlemsstater i enlighet med deras konstitutionella bestämmelser för att träda i kraft. 35.3.2 Allmänna rättsprinciper inom gemenskapsrätten EG-domstolen har i sin rättspraxis utvecklat en doktrin som innebär att allmänna rättsprinciper utgör en integrerad del av gemenskapsrätten. I förenade målen 46/87, 227/88 Hoechst [1989] ECR s. 2859 uttalade domstolen sålunda att vissa allmänna rättsprinciper gäller inom gemenskapens rättsordning i deras egenskap av gemensamma principer för medlemsstaternas rättssystem. Domstolen har i sin rättspraxis tillämpat och för gemenskapsrättens del lagt fast vissa allmänna rättsprinciper som härletts ur fördragen eller hämtats från medlemsstaternas rättssystem. En del principer på de mänskliga rättigheternas område har också hämtats från andra folkrättsliga källor, främst Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna. De allmänna rättsprincipernas ställning som en central rättskälla inom EU har kodifierats genom artikel F i Maastrichtfördraget, som lyder: "Unionen skall som allmänna principer för gemenskapsrätten respektera de grundläggande rättigheterna, såsom de garanteras i Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, undertecknad i Rom den 4 november 1950, och såsom de följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner." Av grundläggande betydelse i västerländska rättsordningar är rätts- säkerhetsbegreppet. Kärnan i EG-domstolens tillämpning av begreppet rätts- säkerhet (eng. legal certainty, fr. sécurité juridique) kan sägas vara kravet på förutsebarhet i lagstiftning och rättstillämpning. Ur ett allmänt rätts- säkerhetsbegrepp kan flera andra principer som tillämpas av EG-domstolen härledas. Däribland märks bl.a. principerna om skydd för förvärvade rättigheter och berättigade förväntningar, det principiella förbudet mot retroaktiv lagstiftning och rättstillämpning, kravet på motivering av beslut, rätten att inte dömas ohörd och rätten till försvar. Den i Romfördraget centrala likabehandlingsprincipen återfinns bl.a. i artikel 6 om förbud mot diskriminering på grund av nationalitet. Andra uttryckliga likabehandlingsprinciper återfinns i artikel 40 tredje stycket i Romfördraget angående likabehandling mellan producenter och konsumenter inom den gemensamma jordbrukspolitiken samt i artikel 119 i Romfördraget när det gäller lika lön för kvinnor och män. EG-domstolen har dock slagit fast att det inom gemenskapsrätten gäller en allmän likabehandlingsprincip, utöver de uttryckliga bestämmelser som återfinns i fördragen (se t.ex. förenade målen 117/76, 16/77 Ruckdeschel [1977] ECR s. 1753). 35.3.3 Internationella avtal De internationella avtal som gemenskapen ingått med stöd av den i fördragen fastlagda traktatkompetensen enligt artikel 228 i Romfördraget utgör en integrerad del av EG:s rättsordning från och med deras ikraftträdande (målet 181/73 Haegeman II [1974] ECR s. 449). Principen gäller även s.k. blandade avtal, dvs. avtal där både gemenskapen och medlemsstaterna är avtalsparter (målet 12/86 Demirel [1987] ECR s. 3719). En förutsättning för att ett internationellt avtal skall kunna göras gällande gentemot gemenskapens rättssubjekt är dock att det publicerats i EGT (se målet 98/78 Racke [1979] ECR s. 69). 35.3.4 Förordningar, direktiv och andra rättsakter De grundläggande fördragen tilldelar gemenskapernas institutioner befogenheter att genomföra fördragens intentioner. De rättsakter som institutionerna utfärdar med stöd av dessa bemyndiganden brukar betecknas sekundärrätt. För att utföra sina uppgifter skall Europaparlamentet och rådet gemensamt, rådet eller kommis- sionen, i enlighet med fördragets bestämmelser, utfärda förordningar och direktiv, fatta beslut samt avge rekommendationer och yttranden (artikel 189 i Romfördraget). En förordning har allmän giltighet, är i alla delar bindande och är direkt tillämplig i varje medlemsstat. Förordningar skall i sin gemenskapsrättsliga form omedelbart tillämpas av medlemsstaternas domstolar och förvaltningsmyndig- heter. Direktiv är enligt samma artikel bindande för varje medlemsstat med avseende på det resultat som skall uppnås men överlåter åt de nationella myndig- heterna att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet. Ett beslut är bindande i alla delar för dem som det är riktat till. Till skillnad från förordningar, direktiv och beslut är rekommendationer och yttranden inte bindande. Uppräkningen av rättsakter i artikel 189 är inte uttömmande. Förutom de där nämnda typerna av rättsakter har genom åren andra utvecklats. Det gäller t.ex. program och riktlinjer som inte är bindande för någon utomstående men som kan vara bindande för det organ som utfärdat dem. Om t.ex. kommissionen utfärdat riktlinjer för hur den själv skall agera när den övervakar att enskilda företag följer EG:s konkurrensregler, anses företagen kunna förlita sig på att kom- missionen verkligen följer dessa riktlinjer och inte ingriper mot förfaranden som den själv förklarat att den inte skall ingripa mot. Även sådana icke bindande rättsakter kan på så sätt få en styrande effekt. I vissa fall motsvarar inte heller den form en rättsakt erhållit dess sakliga innehåll. Ett direktiv kan ibland präglas av sådan detaljeringsgrad att det lämnar få valmöjligheter till de nationella myndigheterna i fråga om genomförandet. Ett sådant direktiv är till sitt innehåll närmast att jämställa med en förordning. Samtidigt kan en förordning någon gång sakna den allmän- giltighet som den formen kräver. Förordningen är då i stället i realiteten inriktad på att reglera individuella fall och utgör därför till sitt innehåll närmast ett beslut. EG-domstolen har i ett antal fall valt att bortse från hur en rättsakt formellt betecknats och i stället tagit fasta på dess innehåll (se t.ex. förenade målen 16-17/62 Confédération Nationale des Producteurs de Fruits et Légumes mot rådet [1962] ECR s. 937). 35.4EG-domstolens rättsskipning EG-domstolen fyller en väsentlig funktion inom gemenskaperna och har en roll som är mera betydelsefull än den internationella domstolar normalt har. Domstolen skall enligt artikel 164 i Romfördraget säkerställa att lag och rätt följs vid tolkning och tillämpning av fördraget. Domstolen är rättsskapande genom att den lägger fast det närmare innehållet i gemenskapsrätten. Domstolen ansvarar vidare för den rättsliga kontrollen av hur EG-institutionerna utövar sina befogenheter. Den prövar också mål mot medlemsstaterna om överträdelse av de gemenskapsrättsliga förpliktelserna. En framträdande funktion för domstolen är dess ansvar för att gemenskapsrätten tolkas och tillämpas enhetligt av institutionerna och medlemsstaterna. 35.4.1 Talan mot EG:s institutioner EG-domstolens rättsliga kontroll av institutionernas verksamhet omfattar att pröva påståenden dels om att en utfärdad rättsakt är ogiltig, dels om att en institution varit passiv trots att den varit skyldig att agera. Dessutom fungerar EG-domstolen som en ordinär domstol med full prövningsrätt i bl.a. de s.k. tjänstemannamålen och i mål om utomobligatoriskt skadeståndsansvar för gemenskaperna. Ogiltighetstalan En av EG-domstolens uppgifter är att övervaka lagenligheten av de rättsakter som antas av EG:s institutioner (artikel 173 i Romfördraget). Domstolen kan pröva frågor om rättsakters ogiltighet på talan av en medlemsstat, rådet eller kommissionen. Domstolen kan också pröva en sådan fråga på talan av Europaparlamentet i syfte att tillvarata parlamentets rättigheter. En ogiltighetstalan kan även väckas av en enskild fysisk eller juridisk person mot ett beslut som riktar sig till honom eller som annars berör honom direkt och personligen. De rättsakter som kan angripas är rättsakter som antas av Europaparlamentet och rådet gemensamt, av rådet eller av kommissionen som inte är rekommendationer och yttranden, samt sådana rättsakter som antas av Europaparlamentet och som skall ha rättsverkan i förhållande till tredje man. En rättsakt kan ogiltigförklaras av domstolen om den institution som antagit den a) saknat behörighet att anta rättsakten, b) åsidosatt väsentliga formföreskrifter, c) åsidosatt Romfördraget eller någon rättsregel som gäller dess tillämpning, d) gjort sig skyldig till maktmissbruk. Ett bifall till en ogiltighetstalan innebär att domstolen förklarar rättsakten ogiltig och domen får i allmänhet retroaktiv verkan. Domstolen kan inte ändra rättsakten eller sätta någon annan i dess ställe. Detta ankommer på den berörda institutionen enligt artikel 176 i Romfördraget. När det gäller förordningar skall dock domstolen enligt artikel 174 andra stycket i Romfördraget, om den anser det nödvändigt, ange vilka verkningar av den ogiltigförklarade förordningen som skall anses bestå. Passivitetstalan EG-domstolen kontrollerar enligt artikel 175 i Romfördraget att EG-institutionerna agerar i de fall då de är skyldiga att vidta en åtgärd. En talan med påstående om att Europaparlamentet, rådet eller kommissionen underlåtit att vidtaga åtgärder kan föras av medlemsstaterna och av gemenskapens övriga institutioner. Enskilda fysiska och juridiska personer har talerätt i de fall talan gäller underlåtenhet att till dem rikta någon annan rättsakt än en rekommendation eller ett yttrande. Ett bifall till en passivitetstalan innebär att domstolen fastställer att institutionen i fråga har agerat fördragsstridigt, varefter det enligt artikel 176 i Romfördraget ankommer på institutionen att vidta nödvändiga åtgärder. En passivitetstalan kan emellertid inte användas för att framtvinga ett visst bestämt resultat. Mål i vilka domstolen har full prövningsrätt I vissa fall fungerar domstolen som en ordinär domstol och dess behörighet är då inte begränsad till den rättsliga kontroll som beskrivits ovan. Domstolen har full prövningsrätt beträffande a) mål som gäller påföljder enligt förordningar som antagits av Europaparlamentet och rådet gemensamt eller av rådet i den mån detta har föreskrivits i förordningen i fråga (artikel 172), b) mål mot gemenskaperna om utomobligatoriskt skadestånd för skada som vållats av institutionerna eller av institutionernas anställda under tjänsteutövning (artikel 178), c) rättsfrågor i mål mellan gemenskaperna och de anställda om löner, anställningsvillkor m.m. Dessa s.k. tjänstemannamål prövas numera i den nyinrättade Förstainstansrätten men kan överklagas till EG-domstolen vad gäller rättsfrågor. EG-domstolen är inte exklusivt behörig att pröva alla mål i vilka gemenskaperna är part. I Romfördragets artikel 183 stadgas att nationella domstolar är behöriga att pröva sådana mål i den mån fördraget inte uttryckligen anger EG-domstolen som behörig domstol. 35.4.2 Talan mot en medlemsstat om brott mot gemenskapsrätten Enskilda saknar möjlighet att direkt föra talan mot medlemsstaterna om brott mot gemenskapsrätten inför EG-domstolen. Talan mot en medlemsstat kan väckas dels av en annan medlemsstat enligt artikel 170 i Romfördraget, dels av kommissionen enligt artikel 169 i Romfördraget. Enligt båda dessa bestämmelser skall talans väckande föregås av ett inledande förfarande mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten. Vissa särskilda bestämmelser ger dock en omedelbar tillgång till domstolsprövning (för kommissionen i artikel 93 andra stycket, för både kommissionen och medlemsstaterna i artikel 100a.4 och i artikel 225). Medlemsstaterna är skyldiga att "vidta de åtgärder som krävs för att följa domstolens dom" enligt artikel 171 i Romfördraget. Domstolens dom är således en fastställelsedom som inte direkt griper in i medlemsstaternas rättsordning. Om en medlemsstat vägrar att efterkomma en fällande dom kan emellertid talan väckas på nytt under åberopande att den fällande domen inte efterlevts, vilket konstituerar ett nytt, särskilt fördragsbrott enligt artikel 171. Enligt den genom Maastrichtfördraget införda artikeln 171.2 andra stycket i Romfördraget kan domstolen, på talan av kommissionen, utdöma ett standardbelopp eller ett vite mot en stat som inte ställt sig en tidigare dom till efterrättelse. Interimistiska beslut I ärenden som anhängiggjorts vid domstolen får denna enligt artikel 186 i Romfördraget vidta nödvändiga interimistiska åtgärder. På talan av kommissionen kan domstolen inhibera tillämpningen av en nationell lag eller annan föreskrift till dess att bestämmelsernas förenlighet med fördraget prövats. 35.4.3 Förhandsavgöranden En av EG-domstolens viktigaste funktioner är att se till att gemenskapsrätten tolkas och tillämpas enhetligt. EG-rätten tillämpas i betydande utsträckning av nationella myndigheter och en stor del av EG-rätten kan åberopas av enskilda inför nationella domstolar i dess egenskap av nationell rätt. För att säkerställa att gemenskapsrätten tolkas och tillämpas enhetligt i medlemsstaterna anger artikel 177 i Romfördraget att en nationell domstol som skall tillämpa en gemenskapsrättslig bestämmelse innan den avgör målet kan, och i vissa fall skall, inhämta förhandsavgörande från EG-domstolen om hur regeln skall tolkas. Sådana förhandsavgöranden kan avse a) tolkningen av fördraget, b) giltigheten eller tolkningen av rättsakter som utfärdats av gemenskapernas institutioner, c) tolkningen av stadgar för organ som upprättats genom rättsakter som beslutats av rådet, när stadgarna föreskriver det. Bestämmelserna om inhämtande av förhandsavgöranden är fakultativa för nationella domstolar i lägre instans, dvs. besked får begäras om domstolen anser att det är nödvändigt för att den skall kunna döma i målet. EG-domstolen har emellertid i sin rättspraxis slagit fast att nationella domstolar saknar behörighet att förklara en EG-rättsakt ogiltig (målet 314/85 Foto-Frost [1987] ECR s. 4199). Mot bakgrund av EG-domstolens exklusiva behörighet att ogiltigförklara EG:s rättsakter kan således även en domstol i lägre instans i praktiken vara skyldig att inhämta förhandsavgörande. Domstolar i sista instans är skyldiga att inhämta ett förhandsavgörande om saken är sådan att en tolkning av gemenskapsrätt måste ske för att målet skall kunna avgöras. EG-domstolen har i målet 283/81 CILFIT [1982] ECR s. 3415 uttalat att det finns en möjlighet för den nationella domstolen att avstå från att begära förhandsavgörande, under förutsättning att domstolen är övertygad om att varken övriga medlemsstaters domstolar eller EG-domstolen skulle tveka om utgången av prövningen. EG-domstolen framhöll emellertid de särskilda svårig- heter som är förenade med att tolka gemenskapsrätt, bl.a. att en tolkning måste ske utifrån en jämförelse mellan de olika - var för sig autentiska - språkliga versionerna av en rättsakt, att tolkningen också måste ta hänsyn till gemenskapsrättens särskilda språkbruk samt att reglerna också måste värderas utifrån sitt gemenskapsrättsliga sammanhang. Det finns inga bestämmelser i Romfördraget om hur den frågande domstolen skall förhålla sig till ett förhandsavgörande från EG-domstolen. EG-domstolen har dock i sin rättspraxis slagit fast att den nationella domstolen är bunden av avgörandet. I målet 29/68 Milchkontor II [1969] ECR s. 165 uttalade EG-domstolen att den nationella domstolen är bunden av EG-domstolens tolkning och endast kan, om den anser att ett lämnat förhandsavgörande inte skapar tillräcklig klarhet, åter vända sig till EG-domstolen med begäran om ytterligare avgörande. Även om den nationella domstolen således är bunden av EG-domstolens tolkning av gemenskapsrätten är det fortfarande den nationella domstolens uppgift att ta ställning till de konkreta omständigheterna i det enskilda fallet och avgöra om dessa faller in under EG-regeln sådan den tolkats av EG-domstolen. I vissa fall är den nationella domstolens handlingsutrymme begränsat, särskilt i sådana fall då EG-domstolen lämnat sitt förhandsavgörande i mycket nära anknytning till omständigheterna i det enskilda fallet. 35.4.4 Rådgivande yttranden Enligt artikel 228 i Romfördraget får - i fråga om avtal mellan EG och tredje land - rådet, kommissionen eller en medlemsstat inhämta EG-domstolens yttrande över om ett tilltänkt avtal är förenligt med bestämmelserna i fördraget. Om domstolen i sitt yttrande finner att så inte är fallet, får avtalet endast träda i kraft efter en fördragsändring i enlighet med artikel N i Maastrichtfördraget. 35.4.5 Förstainstansrätten Den 1 november 1989 inrättades en domstol i första instans, bl.a. för att avlasta EG-domstolen. Förstainstansrätten kan avgöra mål som rör a) tvister mellan EG:s institutioner och deras anställda (s.k. tjänstemannamål), b) talan av företag mot kommissionen rörande sanktioner, priser m.m. inom ramen för Parisfördraget, c) ogiltighets- eller passivitetstalan, inbegripet talan om skadestånd, av enskilda mot kommissionen inom ramen för Romfördragets konkurrensregler, d) sedan den 1 augusti 1993, anti-dumpningmål och alla mål där enskilda är parter. 35.4.6 EG-domstolens roll i integrationsprocessen EG-domstolen har kommit att ge uttryck för ett teleologiskt förhållningssätt, dvs. domstolen söker bestämma en regels innehåll mot bakgrund av dess syfte och ändamål samt väljer den tillämpning som är bäst ägnad att uppfylla ändamålet. Domstolen hänvisar inte sällan till att den valda lösningen är den för gemenskapsrätten mest effektiva, dvs. till principen om effektivitet (fr. l'effet utile). EG-domstolen förefaller medvetet ha eftersträvat att understödja gemenskapernas vidare integration, inte minst i situationer då medlemsstaterna inte själva förmått fullfölja integrationsprocessen (t.ex. målen 2/74 Reyners [1974] ECR s. 631 och 33/74 Van Binsbergen [1974] ECR s. 1299). Domstolen har eftersträvat lösningar som stärkt gemenskapsrättens ställning, räckvidd och effektivitet och utvidgat institutionernas befogenheter. Vid enstaka tillfällen har domstolen till och med valt att bortse från uttryckliga stadganden i fördragen för att stärka gemenskapsrättens effektivitet. Domstolens roll i integrationsprocessen kommer särskilt till uttryck i dess praxis om gemenskapsrättens förhållande till nationell rätt. 35.5Gemenskapsrättens förhållande till nationell rätt Artikel 5 i Romfördraget innehåller bestämmelser som är av grundläggande betydelse för samarbetet inom gemenskapen. Artikeln återspeglar en folkrättslig solidaritetsprincip, på vilken Romfördraget vilar. Enligt EG-domstolen innebär principen, som också brukar benämnas den allmänna samarbets- och lojalitetsförpliktelsen, att medlemsstaterna inbördes och i förhållande till de gemensamma institutionerna ömsesidigt är förpliktade att samarbeta med varandra. Artikeln gäller alltså även mellan medlemsstaternas myndigheter och gemenskapens institutioner. Det är viktigt att understryka att förpliktelserna enligt artikel 5 omfattar samtliga nationella offentliga organ, domstolar inbegripna, liksom regionala och lokala offentliga organ. För- pliktelserna kan uppdelas i skyldigheter att vara positivt verksam och i skyldigheter att avhålla sig från att vidta vissa åtgärder. I artikelns första stycke stadgas en skyldighet att samarbeta vilken ålägger medlemsstaterna att vidta alla lämpliga åtgärder, såväl allmänna som särskilda, för att säkerställa att de skyldigheter iakttas som följer av fördraget eller av åtgärder som vidtagits av institutionerna. I andra stycket föreskrivs att medlemsstaterna skall avstå från alla åtgärder som kan äventyra förverkligandet av fördragets mål. Artikel 5 har av EG-domstolen givits en vidsträckt tolkning. Många av domstolens viktigaste domar, bl.a. om EG-reglernas verkan i nationell rättstillämpning, grundar sig på denna förpliktelse. Detta beror främst på gemenskapssamarbetets speciella natur och fördragets långtgående målsättningar. Medlemsstaterna måste således vidta alla slags åtgärder, såväl av lagstiftande, rättsskipande som verkställande karaktär, som behövs för att ge full verkan åt gemenskapsrätten. 35.5.1 Direkt tillämplighet EG-domstolen slog tidigt fast principen om EG-rättens direkta tillämplighet, enligt vilken gemenskapsrätten griper in i den inhemska rättsordningen utan stöd av någon som helst nationell bestämmelse (målet 28/67 Molkerei Zentrale [1968] ECR s. 143). EG-rätten gäller således i stor utsträckning omedelbart i medlemsstaterna, dvs. utan någon mellankommande nationell rättsbildning. På denna grund har domstolen underkänt dualistiska förfaranden i medlemsstaterna som bestått i att trans- formera EG-rättsliga förordningar till den inhemska rättsordningen. I målet 39/72 kommissionen mot Italien [1973] ECR s. 101 slog EG-domstolen fast att förordningar är direkt tillämpliga i alla medlemsstater och träder i kraft uteslutande genom att de publiceras i EGT. Domstolen uttalade vidare att alla metoder för införlivande är oförenliga med fördraget och skulle innebära ett hinder för förordningarnas genomslag och en fara för deras samtidiga och enhet- liga tillämpning inom hela gemenskapen. Däremot föreligger inget hinder mot att medlemsstaterna tillämpar dualistiska förfaranden vid införlivande av de grundläggande fördragen eller anslutningsfördragen, förutsatt att metoden inte har återverkningar på enskildas möjligheter att sedermera åberopa fördragens bestämmelser. Likaså kan en förordning behöva kompletteras med t.ex. nationella straffbestämmelser (se härom avsnitt 39). 35.5.2 Direkt effekt I målet 26/62 van Gend en Loos konstaterade som ovan anförts EG-domstolen att gemenskapsrätten, oberoende av medlemsstaternas lagstiftning, inte bara ålägger individerna skyldigheter utan också avser att ge dem rättigheter som kommer att utgöra en del av deras rättsliga arv. Domstolen slog i målen van Gend en Loos och Costa mot ENEL (se avsnitt 35.2) fast att såväl medlemsstaterna som deras medborgare utgör rättssubjekt inom EG-rätten. Genom en extensiv tolkning har domstolen utvecklat doktrinen om gemenskapsrättens direkta effekt. Principen om EG-rättens direkta effekt anger förutsättningarna för att en enskild skall kunna göra gällande en gemenskapsrättslig bestämmelse som grundar rättigheter och skyldigheter inför domstolar och andra myndigheter i medlems- staterna. Förutsättningarna för att en EG-rättslig norm skall ha direkt effekt beror på vilket slag av bestämmelse som det är frågan om. I van Gend en Loos-målet slog domstolen fast principen att bestämmelserna i de konstituerande fördragen inte automatiskt har direkt effekt. För att ha direkt effekt gäller att en bestämmelse skall vara ovillkorlig, entydig och full- ständig. Vissa bestämmelser i de grundläggande fördragen kan emellertid ha direkt effekt trots att de primärt riktar sig till medlemsstaterna. Inte endast bestämmelser som ger medlemsstaterna en skyldighet att avstå från att handla har givits direkt effekt utan även sådana som ålägger medlemsstaterna en skyldighet att handla. Vissa fördragsbestämmelser kan även ha direkt effekt i förhållandet mellan enskilda, s.k. horisontell direkt effekt. Det gäller vissa av Romfördragets konkurrensregler, vilka kan åberopas av ett företag mot ett annat inför en nationell domstol (artiklarna 85 och 86). Men även vissa regler vad gäller den fria rörligheten liksom artikel 119 om lika lön för män och kvinnor kan åberopas av enskilda gentemot t.ex. företag, organisationer eller arbetsgivare (se t.ex. målet 36/74 Walrave [1974] ECR s. 1405 och målet 43/75 Defrenne II [1976] ECR s. 455).Bestämmelser i direktiv och förordningar kan på motsvarande sätt ha direkt effekt om dess innehåll medger det. Direktivbestämmelser kan dock inte ha horisontell direkt effekt (se målet 152/84 Marshall [1986] ECR s. 723). Även allmänna rättsprinciper inom gemenskapsrätten kan åberopas av enskilda. EG-domstolens rättspraxis har dock klargjort att en allmän rättsprincip inte kan åberopas mot en nationell bestämmelse som inte faller inom ramen för gemenskaps- rättens tillämpningsområde (förenade målen 60-61/84 Cinethéque [1985] ECR s. 2605, målet 12/86 Demirel [1987] ECR s. 3719). 35.5.3 Gemenskapsrättens företräde EG-domstolen har tidigt slagit fast principen om gemenskapsrättens företräde framför nationell lag. I målet 6/64 Costa mot ENEL karakteriserade domstolen, som tidigare redovisats, gemenskapsrätten som en ny rättsordning av en särskild natur som skiljer sig från allmän folkrättslig traktaträtt. Domstolen anförde (inofficiell översättning): "Införlivandet med varje medlemsstats rättsordning av bestämmelser som härrör från gemenskapen och mer allmänt från fördragens bokstav och anda medför att de blir omöjligt för staterna att tillerkänna en ensidig, senare åtgärd företräde före det rättsliga system som de har godtagit på ömsesidighetens grund. En sådan åtgärd kan därför inte vara förenlig med detta rättsliga system. Gemenskapsrättens genomslagskraft kan inte i praktiken variera från en stat till en annan, i det att den viker för efterföljande nationell lag, utan att det äventyrar uppnåendet av de i artikel 5.2. åsyftade fördragsmålen och leder till sådan särbehandling som artikel 7 förbjuder." Medlemsstaterna kan därför inte göra en senare ensidigt beslutad nationell bestämmelse gällande gentemot en rättsordning som de gemensamt har accepterat. Domstolen uttalade också att gemenskapsrättens företräde är nödvändigt för att säkra gemenskapsrättens effektivitet: Den rätt som härleds från fördraget och som är "en oberoende rättskälla, kan på grund av sin särskilda och ursprungliga natur inte åsidosättas av någon som helst inhemsk rättsregel utan att berövas sin karaktär av gemenskapsrätt och utan att den rättsliga grundvalen för gemenskapen som sådan sätts i fråga" (inofficiell översättning). 35.5.4 Vissa principer för gemenskapsrättens genomförande EG-rättens företräde och direkta effekt är av stor betydelse för dess enhetliga tolkning och tillämpning i medlemsstaterna. Domstolens resonemang grundar sig som ovan anförts på synsättet att medlemsstaterna, genom att skapa en gemenskap med egna institutioner som har självständiga befogenheter, har begränsat sin egen suveränitet och sina egna befogenheter. Medlemsstaterna har avstått normgivningskompetens på de områden som gemenskapsrätten reglerar. Gemenskapsrättens tillämpning skulle fragmenteras och dess effektivitet ifrågasättas, om det vore möjligt för en medlemsstat att sätta den ur spel genom egen lagstiftning. Principen om företräde får således konsekvenser för såväl medlemsstaterna som deras inhemska domstolar, nationella myndigheter och enskilda fysiska och juridiska personer. En medlemsstat som antar eller låter en nationell bestämmelse vara i kraft i strid med EG-rätten gör sig skyldig till fördragsbrott (målet 167/73 kommis- sionen mot Frankrike [1974] ECR s. 359). Ett rättsligt förfarande kan inledas mot medlemsstaten i fråga av kommissionen eller av andra medlemsstater enligt artiklarna 169 och 170 i Romfördraget. Om EG-domstolen konstaterar att fördragsbrott föreligger, är medlemsstaten skyldig att vidta nödvändiga åtgärder för att den rättsstridiga situationen skall upphöra (förenade målen 314-316/81, 83/82 Waterkeyn [1982] ECR s. 4337, målet 104/86 kommissionen mot Italien [1988] ECR s. 1799). Det åligger medlemsstaterna att försäkra sig om att deras medborgare respek- terar EG-rätten. Detta följer bl.a. av solidaritetsprincipen i artikel 5 i Rom- fördraget. Medlemsstaterna skall alltså kontrollera tillämpningen av EG-rätten och beivra dess överträdelse genom effektiva, avskräckande och proportionella sanktioner, jämförbara med de sanktioner som är tillämpliga vid överträdelse av inhemsk rätt av motsvarande slag och betydelse (se bl.a. målet 50/76 Amsterdam Bulb [1977] ECR s. 137 och förenade målen 205-215/82 Deutsche Milchkontor [1983] ECR s. 2633). Domstolen slog tidigt fast att det föreligger ett samband mellan EG-rättens företräde och de nationella domstolarnas roll i integrationsprocessen. I målet 106/77 Simmenthal [1978] ECR s. 629 utvecklade EG-domstolen detta samband och uttalade att varje nationell domstol måste tillämpa gemenskapsrätten i dess helhet och skydda de rättigheter som gemenskapsrätten tillerkänner enskilda. Om en domstol i ett medlemsland skulle finna att en nationell bestämmelse strider mot en EG-bestämmelse som har direkt effekt, skall domstolen således inte tillämpa den nationella bestämmelsen i det aktuella målet. Principen om gemen- skapsrättens företräde begränsas således till bestämmelser med direkt effekt. Den nationella bestämmelsen som är oförenlig med en sådan bestämmelse är inte ogiltig, men den skall alltså inte tillämpas av den inhemska domstolen. I målet 103/88 Fratelli Constanzo [1989] ECR s. 1839 utsträckte EG-domstolen denna skyldighet att garantera gemenskapsrättens företräde till samtliga organ inom de nationella förvaltningarna. Detta inbegriper även decentraliserade statsorgan. Principen, som slogs fast i fråga om bestämmelser i ett direktiv, gäller hela den del av EG-rätten som har direkt effekt. Enligt EG-domstolen saknar inhemska påföljder rättslig grund om de är grundade på en nationell bestämmelse som står i strid med EG-rätten (målen 88/77 Schonenberg [1978] ECR s. 473 och 269/80 Regina och Robert Tymen [1981] ECR s. 3079). I målet 213/89 Factortame [1990] ECR s. 2433 och förenade målen 143/88, 92/89 Zuckerfabrik [1991] ECR s. 415 slog domstolen också fast en skyldighet för inhemska domstolar att genom interimistiska beslut skjuta upp tillämpningen av nationella bestämmelser, om allvarliga tvivel föreligger om deras förenlighet med EG-rätten, till dess klarhet skapats om rättsläget. Denna skyldighet grundar sig direkt på EG-rätten och föreligger även om de nationella domstolarna inte besitter sådan kompetens enligt den nationella rättsordningen. EG-domstolen utvecklade vidare i målen 157/86 Murphy [1988] ECR s. 673 och 14/83 von Colson och Kamann [1984] ECR s. 1891 principen om att nationella bestämmelser skall tolkas så att de överensstämmer med EG-rätten. Denna princip om fördragsenlig tolkning, som framför allt framhållits i fråga om direktiv, är inte begränsad till bestämmelser som har direkt effekt. I förenade målen 6 och 9/90 Frankovich [1991] ECR s. 5357 uttalade domstolen att de rättigheter som gemenskapsrätten ger enskilda skulle försvagas om det inte vore möjligt att erhålla gottgörelse för en medlemsstats överträdelser av sina skyldigheter. Domstolen ansåg att ett ansvar för staten är underförstått i fördragssystemet men också har en uttrycklig grundval i Romfördragets artikel 5. Domstolen slog därför fast en principiell skyldighet för stater att ersätta skada som vållats enskilda av statens överträdelse av gemenskapsregler. 36 Anslutningslagstiftningen i några andra länder[2] Hur man i andra länder har löst de rättsliga problem som uppkommer vid en anslutning till EG har i hög grad varit beroende av respektive lands konstitutionella förhållanden och hur man principiellt ser på förhållandet mellan internationella överenskommelser och den nationella rätten. Särskilt viktig är den skillnad som finns meIlan s.k. dualistiska och monistiska länder. I de senare anses internationella avtal vara tillämpliga på nationell nivå så snart de trätt i kraft på det folkrättsliga planet och publicerats i landet i fråga. Monistiska stater kan sägas se internationell och nationell rätt som delar av ett och samma gemensamma rättssystem. I dualistiska länder, som Sverige, fordras däremot en nationell rättsakt, t.ex. lagstiftning, för att de folkrättsligt bindande reglerna skall bli tillämpliga inom landet. Det är mot denna bakgrund av visst intresse att här kort redovisa det huvudsakliga innehållet i anslutningslagstiftningen i några av de länder som tidigare har anslutits till gemenskaperna. 36.1Danmark Den danska grundlagen innehåller i 20 § en regel av följande lydelse: "Bef jelser, som efter denne grundlov tilkommer rigets myndigheder, kan ved lov i nærmere bestemt omfang overlades til mellemfolkelige myndigheder, der er oprettet ved gensidig overenskomst med andre stater til fremme af mellemfolkelig retsorden og samarbejde." Bestämmelsen, som påminner om den svenska regeringsformens 10 kap. 5 §, säger ingenting om gemenskapsrättens ställning i Danmark. Danmarks tillträdeslag innehåller nio paragrafer. Inledningsvis slås fast att anslutningsfördragen kan ratificeras resp. tillträdas på Danmarks vägnar. I 2 § anges att befogenheter, som enligt grundlagen tillkommer rikets myndigheter, i den omfattning som följer av de grundläggande fördragen får överlåtas till gemenskapernas institutioner. I 3 § slås fast att de grundläggande fördragen skall gälla (sættes i kraft) i Danmark i den omfattning de enligt gemenskaps- rätten är "umiddelbart anvendelige" i Danmark. Detsamma gäller de rättsakter som har antagits av gemenskapernas institutioner före Danmarks anslutning till gemenskaperna och som har offentliggjorts i Europeiska gemenskapernas tidning. 4 § innehåller en uppräkning av de grundläggande fördragen m.m. 5 § innehåller ett bemyndigande för vederbörande minister att dispensera från inhemska bestämmelser om medborgarskap, bosättning och hemvist i den omfattning som krävs för att uppfylla Danmarks åtaganden enligt gemenskapsrätten i fråga om etableringsrätt, utbyte av tjänster och fri rörlighet för arbetskraft. I 6 § regleras samarbetet mellan regeringen och folketinget. Där slås till en början fast att regeringen skall avge en berättelse till folketinget över utvecklingen inom gemenskaperna. Vidare sägs att regeringen skall underrätta ett av folketinget utsett utskott i fråga om förslag till sådana beslut i rådet som blir direkt tillämpliga i Danmark eller som senare kräver folketingets medverkan för att kunna genomföras. I de tre avslutande paragraferna finns bestämmelser om lagens ikraftträdande samt särskilda regler i fråga om Färöarna och Grönland. 36.2Storbritannien Storbritannien har i motsats till samtliga andra medlemsstater ingen skriven författning. Den grundläggande principen där är i stället att inget parlament kan binda ett efterföljande parlament och att inget organ, vare sig domstol eller annat, har kompetens att pröva en av parlamentet antagen lags giltighet. I en lag från år 1972 om de europeiska gemenskaperna (the European Communities Act) tilläggs gemenskapsrätten direkt effekt i Storbritannien och ges vad som kan beskrivas som en tolkningsregel av innebörd att parlamentet får antas inte avse att stifta lag som står i motsättning till gemenskapsrätten. I en dom av Court of Appeal 1978 uttalade också den berömde domaren Lord Denning att "när vi gick med i gemenskapen beslutade parlamentet att vi skulle följa de principer som slagits fast av EG-domstolen ... (varav) den om företräde för EG-rätten är den andra" (målet Shields ./. E. Coombes Ltd) och påföljande år förklarade samma domstol att artikel 119 i Romfördraget tog över lagar som antagits såväl före som efter medlemskapet. I den domen sade emellertid Lord Denning att: "om den dagen skulle komma när vårt parlament medvetet antar en lag i syfte att motverka Romfördraget eller någon bestämmelse i det eller avsiktligt handlar i strid med det och uttryckligen säger så, skulle jag tro att det vore våra domstolars plikt att följa vårt parlament ... Om det inte är fråga om ett sådant medvetet och uttryckligt motverkande av fördraget, är det vår plikt att ge fördraget företräde (målet Macarthys Ltd ./. Smith)." Den brittiska anslutningslagen är förhållandevis omfångsrik och innehåller en rad detaljregler på olika områden som berörs av samarbetet inom gemenskaperna. Vidare finns en rad specialbestämmelser som rör Nordirland och kanalöarna. Inledningsvis innehåller lagen en rad definitioner som är nödvändiga för att tillämpa och förstå lagen. Lagen innehåller sedan en bestämmelse varigenom alla sådan rättigheter, befogenheter, skyldigheter och förbehåll - skapade eller uppkomna från tid till annan genom eller enligt fördragen - och alla sådana rättsmedel och förfaranden - föreskrivna från tid till annan i eller enligt fördragen - som enligt fördragen inte behöver ytterligare antas för att få rättsverkan eller för att kunna tillämpas i Storbritannien, skall erkännas och finnas intagna i lagar och vara verkställbara och efterföljas i enlighet därmed. Genom denna bestämmelse övertas, såvitt kan förstås, hela den då gällande primärrätten samt alla rättsakter som dittills antagits av EG:s institutioner och som på något sätt var direkt tillämpliga eller hade direkt effekt. 36.3Irland I samband med att Irland skulle bli EG-medlem infördes efter en folkomröstning år 1972 i den irländska grundlagen en bestämmelse (artikel 29 stycke 4) enligt vilken staten kunde bli medlem av de tre gemenskaperna. I bestämmelsen heter det vidare: "Ingen bestämmelse i denna grundlag medför ogiltighet av de av staten beslutade lagar, företagna handlingar eller vidtagna åtgärder som är nödvändiga på grund av förpliktelserna som medlem av gemenskaperna eller förhindrar rättskraft för av gemenskaperna eller dessas institutioner beslutade regler, företagna handlingar eller vidtagna åtgärder (No provision of this Constitution invalidates laws enacted, acts done or measures adopted by the State necessita- ted by the obligations of membership of the Communities or prevents acts enacted, acts done or measures adopted by the Communities, or institutions thereof, from having the force of law in the State)." Bestämmelsen tar inte uttryckligen ställning till frågan om hur en konflikt mellan gemenskapsrätt och en senare tillkommen nationell regel skall lösas. Däremot innebär den att bestämmelserna i den irländska grundlagen inte kan åberopas framför gemenskapsrätten. Den irländska anslutningslagen är betydligt kortare än den som antogs i Storbritannien. Den irländska lagen inleds med en bestämmelse som innehåller definitioner av vad som avses med "Europeiska gemenskaperna" och "fördragen". Där finns också särskilda regler för hur fördragsändringar och rättsakter som antagits och trätt i kraft under den tid som förflöt mellan undertecknandet av anslutningsfördraget och tillträdesdagen skall behandlas. I nästa bestämmelse sägs att de grundläggande fördragen samt befintliga och framtida rättsakter som antagits av gemenskapernas institutioner skall vara bindande för staten och utgöra en del av den interna lagstiftningen i Irland på de villkor som fastställts i fördragen i fråga. Lagen innehåller vidare regler om den inhemska hanteringen av sådana lagstiftningsärenden som krävs för att genomföra gemenskapsrätten. I lagen finns slutligen också en bestämmelse som ålägger regeringen att två gånger om året till var och en av parlamentets två kamrar avge en rapport om utvecklingen inom Europeiska gemenskaperna. 36.4Spanien Enligt artikel 93 i Spaniens grundlag kan genom särskild lag beslutas att ingå avtal som tillägger konstitutionella befogenheter till en internationell organisation eller institution. Denna procedur användes vid tillträdet år 1985. Enligt artikel 95 är internationella avtal en del av den nationella rättsordningen så snart de officiellt publicerats i Spanien. Inga undantag får göras från föreskrifterna i dem och de får inte heller ändras eller suspenderas annat än i enlighet med de procedurer som avtalen själva tillhandahåller eller enligt folkrättens allmänna regler. Det är denna grundlagsregel som i Spanien utgör grunden för internationella avtals företräde framför nationell rätt. Själva överförandet av beslutsbefogenheterna till gemenskapernas organ skedde genom vad som i Spanien benämns som en Ley organica, dvs. övergripande lagstiftning. I en Ley organica av den 2 augusti 1985 godkändes således Spaniens anslutning till de grundläggande fördragen. Därmed ansågs dessa ha trätt i kraft för Spaniens del. I och med detta överlämnades också beslutsbefogenheter till gemenskaperna i den omfattning som följer av fördragen samt blev de rättsakter som tidigare hade antagits av gemenskapernas institutioner bindande för och i Spanien.I en särskild kungörelse från den 30 december 1985 med grunder för uppdrag åt regeringen att tillämpa gemenskapsrätten fastslogs i artikel 1 att regeringen, för fullgörande av de skyldigheter som Spanien påtagit sig genom sitt inträde i Europeiska gemenskaperna, inom området för statens befogenheter får utfärda rättsregler i form av lagar om vissa angivna frågor i syfte att anpassa dessa till gemenskapsrätten. I en bilaga angavs alla de inhemska för- fattningar som måste ändras till uppfyllande av gemenskapsrättens krav samt alla de direktiv som utfärdats av gemenskapernas institutioner vilka måste transformeras till spansk rätt. I kungörelsen finns även bestämmelser om att inrätta en gemensam kommission för deputeradekammaren och senaten för frågor rörande samarbetet i gemenskaperna. I kungörelsen fastslås bl.a. att kommissionen, för att uppnå sina mål, efter publiceringen skall ta del av de dekret som utfärdas till uppfyllande av gemenskapernas sekundärrätt. Kommissionen skall vidare underrättas av regeringen om gemenskapernas förslag till sådana regler som kan beröra frågor som är förbehållna den inhemska lagstiftningen och skall av regeringen få information som denna mottagit om verksamheten inom gemenskapernas institutioner vad gäller förverkligandet av Spaniens anslutning till dessa. Kommissionen skall också underrättas av regeringen om riktlinjerna för dennas politik inom gemenskaperna. Den gemensamma kommissionen har tills helt nyligen fört en ganska undanskymd tillvaro i Spanien. Den tycks aldrig ha varit inblandad i Spaniens agerande inom gemenskaperna utan endast fått information i efterhand. Detta kan sannolikt till stor del tillskrivas det faktum att regeringen ända fram till det senaste valet har vilat på en stark majoritet i parlamentet vilket har medfört att majoritetens intresse för att granska regeringens hantering av gemenskaps- frågorna har varit blygsamt. Intresset för den gemensamma kommissionens uppgifter har emellertid nu ökat. Detta märks bl.a. genom att till medlemmar i kommissionen har utsetts mera kända och betydelsefulla politiker än tidigare. Bestämmelserna om kommissionens roll ändras också. Det kan förväntas att kommissionen i framtiden kommer att spela en mer aktiv roll i frågor som rör samarbetet inom gemenskaperna än som hittills varit fallet. 36.5Tyskland Enligt den tyska grundlagen (artikel 24) kan förbundsrepubliken överlåta s.k. höghetsrättigheter till mellanfolkliga institutioner. Bestämmelsen har nu kompletterats ytterligare. I artikel 25 sägs vidare att folkrättens allmänna regler, dvs. vad som också brukar betecknas som den folkrättsliga sedvanerätten, är en del av förbundsrätten och att de har företräde framför lagarna och direkt framkallar rättigheter och skyldigheter för personer bosatta på förbundsrepubli- kens territorium. Stadgandet handlar emellertid enbart om allmän folkrätt och löser därför inte konflikter mellan gemenskapsregler och tysk lagstiftning. Den tyska författningsdomstolen har dock beskrivit gemenskapsrätten som överordnad vanlig lag och uttalat att den täcker och undantränger (überlagern und verdrängen) sådan lag. De vanliga domstolarna har att välja tillämplig lag och, om gemenskapsrätten är tillämplig, ge den företräde. Den tyska tillträdeslagen från år 1957 innehåller i artikel 1 en bestämmelse varigenom de grundläggande fördragen med bilagor och till dem fogade protokoll samt det samtidigt undertecknade avtalet om gemensamma organ för de europeiska gemenskaperna m.m. bifalls. I artikel 2 stadgas att förbundsregeringen löpande skall underrätta förbundsdagen om utvecklingen i Europeiska gemenskapernas råd. I den utsträckning som inhemsk lagstiftning blir nödvändig till följd av ett rådsbeslut eller om ett rådsbeslut blir direkt tillämpligt i Tyskland, skall underrättelsen ges innan rådet fattar beslut. I övrigt innehåller lagen bemyndigande för regeringen att med förbundsdagens samtycke utfärda rättsakter på ett antal angivna områden för att genomföra fördragen. Förbundsdagens samtycke till en rättsakt krävs dock inte, om förbundsdagen inte inom tre veckor efter det att förslag till en rättsakt som betraktas som brådskande inkommit till förbundsdagen har fattat något beslut om att ge eller vägra sitt samtycke. En ny lag om samarbetet mellan förbundsregeringen och förbundsdagen i frågor som rör Europeiska unionen har trätt i kraft den 1 november 1993. I en inledande bestämmelse slås där fast att i frågor som rör Europeiska unionen förbundsdagen skall medverka för statens bästa. Av nästa paragraf framgår att förbundsdagen inrättar ett särskilt utskott för frågor som rör Europeiska unionen. Förbundsdagen kan ge detta utskott fullmakt att avge utlåtanden i dess ställe. I en annan bestämmelse föreskrivs att förbunds- regeringen, vid första möjliga tidpunkt, skall lämna förbundsdagen utförlig information om allt som händer inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen som kan vara av intresse för Tyskland. Förbundsregeringen skall vidare översända alla utkast och planer beträffande nya förordningar och direktiv från Europeiska unionen till förbundsdagen och samtidigt därmed redovisa den tidsplan som gäller för genomförandet. Förbundsdagen skall också erhålla information om Europaparlamentets och kommissionens inställning till förslagen. I en särskild bestämmelse slås vidare fast att förbundsregeringen, innan den medverkar till att besluta om nya rättsakter, skall ge förbundsdagen tillfälle att säga sin mening om förslaget. Den tid inom vilken förbundsdagen skall ta ställning måste bestämmas så att förbundsdagen får tillräckligt med tid för att sätta sig in i frågan. Förbundsregeringen skall till grund för underrättelsen till förbundsdagen lägga den ståndpunkt man intagit vid de förhandlingar som skett inom Europeiska unionen. **Fotnot** [2] Uppgifterna om de nuvarande medlemsstaternas författningar har hämtats från betänkandet EG och våra grundlagar (SOU 1993:14). 37 De konstitutionella förutsättningarna för en svensk anslutning 37.1Inledning Ett svenskt medlemskap i Europeiska unionen kräver att grundlagen ändras. I juni 1991 tillkallades den parlamentariskt sammansatta kommitté som antog namnet Grundlagsutredningen inför EG (Ju 1991:03). Utredningens uppdrag var att överväga vilka grundlagsändringar som kunde vara nödvändiga om Sverige skulle komma att anslutas till Europeiska gemenskaperna. Utredningen hade också i uppdrag att bl.a. överväga på vilket sätt riksdagen skulle kunna spela en aktiv roll i ett EG-samarbete och hur svenska val till Europaparlamentet borde ske. Grundlagsutredningen överlämnade i mars 1993 sitt betänkande, EG och våra grundlagar (SOU 1993:14). I den offentliga debatt som fördes sedan utredningen lämnat sitt betänkande gjordes gällande bl.a. att förslagen gick längre än vad som var nödvändigt. Inom Justitiedepartementet utarbetades därför departementspromemorian Våra grundlagar och EG - förslag till alternativ (Ds 1993:36) i vilken förslag till alternativa författningstekniska lösningar lämnades. Grundlagsutredningens betänkande och promemorian remissbehandlades. En sammanställning av remissyttrandena över betänkandet och promemorian publicerades i promemorian (Ds 1993:71) EG och grundlagarna. Regeringen beslutade i december 1993 att överlämna propositionen 1993/94:114 Grundlagsändringar inför ett svenskt medlemskap i Europeiska unionen till riksdagen. Regeringen anför i grundlagspropositionen att den offentliga debatt som förts sedan Grundlagsutredningens betänkande och remissvaren över betänkandet lämnats inte bara gällt frågan om nödvändiga grundlagsändringar utan också i minst lika hög grad frågan om hur man närmare skall karaktärisera det europeiska samarbete som Sverige har ansökt om att få ta del av. Det framhålls att det är viktigt att skilja vad som utgör grunden för samarbetet, liksom hur dess ramar bestäms, från vad som är principer för hur samarbetet fungerar inom de givna ramarna. Regeringen gör sammanfattningsvis i nyssnämnda proposition två konstateranden. För det första att det ligger i Sveriges hand att, oavsett hur vi väljer att i grundlagen reglera vårt deltagande i samarbetet, i huvudsak självt avgöra hur långt vi är beredda att gå i en fortsatt europeisk integration. För det andra att grundlagen inte bör ändras så att Sverige binder sig självt vid ett godtagande av nu gällande rättsläge inom EU. Vi skall i stället, enligt vad som sägs i propositionen, bevara vår frihet att tillsammans med de övriga suveräna medlemsländerna utforma principerna för det framtida samarbetet. Grundlagsutredningens förslag om en allmän bestämmelse i 1 kap. regeringsformen av innebörd, att de förpliktelser som följer av medlemskapet skall gälla utan hinder av vad som annars stadgas i svensk grundlag eller annan lag bör enligt regeringen, mot bakgrund av det nyss sagda, inte tas in i regeringsformen. I propositionen föreslås en på medlemskap särskilt inriktad regel i 10 kap. 5 § regeringsformen om överlåtelse av viss beslutanderätt till Europeiska gemenskaperna. I en övergångsbestämmelse till den föreslagna 10 kap. 5 § regeringsformen regleras överlåtelsen m.m. i samband med en EU-anslutning. Vidare föreslås i propositionen en bestämmelse om val till Europaparlamentet, några ändringar i tryckfrihetsförordningen som gäller rätten till reklam och rätten att äga svensk periodisk skrift. Ändringarna i regeringsformen och i tryckfrihetsförordningen föreslås träda i kraft den dag som bestäms i särskild lag. Konstitutionsutskottet har i sitt betänkande 1993/94:KU21 Grundlagsändringar inför ett svenskt medlemskap i Europeiska unionen tillstyrkt regeringens förslag med undantag för att lagändringarna föreslås träda i kraft vid en bestämd tidpunkt, nämligen den 1 december 1994. Riksdagen har den 28 april 1994 tillstyrkt utskottets förslag och förklarat grundlagsändringarna, med den nyss angivna ändringen, vilande (rskr. 1993/94:275). 37.2Överlåtelse av beslutanderätt I grundlagspropositionen föreslås att förutsättningarna för överlåtelse av beslutanderätt till EG skall regleras i ett nytt första stycke i 10 kap. 5 § regeringsformen. Regeringen anser i propositionen att möjligheterna till överlåtelse till EG bör regleras särskilt i 10 kap. 5 § regeringsformen och inte i en allmän bestämmelse om möjligheterna till överlåtelse av beslutanderätt till mellanfolklig organisation, mellanfolklig domstol eller annan stat. Det vilandeförklarade förslaget lyder sålunda: "Riksdagen kan överlåta beslutanderätt till Europeiska gemenskaperna så länge som dessa har ett fri- och rättighetsskydd motsvarande det som ges i denna regeringsform och i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Riksdagen beslutar om sådan överlåtelse genom beslut, varom minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig. Riksdagens beslut kan också fattas i den ordning som gäller för stiftande av grundlag." En sådan lösning har enligt vad som sägs i propositionen den fördelen att det förhållandet att Sverige kan tillhöra EG klart framgår av regeringsformen. Genom en sådan regel klargörs också, enligt regeringen, att det finns normer som gäller här i riket utan att kunna härledas ur de överordnade normerna i regeringsformen - utom såvitt avser dess regler om överlåtelse av beslutanderätt - utan vilka i stället har sin grund i EG-rättens principer. Härav följer också att de rättsregler som gemenskaperna beslutar med stöd av den överlåtna beslutanderätten har den rättsverkan här i landet som följer av EG-rätten. Av detta framgår i sin tur, framhölls det i grundlagspropositionen, att svenska domstolar och myndigheter är skyldiga att tillämpa EG-rättsliga normer. De är sålunda skyldiga att efter anslutningen utan mellankommande nationell lagstiftning tillämpa av EG-institutionerna utfärdade rättsakter i den mån dessa är direkt tillämpliga och/eller har direkt effekt. De är också i fall av normkonflikt mellan en inhemsk regel och en EG-rättslig regel skyldiga att tillämpa den EG-rättsliga före den inhemska. I grundlagspropositionen tas också upp frågan om en sådan på medlemskap särskilt inriktad överlåtelseregel bör förses med några begränsningar till art eller omfattning av rätten till överlåtelse. För att särskilt markera den vikt som Sverige tillmäter ett verksamt fri- och rättighetsskydd är det enligt regeringen ur svensk synvinkel av avgörande betydelse för EG-rättens genomslag här i landet att det fri- och rättighetsskydd som finns inom EU och som har traktatfästs i Maastrichtfördraget verkligen upprätthålls. Regeringen föreslog därför att överlåtelsen skall förutsätta att EU vidmakthåller ett fri- och rättighetsskydd som motsvarar vårt eget enligt 2 kap. regeringsformen och det skydd som finns i Europakonventionen om skydd för mänskliga rättigheter och grundläggande friheter, som har föreslagits inkorporeras i den svenska rättsordningen (prop. 1993/94:117, bet. 1993/94:KU 24). En annan sak, som utvecklas i grundlagspropositionen, är att regeringsformens bestämmelser om statsskickets grunder, oavsett innehållet i överlåtelsebestämmelsen inte medger att överlåtelse sker av beslutanderätt i sådan utsträckning eller med sådant innehåll att dess grunder upphör att vara giltiga. Den föreslagna bestämmelsen i regeringsformen omfattar samtliga fall av överlåtelse till gemenskaperna, oavsett den överlåtna beslutanderättens art. I bestämmelsen finns sålunda inte någon begränsning i fråga om vilka slag av beslutanderätt som får överlåtas. Det är i stället innehållet i de fördrag till följd av vilka överlåtelse sker som avgränsar den beslutanderätt som vid varje givet beslutstillfälle överlåts. Eftersom gemenskapsinstitutionerna kan handla endast om och i den utsträckning som de av medlemsländerna beslutade fördragen ger dem befogenhet till, är det möjligt för riksdagen att vid varje givet tillfälle då överlåtelse sker tillräckligt överblicka och förutse vilka befogenheter som överlåts. Bestämmelsen i 10 kap. 5 § regeringsformen gäller överlåtelse till Europeiska gemenskaperna, EG, eftersom det inom ramen för EU endast är till EG som överlåtelse av beslutanderätt kan göras. I fråga om proceduren för överlåtelsen föreslås i grundlagspropositionen att ett kvalificerat beslutsförfarande skall äga rum. Beslut om överlåtelse föreslås sålunda kunna fattas med tre fjärdedelars majoritet eller i den ordning som gäller för grundlagsstiftande. Beträffande den överlåtelse som sker i samband med en EU-anslutning föreslås emellertid i grundlagspropositionen att det i en särskild övergångsbestämmelse till 10 kap. 5 § regeringsformen föreskrivs att riksdagen med tillämpning av sedvanliga beslutsregler, dvs. med enkel majoritet, skall kunna fatta beslut om överlåtelse av beslutsbefogenheter till Europeiska gemenskaperna. En förutsättning härför är enligt bestämmelsen att riksdagen, sedan folkomröstning i hela riket ägt rum i frågan, har godkänt avtal om Sveriges anslutning till Europeiska unionen. Konstitutionsutskottet anser i sitt ovan nämnda betänkande, liksom regeringen, att det i regeringsformens överlåtelseregel bör göras en markering av den vikt som Sverige tillmäter ett verksamt fri- och rättighetsskydd och att detta bör ske på det sätt som föreslås i grundlagspropositionen. Utskottet konstaterar att det av den föreslagna regelns utformning framgår att det är riksdagen som i samband med beslut om överlåtelse skall göra bedömningen att gemenskapernas fri- och rättighetsskydd motsvarar det som ges i regeringsformen och i Europakonventionen. Domstolar och myndigheter är således skyldiga att tillämpa en EG-rättslig regel som utfärdats på ett område där EG genom överlåtelsen erhållit kompetens att lagstifta, även om den skulle begränsa en i regeringsformen angiven fri- och rättighet. Utskottet motsätter sig däremot i likhet med regeringen att grundlagsregeln skall innehålla fastlagda begränsningar i riksdagens överlåtelserätt. Vidare betonar utskottet att en överlåtelse av beslutsbefogenheter med stöd av den föreslagna lydelsen av 10 kap. 5 § regeringsformen inte kan ske i sådan utsträckning att regeringsformens bestämmelser om statsskickets grunder upphör att vara giltiga. Riksdagens ställning som det främsta statsorganet får inte genom överlåtelse av normgivningskompetens urholkas i väsentlig grad. Det område som inte kan överlåtas är emellertid, enligt utskottet, inte inskränkt till bestämmelserna om grunderna för vårt statsskick utan omfattar också andra bestämmelser som bär upp grundläggande principer i vårt konstitutionella system. Utskottet framhåller här särskilt den betydelse som den fria åsiktsbildningen har för vårt statsskick. När det gäller att fastställa vilka beslutsbefogenheter som faktiskt överlåts vid ett medlemskap är enligt utskottet givetvis utgångspunkten det svenska anslutningsfördraget som i sin tur hänvisar till de grundläggande fördragen. Dessa beslutsbefogenheter låter sig emellertid inte helt lätt fastställas. Eftersom gemenskapsinstitutionernas rätt att fatta beslut måste basera sig på de grundläggande fördragen är det emellertid, enligt utskottet, möjligt för riksdagen att med tillräcklig grad av säkerhet överblicka och förutse vilka beslutsbefogenheter som överlåts. Enligt utskottet är gemenskapernas beslutsbefogenheter i de fördrag som Sverige tillträder vid ett medlemskap utomordentligt begränsade på de områden där grundläggande principer i vårt konstitutionella system berörs. Utskottet konstaterar att tryck- och yttrandefrihetslagstiftningen liksom offentlighetsreglerna är nationella angelägenheter. När det gäller frågan om vad som gäller om EG-regler strider mot svensk grundlag anser utskottet att den svenska hållningen inte bör vara att tala om en konflikt mellan EG-rätt och nationell rätt. Vad frågan bör gälla är i stället, framhåller utskottet, om EG-organet haft rätt att med verkan för Sverige fatta ett sådant beslut som det fattat och om den beslutade rättsakten ligger inom det område där beslutanderätten överlåtits. Om rättsakten ligger utanför detta område bör svaret, enligt utskottet, vara att den inte är giltig i Sverige. Beträffande överlåtelsen i samband med en EG-anslutning har utskottet tillstyrkt grundlagspropositionens förslag till övergångsbestämmelse till 10 kap. 5 § regeringsformen. 37.3Införlivande av EG:s existerande regelverk Regeringen konstaterar i grundlagspropositionen att ett införlivande av EG:s existerande regelverk på goda skäl måste antas fordra grundlagsstöd. I detta regelverk innefattas EG:s primär- och sekundärrätt, fördrag med tredje land samt EG-domstolens praxis. I denna materia ingår enligt regeringen därmed normer som måste anses ha konstitutionell valör. Regeringen anser i propositionen att det skulle kunna ligga i sakens natur att den föreslagna bestämmelsen i 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen också ger grundlagsstöd för övertagandet av EG:s existerande regelverk, men att det ändå för tydlighets skull uttryckligen bör anges i övergångsbestämmelsen till 10 kap. 5 § regeringsformen att övergångsbestämmelsen, när det gäller en anslutning till EU, inbegriper anslutningens båda sidor, dvs. såväl övertagandet av redan existerande EG-rätt som överlåtelsen av beslutsbefogenheter för framtiden. I denna övergångsbestämmelse sägs därför att riksdagen får i samma ordning som i fråga om överlåtelse av beslutanderätt till EG besluta om införlivande med svensk rätt av gemenskapernas regler vid tillträdestidpunkten. Konstitutionsutskottet har också i fråga om införlivandet av existerande EG-rätt med den svenska rätten tillstyrkt grundlagspropositionens förslag till övergångsbestämmelse till 10 kap. 5 § regeringsformen. 37.4Ikraftträdande I grundlagspropositionen föreslås att tidpunkten för ändringarna i regeringsformen skall bestämmas i en särskild lag. Om det vid tidpunkten för riksdagens första beslut i frågan står klart att Sverige kan träda in i EU vid t.ex. årsskiftet 1994/95 bör, enligt vad som sägs i propositionen, den föreslagna bestämmelsen under riksdagsbehandlingen kunna ersättas med en bestämd dag för ikraftträdandet. Konstitutionsutskottet har av formella skäl ställt sig avvisande till den metod för ikraftträdande som föreslås i grundlagspropositionen. Utskottet anser inte heller att det är nödvändigt av praktiska skäl att avstå från att ange en bestämd dag för ikraftträdande av grundlagsändringarna. Denna dag bör, enligt utskottet, sättas till den 1 december 1994 för att riksdagen i december månad skall kunna fatta beslut om överlämnande av beslutanderätt till EG per den 1 januari 1995. 38 En svensk anslutningslag 38.1Behovet av en anslutningslag Regeringens förslag: Övergripande bestämmelser om Sveriges anslutning till Europeiska unionen regleras i en anslutningslag. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som yttrat sig över förslaget har, med ett undantag, utgått från att bestämmelser om Sveriges anslutning till Europeiska unionen skall tas in i en anslutningslag. Sveriges domareförbund ifrågasätter om det behövs någon inhemsk lagstiftning för att införliva det gemenskapsrättsliga regelverket med svensk rätt. Skälen för regeringens förslag: Vid en anslutning till EU måste en stat acceptera och lojalt tillämpa det vid tillträdestidpunkten existerande regelverket, såvida inte annat överenskommits i anslutningsfördraget. En ny medlemsstat blir härigenom jämställd med de tidigare medlemsländerna såvitt avser den existerande EG-rätten. Med hänsyn till det dualistiska synsätt på förhållandet mellan folkrätt och nationell rätt som råder i vårt land krävs någon form av nationell lagstiftning för att införliva anslutningsfördraget med svensk rätt. Även andra förhållanden föranledda av medlemskapet kan behöva regleras på ett övergripande sätt. Också i nuvarande medlemsländer som har en dualistisk tradition har, som framgått (avsnitt 36), anslutningen till de europeiska gemenskaperna föranlett övergripande lagstiftning i form av en särskild anslutningslagstiftning. Regeringen föreslår att övergripande bestämmelser om Sveriges anslutning till Europeiska unionen skall regleras i en anslutningslag. På olika sakområden kan en svensk anslutning föranleda särskild lagstiftning. Det kan gälla dels lagstiftning som behövs på sakområden som inte täcks av EES-avtalet, dels ändringar av lagar som utfärdats till följd av EES-avtalet och som behöver anpassas i anledning av en anslutning till Europeiska unionen (se avsnitt 41). Regeringen avser att återkomma till riksdagen med förslag härom. 38.2Överlåtelse av beslutanderätt 38.2.1 Formen för riksdagens beslut Regeringens förslag: Riksdagen beslutar genom anslutningslagen om överlåtelse av beslutanderätt till Europeiska gemenskaperna. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet tillstyrker utredningens förslag. Juridiska fakultetsstyrelsen vid Uppsala universitet, Samhällsvetenskapliga fakultetsnämnden vid Uppsala universitet och Svenska Arbetsgivareföreningen (SAF) avstyrker dock utredningens förslag. Juridiska fakultetsstyrelsen anser att det är tillräckligt att regeringen efter riksdagens godkännande ratificerar anslutningsfördraget och att det härutöver inte behöver fattas något ytterligare riksdagsbeslut. Fakultetsstyrelsen anser därför att det inte är juridiskt korrekt att i lagen ta in en särskild bestämmelse om överlåtelse av beslutanderätt. Samhällsvetenskapliga fakultetsnämnden anser att det är tillräckligt att i lagen föreskriva att anslutningsfördraget skall gälla här i landet. SAF anser att det inte är nödvändigt med någon särskild bestämmelse om överlåtelse utöver vad som följer av införlivandet av EU-fördragen. Sveriges domareförbund har svårt att inse det pedagogiska värdet av att författningsreglera frågan om överlåtelse av beslutanderätt. Även hovrätten över Skåne och Blekinge har uppfattningen att en särskild överlåtelsebestämmelse inte är nödvändig. Skälen för regeringens förslag: I grundlagspropositionen behandlas inte frågan om formen för riksdagens beslut om överlåtelse av beslutanderätt. I Grundlagsutredningens betänkande berörs däremot denna fråga något i samband med en redogörelse för det nuvarande stadgandet i 10 kap. 5 § regeringsformen. Utredningen anser att det torde vara naturligt att ett beslut om överlåtelse sker i form av lag och hänvisar till förarbetena till bestämmelsen (prop. 1964:140 s.131 f. och SOU 1972:15 s. 185). Grundlagsutredningen framhåller emellertid samtidigt att det inte är obligatoriskt att använda lagformen och att något sådant krav heller inte ställs upp i paragrafen. Varken i den i grundlagspropositionen föreslagna 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen eller i övergångsbestämmelsen till den paragrafen ställs det sålunda upp något krav på att riksdagens beslut skall fattas i lagform. Som närmare kommer att framgå i det följande är den huvudsakliga konsekvensen av att Sverige ingår ett fördrag om anslutning till Europeiska unionen den, att en överlåtelse av beslutanderätt som annars tillkommer svenska organ sker till Europeiska gemenskaperna. När det gäller anslutningsfördraget skall detta enligt artikel 2 ratificeras av de fördragsslutande parterna i enlighet med deras respektive konstitutionella förfaranden. Det är enligt regeringsformens bestämmelser regeringen som ingår en internationell överenskommelse, i vissa fall efter riksdagens godkännande. I 10 kap. 2 § regeringsformen föreskrivs i vilka fall regeringen skall inhämta riksdagens godkännande. Om riksdagen lämnar sitt godkännande, kan regeringen besluta att ratificera avtalet. Frågan är om riksdagens beslut att godkänna anslutningsfördraget skall anses utgöra det beslut som avses i de i grundlagspropositionen föreslagna bestämmelserna i regeringsformen om överlåtelse av beslutanderätt. Det är den mening som hävdas av Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet. Fakultetsnämnden anser att överlåtelsen görs i och med att Sverige deponerar sina ratifikationsinstrument med avseende på anslutningsfördraget. Det förhållandet att riksdagen inte kan godkänna anslutningsfördraget utan att samtidigt stödja sig på bestämmelsen i 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen om överlåtelse av beslutanderätt medför enligt fakultetsnämnden att ett senare beslut om just överlåtelsen är både felaktigt och meningslöst. Riksdagen måste när den fattar beslut om att godkänna anslutningsfördraget iaktta den procedur som är föreskriven för överlåtelse av beslutanderätt, dvs. i detta fall den procedur som föreskrivs i det vilande förslaget till övergångsbestämmelse till 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen. Detta följer av bestämmelserna i 10 kap. 2 § regeringsformen. I första stycket sägs att regeringen inte får ingå för riket bindande överenskommelse utan att riksdagen har godkänt denna, om överenskommelsen förutsätter att lag ändras eller upphävs eller att ny lag stiftas eller om den i övrigt gäller ämne i vilket riksdagen skall besluta. I andra stycket sägs att om det föreskrivs särskild ordning för det riksdagsbeslut som förutsätts, skall samma ordning iakttas vid godkännandet av överenskommelsen. Detta innebär enligt regeringens mening, att om en överenskommelse är av sådant innehåll att den förutsätter överlåtelse av beslutanderätt till internationella organ, så skall vid riksdagens godkännande av överenskommelsen den procedur som föreskrivs för sådan överlåtelse iakttas. Detta innebär emellertid inte att det riksdagsbeslut som förutsätts genom överenskommelsen - antingen det är ett normgivningsbeslut eller ett beslut av annan karaktär - skall anses fattat i och med att riksdagen har godkänt att regeringen får ingå överenskommelsen. Härtill kommer att det är regeringen - och inte riksdagen - som genom sitt beslut om ratificering av fördraget fattar det slutgiltiga beslut som krävs för att Sverige skall bli folkrättsligt bundet av anslutningsfördraget. Även om följden av detta är att Sverige överlåter beslutanderätt till Europeiska gemenskaperna innebär dock anslutningsfördraget att regeringsformens kompetensschema rubbas och 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen tillämpas. Avsikten med stadgandet om överlåtelse av beslutanderätt måste principiellt sett vara att den faktiska överlåtelsen inte skall vara beroende av ett regeringens slutliga ställningstagande till fördraget utan att riksdagen utöver sitt godkännande av fördraget måste fatta ett självständigt beslut om överlåtelse av den beslutanderätt som annars tillkommer riksdagen själv och andra svenska myndigheter. Det måste ankomma på riksdagen att ta ställning till om överlåtelsen uppfyller grundlagens krav. Härtill kommer att förslaget till grundlagsbestämmelse om överlåtelse av beslutanderätt inte heller för sin tillämpning förutsätter att en internationell överenskommelse ingås. Av formuleringen i förslaget till övergångsbestämmelse i anslutning till förslaget till bestämmelsen i 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen framgår också tydligt att den bakomliggande tanken i fråga om anslutningen till EU är att riksdagen dels godkänner ett anslutningsfördrag, dels fattar beslut om själva överlåtelsen. Vid tidigare överlåtelser av beslutanderätt på grundval av internationella överenskommelser (se nedan om patentkonventionen och om EES-avtalet) har riksdagen också fattat just ett beslut om godkännande av överenskommelsen och ytterligare ett beslut om överlåtelsen i form av lagstiftning. Bägge dessa beslut har antagits med tillämpning av den särskilda beslutsordning som föreskrivs i 10 kap. 5 § regeringsformen. Enligt regeringens mening behövs det sålunda - utöver riksdagens godkännande av anslutningsfördraget - ytterligare ett riksdagsbeslut om överlåtelsen av beslutanderätt. När det sedan gäller frågan om riksdagens särskilda beslut om överlåtelsen skall fattas i form av lag eller på annat sätt utgår såväl Grundlagsutredningen som EG-lagsutredningen från att lagformen skall användas. Regeringen delar denna bedömning, i synnerhet som andra frågor i samband med anslutningen enligt regeringens mening bör regleras i en särskild anslutningslag. I fråga om proceduren för riksdagens beslut om överlåtelse gäller enligt det nyssnämnda förslaget till övergångsbestämmelse i regeringsformen att beslutet får fattas med tillämpning av sedvanliga beslutsregler, dvs. med enkel majoritet, under förutsättning att en folkomröstning i hela riket har ägt rum i medlemskapsfrågan. Av bestämmelsen i 10 kap. 2 § andra stycket regeringsformen följer att samma ordning skall gälla för riksdagens godkännande av anslutningsfördraget. Sammanfattningsvis föreslår regeringen att riksdagen skall besluta om överlåtelse av beslutanderätt till Europeiska gemenskaperna genom lag. 38.2.2 Överlåtelsens reglering i anslutningslagen Regeringens förslag: I anslutningslagen föreskrivs att Europeiska gemenskaperna efter Sveriges anslutning till Europeiska unionen får fatta beslut som gäller här i landet i den omfattning och med den verkan som följer av anslutningsfördraget och de grundläggande fördragen m.m. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Som framgått av avsnitt 38.2.1 anser flera remissinstanser att det varken är lämpligt eller nödvändigt att i lag reglera överlåtelse av beslutanderätt. Övriga remissinstanser tillstyrker eller har ingen erinran mot förslaget. Vissa remissinstanser har synpunkter på utformningen av bestämmelsen. Juridiska fakultetsstyrelsen vid Lunds universitet påpekar att de rättsliga instrument som räknas upp i utredningens förslag till 5 § inte alla har karaktär av fördrag; en del av dessa instrument är beslut. Hovrätten över Skåne och Blekinge anser att lagförslagets konsekvenser i förhållande till artikel K.9 i Maastrichtfördraget inte har belysts. Lagförslaget medger, enligt hovrätten, att det för svensk del inte kvarstår några konstitutionella spärrar för beslut enligt denna artikel. Vidare påpekar hovrätten att bestämmelsen, för det fall att den anses böra behållas, bör avse avgöranden av Europeiska gemenskapernas institutioner och av Europeiska centralbanken. Domstolsverket ifrågasätter om det är helt korrekt att bemyndiga "Europeiska gemenskapernas organ" att fatta beslut, eftersom vissa organ, t.ex. ministerrådet, numera är unionens organ. Sveriges advokatsamfund föreslår en annan disposition av lagtexten och förordar att överlåtelsen regleras i samma bestämmelse som införlivandet av de grundläggande fördragen. Arbetarskyddsstyrelsen anser att det är oklart om bestämmelsen om överlåtelse även omfattar sådana organ som inte är EG-organ i egentlig bemärkelse utan nationella organ inom medlemsländerna. Styrelsen för teknisk ackreditering (SWEDAC) menar att ordalydelsen av överlåtelsebestämmelsen ger intrycket av en bemyndigandebestämmelse riktad från den svenska riksdagen till Europeiska gemenskapernas organ och föreslår att det i bestämmelsen endast skall konstateras att beslut av de Europeiska gemenskapernas organ har verkan här. Vidare ifrågasätter SWEDAC om inte hänvisningen i överlåtelsebestämmelsen till de angivna rättsakterna är väl generell och påpekar att beslutsbefogenheten i enskilda fall kan ha inskränkts genom rättsakter av lägre dignitet. Skälen för regeringens förslag: Överlåtelsen härleds ur fördragen Som har framgått är det ett utmärkande drag för samarbetet inom EG att medlemsstaterna inom de områden som samarbetet avser har avstått från att på egen hand fatta normgivningsbeslut och andra beslut och i stället utövar dessa beslutsbefogenheter gemensamt genom medverkan i EG:s institutioner. Överlåtelse av beslutsbefogenheter till dessa institutioner kan härledas ur olika bestämmelser i de grundläggande fördragen. När det gäller Romfördraget är det främst artikel 189 om rättsakter utfärdade av rådet eller av kommissionen som är av intresse, men överlåtelsen kan också härledas ur andra artiklar, t.ex. samarbetsförpliktelsen i artikel 5. Genom anslutningsfördraget förpliktar sig Sverige att tillämpa de grundläggande fördragen med dess bestämmelser ur vilka överlåtelsen kan härledas. Det förhållandet att medlemsstaterna skall avstå beslutsbefogenheter till gemenskaperna grundar sig alltså på innehållet i anslutningsfördraget och i de övriga grundläggande fördragen. Dessa fördrag föreskriver att gemenskapernas institutioner skall fatta de beslut som behövs för att syftet med fördragen skall uppnås. Dessa beslut får sedan olika verkningar i medlemsländerna beroende på vad för slags beslut det är frågan om och vilken effekt de har enligt fördragen och enligt på fördragen grundade principer som har utvecklats av EG-domstolen. Överlåtelsens reglering Som tidigare redovisats förutsätter regeringen i grundlagspropositionen inte bara att överlåtelse av beslutsbefogenheter skall ske vid anslutningen till EU utan också att den vid tillträdestidpunkten gällande EG-rätten skall införlivas med svensk rätt. Hur detta införlivande skall ske tar regeringen upp i det följande (avsnitt 38.3). Frågan om införlivande av EG-rätten - och då främst de grundläggande fördragen - har emellertid också betydelse för frågan om hur beslutanderätt som nu tillkommer svenska organ skall överlåtas till gemenskaperna. EG-lagsutredningen föreslår att alla de grundläggande fördragen, vilka ju tilldelar gemenskaperna deras kompetens, skall införlivas med svensk rätt genom en särskild bestämmelse i anslutningslagen. Utredningen framhåller att det med fog kan hävdas att Sverige därmed rent faktiskt också överlåter beslutanderätt till gemenskaperna i den omfattning som fördragen kräver, eftersom just detta är en del av innebörden av de grundläggande fördragen. Sett från en sådan utgångspunkt skulle det, enligt utredningen, inte behövas någon särskild bestämmelse i anslutningslagen om att överlåta beslutanderätt till gemenskaperna utan överlåtelsen följer av införlivandet av fördragen. Utredningen framhåller emellertid att överlåtelsen är en viktig och avgörande åtgärd vid ett medlemskap i EU och utlöser de konstitutionella effekterna av medlemskapet. Mot bakgrund härav anser utredningen att överlåtelsen bör komma till uttryck i en författningsbestämmelse, trots att en sådan från strikt juridiska utgångspunkter knappast är nödvändig. Utredningen uttrycker det så, att gemenskapens organ får fatta beslut med verkan här i landet i den omfattning som följer av fördragen. Bestämmelsen tar enligt utredningen sikte på beslutskompetens som fram till anslutningen utövas inte bara av riksdag och regering utan även av andra svenska myndigheter, i den mån de har behörighet till detta. Regeringen anser att mycket talar för utredningens bedömning att det från strikt juridisk utgångspunkt skulle vara tillräckligt att riksdagen fattar ett normgivningsbeslut om införlivande av i första hand anslutningsfördraget med svensk rätt. Detta normgivningsbeslut skulle på grund av innehållet i fördragen också samtidigt utgöra beslut om överlåtelse av beslutskompetens i enlighet med förslaget till ny lydelse av 10 kap. 5 § regeringsformen. I tidigare lagstiftningsärenden som gällt tillämpning av regeringsformens bestämmelser om överlåtelse till internationellt organ av rättskipningsuppgifter och förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning, har överlåtelsen kommit till uttryck - förutom genom att riksdagen har godkänt överenskommelsen i fråga - genom att riksdagen har antagit lagstiftning till följd av överenskommelsens ingående. I fråga om tidigare överlåtelser som har skett med tillämpning av de nu gällande bestämmelserna i 10 kap. 5 § regeringsformen framgår emellertid mera indirekt av lagstiftningen att det är fråga om överlåtelse av olika slag av beslutsbefogenheter (se betr. europeiska patentkonventionen och patentsamarbetskonventionen prop. 1977/78:1, bet. 1977/78:LU10, rskr. 1977/78/126, SFS 1978:152 och beträffande EES-avtalet prop. 1991/92:170, bet. 1992/93:EU1, rskr. 1992/93:18). Regeringen gör dock den bedömningen att överlåtelsen är av sådan central natur att den motiverar en bestämmelse i anslutningslagen som inte bara ger uttryck för en följdverkan av att de grundläggande fördragen införlivas med svensk rätt. Beslutet om överlåtelse kan ses som ett bemyndigande från den svenska riksdagen, eftersom det är svenska konstitutionella befogenheter som överlåts till Europeiska gemenskaperna. Härtill kommer att möjligheterna att överlåta beslutsbefogenhet enligt den föreslagna bestämmelsen i 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen, trots att överlåtelsemöjligheterna är omfattande, är begränsade så till vida att de förutsätter ett fri- och rättighetsskydd i nivå med vårt eget. Det ligger således i riksdagens hand att ytterst pröva huruvida förutsättningarna enligt 10 kap. 5 § regeringsformen är uppfyllda. Beslutet om överlåtelse har sålunda inte sin grund enbart i följderna av att de grundläggande fördragen genom lagen införlivas med svensk rätt utan måste också grunda sig direkt på bestämmelsen i regeringsformen. Regeringen anser därför att överlåtelsen bör komma till tydligt uttryck i en särskild bestämmelse i anslutningslagen. Att i överlåtelsebestämmelsen precisera eller knyta an till vilka slag av beslut som de europeiska gemenskaperna kommer att fatta med verkan här i landet låter sig knappast göra. I den i grundlagspropositionen föreslagna bestämmelsen om överlåtelse av beslutanderätt nämns inte uttryckligen - till skillnad från nu gällande bestämmelse - vilka typer av beslutanderätt som kan överlåtas. Den föreslagna bestämmelsen omfattar samtliga fall av överlåtelse till gemenskaperna oavsett den överlåtna beslutanderättens art. Även om det inte är möjligt att i en författningsbestämmelse ange vilka slag av beslutanderätt som överlåts vid en anslutning till EU är det viktigt att nu försöka göra en sådan analys. Det måste i framtiden finnas möjligheter att bedöma om en EG-rättsakt ligger inom det område inom vilket beslutanderätten överlåtits (se ovan under avsnitt 37.2 om konstitutionsutskottets betänkande). Vid en anslutning till Europeiska unionen måste därför också analyseras vad anslutningsfördraget och övriga grundläggande fördrag kräver i fråga om överlåtelse av beslutanderätt. Härvid får de EG-rättsliga principerna om kompetensfördelning mellan gemenskaperna och medlemsländerna och legalitetsprincipen betydelse (se avsnitt 35). Grundlagsutredningen har (s. 134 f.) gjort en genomgång av vilka beslutanderätter som överlåts vid en anslutning. Det är främst fråga om överlåtelse av normgivningsmakt. Emellertid gäller, som också framgår av redogörelsen för EG:s rättsordning (se avsnitt 35), att i samma utsträckning som gemenskaperna övertar medlemsstaternas normgivningskompetens på de områden där gemenskaperna antar gemensamma regler, övertar gemenskaperna också rätten att ingå internationella avtal i de frågor som regleras av gemenskapsrätten. Även systemet för EG:s finansiering, där gemenskaperna erhåller en andel av medlemsstaternas intäkter av mervärdesskatten, innebär att finansmakt överlåts till gemenskaperna. Vad gäller Högsta domstolens och Regeringsrättens ställning, som regleras i 11 kap. 1 § regeringsformen, framhåller Grundlagsutredningen att EG-domstolen inte har att överpröva dessa domstolars domar och att det därför inte kan vara fråga om någon inskränkning i den viktigaste innebörden av att Högsta domstolen och Regeringsrätten är högsta domstolar. Grundlagsutredningen finner emellertid att det kan ses som en inskränkning i de högsta domstolarnas kompetens att de för en del av det normsystem som de vid ett medlemskap har att tillämpa, dels saknar behörighet att avgöra om EG-rättsakter är ogiltiga, dels är bundna av en annan domstols lagtolkning. Systemet med bindande förhandsavgöranden från EG-domstolen låter sig inte, som Grundlagsutredningen konstaterar, utan vidare förenas med bestämmelsen i 11 kap. 2 § regeringsformen. En genomgång av övriga direkt på regeringsformen grundade befogenheter ger, enligt Grundlagsutredningen, inte vid handen att någon av dem skulle behöva överlåtas. Grundlagsutredningen pekar på att reglerna i 8 kap. 19 § regeringsformen om utfärdande och kungörande av lagar och författningar gäller svenska lagar och andra författningar och således inte utgör något hinder mot EG:s regler om publicering av EG-rättsakter (se om kungörande och publicering, avsnitt 43). Likaså avser regeringens dispensmakt enligt 11 kap. 12 § regeringsformen enbart undantag från regeringens egna föreskrifter eller från svenska myndighetsföreskrifter. Bland övriga direkt på regeringsformen grundade befogenheter, som enligt Grundlagsutredningen inte gärna kan bli föremål för överlåtelse, nämner Grundlagsutredningen riksdagens möjlighet att utse tillfällig riksföreståndare, talmannens roll vid val av statsminister och dennes rätt att utse statsråd. När det gäller rättskipningsuppgifter och förvaltningsuppgifter som inte grundar sig direkt på regeringsformen blir detta, enligt Grundlagsutredningen, främst aktuellt när det gäller kommissionens övervakning av hur gemenskapsrätten efterlevs och då närmast den övervakning som gäller enskilda rättssubjekt, t.ex. på konkurrensrättens område. Kommissionens beslut gäller nämligen i medlemsstaterna och förutsätter alltså att beslutanderätt har överlåtits till gemenskaperna. När det gäller den kommunala självstyrelsen fann Grundlagsutredningen att EG-samarbetet än så länge gäller avgränsade områden och endast i marginell utsträckning berör de områden som den fria kommunala sektorn omfattar med undantag för kommunala stödåtgärder och kommunal upphandling. Enligt utredningen tyder förarbetena till regeringsformen på två skilda synsätt om den kommunala kompetensen, dels ett naturrättsligt influerat som utgår från att det finns en sektor inom vilken staten inte äger besluta, dels att kommunernas kompetens på alla områden grundar sig på en delegation från statsmakten. Regeringen delar i huvudsak den bedömning som Grundlagsutredningen gjort när det gäller frågan om vilka slag av beslutanderätt som det är aktuellt att överlåta till gemenskaperna vid ett medlemskap. Som tidigare har redovisats (avsnitt 37) har riksdagen vid behandlingen av grundlagspropositionen gjort den bedömningen att 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen inte medger att överlåtelse av beslutanderätt sker i sådan utsträckning eller med sådant innehåll att reglerna om statsskickets grunder eller andra bestämmelser som bär upp grundläggande principer i vårt konstitutionella system upphör att vara giltiga. Dessa grundläggande principer sätter med andra ord en gräns bortom vilken ytterligare överlåtelse av beslutanderätt inte kan ske utan att grundlagen samtidigt ändras. Av grundlagspropositionen framgår också i fråga om högsta domsmakten att den i propositionen föreslagna överlåtelseregeln omfattar den inskränkning i de nationella domstolarnas befogenheter som skyldigheten att begära och bundenheten av förhandsavgöranden från EG-domstolen innebär. Överlåtelsen kan också i vissa fall komma att omfatta sådana normgivnings- eller förvaltningsbeslut som annars skulle fattas av svenska kommunala församlingar och övriga organ. Omfattningen av beslutanderätten är i den i grundlagspropositionen föreslagna överlåtelsebestämmelsen uttryckligen begränsad såvitt gäller kravet på ett skydd för de grundlagsskyddade fri- och rättigheterna. Detta är den första begränsningen för överlåtelsen. I övrigt bestäms, som framhållits, omfattningen av beslutanderätten av anslutningsfördraget och de övriga grundläggande fördragen. Grundlagsutredningen (s. 141) förmodar att en svensk överlåtelse kommer att gestalta sig på ungefär samma sätt som skett genom den danska anslutningslagen inför tillträdet den 1 januari 1973, dvs. att "befogenheter som enligt grundlagen tillkommer rikets myndigheter får, i den utsträckning som anges i de fördrag etc. som upptas i 4 §, utövas av de Europeiska Gemenskapernas institutioner". Grundlagsutredningen framhåller att det knappast är möjligt att i sak ange eller räkna upp de befogenheter som överlåts. Regeringen delar denna uppfattning och anser att en bestämmelse om överlåtelse av beslutsbefogenheter bör formuleras så att befogenheterna knyts an till anslutningsfördraget och de övriga grundläggande fördragen. Som poängteras av Grundlagsutredningen (s. 141) kan, när överlåtelsen skett till gemenskaperna, dessa inom ramen för gällande fördrag utnyttja den kompetens de erhållit utan att någon ytterligare överlåtelse är nödvändig. Detta gäller oavsett vilka beslutsformer som tillämpas. Det råder i det hänseendet ingen principiell skillnad mellan gemensamma beslut som fordrar enhällighet och sådana som kan fattas med kvalificerad majoritet. När det gäller den fråga som Hovrätten över Skåne och Blekinge har tagit upp, nämligen innebörden av Maastrichtfördraget och dess artikel K.9 i förhållande till den föreslagna överlåtelsebestämmelsen, vill regeringen framhålla följande. Ett beslut enligt denna artikel avser möjligheten att överföra ett område i fördragets s.k. tredje pelare om mellanstatligt samarbete i fråga om rättsliga och inrikes frågor till samarbetet inom ramen för Europeiska gemenskapen. Ett sådant beslut, liksom eventuella beslut om utformningen av en gemensam försvarspolitik respektive ett gemensamt försvar, kräver ratifikation i medlemsländerna innan besluten kan träda i kraft. De skall alltså behandlas i medlemsländerna i enlighet med deras konstitutionella förfaranden, och fordrar ytterligare kompetensöverföring. Hovrättens farhågor att det inte skulle kvarstå några svenska konstitutionella spärrar för ett beslut enligt artikel K.9 framstår därför som ogrundade. I detta sammanhang kan nämnas att regeringen vid olika tillfällen uttalat att beslut om gemensam valuta och gemensamt försvar kräver den svenska riksdagens medverkan. Beträffande frågan om till vem överlåtelsen skall ske framgår av förslaget till 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen endast att överlåtelsen skall ske till Europeiska gemenskaperna. Utredningen har föreslagit att det i anslutningslagen skall föreskrivas att Europeiska gemenskapernas organ får fatta besluten. Genom att använda uttrycket Europeiska gemenskapernas organ uppnås enligt utredningen att den överlåtna beslutskompetensen skall utövas i den ordning som fördragen föreskriver. Domstolsverket ifrågasätter om det är helt korrekt att utforma bestämmelsen på ett sådant sätt. Verket påpekar att till följd av upprättandet av den europeiska unionen har rådet valt att byta namn till "The Council of the European union" och att det av Maastrichtfördraget framgår att rådet avses kunna fatta beslut även i rena "unionsfrågor". Arbetarskyddsstyrelsen frågar sig om uttrycket organ även kan omfatta nationella organ i medlemsländerna. Denna fråga uppkommer, enligt Arbetarskyddsstyrelsen, i vissa fall när ett äldre direktiv kräver ett myndighetsgodkännande eller liknande myndighetsbeslut för att en produkt skall få marknadstillträde. Det förutsätts då att ett sådant beslut skall kunna fattas av en myndighet eller motsvarande i vilket som helst av medlemsländerna med verkan inom hela EG. Enligt Arbetarskyddsstyrelsen har en sådan ordning hittills ansetts kräva ett beslut av riksdagen med stöd av 10 kap. 5 § regeringsformen. I de grundläggande fördragen benämns regelmässigt de beslutande organen med uttrycket "institutioner". Vidare utgör EG-domstolen, som ju har befogenhet att meddela för medlemsstaternas domstolar bindande förhandsavgöranden om tolkningen och giltigheten av EG-rätten en institution i fördragens mening. En typ av organ, som inte betecknas som institution i egentlig mening, nämligen Europeiska centralbanken (ECB) får emellertid enligt Romfördraget, under förutsättning att en ekonomisk och monetär union kommer till stånd, befogenheter att fatta beslut om rättsakter som är bindande för medlemsländerna. Även om rådet numera benämns Europeiska unionens råd är det dock på grundval av bestämmelserna i de fördrag som reglerar den Europeiska gemenskapen, Kol- och stålgemenskapen och Atomenergigemenskapen som rådet, och i förekommande fall kommissionen, i stället för nationella organ utfärdar rättsakter som skall gälla i medlemsländerna. De beslut som rådet kan fatta med stöd av bestämmelserna i Maastrichtfördraget på bl.a. utrikes- och säkerhetspolitikens område är av en annan karaktär och ersätter inte medverkan av nationella organ. Olika möjligheter finns att formulera till vem överlåtelsen skall ske. En möjlighet är att anknyta till grundlagsbestämmelsen och endast tala om "Europeiska gemenskaperna". En annan är att knyta an till Romfördragets terminologi och använda uttrycket "Europeiska gemenskapernas institutioner". En tredje möjlighet är, som utredningen föreslagit, att som sammanfattande benämning använda uttrycket "Europeiska gemenskapernas organ". Benämningen "institutioner" är klart definierad i de grundläggande fördragen, och det är endast dessa som kan fatta beslut som utan mellankommande nationella beslut får verkan i medlemsländerna. Vad avser ECB är detta organ ännu ej upprättat. Av fördragen framgår vilka institutioner som vid varje tidpunkt får fatta beslut. Regeringen anser därför att det bör vara tillräckligt att anknyta till det vilande grundlagsförslaget. Överlåtelsen bör därför uttryckas så, att det är Europeiska gemenskaperna som får fatta beslut som gäller här i landet. Att i övrigt, som Arbetarskyddstyrelsen tar upp, överlämna beslutanderätt till nationella organ i medlemsländerna kan det inte bli fråga om. Det är endast Europeiska gemenskaperna som med stöd av det föreslagna 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen kan fatta beslut med verkan här i landet. Det förhållandet att en myndighet i ett medlemsland i enlighet med ett EG-direktiv måste acceptera beslut av motsvarande myndigheter i andra medlemsländer kan inte anses innefatta överlåtelse av förvaltningsuppgift som avses i 10 kap. 5 § regeringsformen. Skulle emellertid fråga uppkomma om överlämnande av beslutsbefogenhet till något organ i ett medlemsland, får detta tas upp i det lagstiftningsärendet. Utredningen har föreslagit att det i överlåtelsebestämmelsen skall anges att besluten får fattas i den omfattning som följer av fördragen. Som förut har framhållits kan gemenskaperna, när överlåtelsen har skett till dessa, inom ramen för gällande fördrag utnyttja den kompetens de erhållit. Gemenskaperna har också att hålla sig inom ramen för denna kompetens. I annat fall kan beslut fattade av gemenskaperna förklaras ogiltiga av EG-domstolen. Mot bakgrund av det nu sagda anser regeringen, i likhet med utredningen, att detta förhållande bör komma till uttryck i anslutningslagen. Detta kan, som utredningen föreslagit, formuleras så, att det föreskrivs att de Europeiska gemenskaperna får fatta beslut som gäller här i landet i den omfattning som följer av fördragen. Vidare skall naturligtvis de beslut som fattas av gemenskaperna ha samma rättsliga verkan här i landet som i de nuvarande medlemsländerna, dvs. tolkas och tillämpas i enlighet med de EG-rättsliga principer som utvecklats av EG-domstolen och som har sin grund i domstolens tolkning av fördragen. Regeringen föreslår därför att det dessutom i överlåtelsebestämmelsen skall anges att beslut som Europeiska gemenskaperna får fatta skall gälla här i landet med den verkan som följer av fördragen. 38.3Införlivande av EG:s existerande regelverk 38.3.1 Anslutningsfördraget och de grundläggande fördragenm.m. Regeringens förslag: I anslutningslagen föreskrivs att anslutningsfördraget och de grundläggande fördragen m.m., dvs. primärrätten, gäller här i landet med den verkan som följer av fördragen. Primärrätten anges i en särskild bestämmelse. Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Tillstyrker i allmänhet förslaget. Sveriges Domareförbund ifrågasätter dock om det behövs någon inhemsk lagstiftning över huvud taget för att införliva det gemenskapsrättsliga regelverket med svensk rätt. Några remissinstanser har synpunkter på utformningen av bestämmelsen och dess förhållande till bestämmelsen om överlåtelse av beslutanderätt till Europeiska gemenskaperna resp. förhållandet till bestämmelsen om införlivandet av sekundärrätten. Domstolsverket förordar att införlivandet av de grundläggande fördragen och sådana rättsakter som har beslutats av EG före tillträdet regleras i en och samma bestämmelse och att det i bestämmelsen knyts an till EG-domstolens särställning. Sveriges advokatsamfund föreslår en annan disposition av lagtexten och förordar att införlivandet av de grundläggande fördragen skall regleras i samma bestämmelse som överlåtelsen av beslutanderätt och att det i den bestämmelsen skall anges vilka fördragen är. Därefter kan enligt samfundet följa en ny bestämmelse varigenom sekundärrätten införlivas. Samhällsvetenskapliga fakultetsnämnden vid Uppsala universitet och Svenska Arbetsgivareföreningen (SAF) anser att det är tillräckligt att i anslutningslagen föreskriva att det svenska anslutningsfördraget skall gälla i Sverige. Hovrätten över Skåne och Blekinge anser att endast anslutningsfördraget och de tre grundläggande gemenskapsfördragen bör införlivas med svensk rätt. Skälen för regeringens förslag: Allmänna utgångspunkter I avsnitt 37.3 har redovisats de konstitutionella utgångspunkterna för införlivande av EG:s existerande regelverk. Samma beslutsregler som föreslås gälla för överlåtelse av beslutanderätt föreslås i grundlagspropositionen också gälla anslutningens andra sida, nämligen övertagandet av EG:s existerande regelverk. Förslaget till övergångsbestämmelse till 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen utgår från att riksdagen skall besluta inte bara om överlåtelsen av beslutskompetens utan också om införlivande med svensk rätt av EG:s vid tillträdestidpunkten existerande regelverk. Utgångspunkten för övertagandet av EG:s existerande regelverk är dels vårt eget konstitutionella system, dels förpliktelserna i anslutningsfördraget. För att Sverige skall kunna leva upp till de förpliktelser som anslutningsfördraget föreskriver i fråga om redan beslutade EG-regler m.m. och för att dessa regler skall kunna tillämpas i Sverige krävs svensk lagstiftning. I så måtto innebär inte ett anslutningsfördrag någon särställning i förhållande till andra internationella överenskommelser. Emellertid finns här särskilda svårigheter på grund av att de regler och den materia som övertas genom anslutningsfördraget är av en speciell karaktär och har vissa effekter som skiljer sig från innehållet i traditionella fördrag. Sverige skall således ingå och tillämpa anslutningsfördraget med de förpliktelser som detta medför. När det gäller de grundläggande fördragen och anslutningsfördraget och de redan beslutade rättsakterna av olika slag måste dessa få samma effekt i Sverige som i EG:s nuvarande medlemsländer. Den rättsliga effekten av bestämmelserna i de grundläggande fördragen och av bestämmelserna i olika typer av EG-rättsakter har beskrivits i första delen avsnitt 8 och i denna del, avsnitt 35. Oavsett metod för övertagande av de redan beslutade rättsakterna skall dessa rättsliga effekter säkerställas vid ett svenskt medlemskap. Såvitt gäller de grundläggande fördragen är ett medlemsland oförhindrat att uppta dem i den egna rättsordningen på det sätt som krävs med hänsyn till den egna konstitutionen. I övrigt svarar de grundläggande fördragen själva på frågan om hur de, liksom sekundärrätten, skall behandlas av medlemsstaterna. Vidare skall, enligt de av EG-domstolen utvecklade principerna, bestämmelserna i såväl de grundläggande fördragen som i de redan beslutade rättsakterna i förekommande fall ha företräde framför eventuellt däremot stridande svenska föreskrifter på olika konstitutionella nivåer. Anslutningsfördragets bestämmelser om de grundläggande fördragen I anslutningsfördraget stadgas (artikel 1) att Sverige genom fördraget blir medlem i Europeiska unionen och part i de fördrag som ligger till grund för unionen, enligt den lydelse som fördragen har efter ändringar och tillägg. I anslutningsakten, som utgör en integrerad del av fördraget, sägs vidare (artikel 2) att bestämmelserna i de grundläggande fördragen från dagen för anslutningen är bindande för de nya medlemsstaterna och skall tillämpas där på de villkor som fördragen och anslutningsakten anger. Med de grundläggande fördragen avses enligt anslutningsakten fördragen om upprättandet av de tre gemenskaperna, Europeiska gemenskapen, Kol- och stålgemenskapen och Atomenergigemenskapen med de tillägg till och ändringar i fördragen som gjorts genom andra fördrag eller andra rättsakter och som trätt i kraft före anslutningen. Till de grundläggande fördragen hör också fördraget om den europeiska unionen (Maastrichtfördraget). Med uttrycket "villkor som fördragen och anslutningsakten anger" åsyftas de nödvändiga fördragsändringar som upptas i anslutningsakten med anledning av de nya medlemsstaternas inträde. De ändringar som är aktuella är bl.a. EG-fördragens regler om institutionernas sammansättning och omröstning som behövs för att göra de nya medlemsstaterna delaktiga i beslutsprocessen samt utsträckning av den territoriella tillämpligheten. I artikel 176 i anslutningsakten stadgas att Romfördraget och Euratomfördraget, tidigare fördrag om anslutningar till Europeiska gemenskapen och Atomenergigemenskapen och Maastrichtfördraget skall i finsk, norsk och svensk text bifogas anslutningsakten. Den nationella behandlingen När det gäller internationella fördrag i allmänhet är parterna folkrättsligt förpliktade att tillse att de följer de förpliktelser som åläggs dem genom fördraget. Vanligen innehåller inte fördraget några bestämmelser om hur de avtalsslutande parterna skall åstadkomma detta. Parterna har således oftast handlingsfrihet att utifrån sina egna konstitutionella förhållanden välja hur de vill gå till väga för att uppfylla förpliktelserna i fördraget. I EG:s grundläggande fördrag finns inga bestämmelser om uppfyllandet såvitt gäller själva fördragsbestämmelserna till skillnad från de av institutionerna utfärdade rättsakterna, den s.k. sekundärrätten. EG-domstolen har emellertid när det gäller olika aspekter på förhållandet mellan EG-rätten och den nationella rätten intagit en integrationsvänlig attityd, så till vida att domstolen menar att EG-rätten måste tillämpas direkt i den nationella rättsordningen utan mellankommande normgivning i den mån som EG-rätten har direkt effekt. Ikraftträdandet och tillämpningen av en EG-regel som har direkt effekt är oberoende av varje införlivande i den nationella rättsordningen. Medlemsländerna får inte vidtaga några åtgärder som döljer den EG-rättsliga naturen och effekten av en sådan regel. Sett från EG-rättens horisont skulle alltså några särskilda införlivandeåtgärder i fråga om de grundläggande fördragen inte vara nödvändiga, bara det inte finns några hinder mot att de fördragsbestämmelser som har direkt effekt också kan av de nationella domstolarna och myndigheterna tillämpas på ett sådant sätt att en sådan effekt uppkommer. Som nyss sagts måste frågan om den nationella hanteringen av ett anslutningsfördrag och de grundläggande fördragen emellertid ankomma på varje medlemsland att avgöra i enlighet med dess konstitution. Anslutningsfördraget förutsätter sålunda att bestämmelserna i de grundläggande fördragen - med de anpassningar som framgår av anslutningsakten - blir bindande för de nya medlemsstaterna. Utredningen framhåller att det från strikt juridiska utgångspunkter därmed skulle vara tillräckligt att i den svenska anslutningslagen föreskriva att anslutningsfördraget skall gälla i Sverige. Utredningen avvisar emellertid denna lösning som alltför minimalistisk och anser att det direkt av anslutningslagen bör framgå vilka fördrag som blir gällande rätt i Sverige. Som några remissinstanser påpekar skulle det med ett strikt juridiskt betraktelsesätt vara tillräckligt att föreskriva att endast anslutningsfördraget skall gälla här i landet. Det är emellertid de grundläggande fördragen och då främst de tre gemenskapsfördragen som utgör den huvudsakliga nya rättsliga ordning som skall gälla i Sverige vid ett medlemskap. Anslutningsfördraget innebär justeringar och anpassningar av dessa fördrag och av sekundärrätten. Regeringen anser därför, i likhet med utredningen, att det av lagen bör framgå inte bara att anslutningsfördraget utan också att de grundläggande fördragen skall gälla i Sverige. Från EG-rättslig synpunkt föreligger inte hinder mot detta förutsatt att det säkerställs att fördragsbestämmelserna i Sverige får den effekt och den verkan de har enligt de principer som utvecklats av domstolen. Detta är också det angreppssätt som valdes i Danmark och flera andra medlemsländer. Man förklarade helt enkelt i sin anslutningslag implicit eller uttryckligen att fördragsbestämmelserna eller vissa av dem (för Danmarks del de som enligt EG-rätten är "umiddelbart anvendelige") skall utgöra inhemsk rätt (Storbritannien: "recognised and available in law" och Irland: "part of domestic law"). Genom att anslutningsfördraget och de grundläggande fördragen införlivas med svensk rätt i anslutningslagen och konstateras gälla i Sverige blir dessa fördrag att betrakta som en del av den svenska nationella rätten. De kommer också att gälla här i Sverige med den effekt de har enligt EG-rätten, dvs. enligt EG-domstolens praxis som ju är grundad på bestämmelserna i de grundläggande fördragen. Enligt utredningen är det angeläget att fördragen införlivas med den effekt de har enligt EG-rätten, varken mer eller mindre. Regeringen delar utredningens bedömning härvidlag, men anser att detta också bör framgå av lagen. Regeringen föreslår därför att det i anslutningslagen skall tas in en bestämmelse i vilken konstateras att anslutningsfördraget och de grundläggande fördragen skall gälla här i landet med den verkan som följer av dessa. Helt eller delvis övertagande av de grundläggande fördragen? En fråga som utredningen behandlar är om fördragen skall införlivas i sin helhet eller bara i vissa delar. I den danska anslutningslagen har införlivandet begränsats till att gälla de delar som är "omiddelbart anvendelige". Enligt utredningens bedömning är det vanskligt att selektivt införliva fördragen och utredningen förordar ett generellt införlivande, eftersom det är angeläget att reglerna införlivas med den effekt de har enligt EG-rätten. Resultatet kan visserligen bli att vissa bestämmelser kan få olika status i den svenska rätten från tid till annan. Men reglerna får därmed, enligt utredningen, just den innebörd de har enligt EG-rätten och utgör alltid på detta sätt en del av den nationella rätten. Hovrätten över Skåne och Blekinge förordar att en avgränsning görs på det sätt som skett i den danska lagen och att de mellanstatliga delarna av de grundläggande fördragen på så sätt undantas, vilket hovrätten ser som en fördel. Regeringen gör här följande bedömning. Beträffande de ursprungliga fördragen är det främst huvudbestämmelserna och ändringarna i dessa som bör införlivas med svensk rätt. Det uppstår emellertid svåra avgränsningsproblem när man kommer in på t.ex. Maastrichtfördraget med dess bestämmelser om mellanstatligt samarbete på utrikespolitikens och ett antal andra områden. Dessutom skulle det vara mycket svårt att ta ställning till vilka bilagor och protokoll som bör gälla här i landet. Härtill kommer att en hel del bestämmelser som inte har direkt effekt ändå kan vara av betydelse för tillämpningen här i landet. Regeringen delar utredningens bedömning och föreslår alltså att anslutningsfördraget och de grundläggande fördragen i anslutningslagen skall förklaras gälla här i landet i sin helhet. Regeringen finner inte anledning att avgränsa införlivandet till bestämmelser som är direkt tillämpliga eller som har direkt effekt. Anslutningsfördraget och de grundläggande fördragen skall, som nyss har föreslagits, gälla här i landet med den verkan de har enligt EG-domstolens praxis, dvs. enligt fördragen. Att i övrigt införliva bestämmelser av mellanstatlig karaktär kan, som regeringen ser det, inte vara någon nackdel. Så har skett i flera lagstiftningsärenden av internationell karaktär på senare år, t.ex. vad gäller EES-avtalet (se prop. 1991/92:170, bil.1. s.126). En särskild bestämmelse där fördragen m.m. anges Utredningen har föreslagit att anslutningfördraget och de grundläggande fördragen m.m., dvs. den s.k. primärrätten anges i en särskild bestämmelse. Hovrätten över Skåne och Blekinge påpekar otydligheter i uppräkningen av de olika instrumenten och förordar närmast att bestämmelsen får utgå. Regeringen anser för sin del att det är viktigt att denna primärrätt tydligt anges och att den bör kungöras i Svensk författningssamling (se avsnitt 43). Det är som Juridiska fakultetsstyrelsen vid Lunds universitet påpekar inte bara fråga om fördrag utan också, som uppräkningen visar, internationella instrument i form av beslut. Det kan tilläggas att det också är fråga om instrument med benämningen konventioner och akter. När det gäller den eventuella möjligheten att, som SWEDAC framhåller, beslutsbefogenheten hos organen i enskilda fall kan ha inskränkts genom rättsakter av lägre dignitet, vill regeringen framhålla att, om institutionernas beslutsbefogenheter på något område inte utnyttjas till fullo, detta inte påverkar den överlåtelse av beslutanderätt som sker genom den nu föreslagna bestämmelsen. Gemenskapernas institutioner måste ju ges möjlighet att utnyttja den kompetens de kan ha enligt fördragen, även om detta på något område eller i något hänseende rent faktiskt ännu inte har skett. Regeringen föreslår alltså att det i en särskild bestämmelse i anslutningslagen föreskrivs vilka fördrag m.m. som gäller här i landet. 38.3.2 Sekundärrätten m.m. Regeringens förslag: I samband med anslutningslagens bestämmelse om införlivande av fördragen m.m. föreskrivs också att de rättsakter, avtal och andra beslut som före Sveriges anslutning till Europeiska unionen har antagits av Europeiska gemenskaperna gäller här i landet med den verkan som följer av dessa fördrag. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Många remissinstanser tillstyrker eller har ingen erinran mot utredningens förslag. Arbetarskyddsstyrelsen, som särskilt uppehåller sig vid sättet för införlivande av direktiv, och Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet avstyrker dock förslaget om en bestämmelse om införlivande av sekundärrätten. Samhällsvetenskapliga fakultetsnämnden vid Uppsala universitet och Svenska Arbetsgivareföreningen (SAF) anser att bestämmelsen är onödig. Även Sveriges Domareförbund menar att det är svårt att inse det pedagogiska värdet av att slå fast att rättsregler som redan genom ett anslutningsfördrag och en anslutningslag förklaras gälla i riket, skall gälla i riket. Flera remissinstanser har synpunkter på den närmare utformningen av bestämmelsen. Försäkringsöverdomstolen frågar sig om det inte är motiverat att markera skillnaden mellan olika slag av rättsakter och föreslår att det skall anges att förordningar skall gälla här i landet och övriga rättsakter ha den verkan här i landet som följer av fördragen. Konkurrensverket påpekar att genom bestämmelsen inkorporeras även sådana sekundära rättsakter som inte är bindande för andra än det utfärdande organet, vilket är viktigt på konkurrensområdet där reglerna direkt rör enskildas rätt. Landstingsförbundet påtalar att det inte går att ur lagtexten utläsa vad som menas med rättsakter och framhåller att dessa har olika status och att motiven måste vara tydliga på denna punkt, eftersom bestämmelsen har stor betydelse för enskilda och allmänna rättssubjekt. Domstolsverket anser att den i bestämmelsen angivna tidsgränsen tillsammans med rubriksättningen kan skapa oklarhet om giltigheten av senare rättsakter och föreslår att tidsgränsen, liksom hänvisningen till publicering i Europeiska gemenskapernas officiella tidning (EGT) utelämnas. Även Styrelsen för teknisk ackreditering (SWEDAC) har synpunkter på den angivna tidsgränsen och anser i övrigt att det behöver klargöras vad som menas med rättsakter och vad som gäller för beslut som inte publiceras i EGT. Skälen för regeringens förslag: Anslutningsfördragets och de grundläggande fördragens bestämmelser om rättsakterna m.m. I den till anslutningsfördraget hörande anslutningsakten föreskrivs i artikel 2 att bestämmelserna i rättsakter som har beslutats av institutionerna från dagen för anslutningen är bindande för de nya medlemsstaterna och skall tillämpas där på de villkor som fördragen och anslutningsakten anger. I artikel 170 sägs att texterna på finska, norska och svenska till de rättsakter som institutionerna har antagit före anslutningen skall upprättas av rådet eller kommissionen och vara giltiga från dagen för anslutningen på samma villkor som texterna på de nuvarande nio språken. De skall offentliggöras i Europeiska gemenskapernas officiella tidning, om texterna på de nuvarande språken har offentliggjorts där. Anslutningsfördraget innehåller också ett antal artiklar (artiklarna 4-5) om fördrag av olika slag som ett nytt medlemsland förpliktar sig att tillträda. Det gäller såväl fördrag som ingåtts av EG ensamt med utomstående länder som fördrag som EG tillsammans med medlemsländerna har ingått med sådana länder, s.k. blandade avtal. Ett nytt medlemsland blir alltså redan genom anslutningen bundet till de existerande EG-avtalen. Även de nya medlemsländernas förpliktelser i fråga om de blandade EG-avtalen regleras i anslutningsakterna (artikel 4.2 och 3). När det gäller avtal mellan medlemsländerna enligt artikel 220 Romfördraget som tar sikte på ett antal områden där det ansetts lämpligt att medlemsländerna samarbetar med varandra föreskriver anslutningsfördraget att de nya medlemsländerna förpliktar sig att tillträda dessa konventioner (artikel 3.2). I vissa fall blir alltså de nya medlemsländerna direkt genom anslutningsfördraget bundna av EG:s traktater och i vissa andra fall förpliktade att tillträda traktaterna. För bägge kategorierna gäller att det kan behövas särskilda tekniska anpassningar. Anslutningsfördragen förutsätter att förhandlingar om sådana anpassningar sker mellan berörda parter. Reglerna om detta återfinns i särskilda avsnitt i anslutningsakten. Dessa förhandlingar har vid tidigare anslutningar kommit att föras efter ikraftträdandet av EG-anslutningen i övrigt. Vissa andra typer av icke-bindande dokument, som inte utgör rättsakter i Romfördragets mening, är t.ex. förklaringar, resolutioner eller andra tillkännagivanden som har antagits av institutionerna. De nya medlemsländerna blir försatta i samma situation som de nuvarande. Olika slag av rättsakter och avtal m.m. har beskrivits kortfattat i första delen, avsnitt 8 och i denna del, avsnitt 35. Av artikel 166 anslutningsakten framgår bl.a. att direktiv och beslut enligt artikel 189 Romfördraget och artikel 161 i Euratomfördraget samt rekommendationer och beslut enligt artikel 14 Parisfördraget skall anses vara riktade till de nya medlemsländerna. Vidare framgår av artikel 168 att de nya medlemsländerna skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att från dagen för anslutningen följa bestämmelser i sådana rättsakter om inte någon annan dag har angetts i anslutningsakten. Den nationella behandlingen Om det i en anslutningslag föreskrivs att anslutningsfördraget och de grundläggande fördragen skall gälla här i landet kommer föreskrifterna i anslutningsfördraget och i de grundläggande fördragen om olika typer av rättsakter att direkt gälla här i landet på de villkor som anges i fördragen och i anslutningsakten. Sålunda kommer föreskrifterna i anslutningsfördraget om att de hittills beslutade rättsakterna skall vara bindande för de nya medlemsländerna och att de från dagen för anslutningen skall på svenska språket vara giltiga på samma villkor som texterna på de nuvarande nio språken att utgöra del av den nationella rätten. Det skulle alltså, som utredningen också framhåller, från strikt juridisk utgångspunkt vara obehövligt att särskilt föreskriva att rättsakterna skall gälla här i landet. Utredningen har emellertid beträffande existerande förordningar ansett att det torde vara nödvändigt att införliva dessa i nationell rätt vid en anslutning. Beträffande de befintliga direktiven har utredningen framhållit att det - oaktat direktiven förutsätts bli föremål för särskilt nationellt införlivande genom författningar av olika konstitutionell valör - måste säkerställas att direktivbestämmelsers eventuella direkta effekt kan få genomslag i den nationella rättsordningen. Utredningen föreslår därför att även direktiven införlivas genom anslutningslagen, men framhåller samtidigt att den föreslagna regleringen inte ersätter det genomförande av direktiven i det svenska rättssystemet som bör ske genom att lagar och andra författningar utfärdas på resp. sakområden. Även rekommendationer och yttranden bör enligt utredningen införlivas genom anslutningslagen. Utredningen anser - trots att bestämmelsen kan leda till vissa missförstånd, särskilt vad gäller införlivandet av direktiv - att tydlighetsskäl talar för att i en särskild författningsbestämmelse ange att den redan beslutade sekundärrätten skall gälla här i landet. Utredningen har föreslagit att de rättsakter som avses är de som har beslutats före den 1 januari 1995 och som har publicerats i Europeiska gemenskapernas officiella tidning (EGT). Flera remissinstanser har påtalat oklarheter i olika hänseenden med den av utredningen föreslagna införlivandebestämmelsen. Detta gäller såväl hänvisningen till EGT som tidsangivelsen. Några remissinstanser har påpekat att det inte framgår vilka slags rättsakter det är fråga om. En remissinstans menar att skillnaden mellan olika slag av rättsakter bör markeras. En annan åter framhåller att förordningar inte får införlivas enligt EG-domstolen samt att direktiv och beslut i stor utsträckning redan borde vara införlivade genom EES-avtalet och i övrigt föranleda nationell lagstiftning. Samma remissinstans påpekar också att det vore märkligt att ge s.k. icke-bindande rättsakter, som rekommendationer och yttranden, rättsligt bindande kraft med lags rang. Oklarhet vidlåder också förslaget i fråga om av EG ingångna traktater med tredje land. Vidare har några remissinstanser synpunkter på den rättsliga effekten av att införliva direktiv som ger vid handen att utredningens förslag tolkats vidare än som var avsett. Regeringen delar bedömningen att tydlighetsskäl talar för att reglera införlivandet av sekundärrätten i anslutningslagen. Regeringen anser emellertid - mot bakgrund av de oklarheter och misstolkningar som remissinstanserna påtalat - att det är tillräckligt att det i samband med bestämmelsen om införlivande av anslutningsfördraget och övriga fördrag m.m. föreskrivs att rättsakter, avtal och andra beslut som antagits av gemenskaperna också gäller här i landet. Utredningen har föreslagit att rättsakterna skall gälla här i landet på det sätt som följer av fördragen. Härigenom blir rättsakterna, enligt utredningen, gällande i Sverige med den EG-rättsliga betydelse de har enligt EG:s rättsordning. Regeringen delar utredningens bedömning men vill, i likhet med vad som har föreslagits i det föregående, beträffande överlåtelsen av beslutanderätt och införlivande av primärrätten förorda att de EG-rättsliga effekterna skall uttryckas så, att sekundärrätten skall gälla här i landet med den verkan den har enligt fördragen. 38.4EG-rättens förhållande till nationell rättsordning Regeringens bedömning: Någon särskild bestämmelse behövs inte för att i svensk nationell rättsordning säkerställa principerna om EG-rättens företräde och direkta effekt. Inte heller finns behov av någon särskild bestämmelse om EG-domstolens kompetens. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Delar utredningens bedömning. Domstolsverket anser dock att det med den "tydlighetsanda" som i övrigt präglar utredningens förslag finns anledning att vara tydlig även när det gäller EG-domstolens särställning och föreslår att detta bör komma till uttryck i författningstexten på så sätt att fördragen och rättsakterna skall gälla här i landet på det sätt som följer av fördragen "och av EG-domstolens avgöranden". Skälen för regeringens bedömning: Utredningen konstaterar att genom införlivandet av anslutningsfördraget och de grundläggande fördragen kommer all primärrätt att införlivas med svensk rätt och hela det regelverk som gäller för samarbetet inom Europeiska unionen att gälla här i landet. Utredningen konstaterar också att principerna om direkt tillämplighet, direkt effekt och företräde framför nationella bestämmelser kan härledas direkt ur fördragen. Det egentliga motivet för sådana regler skulle då vara att lämna information om EG-rättens karaktär. Utredningen avvisar emellertid detta som olämpligt och menar att det inte är möjligt att i lagstiftningen införa bestämmelser som på ett heltäckande sätt beskriver EG-rättens konsekvenser. Det skulle kunna bidra till den felaktiga föreställningen att de EG-rättsliga principerna för att få fullt genomslag i Sverige fordrar något annat stöd i den svenska lagstiftningen än att fördragen och sekundärrätten införs i svensk rätt. Härtill kommer, enligt utredningen, att det är vanskligt att sätta bestämmelser i svensk lagstiftning i relation till EG-rättens systematik och begreppsapparat, inte minst på grund av EG-rättens dynamiska karaktär. Även bestämmelserna om EG-domstolens kompetens följer direkt av fördragen och föranleder, enligt utredningen, inte några särskilda nationella regler. Utredningens slutsats är att det varken är nödvändigt eller lämpligt att i anslutningslagen ta in regler om EG-rättens förhållande till intern svensk lagstiftning. Inte heller någon remissinstans har förordat att det i den svenska anslutningslagen tas in några särskilda bestämmelser om EG-rättens direkta tillämplighet, direkta effekt eller företräde framför nationell lagstiftning eller om EG-domstolens kompetens. Domstolsverket har dock förordat ett tillägg om EG-domstolens avgöranden. Regeringen har i det föregående föreslagit att det i anslutningslagen skall föreskrivas att Europeiska gemenskaperna får fatta beslut som gäller här i landet i den omfattning och med den verkan som följer av fördragen. Vidare har regeringen föreslagit att det i anslutningslagen också skall föreskrivas att anslutningsfördraget och de grundläggande fördragen m.m. samt av gemenskaperna antagen sekundärrätt gäller här i landet med den verkan som följer av fördragen. Det står härigenom klart att något ytterligare klarläggande av genomslaget av EG-domstolens praxis inte behövs. När det gäller frågan om det i anslutningslagen bör finnas en bestämmelse om EG-domstolens kompetens i förhållande till den nationella rättsordningen framgår det av grundlagspropositionen att regeringen tagit intryck av remissynpunkter från bl.a. våra högsta domstolar, vilka anser att bestämmelser om skyldigheten att inhämta förhandsavgöranden från EG-domstolen och bundenheten av sådana avgöranden inte behövs i grundlagen. Skyldigheterna ingår redan i den kompetensöverföring som sker med stöd av förslaget till 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen och behöver inte heller av informativa skäl regleras i grundlagen (se avsnitt 37). Regeringen anser att samma skäl gör sig gällande i fråga om en eventuell reglering i anslutningslagen. Ingen remissinstans har heller ansett att dessa skyldigheter bör regleras i denna lag. Regeringen gör alltså den bedömningen att det i anslutningslagen inte bör tas in några bestämmelser i det nu angivna hänseendet. 39 Genomförandet av gemenskapsrätt i Sverige 39.1Inledning I detta avsnitt lämnas en översiktlig redovisning av genomförandet av gemenskapsrätt i Sverige. Först behandlas genomförandet av olika typer av gemenskapsrättsliga regler. Därefter redovisas förhållandet mellan EG-domstolen och svenska domstolar samt förhållandet mellan EG:s institutioner och svenska myndigheter. För att regler som beslutats av gemenskaperna skall kunna få verkningar i vårt land, fordras i många fall att Sverige i sin tur fattar de beslut som därutöver behövs för att sådana verkningar skall uppkomma. Medlemskapet i EU innebär också på många områden ett nära samarbete mellan gemenskapens institutioner och nationella domstolar och myndigheter. Enligt samarbetsförpliktelsen i artikel 5 första stycket i Romfördraget skall medlemsländerna vidta alla de allmänna och särskilda åtgärder som kan säkerställa att de förpliktelser uppfylls som följer av fördraget eller av åtgärder som har vidtagits av institutionerna. Enligt artikelns andra stycke skall medlemsländerna underlåta att vidta alla åtgärder som kan äventyra förverkligandet av fördragets mål. Det egentliga innehållet i artikel 5, som är en hörnsten i EG-rätten, går långt utöver det uttryckliga innehållet i artikeln. Artikeln är en solidaritetsprincip som, enligt EG-domstolen, innebär att medlemsländerna inbördes och i förhållande till gemenskapens institutioner är ömsesidigt förpliktade att lojalt samarbeta med varandra. I EG-domstolens praxis har också fastslagits att artikel 5 gäller även mellan medlemsstaterna och EG:s institutioner. Domstolen har t.ex. uttalat att artikel 5 ålägger medlemsstaterna att bistå kommissionen i dess uppgifter. Deltagande i beslutsprocessen är inte endast en rätt för medlemsstaterna utan också en plikt. Skyldigheten omfattar alla nationella organ i en medlemsstat. När det gäller förpliktelsen att medlemsländerna skall samarbeta inbördes och med gemenskapernas institutioner för att säkerställa att gemenskapsrätten uppfylls och för att underlätta gemenskapsrättens genomförande innebär förpliktelsen bl.a. följande för svenskt vidkommande: 1. Sverige skall genomföra de EG-regler som kräver särskilda svenska åtgärder. Domstolen har uttalat att brister hos ett medlemsland i detta avseende utgör ett brott mot artikel 5. 2. Sverige skall ändra den lagstiftning som står i strid med gemenskapsrätten. Domstolen har slagit fast att införandet av eller underlåtenheten att upphäva en bestämmelse i en medlemsstats nationella lagstiftning som strider mot gemenskapsrätten utgör ett brott mot artikel 5 och artikel 189 eftersom det uppstår oklarhet för enskilda om i vad mån de kan förlita sig på gemenskapsrätten. 3. Sverige är förpliktat att administrera gemenskapsrätten med samma omsorg som gäller för genomförandet av svensk lagstiftning; effektiviteten av gemenskapsrätten får inte förminskas. Domstolen har uttalat att medlemsländerna själva får besluta om medlen för att beivra brott mot gemenskapsrätten. Överträdelser av gemenskapsrätten skall i så fall sanktioneras i enlighet med liknande materiella och processuella bestämmelser som gäller för överträdelser av nationell rätt av samma slag. 4. Samarbetsförpliktelsen gäller även de svenska domstolarna; den svenska rätten skall säkra det rättsskydd som följer av gemenskapsrätten. Det är de svenska domstolarnas plikt att tolka och tillämpa svensk lagstiftning i överensstämmelse med relevanta EG-direktivs innehåll och syfte. 5. Sverige skall bistå kommissionen vid genomförandet av dess uppgifter. Enligt artikel 155 Romfördraget har kommissionen till uppgift att sörja för genomförandet av fördragets bestämmelser och av de bestämmelser som med stöd av fördraget utfärdas av institutionerna. Domstolen har slagit fast att en medlemsstat gör sig skyldig till fördragsbrott, om den inte uppfyller bestämmelserna i ett direktiv om att underrätta kommissionen om genomförandet av direktiven. Vidare är Sverige skyldigt att medverka till undersökningar som kom- missionen utför i enlighet med fördraget (artikel 169 eller 93 andra stycket) och lämna alla upplysningar som behövs för detta. Kommissionen kan bl.a. på konkurrensområdet genomföra kontrollbesök hos svenska myndigheter redan i enlighet med artikel 155 och artikel 5. För att företa kontroll hos enskilda för att undersöka om konkurrensreglerna har överträtts krävs dock särskilt lagstöd. 6. Artikel 5 är formulerad som en förpliktelse för medlemsländerna. Domstolen har emellertid uttalat att förpliktelsen är ömsesidig och också gäller EU:s institutioner i förhållande till medlemsländerna. I samband med att kommissionen övervakar medlemsländernas tillämpning av EG-rätten har kommissionen också utvecklat kontakter med de nationella myndigheterna i syfte att på olika sätt bistå medlemsländerna vid genomförande och tillämpning av EG-rätten. 39.2Genomförande av olika slag av rättsakter 39.2.1 Förordningar EG-domstolen har fastslagit att förordningar inte får införlivas i nationell rätt eftersom detta skulle kunna skapa tvivel om deras ursprung och rättsliga effekt. Inte desto mindre kan förordningar föranleda att svenska föreskrifter på olika konstitutionella nivåer måste meddelas. En förordning kan t.ex. innehålla förpliktelser för Sverige att besluta om utfyllande bestämmelser. Förordningar kan också förutsätta att svenska myndigheter meddelar sådana föreskrifter. Ett annat viktigt exempel på att en förordning kan kräva svensk lagstiftning är att den förutsätter utfärdandet av straffsanktioner för överträdelse av bestämmelserna i förordningen. Detta kan framgå antingen av själva förord- ningstexten eller vara en följd av samarbetsförpliktelsen i artikel 5 Romfördraget. Svenska myndigheter kan i princip själva välja vilken typ av sanktioner det bör bli fråga om och omfattningen av sanktionen i fråga. Det är i detta sammanhang viktigt att det inte uppstår inkonsekvenser i det svenska straff- och sanktionssystemet. EG-domstolen har fastställt några allmänna principer som den anser bör gälla som grund för medlemsländernas val av sanktioner. Dessa skall se till att överträdelser av gemenskapsrätten sanktioneras i enlighet med liknande materiella och processuella bestämmelser som gäller för överträdelser av nationell rätt av samma slag. Under alla omständigheter skall sanktionerna vara effektiva och stå i rimlig proportion till överträdelsen och ha avskräckande effekt. Vidare kan svenska föreskrifter behöva utfärdas för att utfylla luckor i en förordning eller för att kompletterande administrativa bestämmelser som är nödvändiga för att förordningen skall kunna få verkningar på det nationella planet. I sådana fall - där det inte finns anledning för riksdagen att stifta lagar - bör tillses att regeringen och myndigheterna har de bemyndiganden som behövs för att kunna utfärda föreskrifterna. Förordningar skall enligt artikel 191 Romfördraget offentliggöras i Europeiska gemenskapernas officiella tidning (EGT). Detta sker på alla officiella EU-språken. Vid ett svenskt medlemskap blir således EGT en författningssamling som kommer att publiceras också på det svenska språket. En förordning träder i kraft tjugo dagar efter publiceringen, om den inte innehåller särskilda ikraftträdandebestämmelser. 39.2.2 Direktiv Samma metoder som gäller för införlivandet av en internationell överenskommelse gäller för införlivande av direktiv. Om det redan finns bestämmelser som medför att direktivets krav är uppfyllda, behövs i allmänhet ingen ytterligare författ- ningsreglering. För Sveriges del blir det vanligen fråga om en omarbetning, transformering, av direktivbestämmelserna till svenska föreskrifter. Detta kan innebära att en del av direktivets bestämmelser som fordrar lagform tas in i redan befintlig lagstiftning eller i ny lag under det att andra bestämmelser kan införlivas genom föreskrifter meddelade av regeringen eller myndighet. Många av de områden på vilka EG har utfärdat direktiv är av den karaktären att det naturliga är att de genomförs på regerings- eller myndighetsnivå. Ofta är direktiv av s.k. ramkaraktär. Det innebär att den svenske normgivaren har frihet att utforma bestämmelserna på det sätt som passar bäst med hänsyn till lagsystematik etc. Å andra sidan kan direktiv stundom vara mycket detaljerade, vilket kan vålla problem vid det svenska genomförandet av dem. I Danmark har det ansetts att man vid utarbetande av en dansk lag som införlivar ett direktiv bör hålla sig nära direktivets formuleringar, eftersom det är direktivtexten som utgör grunden för tolkningen av den på direktivet baserade nationella lagen. Fördelen med detta är att man undgår att oavsiktligt skapa bestämmelser som står i strid med direktivet och som i ett enskilt fall kan komma att åsidosättas till förmån för direktivets bestämmelser i den mån sådana befinns ha direkt effekt. I den mån EG-domstolen avger ett förhandsavgörande om tolkningen av ett begrepp i ett direktiv kan också domstolens tolkning - om begreppet i den nationella lagstiftningen är identiskt med direktivets - direkt ge vägledning för tolkningen av den nationella lagstiftningen. En särskild fråga är om ett direktiv kan anses vara genomfört genom att det på området föreligger en fast svensk rättspraxis. I fråga om rättspraxis krävs det, enligt EG-domstolen, betydande klarhet och säkerhet för att ett direktiv skall anses genomfört. Det krävs t.ex. att enskilda kan göra gällande sina rättigheter enligt direktivet i svensk domstol. Det är dock inte tillräckligt att direktivet följs upp i administrativ praxis som kan ändras efter förvaltningens eget gott- finnande. Inte heller motivuttalanden i förarbeten till en lag är tillräckligt för att direktivbestämmelser skall anses uppfyllda. Direktiv är bindande för varje medlemsland som det riktar sig till. I de flesta fall riktar sig ett direktiv till samtliga medlemsländer men ibland bara till något eller några medlemsländer. Ett direktiv blir gällande genom att det delges adressaten. Regelmässigt publiceras emellertid direktiv på samma sätt som förordningar. I Maastrichtfördraget införs publiceringskrav även beträffande direktiv i den mån dessa riktar sig till samtliga medlemsländer. I direktiv anges i allmänhet en period om 6-24 månader inom vilken resultatet skall vara uppnått. Vanligen innehåller direktiv också bestämmelser om skyldighet för medlemslandet att till kommissionen rapportera om genomförandet. EG-direktiven innehåller en standardbestämmelse, enligt vilken medlemsländerna i samband med utfärdande av genomförandebestämmelser skall upplysa om att dessa bestämmelser utfärdas i syfte att införliva direktivet. 39.2.3 Beslut Beslut kan vara av mycket olika karaktär och till skillnad från direktiv rikta sig - förutom till medlemsländer - till enskilda rättssubjekt. Ett beslut kan, om det riktas enbart till Sverige, behöva genomföras genom att svenska föreskrifter utfärdas eller förvaltningsåtgärder vidtas. Om ett beslut är riktat till enskilda är det fråga om förvaltningsakter med omedelbara rättsverkningar som skall kunna verkställas av svenska myndigheter. Ett sådant beslut kan t.ex. röra en åtgärds förenlighet med konkur- rensbestämmelserna. Därmed kan följa bl.a. civilrättsliga verkningar, men verkställighetsfrågor behöver inte uppkomma. Inte heller i fråga om beslut som enbart har karaktär av vitesföreläggande uppkommer det verkställighetsfrågor. En annan kategori av avgöranden gäller skyldigheten att underkasta sig inspektioner och att lämna upplysningar. Dessa beslut har rättsverkan mot den enskilde på det sättet, att denne är skyldig att underkasta sig beslutet. När det gäller kommissionens beslut i sådana fall, uppkommer det inte heller fråga om verkställighet. Beslut av rådet eller kommissionen som medför betalningsskyldighet för andra än stater skall enligt artikel 192 i Romfördraget vara verkställbara. Verkställig- het skall ske enligt de civilprocessrättsliga regler som gäller i den medlemsstat på vars territorium processen äger rum. Verkställighetsutslaget skall bifogas beslutet utan andra formaliteter än kontroll av beslutets äkthet genom den nationella myndighet som varje medlemsstats regering skall utse för detta ändamål och underrätta kommissionen och domstolen härom. När dessa formaliteter uppfyllts på begäran av den berörda parten, får denne fullfölja verkställigheten enligt den nationella lagstiftningen genom att hänskjuta ärendet direkt till den berörda myndigheten. Verkställigheten får skjutas upp endast genom beslut av domstolen. Prövning av att verkställighetsåtgärderna genomförs på ett regelrätt sätt skall dock ankomma på de nationella rättstillämpande myndigheterna. 39.2.4 Rekommendationer m.m. Enligt artikel 189 är rekommendationer och yttranden icke bindande rättsakter. De kan därför inte grunda individuella rättigheter, men kan ändå vara av stor betydelse. En rekommendation tillkommer i allmänhet på rådets eller kommissionens eget initiativ och syftar till att påverka handlingsmönster. En rekommendation kan därför vara av betydelse vid den svenska rättstillämpningen, om syftet är att komplettera bindande rättsakter eller belysa genomförandeåtgärder. Det är vanligt att kommissionen i olika meddelanden anger hur den ser på vissa rättsliga frågor och hur den avser att tolka och tillämpa t.ex. konkurrensrättsliga regler. Enskilda och myndigheter bör kunna förlita sig på detta. Såtillvida kan man säga att rekommendationer i vissa fall kan vara bindande för den institution som utfärdat den. Detta gäller också yttranden som normalt tillkommer av särskild anledning och utgör en ensidig meningsyttring av den institution som utfärdat dem. 39.2.5 Övrigt om rättsakterna Uppräkningen av rättsakter i artikel 189 är inte uttömmande. Det finns åtgärder som måste företas i annan form; detta framgår på andra håll i de grundläggande fördragen och framträder särskilt tydligt i de anslutningsfördrag som slutits vid EG:s utvidgningar. Vidare finns ett antal åtgärder av varierande slag som inte nämns i artikel 189. Det kan vara fråga om beslut som fattas av medlemsstaterna och som får genomföras av dessa på samma sätt som internationella överenskommelser i allmänhet. Det kan också gälla beslut av institutionerna som inte är rättsligt bindande men som har politisk betydelse av varierande grad. Genomförandet av sådana beslut i Sverige får bedömas från fall till fall beroende på vilket organ som utfärdat beslutet, till vem eller vilka det riktar sig och hur det förhåller sig till utfärdade eller föreslagna bindande rättsakter. I den mån EG:s institutioner utfärdar mer allmänt hållna rättsakter, och det inte är frågan om förordningar, har Sverige stor frihet att välja formerna för att genomföra och administrera besluten. Om däremot mer detaljerade rättsakter utfärdas får de svenska organen en rent verkställande roll. När det gäller att välja typ av rättsakt innebär proportionalitetsprincipen, som tidigare framhållits, att man inte bör använda en integrationsmetod med längre gående verkningar än vad som är nödvändigt för att målen skall uppnås. Ett exempel på detta utgör kulturområdet. Enligt Maastrichtfördraget är lagharmonisering inte aktuell på detta område; däremot kan rekommendationer utfärdas. 39.3Förhållandet mellan EG-domstolen och svenska domstolar Inom gemenskapen är det EG-domstolen som har det yttersta ansvaret för tolkningen av EG:s rättsakter. En av EG-domstolens viktigaste funktioner är att se till att gemenskapsrätten tillämpas enhetligt av medlemsstaterna. EG-rätten skall tillämpas av nationella myndigheter och en stor del av EG-rätten kan åberopas av enskilda inför nationella domstolar i sin egenskap av nationell rätt. För att säkerställa att gemenskapsrätten tolkas och tillämpas enhetligt anger artikel 177 i Romfördraget att en nationell domstol som skall tillämpa en gemenskapsrättslig bestämmelse innan den avgör målet kan, eller i vissa fall skall, inhämta förhandsavgörande från EG-domstolen om hur regeln skall tolkas (en redovisning om domstolens roll finns i avsnitt 35.4). Ett beslut av en domstol att inhämta förhandsavgöranden från EG-domstolen utgör - med processrättslig terminologi - ett beslut under rättegången. Något behov av speciella regler - utöver dem som redan finns, i främst rättegångsbalken och förvaltningsprocesslagen - föreligger inte. Skulle det visa sig att det behövs särskilda regler i något hänseende för inhämtande av förhandsavgöranden från EG-domstolen, kan frågan dock tas upp till förnyade överväganden. Det bör framhållas att det naturligtvis är domstolen själv som skall avgöra om och i vilka hänseenden den anser sig behöva fråga EG-domstolen till råds. Några klarlägganden beträffande vilka andra organ som vid sidan om domstolar skall kunna inhämta förhandsavgörande är det inte möjligt att göra, eftersom det är EG-domstolen som själv skall avgöra om den myndighet som begär ett avgörande är behörig eller ej. Enligt EG-domstolens praxis har domstolsbegreppet utsträckts till att omfatta också andra, domstolsliknande organ. En särskild fråga i detta sammanhang gäller uttalanden i förarbeten till lagstiftning på områden som omfattas av EG-rätten. Utgångspunkten är att det till EG:s lagstiftning inte finns förarbeten av den typ som vi är vana vid. Beslut om ny lagstiftning i EG utgör inte sällan kompromisser inom rådet och kommissionen. De enda officiella motiv som finns till EG-lagstiftning är de relativt kortfattade och allmänt hållna ingresser som vanligen inleder varje förordning eller direktiv. Dessa ingresser är inte av den resonerande eller argumenterande karaktär som vi hos oss finner i propositioner och utskottsbetänkanden, och några uttalanden om hur en viss bestämmelse i en förordning eller ett direktiv skall tolkas förekommer inte där. Inte heller i några andra dokument eller uttalanden från kommissionen eller ministerrådet i samband med att nya regler antas ges någon sådan vägledning. Detta beror på att det är EG-domstolen som enligt EG:s rättsordning är exklusivt behörig att göra auktoritativa uttalanden om innebörden av EG:s rättsregler. Redan den omständigheten att vi genom anslutningen förbinder oss att verka för en enhetlig tolkning och tillämpning av regler i EG-rätten omöjliggör i princip att det i propositioner eller utskottsbetänkanden i samband med införlivandet av sådana regler görs uttalanden om hur dessa regler skall tolkas. Frånvaron av motivuttalanden till ledning för domstolarna togs upp i regeringens proposition 1991/92:170 om Europeiska ekonomiska samarbetet. Lagrådet anförde i sitt yttrande över regeringens förslag till EES-lag att rättsutvecklingen inom EG i stor utsträckning sker genom domstolspraxis, ytterst genom EG-domstolens avgöranden. Lagrådet framhöll därvid att frånvaron av egentliga förarbeten eller motiv till EG:s rättsakter innebär att det vid sidan av själva författningstexten ges liten vägledning för domstolar och andra berörda hur en bestämmelse är avsedd att tolkas. Enligt Lagrådet innebar detta att det fanns anledning anta att också svensk lagstiftningsteknik i vissa hänseenden skulle komma att förändras med ett EES-avtal. Bedömningen i fråga om EG-samarbetet skiljer sig i detta avseende inte från vad som tidigare anförts i fråga om EES-avtalet. I framtida svenska lagförarbeten på de områden som omfattas av EG-rätten kommer det således att finnas begränsat utrymme för sådana motivuttalanden om hur vissa regler bör tolkas som hos oss av tradition har tillmätts stor betydelse i domstolarnas rättstillämpning. Från EG-rättslig synpunkt finns det i och för sig inte något som hindrar att det i en proposition eller ett utskottsbetänkande ges vägledning om hur en viss införlivad direktivbestämmelse skall tillämpas. Det kan tvärtom många gånger vara lämpligt att lagstiftaren på detta sätt delar med sig av sin kunskap om EG-rättsliga principer och om den EG-rättsliga doktrinen. Ett motivuttalande av detta slag får emellertid aldrig göra anspråk på att utgöra ett auktoritativt besked om bestämmelsens rätta tolkning utan bör snarast ses som en på fakta och erfarenhet grundat övervägande om hur frågan kan komma att bli bedömd av i sista hand EG-domstolen. 39.4Förhållandet mellan gemenskapernas institutioner och svenska myndigheter Genomförandet av EG-beslut förutsätter inte endast en central förvaltning utan också medverkan av lokala förvaltningsorgan. Tanken bakom EG är att de gemensamma reglerna skall administreras av de enskilda medlemsländernas förvaltningsmyndigheter. Ett utpräglat exempel på detta är de gemensamma marknadsordningarna på jordbrukets område. Det är de nationella myndigheterna som genomför uppköp av överskottsprodukter. Det är likaså de nationella myndigheterna som utfärdar import- och exportlicenser m.m. och som vid tillämpning av den gemensamma tulltaxan i förhållande till omvärlden uppbär tullintäkter. De svenska myndigheterna skall, i likhet med de svenska domstolarna, respektera EG-rättens verkningar och inte tillämpa eventuella svenska regler som är motstridande. Förvaltningsmyndigheterna kan dock i allmänhet inte själva lösa de tolkningsproblem som kan uppstå vid tillämpningen av reglerna genom att rådfråga EG-domstolen. Ett sådant rådfrågningsförfarande står till buds endast för svenska domstolar och domstolsliknande myndigheter. De svenska förvaltningsmyndigheterna skall tillämpa det svenska för- valtningsförfarandet även när de materiella bestämmelserna som tillämpas härrör från EG. EG-rätten ställer i allmänhet inte några krav på den svenska förvaltningsproceduren och har därför inte någon särställning i handläggningen. Detsamma gäller EG-rättens förhållande till andra svenska, generella förvaltningsbestämmelser. Dock får naturligtvis inte innehållet i materiella eller procedurella förvaltningsregler hindra genomförandet av förpliktelser gentemot gemenskapen. I vissa fall kan dock EG-rätten ställa konkreta krav på hur de svenska myndigheterna skall handlägga ett visst fall. Ett exempel på detta är när denna rätt fastlägger en bestämd administrativ procedur i medlemsländerna. Ett direktiv gäller exempelvis värdering av offentliga eller privata projekts inverkan på miljön. Direktivet förpliktar Sverige att underkasta projekt om t.ex. kraftverk en procedur som innebär att allmänheten informeras och orienteras. På vissa områden har EG utfärdat direktiv som samordnar medlemsländernas lagstiftning och också ställer formella krav på administrationen. En genomgång av dessa direktiv visar att man i dessa sammanhang kan urskilja vissa speciella förvaltningsrättsliga krav som de svenska myndigheterna skall iaktta vid tillämpningen av EG-beslut. Det gäller särskilt sådana områden där medborgarna söker tillstånd av olika slag hos de svenska förvaltningsmyndigheterna, t.ex. inrese- eller uppehållstillstånd i annat medlemsland, tillåtelse att driva försäkringsverksamhet, tillhandahållande av läkemedel eller marknadsföring av motorfordon av en speciell konstruktion. Det ställs i dessa direktiv bl.a. upp krav på att den svenska förvaltningen behandlar ett ärende skyndsamt, att avslagsbeslut motiveras liksom att upplysning meddelas om hur ett avslagsbeslut kan överklagas. Härutöver har EG-domstolen i ett antal avgöranden uppställt vissa allmänna rättsprinciper som de nationella förvaltningarna skall iaktta när de administrerar rättsområden av betydelse för EG-rätten. Domstolen har understrukit betydelsen av officialprincipen, dvs. när enskilda begär tillstånd av olika slag ankommer det på nationella domstolar och myndigheter att vid tillämpningen av EG-rätten själva se till att allt material som har betydelse för saken läggs fram. Vidare har domstolen också betonat vikten av att varukontroll som är nödvändig hanteras med skyndsamhet, att varje särbehandling av EU:s producenter eller konsumenter utesluts, att beslut motiveras samt att bestämmelserna och principerna i konventionen för de mänskliga rättigheterna iakttas. Kontrollen av hur den svenska förvaltningen tillämpar EG-rätten kan utövas av kommissionen på olika sätt. Kommissionen kan till följd av artikel 5 och artikel 155 avkräva den svenska förvaltningen upplysningar av olika slag och kan avlägga informationsbesök hos de svenska myndigheterna. Detta har betydelse särskilt på vissa rättsområden, t.ex. på konkurrensrättens område. Myndigheterna blir, som framgått, i stor utsträckning delaktiga i genomförandet av EG-beslut. En stor del av dessa beslut är av sådan karaktär att det bör ankomma på myndigheterna att antingen införliva dem med svensk rätt eller utfärda kompletterande föreskrifter. Myndighetsföreskrifter måste ha sin grund i bemyndiganden från regeringen. Regeringen har därför möjligheter att styra myndigheternas föreskriftsverksamhet så att Sverige uppfyller sina förpliktelser gentemot gemenskapen. Det bör emellertid också, som framhålls av Utredningen om statsförvaltningen och EG (SOU 1993:80), säkerställas att förvaltnings- myndigheterna i den mån de har bemyndiganden beslutar de olika föreskrifter som EG-beslut kan kräva. Ett administrativt problem kan vara att ramlagstiftning och vida bemyndiganden medför en svåröverskådlig och svårkontrollerad normgivning på myndighetsnivå. Särskilda insatser måste därför, enligt nyssnämnda utredning, göras för att samordna regeringens kontroll över myndigheternas föreskriftsverksamhet. Eftersom myndigheterna förutses komma att aktivt delta redan i berednings- och beslutsprocessen uppnås också den fördelen att de redan på ett tidigt stadium kan planera sin föreskriftsverksamhet. En särskild fråga är om myndigheterna, genom att utfärda allmänna råd som ju brukar anses vara en form av regelgivning (regler används ofta som sammanfattande beteckning på föreskrifter och allmänna råd), kan införliva EG-beslut. Allmänna råd är inte bindande för vare sig myndigheter eller enskilda utan utgör generella rekommendationer om tillämpningen av en författning. Att utfärda allmänna råd eller andra råd och rekommendationer är inte tillräckligt som enda medel för att införliva EG-direktiv med den svenska rättsordningen. Som ovan framhållits måste enskilda kunna göra sina rättigheter gällande enligt direktivet. En domstol eller en förvaltningsmyndighet är inte skyldig att tillämpa regler som inte utgör normgivning i regeringsformens mening även om det naturligtvis förekommer att sådana regler och andra riktlinjer beaktas vid rättstillämpningen. En ökad föreskriftsverksamhet hos myndigheterna kan därför förutses. När det gäller tillämpningen av gemenskapsrätt i enskilda fall hos myndigheterna synes den svenska förvaltningslagen väl uppfylla de krav som EG-rätten ställer. Det skall emellertid beaktas att här finns ett område där regeringen inte har någon rätt att genom direktiv styra myndighetens handlande. Det gäller ärenden i enskilda fall som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpningen av lag. 40 Samråd och information mellan regeringen och riksdagen m.m. 40.1Utgångspunkter Regeringens bedömning: Riksdagen bör tillförsäkras ett inflytande på förhand över de frågor som skall behandlas i Europeiska unionens råd. Detta bör åstadkommas genom att riksdagen ges möjlighet att påverka de ståndpunkter som Sverige skall inta inför förhandlingar och beslutsfattande inom EU. Även i övrigt bör riksdagen få insyn i och inflytande över beslutsprocessen i Europeiska unionen. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Remissinstanserna delar utredningens bedömning. Skälen för regeringens bedömning: Ett svenskt medlemskap i EU innebär att Sverige på de områden som faller inom EG:s kompetens kommer att ha inflytande på och delta i de beslut EG fattar men kan komma att bli bundet också av beslut vi motsatt oss. I vissa fall får besluten direkt verkan i Sverige. I andra fall kommer det att fordras att interna svenska regler ges enligt den arbetsför- delning som nu gäller mellan t.ex. riksdag och regering. Enligt folkrätten och enligt regeringsformen är det regeringen som företräder Sverige i mellanfolkliga relationer och i internationella organisationer. Principen om folkstyret slås fast med den inledande satsen i regeringsformens portalparagraf att all offentlig makt i Sverige utgår från folket. Denna grund- läggande princip måste värnas även vid ett svenskt medlemskap i EU. Det gäller med andra ord att genom riksdagen behålla en förankring hos folket även på de områden där Sverige utövar beslutanderätten gemensamt med andra medlemsländer i Europeiska unionens råd. Samverkan mellan regeringen och riksdagen inför beslut i EU rör folkstyrets framtida villkor och former på de områden som samarbetet inom EU avser och har stor politisk betydelse. Medlemskapet som sådant och EG-rätten ställer inga krav på hur samspelet mellan de svenska statsmakterna skall ordnas, utan det är helt och hållet en nationell angelägenhet. Enligt parlamentarismens principer skulle regeringen, om Sverige blir medlem av EU, i sitt sätt att sköta Sveriges intressen inom EU visserligen ansvara inför riksdagen. Men riksdagens medverkan vore indirekt, och riksdagen utövar i princip sin kontroll av regeringen i efterhand. Tillämpat på ett svensk medlemskap i EU skulle detta innebära bl.a. att Sverige blir folkrättsligt bundet av beslut inom riksdagens nuvarande kompetensområde som fattats utan någon direkt medverkan av riksdagen, även om t.ex. riksdagens efterföljande medverkan ibland kan vara nödvändig för att Sverige skall kunna uppfylla de förpliktelser som följer av beslutet. Enligt utredningen kunde man naturligtvis tänka sig att riksdagens inflytande, som sker i vissa av EU:s medlemsstater, skulle kunna utövas endast som en sådan kontroll i efterhand med hjälp av de instrument som redan finns. Dit hör ytterst möjligheten till misstroendeförklaring men också t.ex. konstitutionsutskottets granskning och möjligheten att ställa interpellationer och frågor. Från renodlat principiella utgångspunkter kunde skäl också anföras för att lita enbart till dessa mekanismer. T.ex. kunde riksdagen på så sätt stå friare i sin kontroll av regeringen. Enligt utredningens mening bör man emellertid inte nöja sig med detta utan sträva efter en ordning där parlamentet därutöver får ett aktivt och reellt inflytande som gör det möjligt att på förhand påverka de ståndpunkter Sverige skall inta vid förhandlingar och beslutsfattande inom EU. Det svenska statsskicket vilar på principen om folksuveränitet, utövad genom den representativa demokratin. Riksdagen är folkets främsta företrädare. Den omständigheten att det finns en kompetensfördelning mellan riksdag och regering och att regeringen alltså enligt regeringsformen eller vanlig lag har vissa befogenheter på t.ex. normgivningens område förändrar inte detta. Och det står riksdagen fritt att t.ex. stifta lag också på det område där regeringen har eller kan ha kompetens. Det är enligt utredningen redan av det skälet självklart att riksdagen skall ha inte bara information om utan även inflytande på hur regeringen agerar på Sveriges vägnar inom ramen för EG:s lagstiftningsprocess. Det kan sägas följa redan av de principer på vilka regeringsformen vilar. Ett nära samspel mellan regering och riksdag är viktigt också för att Sverige skall kunna agera på ett kraftfullt och trovärdigt sätt i EU-sammanhang. Regeringen delar utredningens bedömning att det inte är tillräckligt att riksdagens inflytande utövas endast genom kontroll i efterhand utan att det är önskvärt med en ordning där riksdagen därutöver får ett aktivt och reellt inflytande som gör det möjligt att på förhand påverka de ståndpunkter som Sverige skall inta inför förhandlingar och beslutsfattande inom EU. Även i övrigt bör riksdagen som folkets främsta företrädare få insyn i och ges inflytande över den process som leder fram till för vårt land viktiga och bindande beslut. 40.2Författningsreglering Regeringens förslag: Regeringens skyldigheter att samråda och informera tas in i en särskild bestämmelse i anslutningslagen. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker utredningens förslag. Samhällsvetenskapliga fakultetsnämnden vid Uppsala universitet, Justitiekanslern och Försäkringsöverdomstolen anser emellertid att regeringens skyldigheter i förhållande till riksdagen bör regleras i grundlag eller ifrågasätter om så inte borde ske. Skälen för regeringens förslag: EG-lagsutredningen framhåller att det parlamentariska statsskicket medför att regeringen vid hanteringen av frågor som rör samarbetet inom EU, liksom beträffande alla andra frågor, för sin existens är beroende av att riksdagen tolererar regeringen. Den regering som t.ex. inte hos en majoritet i riksdagen förankrar sin ståndpunkt inför kommande förhandlingar i ministerrådet löper risken att bli utsatt för riksdagens avståndstagande i form av en misstroendeförklaring och att därmed tvingas avgå. Enligt utredningen kan man därför anta att varje regering i eget intresse ser till att hålla riksdagen väl informerad om vad som pågår inom EU och hos den förankrar sin ståndpunkt i frågor som skall bli föremål för beslut i rådet. Utredningen menar att det mot denna bakgrund kunde hävdas att en särskild lagreglering för just samarbetet inom EU vore överflödig och att man i stället kunde nöja sig med endast det nyss beskrivna parlamentariska ansvaret för regeringen gentemot riksdagen även för de frågorna. Formerna för kontakter mellan regering och riksdag inför förhandlingar och beslut inom EG skulle då få utvecklas i praxis utan särskild författningsreglering. En sådan ordning skulle, enligt utredningen, säkerligen också fungera, i vart fall i lägen då majoritetsförhållandena i riksdagen är osäkra. Utredningen framhåller emellertid bl.a. mot bakgrunden av att riksdagen avstår en del av sina befogenheter att en fastare ram för regeringens skyldigheter i förhållande till riksdagen ter sig påkallad. Regeringen delar utredningens bedömning i dessa hänseenden och föreslår att regeringens skyldigheter i förhållande till riksdagen skall författningsregleras. Regeringen vill emellertid framhålla att en författningsreglering inte innebär att samråd inte kan ske informellt även på annat sätt. Sålunda utesluter inte en författningsreglering t.ex. överläggningar med partiledarna eller andra kontakter med företrädare för riksdagens partier under olika ärendens beredning. Regeringen anser också att författningsregleringen bör kunna ske i anslutningslagen. I likhet med utredningen anser regeringen att författningsregleringen skall omfatta dels ett formellt samrådsförfarande som är inriktat på beslutsfattandet i Europeiska unionens råd, dels en allmän informationsskyldighet. 40.3Närmare om regeringens skyldigheter 40.3.1 Samrådsförfarande Regeringens förslag: Regeringen skall underrätta riksdagen genom organ som riksdagen bestämmer om frågor som avses bli behandlade i Europeiska unionens råd. Vidare skall regeringen i samma former rådgöra med riksdagen om hur förhandlingarna i ministerrådet skall föras inför beslut i frågor som regeringen bedömer som betydelsefulla och i andra frågor som riksdagen bestämmer. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak medregeringens förslag. Remissinstanserna: Med undantag för två instanser tillstyrker remissinstanserna eller har inte någon erinran mot utredningens förslag. Samhällsvetenskapliga fakultetsnämnden vid Uppsala universitet anser inte att frågan om bästa sättet att stärka parlamentarismen i ett medlemskap är tillräckligt beredd. Fakultetsnämnden anser att utskotten normalt bör vara de organ inom riksdagen med vilka statsråden samråder före sammanträdena i ministerrådet. Landsorganisationen i Sverige (LO) anser att samråd skall ske både med ett särskilt organ och med berört riksdagsutskott. Skälen för regeringens förslag:Frågan om riksdagen och EG-samarbetet och då särskilt frågan om med vilket organ inom riksdagen som regeringen skall samråda har behandlats i flera utredningar. Grundlagsutredningen inför EG föreslog i sitt betänkande EG och våra grundlagar (SOU 1993:14) att en särskild nämnd skulle inrättas inom riksdagen för det samråd som måste komma till stånd mellan regeringen och riksdagen inför förhandlingar i ministerrådet. Den av riksdagens talmanskonferens den 17 oktober 1990 tillkallade Riksdagsutredningen har i sitt slutbetänkande 1993/94:TK3 föreslagit talmanskonferensen att en nämnd för Europeiska unionen (EU-nämnden) inrättas i riksdagen om Sverige inträder som medlem i EU. Nämnden skall, enligt förslaget, ha till uppgift att samråda med regeringen inför viktigare ställningstaganden i Europeiska unionens råd. Vidare föreslås att nämnden bör ha en storlek och sammansättning som överensstämmer med utskottens. EG-lagsutredningen har såvitt nu är i fråga haft till uppgift att enbart se till regeringens förpliktelser. Utredningen har dock haft som hypotes att samrådet med riksdagen skall äga rum med det särskilda organ som Grundlagsutredningen föreslagit skall inrättas och inte vid öppna riksdagssammanträden. Samhällsvetenskapliga fakulteten liksom LO har riktat kritik mot utredningens förslag i denna del och framhåller att riksdagsutskotten bör vara de organ med vilka samråd bör ske. Remissinstanserna anför såväl parlamentariska som demokratiska skäl. Regeringen gör följande bedömning. Som tidigare framhållits syftar ett samråd mellan regering och riksdag inför beslut och ställningstaganden inom EU att se till att Sveriges inställning i olika frågor blir parlamentariskt förankrad. Som utredningen också understrukit ankommer det varken på den eller på regeringen att ta ställning till i vilka former riksdagen skall arbeta. Detta är en sak för riksdagen själv att ta ställning till. För att inte genom förslag till lagreglering av regeringens samrådsskyldighet ange någon förutfattad mening härtill och ange att det skall vara ett specifikt organ föreslår regeringen att samråd med riksdagen skall ske genom organ som riksdagen bestämmer. Oavsett hur riksdagen organiserar samrådet utgår regeringen från att kontakter upprätthålls med berörda riksdagsutskott. EG-lagsutredningen diskuterar olika alternativa lösningar när det gäller frågan om samrådsskyldigheten bör omfatta alla frågor eller om samrådsskydigheten bör avgränsas på något sätt. Enligt utredningen vore det allmänt sett angeläget att riksdagen finge goda möjligheter att påverka förhandlingsupplägget i mera betydelsefulla frågor, medan detaljer och teknikaliteter med fördel kunde hanteras av regeringen på egen hand. Utredningen diskuterar först om bestämmelserna om fördelning av normgivningsmakten i 8 kap. regeringsformen kunde vara en utgångspunkt men avvisar av olika skäl detta alternativ. En väsentlig olägenhet, som utredningen här framhåller, är att det inte alltid är lätt att fastställa gränsen mellan riksdagens och regeringens kompetens enligt regeringsformen. Ett annat alternativ, skulle enligt utredningen vara att låta samrådsskyldigheten avse alla sådana rådsbeslut som blir direkt tillämpliga här i landet eller som senare kräver riksdagens medverkan för att kunna genomföras. En sådan ordning är tilltalande främst därför att riksdagen därigenom får ett relativt omfattande inflytande på det gemenskapsrättsliga området. En nackdel med en så långt gående skyldighet att samråda är dock, påpekar utredningen, att riksdagen då kommer att belastas med en rad frågor av förhållandevis ringa betydelse. Därmed finns det också en risk för att de stora och viktiga frågorna försvinner i mängden. Enligt utredningen bör man emellertid söka sig fram på en annan väg som i bästa fall dels på ett naturligt och ändamålsenligt sätt kon- centrerar samrådet på de viktigare frågorna, dels låter samrådets omfattning bli ett resultat av en levande dialog mellan regering och riksdag. Regeringen delar utredningens bedömning i dessa hänseenden och föreslår, liksom utredningen, att regeringen skall underrätta riksdagen genom organ som riksdagen bestämmer om frågor som avses bli behandlade i ministerrådet. Därutöver skall regeringen på samma sätt samråda med riksdagen om hur förhandlingarna i ministerrådet skall läggas upp inför beslut i betydelsefulla frågor. Regeringen skall vara skyldig att ta initiativet till ett sådant samråd i frågor som den finner vara betydelsefulla. Menregeringen skall därutöver vara skyldig att samråda med organ som riksdagen bestämmer i vilken annan fråga som riksdagsorganet anser vara så betydelsefull att samråd bör äga rum. Riksdagen får härigenom det slutliga ställningstagandet beträffande vad som är en betydelsefull fråga. Med en sådan lösning undviks, som utredningen framhåller, tolkningstvister. Detta innebär att det i anslutningslagen inte exakt anges hur avgränsningen såvitt avser samrådsskyldigheten skall göras. Detta får i stället, som utredningen framhåller, ske genom en fortlöpande dialog mellan regeringen och organ som riksdagen bestämmer. Självfallet skall - liksom hittills - viktigare utrikespolitiska frågor och frågor om utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse för riket behandlas i Utrikesnämnden. 40.3.2 Allmän information Regeringens förslag: Regeringen skall fortlöpande informera riksdagen om vad som sker inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen. Vidare skall regeringen varje år till riksdagen lämna en skriftlig redogörelse över verksamheten i Europeiska unionen. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag, dock att där föreslås att regeringen också skall till riksdagen överlämna en förteckning över alla rättsakter som under året har beslutats av Europeiska unionens råd. Remissinstanserna: Tillstyrker eller har ingen erinran mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Utredningen föreslår att utöver det underrättelse- och samrådsförfarande som bör komma till stånd mellan regering och riksdag bör regeringen åläggas en skyldighet att lämna allmän information till riksdagen om samarbetet inom Europeiska unionen. Denna information bör, enligt utredningen, i motsats till samrådet, kunna ges vid öppna riksdags- sammanträden. Utredningen föreslår också att regeringen en gång om året skall lämna en skriftlig redogörelse till riksdagen över verksamheten inom Europeiska unionen tillsammans med en förteckning över alla de rättsakter som rådet har beslutat. Regeringen finner det naturligt att återkommande lämna riksdagen information om EU-arbetet. Så har också skett under förhandlingsarbetet och dessförinnan. Regeringen vill i sammanhanget också erinra om den i riksdagsordningen fastlagda ordningen för information till riksdagen enligt 3 kap. 6 § riksdagsordningen. Även om således en författningsreglering avseende informationsskyldighet inte är nödvändig, vill regeringen emellertid föreslå en sådan. Regeringen anser också att regeringen till riksdagen varje år bör lämna en skriftlig redovisning över verksamheten i Europeiska unionen. I en sådan bör bl.a. anges viktiga rättsakter som rådet har beslutat under året. Rådet utfärdar årligen ett stort antal rättsakter av mindre viktigt slag. Rättsakterna publiceras i Europeiska gemenskapernas tidning (EGT). Att författningsreglera att redogörelsen också skall innefatta en förteckning över alla de rättsakter som rådet har beslutat om under året, finner regeringen därför mindre ändamålsenligt. Vad skrivelsen närmare bör innehålla, får vara en sak för regeringen att ta ställning till inför skrivelsens avlämnande. 40.4Information i övrigt Regeringens bedömning: Regeringen bör informera riksdagen genom organ som riksdagen bestämmer om den ståndpunkt som Sverige bör inta i frågor som skall avhandlas på möten med Europeiska rådet. Riksdagen bör också kunna begära att information lämnas i sådana frågor. Utredningens bedömning: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker eller har ingen erinran mot förslaget. Inför möten med Europeiska rådet bör, enligt Samhällsvetenskapliga fakultetsnämnden vid Uppsala universitet, samråd äga rum i Utrikesnämnden och konstitutionsutskottet samt vid behov vid partiledaröverläggningar. Juridiska fakultetsnämnden vid Lunds universitet påpekar att Europeiska rådet kan fatta formellt bindande beslut och anger som exempel Edinburgh-beslutet i december 1992 angående Danmark och Maastrichtfördraget. Nämnda förhållande är enligt fakultetsnämnden snarast ägnat att stärka skälen för utredningens slutsatser. Skälen för regeringens bedömning: Europeiska rådet består av medlemsstaternas stats- eller regeringschefer och sammanträder som tidigare redovisats som regel en gång per halvår. Vid dessa möten fattas främst beslut i övergripande politiska frågor. Dessa beslut får senare, om det behövs, omsättas genom beslut i Europeiska unionens råd. Samarbetet i Europeiska rådet kan närmast beskrivas som mellanstatligt. Främst med tanke på de politiska bindningar som uppstår i detta råd, har utredningen ansett det naturligt att riksdagen skall ges information också om den ståndpunkt Sverige skall inta i de frågor som skall avhandlas på kommande möten i Europeiska rådet. Det kan, enligt utredningen, gå till på samma sätt som utredningen har föreslagit beträffande frågor som skall behandlas i Europeiska unionens råd, dvs. normalt inom ramen för det samrådsförfarande som nyss föreslagits (avsnitt 40.3.1). Riksdagen kan emellertid finna att det hellre bör ske i någon annan ordning. Utredningen nöjer sig därför med att slå fast att information skall lämnas. Regeringen delar utredningens mening att information också skall lämnas rörande frågor som skall tas upp i Europeiska rådet. Det ligger också i sakens natur att riksdagen skall kunna begära att information lämnas i sådana frågor. Regeringen vill emellertid understryka att sådana frågor som rör utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse för riket, liksom utrikesärenden av större vikt självfallet skall behandlas i Utrikesnämnden. 40.5Samråd med Riksbanken och med kommuner och landsting Regeringens bedömning: Regeringen bör bereda företrädare för Riksbanken och kommuner och landsting tillfälle att lämna synpunkter på hur svenska ståndpunkter skall utformas inför beslut i rådet. Någon bestämmelse om regeringens skyldighet att samråda med Riksbanken samt med kommuner och landsting tas inte in i anslutningslagen. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning i fråga om samråd med Riksbanken. Utredningen har inte behandlat frågan om samråd med kommuner och landsting. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser har inte yttrat sig särskilt om dessa frågor. Fullmäktige i Sveriges Riksbank anser att det i första hand i anslutningslagen, i andra hand i annan lagstiftning, bör införas en skyldighet för regeringen att samråda med Riksbanken vid beredning av frågor som behandlas inom ramen för samarbetet i EU. Landsorganisationen i Sverige (LO) framhåller att bestämmelsen i 7 kap. 2 § RF om remissförfarande måste upprätthållas även i sådana situationer då ett medlemskap i EU kräver att beslut tas med stor snabbhet. Svenska kommunförbundet anser det angeläget att samråds- och informationsskyldigheten gentemot kommunerna regleras i lag. Landstingsförbundet anser att det skall inrättas ett organ för information och samråd mellan regeringen och kommuner och landsting. Skälen för regeringens bedömning: Riksbanken Utredningen har endast översiktligt berört frågan om samråd mellan regeringen och Riksbanken. Utredningen har anfört att regeringen vid beredning av frågor som skall behandlas inom ramen för EU fortlöpande kommer att behöva samråda med en rad myndigheter och organisationer för att få ett fullgott underlag för sina ställningstaganden. Det skulle, ansåg utredningen, fungera utan särskild författningsreglering även vad gäller Riksbanken. Riksbanken anser att det bör införas en lagfäst skyldighet om samråd mellan regeringen och Riksbanken vid ett medlemskap i EU. Riksbanksfullmäktige har i ett yttrande över betänkandet Statsförvaltningen och EG (SOU 1993:80) aktualiserat frågan om i vilka former samråd i EG-arbetet bör ske mellan regeringen och Riksbanken. Riksbanken anser att detta bör författningsregleras. Fullmäktige föreslog därför att det i anslutningslagen skall införas en ömsesidig samrådsskyldighet för regeringen och Riksbanken för beredningen av frågor av större vikt som behandlas inom ramen för samarbetet inom EG och som berör såväl regeringens som Riksbankens verksamhetsområde. Riksbanksfullmäktige hävdar i sitt remissvar att utredningen bortser från att regeringen inte kan ansvara för frågor inom Riksbankens verksamhetsområde. Fullmäktige anser att Riksbanken inte kan påyrka samråd gentemot regeringen utan en lagfäst samrådsskyldighet. Regeringen delar fullmäktiges syn på att ett fungerande samråd mellan regeringen och Riksbanken vid beredningen av gemensamma frågor som behandlas inom EU är viktigt. Ett sådant samråd har utvecklats för frågor som behandlas i internationella sammanhang och fungerar tillfredsställande enligt regeringens mening. Det faktum att regeringen inte ansvarar för Riksbankens verksamhetsområde har inte hindrat denna utveckling. I de frågor som rör det ekonomisk-politiska arbetet är det svårt att entydigt definiera vad som skulle omfattas av ett legalt reglerat samråd. Det är därför regeringens syn att nuvarande väl fungerande praxis bör tillämpas tills vidare och att någon författningsreglering ej bör göras utan att denna fråga har analyserats närmare. Kommuner och landsting Det svenska berednings- och remissförfarandet inför ett EU-medlemskap har behandlats bl.a. i det nyssnämnda betänkandet Statsförvaltningen och EG (SOU 1993:80). Kommunernas och landstingskommunernas roll vid ett medlemskap har utretts i betänkandet Kommunerna, landstingen och Europa (SOU 1994:2). I det förstnämnda betänkandet framhålls vikten av att regeringsformens bestämmelser om beredningsförfarandet upprätthålls. Utredningen förordar att de principer som kommer till uttryck i regeringsformen i fråga om beredningen av regeringsärenden skall vara vägledande inom ramen för EG:s beslutsprocess, även i de fall det inte är fråga om formella regeringsärenden. Konsekvensutredningen om kommunerna och EU tar upp behovet av samråd vid beredningen av frågor som rör kommuner och landstingskommuner som självstyrelseorgan. Utredningen anser det angeläget att de samlade konsekvenserna för kommuner och landsting av beslut inom skilda sektorer belyses vid beredningen av olika frågor och att även detta blir föremål för samråd. Lämpliga former för samråd bör enligt utredningen utvecklas. Regeringen anser att samråd med olika myndigheter och organisationer, inte minst med företrädare för kommuner och landsting är angeläget. Ett framgångsrikt samarbete med Europeiska unionen förutsätter en effektiv nationell beredning. Det ställer stora krav på regeringskansliets organisation av berednings-, förslags- och förankringsarbete för att undvika att det demokratiska inflytandet reduceras. Vid ett medlemskap i EU kan frågor som i dag fattas av kommunala och regionala organ i stället komma att beslutas av gemenskapens institutioner. I enlighet med Maastrichtfördraget har regionkommittén inrättats. Den består av politiskt valda ledamöter som representerar medlemsländernas kommuner och regioner. Kommittén skall höras av kommissionen och rådet i frågor av särskilt intresse för lokala och regionala myndigheter. Vid ett svensk medlemskap kommer företrädare för kommuner och landsting att få säte i kommittén. En tydlig utvecklingstendens inom EU är att beslut, i enlighet med subsidiaritetsprincipen, inte skall fattas på en högre nivå än nödvändigt. Det kan, som konsekvensutredningen om suveränitet och demokrati påpekar i sitt betänkande (SOU 1994:12), innebära att fler beslut kommer att fattas på regional och lokal nivå. Företrädare för kommuner och landsting bör, enligt regeringens mening, beredas tillfälle att delta i beredningsarbetet innan de svenska ståndpunkterna i olika frågor som rör kommunerna och landstingen läggs fast. Den svenska argumenteringen får en särskild styrka om de förslag som läggs fram inom EU-samarbetet innehåller bedömningar från samtliga samhällsnivåer, även de lokala och regionala. Dessutom underlättas tillämpningen av EU-besluten genom ett sådant förfarande. Regeringen anser emellertid inte att en sådan samrådsskyldighet bör lagfästas i anslutningslagen. Frågan om att kommunerna och landstingen i god tid skall rådfrågas på lämpligt sätt i planerings- och beslutsprocessen vad gäller frågor som rör dem regleras för övrigt i Europarådets konvention om kommunal självstyrelse som Sverige har ratificerat. Som konsekvensutredningen för kommuner och landsting betonat är det emellertid angeläget att även de samlade konsekvenserna för kommuner och landsting av beslut inom skilda sektorer blir belysta, särskilt när samrådet berör kommuner och landsting som självstyrelseorgan. Chefen för Civildepartementet har därför beslutat att inrätta en särskild beredningsgrupp för att behandla övergripande kommunala och regionala frågor inom EU. Beredningsgruppen skall främst vara ett forum för information och samråd i frågor som aktualiseras med anledning av EES-avtalet och i övrigt har betydelse för kommuner och landsting inför ett medlemskap i EU. Beredningsgruppen skall också kunna ta initiativ till olika studier för att analysera konsekvenserna för den kommunala självstyrelsen i Sverige och andra länder av den fortsatta utvecklingen inom Europeiska unionen. 41 Anslutningslagens ikraftträdande och vissa frågor rörande övergången från EES till EU Regeringens förslag: Om svenska folket ger sitt bifall till inträde i Europeiska unionen och grundlagsändringen träder i kraft den 1 december 1994 finns förutsättningar för riksdagen att anta anslutningslagen. Den skall träda i kraft den 1 januari 1995. Lagen (1992:1317) om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES) upphör att gälla vid utgången av år 1994. Den upphävda lagen tillämpas dock även i fortsättningen på förhållanden som har uppstått före den 1 januari 1995, om inte annat följer av anslutningsfördraget. Regeringens bedömning:Det pågår mellan EFTA-länderna i EES överläggningar om en överenskommelse som skall tillse dels att anslutningsfördragets förpliktelser uppfylls, dels att EFTA-institutionerna finns att tillgå en tid efter anslutningen för att företag och enskilda skall kunna hävda sin rätt enligt EES-avtalet. Regeringen avser att återkomma till riksdagen med den författningsreglering som kan bli aktuell med anledning härav. Utredningens förslag: Överensstämmer i tillämpliga delar med regeringens förslag och bedömning. Remissinstanserna: De remissinstanser som berör dessa frågor delar i allt väsentligt utredningens slutsatser. Konkurrensverket delar uppfattningen att EES-lagen bör upphävas i sin helhet i samband med ett svenskt EU-medlemskap men att betänkandet inte ger ett tillräckligt underlag för att verket skall kunna ta ställning till den föreslagna övergångsbestämmelsen till EES-lagen. Vidare delar konkurrensverket uppfattningen att EES-lagens bestämmelser på konkurrensområdet om behörig svensk myndighet m.m. bör ersättas med bestämmelser i annan författning. Sveriges domareförbund anför att utredningens skäl för ett upphävande av EES-lagen har starkt fog för sig och tillstyrker utredningens förslag. Marknadsdomstolen anser att de föreslagna övergångsbestämmelserna fått en mindre klar utformning eftersom avsikten synes vara att den upphävda lagen skall fortsätta att tillämpas på rättsförhållanden som uppkommit under den tid då lagen gällde och som alltjämt består vid tidpunkten för lagens upphävande. Hovrätten över Skåne och Blekinge har ingen mer väsentlig erinran mot utredningens överväganden avseende övergången från EES till EU. Hovrätten anför att övergångsbestämmelsens andra mening behöver kompletteras eftersom anslutningsfördraget innehåller vissa bestämmelser som inskränker EES-avtalets fortsatta tillämpning samt att det är särskilt angeläget att EFTA-domstolens fortsatta behörighet och verkan av domar samt skilda avgöranden av EFTA:s övervakningsmyndighet klargörs i den mån det inte uttryckligen framgår av anslutningsakten. Att rättigheter som enskilda kan ha erhållit på grund av EES-avtalet skyddas av anslutningsfördraget och EG-rätten i övrigt tar hovrätten för givet. Avslutningsvis anför hovrätten det värt att notera att de skilda övergångsproblem som kan tänkas uppkomma med avseende inte på EES-rätten utan på äldre nationell rätt inte har ägnats uppmärksamhet i utredningen, vilket innebär att även sådana problem skall lösas med tillämpning av EG-rätt. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Anslutningslagens ikraftträdande Enligt artikel 2.2 i anslutningsfördraget träder den svenska EU-anslutningen i kraft den 1 januari 1995 under förutsättning att avtalsparterna ratificerat avtalet då. Om inte samtliga ansökande stater ratificerat anslutningsfördraget, hindrar inte det att anslutningsfördraget blir gällande för de återstående. För svensk del är en ratifikation beroende av den folkomröstning om svenskt EU-medlemskap som skall hållas i november i år. Om anslutningsfördraget träder i kraft den 1 januari 1995 gäller att EG-rätten skall tillämpas fullt ut här i Sverige från den dagen, om inte särskilda undantag eller övergångsperioder medgivits i anslutningsfördraget. I artikel 2 i anslutningsakten föreskrivs att från anslutningsdagen de ursprungliga fördragen liksom alla de rättsakter som beslutats med stöd av dem är bindande för de nya medlemsstaterna och skall tillämpas i dessa i enlighet med fördragen och anslutningsakten. EES-lagens upphävande EES-avtalet innehåller dels huvudbestämmelser som motsvarar många av de grundläggande EG-bestämmelserna i Romfördraget, dels protokoll och bilagor som innehåller närmare bestämmelser för avtalets tillämpning samt hänvisningar till de EG-rättsakter, dvs. EG-regler som beslutats av EG:s institutioner, som med nödvändiga anpassningar för EES-ändamål också ingår i avtalet. Sverige tillämpar som tidigare sagts den s.k. dualistiska principen; statens folkrättsliga åtaganden måste införlivas i den nationella rätten exempelvis genom lagstiftning för att gälla även för enskilda och myndigheter. I princip finns två möjligheter för detta, nämligen inkorporering eller transformation. Vid inkorporering tas avtalsbestämmelserna in i svensk lagstiftning som de är medan de vid transformation skrivs om, för att på ett till svensk rätt mer anpassat sätt uppfylla sitt innehåll. För att uppfylla skyldigheterna enligt EES-avtalet har Sverige inkorporerat vissa delar av avtalet i svensk lagstiftning. Det gäller i första hand avtalets huvudbestämmelser och EG-förordningarna men även vissa protokoll. De delar av avtalet som motsvarar EG-direktiv har i den mån svenska motsvarande bestämmelser inte redan finns, transformerats till svensk rätt. Förutom att Sverige genom anslutningsfördraget kommer att bli bundet av EG-motsvarigheterna till dessa bestämmelser kommer Sverige enligt gemenskapsrätten också att bli bundet av EES-avtalet som sådant. Internationella fördrag som ingåtts av gemenskaperna är nämligen bindande för EG-institutionerna och för medlemsstaterna enligt artikel 228.7 i Romfördraget. I artikel 5.1 i anslutningsakten anges också att internationella avtal som gemenskaperna ingått med tredje land är bindande för de nya medlemsstaterna på de villkor som anges i de grundläggande fördragen och i anslutningsakten. EG-domstolen har också funnit att internationella avtal som EG ingått är en del av gemenskapsrätten från avtalets ikraftträdande (181/73 Haegeman II [1974] ECR 459). Det krävs från EG-rättslig synpunkt således ingen särskild åtgärd för att EES-avtalet skall bli en del av EG-rätten, och därmed också direkt tillämplig rätt i medlemsstaterna i den utsträckning EG-rätten föreskriver. Avtalen har oftast publicerats i EGT tillsammans med den förordning eller det beslut varigenom rådet godkänner avtalet och därmed mer direkt gjorts till en del av gemenskapsrätten. EES-avtalet har publicerats i EGT den 3 januari i år som bilaga till det beslut varigenom rådet och kommissionen godkände avtalet (EGT nr L 1, 3.1.1994, s. 1). Avtalets huvudbestämmelser och protokoll kommer således att bli direkt tillämpliga och ha direkt effekt i Sverige i den mån de enligt EG-rätten lämpar sig för det. Eftersom EES-avtalet är ett s.k. blandat avtal - såväl gemenskaperna, med undantag av Euratom, som medlemsstaterna är parter - gäller enligt artikel 5.2 i anslutningsakten att Sverige också i princip är skyldigt att tillträda EES-avtalet som medlemsstat i EU. Sverige kommer som EU-medlemsstat därmed att vara part i EES-avtalet i sin nya egenskap av medlemsstat i EU. Enligt regeringens bedömning medför ett svenskt EU-medlemskap inte i och för sig någon skyldighet att vidta några åtgärder beträffande EES-regler som införlivats i svensk rätt. Allmänna effektivitets- och tydlighetsskäl talar emellertid för att man gör ändringar i reglerna. Några nackdelar med att upphäva bestämmelser som ändå kommer att gälla i landet kan knappast anses föreligga. En strävan vid svenskt författningsarbete är dessutom att förenkla regelgivningen och att rensa ut sådana författningar som inte längre fyller någon funktion. I den mån EES-lagen inkorporerar EES-avtalets huvudbestämmelser och protokoll torde den därför kunna upphävas. Dessa regler kommer i stället att gälla i Sverige genom Romfördraget och genom att EES-avtalet som sådant ingår i den EG-rätt som Sverige övertar genom anslutningen. Vidare kommer Sverige inte längre att vara part i EFTA-avtalen, och EES-lagen bör alltså upphävas i de delar den inkorporerar dessa avtal. EES-lagen innehåller vidare en bestämmelse om lagval. Bestämmelsen tillkom för att i EES-sammanhang skapa en svensk motsvarighet till den inom EG grundläggande principen om EG-rättens företräde och för att uppfylla åtagandet från EFTA-länderna i protokoll 35 till EES-avtalet. Genom ett svenskt EU-medlemskap kommer den principen att gälla i Sverige. Det finns alltså inte skäl att behålla lagvalsregeln i EES-lagen. I EES-lagen finns vissa särskilda bestämmelser som rör statliga och kommunala stödåtgärder. Bestämmelserna införlivar inte i egentlig bemärkelse EES-regler utan är interna svenska regler som skall underlätta för Sverige och svenska myndigheter att uppfylla de regler på statsstödsområdet som EES-avtalet innehåller. De grundläggande reglerna på statsstödsområdet ingår i EG-rätten och kommer att gälla i Sverige i och med ett svenskt EU-medlemskap. Såvitt kan bedömas kommer det dock även att behövas bestämmelser som i princip motsvarar EES-lagens mer internt inriktade bestämmelser. Sådana bestämmelser kommer emellertid delvis att se något annorlunda ut eftersom kommissionen gentemot Sverige kommer att överta de uppgifter som enligt EES-avtalet handhas av EFTA:s övervakningsmyndighet. Var dessa bestämmelser bör återfinnas kan diskuteras. Ett alternativ vore att låta dem ingå i den svenska anslutningslagen, ett annat att använda sig av särskilda författningar på konkurrens- och statsstödsområdena. Allmänt sett torde det mesta tala för att hålla anslutningslagen fri från bestämmelser av den här karaktären och att föra in dem på andra ställen i regelverket. Det kommer för övrigt att behövas en hel del nya bestämmelser av det här slaget till följd av EU-medlemskapet, och överskådligheten skulle knappast främjas av att alla dessa infördes i anslutningslagen. En jämförelse med den danska anslutningslagen i detta avseende visar att frånvaron av sådana bestämmelser ger en klarare och mer enhetlig författning. EES-lagen innehåller vidare ett avsnitt om konkurrensregler. Genom dessa bestämmelser görs vissa EG-rättsakter med EES-anpassningar till svensk lag. Rättsakterna är sådana som blir direkt tillämpliga i Sverige vid ett svenskt EU-medlemskap, och bestämmelserna i EES-lagen kan i denna del upphävas. Emellertid innehåller också detta avsnitt några bestämmelser mera för internt svenskt bruk. Det gäller bl.a. befogenheter för den behöriga svenska myndigheten på konkurrensområdet och ett bemyndigande för regeringen att bestämma vilken svensk myndighet som skall vara behörig. Även motsvarigheter till dessa bestämmelser kommer att behövas vid ett svenskt medlemskap i EU. Bestämmelserna i EES-lagen bör dock upphävas, och nya bestämmelser tas in på annat håll. Slutligen innehåller EES-lagen vissa bestämmelser om verkan av domar och beslut samt bestämmelser om EFTA-domstolen. Även dessa bestämmelser i EES-lagen bör upphävas. Nya "EG-motsvarigheter" kommer dock att behövas. Sammanfattningsvis bör således EES-lagen upphävas i sin helhet. De bestämmelser av motsvarande slag som behövs vid ett medlemskap bör införas i annan författning. Regeringen avser att återkomma till riksdagen med de förslag till lagstiftning som kan föranledas av detta. Vad händer med EES? I EES-avtalet finns bestämmelser som gäller nya medlemsstater i EU. I artikel 128.1 föreskrivs att varje europeisk stat som blir medlem av gemenskapen hos EES-rådet skall ansöka om anslutning till EES-avtalet. I artikel 128.2 stadgas att betingelserna och villkoren för en sådan anslutning skall bli föremål för ett avtal mellan de avtalsslutande parterna och den anslutande staten. Avtalet skall föreläggas samtliga avtalsslutande parter för ratifikation eller godkännande enligt deras egna förfaranden. Även om sistnämnda bestämmelser inte i första hand tar sikte på länder som redan är parter i EES-avtalet bör en rimlig utgångspunkt vara att ett liknande förfarande iakttas beträffande de länder på EFTA-sidan som ansluter sig till EU. EES-avtalet kommer att behöva ändras inte bara genom att Sverige inte längre blir bundet av avtalet i egenskapen av tidigare EFTA-land och de formella och institutionella justeringar detta medför, utan också därför att anpassningarna till EG-rätten i stället framgår av anslutningsakten. Det kan i detta sammanhang också noteras att enligt anslutningsakten skall Sverige frånträda, bland annat, EFTA-konventionen med verkan från och med den 1 januari 1995. Däremot innehåller anslutningsakten inte några bestämmelser om justeringar av EES-avtalet. Det beror på att samtliga parter, dvs. även kvarvarande stater på EFTA-sidan, måste vara överens om sådana ändringar. Ändringarna kan därför vidtas först sedan det klarlagts vilka stater som kommer att ansluta sig till EU. Hur EES-avtalets framtid kommer att se ut är mot bakgrund av att så många EFTA-stater nu ansökt om EU-medlemskap osäkert. Man bör ändå än så länge räkna med att EES-avtalet kommer att finnas kvar efter ett eventuellt svenskt medlemskap i EU. För svensk del föreligger en skyldighet att under ett medlemskap alltjämt tillämpa EES-avtalets regler gentemot kvarvarande EFTA-länder i EES. Skulle exempelvis endast ett land återstå måste avtalets bestämmelser fortsätta att tillämpas till förmån för det landet och dess medborgare. Som framgått skall det inte ske med stöd av EES-lagen utan av EES-avtalet som sådant eftersom det efter anslutningen är gällande här i Sverige på EG-rättslig grund i enlighet med den svenska anslutningslagen. Svenska författningar som genomför direktiv m.m. som ingår i EES-avtalet kommer som framgår av avsnitt 41.1 till stora delar att finnas kvar. De s.k. EFTA-avtalen, dvs. övervakningsavtalet, kommittéavtalet och parlamentarikeravtalet, som EFTA-länderna träffat sinsemellan för att uppfylla skyldigheterna enligt EES-avtalet, innehåller bestämmelser om att en EFTA-stat som ansluter sig till EU skall upphöra att vara part i avtalen samma dag som anslutningen blir gällande. EFTA-länderna har när det gäller EFTA-institutionerna förberett en särskild överens-kommelse om viss tillämpning övergångsvis av övervakningsavtalet som kan visa sig nödvändig för att färdigbehandla pågående ärenden m.m. Övergångsbestämmelser Åtskilliga av de EG-regler som blir tillämpliga i Sverige och andra EFTA-länder som nu ansöker om medlemskap i EU har sin motsvarighet i EES-avtalet. En övergång från EES till EU innebär därmed att samma regelverk som nu gäller enligt EES-avtalet på centrala områden blir tillämpligt även efter en anslutning. Skillnaden blir på dessa områden framför allt att övervakningen av reglernas efterlevnad efter anslutningen ankommer på EG-kommissionen i stället för som under EES-avtalet på EFTA:s övervakningsmyndighet. I sista hand blir det EG-domstolen som har att bedöma huruvida ett visst handlande står i strid med reglerna. När det gäller tillämpningen av EES-lagen har en utgångspunkt för regeringen varit att enskilda, företag och andra inte skall förlora sina rättigheter enligt EES-avtalet. Avtalet kan ge upphov till rättigheter och skyldigheter för enskilda i förhållande till andra enskilda eller det allmänna. Sådana rättigheter och skyldigheter som är gällande enligt EES-lagen bör bestå i svensk rätt även om de aktualiseras efter ett svensk medlemskap i EU. EES-lagens regler om avtals ogiltighet på konkurrensområdet skall exempelvis även fortsättningsvis tillämpas på avtal som föll under lagen när den var i kraft. Likaså bör t.ex. en person som med stöd av EES-lagens bestämmelse om lika lön väcker talan mot sin arbetsgivare, ha kvar möjligheten att grunda anspråk mot denne som hänför sig till tiden före år 1995. Det bör således införas en övergångsbestämmelse till EES-lagen av innebörd att den upphävda lagen skall fortsätta att tillämpas på förhållanden som lagen var tillämplig på före 1995. Som kommer att framgå av det följande innebär anslutningsfördragets bestämmelser i vissa fall att EG-regler tillämpas direkt efter anslutningen, vilket påverkar EES-avtalet och därmed övergångsbestämmelsen. Innebörden är att kommissionen tar över vissa ärenden från EFTA:s övervakningsmyndighet och vid sin handläggning av dem tillämpar motsvarande närmast identiska regler inom EU. Någon skillnad för övrigt i rättsligt eller sakligt hänseende kommer detta inte att medföra. Övergångsbestämmelsen beträffande EES-lagen påverkas i första hand av att det i artikel 172 i anslutningsakten finns bestämmelser som rör övergången från EES till EU. Bestämmelserna avser främst förfarandena inom områdena för konkurrens, statsstöd och upphandling och riktas i första hand till de nya medlemsstaterna. Enskilda berörs dock också av dessa övergångsbestämmelser genom att kommissionen övertar ärenden från EFTA:s övervakningsmyndighet och genom att de flesta beslut av övervakningsmyndigheten avses fortsätta att gälla också i ett medlemskap. I övergångsbestämmelsen bör finnas en särskild föreskrift om detta. Anslutningsfördragets bestämmelser om övergången har tillkommit för att underlätta övergången från EES till EU. En av tankarna har varit att relevanta anmälningar m.m. från anslutande EFTA-länder och enskilda som redan gjorts enligt EES-avtalets tillämpliga regler till EFTA:s övervakningsmyndighet inte skall behöva göras på nytt till kommissionen. Vidare skall, som nyss sagts, beslut som fattats av EFTA:s övervakningsmyndighet enligt motsvarande regler i princip alltjämt vara giltiga. Övergångsbestämmelserna innehåller i korthet följande. Enligt artikel 172.1 skall de nya medlemsstaterna se till att kommissionen får de anmälningar och upplysningar av relevans som de lämnat till EFTA:s övervakningsmyndighet och den ständiga kommittén för EFTA-staterna före anslutningen. Överlämnandet till kommissionen skall betraktas som anmälningar och upplysningar enligt motsvarande EG-bestämmelser. Bestämmelsen riktar sig alltså till de nya medlemsstaterna och bör inte påverka EES-lagens övergångsvisa tillämpning i Sverige. Artikel 172.2 gäller ärenden som är under handläggning hos EFTA:s övervakningsmyndighet enligt EES-avtalets bestämmelser om konkurrens, statsstöd och offentlig upphandling. Huvudregeln är här att vid anslutningen pågående ärenden skall överlämnas till kommissionen för fortsatt handläggning enligt motsvarande EG-bestämmelser, även om de faktiska omständigheterna inträffat före anslutningen. Statsstöds- och upphandlingsreglerna riktar sig främst till staterna medan mål och ärenden på konkurrensområdet mer direkt berör enskilda. I konkurrensärenden kan enskilda och företag vara parter och reglerna har genom att ingångna avtal exempelvis kan vara ogiltiga viktiga civilrättsliga verkningar. För den övergångsvisa tillämpningen av EES-lagen i Sverige torde bestämmelsen följaktligen innebära att EES-lagens bestämmelser i dessa mål och ärenden inte tillämpas på förhållanden som inträffat före anslutningen utan att EG-reglerna tar över på en gång. Någon större skillnad sakligt sett är det dock inte fråga om eftersom reglerna i stort sett är identiska. I artikel 172.3 föreskrivs att konkurrensärenden som vid anslutningen handläggs av kommissionen enligt EES-avtalet på motsvarande sätt skall fortsätta att handläggas av kommissionen men med tillämpning av EG-bestämmelser. EG-bestämmelserna tar således omedelbart över EES-bestämmelserna. Inte heller här innebär detta någon skillnad, vare sig i formellt eller materiellt hänseende. Artikel 172.4 och 172.5 behandlar beslut som fattats av EFTA:s övervakningsmyndighet och kommissionen i konkurrens- och statsstödsärenden. Huvudregeln innebär att beslut som fattats i konkurrensärenden före anslutningen skall gälla också efter anslutningen men som beslut enligt motsvarande bestämmelser i EG-rätten. Kommissionen har dock rätt att besluta annorlunda. Skälet till att kommissionen har denna möjlighet är att dess kompetens enligt gemenskapsrätten inte skall inskränkas till följd av anslutningen. Punkten 5 föreskriver en motsvarande tillämpning i fråga om beslut enligt statsstödsbestämmelserna samt anger att statligt stöd som beviljats under år 1994 i strid med EES-bestämmelserna inte skall betraktas som "förekommande" statsstöd enligt EG-rätten (artikel 93 i Romfördraget) Detta innebär bl.a. att Sverige måste anmäla sådana stöd till kommissionen och att dessa inte får utbetalas innan kommissionen tagit ställning till anmälan. Även de sistnämnda bestämmelserna innebär således att redan fattade beslut av EFTA:s övervakningsmyndighet enligt EES-bestämmelserna skall betraktas som beslut enligt EG-rätten. Det är i samtliga dessa fall inte en fråga om att tillämpa EES-lagen efter anslutningen utan om att tillämpa anslutningslagen på förhållanden före anslutningen. Det är dock angeläget att uppmärksamma företag som fått ett beslut i ett konkurrensärende på att beslutet i princip är giltigt även under ett medlemskap. Artikel 172.6 och 172.7 har mer generell karaktär och föreskriver att även övriga ärenden som handläggs av EFTA:s övervakningsmyndighet inom ramen för övervakningsförfarandet skall föras över till kommissionen samt att övervakningsmyndighetens fattade beslut även i övrigt skall fortsätta att gälla efter anslutningen, om inte kommissionen beslutar något annat. Dessa bestämmelser i anslutningsakten blir genom den svenska anslutningslagen tillämpliga i Sverige. Tolkningen av dem tillkommer ytterst EG-domstolen som har att uttala sig om deras innebörd. Det kan inte uteslutas att även andra bestämmelser i anslutningsfördraget påverkar tillämpningen av EES-lagen efter anslutningen. Detta innebär som konstaterades inledningsvis att anslutningslagens övergångsbestämmelse om att den upphävda EES-lagen skall tillämpas på förhållanden före anslutningen, bör förses med en föreskrift om att bestämmelsen gäller, om inte annat följer av anslutningsfördraget. EES-avtalets fortsatta tillämpning enligt övergångsbestämmelsen påverkas också på annat sätt. Enligt övervakningsavtalets artikel 50, som inkorporerats genom EES-lagen, upphör som framgått de EFTA-stater som ansluts till EU att vara parter i det avtalet. Det innebär att tillgången till EFTA:s övervakningsmyndighet och till EFTA-domstolen enligt EES-lagens bestämmelser i princip kommer att bortfalla. Emellertid har EFTA-staterna i EES börjat förbereda ett avtal om vissa övergångslösningar vad gäller förfarandet på EFTA-sidan, framför allt med syfte att se till att anslutningsfördragets bestämmelser i artikel 172 uppfylls och att övervakningsavtalet fortsättningsvis kan tillämpas bl.a. så att EFTA-domstolen under en övergångstid kan färdigbehandla mål och ärenden som avser förhållanden före medlemskapstiden. Det är angeläget att företag och enskilda i så stor utsträckning som möjligt kan behålla möjligheten att hävda sina rättigheter även om Sverige upphör att vara part i övervakningsavtalet vid en EU-anslutning. Hovrätten över Skåne och Blekinge har anfört att den tar för givet att rättigheter som enskilda kan ha erhållit på grund av EES-avtalet skyddas av anslutningsfördraget och EG-rätten i övrigt. Det är dock osäkert om rätten att t.ex. överklaga ett beslut av EFTA:s övervakningsmyndighet till EFTA-domstolen kan säkras av EG-rätten exempelvis genom en möjlighet att överklaga till EG-domstolen. Bl.a. därför krävs särskilda övergångslösningar. Regeringen avser att återkomma till riksdagen med den ytterligare författningsreglering som kan föranledas av de övergångslösningar som blir aktuella. 41.1Bestämmelser som i övrigt införts i svenska författningar med anledning av EES-avtalet Regeringens bedömning: Bestämmelser i övrigt som införts i svensk rätt till följd av EES-avtalet behålls i princip i de delar de genomför EG-direktiv men upphävs när de inkorporerar EG-förordningar med EES-anpassningar. Några förslag till lagändringar i dessa hänseenden lämnas inte i detta lagstiftningsärende. Regeringen avser att återkomma i dessa frågor senare i höst. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: De remissinstanser som berört frågan har inte haft några invändningar mot utredningens slutsatser. Skälen för regeringens bedömning: När det gäller den svenska lagstiftning som kommit till på grund av de rättsakter som ingår i EES-avtalet gör sig delvis andra synpunkter gällande vid bedömningen av hur de svenska EES-författningarna skall behandlas efter ett svenskt EU-medlemskap. För att uppfylla skyldigheterna enligt EES-avtalet har Sverige inkorporerat EG-förordningar som är en del av avtalet. Beträffande de direktiv som avtalet innefattar gäller för dem detsamma som gäller inom EU:s medlemsstater, dvs. de är inte direkt tillämpliga men bindande för avtalets parter till det resultat som skall uppnås. Det innebär att det krävts lagstiftningsåtgärder i Sverige som uppfyller direktivens mål, men själva direktivet blir inte som sådant direkt svensk rätt. Rättsakterna som ingår i avtalet har inkorporerats i eller transformerats till svensk rätt på den nivå i den svenska normhierarkin där de hör hemma enligt svensk rätt. Inkorporerade förordningar kan därför finnas bl.a. i lagform eller förordningsform. Förutom i EES-lagen finns således författningsbestämmelser genom vilka EES-avtalet införlivas med svensk rätt. Denna EES-anknytning framgår i allmänhet av de svenska bestämmelserna. Beträffande de inkorporerade EG-förordningarna framgår det direkt av författningen och av att själva förordningen finns bilagd denna. Direktiven är inte lika lätta att finna, men det stora flertalet författningar som bygger på direktiv innehåller i en inledande bestämmelse en hänvisning till EES-avtalet eller är försedda med en not med en sådan hänvisning. Som tidigare angetts har förordningarna inkorporerats i svensk rätt på den nivå i den svenska normhierarkin bestämmelsernas innehåll motiverar. Några förordningar har inkorporerats på lagnivå, t.ex. vissa konkurrensförordningar och vissa förordningar på socialförsäkringsområdet. Andra förordningar har inkorporerats av regeringen på svensk förordningsnivå, exempelvis vissa EG-förordningar på transportområdet. Ett stort antal förordningar har inkorporerats på myndighetsnivå. I de svenska författningarna finns inte bara intaget texten till EG-förordningarna med eventuella anpassningar utan även bestämmelser som behövs för att tillämpa dem i Sverige. Det kan t.ex. röra sig om bemyndiganden för svenska myndigheter och vissa straffbestämmelser. Sådana bestämmelser kommer att behövas även vid ett svenskt medlemskap. Det innebär att, även om den svenska författningen bör upphävas i den del den inkorporerar EG-förordningen med eventuella EES-anpassningar, det finns andra bestämmelser som behövs för EG-förordningens riktiga tillämpning i Sverige. Vad slutligen gäller direktiven har dessa alltså i den mån motsvarande bestämmelser inte redan fanns transformerats till svensk rätt. Det innebär att det införts svenska bestämmelser som sammantaget skall åstadkomma de resultat som direktiven föreskriver. Eftersom det som sakligt regleras i direktiven inte alltid överensstämmer med svenska förhållanden, exempelvis beträffande myndig- heternas kompetensområden, kan ett och samma direktiv uppfyllas genom svenska bestämmelser på flera olika håll och på olika nivåer i den svenska normhierarkin. Vad som föreskrivs i direktiven om vad som skall uppnås kommer att gälla även efter ett svenskt medlemskap. I den mån redan genomförda svenska bestämmelser bidrar till att uppfylla direktiven bör bestämmelserna behållas. Det kan dock härvid behöva klargöras att det inte längre endast är på grund av EES-avtalet bestämmelserna införts. De svenska bestämmelserna skall fortsättningsvis gälla inte bara i förhållande till EU:s medlemsstater och deras medborgare utan också i förhållande till kvarvarande EFTA-stater i EES. På motsvarande sätt som gäller för övriga EES-författningar i Sverige har också förpliktelserna enligt direktiven medfört att det införts bestämmelser av mer administrativ karaktär som behövs för tillämpningen i EES. Det kan t.ex. vara fråga om rapporteringsskyldigheter som enligt EG-rättsakterna skall fullgöras till kommissionen men som med tillämpning av EES-avtalets regler för EFTA-staternas del skall ske till EFTA:s övervakningsmyndighet. Sådana bestämmelser bör vid ett svenskt medlemskap följaktligen ändras till att avse EG-kommissionen. Det kan dessutom finnas andra bestämmelser som på det här sättet kräver justering när det gäller uttryck som "EFTA-stater" m.m. Sammanfattningsvis torde alltså de svenska EES-författningarna som inkorporerar sådana EG-bestämmelser som ändå blir tillämplig rätt i Sverige vid ett svenskt medlemskap kunna upphävas, medan EES-författningar som transformerat EG-bestämmelser i princip bör kunna behållas. Bestämmelser som alltjämt kommer att behövas för EG-rättens riktiga tillämpning i Sverige bör i princip behållas. De finns på alla nivåer i den svenska normhierarkin och hör närmast samman med varandra områdesvis och inte inom respektive författningsnivå. De bör inte införas i den svenska anslutningslagen. Regeringen avser att senare återkomma till riksdagen med de förslag till lagändringar som kan föranledas av vad som ovan anförts. 42 Övrig lagstiftning med anledning av ett svenskt medlemskap i EU Regeringens förslag: Lagen (1972:762) om prisbestämmelser för järn- och stålmarknaden (CECA-lagen) upphävs. Regeringens bedömning: Regeringen avser att återkomma till riksdagen med förslag till övrig lagstiftning som föranleds av ett medlemskap i EU. Detta gäller bl.a. tullagstiftning och lagstiftningen om immunitet och privilegier samt lagstiftning om val till Europaparlamentet. Utredningen har inte haft i uppdrag att utreda dessa frågor. Remissinstanserna har inte uttalat sig i dessa frågor. Skälen för regeringens förslag och bedömning: CECA-lagen Som redovisats i avsnitt 25 har Sverige ingått ett bilateralt frihandelsavtal med Kol- och stålgemenskapen. Lagen (1972:762) om prisbestämmelser för järn- och stålmarknaden (CECA-lagen) innehåller som också framgår av nämnda avsnitt bestämmelser som skall tillämpas för att säkerställa genomförandet av de bestämmelser om priser på järn- och stålvaror och transporter som finns i artikel 20 i frihandelsavtalet. Vidare innehåller lagen ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela tillämpningsföreskrifter. I lagen åläggs enskilda näringsidkare en uppgiftsskyldighet till myndighet som regeringen bestämmer. Enskilda näringsidkare är även skyldiga att inställa sig hos behörig myndighet. Slutligen innehåller lagen processuella bestämmelser och sanktionsbestämmelser om vite, påföljder, åtal, fullföljd m.m. Av 2 § i det förslag till lag med anledning av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen som har behandlats i det föregående framgår att bl.a. Parisfördraget samt de rättsakter, avtal och andra beslut som före Sveriges anslutning till Europeiska unionen har antagits av Europeiska gemenskaperna skall gälla här i landet med den verkan som följer av dessa fördrag. Det bilaterala frihandelsavtal som Sverige har ingått med Kol- och stålgemenskapen (EKSG) kommer därför vid ett svenskt medlemskap i EU att sakna betydelse. CECA-lagen, som ju har tillkommit för att säkerställa Sveriges förpliktelser enligt frihandelsavtalet, bör därför kunna upphävas vid ett medlemskap. Frågan är emellertid om nationella kompetterande föreskrifter motsvarande dem som nu finns i CECA-lagen behövs för att uppfylla förpliktelserna enligt Parisfördraget och med stöd av detta fördrag utfärdade sekundärrättsakter. Kommissionen handhar övervakningen av regelverkets efterlevnad. Inom ramen för EKSG har kommissionen långtgående befogenheter och kan fatta bindande beslut om priser, rationaliseringar och produktionskovoter. Kommissionen har enligt Parisfördragets artikel 47 rätt att inhämta de upplysningar som kan behövas från enskilda näringsidkare, att göra nödvändiga kontrollundersökningar och att besluta om böter och viten. Med stöd av artikel 47 har kommissionen antagit ett beslut 379/85/EKSG i vilket kommissionens övervakningsbefogenheter på kol- och stålområdet preciseras ytterligare. I ingressen till beslutet sägs bl.a. att dessa befogenheter erfordras för tillämpningen av Parisfördragets bestämmelser. I artikel 1 anges närmare vilka befogenheter kommissionen har. Kommissionen har rätt att ta del av böcker och andra affärshandlingar samt att utföra kontroller på platsen. Kommissionens företrädare har rätt att begära muntliga förklaringar från företagets företrädare. Företagen är skyldiga att bistå kommissionens funktionärer vid utförandet av deras uppgifter. I artikel 3 anges att de skyldigheter som åvilar enskilda enligt det nyssnämnda beslutet skall efterlevas utan att något individuellt beslut härom behöver meddelas. Som ovan har framhållits blir Parisfördraget och med stöd av detta utfärdande de rättsakter gällande här i landet med den verkan som följer av fördragen. Enligt Parisfördragets artikel 14 är beslut bindande och direkt tillämpliga i medlemsstaterna. Enligt artikel 92 samma fördrag utgör beslut som innefattar betalningsförpliktelser exekutionstitel i medlemsstaterna. Ytterligare sekundärrätt har antagits med stöd av Parisfördraget, bl.a. rörande procedurregler och om verkställighet av sanktioner enligt Parisfördraget. Som redan har sagts bör CECA-lagen nu kunna upphävas. Det föreligger heller inte något behov av att i de hänseenden som det nu är fråga om komplettera Parisfördraget och med stöd av detta utfärdade beslut med nationell lagstiftning. Något behov av nationella föreskrifter om åtal och straff förefaller inte föreligga; kommissionen har när det gäller administrativa sanktioner i form av böter och viten, som framgått, vittgående befogenheter. Det kan dock inte uteslutas att rådet eller kommissionen med stöd av bl.a. Parisfördragets artikel 14 har utfärdat rekommendationer. Sådana rättsakter skall i den mån det inte redan finns motsvarande nationella föreskrifter införlivas av medlemsstaterna med nationell rätt på samma sätt som gäller för direktiv enligt Romfördragets artikel 189. I den mån det skulle visa sig nödvändigt att införliva rekommendationer på kol- och stålområdet med svensk rätt på lagnivå avser regeringen att återkomma till riksdagen med förslag härom. Övrig lagstiftning I avsnitt 23 redogörs sålunda bl.a. för EG:s gemensamma regelverk på tullområdet och vissa förändringar som ett medlemskap innebär i fråga om den nu gällande svenska tullagstiftningen. Vidare sägs att regeringen under hösten 1994 kommer att förelägga riksdagen förslag till ny tullagstiftning som föranleds av ett medlemskap i EU. Förslagen kommer att bygga på den s.k. tullanpassningsutredningens förslag i betänkandet Tullagstiftningen och EG (SOU 1994:89) och de remisssynpunkter som framkommit i anledning av betänkandet. I det s.k. fusionsfördraget (se bilaga 18) stadgas i artikel 28 om privilegier och immunitet för de Europeiska gemenskaperna. Till fördraget hör också ett protokoll med närmare bestämmelser i ämnet. Till Maastrichtfördraget hör ett protokoll med vissa tillägg till det ursprungliga protokollet om privilegier och immunitet med anledning av ett upprättande av Europeiska centralbanken och Europeiska monetära institutet (se bilaga 31). Ett medlemskap i EU kan komma att medföra viss lagstiftning i ämnet antingen genom ändringar i lagen (1976:611) om immunitet och privilegier eller genom särskild lagstiftning. Regeringen avser att återkomma till riksdagen med de förslag till sådan lagstiftning som behövs. Enligt artikel 31 i anslutningsakten skall var och en av de nya medlemsstaterna inom två år från anslutningen hålla ett allmänt direkt val av det antal företrädare i Europaparlamentet som anges i artikel 11 i anslutningsakten. Valet skall ske enligt bestämmelserna i akten av den 20 september 1976 om allmänna direkta val till Europaparlamentet (se bilaga 24). Grundlagsutredningen inför EG lämnade i sitt betänkande EG och våra grundlagar (SOU 1993:14) förslag till ett svenskt valsystem för val till Europaparlamentet. Inom Justitiedepartementet förebereds för närvarande en departementspromemoria med förslag till svensk lagstiftning om val till Europaparlamentet. Efter remissbehandling av promemorian avser regeringen att förelägga riksdagen förslag till lagstiftning i ämnet, så att val till Europaparlamentet kan äga rum under 1995. För tiden från en eventuell anslutning fram till valet skall i enlighet med bestämmelserna i artikel 31 i anslutningsakten den svenska riksdagen utse företrädare för Sverige i Europaparlamentet. I propositionen har regeringen förklarat att den skall återkomma till riksdagen med förslag till övrig lagstiftning som behövs vid ett medlemskap. 43 Kungörande och publicering Regeringens förslag: Den s.k. primärrätten som enligt anslutningslagens bestämmelser skall gälla i Sverige publiceras i Svensk författningssamling, SFS. Detta skall framgå av lagen. I lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar införs en hänvisning till Europeiska gemenskapernas officiella tidning, EGT. Regeringens bedömning: Sekundärrätten kommer att publiceras på svenska i EGT. De rättsakter som redan beslutats inom EU och som enligt anslutningsfördraget och den svenska anslutningslagen skall gälla i Sverige kommer att publiceras i en särskild utgåva av EGT. Någon nationell offentlig publicering skall inte komma i fråga. Utredningen har inte behandlat denna fråga. Remissinstanserna har inte heller tagit upp hithörande frågor. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Anslutningsfördraget innebär att Sverige ansluter sig till de ursprungliga fördragen som grundar den europeiska unionen. Av lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar framgår att svenska författningar normalt alltid skall kungöras. Detsamma gäller internationella överenskommelser och ändringar i sådana som enligt författning skall gälla som svensk rätt. I anslutningslagen anges att de grundläggande fördragen och den övriga primärrätten skall gälla här i landet. Häri innefattas också anslutningsfördraget. Det bör dock noteras att primärrätten inte i sig är en del av anslutningsfördraget. Häri stadgas endast att de grundläggande fördragen skall vara bindande för de nya medlemsstaterna och tillämpas i dessa stater i enlighet med fördragens bestämmelser och vad som framgår av anslutningsakten. De nya språkversionerna av fördragen biläggs anslutningsfördraget men utgör självständiga instrument. Primärrättens genomgripande innebörd för svenskt rättsväsen bör dock föranleda att den i samband med anslutningen kungörs i svensk språkversion i SFS. Det bör framgå av lagen och kan ske i form av tillkännagivande. Eventuella ändringar i primärrätten skulle i framtiden kunna tillkännages på samma sätt. När det gäller publicering i publikationen Sveriges internationella överenskommelser (SÖ) finns bestämmelser i förordningen (1990:1070) om publicering av Sveriges internationella överenskommelser. Huvudregeln i 4 § anger att överenskommelserna skall publiceras i sin helhet. Frågan om på vilket språk en överenskommelse skall publiceras regleras i förordningens 5 §. I bestämmelsen stadgas att vid publicering av multilaterala överenskommelser av det här slaget utländska texter på andra språk än engelska och franska får utelämnas. Det innebär att den svenska, engelska och franska versionen av anslutningsfördraget och slutakten i princip skall publiceras i SÖ. Detsamma bör gälla primärrätten jämte slutakterna från dessa. I fråga om kungörande och publicering av den sekundära EG-rätten dvs. de rättsakter som beslutats av institutionerna inom EU, är utgångspunkterna delvis annorlunda. Huvudprincipen är att dessa rättsakter kungörs i Europeiska gemenskapernas officiella tidning, EGT, och att nationell publicering normalt inte bör komma i fråga. I artikel 170 i anslutningsakten anges att de fram till anslutningen beslutade rättsakterna skall vara autentiska på de nya språken från anslutningsdagen och publiceras i EGT i samma utsträckning som på de nuvarande språken. Detta kommer att ske i en särskild specialutgåva av EGT. Fortsättningsvis kommer nya rättsakter att publiceras i EGT på svenska samtidigt som de publiceras på övriga språk. Lagen om kungörande av lagar och andra författningar reglerar författningar som har beslutats av svenska organ och internationella överenskommelser som enligt sådana författningar skall gälla som svensk rätt. De rättsakter som beslutas av institutionerna inom EU faller därmed utanför lagens tillämpningsområde. Det grundläggande rättssäkerhetskravet på publicering av för enskilda bindande normer uppfylls av publiceringen i EGT. I lagen om kungörande av lagar och andra författningar bör dock hänvisas till att de rättsakter som beslutats av EG kungörs i EGT. 44 Författningskommentar 44.1Förslaget till lag med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen Åtskilliga lagstiftningsärenden på senare år har gällt införlivande av internationella överenskommelser med svensk rätt. Ett omfattande lagstiftningsärende i det hänseendet utgjorde lagen (1992:1317) om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES). Den nu föreslagna lagen med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen gäller i och för sig i stor utsträckning ett införlivande av stora delar av EG-rätten med svensk rätt. En svensk anslutning till Europeiska unionen föranleder emellertid lagstiftning av i viss mån en annan typ än den som hittills kommit till användning när det gällt att införliva internationella regler med svensk rätt. EG-rätten kommer att integreras med den svenska nationella rätten på ett annat sätt än vad som tidigare vanligen har varit fallet med internationella överenskommelser. Det är således inte bara de materiella reglerna som måste införlivas med den nationella svenska rätten. Även sådana principer som EG-rättens direkta tillämplighet, direkta effekt och företräde framför nationell rätt måste accepteras av det svenska rättssystemet. Regelverket har fått sitt innehåll genom den rättspraxis som EG-domstolen har utvecklat. Denna praxis utgör en rättskälla inom EG-rätten och måste få genomslag i Sverige. Den nu föreslagna lagen är disponerad så, att det efter en inledande bestämmelse, i vilken anges att lagen innehåller bestämmelser med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen, följer en bestämmelse om införlivande av EG:s nuvarande regelverk, dvs. fördragen och den före anslutningen antagna sekundärrätten. Därefter regleras överlåtelsen av beslutanderätt till Europeiska gemenskaperna. I en därpå följande paragraf anges de fördrag och andra instrument som gäller här i landet. Slutligen regleras regeringens skyldigheter gentemot riksdagen i fråga om samråd och information i frågor som rör den Europeiska unionen. Lagen har i enlighet med Lagrådets förslag fått rubriken Lag med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen. Det föreslås att lagen skall träda i kraft den 1 januari 1995 och att lagen (1992:1317) om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES) därvid skall upphöra att gälla. Lagen innehåller också vissa övergångsbestämmelser. 1 § I denna paragraf anges att lagen innehåller bestämmelser med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen. Lagrådet har föreslagit att det i paragrafen skall anges när lagen börjar gälla. Detta anges emellertid i ikraftträdandebestämmelsen. Någon ändring i förhållande till lagrådsremissen har därför inte gjorts. 2 § Det ankommer på varje nytt medlemsland att i enlighet med sina konstitutionella förutsättningar vidta åtgärder, så att anslutningsfördraget och de grundläggande fördragen samt den beslutade sekundärrätten blir gällande i det nya medlemslandet. Genom denna paragraf införlivas anslutningsfördraget och de grundläggande fördragen samt den s.k. sekundärrätten som före Sveriges anslutning till Europeiska unionen har antagits av Europeiska gemenskaperna. Paragrafen omfattar inte bara rättsakter i egentlig mening, dvs. sådana rättsakter som avses i artikel 189 i Romfördraget och som utgörs av förordningar, direktiv och beslut samt rekommendationer och yttranden, utan också avtal och andra typer av beslut som antagits av gemenskaperna. Det nya medlemslandet blir redan genom anslutningsfördraget bundet av olika slag av avtal som EG har ingått. Rådet fattar på EG:s vägnar beslut om godkännande av sådana avtal. Det brukar röra sig om antingen ett beslut eller förordning, dvs. sådana bindande rättsakter som regleras i artikel 189 i Romfördraget. Godkännandet kan också ha annan form. Den nu föreslagna paragrafen omfattar också sådana avtal. Det finns beslut av olika slag som inte utgör beslut i den mening som avses i artikel 189 i Romfördraget, t.ex. resolutioner och program m.m., vilka inte grundar rättigheter eller skyldigheter för enskilda men som i vissa fall är att anse som riktlinjer för den institution som har utfärdat dem. Vissa resolutioner och ställningstaganden är inte juridiska utan politiska förpliktelser. Dessa har inte heller någon bindande effekt för enskilda. Nyssnämnda typer av beslut kräver i och för sig inte någon svensk författningsbestämmelse men blir genom att de omfattas av den föreslagna bestämmelsen i anslutningslagen, liksom rättsakterna och avtalen gällande för Sverige med den verkan som följer av fördragen. Paragrafen har i övrigt utförligt behandlats i avsnitt 38.3. Mellanrubriken före paragrafen liksom dess lydelse har justerats i enlighet med Lagrådets förslag. 3 § Genom paragrafen klargörs att Europeiska gemenskaperna efter Sveriges anslutning till Europeiska unionen får fatta beslut med verkan här i landet i den omfattning som följer av fördragen. Paragrafen ger uttryck för den överlåtelse av beslutanderätt som följer av att Sverige ingår anslutningsfördraget. Det konstitutionella stödet för paragrafen är det vilandeförklarade förslaget till ny lydelse av 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen. Paragrafen har utförligt behandlats i avsnitt 38.2. Paragrafens lydelse har justerats i enlighet med Lagrådets förslag. 4 § Paragrafen innehåller en uppräkning av de grundläggande fördragen, konventionerna, akterna och besluten samt anslutningsfördraget med Sverige m.fl. länder, dvs. den s.k. primärrätten. Som framgår av paragrafen har de fördrag varigenom de tre gemenskaperna upprättades ändrats närmare 20 gånger. De fördragsändringar som tas upp är i korthet följande. Gemenskaperna förvaltades ursprungligen av delvis olika institutioner. Domstolen och Europaparlamentet kom att bli gemensamma för alla tre genom en konvention som ingicks samtidigt med Romfördraget och Euratomfördraget, medan kommissionen och rådet blev gemensamma först genom det s.k. fusionsfördraget från år 1965 (i kraft den 1 januari 1967). Fördragsändringar har också föranletts av att nya medlemmar har tillträtt gemenskaperna. Sålunda anslöts Danmark, Irland och Storbritannien år 1973, Grekland år 1981 och Spanien och Portugal år 1986. Dessa anslutningsfördrag medför, i likhet med det fördrag varigenom Sverige ansluts bl.a. institutionella jämkningar m.m., t.ex. förändringar av röstantalet i rådet. Ett fördrag från år 1984 avser ändringar av liknande slag med anledning av Grönlands utträde ur gemenskaperna. Före Maastrichtfördragets ikraftträdande var proceduren annorlunda för upptagande av medlemmar i Kol- och stålgemenskapen än för de övriga gemenskaperna. Detta har inneburit att samtliga äldre anslutningsfördrag åtföljs av separata rådsbeslut som innehåller ändringar i EKSG-fördraget. Gemenskapernas finansiella bestämmelser har ändrats vid ett par tillfällen. Detta har skett genom två s.k. budgetfördrag från åren 1970 och 1975. En annan förändring med fördragsstatus är 1976 års akt om allmänna direkta val av företrädare i Europaparlamentet. Före aktens ikraftträdande utsågs företrädare inom resp. lands parlament. Fördragen har vid två tillfällen genomgått en övergripande revision. Den första resulterade i Enhetsakten från år 1986 (i kraft den 1 januari 1987) och den andra i Maastrichtfördraget från år 1992 (i kraft den 1 november 1993), som förutom att upprätta Europeiska unionen, även medförde ändringar i de tre grundfördragen. Enhetsakten och Maastrichtfördraget har berörts under avsnitt 8. Slutligen kan nämnas vissa ändringar av mindre generell betydelse. Hit hör 1962 års konvention om en ordning för associering av utomeuropeiska länder med avseende på Nederländska Antillerna (se bilaga 17) och ändringar från år 1975 i Europeiska investeringsbankens stadga, vilken återfinns i ett protokoll till Romfördraget. Ett flertal av de uppräknade instrumenten utgör sålunda ändringar i eller tillägg till de ursprungliga gemenskapsfördragen. Det kan emellertid inte uteslutas att uppräkningen inte är helt uttömmande. I den mån andra rättsakter har utfärdats, vilka utgör ändringar i eller tillägg till de nu uppräknade fördragen, kommer dessa att gälla i Sverige enligt 2 § i den nu föreslagna lagen. Protokoll och bilagor utgör regelmässigt integrerade delar av fördragen men har ändå nämnts i paragrafen, eftersom vissa sådana instrument inte alltid kan sägas utgöra integrerade delar av fördragen. I förhållande till utredningens förslag har vissa förändringar gjorts beträffande vilka instrument som medtagits, bl.a. har det s.k. Edinburgh-beslutet om Maastrichtfördragets tolkning inte medtagits, eftersom det inte ansetts tillhöra primärrätten. Paragrafen har i övrigt kommenterats i avsnitt 38.3. Dess lydelse har justerats i enlighet med vad Lagrådet föreslagit. Frågan om kungörande och publicering av fördragen och den sekundärrätt som blir gällande i Sverige har behandlats i avsnitt 43. 5 § I denna bestämmelse regleras skyldigheten för regeringen att informera och samråda med riksdagen i frågor som rör samarbetet inom EU. Förslaget innefattar dels ett underrättelse- och samrådsförfarande som skall vara inriktat på beslutsfattandet i Europeiska unionens råd, dels en allmän skyldighet för regeringen att fortlöpande hålla riksdagen informerad om samarbetet inom EU. Frågorna har behandlats i avsnitt 40. I första stycket regleras det formella underrättelse- och samrådsförfarandet. Området för samrådsförfarandet avgränsas på så sätt att regeringen skall underrätta riksdagen genom organ som riksdagen bestämmer om sådana frågor som avses bli behandlade i Europeiska unionens råd. Det får bli en fråga för regering och riksdag att genom en fortlöpande dialog utveckla den lämpligaste ordningen för att hantera dessa frågor. I fortsättningen sägs att regeringen skall rådgöra med riksdagen genom organ som riksdagen bestämmer om hur förhandlingarna i rådet skall föras inför beslut i sådana frågor som regeringen bedömer som betydelsefulla och i andra frågor som riksdagen bestämmer. Avsikten härmed är att regeringen, som kan antas vara bäst informerad om frågornas karaktär, skall vara skyldig att på eget initiativ söka samråd i betydelsefulla frågor. Men regeringen skall därutöver vara skyldig att samråda med organ som riksdagen bestämmer i vilken annan fråga som riksdagsorganet anser vara så betydelsefull att samråd bör äga rum. För regeringens del innebär förslaget också en möjlighet att förankra den ståndpunkt regeringen ämnar inta vid förhandlingarna i rådet och att regeringen skall kunna försäkra sig om riksdagens accept av förhandlingsståndpunkten. Även på den punkten bör regering och riksdag kunna utveckla lämpliga former för att få till stånd en fungerande ordning. Det är således viktigt att göra klart att det formellt är regeringen som företräder Sverige vid ministerrådets möten. Även om regeringen har skaffat sig en accept från t.ex. ett riksdagsorgan som har inrättats för detta samrådsför- farande, agerar regeringen med fullt politiskt ansvar vid rådets möten. Ett riksdagsorgans uttalanden kan självfallet inte bli bindande för hela riksdagen och saknar också formell konstitutionell betydelse. Regeringen är alltså skyldig att ta initiativ till samråd i frågor den bedömer vara betydelsefulla. Hur gränsen skall dras har inte angetts i själva lagtexten. Den kompetensfördelning som nu gäller i fråga om normgivning mellan regering och riksdag i de frågor det här kan bli tal om bör emellertid kunna tjäna som en lämplig utgångspunkt för vad som skall anses vara en betydelsefull fråga. I sådana frågor som det nu ankommer på riksdagen att besluta om men där beslutsbefogenheterna genom medlemskapet överlåts till EG bör riksdagen således få tillfälle att säga sin mening om hur förhandlingarna skall läggas upp och hur Sveriges ståndpunkt vid beslutsfattandet skall se ut. Regeringen kan självfallet bedöma även andra frågor vara betydelsefulla. Regeringen kan också tänkas finna att en sådan fråga någon gång inte är betydelsefull. Regeringen får således bedöma detta med hjälp av sitt omdöme. I det andra stycket slås fast att regeringen dessutom fortlöpande skall lämna information till riksdagen om vad som sker inom ramen för samarbetet i EU. En självklar begränsning i denna skyldighet ligger i att information inte behöver lämnas i annat fall än då frågan berör vårt land. På vilket sätt och i vilken form denna information skall lämnas blir i första hand en fråga för riksdagen att ta ställning till. Den allmänna information som det här är fråga om bör så långt som möjligt lämnas vid öppna sammanträden med riksdagen. Slutligen föreskrivs att regeringen varje år skall lämna en redogörelse till riksdagen för verksamheten inom EU. Mellanrubriken före paragrafen har justerats i enlighet med vad Lagrådet förordat. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser Anslutningslagen bör träda i kraft samtidigt som anslutningsfördraget dvs. den 1 januari 1995. Samtidigt upphävs EES-lagen. Bakgrunden till upphävandet har närmare redovisats i avsnitt 41. Av övergångsbestämmelserna framgår att EES-lagen skall fortsätta att tillämpas på förhållanden före upphävandet. Skälen för det har närmare redovisats i avsnitt 41. Avsikten är att EES-lagen alltjämt skall tillämpas på förhållanden som lagen var tillämplig på under sin giltighetstid. Den fortsatta tillämpningen gäller framför allt de materiella reglerna i EES-avtalet och tillämpningen av dem i Sverige av svenska domstolar och myndigheter. Den övergripande övervakningen av reglernas efterlevnad som enligt EES-avtalet ålåg EFTA:s övervakningsmyndighet och EFTA-domstolen övertas vid en svensk anslutning till EU av kommissionen och EG-domstolen i enlighet med procedurregler enligt EG-rätten. Det är följaktligen närmast fråga om en fortsatt tillämpning av samma materiella regler men med andra förtecken och med andra övervakningsinstanser. För att få en så smidig övergång som möjligt finns i anslutningsfördraget bestämmelser som bl.a. skall sörja för att kommissionen fortsätter handläggningen av de ärenden EFTA:s övervakningsmyndighet påbörjat och att beslut som redan fattats av övervakningsmyndigheten skall respekteras även efter anslutningen. Bestämmelserna innebär i några fall att EES-avtalets och därmed EES-lagens bestämmelser inte tillämpas på förhållanden som uppstått före anslutningen. Det blir i stället kommissionen som övertar handläggningen enligt EG:s motsvarande regler. I sak innebär det dock inga avgörande förändringar eftersom såväl de materiella som de procedurella reglerna är desamma. Övergångsbestämmelsen om att den upphävda EES-lagen skall fortsätta att tillämpas på förhållanden som uppstått före anslutningen, bör dock innehålla en föreskrift om att den på detta sätt kan komma att inskränkas av anslutningsfördraget. För enskilda bör detta inte medföra några nackdelar. Bestämmelsens lydelse har justerats i enlighet med vad Lagrådet föreslagit. I samband med ikraftträdande- och övergångsbestämmelsen föreskrivs också att de fördrag och andra instrument som anges i 4 § skall kungöras i Svensk författningssamling (SFS). 44.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar 1 § I ett nytt tredje stycke upplyses om att rättsakter som innefattar föreskrifter beslutade av EG och som gäller här i landet i enlighet med vad som föreskrivs i lagen (1994:000) med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen kungörs i EG:s officiella tidning, EGT. Dessa rättsakter m.m. faller utanför lagens tillämpningsområde, eftersom de inte har beslutats av svenska organ och inte heller är internationella överenskommelser som enligt sådana författningar skall gälla som svensk rätt. 44.3Förslaget till lag om upphävande av lagen (1972:762) om prisbestämmelser för järn- och stålmarknaden (CECA-lagen) Som har framgått av avsnitt 42 föreslås att den s.k. CECA-lagen skall upphävas. Det får ankomma på regeringen att upphäva de tillämpningsföreskrifter som utfärdats med stöd av CECA-lagen. TERMER OCH FÖRKORTNINGAR ACP African, Caribbean and Pacific States. Den grupp av 69 utvecklingsländer som är associerade till Gemenskapen genom Lomé-konventionen. ALTENER Alternative Energy EG-program för utveckling av förnybara energikällor Syftet med programmet är att finansiellt stöd skall utgå till projekt, utbildning, information och samarbete med icke-medlemsländer. Arion EG-program för utbildningsadministratörer Syftar till att främja ömsesidig förståelse för medlemsländernas utbildningssystem. BC-Net Business Cooperation Network. Småföretagarprogram i EG. Utgörs främst av ett datorbaserat system för sökning av samarbetspartner cabotage inrikestrafik som utförs med ett utlandsregistrerat fordon. CAP Common Agricultural Policy EG:s gemensamma jordbrukspolitik. Cassis de Dijon-principenEG-princip som innebär att varor som lagligen produceras och saluförs i ett EU-land fritt skall kunna säljas i ett annat medlemsland. Varu- och tjänsteflödena kan bara stoppas om de medför miljö-, hälso- eller säkerhetsrisker. Principen är uppkallad efter ett viktigt beslut av EG-domstolen angående försäljning av svartvinbärslikör. CECA Communauté Européenne du Charbon et de l'Acier. Europeiska kol- och stålunionen EKSG Cedefop Centre Européen pour le développement de la formation professionelle. EG:s center för yrkesutbildning i Berlin. CELEX EG-kommissionens rättsdatabas. Innehåller i full text bl.a. EG:s grundläggande traktat, sekundärrätt, avtal med tredje land samt rättsfallen från EG-domstolen. CEN Comité Européen de Normalisation - European Committee for Standardization. Det västeuropeiska standardiseringsorganet. Cenelec Comité Européen de normalisation électrotechnique - European Committee for Electro-technical Standardization. Europeiska kommittén för elektroteknisk standard. CFP Common Fisheries Policy. EG:s gemensamma fiskeripolitik. CFSP Common Foreign and Security Policy. Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik som EG-staterna skall utveckla enligt Maastricht-fördraget CITES Europarådskonvention om internationell handel med utrotningshotade djur- och växtarter. COM Commission Européenne - EG-kommissionens dokumentserie Comett Action Programme of the Community in Education and Training for Technology. Program för utbildning och praktik för sam- arbete mellan universitet och näringsliv. COREPER Comité des Représentants Permanents. Organ, bestående av medlemsländernas ambassadörer vid gemenskapen, som bereder ärendenas behandling i rådet. COST Coopération européenne dans le domaine de la recherche scientifique et technique - European Cooperation in the Field of Scientific and Technical Research. Mellanstatligt forskningssamrabete mellan kommissionen, EG:s medlemsstater och nio andra stater, däribland Sverige. CPC Community Patent Convention. EG:s patentkonvention. DG Directorate General. Generaldirektorat inom kommissionen. Direktiv Är bindande för gemenskapens medlemsländer när det gäller målen som skall uppnås, men ger varje land valfrihet beträffande medlen. Direktiven innehåller ofta åtanganden om tid för införande. Dual use-varor Strategiskt känsliga varor som kan ha såväl en civil som en militär användning EAGFF European Agricultural Guidance and Guarantee Fund. Se FEOGA. ECB/ECBS European Central Bank/European Central Bank System. Den europeiska centralbanken respektive det europeiska centralbankssystemet (inkl. de nationella centralbankern) som avses upprättas i EMU:s fas 3 i slutet av 1990-talet. ECU European Currency Unit. EG:s korgvaluta, vars värde mot nationella valutor fastställs dag för dag. (4 juli 1994: 1ECU = 9,40 SEK). EEC European Economic Community - Europeiska ekonomiska gemenskapen. EEG Europeiska ekonomiska gemenskapen. Svensk benämning på EEC. EES Europeiska ekonomiska samrbetsområdet. Det gemensamma ekonomiska samarbetsområdet EG-EFTA; omfattar för närvarande (juli 1994) Finland, Island, Norge, Sverige och Österrike samt de tolv EU-länderna. EFTA European Free Trade Association. Europeiska frihandelssamanslutningen; omfattar för närvarande (juli 1994) Finland, Island, Liechtenstein, Norge, Schweiz, Sverige och Österrike. EKSG Europeiska kol- och stålgemenskapen. EMS European Monetary System. EG:s valutasamarbete. EMU Ekonomisk och monetär union. EMU är tänkt att genomföras i tre faser Fas ett innebär dels upprättandet av den inre marknaden och införandet av fria kapitalrörelser mellan EU-länderna, dels att alla valutor knyts till växelkursmekanismen i EMS. Fas två innebär huvudsakligen en förstärkning av den ekonomisk-politiska samordningen och fas tre skapandet av en gemensam centralbank, att man låser växelkurserna mellan medlemsländerna och att en enhetlig valuta införs. ERASMUS European Action Scheme for the Mobility of University Students. EG:s program för studentutbyte mellan högskolor. Sverige deltar sedan läsåret 1992-93. ERDF European Regional Development Fund. EG:s regionala utvecklingsfond, en av de tre strukturfonderna. ERGO European Community Action Programme for the Long-term Unemployed. EG-program för informations- och erfarenhetsutbyte mellan medlemsländerna och vissa länder utanför EG vad gäller frågor som rör långtidsarbetslöshet. ESA 1 EFTA Surveillance Authority. Övervakningsorgan för EFTA-ländernas efterlevnad av EES-avtalet. 2 Euratom Supply Agency ESF European Social Fund. EG:s socialfond, en av gemenskapens tre strukturfonder vars syfte främst är att främja arbetstillfällen, ge stöd åt projekt som motarbetar långtids- och ungdomsarbetslöshet. EU Europeiska Unionen Euratom European Atomic Energy Community. Europeiska atomenergigemenskapen. EUREKA European Research Coordination Agency. Europeisk samordnad civil högteknologisatsning. Eurostat Statistical Office of the European Communities. Europeiska gemenskapens statistikkontor i Luxemburg. FEOGA Fond Européen d'Orientation et de Garantie Agricole. Den europeiska jordbruksfonden; en av de tre strukturfonderna. Fondens struktursektion ger bidrag till modernisering av brukningsmetoder, jordförbättring, yrkesutbildning, omställning till annan produktion, ägosammanläggning, samt stöd till jordbruk i bergstrakter eller andra områden som är mindre lönsamma att bruka. Medel har också avsatts för skogsplantering och miljövård. Fondens garantisektion utbetalar diverse stöd till jordbrukarna. Förordning En förordning antas av ministerrådet på förslag från kommissionen. Den är omedelbart bindande för alla medlemsstater, liksom för företag och enskilda inom gemenskapen. Förordning tar över nationell lag. GATT General Agreement on Tariffs and Trade. Allmänna tull- och handelsavtalet. GCC Gulf Cooperation Council. Samarbetsråd för länder vid Persiska viken. Medlemsländerna är Bahrain, Förenade Arabemiraten, Kuwait, Oman, Qatar och Saudiarabien. GSP Generalized System of Preferences. Det allmänna preferenssystemet - till förmån för u-länder. GUSP Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik. se CFSP Helios Handicapped People in the European Community Living Independently in an Open Society. EG-program för handikappade. IAEA International Atomic Energy Agency. Internationella atomenergibyrån. IMF International Monetary Fund. Internationella valutafonden. Intrastat System för inhämtning av statistiska uppgifter över varuhandeln mellan EU-medlemsländerna JET 1 Joint European Torus. Fusionsforskningsprogram. 2 Joint European Transport. Det gemensamma flygtransportprojektet. J.O. Journal Officiel. Gemenskapens officiella tidning på franska. JRC Joint Research Center. Gemenskapens forskningsinstitution. LFA Less Favoured Area. Mindre gynnade områden. LINGUA Populärbeteckning för European Community Action Scheme för the promotion of training in Foreign Languages. Gemenskapens språkutbildningsprogram. Lomé-konventionen Avtal mellan gemenskapen och ACP-länderna. Konventionen, som har sitt ursprung i EU-ländernas tidigare samarbete med de forna kolonierna, är ett avtal om handel, samarbete och bistånd. MEDIA Measures to Encourage the Development of the Audio-visual Industry. EG:s program för stöd av både produktion och distribution av film och video. MGN Mest gynnad nationsbehandling. Huvudprincipen i GATT. OECD Organization for Economic Co-operation and Development. Organisationen för ekonomiskt samrabete och urtveckling. Hette ursprungligen OEEC och skapades år 1948 för att främja Europas återuppbyggnad efter kriget; omfattar i dag 25 "västekonomier" och ägnar sig främst åt informationsutbyte, analys och viss samordning av ett brett spektrum av ekonomiska frågor. O.J. Official Journal. Gemenskapens officiella tidning på engelska. PHARE Poland and Hungary Aid for Restructuring of the Economies. Den del av EU-ländernas tekniska bistånd till samtliga central- och östeuropeiska länder som kanaliseras via EG:s budget. Schengenavtalet Avtal mellan vissa av EU-länderna om avskaffande av gränskontroller. SAVE Special Action for Vigorous Energy Efficiency. EG-program för att effektivisera energianvändningen, med målsättningen att minska denna per BNP-enhet med 20 procent på fem år STABEX Stabilization of Export Earnings. System för stabilisering av u-ländernas exportintäkter enligt Lomé-konventionen. SubsidiaritetsprincipenDenna princip innebär att endast det som inte kan göras bättre på nationell, regional eller lokal nivå skall göras på gemenskapsnivå. Dvs. beslut inom gemenskapen bör fattas så nära medborgarna som möjligt. Principen fördragsfästes i och med Maastrichtfördraget. SYSMIN Special financing facility for ACP and OCT mining products. Exportstödfunktion inom EG för de mineralexporterandeACP-länderna och de franska transoceana territorierna. Stöd lämnas för stabilisering av intäkter från export av fosfat, bauxit och koppar samt till rationalisering av gruvindustrin och malmletning. TACIS Technical Assistance to the Commonwealth of Independent States and Georgia. Kommissionens biståndsprogram för länderna i forna Sovjetunionen (utom de tre baltiska staterna, som faller under PHARE-programmet). TBT Technical Barriers to Trade. Tekniska handelshinder. TEMPUS Trans-European Mobility Programme for University Students. EG-program för studentutbyte mellan högskolor i EU och central- och östeuropeiska universitet. TEN Transeuropean Networks. Transeuropeiska nätverk för infrastruktur inom transport-, telekommunikations- och energisektorerna. THERMIE EG:s program för ny energiteknik. Löper 1990-94 och inriktar sig på stöd till nya och breddade projekt, åtgärder som stimulerar till marknadsföring och nyttjande av ny energi- effektiv teknik, samt för koordinering med nationella stödprogram för liknande verksamheter Visegrad-länderna Polen, Ungern, Tjeckien och Slovakien. BILAGA 1 Anförande av Europa- och utrikeshandelsminister Ulf Dinkelspiel vid öppnandet av Sveriges förhandlingar om EG-medlemskap den 1 februari 1993 Den svenska regeringen hälsar med tillfredsställelse dagens öppnande av medlemskapsförhandlingarna. För två år sedan förklarade Sveriges riksdag med stor majoritet att medlemskap i de Europeiska gemenskaperna ligger i vårt lands intresse. Detta återspeglade vår önskan att bidra till förverkligandet av visionen om ett enat Europa som lever i fred, välstånd och social rättvisa, som visar öppenhet för sina grannländers behov och som är medvetet om sitt nationella ansvar. Sex månader senare, den 1 juli 1991, ansökte vi om medlemskap. Målet för de förhandlingar som nu inleds är att uppnå svenskt medlemskap i den Europeiska unionen när fördraget har ratificerats av alla parter. Förbindelserna mellan Sverige och gemenskapen har utvecklats avsevärt under de senaste 20 åren. De två viktigaste milstolparna är frihandelsavtalet från 1972 och förra årets avtal om det Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). EES-avtalet utgör ett kvalitativt nytt steg i vårt samarbete. Avtalet, som Sverige tillmäter stor vikt på vägen mot fullt medlemskap, godkändes nyligen av riksdagen med en överväldigande majoritet. Alla ansträngningar måste göras för att detta avtal ska kunna träda i kraft så snart som möjligt. Vårt närmande till gemenskapen bygger på en rad grundläggande övertygelser och traditioner som kommer att inspirera och vägleda oss i förhandlingarna liksom i vårt agerande som framtida medlem. - Först och främst har vi samma grundläggande värderingar som gemenskapen och dess medlemsstater. Vi är övertygande om att endast demokratiska samhällen som grundas på respekt för de mänskliga rättigheterna och är inriktade på pluralism, öppenhet och rättssäkerhet kan slå vakt om den personliga friheten och främja sociala framsteg, - Vi bekänner oss alla till marknadsekonomi och fri konkurrens. Sverige delar uppfattningen att en väl fungerande inre marknad med 370 miljoner människor behöver gemensamma regler, inte minst för att uppnå hög produktsäkerhet och för att skydda konsumenternas intressen. - Freden är odelbar. Den grundläggande tanken bakom den Europeiska gemenskapen är att stärka fred och säkerhet mellan Europas folk. Vi anser att det är både möjligt och nödvändigt att efter det kalla krigets slut bygga en varaktig europeisk säkerhetsanordning genom integration och samarbete. Den Europeiska gemenskapen och medlemsländernas gemensamma agerande är avgörande för stabilitet, fred och utveckling i Europa. - En stark Europeisk union måste vara generös mot omvärlden. Den största utmaningen i Europa i dag är att bistå de central- och östeuropeiska länderna i deras ansträngningar att säkra demokrati, social rättvisa och marknadsekonomi. På samma sätt måste Europa beakta och ta fasta på utvecklingsländernas behov. Handel och bistånd, miljö och utveckling måste gå hand i hand i vår strävan att bekämpa fattigdomen. Sverige är berett att delta aktivt i gemensamma europeiska ansträngningar för att lindra nöden i de fattigaste länderna och för att främja dess utveckling. Vi önskar också gemensamt och i en generös anda hantera flyktings- och migrationsfrågorna. - Det är en angelägen uppgift som brådskar att gemensamt bekämpa arbetslösheten och att stimulera ekonomisk återhämtning. Inga ansträngningar får sparas för att nå dessa mål. Det finns inga nationella lösningar på europeiska problem. Den ekonomiska, industriella och finansiella integrationen har minskat betydelsen av gränserna mellan de västeuropeiska länderna. Det krävs allt mera samordning och samarbete för att åstadkomma stabil och icke-inflationsdrivande tillväxt samt full sysselsättning. - Det finns också en rad andra områden där vi är övertygade om att framsteg bäst kan nås genom internationellt samarbete och då särskilt inom gemenskapens ram. Jag tänker då i synnerhet på åtgärder mot miljöförstöringen. Gemensamma europeiska ansträngningar är nödvändiga för att säkerställa en hållbar utveckling mot en ren miljö för framtida generationer. Gränsöverskridande miljöproblem som t.ex. försurningen kan inte lösas enbart genom nationella åtgärder. Som medlem kommer Sverige att i enlighet med fördraget upprätthålla och utveckla högt ställda normer för naturskydd och miljövård. Som framgår av kommissionens utlåtande om den svenska ansökan kan vi bidra till att gemenskapen utvecklas till en dynamisk internationell kraft på miljöområdet. En Europeisk union som bygger på gemensamma värderingar och skiftande erfarenheter kan verksamt öka vår gemensamma förmåga att hantera dessa frågor. Under denna process måste det råda enighet om målen, men stor hänsyn måste också tas till varje medlemslands särart. Mot den bakgrunden välkomnar Sverige den ökade betoning som gemenskapen lägger vid öppenhet och insyn. Denna utveckling ligger i linje med den svenska förvaltningens traditionellt stora öppenhet. På detta område för vi med oss grundläggande principer och viktiga erfarenheter som vi gärna delar med oss av. Offentlighetsprincipen och meddelarfriheten utgör fundamentala principer som är förankrade i den svenska grundlagen och som garanterar medborgarna tillgång till information om den offentliga förvaltningens verksamhet. Dessa principer är en omistlig del av vårt politiska och kulturella arv. De främjar den demokratiska processen, rättssäkerheten och effektiviteten i den offentliga förvaltningen, vilket också är viktiga mål för gemenskapen. Vi välkomnar också den nya tillämpningen av subsidiaritets- eller närhetsprincipen. Denna princip bidrar till respekten för medlemsländernas nationella identitet och säkerställer nationella och lokala myndigheters kompetens. Vi delar uppfattningen att gemenskapen endast bör agera när ett mål bättre kan uppnås på gemenskapsnivå än av de enskilda medlemsstaterna. Geografiskt är Sverige ett vidsträckt land med en rik och varierande natur. Våra medborgare värnar inte bara om höga miljökrav utan också om den likaledes omistliga och urgamla allemansrätten. Den ökade vikt gemenskapen fäster vid den sociala dimensionen är enligt vår uppfattning en nödvändig följd av den ekonomiska integrationen. Vi ser fram emot att aktivt bidra till den fortsatta utvecklingen på detta område, som innefattar arbetsmiljön och dialogen mellan arbetsmarknadens parter. Detta gäller också ansträngningarna att förbättra de handikappades situation. Existerande EG-regler på det sociala området fastställer miniminivåer, som tillåter de enskilda medlemsländerna att tillämpa mer långtgående bestämmelser. Vi välkomnar unionsfördragets sociala protokoll inklusive arbetsmarknadsparternas förstärkta roll i utarbetandet och genomförandet av gemensamma åtgärder på arbetsmarknadsområdet. Vi utgår från att detta innebär att svenska kollektivavtal erkänns som tillräckligt medel att genomföra EG:s direktiv. Den svenska och nordiska arbetsmarknaden kännetecknas av en lång tradition av att villkor i arbetslivet fastställs i kollektivavtal mellan de berörda organisationerna. Det är också vår bestämda strävan att bidra till den fortsatta utvecklingen av gemenskapens politik för att främja jämställdhet mellan kvinnor och män, vilket är ett viktigt mål i Sverige. Herr Ordförande, När jag nu övergår till själva grunden för våra förhandlingar, låt mig då först understryka vad den svenska regeringen redan framhållit många gånger tidigare: Sverige delar till fullo de politiska mål och principer, de s.k. finalités politiques, som återfinns i fördraget om den Europeiska unionen. Vi är redo att i våra förhandlingar utgå från gällande rättigheter och skyldigheter, som går under beteckningen "aquis communautaire". Sverige förmåga att göra detta kom tydligt till uttryck under EES-förhandlingarna och har sedemera fått ett erkännande i EG-kommissionens utlåtande om den svenska ansökan. Icke desto mindre finns det ett antal förhandlingsfrågor som vi gemensamt måste lösa och som jag ska återkomma till. Vi vill medverka i arbetet på att bygga en ny europeisk säkerhetsordning på grundval av FN-stadgan, ESK:s principer och beslut och andra internationella rättsprinciper. Därför önskar vi delta fullt ut i den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken inom Unionens ram. Vårt politiska åtagande att fullt ut och aktivt medverka i den gemensamma utrikes- och handelspolitiken har ett brett parlamentariskt stöd. Sverige har inga rättsliga hinder mot ett sådant deltagande. Vi är beredda att ikläda oss samma fördragsmässiga rättigheter och skyldigheter som gemenskapens nuvarande medlemmar. Som den svenska riksdagen nyligen har deklarerat, består Sveriges militära alliansfrihet alltjämt. Samtidigt inser vi att utformningen på lång sikt av en gemensam försvarspolitik, som med tiden skulle kunna leda till ett gemensamt försvar, är ett mål för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, som kommer att diskuteras vidare inom ramen för 1996 års översynskonferens. Vi avser inte hindra den Europeiska Unionens utveckling på vägen mot detta mål. Sverige vill delta i den framväxande Ekonomiska och monetära unionen (EMU). Gemensamma ansträngningar för att uppnå monetär stabilitet är en viktig förutsättning för ekonomisk tillväxt och sysselsättning. Den senaste tidens oro på valutamarknaderna och de räntechocker som har drabbat många länder inklusive Sverige, har understrukit behovet av ett närmare ekonomiskt och monetärt samarbete för att främja monetär stabilitet. Sverige är angeläget att bidra till utformningen av EMU redan före medlemskapet. Ett slutligt svenskt ställningstagande avseende övergången från den andra till den tredje fasen kommer att göras i ljuset av den fortsatta utvecklingen och i enlighet med bestämmelserna i fördraget. Vi utgår från att Sverige kommer att tilldelas samma antal röster i rådet och samma antal platser i Europa-parlamentet och i andra EG-institutioner som andra jämförbara medlemsstater. Vi utgår också från att svenska blir ett av Unionens officiella språk. Den långa traditionen av samarbete mellan de nordiska länderna kommer utan tvekan att bli en tillgång också för våra framtida samarbetsparter i en utvidgad gemenskap. Vi önskar att detta samarbete i lämplig form kommer till uttryck i anslutningsfördraget. Och nu skulle jag vilja ta upp huvudfrågorna i förhandlingen. Regionalpolitik Som framgår av kommissionens utlåtande innebär en utvidgning med Sverige och andra nordiska länder att områden med helt nya regionala drag i en nära framtid kommer att utgöra delar av gemenskapen. Dessa regioner karakteriseras av låg befolkningstäthet, begränsade lokala marknader, långa avstånd och hårda klimatförhållanden. Det handlar om permanenta geografiska betingelser och svårigheter. Av naturliga skäl beaktas dessa faktorer inte i EG:s nuvarande regionalpolitik, som är vägledande för medlemsstaterna och gemenskapens regler på området. Vi utgår från att det finns en stor förståelse för behovet av en anpassning av gemenskapens politik så att de nya faktorerna kan beaktas, när Sverige och andra nordiska länder ansluter sig till gemenskapen. Dessa faktorer är av stor betydelse, särskilt för jordbruket och den regionala utvecklingen. Detta framgår också av kommissionens utlåtande. Sverige måste kunna bedriva en aktiv och ambitiös nationell politik för regional utveckling i enlighet med fördragsreglerna. Kommissionens utlåtande bekräftar att Sverige som medlem har rätt till stöd från EG:s strukturfonder. I förhandlingarna måste vi komma fram till kriterier och metoder som gör det möjligt för Sverige att delta fullt ut i det gemensamma strukturprogrammet. Syftet måste vara att utjämna regionala skillnader orsakade av allvarlig industriell tillbakagång, att bekämpa långtidsarbetslöshet, att underlätta ungdomars inträde på arbetsmarknaden, att anpassa jordbruk och skogsbruksproduktion samt att främja landsbygdens utveckling. Miljö Vi utgår från att den högsta tillämpade ambitionsnivån kommer att gälla på miljöområdet och att därmed inga normer kommer att sänkas. Särlösningarna i EES-avtalet rörande bl.a. kemikalier, farliga ämnen och avgasutsläpp från motorfordon ska gälla också i anslutningsfördraget. Mot bakgrund av behovet av att minska skadliga utsläpp bör Europa ta ledningen genom att formulera strängast möjliga krav för utsläpp från motorfordon. Vi välkomnar det femte handlingsprogrammet för miljön som skapar en fast grund för att ytterligare skärpa de europeiska miljönormerna, för att förverkliga en hållbar utveckling och för att fullgöra våra åtaganden inom ramen för FN:s konferens om miljö och utveckling (UNCED). Vi delar uppfattningen att försiktighetsprincipen måste tillämpas. Däri ligger att farliga processer och ämnen måste ersättas med mindre farliga alternativ. Vi kommer också i likhet med andra medlemmar av gemenskapen att förbehålla oss rätten att själva fatta beslut rörande import av avfall. Vi kommer att upprätthålla förbud mot slutförvaring av utländskt kärnavfall och andra former av långtidslagring som inte är del av en behandlingsprocess. Jordbrukspolitik Sverige genomför för närvarande ett omfattande reformprogram inom jordbrukssektorn för att främja avreglering, konkurrens och effektivitet till nytta för såväl konsumenter som lantbrukare. De svenska jordbrukspolitiska målen har stora likheter med målsättningarna för den gemensamma jordbrukspolitiken (CAP). Vi siktar på en fullständig integrering i den gemensamma jordbrukspolitiken med ett minimum av övergångsarrangemang och skyddsåtgärder från tidpunkten för Sveriges inträde i den Europeiska unionen. Hänsyn måste emellertid tas till de specifika förutsättningarna för jordbruksproduktion i Sverige. Vår befolkningstäthet är extremt låg. Endast sju procent av landytan är uppodlad. Lägre medeltemperaturer och en kort odlingsperiod påverkar avkastning och produktionskostnader. För att möta dessa "arktiska och subarktiska" villkor har Sverige utvecklat en rad regionala stödåtgärder för jordbruksproduktion, landsbygdsutveckling, sysselsättning, miljö, ett öppet och varierande landskap liksom för bibehållandet av biologisk mångfald. Mjölkproduktionen, den viktigaste sektorn i den svenska jordbruksnäringen, utgör ryggraden för jordbruket i ekonomiskt mindre gynnade regioner. Under förhandlingarna måste en överenskommelse nås rörande tillvägagångssätt och metoder för att inom ramen för gemenskapens politik nå dessa mål och för att slå vakt om och utveckla jordbruket i norra Sverige, i skogsområdena i söder samt på Öland och Gotland. En fullständig integrering innebär en anpassning av 1990 års svenska reformprogram för livsmedels- och jordbrukssektorn. Med utgångspunkt i jämförbara EG-åtgärder har det svenska programmet givit resultat i form av balans inom animaliesektorn samt minskningar av spannmålsöverskottet. Detta bör tillgodoräknas oss i förhandlingarna, t.ex. vid beräkning av basarealer för stödåtgärder och vid fördelningen av väl avpassade nationella produktionsvolymer - t.ex. för mjölk. Villkoren för animaliesektorn i sin helhet kräver en grundlig genomgång. Trädgårdsnäringen är inte föremål för marknadsreglering i Sverige. Anpassningen av denna sektor till EG:s marknadsreglering är en fråga som kräver noggranna överväganden. Den samiska befolkningen har en särställning i Sverige. Förutsättningarna för rennäringen, vilken är basen för den samiska kulturen, måste säkras. Svenska jakttraditioner, som bygger på principen om upprätthållen balans och som syftar till att bevara den svenska faunan, måste också bibehållas. Sverige har uppnått en hög standard på växtskyddsområdet liksom på djurhälso- och det livsmedelshygieniska området. Kraven på miljö-, livsmedels-, djurskydds- och fodermedelsområdena är långtgående. Genom att upprätthålla dessa krav vill Sverige bidra till en högre ambitionsnivå och till en vidareutveckling av de europeiska reglerna i dessa avseenden. Vad jag nu har sagt gäller också konsumentsskyddet på andra områden. Fiske Sverige, med betydande fiskevatten i Östersjön, avser med vissa tekniska anpassningar helt integreras i den gemensamma fiskeripolitiken. Att fullt ut bevara de traditionella svenska fiskemönstren i omgivande vatten och i Nordsjön är av särskild vikt i detta sammanhang. Vi siktar också på att införa EG:s marknadsorganisation för fiske och akvakultur från och med anslutningsdagen. Det är på fiskets område av största vikt att Sverige, inom ramen för EG:s politik, kan upprätthålla och utveckla sådana regionalpolitiska åtgärder som motiveras av ett strängt klimat, långa avstånd och andra ogynnsamma villkor. Gemensam handelspolitik och tullunionen Vi är beredda att anpassa oss till de tullnivåer som gäller i EG:s tullunion och harmonisera vår handelspolitik med gemenskapens i syfte att fullt ut kunna delta i den inre marknaden från och med inträdet. Vi måste emellertid försöka överbrygga de handelspolitiska skillnader som finns. Denna uppgift skulle utan tvekan underlättas av ett framgångsrikt resultat i GATT:s Uruguay-runda. Jag tänker först och främst på Sveriges frihandel med de baltiska staterna, vilken vi önskar bevara i syfte att understödja deras reformsträvanden. Det borde vara möjligt att finna pragmatiska lösningar i avvaktan på att gemenskapen ingår liknande samarbetsavtal med de baltiska staterna. Det är av vikt att minimera de välfärdsförluster som följer av olika slags handelsrestriktioner gentemot tredje land. Jag tänker här bl.a. på de återstående kvantitativa restriktionerna för textil- och beklädnadssektorn, vilka Sverige avskaffade 1991. Eftersom gemenskapen siktar mot en gradvis liberalisering på detta område, borde det vara möjligt att finna lämpliga övergångsarrangemang. Handelsmonopol Sverige har redan i EES-avtalet godtagit fördragsbestämmelserna rörande handelsmonopol, samtidigt som vi har gjort klart att våra alkoholmonopol grundas på viktiga hälso- och socialpolitiska motiv. Dessa arrangemang utgör en strategisk del av en vittomfattande politik som syftar till att reducera den totala alkoholkonsumtionen och minska de risker som följer av den. Alkoholmonopolstrukturen får givetvis inte diskriminera eller snedvrida konkurrensen i strid med bestämmelserna i Rom-fördraget. Avveckling av gränskontroller Att öppna gränserna i Europa är ett viktigt steg i riktning mot djupare integration. I vissa fall, som exempelvis narkotika och djursjukdomar, kan emellertid gränskontrollerna inte avvecklas utan andra effektiva kontrollåtgärder. Kampen mot narkotikahandel och andra former av internationell brottslighet måste fortsätta. Vi vill diskutera detta ämne grundligt under förhandlingarna. Euratom När det gäller den Europeiska atomenergigemenskapen (Euratom) har vi förstått att viktiga aspekter av fördraget inte längre tillämpas enligt bestämmelsernas ordalydelse och att praxis gradvis har utvecklats bland medlemsstaterna. Vårt mål är att vitala svenska intressen säkerställs när det gäller bl.a. hälsoskydd, säkerhetskontroll, egendomsrätt, icke-spridning samt säker och ekonomisk hantering av kärnbränslecykeln. Gemenskapens budget Vad gäller budgeten kommer Sverige att bli en nettobidragsgivare. Bidragets storlek kan utgöra ett problem. Arrangemang som har gjorts för medlemsstater i liknande situationer måste studeras. I ljuset av bl.a. den kostnadskrävande anpassningen av jordbrukssektorn i EG-perspektivet och av att det kan dröja tills vi kan tillgodogöra oss medlemskapets alla rättigheter och fördelar, kommer lämpliga arrangemang för en gradvis infasning av vårt bidrag att visa sig nödvändiga. Herr Ordförande, På flera av de områden som jag har kommenterat har Sverige ett starkt intresse av att delta i vidareutvecklingen av gemenskapens normer och regler i enlighet med dess arbetsprogram för 1993, och följaktligen långt före anslutningen. Det underliggande motivet är att vi vill delta - möjligen i informella former - i arbetet med regler och riktlinjer som snart blir tillämpliga på Sverige. Jag tänker här t.ex. på gemensamt agerande inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, handelspolitiken, EMU/EMS-samarbetet, flykting- och asylpolitiken, det judiciella samarbetet, miljö- och konsumentpolitiken och andra viktiga områden där det gemensamma regelverket kontinuerligt utvecklas. Slutligen några ord om organisationen och tidtabellen för våra förhandlingar. Jag tycker den föreslagna uppläggningen av förhandlingarna är bra. Vårt mål är medlemskap 1995 föregånget av en folkomröstning 1994. Denna tidtabell tar hänsyn till att den svenska grundlagen måste ändras i enlighet med våra konstitutionella regler. Herr Ordförande, Under de kommande månaderna kommer vi att täcka ett stort antal förhandlingsområden. Med konstruktivt samarbete och politisk vilja är jag övertygad om att vi gemensamt ska kunna lösa de många och viktiga frågorna på vår dagordning. Vi har ställt upp ett klart mål. Vi vill aktivt bidra till att bygga en stark och sammanhållen Europeisk Union för fred, frihet och demokrati, för ekonomisk tillväxt och sociala framsteg och för ren miljö och kulturell mångfald. Uttalande av Europa- och utrikeshandelsminister Ulf Dinkelspiel vid ministermötet i Bryssel den 9 november 1993 Som ni väl känner till, delar Sverige till fullo de politiska målsättningarna och principerna för fördraget om Europeiska unionen. Det är med stor tillfredsställelse som vi noterar att fördraget nu har trätt i kraft och att vi nu kan vidga omfattningen av förhandlingarna så att dessa viktiga områden också kan inkluderas. För att möta de stora utmaningar som alla våra länder står inför krävs att en ny nivå av samarbete och integration framgångsrikt etableras. Tre av dessa utmaningar är speciellt viktiga. Och när nu fördraget har trätt ikraft är Europa i ett bättre läge för att kunna klara av dem. Den första utmaningen är att under 1990-talet tillhandahålla tiotals miljoner nya arbeten, liksom möjligheter till utbildning och praktik, så att arbetslösheten kan nedbringas och på så sätt stärka förtroendet för europeiskt samarbete. I den bemärkelsen är arbetet som nu pågår med Vitboken av speciell betydelse för hela Europa. Vi delar Europeiska rådets uppfattning att arbetslöshetssituationen är oacceptabel. Det faktum att Europeiska rådet fastslår att varje ansträngning måste göras för att råda bot på den situationen, indikerar att behovet av att öka produktiv sysselsättning idag är lika viktigt som monetära mål. Därför är det nödvändigt att sätta upp ambitiösa mål när det gäller att skapa nya produktiva arbeten, bekämpa arbetslösheten, förbättra arbetsmarknadens sätt att fungera och att säkerställa våra medborgares välfärd. Ökad ekonomisk tillväxt, sysselsättning och reducerad arbetslöshet är förutsättningar för att få ned de offentliga underskotten. Andra åtgärder för att på medellång sikt förstärka budgeten är också nödvändiga. Vi ser fram emot att ta del i ett gemensamt europeiskt agerande fastlagt i det europeiska rådet och i finansministrarnas gemensamma EFTA-EG möten. Vi för vår del siktar på att, som ett steg mot full sysselsättning, reducera arbetslösheten med hälften till slutet av århundradet. Jag skulle här speciellt vilja hänvisa till de program för tillväxt och sysselsättning som igår antogs av de nordiska statsministrarna. För att uppnå ambitiösa mål för tillväxt, investeringar och sysselsättning är det nödvändigt att upprätthålla prisstabilitet och på så sätt skapa lägre räntenivåer och internationell monetär stabilitet, dvs. uppnå konvergenskriterierna såsom de fastställt i Maastrichtfördraget. Vid öppnandet av förhandlingarna uttalade vi i följande termer vår position med avseende på de frågor som täcks av kapitel 23 om ekonomisk och monetär politik: "Sverige vill delta i den framväxande Ekonomiska och monetära unionen (EMU). Gemensamma ansträngningar för att uppnå monetär stabilitet är en viktig förutsättning för ekonomisk tillväxt och sysselsättning. Den senaste tidens oro på valutamarknaden och de räntechocker som har drabbat många länder inklusive Sverige, har understrukit behovet av ett närmare ekonomiskt och monetärt samarbete för att främja monetär stabilitet. Sverige är angeläget att bidra till utformningen av EMU redan före medlemskapet. Ett slutligt svenskt ställningstagande avseende övergången från den andra till den tredje fasen kommer att göras i ljuset av den fortsatta utvecklingen och i enlighet med bestämmelserna i fördraget." Mot bakgrunden av denna position är vi beredda att stänga kapitel 23 om ekonomisk och monetär politik. Den andra utmaningen är nödvändigheten av att säkerställa stabilitet och att främja freden i alla delar av Europa. Vi måste utvidga stabiliteten och freden till öst och syd-öst och förebygga framväxten av nya åtskiljande gränslinjer på vår kontinent. I detta avseende är utvecklingen av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken av avgörande betydelse. När jag presenterade vår position på detta område den 1 februari gjorde jag följande uttalande, vilket självklart fortfarande gäller. "Vi vill medverka i arbetet på att bygga en ny europeisk säkerhetsordning på grundval av FN-stadgan, ESK:s principer och beslut och andra internationella rättsprinciper. Därför önskar vi delta fullt ut i den gemensamma utrikes. och säkerhetspolitiken inom Unionens ram. Vårt politiska åtagande att fullt ut och aktivt medverka i den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken har ett brett parlamentariskt stöd. Sverige har inga rättsliga hinder mot ett sådant deltagande. Vi är beredda att ikläda oss samma fördragsmässiga rättigheter och skyldigheter som Gemenskapens nuvarande medlemmar. Som den svenska riksdagen nyligen har deklarerat, består Sveriges militära alliansfrihet alltjämt. Samtidigt inser vi att utformningen på lång sikt av en gemensam försvarspolitik, som med tiden skulle kunna leda till ett gemensamt försvar, är ett mål för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, som kommer att diskuteras vidare inom ramen för 1996 års översynskonferens. Vi avser inte hindra den Europeiska unionens utveckling på detta mål." Mot bakgrund av detta uttalande är jag glad att kunna uttala att vi är beredda att stänga kapitel 24 om CFSP. Den tredje utmaningen är nödvändigheten av starkare gemensamma åtgärder för att möta det allt farligare hotet från den internationella brottsligheten, speciellt från den dödliga drogtrafiken. Även i detta viktiga sammanhang förser ikraftträdandet av Europeiska unionen oss med mycket effektiva instrument inför framtiden. Vi hälsar detta med stor tillfredställelse. Vad avser områdena judiciellt och inrikespolitiskt samarbete och vissa frågor som är relaterade till artikel 7A i fördraget, delar Sverige Unionens målsättningar vad gäller fri rörlighet för personer. Vi hoppas att förhandlingarna om konventioner som omfattas av den tredje pelaren kan avslutas under den närmaste framtiden så att den fria rörligheten för personer kan uppnås. Frågan om gränskontroll och tolkning av artikel 7A har varit föremål för en omfattande analys, utförd av en särskild utredning som tillsatts av min regering. Dess rapport kommer att publiceras inom några dagar. Vi har även nyligen mottatgit preliminär information avseende regelverket på detta samarbetsområde och vi inväntar nu den slutliga listan över regelverket. Under arbetets gång har vi hittills inte identifierat några större problem. Jag hoppas att vi inom kort kan återkomma till detta kapitel. Jag tar emellertid denna möjlighet att understryka den vikt vi fäster vid den nordiska dimensionen i dessa frågor, speciellt den nordiska passunionen. Den måste tas i beaktan i alla framtida arrangemang. Det kommer högst sannolikt att finnas behov av mer effektiva åtgärder för att bekämpa illegal drogtrafik i framtiden. Vi vill betona vikten av adekvata kompensatoriska åtgärder för att säkerställa detta när den fria rörligheten för personer genomförs. Slutligen vill jag ta möjligheten att, med hänsyn till andra frågor i fördraget, upprepa vårt stöd för den sociala stadgan och det sociala protokollet, vilka lyder under kapitel 26 som nu är öppet för förhandlingar. Jag vill också uttrycka vår tillfredställelse med slutsatserna avseeende dessa förhandlingar från Europeiska rådets möte den 29 oktober. Med gemensamma ansträngningar kommer vi att uppnå de mål som där skisserats. BILAGA 2 Departementspromemorian Sveriges medlemskap i den Europeiska unionen (Ds 1994:48) - Förhandlingsresultatet i korthet Sveriges förhandlingar om medlemskap i den Europeiska unionen är nu klara. Ett medlemskap i Europeiska unionen innebär att Sverige deltar fullt ut och aktivt i: Den gemensamma inre marknaden med fri rörlighet för varor, tjänster, personer och kapital. Tullunionen och den gemensamma handelspolitiken. Den gemensamma jordbruks- och fiskeripolitiken. Unionens samtliga gemensamma program rörande forskning, utbildning, teknologi, småföretagande, konsumentskydd, turism, statistik, miljövård etc. Den fortsatta utvecklingen av unionens sociala dimension. Den ekonomiska och monetära unionen (EMU) som är i vardande. Riksdagen tar ställning till frågorna om en gemensam valuta och centralbank när dessa aktualiseras. Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, med alltjämt bibehållen militär alliansfrihet. Samarbetet om rättsliga och inrikes frågor - den s.k. tredje pelaren. Samarbetet stärker våra möjligheter att bekämpa internationell brottslighet och narkotikasmuggling och ger bättre förutsättningar för samordning av flykting- och invandringspolitiken. Förhandlingsresultatet i sammandrag Redan EES-avtalet som trädde i kraft den 1 januari 1994 innebär en långtgående ekonomisk integration mellan Sverige och EU-länderna. Genom detta avtal skapas grundförutsättningarna för de s.k. fyra friheterna. Den fria rörligheten för varor, tjänster, kapital och personer har därför i många avseenden redan kunnat förverkligas. Ett svenskt medlemskap i EU innebär att dessa friheter kan realiseras i full utsträckning. Förutsättningarna för ett gränslöst Europa skapas. Sverige kommer genom ett EU-medlemskap att delta fullt ut i unionens beslutsfattande genom representation i alla EU:s institutioner (ministerrådet, parlamentet, kommissionen, domstolen etc.). Med utgångspunkt i EU:s grundläggande fördrag och regelverk är Sverige och EU-länderna nu överens om följande: Miljö Sverige har fått gehör för sina krav att kunna behålla strängare skyddsnormer än vad EU har i dag. Överenskommelsen innebär att Sverige behåller sin nationella lagstiftning vad gäller asbest, kvicksilver och klorerade lösningsmedel samt ozonnedbrytande ämnen (freoner m.m.). Vidare behåller vi vårt förbud mot PCB/PCT. I fråga om märkning och klassificering av farliga kemikalier samt den s.k. fjärde klassen och regler beträffande bl.a. kadmium, PCP och arsenik behåller vi våra strängare regler under en fyraårig övergångsperiod. Under denna period skall EU se över sitt regelverk med hänsyn till de strängare bestämmelserna i kandidatländerna. De nya medlemsstaterna kommer att medverka fullt ut i dessa översyner. Vid övergångsperiodens slut kan Sverige tillämpa hela det gemensamma regelverket på samma villkor som nuvarande medlemsstater. I detta ligger att vi vid behov kan åberopa den s.k. miljögarantin, enligt Romfördragets artikel 100a:4, vilken ger rätt för en medlemsstat att behålla en högre nationell skyddsnivå. En gemensam deklaration kommer dessutom att fogas till anslutningsfördraget, i vilken EU och kandidatländerna betonar betydelsen av att främja höga skyddsnormer. En viktig utgångspunkt blir EU:s ambitiösa femte miljöhandlingsprogram. Sverige inordnar sina miljöklasser i EU:s miljöklassystem i avvaktan på att EU fattar beslut om framtida avgasregler. Tillverkaransvaret och hållbarhetskravet vad gäller bilars avgasrening bibehålls. Energi Sverige och EU har enats om en gemensam deklaration om tillämpningen av Euratom-fördraget. Uppgörelsen på energiområdet innehåller flera för Sverige väsentliga punkter, vilka innebär att de svenska kraven har tillgodosetts: Svenska strålskyddsbestämmelser fortsätter att gälla. Fördraget påverkar inte de svenska besluten rörande vårt kärnkraftsprogram. Slutförvaringen av utbränt kärnbränsle är en nationell angelägenhet, dvs. Sverige kan inte tvingas lagra kärnbränsleavfall från andra länder. Sverige och EU har också enats om en gemensam deklaration om vikten av en fortsatt aktiv icke-spridningspolitik vad avser kärnvapen. Handelspolitik Sverige kommer genom EU-medlemskapet att ingå i EU:s tullunion och i den gemensamma handelspolitiken. Genom tullunionen skapas förutsättningar för ett "gränslöst Europa", där handeln inom EU sker utan gränskontroller, ursprungsregler m.m. Sverige får som EU-medlem möjlighet att konkurrera på samma villkor som övriga EU-länder. En konsekvens av att Sverige kommer att ingå i tullunionen är också att Sverige kommer att tillämpa EU:s i genomsnitt något högre tullsatser (skillnaden är en procentenhet i vägt genomsnitt). Skillnaden minskar genom tullförhandlingarna inom GATT-rundan. Frihandel med Baltikum Sverige och EU har enats om att Sverige behåller frihandeln med Estland, Lettland och Litauen genom att EU inleder förhandlingar om egna frihandelsavtal med dessa länder. Dessa avtal skall vara klara till den 1 januari 1995. Därmed kommer de baltiska länderna att få sin frihandel utsträckt från Sverige och de andra nordiska länderna till hela EU-området. Detta blir ett viktigt led i stödet till utvecklingsprocessen i de baltiska länderna. Tekoimporten Överenskommelsen innebär att Sverige i allt väsentligt kommer att kunna behålla existerande handelsmönster. Sverige kommer att inordnas i EU:s kvotsystem, men EU-kvoterna räknas upp med hänsyn till Sveriges nuvarande import. Flera för Sverige viktiga kvoter för import från Östeuropa avvecklas vid utgången av år 1997. Som en följd av medlemskapet kommer Sverige att sänka vissa tekotullar. Utrikes- och säkerhetspolitik Sverige avser medverka fullt ut och aktivt i den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Innebörden av en deklaration som Sverige, de övriga kandidatländerna och EU har ställt sig bakom är att vi träder in i samarbetet på samma villkor som gäller för de nuvarande medlemmarna. Detta kan vi göra med den militära alliansfriheten i behåll. Sverige, de övriga kandidatländerna och EU har gjort ett gemensamt uttalande om det utrikes- och säkerhetspolitiska samarbetet. I detta betonas betydelsen av en effektiv och väl sammanhållen utrikespolitik. Kandidatländerna kommer att delta i utformningen av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken redan i en interimsfas fram till dess att medlemskapet träder i kraft. Ekonomisk och monetär politik Sverige deltar i den framväxande ekonomiska och monetära unionen (EMU). Gemensamma ansträngningar för att uppnå monetär stabilitet är en viktig förutsättning för ekonomisk tillväxt och sysselsättning. Utvidgningskonferensen har noterat att ett slutligt svenskt ställningstagande avseende övergången från den andra till den tredje fasen, som bl.a. siktar på att införa en gemensam valuta, kommer att göras i ljuset av den fortsatta utvecklingen på detta område och i enlighet med bestämmelserna i Maastricht-fördraget . Alkoholpolitik Överenskommelsen innebär att vi slår vakt om grundstenarna i den svenska alkoholpolitiken. Systembolaget Systembolaget kommer att vara kvar, medan import-, export- och produktionsmonopolen avvecklas. Överenskommelsen har formen av en brevväxling mellan kommissionen och den svenska regeringen, som innebär att Systembolaget bibehålls med icke-diskriminerande behandling av leverantörer från hela EU-området. Införselbestämmelser Överenskommelsen innebär att Sverige behåller restriktioner för privatpersoners införsel av alkohol och cigaretter från andra EU-länder, förutsatt att varorna har beskattats där. Resande från andra EU-länder till Sverige får medföra: - 1 liter sprit eller 3 liter starkvin - 5 liter vin - 15 liter öl - 300 cigaretter. Om den resande också medför skattefria varor (taxfree), skall dessa varor räknas in i kvantiteterna ovan. Överenskommelsen, som också gäller övriga nordiska länder, är utformad så att det per den 31 december 1996 skall ske en översyn på motsvarande sätt som för Danmark, som har ett likartat undantag. Översynen skall ske enligt den ordning som gäller för omprövningen av den s.k. övergångsordningen för momsen. Den gäller till utgången av år 1996. Eftersom det här rör sig om en skattefråga måste beslutet i rådet tas med enhällighet. Sverige har därmed ett avgörande inflytande över införselfrågan och möjlighet att förlänga restriktionerna. Jordbruk Utgångspunkten för de svenska förhandlingarna med EU har varit att Sverige skall kunna delta i EU:s gemensamma jordbrukspolitik (CAP) från första dagen av ett medlemskap. Med den överenskommelse som EU och Sverige nu nått har detta mål uppfyllts. Överenskommelsen innebär tillfredsställande lösningar vad gäller kvoter för jordbruksproduktion och stödberättigad areal. Sverige kan producera spannmål, mjölk, socker och nötkött på minst nuvarande nivå. Sverige tillförsäkras genom uppgörelsen en: - Basareal om 1,8 miljoner hektar. - Sockerkvot på 370 000 ton. - Mjölkkvot på 3,3 miljoner ton. - För ett antal olika djur betalas bidrag ut. För Sverige omfattar dessa bidrag 155 000 am- och dikor, 250 000 tjurar och 180 000 tackor. Detta motsvarar ungefär Sveriges nuvarande antal. Stöd till jordbruket i norra Sverige Stödet till jordbruket i norra Sverige kommer att utgå på minst nuvarande nivå genom en kombination av olika stödformer. Till norrlandsjordbruket betalas i dag ut 971 miljoner kronor. Stödet är differentierat i stödområden 1-4. I stödområdena 1-3 kan stöd utgår till det s.k. nordiska jordbruksområdet (Nordic Agricultural Area, NAA). I stödområdena 1-4 kan ett "Miljöstöd-nord" samt ett stöd till mindre gynnade områden (Less Favoured Areas, LFA) utgå. Stöd till södra och mellersta Sveriges skogs- och mellanbygder I förhandlingarna har Sverige och EU diskuterat om hur stöd skall kunna lämnas till mindre gynnade områden (LFA). Vilka områden i Sverige som kvalificerar för stöd är ännu inte fastställt. En diskussion om detta kommer att föras mellan Sverige och kommissionen. Stora delar av skogs- och mellanbygderna i södra och mellersta Sverige, inkl Gotland och norra Öland väntas dock komma att ingå. Miljöstöd Det totala beloppet för miljöstöd till Sverige kan komma att uppgå till 165 miljoner ECU. Till detta skall i förekommande fall läggas en motsvarande svensk medfinansiering. Veterinära frågor; skyddet mot salmonella Sverige har fått igenom sitt krav att livsmedel, levande djur och foder som förs in i landet skall vara fria från salmonella. Det skall uppnås på följande sätt: - Vid införsel av kött till Sverige måste köttet vara inspekterat och godkänt vid slakteriet i det EU-land där djuret har slaktats. En garanti lämnas om att köttet är fritt från salmonella. Vid införsel av färska ägg till Sverige måste äggen komma från värphöns som genomgår kontrollprogram för salmonella. - Nötkreatur och svin som förs in i Sverige skall kontrolleras. För fjäderfä sker kontrollen i ursprungslandet på samma sätt som i det svenska kontrollprogrammet för fjäderfä. För foderråvaror av animalt ursprung har Sverige accepterat EU:s regelverk eftersom EU har ett liknande kontrollprogram. Sverige kommer också att ta stickprovskontroller vid import av livsmedel, levande djur och foder. - Beträffande andra viktiga veterinära frågor har övergångsarrangemang överenskommits. Detta gäller skyddet mot svinpest, "galna ko"-sjukan och andra djursjukdomar. Fodermedel Vad gäller tillsatser av antibiotika och kemoterapeutica i fodermedel innebär förhandlingsresultatet att Sverige under en övergångsperiod av fyra år bibehåller nuvarande förbud. Under denna tid kommer EU att på basis av vetenskapligt underlag göra en utvärdering av reglerna på området. Sverige kommer givetvis att aktivt delta i detta arbete. För vissa andra tillsatsämnen och restämnen i foder liksom för det s.k. kadavermjölet har överenskommits om en treårig övergångsperiod. Under denna tid bibehåller vi våra längre gående förbud och begränsningar samtidigt som vi medverkar i en vetenskaplig utvärdering av EU:s regler. Fiske Sverige kommer från och med anslutningsdagen att fullt ut delta i EG:s gemensamma fiskeripolitik (CFP). Detta medför bl.a. att Sverige får fullständig tullfrihet och därmed kan exportera färsk fisk och bearbetade fiskprodukter till EU utan handelshinder. Den sedan länge för Sverige missgynnade och snedvridna konkurrenssituationen upphör därmed. - Sveriges andel av torskkvoten i Östersjön höjs och ökar ytterligare i takt med ett ökat torskbestånd. Svenska fiskeregler (foderfiske, maskstorlek, drivnät etc.) består genom övergångsbestämmelser och översyn av reglerna. - Sverige får del av fiskekvoterna motsvarande tidigare fångster i de vatten som vi nu fiskar i. Beräkningsgrunden för vår andel är de senaste fem årens fiske. Sverige får även tillgång till vissa ickekvoterade arter i Nordsjön såsom tobis och vitlinglyra. - Den svenska fiskerinäringen, inkl vattenbruket, kommer att kunna erhålla EU:s strukturstöd, där unionen svarar för ca hälften av finansieringen. Jakt Överenskommelsen innebär att jakt på björn och bäver, storskarv, korp och ripa m.m. kan fortsätta utan inskränkningar i Sverige. Regionalpolitik Sverige har nått en överenskommelse med EU-länderna om regionalpolitiken som väl avspeglar svenska regionalpolitiska prioriteringar. Överenskommelsen möjliggör dels en fortsatt aktiv nationell regionalpolitik med minst samma omfattning och med i stort sett samma inriktning som dagens, dels att Sverige får del av medel ur EU:s gemensamma strukturfonder. Från svensk sida har framhållits att EU:s traditionella kriterier för att utse områden som är berättigade till stöd inte är tillämpliga på de svenska problemen som gles befolkning, långa avstånd, små lokala marknader och kallt klimat. Sverige har fått gehör för dessa argument och befolkningstäthet har etablerats som ett kriterium för såväl den nationella som den gemensamma politiken. Nationell regionalpolitik Den svenska målsättningen var att få klartecken för ett stödområde av samma omfattning som i dag (täckande 20% av landets befolkning) och att kunna bedriva en fortsatt ambitiös regionalpolitik med de stödformer (lokaliseringsstöd, utvecklingsbidrag, sysselsättningsbidrag, nedsatta socialavgifter och transportstöd) som används i dag. Dessa frågor har formellt hanterats mellan Sverige och kommissionen. Det som hittills framkommit i dessa överläggningar stöder de bedömningar som riksdagen och regeringen tidigare gjort om våra möjligheter att bedriva en nationell regional politik. Överenskommelsen skall regleras i en kommande skriftväxling mellan Sverige och kommissionen. Strukturfonderna Unionen har infört ett nytt stödprogram, det s.k. mål 6, skräddarsytt för områden som karaktäriseras av gles befolkning. Detta beräknas ge ca 900 kr/inv. för regional- och strukturutveckling i de inre delarna av landet. Förutom stöd under mål 6 får Sverige, genom de s.k mål 2-5, strukturfondsstöd till vissa utsatta industri- och landsbygdsområden i olika delar av landet samt stöd för arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Det sammanlagda stödet från mål 2-6 i EU:s strukturfonder kan beräknas till 2,4 mdr kronor år 1995. Beloppet räknas därefter upp år för år. Skatter De svenska kraven har tillgodosetts vad gäller punktskatter och momsregler. För beskattning av cigaretter har Sverige fått övergångstider om dels ett år för att införa värdeskatt på cigaretter, dels fyra år för att nivån på punktskatten skall uppgå till 57% av försäljningspriset. EU och Sverige har också enats om att moms inte skall utgå på inträdesbiljetter till sportevenemang. Vad gäller införande av moms på inträde till bio har vi fått en ettårig övergångsperiod. Vi har också medgetts rätt att tillämpa 0-skattesats på dagstidningar, receptbelagda läkemedel samt på produktion av medlemstidningar. Vi får också behålla våra tre miljöklasser vid beskattningen av diesel och eldningsolja. Sociala protokollet och kollektivavtalen Sverige har i förhandlingarna fått bekräftat att den svenska arbetsmarknadsmodellen är väl förenlig med ett EU-medlemskap. I ett brev till arbetsmarknadsminister Börje Hörnlund har den ansvarige kommissionsledamoten Padraig Flynn bekräftat den svenska uppfattningen att Maastricht-fördragets sociala protokoll inte på något sätt kräver ändrad praxis i Sverige vad avser sättet att lösa arbetsmarknadsfrågor. De svenska kollektivavtalen utgör ett fullgott medel för att genomföra EG:s direktiv på arbetsmarknadens område. Sverige välkomnar ett utökat samarbete inom ramen för Maastricht-fördragets s.k. sociala protokoll. Sverige avser att som medlem av EU aktivt bidra till den fortsatta utvecklingen av den sociala dimensionen. Inrikes- och rättsliga frågor Sverige kommer att delta fullt ut i förverkligandet av den fria rörligheten för personer. Detta förutsätter dock att andra åtgärder vidtas för att ersätta de slopade gränskontrollerna mellan medlemsländerna. Dessa åtgärder omfattar bl.a. en förstärkt yttre gränskontroll gentemot icke-EU-länder och ett utvidgat samarbete mellan medlemsländernas polis- och andra myndigheter. Samarbetet inom unionens s.k. tredje pelare innebär att Sverige kommer att medverka i ett brett europeiskt samarbete mot illegal handel med narkotika och andra former av internationell brottslighet. Vi blir också delaktiga i ett bredare samarbete i flykting- och invandringspolitiska frågor. Budgetbidraget Sverige och EU har nått överenskommelse om det svenska bidraget till unionens budget. Överenskommelsen innebär bl.a en infasning av det svenska bidraget över fyra år. Återbäringen under denna fyraårsperiod uppgår till ca 9,2 mdr kronor. Infasningen av det svenska budgetbidraget regleras så att belastningen på den svenska statsbudgeten påtagligt begränsas under de första två åren och sedan gradvis ökar under de två påföljande åren. Tyngdpunkten på infasningen ligger alltså på de två första medlemskapsåren. Belastningen på statsbudgeten uppgår till 9 mdr kronor 1995 och 11-12 mdr kronor 1996. Lösningen avspeglar väl de svenska förhandlingskraven. Offentlighetsprincipen Sverige har gjort följande ensidiga deklaration som kommer att införas i utvidgningskonferensens slutakt: "Sverige bekräftar sitt uttalande den 1 februari 1993. Sverige välkomnar utvecklingen i EU mot ökad öppenhet och insyn. Offentlighetsprincipen och, i synnerhet, allmänhetens tillgång till offentliga handlingar liksom meddelarfriheten är och förblir grundläggande principer som utgör en del av Sveriges konstitutionella, politiska och kulturella arv." EU-länderna noterar att i en egen deklaration detta svenska uttalande och utgår från att vi följer regelverket. Samefrågor Genom ett särskilt protokoll slås fast att renskötseln exklusivt tillkommer den samiska befolkningen och är av avgörande betydelse för den samiska näringsverksamheten och kulturen. Eventuella framtida förslag om att utvidga renskötselrätten till andra än samer måste antas enhälligt, vilket innebär att Sverige får vetorätt. Ett annat viktigt resultat av förhandlingarna är att statsstöd även fortsättningsvis kan utgå till samisk näringsverksamhet och att renkött erhåller ett tillräckligt gränsskydd mot import från tredje land. Nordiskt samarbete När EU utvidgas kommer ett fortsatt nordiskt samarbete att äga rum också inom ramen för EU. I en gemensam deklaration fastslås att "Sverige, Finland och Norge, som medlemmar i den Europeiska unionen, avser att fortsätta med det nordiska samarbetet, i full överensstämmelse med gemenskapsrätten och andra bestämmelser i fördraget om den Europeiska unionen, sinsemellan såväl som med andra länder och områden". Den senare punkten syftar bl.a. på Island. Sverige har också framhållit att hänsyn måste tas till den nordiska passunionen vid genomförandet av den fria rörligheten för personer och den därtill följande skärpta gränskontrollen gentemot icke-EU-länder. Snuset Sverige har uppnått ett permanent undantag från EU:s snusförbud och har åtagit sig att inte exportera snus till övriga länder inom unionen (utom till Norge, som uppnådde samma undantag som Sverige). Livförsäkringar Överenskommelsen innebär att Sverige har beviljats en övergångsperiod för de svenska försäkringsbolagens innehav av bostadsobligationer till år 2000. Fritidsfastigheter Sverige och övriga kandidatländer har fått en femårig övergångsperiod. Under denna tidsperiod kan vår lagstiftning inte ifrågasättas. I en deklaration konstateras att EU:s regelverk inte hindrar enskilda medlemsstater att vidta icke-diskriminerande åtgärder avseende fritidsfastigheter, om åtgärderna kan anses nödvändiga för planering av markanvändningen och skyddet av miljön. Institutionella frågor Medlemskapet innebär att Sverige får säte och stämma i unionens alla institutioner, däribland ministerrådet, kommissionen, parlamentet och domstolen. Det har sedan tidigare stått klart att Sverige får en plats i kommissionen och att svenska språket får status som officiellt språk inom EU. I rådet får Sverige 4 röster och i parlamentet 22 platser. Sverige får utse en domare vardera i EU-domstolen, första instansrätten och revisionsrätten. I den regionala kommittén får Sverige 12 platser och i den ekonomiska och sociala kommittén likaledes 12 platser. Genom ett svenskt medlemskap kommer ca 600 svenskar att rekryteras av unionens institutioner till chefs-, handläggar-, tolk- och översättartjänster. De institutionella frågorna kommer att ses över i samband med den regeringskonferens som förutses äga rum år 1996. Förhandlingarna om ett svenskt medlemskap i Europeiska Unionen har förts inom ramen för en särskild Konferens mellan EU och de fyra medlemskapssökande staterna från februari år 1993 till mars 1994. Förhandlingarna har resulterat i ett antal konklusioner, skriftväxlingar m.m. Förhandlingsresultatet har summerats i en rapport till Europaparlamantet och kodifieras för närvarande med sikte på att intas i ett anslutningsavtal. Avtalet kan väntas vara slutgiltigt avfattat medio april i år. BILAGA 3 Departementspromemorian Sveriges medlemskap i den europeiska unionen (Ds 1994:48) - Förteckning över remissinstanser som inkommit med yttrande Justitiekanslern Hovrätten över Skåne och Blekinge Kammarrätten i Göteborg Stockholms tingsrätt Statens naturvårdverk Juridiska fakultetsnämnden vid universitetet i Stockholm Juridiska fakultetsnämnden vid universitetet i Uppsala Juridiska fakultetsnämnden vid universitetet i Lund Fullmäktige i Sveriges riksbank Riksdagens ombudsmän Försäkringsöverdomstolen Domstolsverket Rikspolisstyrelsen Datainspektionen Kommerskollegium CECA-nämnden SIDA Beredningen för internationellt tekniskt-ekonomiskt samarbete, BITS Styrelsen för u-landsforskning, SAREC Swedecorp Försvarsmaktens Organisationsmyndighet Försvarets forskningsanstalt Flygtekniska försöksanstalten Överstyrelsen för civil beredskap Statens räddningsverk Kustbevakningen Styrelsen för psykologiskt försvar Försvarets materielverk Riksförsäkringsverket Socialstyrelsen Läkemedelsverket Folkhälsoinstitutet Statens handikappråd Statens institutionsstyrelse Jämställdhetsombudsmannen Post- och Telestyrelsen Vägverket Sjöfartsverket Luftfartsverket Generaltullstyrelsen Statskontoret Statistiska centralbyrån Finansinspektionen Riksrevisionsverket Riksskatteverket Riksgäldskontoret Boverket Statens bostadskreditnämnd Nämnden för offentlig upphandling Centrala studiestödsnämnden Verket för högskoleservice Skolverket Sametinget Forskningsrådsnämnden Jordbruksverket Statens utsädeskontroll Statens växtsortnämnd Statens maskinprovningar Statens veterinärmedicinska anstalt Statens livsmedelsverk Skogsstyrelsen Fiskeriverket Skogs- och jordbrukets forskningsråd Statens lantmäteriverk Arbetsmarknadsstyrelsen Arbetarskyddsstyrelsen Arbetsmiljöinstitutet Arbetsmiljöfonden Arbetslivscentrum Samhall AB Arbetsdomstolen Glesbygdsmyndigheten Närings- och teknikutvecklingsverket Styrelsen för teknisk ackreditering - Swedac Sveriges Provnings- och Forskningsinstitut Patent- och registreringsverket Konkurrensverket Marknadsdomstolen Statens kulturråd Riksarkivet Riksantikvarieämbetet Kabelnämnden Svenska språknämnden Svenska Filminstitutet Statens invandrarverk Utlänningsnämnden Ombudsmannen mot etnisk diskriminering Länsstyrelsen i Blekinge län Länsstyrelsen i Gotlands län Länsstyrelsen i Gävleborgs län Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län Länsstyrelsen i Hallands län Länsstyrelsen i Jämtlands län Länsstyrelsen i Jönköpings län Länsstyrelsen i Kalmar län Länsstyrelsen i Kopparbergs län Länsstyrelsen i Kristianstad län Länsstyrelsen i Kronobergs län Länsstyrelsen i Malmöhus län Länsstyrelsen i Norrbottens län Länsstyrelsen i Skaraborgs län Länsstyrelsen i Stockholms län Länsstyrelsen i Södermanlands län Länsstyrelsen i Uppsala län Länsstyrelsen i Värmlands län Länsstyrelsen i Västerbottens län Länsstyrelsen i Västernorrlands län Länsstyrelsen i Västmanlands län Länsstyrelsen i Älvsborgs län Länsstyrelsen i Örebro län Länsstyrelsen i Östergötlands län Konsumentberedningen Konsumentverket Kemikalieinspektionen Statens kärnkraftsinspektion Statens strålskyddsinstitut AP-fonden, Första, Andra och Tredje Fondstyrelserna AP-Fonden, Fjärde Fondstyrelsen AP-Fonden, Femte Fondstyrelsen Apotekarsocieteten Bilindustriföreningen Familjejordbrukens Riksförbund Finansbolagens Förening Folkpartiet Liberalernas Kvinnoförbund Fondbolagens Förening Fria Högerstudenters Förbund Föreningen Auktoriserade Revisorer Föreningen Våra Rovdjur Företagarnas Riksorganisation Företagens Uppgiftslämnardelegation Försäkringskasseförbundet Grossistförbundet Svensk Handel Grön Ungdom i Storstockholm Handelns samarbetsorgan i jordbruksfrågor Handikappförbundens Samarbetsorgan Handikappinstitutet Industriförbundet IOGT/NTO Jernkontoret Svenska Journalistförbundet Kooperativa förbundet Landsorganisationen i Sverige Landstingsförbundet Lantbrukarnas Riksförbund Livsmedelsekonomiska Samarbetsnämnden Miljöpartiet de Gröna Riksorganisationen Moderata Kvinnoförbundet PMI Penningmarknadsinformation AB Pensionärernas Riksorganisation PRO Posten AB Rädda Barnen SIS - Standardiseringskommissionen i Sverige Skogsindustrierna Skogsägarnas riksförbund Stadshypotek AB Statens Bostadsfinansieringsaktiebolag Stockholms handelskammare Svenska Arbetsgivareföreningen Svenska Bankföreningen Svenska Fondhandlareföreningen Svenska Försäkringsmäklares Förening Svenska Jägarförbundet Svenska Kommunförbundet Svenska kyrkans centralstyrelse Svenska röda korset Svenska samernas riksförbund Sveriges Advokatsamfund Sveriges Akademikers Centralorganisation Sveriges domareförbund Sveriges exportråd Sveriges försäkringsförbund Sveriges frikyrkosamråd Sveriges frukt- och grönsaksdistributörers förening Sveriges Jordbruksarrendatorers förbund Sveriges Jordägarförbund Sveriges kemiska industrikontor Sveriges köpmannaförbund Sveriges livsmedelsindustriförening Sveriges Verkstadsindustrier Svenska Tidningsutgivarföreningen Tekoindustirerna Textilimportörerna Tjänstemännens Centralorganisation Ung Vänster Sveriges Veterinärförbund Värdepapperscentralen VPC AB Tull-Kust Ungdomens Nykterhetsförbund Jämställdhetsarbetarnas förening BILAGA 4 Sammanfattning av betänkandet (SOU 1994:10) Anslutning till EU - Förslag till övergripande lagstiftning Sammanfattning Förhandlingarna om ett svenskt medlemskap i Europeiska unionen (EU) pågår fortfarande. Avsikten är att Sverige - under förutsättning att det svenska folket i den kommande folkomröstningen säger ja till ett svenskt medlemskap - skall inträda som medlem år 1995. Ett medlemskap i EU förutsätter vissa grundlagsändringar men också över- gripande lagstiftning av annat slag. Vårt uppdrag har varit att lägga fram förslag till den lagstiftning av senast nämnda slag som kan krävas vid en svensk anslutning till EU. Regeringen har i december 1993 till riksdagen överlämnat en proposition med förslag till grundlagsändringar inför ett svenskt medlemskap i EU. Genom dessa grundlagsändringar åstadkoms de kostitutionella förutsättningarna för ett medlemskap. Härigenom blir det möjligt att överlämna beslutanderätt till gemenskapens institutioner. Därefter måste beslutanderätt också faktiskt överlämnas till gemenskapen. Detta kan enligt vad som uttalades i våra direktiv (se bilaga) regleras genom en särskild författningsbestämmelse. En fråga som enligt direktiven borde övervägas är hur den svenska an- slutningen till de grundläggande fördragen skall regleras och en annan hur de rättsregler som Europeiska gemenskaperna (EG) redan har beslutat med stöd av dessa fördrag skall göras tillämpliga här i landet. Något som också kunde komma att aktualiseras var huruvida principen om gemenskapsrättens företräde och - i vissa fall - direkta effekt bör framgå av den svenska lagstiftningen eller om förhållandet mellan EG-rätten och intern svensk rätt borde lösas på något annat sätt. En fråga av betydelse som enligt direktiven också borde övervägas i detta sammanhang är omfattningen av samrådet mellan regering och riksdag inför be- handlingen av viktigare förslag i framför allt ministerrådet och i vad mån detta samråd kan behöva författningsregleras. Avslutningsvis framhölls i våra direktiv att i detta sammanhang borde övervägas även hur de författningar som beslutats till uppfyllande av Sveriges förpliktelser enligt avtalet om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES) påverkas genom ett svenskt medlemskap i EU. Övertagande av fördragen och sekundärrätten Gemenskapsrätten består först och främst av de grundläggande fördragen, den s.k. primärrätten. Till EG:s sekundärrätt hör de rättsakter som antagits av EG:s institutioner. Hit räknas i första hand förordningar, direktiv och beslut som är av bindande natur. Härtill kommer också andra icke bindande rättsakter, som rekommendationer eller yttranden. Stora delar av primärrätten och sekundärrätten utgör direkt tillämpbar rätt i medlemsstaterna. Vid en anslutning till EU måste en stat acceptera och lojalt tillämpa det vid tillträdestidpunkten existerande regelverket. Sverige utgör härvidlag inget undantag. Med hänsyn till vårt dualistiska synsätt krävs emellertid någon form av nationell lagstiftning för att införliva det gemenskapsrättsliga regelverket med svensk rätt. Traditionellt finns det två olika metoder för att införliva innehållet i en internationell överenskommelse med nationell rätt. Det kan ske genom transformation eller genom inkorporering. I fråga om de grundläggande fördragen är det enligt vår mening omöjligt att tänka sig någon annan form för att införliva dessa med svensk rätt än inkorporering. Man kan utgå från att Sverige i sitt anslutningsfördrag kommer att ansluta sig till alla unionens tidigare fördrag. Detta skulle i så fall betyda att, från strikt juridiska utgångspunkter, det skulle räcka att i den svenska anslut ningslagen föreskriva att det svenska anslutningsfördraget skall gälla i Sverige. Genom en sådan bestämmelse skulle ju också övriga fördrag (och för den delen även sekundärrätten) inkorporeras i svensk rätt eftersom de är en del av anslutningsfördraget. Enligt vår mening bör emellertid en sådan strikt minimalistisk och för andra än specialister svårbegriplig lösning inte väljas. Det bör i stället direkt av den svenska anslutningslagen framgå vilka fördrag som blir gällande rätt i Sverige. För en sådan lösning talar goda pedagogiska skäl och intresset att i anslutningslagen tydligt ange att de grundläggande fördragen utgör en del av den svenska nationella rätten. Vi har vidare övervägt om fördragen skall inkorporeras i sin helhet eller bara i vissa delar. T.ex. valde man i den danska tillträdeslagen att begränsa inkorporeringen till "umiddelbart anvendelige" bestämmelser. Vi har funnit det vanskligt att selektivt inkorporera fördragen. Detta gäller särskilt, om man gör urvalet genom att endast i allmänna ordalag ange de bestämmelser som skall inkorporeras. En generell inkorporering av fördragen är enligt vår mening att föredra och leder till det juridiskt mest korrekta resultatet. Det är nämligen angeläget att reglerna inkorporeras med den effekt de har enligt EG-rätten, varken mer eller mindre. Vi anser därför att den mest korrekta lösningen är att inkorporera fördragen i deras helhet med tillhörande bilagor och protokoll. Detta torde också bäst svara mot de förpliktelser Sverige åtar sig som medlem i EU. Även i fråga om sekundärrätten gäller - åtminstone som en teoretisk ut- gångspunkt - att man kan tänka sig att införliva denna med svensk rätt antingen genom transformation eller genom inkorporering. Valet är emellertid här något mera komplicerat än beträffande de grundläggande fördragen. Förordningar skall ha allmän giltighet, vara bindande i sin helhet och direkt tillämpliga i alla medlemsstater. Efter en svensk anslutning till EU måste således alla förordningar som redan har beslutats kunna tillämpas direkt av våra domstolar och andra myndigheter på samma sätt som andra nationella normer. De redan beslutade förordningarna bör därför inkorporeras i svensk rätt. I fråga om direktiven är förhållandet annorlunda. Vi konstaterar till en början att direktiv som har beslutats fram till tidpunkten för en svensk anslutning till EU i princip då redan skall ha omsatts eller vara på väg att omsättas till inhemska föreskrifter i den mån så har befunnits nödvändigt. Problem kan emellertid uppstå, om vi av någon anledning skulle ha förbisett ett direktiv eller missförstått dess rätta innebörd. Ett direktiv kan vidare, åtminstone till vissa delar, ha direkt effekt och därigenom skapa rättigheter och skyldigheter för dem det berör. Vi måste därför, för att säkerställa dessa rättsliga effekter, också beträffande de redan beslutade direktiven se till att de kan göras gällande i Sverige i sådana fall. Det måste emellertid, även när det gäller direktiven, bli fråga om en inkorporering. Vi vill framhålla att den reglering vi föreslår inte ersätter det sedan tidigare vedertagna sättet för att omsätta direktiv till svensk rätt. Vad som sagts om direktiv gäller även be- träffande beslut. I fråga om rekommendationer och yttranden gäller däremot i princip att de inte kan tilläggas någon direkt effekt eller någon bindande verkan. Däremot kan dessa typer av rättsakter ha betydelse för att förstå den rätta innebörden av annan EG-rätt. Det är emellertid vanskligt att med bestämdhet uttala sig om vilken betydelse sådana rättsakter kan få i det enskilda fallet, om frågan skulle komma under EG-domstolens prövning. Även dessa rättsakter bör därför inkorporeras. För att på ett resolut och entydigt sätt med svensk rätt införliva den EG-rätt som finns vid ett svenskt inträde föreslår vi således att inte bara för- ordningarna, utan alla de rättsakter som har beslutats av EG:s organ fram till tidpunkten för en svensk anslutning till EU skall inkorporeras i svensk rätt. Detta bör ske genom en särskild bestämmelse i anslutningslagen som anger att den redan beslutade sekundärrätten skall gälla här i landet. För att undvika risken för missförstånd föreslår vi dock att det i lagen uttryckligen sägs att rätts- akterna "skall gälla här i landet på det sätt som följer av fördragen". Överlåtelse av beslutanderätt Vi konstaterar att det som främst utmärker samarbetet inom EU är att medlemsstaterna inom de områden som samarbetet avser har avstått från att på egen hand fatta beslut om lagar och förordningar och andra åtgärder som kan behövas för att uppnå syftet med samarbetet och i stället utövar dessa beslutsbefogenheter gemensamt inom EG:s institutioner. Genom att ratificera anslutningsfördraget med EU kommer vi att åta oss att överlåta beslutanderätt till gemenskaperna i den omfattning som krävs enligt de grundläggande fördragen vid tidpunkten för anslutningen. Vi har övervägt hur detta lämpligen bör ske. Kravet på att medlemsstaterna skall avstå beslutsbefogenheter till gemenskaperna följer av innehållet i de grundläggande fördragen. Som redan har framgått föreslår vi nu att alla de grundläggande fördragen som ger gemenskapernas organ sin kompetens skall införlivas med svensk rätt genom en särskild bestämmelse i anslutningslagen. Det kan med fog hävdas att vi därmed rent faktiskt också överlåter beslutanderätt till gemenskaperna i den omfattning som fördragen kräver eftersom just detta är en del av innebörden av de grund- läggande fördragen enligt EG:s rättsordning. Sett från en sådan utgångspunkt skulle det inte behövas någon särskild bestämmelse i anslutningslagen om att överlåta beslutanderätt till EG:s organ. Överlåtelsen följer av fördragen. Det faktum att medlemsstaterna överlåter en betydande del av sina befogen- heter att fatta beslut till de gemensamma organen är något som skiljer samarbetet inom EU från annat internationellt samarbete. Vidare är det just överlåtelsen av beslutsbefogenheter till de gemensamma organen som utlöser de konstitutionella effekterna av ett medlemskap i EU. Överlåtelsen av beslutanderätt är således en viktig och avgörande åtgärd vid ett medlemskap i EU. Vi har därför funnit att den överlåtelse av beslutanderätt till de gemensam- ma organen som följer av ett medlemskap i EU också bör slås fast i en särskild författningsbestämmelse. Vi uttrycker det så att EG:s organ får fatta beslut med verkan här i landet i den omfattning som följer av de grundläggande fördragen. Gemenskapsrättens förhållande till svensk rätt I utredningens direktiv ställs frågan huruvida principerna om gemenskapsrättens företräde och - i vissa fall - direkta effekt bör framgå av den svenska lagstiftningen eller om förhållandet mellan EG-rätten och intern svensk rätt bör lösas på något annat sätt. Vi konstaterar att Romfördraget - bortsett från artikel 189 - inte innehåller några uttryckliga och preciserade bestämmelser om förhållandet mellan medlemsstaternas nationella rättsordningar och gemenskapens regler. Genom EG-domstolens praxis har emellertid vissa inom gemenskapen och medlemsstaterna numera inte ifrågasatta principer etablerats. EG-domstolen fastslog sålunda tidigt att gemenskapsrätt har företräde framför nationell rätt. Vidare har EG-domstolen slagit fast bl.a. att för medlemsstaterna bindande bestämmelser i grundfördragen och i direktiv ger upphov till rättigheter för medlemsstaternas innevånare och att dessa rättigheter kan göras gällande gentemot medlemsstaterna under förutsättning att bestämmelserna är så klara och entydiga att det omedelbart går att tillämpa dem. Genom sådana och andra uttalanden av EG-domstolen, som inom det EG-rättsliga systemet har exklusiv rätt att uttolka EG-rätten, har det utkristalliserats vissa principer rörande EG-rättens företräde, direkta tillämplighet och direkta effekt. Principen om gemenskapsrättens företräde innebär att EG-rätt har företräde framför nationell rätt. Om en författningsbestämmelse strider mot en EG-regel, är landets domstolar och andra myndigheter skyldiga att tillämpa EG-regeln framför den inhemska lagen. Den direkta tillämpligheten innebär att stora delar av grundfördragen och den sekundära rätten automatiskt utgör en del av medlems- staternas interna rätt. Den direkta effekten innebär att enskilda kan grunda rättigheter och i bland även åläggas skyldigheter direkt på basis av EG-rätten. Förutsättningarna för att en regel skall ha direkt effekt är att den är tillräckligt klar och precis samt ovillkorlig. Både försåvitt gäller primär EG-rätt och förordningar föreligger en presumtion för att dessa regler har direkt effekt. Detta gäller emellertid inte för direktiv. Genom anslutningslagen kommer EG:s befintliga primär- och sekundärrättsliga regelverk att förklaras vara gällande i Sverige. Härav följer att EG:s grundfördrag och de på dem baserade och av EG-domstolen fastställda rättsprinciperna kommer att utgöra en integrerad del av den svenska rättsord- ningen och får fullt genomslag i denna. Vid nu angivna förhållanden framstår det enligt vår bedömning som överflödigt att påpeka att de tidigare redovisade principerna om EG-rättens företräde, direkta tillämplighet och direkta effekt blir tillämpliga även i Sverige, om Sverige blir medlem i EU. Hur påverkas EES-avtalet och EES-författningarna? EES-avtalet är ett associationsavtal mellan EG, dess medlemsländer och EFTA-länderna utom Schweiz. Det är tillämpligt inte bara i EFTA/EG-förhållanden utan också EFTA-länderna sinsemellan. EES-avtalet innehåller dels huvudbestämmelser som motsvarar vissa av de grundläggande EG-bestämmelserna i Romfördraget, dels protokoll och bilagor som innehåller närmare bestämmelser för avtalets tillämpning samt hänvisningar till de EG-rättsakter, dvs. EG-regler som också ingår i avtalet. En grundläggande skillnad mellan EES och EU-medlemskap är att avtalsparterna i EES inte överlämnar någon lagstiftningskompetens till gemensamma organ. Det gäller följaktligen för respektive EFTA-stat att försöka efterlikna EG-rätten så långt det går när EES-avtalets regler av sådan EG-karaktär görs till en del av den egna rättsordningen. För att uppfylla skyldigheterna enligt avtalet har Sverige inkorporerat vissa delar av avtalet i svensk lagstiftning. Det gäller i första hand EES-avtalets huvudbestämmelser och de EG-förordningar som är en del av avtalet. Inkorporeringen innebär att reglerna tillämpas som svensk rätt precis som de ser ut inom EG. Beträffande de direktiv som avtalet innefattar så gäller för dem detsamma som gäller inom EU:s medlemsstater, dvs. de är inte direkt tillämpliga men bindande för avtalets parter till det resultat som skall uppnås. Det innebär att det krävs lagstiftningsåtgärder i Sverige som uppfyller direktivens mål, men själva direktivet blir inte som sådant direkt svensk rätt. Med ett svenskt EU-medlemskap följer att EG-rätten som den är blir en del av den svenska rättsordningen. De grundläggande fördragen och redan beslutade rättsakter blir genom den svenska anslutningsakten och den svensaka anslutningslagen gällande för och i Sverige på samma sätt som de gäller inom EU. Såvitt kan bedömas medför ett svenskt medlemskap i EU inte i och för sig några skyldigheter att vidta några åtgärder beträffande EES-regler som införlivats i svensk rätt. Inte ens om det finns direkta EG-motsvarigheter till bestämmelserna, torde det finnas någon skyldighet att upphäva EES-bestämmelsen till förmån för EG-bestämmelsen. Allmänna effektivitets- och tydlighetsskäl talar emellertid för att man i Sverige begränsar regelgivningen där det går. Några nackdelar med att upphäva bestämmelser som ändå gäller i landet kan knappast finnas. För svensk del torde detta innebära att stora delar av de författningar som införlivat EES-avtalet i princip kan upphävas. Vi har således kommit fram till att EES-lagen bör upphävas i sin helhet och att de bestämmelser av i huvudsak administrativ natur vars motsvarigheter vi alltjämt kommer att behöva vid ett medlemskap skall införas i annan författning. Svenska författningar som inkorporerat EG-förordningar bör också upphävas. Det bör ankomma på resp. departement eller i förekommande fall på den myndighet som inkorporerat förordningen i fråga att avgöra vilka svenska tillämpningsbestämmelser som kommer att behövas även efter ett medlemskap och i vilka författningar dessa i så fall bör placeras. Svenska författningar som transformerat direktiv bör behållas i den mån svensk rätt därigenom redan anpassats till EG-rätten. De bör dock ändras så att det framgår att författningarna inte längre i första hand har sin grund i EES-avtalet utan i ett svenskt EU-medlemskap. Samråd och information mellan regering och riksdag Vi konstaterar att denna fråga är av en annan karaktär än de frågor vi tidigare har tagit ställning till som i huvudsak varit av juridisk-teknisk natur. Den rör folkstyrets framtida villkor och former på de områden som samarbetet inom EU avser och har stor politisk betydelse. Om Sverige blir medlem i EU, flyttas vissa befogenheter från svenska organ, däribland riksdag och regering, till EG:s organ. Det är främst fråga om norm- givning där befogenheterna i dag kan tillkomma riksdagen, regeringen eller någon förvaltningsmyndighet. Europeiska unionens råd är EG:s främsta lagstiftare. En- ligt folkrätten och enligt regeringsformen är det regeringen som företräder Sverige i mellanfolkliga relationer. Det blir således regeringen som kommer att agera på Sveriges vägnar i rådet och i andra EG-organ. Man kunde naturligtvis tänka sig att riksdagens inflytande, som i vissa av EU:s medlemsstater, skulle utövas endast som en kontroll i efterhand med hjälp av de instrument för sådan kontroll som redan finns. Enligt vår mening bör man emellertid inte nöja sig med detta utan sträva efter en ordning där parlamentet, som i en del andra medlemsstater, därutöver får ett aktivt och reellt inflytande som gör det möjligt att på förhand påverka de ståndpunkter Sverige skall inta vid förhandlingar och beslutsfattande inom EU. Författningsreglering eller ej Det parlamentariska statsskicket medför att regeringen vid hanteringen av frågor som rör samarbetet inom EU, liksom beträffande alla andra frågor, för sin existens är beroende av att riksdagen tolererar regeringen. Man kan därför anta att varje regering i eget intresse ser till att hålla riksdagen väl informerad om vad som pågår inom EU och hos den förankrar sin ståndpunkt i de frågor som skall bli föremål för beslut i rådet för att inte i efterhand råka ut för ett bakslag. Det kunde mot den här bakgrunden hävdas att en särskild lagreglering för just samarbetet inom EU vore överflödig och att man i stället kunde nöja sig med endast ett parlamentariskt ansvar för regeringen gentemot riksdagen även för de frågorna. Å andra sidan spänner samarbetet inom EU över stora och viktiga områden. Riksdagen avstår en del av sina befogenheter och Sverige blir folkrättsligt bundet av gemenskapernas beslut som fattats under regeringens medverkan. En fastare ram för regeringens skyldigheter i förhållande till riksdagen ter sig därför påkallad och stämmer för övrigt väl överens med svenska lagstiftnings- traditioner. En ordning utan författningsreglering skulle också kunna leda till att benägenheten att sprida information till och samråda med företrädarna för oppositionen minskar, i vart fall då regeringen har en stabil riksdagsmajoritet bakom sig. Det vore olyckligt. Vi har därför utan större tvekan stannat för att regeringens skyldigheter i förhållande till riksdagen i dessa hänseenden skall slås fast i en särskild be- stämmelse. Närmare om regeringens skyldigheter Samarbetet inom EU rör både stort och smått, viktigt och mindre viktigt, och både sådant som det i dag är förbehållet riksdagen att besluta om och sådant som regeringen eller förvaltningsmyndigheterna kan bestämma. Vi poängterar att det inte ankommer på oss eller på regeringen att ta ställning till i vilka former riksdagen skall arbeta. Vi har emellertid som arbetshypotes utgått från att förslagen i betänkandet EG och våra grundlagar (SOU 1993:14) i detta avseende skall genomföras. De förslagen bygger på tanken att regeringens information så långt som möjligt skall lämnas vid öppna riksdagssammanträden men att det också skall inrättas en särskild nämnd för samråd mellan riksdag och regering inför förhandlingar i rådet. I fråga om den närmare omfattningen av regeringens skyldigheter gentemot riksdagen har vi därför funnit det ändamålsenligt att skilja mellan ett mera formellt samråds- förfarande, som bör vara inriktat på beslutsfattandet i Europeiska unionens råd och en allmän informationsskyldighet som bör vara bred och allomfattande. Samrådsförfarandet I fråga om det formella samrådsförfarandet mellan regering och riksdag inför diskussioner och beslut i rådet har vi övervägt om detta skall omfatta alla frågor eller om området för samrådsskyldigheten bör avgränsas på något sätt. Allmänt sett vore det angeläget att riksdagen finge goda möjligheter att påverka förhandlingsupplägget i mera betydelsefulla frågor medan detaljer och teknikaliteter med fördel kunde hanteras av regeringen på egen hand. Vid vårt slutliga ställningstagande till hur den formella skyldigheten för regeringen att samråda med riksdagen bör bestämmas har vi stannat för en lösning som anknyter till den praxis som har utbildats i Danmark för hanteringen av dessa frågor. Detta innebär att regeringen skall underrätta det organ riksdagen utsett för ändamålet om alla frågor som skall behandlas i ministerrådet. Därutöver skall regeringen rådgöra med nyss nämnda organ i riksdagen om hur förhandlingarna i ministerrådet skall läggas upp inför beslut i betydelsefulla frågor. Men riksdagens organ skall därutöver ha rätt att påkalla samråd i vilken annan fråga på rådets dagordning som riksdagsorganet anser vara så betydelsefull att samråd bör äga rum. Med en sådan ordning ges riksdagen en god inblick i alla frågor som skall behandlas i rådet samtidigt som ett av riksdagen särskilt utsett organ får vara med och bestämma hur förhandlingarna i viktiga frågor skall läggas upp. Det ligger från demokratiska utgångspunkter ett särskilt värde i att partierna i riksdagen får möjlighet att uttrycka sin åsikt i alla frågor som leder till betydelsefulla och bindande beslut för Sveriges del. Allmän information Utöver det underrättelse- och samrådsförfarande som bör komma till stånd mellan regering och riksdag i enlighet med vad vi har föreslagit ovan bör regeringen åläggas en skyldighet att lämna allmän information till riksdagen om samarbetet inom Europeiska unionen. Denna information bör, i motsats till samrådet, kunna ges vid öppna riksdagssammanträden på det sätt Grundlagsutredningen inför EG har föreslagit. För att riksdagen skall få en möjlighet att kontrollera att regeringen har fullgjort sina skyldigheter i nu angivna hänseenden förelår vi också att rege- ringen skall en gång om året lämna en skriftlig redogörelse till riksdagen över utvecklingen inom Europeiska unionen tillsammans med en förteckning över samtliga rättsakter som har beslutats av rådet. Information inför möten med Europeiska rådet Främst med tanke på de politiska bindningar som uppstår i detta råd anser vi det naturligt att riksdagen skall ges information om den stånd- punkt Sverige skall inta även i de frågor som skall avhandlas på kommande möten i Europeiska rådet. Det bör i huvudsak kunna gå till på samma sätt som vi har föreslagit beträffande frågor som skall behandlas i Europeiska unionens råd, dvs. normalt i det organ vi förutsatt att riksdagen skall inrätta för sitt samråd med regeringen. Riksdagen kan emellertid finna att det hellre bör ske i någon annan ordning. BILAGA 5 Betänkandets (SOU 1994:10) författningsförslag Författningsförslag Förslag till Lag om Sveriges anslutning till Europeiska unionen Härigenom föreskrivs följande. Tillämpningsområde 1 § Denna lag gäller tillämpningen av fördraget den 00 (månad) 1994 om Republiken Finlands, Konungariket Norges, Konungariket Sveriges och Republiken Österrikes anslutning till Europeiska unionen. Överlåtelse av beslutsbefogenheter 2 § Europeiska gemenskapernas organ får fatta beslut med verkan här i landet i den omfattning som följer av de fördrag som anges i 5 §. Fördragen och rättsakterna 3 § De fördrag som anges i 5 § skall gälla här i landet. 4 § De rättsakter som har beslutats av Europeiska gemenskapernas organ med stöd av de fördrag som anges i 5 § före den 1 januari 1995 och som har offentliggjorts i Europeiska gemenskapernas officiella tidning skall gälla här i landet på det sätt som följer av fördragen. 5 § De fördrag som avses i 2-4 §§ är: 1. Fördraget den 18 april 1951 om upprättandet av Europeiska kol- och stålgemenskapen 2. Fördraget den 25 mars 1957 om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen 3. Fördraget den 25 mars 1957 om upprättandet av Europeiska atomenergigemen- skapen 4. Konventionen den 25 mars 1957 om gemensamma institutioner för Europeiska gemenskaperna 5. Konventionen den 13 november 1962 om ändring av fördraget om upprättande av Europeiska ekonomiska gemenskapen i syfte att göra den särskilda ordning för associering av utomeuropeiska länder och områden som behandlas i del 4 av detta fördrag tillämplig på Nederländska Antillerna 6. Fördraget den 8 april 1965 om upprättande av ett enda råd och en enda kommission för Europeiska gemenskaperna 7. Fördraget den 22 april 1970 om ändring av vissa finansiella bestämmelser i fördragen om upprättande av Europeiska gemenskaperna 8. Fördraget den 22 januari 1972 om Konungariket Danmarks, Irlands, Konungariket Norges och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirlands anslutning till Europeiska ekonomiska gemenskapen och Europeiska atomenergigemenskapen 9. Beslut av Europeiska gemenskapernas råd den 22 januari 1972 om Konungariket Danmarks, Irlands, Konungariket Norges och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirlands anslutning till Europeiska kol- och stålgemenskapen 10. Fördraget den 28 maj 1979 om Hellenska Republikens anslutning till Europeiska ekonomiska gemenskapen och Europeiska atomenergigemenskapen 11. Beslut av Europeiska gemenskapernas råd den 24 maj 1979 om Hellenska Republikens anslutning till Europeiska kol- och stålgemenskapen 12. Fördraget den 13 mars 1984 om ändring i fördraget om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen vad avser Grönland 13. Fördraget den 12 juni 1985 om Portugisiska Republikens och Konungariket Spaniens anslutning till Europeiska ekonomiska gemenskapen och Europeiska atomenergigemenskapen 14. Beslut av Europeiska gemenskapernas råd den 11 juni 1985 om Portugisiska Republikens och Konungariket Spaniens anslutning till Europeiska kol- och stålgemenskapen 15. Europeiska enhetsakten den 17 och 28 februari 1986 16. Fördraget den 7 februari 1992 om Europeiska unionen 17. Beslut den 12 december 1992 beträffande vissa frågor som Danmark har rest beträffande fördraget den 7 februari 1992 om Europeiska unionen 18. Fördraget den 00 (månad) 1994 om Republiken Finlands, Konungariket Norges, Konungariket Sveriges och Republiken Österrikes anslutning till Europeiska unionen; allt jämte protokoll och bilagor samt med de tillägg och ändringar som godkänts och trätt i kraft senast den 31 december 1994. Information och samråd mellan regering och riksdag 6 § Regeringen skall underrätta ett av riksdagen utsett organ om alla frågor som skall behandlas i Europeiska unionens råd. Regeringen skall även rådgöra med riksdagsorganet hur förhandlingarna i rådet skall föras inför beslut som regeringen bedömer som betydelsefulla och i andra frågor som organet bestämmer. Regeringen skall dessutom dels fortlöpande informera riksdagen om vad som sker inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen, dels varje år till riksdagen lämna en skriftlig berättelse över utvecklingen i Europeiska unionen tillsammans med en förteckning över de rättsakter som har beslutats av Europeiska unionens råd. ____________ Denna lag träder i kraft den 1 januari 1995 då lagen (1992:1317) om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde upphör att gälla. Den upphävda lagen skall dock fortsätta att tillämpas på förhållanden dessförinnan. BILAGA 5 Betänkandets (SOU 1994:10) författningsförslag Författningsförslag Förslag till Lag om Sveriges anslutning till Europeiska unionen Härigenom föreskrivs följande. Tillämpningsområde 1 § Denna lag gäller tillämpningen av fördraget den 00 (månad) 1994 om Republiken Finlands, Konungariket Norges, Konungariket Sveriges och Republiken Österrikes anslutning till Europeiska unionen. Överlåtelse av beslutsbefogenheter 2 § Europeiska gemenskapernas organ får fatta beslut med verkan här i landet i den omfattning som följer av de fördrag som anges i 5 §. Fördragen och rättsakterna 3 § De fördrag som anges i 5 § skall gälla här i landet. 4 § De rättsakter som har beslutats av Europeiska gemenskapernas organ med stöd av de fördrag som anges i 5 § före den 1 januari 1995 och som har offentliggjorts i Europeiska gemenskapernas officiella tidning skall gälla här i landet på det sätt som följer av fördragen. 5 § De fördrag som avses i 2-4 §§ är: 1. Fördraget den 18 april 1951 om upprättandet av Europeiska kol- och stålgemenskapen 2. Fördraget den 25 mars 1957 om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen 3. Fördraget den 25 mars 1957 om upprättandet av Europeiska atomenergigemen- skapen 4. Konventionen den 25 mars 1957 om gemensamma institutioner för Europeiska gemenskaperna 5. Konventionen den 13 november 1962 om ändring av fördraget om upprättande av Europeiska ekonomiska gemenskapen i syfte att göra den särskilda ordning för associering av utomeuropeiska länder och områden som behandlas i del 4 av detta fördrag tillämplig på Nederländska Antillerna 6. Fördraget den 8 april 1965 om upprättande av ett enda råd och en enda kommission för Europeiska gemenskaperna 7. Fördraget den 22 april 1970 om ändring av vissa finansiella bestämmelser i fördragen om upprättande av Europeiska gemenskaperna 8. Fördraget den 22 januari 1972 om Konungariket Danmarks, Irlands, Konungariket Norges och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirlands anslutning till Europeiska ekonomiska gemenskapen och Europeiska atomenergigemenskapen 9. Beslut av Europeiska gemenskapernas råd den 22 januari 1972 om Konungariket Danmarks, Irlands, Konungariket Norges och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirlands anslutning till Europeiska kol- och stålgemenskapen 10. Fördraget den 28 maj 1979 om Hellenska Republikens anslutning till Europeiska ekonomiska gemenskapen och Europeiska atomenergigemenskapen 11. Beslut av Europeiska gemenskapernas råd den 24 maj 1979 om Hellenska Republikens anslutning till Europeiska kol- och stålgemenskapen 12. Fördraget den 13 mars 1984 om ändring i fördraget om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen vad avser Grönland 13. Fördraget den 12 juni 1985 om Portugisiska Republikens och Konungariket Spaniens anslutning till Europeiska ekonomiska gemenskapen och Europeiska atomenergigemenskapen 14. Beslut av Europeiska gemenskapernas råd den 11 juni 1985 om Portugisiska Republikens och Konungariket Spaniens anslutning till Europeiska kol- och stålgemenskapen 15. Europeiska enhetsakten den 17 och 28 februari 1986 16. Fördraget den 7 februari 1992 om Europeiska unionen 17. Beslut den 12 december 1992 beträffande vissa frågor som Danmark har rest beträffande fördraget den 7 februari 1992 om Europeiska unionen 18. Fördraget den 00 (månad) 1994 om Republiken Finlands, Konungariket Norges, Konungariket Sveriges och Republiken Österrikes anslutning till Europeiska unionen; allt jämte protokoll och bilagor samt med de tillägg och ändringar som godkänts och trätt i kraft senast den 31 december 1994. Information och samråd mellan regering och riksdag 6 § Regeringen skall underrätta ett av riksdagen utsett organ om alla frågor som skall behandlas i Europeiska unionens råd. Regeringen skall även rådgöra med riksdagsorganet hur förhandlingarna i rådet skall föras inför beslut som regeringen bedömer som betydelsefulla och i andra frågor som organet bestämmer. Regeringen skall dessutom dels fortlöpande informera riksdagen om vad som sker inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen, dels varje år till riksdagen lämna en skriftlig berättelse över utvecklingen i Europeiska unionen tillsammans med en förteckning över de rättsakter som har beslutats av Europeiska unionens råd. ____________ Denna lag träder i kraft den 1 januari 1995 då lagen (1992:1317) om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde upphör att gälla. Den upphävda lagen skall dock fortsätta att tillämpas på förhållanden dessförinnan. BILAGA 6 Betänkandet (SOU 1994:10) - Remissinstanser Remissinstanserna Efter remiss av EG-lagsutredningens betänkande Anslutning till EU - Förslag till övergripande lagstiftning har yttranden avgetts av Riksdagens ombudsmän, Fullmäktige i Sveriges riksbank, Justitiekanslern, Hovrätten över Skåne och Blekinge, Kammarrätten i Sundsvall, Stockholms tingsrätt, Marknadsdomstolen, Försäkringsöverdomstolen, Domstolsverket, Rikspolisstyrelsen, Kommerskollegium, Generaltullstyrelsen, Konkurrensverket, Konsumentverket, Juridiska fakultetsnämnden vid universitetet i Stockholm, Juridiska fakultetsnämnden vid universitetet i Lund, Juridiska fakultetsnämnden vid universitetet i Uppsala, Samhällsvetenskapliga fakultetsnämnden vid universitetet i Uppsala, Sveriges domareförbund, Sveriges advokatsamfund, Svenska kommunförbundet, Landstingsförbundet, Industriförbundet, Arbetarskyddsstyrelsen, Styrelsen för teknisk ackreditering (SWEDAC), Sveriges Akademikers Centralorganisation, Landsorganisationen i Sverige, Svenska arbetsgivareföreningen samt Medborgarrättsrörelsen i Sverige. Arbetsdomstolen, Institutet för utländsk rätt AB och Tjänstemännens Centralorganisation avstår från att yttra sig. BILAGA 7 Lagrådsremissens lagförslag 1. Förslag till lag om Sveriges anslutning till Europeiska unionen Härigenom föreskrivs följande. Tillämpningsområde 1 § I denna lag finns bestämmelser med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen. Införlivande av EG:s regelverk 2 § De fördrag m.m. som anges i 4 § samt de rättsakter, avtal och andra beslut som före Sveriges anslutning till Europeiska unionen har antagits av Europeiska gemenskaperna gäller här i landet med den verkan som följer av dessa fördrag. Överlåtelse av beslutsbefogenheter 3 § Europeiska gemenskaperna får efter Sveriges anslutning till Europeiska unionen fatta beslut som gäller här i landet i den omfattning och med den verkan som följer av de fördrag m.m. som anges i 4 §. Fördragen m.m. 4 § De fördrag m.m. som avses i 2 och 3 §§ är: 1. Fördraget den 18 april 1951 om upprättandet av Europeiska kol- och stålgemenskapen 2. Fördraget den 25 mars 1957 om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen 3. Fördraget den 25 mars 1957 om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen 4. Konventionen den 25 mars 1957 om vissa gemensamma institutioner för Europeiska gemenskaperna 5. Konventionen den 13 november 1962 om ändring av Fördraget om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen i syfte att göra den särskilda ordningen för associering av utomeuropeiska länder och territorier som behandlas i fjärde delen av detta fördrag tillämplig med avseende på Nederländska Antillerna 6. Fördraget den 8 april 1965 om upprättandet av ett gemensamt råd och en gemensam kommission för Europeiska gemenskaperna 7. Fördraget den 22 april 1970 om ändring i vissa budgetbestämmelser i fördragen om upprättandet av Europeiska gemenskaperna och fördraget om upprättandet av ett gemensamt råd och en gemensam kommission för Europeiska gemenskaperna 8. Fördraget den 22 januari 1972 om Konungariket Danmarks, Irlands, Konungarikets Norges och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirlands anslutning till Europeiska ekonomiska gemenskapen och Europeiska atomenergigemenskapen 9. Beslutet av Europeiska gemenskapernas råd av den 22 januari 1972 om Konungariket Danmarks, Irlands, Konungariket Norges och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirlands anslutning till Europeiska kol- och stålgemenskapen 10. Fördraget den 10 juli 1975 om ändring av vissa bestämmelser i protokollet om Europeiska investeringsbankens stadga 11. Fördraget den 22 juli 1975 om ändring av vissa finansiella bestämmelser i fördragen om upprättandet av Europeiska gemenskaperna och i fördraget om upprättandet av ett gemensamt råd och en gemensam kommission för Europeiska gemenskaperna 12. Akten den 20 september 1976 om allmänna direkta val av företrädare i Europaparlamentet 13. Fördraget den 28 maj 1979 om Hellenska republikens anslutning till Europeiska ekonomiska gemenskapen och Europeiska atomenergi-gemenskapen 14. Beslutet av Europeiska gemenskapernas råd av den 24 maj 1979 om Hellenska republikens anslutning till Europeiska kol- och stålgemen-skapen 15. Fördraget den 13 mars 1984 om ändring av fördragen om upprättandet av Europeiska gemenskaperna i fråga om Grönland 16. Fördraget den 12 juni 1985 om Konungariket Spaniens och Portugisiska republikens anslutning till Europeiska ekonomiska gemenskapen och Europeiska atomenergigemenskapen 17. Beslutet av Europeiska gemenskapernas råd den 11 juni 1985 om Konungariket Spaniens och Portugisiska republikens anslutning till Europeiska kol- och stålgemenskapen 18. Europeiska enhetsakten den 17 och 28 februari 1986 19. Fördraget den 7 februari 1992 om upprättandet av Europeiska unionen 20. Fördraget den 24 juni 1994 om Konungariket Norges, Republiken Österrikes, Republiken Finlands och Konungariket Sveriges anslutning till Europeiska unionen med bilagor och protokoll. Information och samråd mellan regering och riksdag m.m. 5 § Regeringen skall underrätta riksdagen genom organ som riksdagen bestämmer om frågor som avses bli behandlade i Europeiska unionens råd. Regeringen skall i samma former rådgöra med riksdagen om hur förhand- lingarna i rådet skall föras inför beslut som regeringen bedömer som betydelsefulla och i andra frågor som riksdagen bestämmer. Regeringen skall dessutom dels fortlöpande informera riksdagen om vad som sker inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen, dels varje år till riksdagen lämna en skriftlig berättelse över verksamheten i Europeiska unionen. ____________ Denna lag träder i kraft den 1 januari 1995, då lagen (1992:1317) om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES) skall upphöra att gälla. Den upphävda lagen skall dock fortsätta att tillämpas på förhållanden som har uppstått dessförinnan med de undantag som följer av fördraget den 24 juni 1994 om Konungariket Norges, Republiken Österrikes, Republiken Finlands och Konungariket Sveriges anslutning till Europeiska unionen. De fördrag m.m. som anges i 4 § skall kungöras i Svensk författningssamling (SFS). 2. Förslag till lag om ändring i lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar[1] skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 1 § Författningar som har beslutats av riksdagen, regeringen eller kyrkomötet eller av en myndighet under regeringen, riksdagen eller kyrkomötet skall kungöras enligt denna lag, om inte annat följer av 2 §. Detsamma gäller de internationella överenskommelser och de ändringar i sådana som enligt författning skall gälla som svensk rätt. Med författningar skall i denna lag förstås lagar, förordningar och andra rättsregler som i 8 kap. regeringsformen betecknas som föreskrifter. Rättsakter som innefattar föreskrifter beslutade av Europeiska gemenskaperna och som enligt lagen (1994:000) om Sveriges anslutning till Europeiska unionen gäller här i landet kungörs i Europeiska gemenskapernas officiella tidning. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1995. **Fotnot** [1]Lagen omtryckt 1989:935. BILAGA 8 Lagrådets yttrande Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1994-06-09. Närvarande: regeringsrådet Bengt Hamdahl, justitierådet Bo Svensson, regeringsrådet Arne Baekkevold. Enligt lagrådsremiss den 2 juni 1994 (Utrikesdepartementet) har regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om Sveriges anslutning till Europeiska Unionen, m.m. Förslagen har inför Lagrådet föredragits av departementsrådet Ingrid Larén-Marklund och hovrättsassessorn Niklas Jonsson. Förslaget föranleder följande yttrande av Lagrådet: Lagrådsremissen föranleds av Sveriges ansökan om medlemskap i Europeiska unionen. Förhandlingarna avslutades i april 1994 och senare i år, i november, skall svenska folket rösta om Sverige skall inträda som medlem i unionen eller inte. Om majoriteten vid folkomröstningen röstar för medlemskap kommer Sverige att fullfölja sin ansökan och inträda som medlem i Europeiska unionen den 1 januari 1995. För att detta skall vara möjligt krävs viss lagstiftning. Det gäller först och främst ändringar i 10 kap. 5 § regeringsformen som skall göra det möjligt att överlämna beslutanderätt till de Europeiska gemenskaperna. Förslag till sådana ändringar har redan behandlats en gång av riksdagen. Men de föreslagna konstitutionella bestämmelserna måste följas upp med riksdagsbeslut som utnyttjar de nya möjligheterna att överlåta beslutsbefogenheter till de Europeiska gemenskaperna. Huruvida denna överlåtelse skall ha formen av lag eller om det räcker att riksdagen beslutar om Sveriges anslutning till fördragen i enlighet med därom träffade överenskommelser har varit föremål för delade meningar under remissbehandlingen. Regeringen har valt den förstnämnda linjen. I lagrådsremissen föreslås en särskild lag om Sveriges anslutning till den Europeiska unionen som innebär att vissa beslutsbefogenheter överlåts till de Europeiska gemenskaperna. Genom lagen införlivas dessutom EG:s regelverk med svensk rätt. Regeringen har sålunda i likhet med många andra länder valt att lagstifta om överlåtelse av beslutanderätt till Europeiska gemenskaperna. Enligt den länderöversikt som lämnas i lagrådsremissen har bl.a. Danmark använt övergripande lagstiftning för att överlåta beslutanderätt till EG:s organ och för att införliva EG:s regler i den nationella rätten. Några invändningar mot att överlåtelsen av beslutanderätt sker genom lag kan enligt Lagrådet inte göras. Genom den föreslagna lagen införlivas anslutningsfördraget och de grundläggande fördragen med svensk rätt. Lagen innebär vidare att den äldre sekundärrätten, dvs. rättsakter, avtal och andra beslut som har antagits av de Europeiska gemenskaperna före Sveriges anslutning, blir gällande här i landet "med den verkan som följer av" anslutningsfördraget och de grundläggande fördragen. Såsom framhållits under remissbehandlingen av utredningsförslaget skulle det i och för sig vara tillräckligt att införlivandet av EG-reglerna i svensk rätt gjordes genom en bestämmelse om att själva anslutningsfördraget blir gällande rätt i Sverige med den verkan som följer av fördraget. Det remitterade förslaget har som nämnts en mera utförlig reglering enligt vilken införlivningen avser dels såväl anslutningsfördraget som de olika instrument av primärrättslig natur, som enligt anslutningsfördraget skall gälla i Sverige, dels de sekundärrättsliga regler som antagits av EG före anslutningen. Lagrådet har inte funnit skäl till invändning mot den sålunda valda lösningen. I den danska anslutningslagen finns i motsats till i det svenska förslaget en inskränkning såtillvida att de grundläggande fördragen skall gälla i Danmark i den omfattning de enligt gemenskapsrätten är "umiddelbart anvendelige" i Danmark. Detsamma gäller de rättsakter som har antagits av gemenskapernas institutioner före Danmarks anslutning till EG. Betydelsen av den skillnad som sålunda föreligger mellan den danska lagen och den föreslagna svenska torde emellertid var begränsad. EG:s primär- och sekundärrätt blir med den föreslagna lagen gällande här i landet i den mån EG:s regler är direkt tillämpliga eller har direkt effekt i medlemsländerna. EG-regler, som varken är direkt tillämpliga eller har direkt effekt, blir med den föreslagna lagen visserligen en del av svensk rätt men det torde i praktiken ha mindre betydelse eftersom sådana regler inte grundar rättigheter eller skyldigheter för enskilda här i landet och inte heller direkt binder några svenska myndigheter eller institutioner. I formellt avseende anser Lagrådet att det i 1 § förslaget till lag om Sveriges anslutning till Europeiska Unionen för angivande av lagens innehåll använda uttrycket bättre svarar mot vad lagen gäller än remissförslagets lagrubrik. Med hänsyn härtill bör lagen benämnas "lag med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen" och 1 §, under mellanrubriken "Tillämpning", formuleras på följande sätt: "Från och med dagen för Sveriges anslutning till Europeiska unionen gäller bestämmelserna i denna lag". Uttrycket "fördrag m.m." i 2, 3 och 4 §§ samt i övergångsbestämmelserna bör ändras till "fördrag och andra instrument". För tydlighetens skull bör i 4 § avslutningsorden lyda "i samtliga fall med tillhörande bilagor och protokoll". Den avsedda innebörden av andra stycket i övergångsbestämmelserna torde framgå bättre om stycket inleds på följande sätt: "Den upphävda lagen skall dock fortsätta att tillämpas på förhållanden som hänför sig till den tid under vilken lagen varit i kraft med de undantag" etc. Slutligen förordas att mellanrubrikerna före 2 § och 5 § får lyda "Införlivande av gemenskapernas regler" och "Samråd mellan regering och riksdag m.m."