Regeringskansliets rättsdatabaser

Prop. 1994/95:47 Regeringens proposition 1994/95:47 Riksbankens och Finansinspektionens beredskapsansvar Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen. Stockholm den 13 oktober 1994. Ingvar Carlsson Göran Persson (Finansdepartementet) Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen föreslås att ansvaret för beredskapsplaneringen för bank- och betalningsväsendet flyttas från Riksbanken till Finansinspektionen. Riksbanken kommer därefter att ha kvar beredskapsansvaret för den verksamhet som banken har i fredstid. Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut.................... 3 2 Förslag till lag om ändring i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank........................... 3 3 Ärendet och dess beredning..................... 4 4 Nuvarande ordning.............................. 4 4.1 Beredskapslagstiftningen................... 4 4.2 Riksbankens verksamhetsområde och bered- skapsansvar................................ 5 4.3 Finansinspektionens verksamhetsområde och beredskapsansvar........................... 6 5 Beredskapen på det finansiella området......... 6 6 Fördelningen av ansvaret mellan Riksbanken och Finansinspektionen............................. 7 7 Riksbankslagens bestämmelser om sedlar och mynt 8 8 Riksbankens uppgifter inom andra funktioner.... 8 9 Ekonomiska konsekvenser av förslagen........... 9 Bilaga 1 Sammanfattning av remissyttrandena......11 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde.....17 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank. 2 Förslag till lag om ändring i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank dels att rubriken närmast före 5 § skall lyda "Sedlar och mynt" dels att 30 § skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 30 § Vid planeringen och genomförandet av Riksbankens verksamhet i fred skall de krav beaktas som totalförsvaret ställer. Det åligger Riksbanken Vid beredskapsplane- att ansvara för bered- ringen skall Riksbanken skapsplanläggningen på samråda med Finansinspek- bank- och betalnings- tionen i frågor om väsendets område. Här- finansiella tjänaster och vid skall Riksbanken i med Kommerskollegium i erforderlig utsträck- frågor som har samband ning samråda med berörda med utrikeshandeln. myndigheter, kreditin- stitut och andra före- tag. Överstyrelsen för civil beredskap skall hållas underrättad om beredskapsplanläggningen. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1995. 3 Ärendet och dess beredning I april 1993 tillkallades med stöd av regeringens bemyndigande en särskild utredare (f.d ambassadören Kurt Malmgren) för att göra en översyn av den beredskapslagstiftning som gäller för det finansiella området under krigsförhållanden. Uppdraget innefattade bl.a. att kartlägga hur beredskapsplaneringen ter sig i dagsläget och bedöma behovet av eventuell ytterligare fullmaktslagstiftning för att förbättra beredskapen på området. I kommittédirektivet (dir. 1993:55) framhölls att frågan om överföring av ansvaret för beredskapsplanläggningen för bank- och betalningsväsendet från Riksbanken till Finansinspektionen skulle utredas med förtur. I det sammanhanget skulle funktionsansvarets närmare innebörd och fördelningen av ansvaret mellan Finansinspektionen och Riksbanken fastställas. Utredaren överlämnade i december 1993 delbetänkandet (SOU 1993:116) Riksbankens och Finansinspektionens beredskapsansvar. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna och en sammanställning av remissyttrandena finns i bilaga 1. För närvarande övervägs flera frågor med anknytning till förhållandena i krigstid. Arbetsgruppen för ekonomisk politik under kriser och i krig har lagt fram betänkandet Ekonomisk politik under kriser och i krig (SOU 1992:75). I betänkandet analyseras förutsättningarna för Sveriges ekonomiska politik i svåra krislägen. Ett annat område som är föremål för översyn är beskattnings- systemets utformning under kriser och i krig samt vissa därmed sammanhängande frågor (se RSV Rapport 1993:3, utgåva 2, och 1993:4). Slutligen har betänkandet "Försäkring under krigsförhållanden" (SOU 1994:130) nyligen överlämnats. Dessa frågor behandlas inte i denna proposition utan kommer att tas upp i ett senare sammanhang. Lagrådet Lagförslaget är av sådan enkel beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Lagrådets yttrande har därför inte inhämtats. 4 Nuvarande ordning 4.1 Beredskapslagstiftningen Sveriges totalförsvar består av en civil och en militär del. Med totalförsvaret avses alla de åtgärder som krävs för att förbereda landet inför yttre hot och för att ställa om samhället till kris- eller krigsförhållanden. I krig omfattar totalförsvaret samhällets hela verksamhet. Det civila försvarets uppgifter under kriser och krig är dels att säkerställa befolkningens och samhällets överlevnad, dels att medverka i de samlade försvarsansträgningarna. Uppgifterna fullföljs bland annat genom att de viktigaste samhällsfunktionerna upprätthålls även under kriser och krig. Dessa funktioner är angivna i beredskapsförordningen (1993:242). För varje funktion finns en ansvarig beredskapsmyndighet utsedd som bland annat skall samordna beredskapsförberedelserna och samråda med övriga myndigheter med uppgifter inom funktionen. 4.2 Riksbankens verksamhetsområde och beredskapsansvar Riksbanken är underställd riksdagen. Riksbanken ansvarar enligt regeringsformen för landets valuta- och kreditpolitik. Det är vidare endast Riksbanken som har rätt att ge ut sedlar och mynt. Riksbanken skall även främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. Riksbanken är enligt 30 § andra stycket lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank ansvarig för beredskapsplanläggningen på bank- och betalningsväsendets område. Vid planeringen och genomförandet av sin verksamhet i fredstid skall Riksbanken beakta de krav som totalförsvaret ställer. Även om beredskapsförordningen av konstitutionella skäl inte är tillämplig på Riksbanken, utgår banken från den i sitt planeringsarbete. I Riksbankens ansvarsområde ingår planeringen för bankens egen verksamhet vid kriser och i krig samt ansvaret för att det finns en effektiv planering för bankväsendet i övrigt. Planeringen för bankväsendet i övrigt bedrivs i praktiken inte av Riksbanken utan av de berörda bankerna. Riksbankens ansvar består i denna del av övervakning av att planeringen sker och att den är aktuell. Övervakningen sker i stor utsträckning genom överläggningar mellan Riksbanken och Svenska Bankföreningen. I totalförsvarets programplan för det civila försvaret upprättad inom Överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB) för åren 1994/95 - 1998/99 anges målet för funktionen Bank- och betalningsväsende på följande sätt. Nödvändiga betal- ningar skall i en krigssituation kunna utföras på basis av fredstida tekniska betalningssystem och - om så skulle krävas - utan centralt datorstöd och tjänster från vitala samhällsfunktioner. Det ofrånkomliga behovet av kontanta penningmedel och primära banktjänster skall kunna tillgodoses. I funktionen ingår ansvaret för penningmedelsförsörjningen, bank- och betalningsväsendet samt betalningsförmedlingen. I en krissituation skall Riksbanken i tillfredsställande grad kunna tillhandahålla sedlar och mynt i hela landet. Betalningar på annat sätt än med kontanter skall kunna utföras inom landet. Allmänheten skall kunna använda sig av bankkonto för sina insätt- ningar och uttag av pengar. Ansvaret för betalningsförmedlingen omfattar över- flyttning av pengar mellan olika bank- eller postgirokonton. 4.3 Finansinspektionens verksamhetsområde och beredskapsansvar Finansinspektionen är enligt förordningen (1992:102) med instruktion för Finansinspektionen, central förvaltningsmyndighet för tillsynen över finansiella marknader, kreditinstitut och försäkringsväsendet med undantag för socialförsäk- ringsområdet. De övergripande målen för Finansinspektionens tillsynsverksamhet är att bidra till det finansiella systemets stabilitet och effektivitet samt att verka för ett gott konsumentskydd. Inom den civila delen av totalförsvaret ansvarar Finansinspektionen enligt beredskapsförordningen för funktionen Enskild försäkring m.m. Det enskilda försäkringsväsendet består av försäkringsföretag, försäkringsmäklare och under- stödsföreningar. 5 Beredskapen på det finansiella området Regeringens förslag: Ansvaret för beredskapsplane- ringen på bank- och betalningsväsendets område flyttas från Riksbanken till Finansinspektionen. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som inkommit med yttrande är positiva till förslaget. Skälen för regeringens förslag: Riksbanken har, såsom framgått ovan, ansvaret för planeringen av beredskapen för bank- och betalningsväsendet. Det är emellertid Finansinspektionen som har tillsynsansvaret för detta område. Inspektionen har beredskapsansvaret endast för en del av sin verksamhet, nämligen det enskilda försäkringsväsendet. Detta medför att myndigheternas kompetens och resurser inte tas till vara på ett effektivt sätt. Vidare kan i en krigssituation detta förhållande leda till oklarheter i kompetensfördelningen mellan Riksbanken och Finansinspektionen, eller i vissa fall brist på samsyn. Med hänsyn till det finansiella områdets vikt under krigsförhållanden är den nuvarande ordningen därför mindre lämplig. Inom totalförsvaret gäller vidare den s.k. ansvarsprincipen, som innebär att en myndighet med ansvar för viss samhällsviktig verksamhet i fred skall behålla detta ansvar också vid kriser och i krig. Med nuvarande ordning följs inte principen på det finansiella området. För att ansvarsprincipen skall gälla fullt ut också på detta område bör tillsynsansvaret och beredskapsansvaret ligga på en och samma myndighet. Detta innebär att ansvaret för beredskapsplaneringen för bank- och betalningsväsendet förs över på Finansinspektionen. På så sätt tas myndigheternas kompetens och resurser till vara effektivare. Riksbanken, Finansinspektionen och ÖCB är ense om att den föreslagna överflyttningen bör ske. Inspektionen skall samverka med Riksbanken och ÖCB. 6 Fördelningen av ansvaret mellan Riksbanken och Finansinspektionen Regeringens förslag: Riksbanken skall ha kvar be- redskapsansvaret för den egna verksamheten, medan Finansinspektionen skall ha beredskapsansvaret för bank- och betalningsväsendet i övrigt. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna godtar förslaget. Skälen för regeringens förslag: Riksbanken har i fredstid ansvaret för sedlar och mynt, valutareserven och en eventuell valuta- och kreditreglering under krigsförhållanden. Vidare har Riksbanken uppgiften att ge krediter till bl.a. banker som råkat i likviditetssvårigheter (dvs. vad som med ett engelskt uttryck brukar benämnas "lender of last resort"). För att ansvarsprincipen skall gälla även på de här områdena förslår regeringen att Riksbanken skall ha kvar beredskapsansvaret för sin egen verksamhet. Funktionen Bank- och betalningsväsende är av betydelse för funktionen Utrikeshandel som Kommerskollegium är funktionsansvarig myndighet för. Kollegiet svarar därigenom för regleringen av varuutbytet med andra länder. Riksbanken håller en reserv av utländska valutor och guld i valutapolitiskt syfte. Reserven är alltså inte avsedd för importfinansiering. I funktionen Bank- och betalningsväsende kan betalningstrafiken med utlandet räknas in. Denna betalningstrafik är väsentlig för funktionen Utrikeshandel. Härmed sammanhänger frågor om valutareglering som faller under Riksbankens ansvarsområde. Denna verksamhet skall därför fortsättningsvis inte ingå i funktionen Bank- och betalningsväsende utan kvarstå i Riksbanken. Finansinspektionen kommer efter den föreslagna överflyttningen att ha beredskapsansvaret för - utöver funktionen Enskild försäkring m.m. - de återstående delarna av funktionen Bank- och betalningsväsende, dvs. ansvaret för det egentliga bank- och betalningsväsendet samt betalningsförmedlingen. Funktionerna, som då kommer att motsvara inspektionens tillsynsområde, skall slås samman till en funktion. I den nya funktionen kommer Finansinspektionen att, jämte de försäkringsfrågor som redan hör till inspektionens ansvar, svara för den planering som syftar till att betalningar blir möjliga utan användande av kontanta medel. I funktionen ingår även sådan planering som syftar till att bankerna under kriser och i krig skall kunna ta emot inlåning, bevilja angelägna krediter, förvalta beviljade krediter och upprätthålla värdepappershandel. Den nya sammanslagna funktionen kommer i beredskapsförordningen att betecknas Finansiella tjänster. Finansinspektionen skall vid beredskapsplaneringen för finansiella tjänster sträva efter översiktlighet. Detaljplaneringen skall ske hos de enskilda instituten. 7 Riksbankslagens bestämmelser om sedlar och mynt Regeringens förslag: Rubriken till de bestämmelser i riksbankslagen som avser sedlar och mynt ändras från Betalningsväsendet till Sedlar och mynt. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna är positiva till förslaget.Skälen för regeringens förslag: De bestämmelser som rör Riksbankens ansvar för landets försörjning med sedlar och mynt återfinns i 5-8 §§ riksbankslagen. Rubriken till dessa bestämmelser är Betalningsväsendet. Rubriken är till följd av tidigare lämnade förslag inadekvat och missvisande. Rubriken skall därför ändras till Sedlar och mynt. Denna rubrik beskriver bättre vad reglerna avser. 8 Riksbankens uppgifter inom andra funktioner Regeringens förslag: Riksbanken skall samverka med Finansinspektionen vid beredskapsplaneringen för funktionen Finansiella tjänster. Riksbanken skall samverka med Kommerskollegium vid beredskapsplane- ringen för funktionen Utrikeshandel. Skyldigheten att samverka med myndigheterna skall framgå av riksbankslagen. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Kommerskollegium anser att det är av värde att, som utredningen föreslår, det skrivs in i riksbankslagen att Riksbanken skall samråda med Kommerskollegium. Det är främst genom sitt ansvar för valutaregleringen som Riksbanken har en viktig roll inom utrikeshan- delsfunktionen men också genom sin planering för att betalningar till och från utlandet överhuvud tekniskt skall kunna utföras. Utredningen nämner inte uttryckligen att planeringsansvaret för dessa frågor skall ligga kvar på Riksbanken, utan talar om beredskapen i mera allmänna termer. Det är emellertid önskvärt att det av riksbankslagen klart framgår innehållet i Riksbankens uppgifter inom funktionen Utrikeshandel. Skälen för regeringens förslag: Efter överflyttningen av funktionsansvaret för Bank- och betalningsväsendet har Riksbanken kvar uppgifter inom funktionerna De finansiella tjänsterna och Utrikeshandel. Riksbanken skall samverka med de funktionsansvariga myndigheterna. Denna samverkansskyldighet måste framgå av riksbankslagen. Den kommer även att framgå av beredskapsförordningen och av respektive funktionsansvarig myndighets instruktion. Kommerskollegium har i sitt remissvar angett att det är önskvärt att det av riksbankslagen klart framgår innehållet i Riksbankens uppgifter inom funktionen Utrikeshandel. En precisering av Riksbankens beredskapsansvar är för närvarande föremål för överväganden i utredningens fortsatta arbete. Regeringen vill därför avvakta resultatet av dessa innan någon precisering av Riksbankens uppgifter inom funktionen Utrikeshandel görs. 9 Ekonomiska konsekvenser av förslagen Utredningen anser att planeringsarbetet bör kunna utföras av en befattningshavare även sedan beredskapsansvaret har utvidgats till att omfatta hela det finansiella området. I ett inlednings- och övergångsskede kan befattningshavaren dock behöva förstärkning. Finansinspektionen uppger i sitt remissyttrande att ett utökat beredskapsansvar kommer att leda till ökade kostnader för myndigheten. Bl.a. nämns ett ökat behov av att arrangera konferenser och funktionsövningar samt att utge informationsmaterial inom beredskapsområdet. Finansinspektionen kan dock i dagsläget inte precisera kostnaderna för detta med någon större säkerhet. Finansinspektionen anser dock att kompensation för ökade kostnader måste erhållas genom en höjning av inspektionens ramanslag för att inspektionen skall kunna åta sig ett ökat ansvar enligt förslaget. I Finansinspektionens nya organisation per den 1 april 1994 har en tjänst motsvarande en årsarbetskraft avsatts för arbete med beredskapsfrågor. Denne befattningshavare skall ansvara för den nya funktionen. Inspektionen ser betydande svårigheter att med nuvarande medelsram avdela ytterligare resurser för arbete med beredskapsfrågor. Försäkringsförbundet anser att det inte framgår av utredningen vilka överväganden som gjorts när det sägs att planeringsarbetet borde kunna utföras av en befattningshavare även sedan beredskapsansvaret utvidgats till att omfatta hela det finansiella området. TCO och SACO uppger att ett antal viktiga uppgifter enligt beredskapsförordningen inte har utförts av Riksbanken själv utan delegerats till Svenska Bankföreningen. Hittills har funktionsansvaret kunnat skötas av en heltidsanställd handläggare på Finansinspektionen och en på Riksbanken. Det är inte rimligt att den sammanslagna funktionen i framtiden skall handhas av en befattningshavare. Om ansvarsområdet dessutom skall utvidgas till att omfatta hela det finansiella området torde personalförstärkning vara nödvändig om åliggandena i beredskapsförordningen skall kunna uppfyllas. Regeringen gör följande bedömning. Finansinspektionens beredskapsplanering när det gäller det enskilda försäkringsområdet utförs för närvarande av en särskild befattningshavare. Ett par befattningshavare hos Riksbanken har ägnat en del av sin arbetstid åt beredskapsplaneringen inom funktionen Bank- och betalnings- väsendet. En överflyttning av beredskapsansvaret för bank- och betalnings- väsendet kan därför komma att, åtminstone inledningsvis, innebära visst merarbete och ökade kostnader för Finansinspektionen, både i form av personalresurser och för anordnande av kurser, konferenser m.m. Å andra sidan bör inspektionen ha möjlighet att samordna den redan befintliga funktionen Enskild försäkring m.m. med den nya funktionen. Det bör därvid beaktas att uppläggningen av beredskapsplaneringen torde vara likartad och att erfarenheterna från arbetet med funktionen Enskild försäkring m.m. borde kunna tas till vara i arbetet med den sammanslagna funktionen. Det får därför vid fastställandet av inspektionens ramanslag övervägas om inspektionen skall, under en övergångstid på ett år, tilldelas medel för en halv årsarbetskraft och för att finansiera de övriga kostnaderna i samband med den föreslagna överflyttningen av beredskapsansvaret. Det är svårt att i dag uppskatta hur mycket resurser som kommer att krävas när den föreslagna överflyttningen är helt genomförd. Under övergångstiden bör det utvärderas vilka resurskrav som kommer att finnas på sikt. Efter denna utvärderingsperiod bör i samband med fastställandet av inspektionens ramanslag slutlig ställning kunna tas i denna fråga. Finansdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 13 oktober 1994 Närvarande: statsministern Carlsson, ordförande, och statsråden Sahlin, Hjelm-Wallén, Peterson, Hellström, Thalén, Freivalds, Wallström, Persson, Tham, Schori, Blomberg, Heckscher, Hedborg, Andersson, Winberg, Uusmann, Nygren, Ulvskog, Sundström, Lindh, Johansson Föredragande: statsrådet Persson Regeringen beslutar proposition 1994/95:47 om Riksbankens och Finans- inspektionens beredskapsansvar.