Regeringskansliets rättsdatabaser

Bilaga 1 till budgetpropositionen 1995 Finansplanen Anmälan till budgetpropositionen 1995 såvitt avser finansplanen 1 Den ekonomiska politikens inriktning Regeringens ekonomiska politik lägger grunden för en ny period av ekonomisk tillväxt, ökad sysselsättning och sunda statsfinanser. Med de förslag som presenteras i årets budgetproposition förbättras på ett avgörande sätt möjligheterna att komma till rätta med de två stora problemen i den svenska ekonomin: den höga arbetslösheten och den statsfinansiella krisen. Dessa båda obalanser är intimt förknippade med varandra och måste därför angripas samtidigt. Kan inte arbetslösheten nedbringas och sysselsättningen öka, kan inte heller statsfinanserna saneras och obalanserna i de offentliga finanserna hävas. Kan inte budgetunderskottet tas ned och statsskulden stabiliseras, kan inte heller arbetslösheten minska i den omfattning som krävs för att upprätthålla välfärdssamhället. Det är mot den här bakgrunden som regeringen presenterar ett omfattande program för att sanera statsfinanserna. Aldrig någonsin tidigare har en så kraftig neddragning av statens utgifter förelagts riksdagen. Tillsammans med tidigare beslutade och föreslagna budgetförstärkningar, som inkluderar betydande skatte- och avgiftshöjningar, uppgår detta program till ca 113 miljarder kronor i förstärkning av de offentliga finanserna år 1998. Parallellt med detta introducerar regeringen det hittills största och mest ambitiösa åtgärdsprogrammet för att öka sysselsättningen och minska arbets- lösheten. Syftet med denna omläggning av närings-, arbetsmarknads- och utbildningspolitiken är att främja sysselsättningen i näringslivet och att höja den allmänna utbildningsnivån i samhället. Därutöver vidtas en rad insatser för de mest utsatta grupperna på arbetsmarknaden: ungdomar och långtidsarbetslösa. Genom dessa båda program sker under den närmaste åren en radikal förbättring av Sveriges finansiella balans. De offentliga finanserna stärks tack vare åtgärderna för att minska statens utgifter och öka dess inkomster. Därtill kommer de gynnsamma effekterna av att sysselsättningen ökar. Mellan 1994 och 1996 halveras nästan underskottet i statsfinanserna. Bytesbalansen visar ett växande överskott. Sverige kommer som nation att vara ett kapitalexporterande land och kommer inte att vara beroende av att låna utomlands. Vårt land har samtidigt en prisstabilitet på god europeisk nivå. Den underliggande inflationen stannar på 2 procent. Även den reala ekonomin förbättras. Tillväxten väntas uppgå till 2,5-3 procent per år de närmaste två åren. Den bakomliggande tillväxten är dock starkare; en del av tillväxten måste på kort sikt tas i anspråk för att sanera statsfinanserna. Investeringarna fortsätter att öka. Raset i sysselsättningen hejdas och vänds till en stark ökning 1995 och 1996. För första gången sedan 1989 minskar den totala arbetslösheten under nästa år. De långsiktiga tillväxtförutsättningarna i Sverige är goda. Vårt land kan erbjuda gynnsamma betingelser för en avancerad produktion tack vare en väl- utbildad arbetskraft, en hög kvalitet på infrastruktur och offentliga tjänster samt en stor flexibilitet i det svenska samhället. Utöver dessa styrkefaktorer innebär det svenska medlemskapet i den Europeiska unionen (EU) att klarhet har skapats för en viktig del av det svenska näringslivets villkor. Medlemskapet bidrar till att göra Sverige mer attraktivt som investeringsland och till att stärka växtkraften i den svenska ekonomin. Sammantaget innebär detta att förutsättningarna är goda för att klara statsfinanser och sysselsättning, och därmed välfärden. För den skull skall problemen inte underskattas. Återhämtningen sker från en mycket låg nivå. Dessutom måste en svår avvägning göras mellan olika typer av åtgärder i den ekonomiska politiken. I det allmänna valet i höstas gav det svenska folket ett entydigt mandat till riksdag och regering: få i gång tillväxten, minska arbetslösheten, skapa sunda statsfinanser och stabilisera statsskulden samt klara välfärden. Det är det uppdraget som regeringen nu fullföljer. I den preliminära nationalbudgeten redovisas tre olika teoretiska till- växtscenarier för den svenska ekonomin fram till år 1998. I medelalternativet, med en årlig tillväxt på ca 2,5 procent, stabiliseras statsskulden som andel av BNP år 1997 och faller något år 1998. Den öppna arbetslösheten minskar betydligt, men beräknas trots detta ligga på närmare 6 procent år 1998. Förutsättningarna för en högre tillväxtbana än den i medelalternativet redovisade, och därmed en lägre arbetslöshet 1998, är emellertid goda. Det är också regeringens ambition att arbetslösheten skall vara lägre. Avgörande härvidlag är bl.a. riksdagens behandling av de nu föreslagna åtgärderna, utfallet i årets avtalsrörelse och ytterligare politiska initiativ under mandatperioden. Regeringen kommer att följa utvecklingen noga och är beredd att vidta åtgärder för att saneringen av statsfinanserna skall lyckas och att förutsättningarna för ökad sysselsättning och minskad arbetslöshet upprätthålls. Vägen ur den ekonomiska krisen är lång och kommer att ta tid, inte minst tar det tid att nedbringa arbetslösheten till rimliga nivåer. Men Sverige är ett bra land med goda förutsättningar. Vårt land har byggts upp med ansvar, solidaritet och framtidstro. Det är på den värderingsmässiga grunden som regeringens ekonomiska politik vilar. Den ekonomiska politikens uppgift Det moderna svenska samhället har aldrig någonsin tidigare stått inför svårare ekonomiska utmaningar än i dag: * Arbetslösheten är rekordhög. Var åttonde person i arbetskraften står utanför den ordinarie arbetsmarknaden. De ekonomiska och sociala konsekvenserna av arbetslösheten hotar att underminera välfärdssamhället. * Den ekonomiska utvecklingen hämmas av en betydande obalans mellan sparande och investeringar i den privata sektorn; en obalans som hänger samman med det stora offentliga underskottet. Det finansiella sparandet är för högt och in- vesteringarna är för låga. Bostadsbyggandet är rekordlågt. * Statsfinanserna har försämrats drastiskt. Aldrig tidigare i modern svensk historia har de offentliga finanserna försämrats så kraftigt som under de senaste tre åren. De offentliga inkomsterna har fallit samtidigt som de offentliga utgifterna har skjutit i höjden. Statsskulden är rekordhög. * Den ekonomiska tillbakagången och de senaste tre årens felaktiga ekonomiska politik har lett till ökade fördelningspolitiska spänningar i samhället. Klyftorna och motsättningarna i Sverige har ökat. Detta är utgångsläget för den ekonomiska politiken. Obalanserna i ekonomin måste motverkas samtidigt genom en sammanhållen och väl avvägd ekonomisk politik. Arbetslösheten och den därav följande statsfinansiella krisen är inte bara ett resultat av en internationell lågkonjunktur och av strukturella problem. Den är också resultatet av en politisk oförmåga att hantera de problem som Sverige som nation har ställts inför under de gångna åren och av en inhemsk politik som förstärkt lågkonjunkturen i stället för att motverka den. Det är skälet till att krisen i vårt land har blivit djupare och varaktigare än i andra länder. Vad som nu står på spel är ytterst det svenska välfärdssamhällets framtid. Så länge obalanserna på arbetsmarknaden och i statsfinanserna kvarstår fördjupas misstron mot den svenska ekonomin och den svenska kronan. Bryts inte denna utveckling riskerar Sverige att gå in i nästa konjunkturnedgång i förtid, och utan att ha återfått kontrollen över vare sig arbetslösheten eller statsfinanserna. Den snabbt växande statsskulden - som till stor del sammanhänger med arbetslösheten - är ohållbar också från demokratisk synpunkt. De stora upplåningsbehoven begränsar den politiska handlingsfriheten och de demokratiska institutionernas kraft. Därför är en balans mellan privat sysselsättning och offentliga åtaganden och en över tiden bättre balanserad statsbudget förutsättningar för ett starkt folkstyre och nationell suveränitet. Arbetslösheten urholkar statens finanser genom att skatteinkomsterna minskar och kostnaderna för stöd och bidrag ökar. Budgetunderskottet beror till stor del på arbetslösheten. Men ett budgetunderskott blockerar också möjligheterna att öka sysselsättningen. Därför går det inte att enbart spara sig ur krisen. Det går inte heller att varaktigt få ned arbetslösheten genom en offentligt finansierad sysselsättning. De nya jobben måste komma i den privata sektorn. Vägen ur den ekonomiska krisen ställer stora krav på sammmanhållning och solidaritet. Att ta Sverige ur den ekonomiska krisen är en uppgift som inte kan klaras utan uppoffringar och brett folkligt stöd. Därför måste alla vara med och bära de bördor som krispolitiken innebär. Det finns i dag en stark vilja i hela det svenska samhället att bidra till att lösa krisen. Det är regeringens starka ambition att ta till vara denna vilja till insatser i kampen mot arbetslöshet och statsskuld. Den centrala uppgiften är att få till stånd en stabil och uthållig tillväxt, och att komma tillbaka till full sysselsättning. Det är bara genom att sätta hela folket i arbete som vi kan begränsa bidragsberoendet, stärka stats- finanserna och återskapa en stabil ekonomisk grund för välfärdssamhället. Den ekonomiska politikens tre hörnstenar Sveriges starka internationella konkurrensförmåga erbjuder under några år framöver ett unikt tillfälle att få till stånd en starkare tillväxt och en ökad sysselsättning, och samtidigt att komma till rätta med statsfinanserna. Det är av utomordentlig vikt att denna återhämtning i ekonomin utnyttjas för att främja sysselsättningen och sanera statsfinanserna. Den ekonomiska politiken måste vara inriktad på att mobilisera nationens samlade förmåga, att förbättra produktiviteten och att ta till vara allas vilja att arbeta och skapa nya resurser. Regeringens ekonomiska politik bygger på tre hörnstenar; saneringen av statsfinanserna, bekämpningen av arbetslösheten och en rättvis fördel- ningspolitik. Balansen mellan de två första uppgifterna är svår och känslig. Om de budgetförstärkande åtgärderna är för begränsade ökar risken för fortsatt höga räntor, minskat förtroende för den svenska kronan och bestående hög arbetslöshet. Budgetförstärkande åtgärder medför emellertid att den inhemska efterfrågan försvagas, oavsett om de utformas som inkomstförstärkningar eller som utgiftsminskningar. Försvagningen motverkas dock av att räntenivån kommer att vara lägre, osäkerheten mindre och framtidstron större än om inga åtgärder vidtas. Om åtgärderna är för omfattande kan uppgången komma av sig och arbets- lösheten av det skälet bli kvar på en för hög nivå. Samtidigt går det inte att klara budgetunderskottet och statsskulden om inte sysselsättningen ökar och arbetslösheten sjunker. Skall det vara möjligt att få ned räntan krävs också en kraftfull tillväxt- och sysselsättningspolitik för att få ned arbetslösheten. En stark och uthållig tillväxt och en kraftigt ökad sysselsättning förutsätter att uppgången inte bryts i förtid på grund av bristsituationer, flaskhalsar och överhettningseffekter. Den omfattande utslagningen av företag och arbetstillfällen under 1990-talets första år har ökat riskerna för en sådan utveckling. Därför inriktas nu politiken på att stödja och underlätta expansion och förnyelse. Åtgärder föreslås för att förbättra främst de små och medelstora företagens finansiering och stimulera investeringar och nyanställningar. Samtidigt läggs arbetsmarknads- och utbildningspolitiken om så att åtgärderna stärker och förbättrar utbudet av arbetskraft. Åtgärderna ges en tydlig inriktning på att via utbildning, kompetenshöjning och ökad rörlighet uppnå flexibilitet på arbetsmarknaden så att inflationsdrivande flaskhalsar inte skall behöva uppstå. Prisstabilitet är en viktig förutsättning för den ekonomiska politiken. Hög inflation är inte förenlig med vare sig goda produktionsförutsättningar, bibehållen konkurrenskraft, ökad sysselsättning eller fortsatt god välfärd. En hög inflation är också förödande för alla fördelningspolitiska ambitioner. Med en prisstabilitet på god europeisk nivå läggs i stället en fast grund för en stabil och varaktig uppgång i investeringar, tillväxt och sysselsättning. Den tredje hörnstenen i regeringens ekonomiska politik är en rättvis för- delningspolitik. Saneringen av statsfinanserna kommer att kräva uppoffringar, och alla måste ta sin del av dessa för att politiken skall kunna få den folkliga förankring som är en förutsättning för framgång. Bara om krispolitiken är rättvis kommer alla att ta ansvar för uppgiften att föra Sverige ur krisen. Därför har regeringen som en del av saneringsprogrammet föreslagit betydande inkomstförstärkningar, som i särskilt stor utsträckning bärs av höginkomsttagare och kapitalägare. Regeringen avser vidare att så långt möjligt värna kommunernas förutsättningar att tillhandahålla vård, omsorg och utbildning. Det går dock inte att undvika betydande utgiftsminskningar i transfereringssystemen. De viktigaste fördelningspolitiska insatserna är emellertid i dagens läge inte att värna alla delar av utgiftsprogrammen. Det viktiga är i stället att skapa förutsättningar för en varaktigt hög sysselsättning och att därmed förhindra att stora grupper för lång tid ställs utan möjlighet till egen försörjning. 1 Det ekonomisk-politiska programmet I höstens ekonomisk-politiska proposition tog regeringen det första steget mot en ny ekonomisk politik. Det innefattade dels åtgärder för att stärka statsfinanserna, dels vissa åtgärder för att stimulera investeringar i näringslivet, förbättra de arbetssökandes yrkeskunnande och kompetens samt främja geografisk rörlighet. Sammantaget lade regeringen fram förslag till inkomstökningar och utgiftsminskningar som förbättrar de offentliga finanserna 1998 med 56,4 miljarder kronor. Riksdagen har i december beslutat om svenskt medlemskap i EU i enlighet med folkomröstningsresultatet. För att undvika en försvagning av statsfinanserna föreslog regeringen (prop. 1994/95:122) att medlemsavgiften till EU skulle finansieras genom ökade skatter och avgifter samt minskade utgifter. Medlemsavgiften beräknas uppgå till ca 20 miljarder kronor år 1998. Budgetpropositionen utgör ett nytt viktigt steg i arbetet på att sanera statsfinanserna och att stimulera sysselsättningen i näringslivet och bekämpa arbetslösheten. Budgetpolitiken är utformad för att stärka förtroendet för statsmakternas förmåga att komma till rätta med statens lånebehov samtidigt som den skapar utrymme i den reala ekonomin för ökad produktion, investeringar och tillväxt. Det är avgörande för tillväxten att få till stånd en utveckling som leder till att det finansiella sparandet i den privata sektorn - över 170 miljarder kronor år 1994 - investeras och skapar nya arbetstillfällen. En sådan utveckling är beroende av räntorna och dessa är i sin tur beroende av det statliga lånebehovet. Den ekonomiska politiken måste således arbeta från två håll samtidigt: å ena sidan kraftfulla åtgärder för att öka sysselsättning, å andra sidan kraftfulla åtgärder för att sänka utgifterna och förstärka inkomsterna. Regeringen fullföljer med budgetpropositionen sitt arbete med att lägga fram ett konkret och kraftfullt program för sanering av statsfinanserna och stabilisering av statsskulden. Medan över hälften av åtgärderna i novemberpropositionen avsåg inkomstförstärkningar, redovisar regeringen nu förslag på ytterligare utgiftsminskningar på sammanlagt närmare 25 miljarder kronor, vilka förbättrar de offentliga finanserna 1998 med 21,7 miljarder kronor. Konkreta förslag läggs även fram om utgiftsminskningar som skall finansiera en del av EU-avgiften. Under det senaste året har konjunkturen vänt och en ekonomisk uppgång inletts. Konjunkturuppgången skapar förutsättningar för en stramare finanspolitik än under den föregående lågkonjunkturen. De budgetförstärkande åtgärder som nu läggs fram kan därför vara omfattande utan att uppgången i ekonomisk aktivitet och sysselsättning hotas. I stället bidrar de till en stabilare utveckling och en mer varaktig uppgång i sysselsättningen. De budgetförstärkningar som beslutats av eller förelagts riksdagen uppgår till 113,2 miljarder kronor. Till detta kommer att den lägre statsskulden även vid en oförändrad räntenivå ger ränteutgifter som är ca 18 miljarder kronor lägre. Å andra sidan ökar utgifterna med medlemsavgiften till EU med ca 20 miljarder kronor. Sammantaget minskar därmed underskottet i de offentliga finanserna med 111,2 miljarder kronor år 1998. Av de budgetförstärkande åtgärderna på sammanlagt drygt 7 procent av BNP får över 3 procentenheter genomslag 1995, ca 1,5 procentenheter 1996 och ca 1 procentenhet vardera åren 1997 och 1998. I ett internationellt perspektiv är detta ett mycket omfattande program för att sanera statsfinanserna. Dessa be- slutade och föreslagna åtgärder på budgetens utgifts- respektive inkomstsida är en viktig del av saneringen av statsfinanserna. Hur stor denna förstärkning blir är beroende av hur snabb tillväxten blir. Såvitt nu kan bedömas kommer underskottet i statens finansiella sparande att nära nog halveras från ca 13 procent av BNP år 1994 till ca 7 procent år 1996 och statsskulden att statsskulden att stabiliseras som andel av BNP år 1997 för att därefter falla något år 1998. Tabell 1.1 Förstärkning av de offentliga finanserna Saldoeffekt 1998 i 1994/95 års penningvärde. Miljarder kronor Effekt av beslut under föregående mandatperiod 18,3 Prop. 1994/95:25 Vissa ekonomisk-politiska åtgärder, m.m. - Inkomstförstärkningar 36,6 - Avgår därav orsakade utgiftsökningar -0,3 - Utgiftsminskningar 24,8 - Avgår därav orsakade inkomstminskningar -4,7 Sammanlagd förstärkning 56,4 Förslag i budgetpropositionen (prop. 1994/95:100) exkl. tidigare aviserade förstärkningar - Utgiftsminskningar 24,6 - Avgår därav orsakade inkomstminskningar -2,1 - Avgår övriga reformer -0,8 Sammanlagd förstärkning 21,7 Finansiering av medlemsavgiften till EU - Inkomstförstärkningar 12,4 - Avgår därav orsakade utgiftsökningar -0,2 - Utgiftsminskningar 4,6 Sammanlagd förstärkning 16,8 Summa föreslagna och beslutade åtgärder 113,2 Minskad räntebetalning pga lägre statsskuldca 18 Medlemsavgift till EU ca -20 Summa förstärkningar av de offentliga finanserna111,2 Återstår att finansiera av EU-avgifterna ca 3 Total förstärkning av de offentliga finanserna 114,2 Det handlingsprogram mot arbetslösheten som redovisas i ett senare avsnitt omfattar sammanlagt ca 42 miljarder kronor. Huvuddelen av kostnaderna täcks genom omfördelningar av befintliga anslag. Programmet innebär tillfälligt ökade utgifter för 1995/96 på ca 2,2 miljarder kronor och minskade intäkter till statsbudgeten på högst 7 miljarder kronor; allt räknat efter de besparingar som redovisas inom arbetsmarknadspolitiken. Regeringen avser att finansiera denna merbelastning med engångsvisa åtgärder. Tillväxtförutsättningarna Strukturen på den svenska ekonomin är sådan att balansen i de offentliga finanserna är starkt beroende av en hög sysselsättning i näringslivet. När sysselsättningen sjunker i näringslivet uppstår snabbt stora underskott i de offentliga finanserna, såsom fallet var 1991-1994. När sysselsättningen ökar i näringslivet förbättras de offentliga finanserna. Tabell 1.2 Finansiellt sparande Miljarder kronor 1991 1992 1993 1994 1995 1996 Offentlig sektor -16 -112 -193 -168 -161 -115 Privat sektor -13 64 166 174 185 175 Totalt inhemskt sparande = Bytesbalans saldo-29 -48 -27 6 24 60 Källa: Finansdepartementet. Under de närmaste två åren kommer de offentliga finanserna att förbättras och Sverige kommer att få ett växande överskott i bytesbalansen. Sverige är redan 1994 en nettoexportör av kapital. Sverige som land är inte beroende av att låna utomlands. I den mån som svenska staten eller svenska företag tar upp lån utomlands är det enbart för att man därigenom kan erhålla bättre lånevillkor än vad som erbjuds på den svenska marknaden. Staten kommer för sin del att öka upplåningen i utländsk valuta. Sparandebalansen visar samtidigt att det finns ett stort finansiellt sparande i den privata sektorn och att detta ger utrymme för kraftigt ökade investeringar och sysselsättning. Ju snabbare produktionskapaciteten byggs ut i den privata sektorn, desto snabbare kan underskottet i den offentliga sektorn reduceras. De ekonomiska förutsättningarna för en kraftig industriell expansion är mycket gynnsamma under de kommande åren. Enbart under 1995 beräknas industrins driftsöverskott brutto uppgå till 118 miljarder kronor, vilket kan jämföras med industrins totala investeringar som 1995 väntas uppgå till 54 miljarder kronor. Industrins höga lönsamhet innebär att en stor del av investeringarna kan självfinansieras samtidigt som soliditeten stärks och företagens kreditmöjligheter avsevärt förbättras. Den ekonomiska politiken är därför inriktad på att åstadkomma en snabb och varaktig ökning av sysselsättningen och att säkerställa att denna ökning i första hand sker i näringslivet. En grundläggande förutsättning är att det svenska näringslivet kan behålla en god internationell konkurrenskraft. Den position som de svenska företagen har i dag är beroende av flera faktorer. En faktor är de omfattande insatserna för att förbättra produktiviteten i företagen. En annan faktor är parternas medverkan till avtal som inte är inflationsdrivande. En tredje faktor är den låga kronkursen. Den ekonomiska politiken kan emellertid inte ensidigt baseras på denna konkurrensfördel. Det är regeringens ambition att genom en förtroendeskapande politik och ekonomisk tillväxt stärka den svenska kronan och därmed skapa en bättre balans mellan exportverksamhet och hemmamarknad. Det betyder att fortsatta förbättringar av produktiviteten kommer att bli allt viktigare för att hävda konkurrenskraften och åstadkomma ekonomiska framsteg. En förnyelse av arbetslivet med en moder- nisering av arbetets organisation och en bred höjning av de anställdas kompetens är den avgörande faktorn. Dessa frågor måste i fortsättningen ägnas ökad uppmärksamhet, i första hand av arbetsmarknadens parter. En stark och uthållig tillväxt och en kraftig ökning av sysselsättningen förutsätter att den nu pågående konjunkturuppgången inte bryts i förtid på grund av bristsituationer - flaskhalsar - på arbetsmarknaden, på varumarknaderna eller när det gäller kapitalmarknaden. Därför läggs närings-, arbetsmarknads- och utbildningspolitiken om för att kraftfullt understödja den ekonomiska politikens grundläggande uppgift att skapa goda förutsättningar för arbete och utveckling och en icke-inflatorisk tillväxt. Parallellt med dessa initiativ behövs en rad initiativ för att ta vara på de möjligheter som EU-medlemskapet ger Sverige. I den preliminära nationalbudgeten redovisas tre olika scenarier för den svenska ekonomins utveckling t.o.m. år 1998. I medelalternativet beräknas sysselsättningen öka med närmare 300 000 personer under mandatperioden, under förutsättning att arbetsmarknaden fungerar väl och under förutsättning av en lönebildning som är förenlig med samhällsekonomisk balans. Den öppna arbets- lösheten skulle emellertid fortfarande vara alltför hög 1998, närmare 6 procent. Den ekonomiska politiken kommer därför fortlöpande att utformas så att möjlig- heter till starkare tillväxt tas till vara. Regeringens ambition är att ytterligare nedbringa arbetslösheten under mandatperioden. Det är också av största vikt att det blir en bred uppslutning både inom riksdagen och hos arbetsmarknadens parter som stärker förtroendet för den ekonomiska politiken och för den svenska ekonomin. Då skulle tillväxten och sysselsättningen kunna öka mer och arbetslösheten reduceras ytterligare. Näringspolitiken Uppgiften för näringspolitiken är att medverka till en snabb förnyelse och utveckling inom företagssektorn. Investeringsnivån måste höjas markant för att bygga upp en ny produktionskapacitet i stället för den som har gått förlorad under de senaste årens ekonomiska stagnation och tillbakagång. En ny grundläggande förutsättning för näringspolitiken är att Sverige sedan årsskiftet fullt ut deltar i det ekonomiska och politiska samarbetet på alla områden inom EU. Medlemskapet innebär att klarhet har skapats för en viktig del av det svenska näringslivets villkor. De svenska företagen kommer nu att arbeta på samma villkor som alla andra företag på den inre marknaden. Beslutet bidrar till att göra Sverige mer attraktivt som investeringsland, både för svenska och utländska företag som planerar etableringar. Detta bör bidra till att stärka växtkraften i den svenska ekonomin. En annan grundläggande förutsättning är ett väl fungerande samspel mellan de stora exportföretagen och de små och medelstora företagen i tillväxtprocessen. Exportföretagens framgångar innebär ökade möjligheter för de mindre företag som i många fall fungerar som underleverantörer. Men det är samtidigt viktigt att konstatera att villkoren för de mindre och medelstora företagen på flera områden är annorlunda än för de stora företagen och kräver särskild uppmärksamhet och särskilda åtgärder. Många av de mindre företagen arbetar på den svenska marknaden, där efterfrågan för närvarande är mycket svagare än på exportmarknaden. Det innebär att den kraftiga förbättringen av lönsamheten är mycket ojämnt fördelad. Det finns därför behov av insatser för att lösa problem kring de mindre företagens finansiering. I denna proposition föreslås därför åtgärder för att bättre tillgodose företagens behov av riskkapital och underlätta småföretagens expansion. Arbetsrätten är ett annat område där det behövs särskilda lösningar för de mindre företagen. Denna fråga kan i många fall lösas direkt av parterna inom ramen för nu gällande arbetsrätt. Därtill kommer att regeringen gett den nya arbetsrättsutredningen i uppdrag att särskilt uppmärksamma dessa frågor. Regeringen planerar vidare att förstärka resurserna till de särskilda lånen till kvinnliga företagare, genomföra särskilda satsningar för kunskapsöverföring till de små och medelstora företagen samt vidta åtgärder för att främja utländska företags etableringar i Sverige. Arbetsmarknads- och utbildningspolitiken Arbetsmarknadspolitiken har en central roll i den ekonomiska politiken. Den skall främja ekonomisk tillväxt, stabilitet och en rättvis fördelning. Den traditionella arbetsmarknadspolitiken har de senaste åren fått bära en tung börda. En stor del av insatserna har inriktats på att få till stånd särskilt anordnade arbetstillfällen i form av ungdomspraktik och ALU-verksamhet. Det är nu hög tid för nya grepp och för en ny inriktning. Sysselsättningen på den reguljära arbetsmarknaden måste nu stå i centrum för politiken. Åtgärder som syftar till att skapa arbetstillfällen vid sidan av den ordinarie arbetsmarknaden måste begränsas till att avse insatser för dem som är eller riskerar att bli långtidsarbetslösa. De ekonomiska resurserna måste omdisponeras från långvariga kontantstöd till tillfälliga stimulanser för expansion och nyanställning i näringslivet och till en allmän kompetenshöjning. Välfärden, den ekonomiska tillväxten och näringslivets internationella konkurrensförmåga är helt beroende av arbetskraftens kunskap och kompetens. Sveriges redan goda system för återkommande utbildning bör förbättras ytterligare. Den yrkesmässiga och geografiska rörligheten måste främjas. Det räcker inte med utbildad arbetskraft för att uppnå god ekonomisk tillväxt. Det fordras också att företaget på ett flexibelt sätt kan använda den kompetens som står till förfogande. Samspelet mellan utbildning och arbetsliv behöver förbättras. Ambitionerna när det gäller insatser mot ungdomsarbetslösheten måste höjas kraftigt. Arbetslinjen skall betonas långt starkare än vad som skett under de gångna åren. Som ett led i en sådan ny inriktning införs en temporär stimulans till nyanställningar i näringslivet i form av en reduktion av arbetsgivaravgifterna med upp till 6 000 kronor per månad. Denna åtgärd har till syfte att motverka både arbetslöshet och inflation genom att sänka kostnaderna för expansion och produktionsökning. Vidare föreslås att villkoren för utbildningsvikariat förbättras för att både stimulera till utbildning av redan anställda och till rekrytering av vikarier. Utöver dessa direkt anställningsfrämjande insatser läggs ett omfattande förslag om utbildnings- och kompetenshöjning fram för att möta de ständigt ökade kraven på kompetens i arbetslivet. Sammanlagt tillkommer ca 90 000 extra platser inom det reguljära utbildningsväsendet under 1995. Särskilda insatser förslås när det gäller utbildning i teknik och språk. Särskilt utsatta på arbetsmarknaden är de unga. Därför förstärks de arbetsmarknadspolitiska insatserna både i form av kommunalt uppföljningsansvar, ungdomsintroduktion, ett ökat antal utbildningsplatser samt en ny form av praktik, s.k. Europa-stipendier. En ny form av utbildning i datorhantering (Datortek) införs i alla kommuner i syfte att ge arbetslösa ungdomar utbildning i modern teknik. Syftet med alla dessa insatser är att ungdomarna så snabbt som möjligt skall komma i arbete eller utbildning. Alla ungdomar under 25 år skall ha fått ett lämpligt erbjudande inom 100 dagar. Insatserna för dem som är eller riskerar att bli långtidsarbetslösa förstärks genom att rekryteringsstödet reserveras för dessa sökande och att stödet kan användas i förening med det allmänna nyanställningsstödet. ALU-arbeten skall i fortsättningen användas i första hand för att bryta eller förhindra uppkomst av långtidsarbetslöshet. Utomnordiska invandrare som har särskilt stora svårigheter att få arbete skall få ökade möjligheter till arbetspraktik. Arbetslöshetsförsäkringens roll som omställningsförsäkring måste hävdas. Kontraktet mellan den enskilde och samhället måste göras tydligt. Skattepolitiken Skattepolitikens utformning är av grundläggande betydelse både för tillväxten och för den ekonomiska fördelningen. Genom skattereformen 1990-1991 fick Sverige ett modernt skattesystem. Riksdagen har under hösten fattat beslut om att återupprätta de principer som låg till grund för skattereformen. Riksdagen har också beslutat om åtgärder för att förstärka budgetens inkomstsida. Utrymmet för ytterligare skattehöjningar är nu starkt begränsat. Även kommunerna bör vara ytterst återhållsamma med skattehöjningar. Regeringen kommer att följa utveck- lingen av kommunalskatterna och väga in den vid bedömningen av kommunernas finansiella utrymme. Inom ramen för ett i huvudsak oförändrat skatteuttag kan förskjutningar mellan olika skatter aktualiseras i framtiden. Med tanke på behovet av stabila spelregler bör emellertid varje förändring övervägas noga. Inom EU pågår en diskussion om växling mellan skatt på arbete och miljörelaterade skatter. För Sveriges del kommer denna fråga att prövas av en parlamentarisk utredning. När det gäller företagsbeskattningen har regeringen avsatt 2 miljarder kronor till en reform som i första hand skall användas för att reducera skatteuttaget för de mindre och medelstora företagen. Inriktningen på denna reform skall bestämmas efter samråd med näringslivet. Åtgärder för att hävda prisstabiliteten En viktig uppgift för den ekonomiska politiken är att hävda en prisstabilitet på god europeisk nivå. De tidigare två decenniernas inflationsperiod bröts vid ingången till 1990-talet. Genom stabiliseringsavtalet 1991 växlade löneutvecklingen över till en mera sund och uthållig nivå. Denna nya inriktning fullföljdes i avtalsrörelsen 1993. Konsumentprisökningarna stannade 1994 under 3 procent och förväntas fortsätta i ungefär samma takt framöver. Den under- liggande inflationen torde stanna på ca 2 procent. En uppvärdering av kronan, som följd av det minskade budgetunderskottet, det växande överskottet i bytesbalansen och den starkare tillväxten förväntas bidra till att hålla tillbaka höjningarna av importpriserna. För att hävda denna prisstabilitet måste den ekonomiska politikens olika medel medverka aktivt. Ju fler insatser som görs för att undanröja hinder på arbetsmarknaden och på olika varumarknader, desto mindre krav ställs på penningpolitiken att genom räntehöjningar motverka inflationstendenser i ekonomin. Det är bl.a. av dessa skäl som arbetsmarknads- och utbildnings- politiken nu läggs om med stark betoning på sådana åtgärder - yrkesmässig och geografisk rörlighet - som skall underlätta företagens expansion och förhindra uppkomsten av flaskhalsar. Det fortsatta arbetet Sammanfattningsvis innebär den ekonomiska politik som presenteras i budgetpropositionen, och den utveckling som nu kan överblickas, att en fast grund läggs för att: * Statsfinanserna kan saneras och statsskulden stabiliseras senast 1998. * Sverige under de närmaste åren kan ha ett betydande överskott i bytesbalansen. Sverige kommer därmed att vara nettoexportör av kapital. * En prisstabilitet på god europeisk nivå kan hävdas. Sverige kan därmed inleda en period av icke-inflatorisk tillväxt och ökad sysselsättning. Den ekonomiska politiken syftar till att Sverige vid övergången till 2000- talet åter skall stå ekonomiskt starkt med sunda statsfinanser, arbete åt alla och en väl utbyggd välfärd. Från en sådan styrkeposition kan Sverige spela en aktiv och pådrivande roll i det ekonomiska och politiska samarbetet, i Europa och globalt. En sådan gynnsam ekonomisk utveckling är beroende av en bred samverkan i hela samhället. De politiska partierna har ett särskilt ansvar att medverka till stabila majoriteter och en handlingskraftig riksdag. Regeringen har som ambition att söka uppnå så breda majoriteter som möjligt i riksdagen. På samma sätt har regeringen ambitionen att få till stånd ett väl fungerande samspel med näringslivet, både med de stora företagen och med de mindre och medelstora. Nya former för sådan samverkan håller på att utvecklas. Arbetsmarknadens parter har också en nyckelroll. Statsmakterna kan besluta om en ny inriktning och nya inslag i arbetsmarknadspolitiken, men effekterna av dessa åtgärder är i stor utsträckning beroende av en aktiv medverkan från parterna i arbetslivet. Av ännu större betydelse är de villkor som skapas direkt av arbetsmarknadens parter genom avtal eller praxis i arbetslivet. Därför måste förnyelsen av villkoren på arbetsmarknaden bedrivas parallellt av staten och parterna. Det finns därför starka skäl att understryka vikten av det arbete som nu börjar komma i gång mellan parterna när det gäller såväl praktisk samverkan kring rekryterings- och utbildningsbehov liksom förhandlingar om förnyelse av de arbetsrättsliga villkoren. Detta arbete bör bedrivas över hela fältet med det uttalade syftet att parterna tar ett ökat ansvar för att arbetsmarknaden skall fungera väl och för att de arbetslösa snabbt skall komma in i arbete, utbildning eller annan arbetsförberedande verksamhet.Regeringen strävar således efter att få till stånd en ekonomisk utveckling med hög tillväxt och sysselsättning, låg arbetslöshet och starka offentliga finanser. Den närmaste tiden blir avgörande för om en sådan gynnsam utveckling skall kunna uppnås. Två omständigheter är särskilt viktiga, dels möjligheten att i riksdagen få uppslutning kring den framlagda ekonomiska politiken, dels behovet att i den kommande avtalsrörelsen få till stånd avtal och en löneutveckling som gör det möjligt att behålla en prisstabilitet på god europeisk nivå och därmed hävda näringslivets konkurrenskraft. Detta ställer stora krav på arbetsmarknadens parter att finna lösningar som förenar löntagarnas krav på en rimlig och rättvis andel av produktionsresultatet med företagens krav på en kostnads- och produktivitetsutveckling som ger utrymme för den nödvändiga utbyggnaden av produktionskapaciteten. 2 2 Det ekonomiska arvet Den svenska ekonomin befinner sig nu i en återhämtning efter tre år av nedgång. Dessa tre år har präglats av den svagaste produktionsutveckling som Sverige har upplevt sedan 1930-talet. På bara tre år har arbetslösheten tredubblats, den offentliga sektorns underskott tiodubblats och statsskulden fördubblats. Den samlade produktionen har minskat under tre år i rad. Nedgångens djup är resultatet av flera samverkande faktorer. Världsekonomin utvecklades svagt under början av 1990-talet, efter 1980-talets långa högkonjunktur. Överhettningen i den svenska ekonomin mot slutet av 1980-talet skapade problem för industrins internationella konkurrenskraft. Åtgärderna i slutet av 1980- och början av 1990-talet för att lösa den svenska ekonomins strukturella problem hade ännu inte burit frukt. En kraftig uppgång av realräntan och en dramatisk omsvängning i hushållssparandet medförde ett kraftigt fall i den inhemska efterfrågan. Dessa faktorer kan emellertid inte ensamma förklara den starka uppgången i arbetslöshet och den fleråriga negativa tillväxten. Andra länder drabbades av liknande problem, men förmådde att vända en nedgång till en ny period av tillväxt. Sverige var ett av de få länder som under lång tid drabbades av en kraftig produktionsnedgång. En viktig förklaring till detta är att den ekonomiska politik som fördes under den gångna mandatperioden fördjupade och förlängde konjunkturnedgången. De åtgärder som genomfördes bidrog till en kraftig dämpning av efterfrågan, bl.a. genom sin fördelningspolitiska profil, vilket fick starkt negativ effekt på sysselsättningen och därigenom på de offentliga finansernas utveckling. Den svaga och delvis motsägelsefulla finans- politiken ökade konsumenternas osäkerhet och omvärldens tvivel, och bidrog där- med på ett avgörande sätt till den ekonomiska krisen. 2.1 1980-talet - budgetsanering och överhettning Spara och arbeta Fram till mitten av 1970-talet var Sveriges offentliga finanser balanserade. Under åren 1976-1982 var den ekonomiska tillväxten svag och statsfinanserna försämrades kraftigt. I början av 1980-talet var därmed arbetslösheten och budgetunderskottet den ekonomiska politikens dominerande problem. Efter regeringsskiftet 1982 lades den ekonomiska politiken om. Bland annat genomfördes en devalvering för att stärka den svenska konkurrenskraften. En sanering av de offentliga finanserna inleddes, bl.a. genom att merparten av de riktade industrisubventionerna slopades. Omläggningen inledde en stark och lång återhämtning av den svenska ekonomin. Den inhemska efterfrågan ökade och arbetslösheten sjönk stadigt. Finanspolitiken, tillväxten och den ökade sysselsättningen innebar att bud- getunderskottet, som 1982 motsvarade 13 procent av BNP, kunde pressas tillbaka och vändas till ett överskott i slutet av 1980-talet. Diagram 2.1 Statens budgetsaldo 1960/61-1993/94 Procent av BNP Källa: Riksrevisionsverket och Finansdepartementet. Efter Bretton Woods-systemets upplösning i början av 1970-talet ökade integrationen av de internationella finansmarknaderna. Eurovalutamarknadernas framväxt, koncernernas globalisering och informationsteknologins genombrott innebar under 1980-talet att penningpolitikens villkor förändrades. I Sverige växte en grå kreditmarknad fram vid sidan av den officiella och reglerade. Regleringarna på kreditmarknaden urholkades, men hotade ändå att snedvrida kapitalets användning och hämma den svenska ekonomins tillväxt. Den svenska kreditmarknaden avreglerades i mitten av 1980-talet. Därmed skapa- des förutsättningar för en mer rationell resursallokering i näringslivet, samtidigt som hushållen inte längre var lika utlämnade åt kreditinstitutens godtycke t.ex. vid köp av bostäder. Ett syfte med avregleringen var att undanröja den grå utlåningsmarknaden och öka den mer ordnade banksektorns andel av kreditmarknaden. Bankerna förmådde emellertid inte hantera den avreglerade marknadens krav och risker, och såg inte vådan av den starka uppgången i värderingen av aktier och fastigheter. Kreditgivningen ökade dramatiskt, gynnad av hög inflation och skattesystemets möjligheter till stora ränteavdrag. Överhettningen I förening med avregleringen frigjordes stora mängder institutionellt kapital. Den kvarvarande valutaregleringen gjorde att de finansiella placeringarna måste ske inom landet. Därmed drevs priset på realkapital och andra tillgångar i höjden. Detta stärkte hushållens lånemöjligheter och framtidsförväntningar, vilket drev upp konsumtionen. Hushållens sparkvot sjönk dramatiskt och deras konsumtion var under 1988-1989 5 procent högre än de disponibla inkomsterna. Diagram 2.2 Konsumtionskvoten och sysselsättning i privat sektor 1980-1994 Anm.: Konsumtionskvoten är hushållens konsumtion som andel av deras disponibla inkomst, dvs. en spegelbild av den mer konventionellt använda sparkvoten. Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Den ökade konsumtionen och det omfattande byggandet drev upp sysselsättningen till mycket höga nivåer. Arbetslösheten var under slutet av 1980-talet under 2 procent och förvärvsfrekvensen ökade till 84 procent. Inom expansiva sektorer uppkom påtagliga flaskhalsproblem, vilket drev upp löneglidningen och via följsamhetskrav ledde till problem på hela arbetsmarknaden. Bristen på arbetskraft hämmade de konkurrensutsatta sektorernas möjlighet att tillgodogöra sig omvärldens efterfrågan. Inflationen pressades upp och konkurrenskraften urholkades. I detta skede blev en reformering av skattesystemet, en åtstramning av finanspolitiken och en helhetslösning på arbetsmarknaden en viktig uppgift för den ekonomiska politiken. Skattereformen genomfördes åren 1990 och 1991. Parallellt med denna reform inledde regeringen överläggningar med arbetsmarknadens parter om ett stabiliseringsavtal för att bryta kost- nadsinflationen. Sådana avtal träffades på våren 1991 över hela arbetsmarknaden. Dessa åtgärder tillsammans med insatser för att öka konkurrensen i näringslivet bidrog effektivt till att få ner prisstegringarna och inflationsförväntningarna och att lägga grunden för en varaktigt lägre inflationstakt. Samtidigt togs en rad initiativ för att motverka den arbetslöshet som följde med den internatio- nella konjunkturnedgången och den försvagade efterfrågan på exportmarknaderna. De arbetsmarknadspolitiska insatserna för att höja kompetensen i arbetskraften fördubblades, investeringsfonderna frisläpptes i hela landet och beslut fattades om ett omfattande program för investeringar i infrastruktur. 3 2.2 1990-talet - nya budgetunderskott och efterfrågekris 1992 - ett förlorat år Efter regeringsskiftet i oktober 1991 fick den ekonomiska politiken en ny inriktning. Den fick som överordnad uppgift att bekämpa en överhettning, som vid det laget redan hade försvunnit. Nya fördelningspolitiska principer etablerades. Genom stora skattesänkningar fick vissa grupper särskilda stimulanser, medan andra fick se sina ekonomiska villkor försämras. Samtidigt utmålades överhettningen fortfarande som det stora problemet och fick motivera åtstramningar, trots att arbetslösheten växte och förvärrades av indragningarna. Detta ledde till ökat bidragsberoende och underskott i de offentliga finanserna. De strukturella förändringar som aviserades förblev i många stycken oprecisa, vilket ökade osäkerheten hos många av aktörerna i ekonomin. De åtstramande åtgärderna riktades mot bostadsinvesteringarna, den privata konsumtionen och kommunerna, vilka tillsammans svarade för ca 70 procent av den samlade inhemska efterfrågan. Den privata konsumtionen fortsatte att sjunka och sparkvoten steg till närmare 8 procent av den disponibla inkomsten. Därmed hade sparkvoten stigit med sammanlagt ca 12,5 procentenheter sedan 1989. Denna kraftiga förändring från konsumtion till sparande fick stora effekter på hela ekonomin. Den åtstramande politiken i en svag konjunktur fick en depressiv verkan på ekonomin under 1992. Bruttonationalprodukten minskade med 1,4 procent och sysselsättningen i den privata sektorn sjönk under 1992 med 165 000 personer. Nedgången i ekonomin var resultatet av en rad faktorer såväl inom landet som utomlands. Effekterna av den tyska återföreningen kom att få särskilt stor betydelse. Samtidigt som den ekonomiska tillväxten försvagades i Europa, kom en svag finanspolitik i Tyskland att tvinga fram höjda räntor där och därmed också i övriga länder. Detta skapade stora spänningar i det europeiska valutasamarbetet under hösten 1992. Den europeiska valutaoron ledde till en kraftig stegring av den svenska räntenivån och Riksbanken tvingades till en rad höjningar av marginalräntan för att stabilisera situationen. De stigande räntorna förvärrade den finanskris som utlösts av fastighetsprisernas snabba nedgång. Den borgerliga regeringens bräckliga parlamentariska underlag och oförmåga att hantera en svår ekonomisk- politisk situation ledde snabbt fram till en akut förtroendekris, som tog sig uttryck i att Riksbanken höjde marginalräntan till 500 procent. På initiativ av den socialdemokratiska oppositionen träffades under september och oktober tre uppgörelser om ekonomisk-politiska åtgärder. Den första innebar ytterligare åtgärder för att komma till rätta med arbetslösheten och det växande budgetunderskottet. Den andra innebar en garanti som skulle skydda insättarnas pengar i bankerna och därmed stabilisera situationen för det finansiella systemet. Den tredje uppgörelsen innebar en förstärkning av näringslivets konkurrenskraft genom en s.k. intern devalvering. Under hösten kom land efter land att överge samarbetet kring fasta växelkurser. Sverige övergav den fasta växelkursen i november och kronan föll kraftigt gentemot andra valutor. Diagram 2.3 Kronkurs och ränta 1992-1994 Anm.: Veckogenomsnitt, sista observationen avser den 14 december 1994. Källa: Finansdepartementet. 1993 - från kris till depression Deprecieringen av kronan innebar stora konkurrensfördelar för den konkurren- sutsatta sektorn under 1993. Det dröjde dock innan de positiva effekterna blev märkbara. Samtidigt pressades den hemmamarknadsinriktade delen av den svenska ekonomin tillbaka av ytterligare åtstramningar. Antalet konkurser fortsatte att vara mycket högt och sysselsättningen fortsatte att sjunka. Sammantaget förlorade Sverige vart tionde arbetstillfälle under 1992 och 1993; sysselsättningen minskade med 414 000 personer. I och med det urholkades skattebaserna och den offentliga sektorns inkomster sjönk snabbt. 4 Diagram 2.4 Sysselsättning och offentliga inkomster 1980-1994 Källa: Finansdepartementet. Fallet i sysselsättningen tredubblade den öppna arbetslösheten till 8 procent 1993. Den totala arbetslösheten nådde ca 12,5 procent. Kostnaderna för arbetslösheten bidrog till att den offentliga utgiftskvoten steg kraftigt från 63,0 procent av BNP 1991 till 74,3 procent 1993. Diagram 2.5 Öppen arbetslöshet och offentliga utgifter 1980-1994 Källa: Finansdepartementet. Den kraftigt åtstramande politiken under en lågkonjunktur fick motsvarande effekt på svensk ekonomi under åren 1992 och 1993 som den fick på europeisk ekonomi tio år tidigare; antalet arbeten minskade med ca en halv miljon, investeringarna sjönk med en fjärdedel och BNP minskade tre år i rad, sammanlagt med 4 procent. Genom de minskningar i inkomsterna och ökningar av utgifterna som detta innebar för staten steg statsskulden från knappt 45 procent av BNP i juni 1991 till ca 80 procent i juni 1994. Den ekonomiska nedgången har varit kraftigare i Sverige än i något annat land, med undantag av Finland. Den internationella konjunkturen förklarar således bara en mindre del av fallet. I jämförelse med den svenska ekonomins långsiktiga trend hade Sverige förlorat ca 12 procent av sin möjliga produktion mellan 1989 och 1993. Det motsvarar en utebliven produktion och uteblivna inkomster på ca 170 miljarder kronor. År 1991 hörde Sveriges offentliga finanser till de starkaste i OECD-kretsen. Tre år senare hade endast Grekland ett större budget- underskott. Diagram 2.6 BNP per capita Sverige och EU 1980-1994 Index 1980 = 100 Källor: OECD, EUROSTAT, SCB och Finansdepartementet. 1994 - återhämtning från låg nivå Under sommaren 1993 började de första tecknen på återhämtning kunna skönjas. Den låga kronkursen gav en exportökning med ca 7,5 procent och en svag uppgång i industriproduktionen. Industriinvesteringarnas nedgång begränsades till ca 4 procent för helåret 1993. Finanspolitiken förmådde dock inte stilla hushållens oro för underskott och arbetslöshet, och realräntans nedgång bröts i början av 1994. Den privata konsumtionen sjönk med 3,7 procent och investeringarna med ca 18 procent, vilket innebär att BNP sammantaget sjönk under 1993. Den öppna arbetslösheten steg till 8,2 procent. Valårets passiva ekonomiska politik undergrävde förtroendet för svensk ekonomi, vilket - tillsammans med osäkerheten inför EU-omröstningen och riksdagsvalet - fick räntan att stiga kraftigt under hela våren och sommaren 1994, efter ett drygt år av nedgång. Vinsterna i exportsektorn ökade kraftigt och industriinvesteringarna steg med ca 20 procent, men hemmamarknaden har först de senaste månaderna börjat hämta sig. Investeringsfallet under perioden 1991- 1993 har bidragit till att delar av industrin redan nu närmar sig sitt produk- tionstak, trots den höga arbetslösheten. Otakten mellan export- och hem- mamarknadssektorerna har också fördröjt de offentliga finansernas återhämtning. Återhämtningen i svensk ekonomi har utan tvekan inletts, men den sker från en mycket låg nivå. Summering Nedgången i ekonomin har lämnat stora problem efter sig som nu måste lösas: massarbetslöshet, ett budgetunderskott på över 10 procent av BNP, en snabbt ökande statsskuld och höga realräntor. På fyra områden har den ekonomiska politiken varit otillräcklig: * Arbetsmarknadspolitiken har varit för svag. De åtgärder som satts in har i alltför stor grad varit verkningslösa eller bidragit till utträngning på arbetsmarknaden. Arbetskraftsdeltagandet har sjunkit från 83,2 till 77,7 pro- cent mellan 1991 och 1994. Antalet långtidsarbetslösa har stigit från 24 000 i september 1991 till 121 000 i september 1994. Ungdomsarbetslösheten har nått rekordnivåer på långt över 100 000 personer i åldern 16-24. * Skattepolitiken har inneburit sänkningar av kapital- och förmögenhetsskatter omfattande 25 miljarder kronor och höjningar av skatten på arbete med 29 miljarder kronor. Detta har omfördelat inkomster från konsumtionsbenägna till sparbenägna grupper i samhället, vilket bidragit till att hämma den inhemska efterfrågan, samtidigt som det minskat förståelsen för de åtgärder som behöver vidtas för att stärka de offentliga finanserna. * Bristen på budgetdisciplin är den tredje negativa faktorn. Under nedgångsåren misslyckades regeringen med att hålla igen den statliga konsumtionen. För- troendet för budgetarbetet undergrävdes och stärkte misstron mot den ekonomiska politiken och analysunderlaget. Misstron och underskotten möttes med planer och strategier snarare än med konkreta åtgärder. * Politiken mot kommunerna är den fjärde faktorn. Den borgerliga regeringen fullföljde den tidigare initierade omläggningen till generella statsbidrag, vilket skapade förutsättningar för ökad ekonomisk effektivitet i kommunerna, men misslyckades med uppgiften att skapa ett bra system för kostnadsutjämning. 3 Sverige och den Europeiska Unionen Sverige är sedan den 1 januari 1995 medlem i den Europeiska Unionen (EU). Genom medlemskapet får regering och riksdag möjligheter att på europeisk nivå verka för politiska beslut och åtgärder som kan bidra till gynnsammare förutsättningar för svensk ekonomi och svensk välfärd. Samarbetet och det gemensamma be- slutsfattandet inom EU kommer att ha stor betydelse för den ekonomiska politiken, men omfattar också andra frågor och områden såsom miljöpolitiken. Medlemskapet innebär att Sverige blir en del av en gemensam marknad utan gränser och hinder för människor, tjänster, varor och kapital. De svenska företagens hemmamarknad blev redan med EES-avtalet mångdubbelt större. Samtidigt som möjligheterna vidgades så skärptes också konkurrensen för de företag som hittills haft en skyddad hemmamarknad. För dessa företag skärptes också kraven på kontinuerlig omvandling och förnyelse, liksom kraven på företagens och de anställdas internationella kompetens och orientering. Arbetsmarknads-, närings- och utbildningspolitiken kommer att utformas med hänsyn till detta och i syfte att stärka och stödja de berörda företagens och medborgarnas verksamhet på den inre europeiska marknaden. Medlemskapet skapar också nya förutsättningar för skattepolitiken. De gemensamma besluten har hittills inriktats på gemensamma miniminivåer för mervärdesskatt och andra indirekta skatter. Sverige kommer att inom EU aktivt stödja ansträngningarna att också få till stånd godtagbara miniminivåer för kapitalskatter, bolagsskatter och miljöskatter liksom det gemensamma arbetet för att åstadkomma bättre skattekontroll och effektivare bekämpning av skattefusk och ekonomisk brottslighet. EU-länderna bedriver ett gemensamt arbete med inriktning på en europeisk ekonomisk och monetär union (EMU). Sverige har i medlemskapsförhandlingarna gjort klart att Sverige inte kommer att förhindra detta arbete. Sverige deklarerade dock samtidigt att den svenska riksdagen skall avgöra om och när Sverige kan ansluta sig till en den tredje fasen i EMU, som innefattar en gemensam valuta. Sveriges Riksbank har för Sveriges del undertecknat avtalet om det europeiska monetära systemet (EMS). Däremot deltar inte Sverige i växelkurssamarbetet ERM. Riksbanken har uttalat att kronan kommer att flyta under avsevärd tid. 3.1 Sätt Europa i arbete EU har gjort kampen mot arbetslösheten och arbetet för jämställdhet till en överordnad uppgift och antagit en handlingsplan för tillväxt, konkurrenskraft och sysselsättning. Handlingsplanen bygger på EU-kommissionens vitbok och omfattar åtgärder både på gemenskapsnivå och på nationell nivå. Vid EU:s toppmöte i Essen enades det Europeiska rådet, dvs. stats- och regeringscheferna, om åtgärder på fem nyckelområden: 1. Investeringar i yrkesutbildning skall främjas för att förbättra arbets- tagarnas möjligheter till sysselsättning. 2. Den ekonomiska tillväxten skall göras mera arbetsintensiv genom mera flexibla former för att organisera arbetet, genom en lönepolitik som främjar investeringar och genom lokala och regionala initiativ för att skapa arbetstillfällen bl.a. på det sociala områden och inom miljövården. 3. Sociala avgifter skall reduceras i sådan omfattning att det blir en märkbar effekt på rekryteringen av arbetskraft. 4. Arbetsmarknadspolitiken skall läggas om från en passiv till en aktiv politik och effektiviseras, bl.a. genom att åtgärder som motverkar arbetsviljan undviks. 5. Särskilda insatser skall göras för dem som är hårdast drabbade av arbetslösheten, särskilt ungdomar och långtidsarbetslösa. Det Europeiska rådet uppmanade medlemmarna att översätta dessa re- kommendationer till politiska åtgärder som skall sträcka sig över flera år och anpassas efter den ekonomiska och sociala situationen i respektive land. Toppmötet beslutade också om att utvecklingen på arbetsmarknaden nu skall följas upp på samma sätt som man följer den finansiella utvecklingen. Den första rapporten skall avlämnas inför toppmötet i december 1995. De europeiska socialdemokraterna har utarbetat ett program - Sätt Europa i arbete - för tillväxt och sysselsättning. Det innehåller en konkretisering och vidareutveckling av tankegångar från EU:s vitbok om sysselsättning. Den svenska regeringen kommer i samverkan med andra regeringar att ta initiativ inom EU på grundval av detta program. Det innebär att regeringen kommer att arbeta för att EU skall ha samma höga ambitioner för tillväxt och sysselsättning som för det monetära samarbetet. Regeringen kommer vidare att inom EU verka för ökade investeringar i nya jobb, i kunskaper och kvalifikationer och i en utbyggd och väl fungerande infrastruktur. Västeuropa har en i hög grad integrerad ekonomi. 93 procent av alla varor och tjänster som förbrukas inom Västeuropa produceras här; endast 7 procent går i global handel. Det ekonomisk-politiska samarbetet inom EU ger nu möjligheter till en ökad samordning av den ekonomiska politiken. För att denna skall kunna vara tillräckligt ambitiös krävs att medlemsländerna för en aktiv arbets- marknadspolitik för att förhindra strukturella obalanser mellan utbud och efterfrågan, för att stärka arbetstagarnas kvalifikationer och underlätta strukturomvandling, och därmed skapa en ökad flexibilitet och lägre inflation. Sverige har en lång tradition av aktiv arbetsmarknadspolitik. Denna politik har haft gynnsamma effekter. Många av EU:s medlemsländer har fört en mer passiv politik, men ett omtänkande tycks nu vara på väg. Sverige kommer inom EU med kraft att driva frågan om en mer aktiv arbetsmarknadspolitik. Sveriges medlemskap i den Europeiska Unionen bör ge nya möjligheter att stärka infrastrukturen. För att understödja den ekonomiska tillväxten i Europa har EU beslutat stödja ett antal transeuropeiska nätverk genom finansiering och på andra sätt. Särskilt intressanta ur svensk synvinkel bland de 14 projekt som finns med i första omgången är Öresundsbron och den s.k. Nordiska Triangeln, vilken skall förbättra förbindelserna mellan Köpenhamn, Oslo och Stockholm. Vidare blir Sverige medlem i den Europeiska Investeringsbanken (EIB) som på relativt goda villkor finansierar bl.a. infrastrukturprojekt, gärna med inriktning på att förbättra miljön och den regionala balansen. Ett större antal svenska projekt diskuteras nu inom banken. 3.2 Konvergensfrågorna Det europeiska rådet fastställer årligen övergripande rekommendationer för den ekonomiska politiken. De nu gällande rekommendationerna antogs i juli 1994 och en utvärdering av i vilken utsträckning medlemsländerna bedriver en politik som är förenlig med dessa genomfördes under hösten. Ett övergripande mål för EU är att bidra till ekonomisk tillväxt. En förutsättning för bestående ekonomiska framsteg är att det råder hög grad av finansiell stabilitet. EU har därför även beslutat om riktlinjer för att främja sunda offentliga finanser och stabila priser. De s.k. konvergenskriterierna syftar till att skapa de förutsättningar som krävs för att man skall kunna uppnå en sådan finansiell stabilitet. Dessa kriterier innebär bl.a. att underskottet i de offentliga finanserna bör vara högst 3 procent av BNP och att den offentliga skulden bör uppgå till högst 60 procent av BNP. Maastrichtfördraget innehåller också ett särskilt förfarande vid alltför stora underskott. Om ett land har - eller riskerar att få - ett alltför stort budget- underskott kan finansministerrådet (Ekofin) rekommendera vilka åtgärder som landet bör vidta. Tio av tolv medlemsländer befanns ha alltför stora underskott när denna procedur tillämpades första gången hösten 1994. Som medlem i EU bör Sverige utarbeta ett konvergensprogram. Det utarbetas inte i första hand för EU:s skull utan för att det ligger i Sveriges eget intresse att ha sunda offentliga finanser, låg inflation, låga räntor och stabil växel- kurs. Konvergensprogrammet bör innehålla: 1. en redovisning av målen för den ekonomiska politiken, 2. en redovisning av den ekonomiska politik som avses föras för att nå dessa mål och 3. bedömningar av den ekonomiska utvecklingen. Programmet förväntas visa hur konvergensvillkoren kan uppfyllas. Såvitt nu kan bedömas kommer Sverige att kunna uppfylla de flesta konvergensvillkoren år 1998. Det gäller för underskottet i de offentliga finanserna, inflationen och räntenivån. Det stora underskottet i statsbudgeten och den stora och snabbt växande statsskulden gör emellertid att det kommer att ta flera år innan villkoret att statsskulden inte får överstiga 60 procent av BNP kan uppfyllas. Detta problem delas av flera EU-länder. Viss oklarhet råder också rörande tolkningen av kravet avseende en stabil växelkurs. Regeringen avser att på basis av föreliggande finansplan och dess behandling i riksdagen överlämna ett konvergensprogram till rådet under våren 1995. Finansplanen innehåller en utförlig genomgång av alla de delar som behövs för ett svenskt konvergensprogram. 4 Den ekonomiska utvecklingen 4.1 Den internationella ekonomin 1995 och 1996 Efter en svag BNP-tillväxt under perioden 1991-1993 utvecklas OECD-ländernas ekonomi nu i en mycket mer gynnsam takt. Återhämtningen som inleddes i USA har efter hand spridit sig först till Europa och nu också till Japan. BNP-tillväxten i OECD-området som helhet uppgick till nära 3 procent 1994 och väntas fortsätta i samma takt under 1995 och 1996. De sydostasiatiska ekonomierna har under hela 1990-talet uppvisat en stabilt hög tillväxt, vilket visar att de i allt mindre utsträckning är beroende av utvecklingen i OECD-länderna. Den höga tillväxten i regionen väntas fortsätta också under de kommande åren. Tabell 4.1 Internationella förutsättningar Årlig procentuell förändring 1993 1994 1995 1996 BNP EU -0,6 2,3 2,8 3,1 OECD 1,1 2,8 2,8 2,7 Konsumentpriser EU 3,2 2,8 2,9 3,3 OECD 2,8 2,3 2,7 3,0 Arbetslöshet (% av arbetskraften) EU 10,7 11,6 11,3 10,9 OECD 8,0 8,3 7,9 7,7 Källor: OECD och Finansdepartementet. Den starkare ekonomiska aktiviteten väntas leda till att inflationen i OECD ökar något. Detta beror främst på en tilltagande prisstegringstakt i USA, men även i Europa förväntas en något högre inflation. Arbetslösheten i OECD nådde en topp under första halvåret 1994. Därefter har en viss nedgång påbörjats. Trots en förhållandevis hög tillväxt 1995 och 1996 beräknas emellertid arbetslösheten endast minska med ca 0,5 procentenhet till drygt 7,5 procent av arbetskraften. Arbetslösheten i Europa ligger väsentligt över genomsnittet i OECD och väntas göra så även de närmaste åren. Underskotten i de offentliga finanserna i OECD-länderna väntas sjunka något 1995 och 1996 av såväl strukturella som konjunkturella orsaker. Nedgången är dock förhållandevis måttlig och den offentliga sektorns skuldsättning i genomsnitt i OECD förutses fortsätta att öka något, till drygt 70 procent av BNP. Som följd av den mer gynnsamma internationella utvecklingen har avsättningsm- arknaderna för svensk export vuxit betydligt 1994, jämfört med de närmast föregående åren. Eftersom den internationella konjunkturen nu stärks väntas en gynnsam marknadstillväxt för svensk export också 1995 och 1996. 4.2 Den svenska ekonomin 1995 och 1996 För den svenska ekonomin förändras tillväxtens drivkrafter under de närmaste åren. De snabba marknadsandelsvinsterna för svensk export, som uppnåtts genom den dramatiska förstärkningen av konkurrenskraften, väntas nu avta. Den förstärkta internationella efterfrågan möjliggör dock en fortsatt stark exporttillväxt. En tilltagande investeringsaktivitet förutses emellertid utgöra den starkaste drivkraften för tillväxten under de närmaste åren, i takt med att kapacitetsutnyttjandet stiger i främst industrin och i de exportrelaterade tjänstesektorerna. Medlemskapet i EU förväntas förstärka investeringsuppgången. Samtidigt dämpas konsumtionsutvecklingen av den nödvändiga budget- konsolideringen. Totalt väntas BNP-tillväxten uppgå till ca 2,6 procent under 1995 och sedan tillta något under 1996. Den bakomliggande tillväxten är betydligt starkare. De budgetförstärkningar som föreslagits i denna och tidigare propositioner innebär dock att en del av tillväxten på kort sikt tas i anspråk för saneringen av statsfinanserna. Internationella studier av liknande budgetsaneringar visar att tillväxten i gengäld blir starkare räknat på medellång sikt. Jämfört med den bedömning som presenterades i den ekonomisk-politiska propositionen i höstas (prop. 1994/95:25) innebär föreliggande prognos en till synes kraftig nedrevidering av den beräknade tillväxten för 1994 och 1995. Denna förklaras dock till övervägande del av tekniska faktorer. Nationalräkenskaperna har sedan den senaste prognosen bytt s.k. basår för fastprisberäkningarna. Detta innebär att beräkningarna nu övergått till att göras i 1991 års priser i stället för 1985 års. Detta påverkar viktförhållandena mellan olika efterfrågekomponenter. Så får t.ex. bostadsinvesteringar en betydlig högre vikt i 1991 års priser eftersom byggkostnaderna steg så kraftig under perioden mellan 1985 och 1991. Fallet i bostadsinvesteringar under 1994 och 1995 ger därför ett betydligt större negativt bidrag till tillväxten med det nya basåret. Totalt beräknas effekten av basårsbytet ha dragit ner den beräknade tillväxten med 0,6 procentenheter för både 1994 och 1995. 5 Tabell 4.2 Försörjningsbalans Procentuell volymförändring, 1991 års priser 1993 1994 1995 1996 Privat konsumtion -3,7 0,6 0,0 1,0 Offentlig konsumtion -0,6 -0,2 0,0 -1,0 Stat 4,4 0,5 2,0 -1,0 Kommuner -2,7 -0,5 -1,0 -1,0 Bruttoinvesteringar -17,6 -1,3 9,5 8,5 Näringsliv -14,3 16,6 20,1 10,1 Bostäder -31,0 -39,3 -28,4 9,2 Myndigheter 4,3 6,5 9,2 1,7 Lagerinvesteringar1 -0,3 1,0 0,0 0,1 Export 7,6 12,2 9,5 7,3 Import -2,8 11,0 7,0 5,1 BNP -2,6 2,0 2,6 2,9 1 Förändring i procent av föregående års BNP. Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Det höga ränteläget har försvagat den begynnande uppgången av den privata konsumtionen. Preliminärt bedöms den privata konsumtionen ha ökat 0,6 procent under 1994. Den nödvändiga konsolideringen av statsfinanserna medför att hushållens inkomster utvecklas mycket svagt de närmaste två åren. Detta gäller speciellt år 1995 då de realt disponibla inkomsterna minskar med ca 2,4 procent, trots en ökning av löneinkomsterna genom att sysselsättningen ökar. De minskande inkomsterna under 1995 och 1996 bedöms dock komma att mötas med ett minskat sparande. Hushållens skuldanpassning har varit kraftig de senaste åren samtidigt som tillgångspriserna stabiliserats eller stigit. Utvecklingen har medfört att hushållens finansiella förmögenhet åter ökat. Sammantaget förmodas behovet av ytterligare skuldanpassning ha avtagit, vilket styrks av att utlåningen till hushållen stabiliserades under 1994 efter att ha minskat i över två år. Därtill förutses räntorna fortsätta att sjunka de närmaste två åren från närmare 10,5 procent i december 1994, som en följd av omläggningen av den ekonomiska politiken, inte minst som följd av minskande underskott i statsbud- geten. Vidare kommer arbetsmarknadsläget nu successivt att förbättras genom den stigande sysselsättningen. Risken för att drabbas av arbetslöshet torde därför uppfattas som allt lägre vilket bör leda till en ökad konsumtionsbenägenhet. Sammantaget förväntas den privata konsumtionen förbli oförändrad 1995 och öka med 1 procent 1996. Bruttoinvesteringarna i näringslivet vände kraftigt uppåt under 1994, dock från en mycket låg nivå. Ökningen uppgick preliminärt till drygt 16 procent. Inom industrin var expansionen ca 20 procent. Den snabba produktionstillväxten innebär att industrins kapacitetsutnyttjande stiger ytterligare, vilket i kombination med den mycket goda lönsamheten gör att investeringsexpansionen inom industrin väntas överstiga 30 procent 1995. Investeringarna inom övriga delar av näringslivet dämpas i viss mån fortfarande av den svaga hemmamarknaden samt av ett betydande överskott på kommersiella lokaler. Allt fler tecken tyder dock på att utvecklingen är på väg att vända. Priserna på kommersiella fastigheter har stabiliserats och flera tjänstesektorer redovisar nu expansiva produktions- planer. De investeringsstimulanser som lades fram i den ekonomisk-politiska propositionen i november väntas också bidra till investeringsuppgången. De totala bruttoinvesteringarna förutses stiga med ca 9 procent under 1995 trots ett fortsatt kraftigt fall i bostadsbyggandet. Under 1996 förutses näringslivets investeringsexpansion dämpas något samtidigt som bostadsbyggandet åter väntas öka, om än svagt. Totalt beräknas därför investeringsuppgången bli nästan lika betydande 1996 som under 1995. Det höga ränteläget innebär dock en särskilt stor osäkerhet vad avser investeringsutvecklingen. Ett fortsatt gynnsamt kostnadsläge tillsammans med den internationella konjunkturuppgången innebär att exporten fortsätter att stiga relativt kraftigt. Ökningen bedöms bli knappt 10 procent 1995 och ca 7 procent 1996. Importens ökningstakt beräknas dämpas genom att hemmamarknadsföretagen utnyttjar det gynnsamma konkurrensläget för att i någon mån vinna marknadsandelar. Utvecklingen leder till att såväl handels- som bytesbalansen förbättras de kommande åren, trots att kronan förväntas appreciera. Tabell 4.3 Nyckeltal Procentuell förändring 1993 1994 1995 1996 Timlön, kostnad 3,3 2,8 3,5 4,0 KPI, dec-dec 4,1 2,8 2,9 3,7 NPI, dec-dec 3,6 1,9 2,0 1,7 Disponibel inkomst -3,5 1,4 -2,4 -0,5 Sparkvot (nivå) 7,9 8,5 6,3 4,9 Industriproduktion 1,5 9,0 7,0 6,8 Sysselsättning -5,3 -0,9 2,7 1,8 Total arbetslöshet (nivå)12,5 13,0 11,6 10,8 Öppen arbetslöshet (nivå)8,2 7,9 6,8 6,1 Bytesbalans (% av BNP) -1,9 0,4 1,5 3,6 Privata sektorns finansiella sparande (% av BNP) 11,5 11,6 11,6 10,4 Offentliga sektorns finansiella sparande (% av BNP) -13,4 -11,2 -10,2 -6,8 Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Det svåra läget på arbetsmarknaden förbättrades något under loppet av 1994. Under 1995 väntas återhämtningen i ekonomin tillsammans med det nu framlagda handlingsprogrammet mot arbetslöshet få mer genomgripande effekter för sysselsättningen, som beräknas öka med 100 000 personer. Sysselsättningsex- pansionen fortsätter också 1996 om än i något långsammare takt. Effekterna på arbetslösheten begränsas dock av att även utbudet av arbetskraft kan väntas öka när situationen på arbetsmarknaden ljusnar. Den öppna arbetslösheten förväntas minska från 7,9 procent 1994 till 6,5 procent 1996. 6 Diagram 4.1 Sysselsättning och arbetskraftseffekter Källa: Finansdepartementet. Den ekonomiska återhämtningen väntas till följd av den höga arbetslösheten och ökat arbetskraftsutbud leda till en begränsad uppgång i löneökningstakten. I första hand beräknas den ökade efterfrågan på arbetskraft leda till ökad sysselsättning och endast i mindre utsträckning till en högre lönenivå. För att detta skall förverkligas ställs dock stora krav på rörlighet på arbetsmarknaden. Kravet på flexibilitet skärps av att uppgången är ojämnt fördelad mellan sektorer och regioner. Det finns en risk att en högre löneökningstakt inom de expansiva och lönsamma delarna av näringslivet sprids till andra delar av ekonomin. Inflationen - mätt med konsumentprisindex - i den svenska ekonomin har under loppet av 1994 visat vissa tecken på att stiga. Under hela prognosperioden kommer emellertid höjda indirekta skatter och minskade subventioner att utgöra en press uppåt på konsumentprisindex. Av den prognosticerade KPI-ökningen med 2,9 procent respektive 3,7 procent under 1995 och 1996 beräknas 0,7 respektive 1,5 procentenheter förklaras av detta. Nettoprisindex väntas således öka med ca 2 procent om året under prognosperioden, vilket indikerar ett lågt underliggande inflationstryck. Det allt högre resursutnyttjandet inom industrin har bidragit till höjda pro- ducentpriser, framför allt på insatsvaror. Den förväntat svaga utvecklingen av den privata konsumtionen i kombination med fortsatt god tillgång på arbetskraft medför dock att såväl lönekostnader som marginaler beräknas stiga långsamt. Industrins investeringar ökar dessutom starkt vilket minskar risken för ytterligare flaskhalsar i produktionen. De inflationistiska spridningseffekterna torde därmed bli relativt begränsade. 7 Diagram 4.2 Konsumentprisindex och nettoprisindex Källa: Finansdepartementet. Underskottet i den offentliga sektorns finansiella sparande beräknas för 1994 uppgå till ca 168 miljarder kronor eller drygt 11 procent av BNP. Det är en förbättring med 25 miljarder kronor sedan 1993, vilket helt beror på att stödet till bankerna faller bort från utgifterna. Under de närmaste två åren leder uppgången i ekonomin tillsammans med ett successivt allt starkare genomslag av redan vidtagna och nu föreslagna budgetförstärkande åtgärder till en mycket kraftig reducering av den offentliga sektorns sparandeunderskott. För 1996 beräknas underskottet till ca 115 miljarder kronor eller knappt 7 procent av BNP. Då de årliga sparandeunderskotten i staten och den offentliga sektorn alltjämt är betydande fortsätter statsskulden och den offentliga sektorns nettoskuld att öka. I slutet av 1996 uppskattas statsskulden uppgå till ca 95 procent av BNP och den offentliga sektorns finansiella nettoskuld till ca 39 procent av BNP. 4.3 Kalkyler för perioden 1994-1998 Obalanserna i den svenska ekonomin är så kraftiga att de inte kan elimineras på kort sikt. Underskottet i de offentliga finanserna var 1994 ca 11 procent av BNP och den totala arbetslösheten, inkl. personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder, uppgick till ca 13 procent. De förslag som regeringen redovisar i denna budgetproposition lägger emellertid grunden för en stabilisering av ekonomin under mandatperioden. Det är inte möjligt att i dag med säkerhet överblicka effekterna av denna politik på tre-fyra års sikt. Däremot är det möjligt att göra kalkyler av den ekonomiska utvecklingen de närmaste åren med utgångspunkt från vissa antaganden. Sådana kalkyler redovisas i den preliminära nationalbudgeten. Av de tre scenarier som där presenteras återges här medelalternativet, vilket innebär att BNP växer med drygt 2,5 procent per år under perioden 1994-1998, inflationen stannar vid ca 3 procent per år och bytesbalansen uppvisar betydande överskott. Därvid förutsätts att förtroendet för den svenska ekonomin gradvis förstärks. Detta tar sig uttryck i successivt fallande räntemarginal gentemot Tyskland, ett minskat hushållssparande och att näringslivet fortsätter att bygga ut sin pro- duktionskapacitet i sådan omfattning att inflationsdrivande flaskhalsar kan und- vikas. Tabell 4.4 Försörjningsbalans och nyckeltal 1994-1998 Procentuell förändring i 1991 års priser 1994 1995 1996 1997 1998 BNP 2,0 2,6 2,9 2,8 2,5 Import 11,0 7,0 5,1 7,7 7,8 Privat konsumtion 0,6 0,0 1,0 2,4 2,2 Offentlig konsumtion -0,2 0,0 -1,0 -1,1 -1,0 Bruttoinvesteringar -1,3 9,5 8,5 8,8 8,1 Lagerinvesteringar1 1,0 0,0 0,1 0,1 0,1 Export 12,2 9,5 7,3 7,2 6,7 Inhemsk efterfrågan 1,1 1,4 1,8 2,6 2,5 Nyckeltal Timlön 2,8 3,5 4,0 4,3 4,6 KPI, årsgenomsnitt 2,2 2,9 3,7 2,8 2,9 Disponibel inkomst 1,4 -2,4 -0,5 1,4 1,3 Sparkvot, nivå 8,5 6,3 4,9 4,1 3,3 Bytesbalans2 0,4 1,5 3,6 2,9 2,8 Sysselsättning -0,9 2,7 1,8 1,4 1,0 Öppen arbetslöshet3 7,9 6,8 6,1 5,8 5,6 Total arbetslöshet3 13,0 11,6 10,8 10,1 9,5 Ränta, femåriga statsobligationer9,110,09,3 8,5 8,0 1 Förändring i procent av föregående års BNP. 2 I procent av BNP. 3 I procent av arbetskraften. Källa: Finansdepartementet. Sysselsättningen beräknas i denna kalkyl öka med närmare 300 000 personer mellan 1994 och 1998. Trots det faller den öppna arbetslösheten bara från knappt 8 procent 1994 till närmare 6 procent 1998. Den totala arbetslösheten, dvs. inkl. personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder, faller till 9,5 procent 1998. Att nedgången i arbetslösheten inte blir större är en följd av att arbets- kraftsutbudet ökar när arbetsmarknaden förbättras. Den långsamma nedgången i arbetslösheten understryker behovet av en stark tillväxt och en flexibel arbetsmarknad. Med en högre tillväxt, drygt 3 procent per år under perioden 1994-1998, förväntas antalet sysselsatta öka med ca 400 000 personer och den totala arbetslösheten falla till 8 procent. För att denna utveckling skall bli möjlig krävs att förtroendet för ekonomin förstärks markant så att räntorna faller och den privata konsumtionen och investeringarna stiger. Det krävs också en väl fungerande arbetsmarknad där lediga jobb snabbt kan finna kvalificerade arbetssökande och där lönebildningen inte driver upp inflationen. Som tidigare redovisats inriktas budgetpolitiken på att stabilisera statsskulden som andel av BNP senast år 1998. Med de mycket omfattande åtgärder som regeringen föreslår kommer statsskulden i medelalternativet att stabiliseras redan 1997 och falla något 1998. Även med något lägre tillväxt och högre ränta stabiliseras statsskulden 1998. Diagram 4.3 Statsskulden 1980-1998 Procentuell andel av BNP Källa: Finansdepartementet. Nivån på statsskulden kommer emellertid att vara mycket hög i slutet av perioden, över 90 procent av BNP. Det gör under alla omständigheter den svenska ekonomin mycket sårbar. Räntehöjningar slår hårt på statsfinanserna. Därför bör en stabilisering av statsskulden ses som ett etappmål. När det är uppnått bör skuldkvoten reduceras. Det kan noteras att tidigare saneringsprogram inte varit tillräckligt konkreta och omfattande för att uppnå målet att stabilisera statsskulden. Såvitt nu kan bedömas kommer det saneringsprogram på totalt över 7 procent av BNP som nu konkretiserats att vara tillräckligt för att uppnå det uppsatta målet. Tabell 4.5 Den offentliga sektorns finanser 1994-1998 Procent av BNP, löpande priser 1994 1995 1996 1997 1998 Inkomster 59,4 60,3 60,6 61,6 62,0 Utgifter 70,6 70,4 67,4 66,4 64,4 Finansiellt sparande1-11,2 -10,2 -6,8 -4,8 -2,4 Primärt finansiellt sparande-9,9-8,5-4,1 -1,8 0,6 Olika skuldbegrepp Statsskuld 86,0 92,2 95,7 96,1 94,4 Offentlig nettoskuld 25,3 34,1 39,2 41,3 41,0 Konsoliderad offentlig brutto- skuld 81,0 87,3 90,9 92,0 91,0 1 Finansiellt sparande exkl. kapitalinkomster och ränteutgifter. Källa: Finansdepartementet. 8 Balansen i de offentliga finanserna bör även ses i ett vidare perspektiv än enbart stabilisering av statsskulden. Andra väsentliga mått är statens budgetunderskott, den offentliga sektorns finansiella sparande och den offentliga sektorns primära finansiella sparande (dvs. inkomster och utgifter exkl. räntor). Även i dessa avseenden kommer balansen att förbättras. Statens budgetunderskott reduceras betydligt till år 1998, underskottet i den offentliga sektorns finansiella sparande minskar till drygt 2 procent av BNP och den offentliga sektorns primära sparande uppvisar ett mindre överskott. Tabell 4.6 Den offentliga sektorns utgifter 1994-1998 MiljarderÅrlig procentuell volymförändring kr 1994 1991 års1994 1995 1996 1997 1998 priser Transfereringar till hushåll3480,5-3,1-2,9 -1,4 -0,5 Övriga transfereringar101 -6,0 19,4 -7,1 -6,7 -5,9 Konsumtion 391 -0,2 -0,1 -1,0 -1,1 -1,0 Investeringar 45 10,0 13,9 -1,5 2,6 2,6 Summa exkl. räntor 885 -0,2 1,7 -2,5 -1,7 -1,2 Räntor 104 17,6 7,7 6,2 12,6 -0,7 Summa inkl. räntor 988 1,4 2,3 -1,6 0,1 -1,1 Anm.: Exkl. kapitaltransfereringar. Källa: Finansdepartementet. Nivån på de offentliga utgifterna är i längden avgörande. Utgifterna måste minska i reala termer de närmaste åren. Det måste ske genom både besparingar och genom att den ekonomiska tillväxten reducerar behovet av offentliga insatser. Med de åtgärder regeringen föreslår beräknas de offentliga utgifterna (exkl. räntor) minska i reala termer över perioden 1994-1998 och utgiftskvoten sjunka med ca 6 procentenheter. De budgetförstärkningar regeringen föreslår kommer i sig att ha en dämpande inverkan på inhemsk efterfrågan. Dessa återhållande effekter kommer emellertid att motverkas av den minskade osäkerhet om framtiden för både konsumenter och investerare, som följer med en utveckling mot sunda statsfinanser. De kommer också att motverkas genom att de långa räntorna sjunker och genom att penningmarknadsräntorna kan bli lägre än annars skulle vara fallet. Om inga budgetförstärkningar genomförs skulle de offentliga finanserna i stället genomgå en katastrofal utveckling. Även om tillväxten skulle vara densamma som i medelalternativet och räntorna sjunka successivt, vilket i sig är osannolikt, skulle statsskulden som andel av BNP stiga till ca 110 procent i slutet av 1998, se diagram 4.3. Mer sannolikt är att tillväxten skulle bli svag eller utebli, och att räntenivån skulle bli hög och variera kraftigt till följd av återupprepade finansiella kriser. Det är också troligt att budgetförstärkningar ändå skulle tvingas fram, men då som resultat av finansiella kriser och vid ett mer olämpligt tillfälle. Att avstå från budgetförstärkningar är därför inget alternativ. Diagram 4.4 Offentliga sektorns finansiella sparande 1980-1998 Procentuell andel av BNP Källa: Finansdepartementet. Betydelsen av tillväxt och sysselsättning för de offentliga finanserna framgår tydligt av de olika alternativ som redovisas i den preliminära nationalbudgeten. I högalternativet är den offentliga sektorns finansiella sparande ca 1,5 procent av BNP bättre än i medelalternativet, vilket motsvarar knappt 30 miljarder kronor. 5 En politik för tillväxt, sysselsättning och välfärd 5.1 En politik för tillväxt En stabil och ekologiskt hållbar tillväxt under lång tid förutsätter att samhället ständigt omvandlas för att möta förändringar i omvärlden, nya tekniska möjligheter och de krav som dessa förändringar ställer på medborgarna. Grunden för en sådan omvandling är att var och en i samhället upplever det som meningsfullt och stimulerande att delta i utvecklingen och se de nya möjligheterna. En central uppgift för tillväxtpolitiken är att stödja och underlätta detta omdanande av samhället. De mer akuta insatserna för att stabilisera statsfinanserna och vända arbetslösheten till en hög och stabil sysselsättning får inte skymma detta mål. En hög ökning av produktiviteten är också en nödvändig förutsättning för god tillväxt, hög reallöneutveckling och utvecklad välfärd. En sådan utveckling ställer stora krav på kontinuerliga och omfattande investeringar i ny teknik. De kraftigt minskade investeringarna under början av 1990-talet är ur detta perspektiv allvarliga, och den nuvarande höga realräntan utgör ett påtagligt hot mot en bred ökning av investeringarna. Sett i ett mer långsiktigt perspektiv har förhållandet mellan kostnaden för arbetskraft respektive för kapital visat sig vara en betydande faktor. Om lönerna sänks för att skapa fler arbeten, är det mer lönsamt för företagen att anställa billig arbetskraft än att investera i ny teknik, vilket successivt hotar att minska produktivitetstillväxten. Ett exempel på en sådan utveckling är USA, där lönespridningen har ökat markant de senaste 20 åren. En mycket låg arbetslöshetsersättning och minimilöner som tangerar existensminimum har visserligen skapat en lägre öppen arbetslöshet än i Europa, men samtidigt har produktiviteten utvecklats betydligt sämre. Att öka löneskillnaderna som ett sätt att angripa arbetslösheten är en mycket kortsiktig strategi, och hotar både den rättvisa fördelningen och samhällets långsiktiga förmåga till tillväxt. Detsamma gäller för anställningstryggheten. Den skall skydda mot godtyckliga och diskriminerande uppsägningar, men får inte skapa onödiga och svårhanterliga hinder för den ständigt nödvändiga omvandlingen av produktionsorganisationen. Ett alltför dåligt anställningsskydd försämrar hushållningen med arbetskraft, genom att det ger incitament för kortsiktiga och lågproduktiva anställningsformer. Det riskerar också att leda till att arbetslösheten koncentreras till svaga grupper, och att långtidsarbetslösheten och utslagningen av arbetslivet ökar. Omfattningen och kvaliteten på utbildningen är av avgörande betydelse för samhällets möjligheter. Utbildning är en samhällelig investering i mänsklig kunskap och kompetens som genererar en avkastning som visserligen är svår att mäta, men som icke desto mindre är väsentlig för den långsiktiga tillväxten. Därför har regeringens program för sanering av statsfinanserna utformats i syfte att så långt möjligt undvika besparingar i den kommunala sektorn, där grundskola och gymnasieskola är viktiga verksamheter. Vidare innebär regeringens program mot arbetslösheten att antalet utbildningsplatser i kommunal vuxenutbildning, folkhögskola och på högskolan utökas. Dessutom skall möjligheterna att öka intresset för tekniska och naturvetenskapliga studier tas till vara. Sverige har inom många områden världsledande forskning och ett gott samarbete mellan universitet och näringsliv samt många marknadsledande företag inom högteknologiska områden som kommunikation, kraft och läkemedel. För att möjliggöra en fortsatt internationellt konkurrenskraftig spjutspetsverksamhet måste näringspolitiken syfta till att hitta långsiktiga och övergripande lösningar som förmår att ge såväl bredd i utvecklingsarbetet som en kapitalisering av dess konkurrenskraftiga resultat. En annan grundläggande förutsättning för tillväxt är ett väl fungerande samspel mellan de stora exportföretagen och de små och medelstora företagen. Teknik som utvecklas i stora företag bör så långt möjligt spridas och nyttiggöras på andra håll. Exportföretagens framgångar innebär ökade möjligheter för de mindre företag som i många fall fungerar som underleverantörer. Men det är samtidigt viktigt att konstatera att villkoren för de mindre och medelstora företagen på flera områden är annorlunda än för de stora företagen, och att detta kräver särskild uppmärksamhet och särskilda åtgärder. Många av de mindre företagen arbetar på den svenska marknaden, där efterfrågan för närvarande är mycket svagare än på exportmarknaden. Det innebär att den kraftiga förbättringen av lönsamheten är mycket ojämnt fördelad. Det finns därför behov av insatser för att lösa problemen kring de mindre företagens finansiering. Stabilitet, långsiktighet och öppenhet är nödvändiga förutsättningar för en stark tillväxt och för att samhället skall förmå att på ett konstruktivt sätt möta de ökade krav som den snabba tekniska utvecklingen ställer. Regeringen strävar därför efter en bred och bestående politisk överenskommelse om företagandets villkor. Åtgärder för att främja en bred användning av informationsteknologi De grundläggande förutsättningarna för att få till stånd en ökad och bred användning av informationsteknologi i landet får sammantaget anses som mycket goda. Sverige har goda förutsättningar att ligga i täten av den internationella utvecklingen när det gäller användning av informationsteknologi och teknikutveckling. Regeringen har ett särskilt ansvar för att utvecklingen inom informa- tionsteknologins område tas till vara som en positiv kraft i samhälls- utvecklingen. Regeringen avser att ge åtgärder som främjar en bred användning av informationsteknologi hög prioritet. Regeringen avser att initiera utredningsarbete och åtgärder inom ett antal områden i syfte att öka användningen av informationsteknologi. Det gäller bl.a. användningen av informationsteknologi i små och medelstora företag, i arbetslivet, inom utbildningsområdet och i offentlig sektor. Det är angeläget att den nya tekniken görs tillgänglig för alla på likvärdiga villkor. Könsskillnader när det gäller användning av informationsteknologi måste motverkas. Funktionshindrades tillgång till tekniken bör uppmärksammas. Inom regeringskansliet pågår ett antal projekt som rör främjande av användning av informationsteknologi, bl.a. när det gäller konsekvenser för rättsordningen samt inom ramen för ett s.k. Toppledarforum med företrädare för statliga myndigheter samt för kommun- och landstingsförbunden. Detta arbete kommer senare att redovisas för riksdagen. En politik för ekologiskt hållbar tillväxt Regeringen kommer att föra en aktiv politik för att åstadkomma en långsiktigt hållbar tillväxt och en god hushållning med gemensamma resurser. Ett miljöanpassat näringsliv kan också stärka konkurrenskraften. Producenterna bör ta ett ökat miljöansvar för varor och produkter under hela deras livscykler. Ekonomiska styrmedel för att reducera avfallsmängderna övervägs. Kemikaliekontrollens substitionsprincip skall hävdas i EU:s arbete. Transportsystemet skall miljöanpassas och EU:s arbete med skärpta avgaskrav drivas på. Miljöns roll i den kommunala översiktsplaneringen stärks. Möjligheterna att införa naturvårdsavgift på skogsbruket analyseras. Ett samlat program för skyddet av fjällområden läggs fram. Ekonomiska styrmedel bör användas i större utsträckning inom miljöpolitiken. En parlamentarisk utredning kommer att genomföras om möjligheterna till en ökad miljörelatering av skattesystemet. Ett nytt förslag till miljöbalk kommer att föreläggas riksdagen. Hotet mot miljön känner inga nationsgränser. Därför behövs en gemensam och ambitiös miljöpolitik i det europeiska samarbetet. Samarbetet kring Östersjön är särskilt viktigt. Det första avtalet om svenskt stöd för avloppsrening i Baltikum har just undertecknats för den lettiska staden Liepaja. Projektet är ett samarbete mellan bl.a. Liepaja och Norrköping samt de lettiska, svenska och finska regeringarna och Världsbanken. Avtalen för Klaipeda i Litauen och Hapsalu i Estland står nu i tur. Vänortssamarbetet mellan städer och tätorter runt Östersjön har en allt större betydelse också för att skydda den gemensamma miljön. Det svenska stödet till utbyggnad av avloppsreningsverk i Östersjöområdet ges ytterligare resurser. En politik för jämställdhet En viktig förutsättning för jämställdhet är möjligheten för både kvinnor och män att vara ekonomiskt oberoende och kunna försörja sig själva genom eget arbete. De svenska kvinnorna förvärvsarbetar i dag i nästan lika hög utsträckning som männen - 72 respektive 74 procent. Antalet arbetslösa kvinnor är i dag något mindre än antalet arbetslösa män. I takt med att sysselsättningen inom de exportorienterade verksamheterna ökar kan emellertid männens andel av de arbetslösa förväntas minska. Detta är en följd av den könsuppdelade arbetsmarknaden. En fortsatt åter- hållsam utveckling inom den offentliga sektorn innebär risker för att fler kvinnor blir långtidsarbetslösa. Särskilt gäller detta äldre kvinnor som redan i dag har stora svårigheter att få en ny anställning. I budgetpropositionen redovisas därför förslag för att stärka kvinnors möjligheter till sysselsättning, utbildning och kompetensutveckling och motverka utslagning från arbetsmarknaden. Flera utredningar visar på omfattande löneskillnader mellan kvinnor och män. Detta bidrar till att ett stort antal lågavlönade och lågutbildade kvinnor blir beroende av bidrag från det allmänna, trots eget förvärvsarbete. Ca 235 000 kvinnor har också ofrivilligt deltidsarbete. Jämställdhetsministern avser att bjuda in arbetsmarknadens parter till överläggningar för att höra deras uppfattning om vad som kan göras för att komma till rätta med löneskillnaderna. En stark offentlig sektor har bidragit till att öka jämställdheten mellan kvinnor och män. Den har omvandlat oavlönat arbete till avlönat och samtidigt gjort kvinnors tjänstearbete möjligt. Att försvara den gemensamma finansierade omsorgen om barn och gamla är därför en av de viktigaste uppgifterna för jämställdhetsarbetet, men också en förutsättning för ekonomisk tillväxt. Regeringen avser att så långt möjligt värna sådana viktiga kommunala och lands- tingskommunala verksamheter som vård, omsorg och skola. Det förutsätter dock att det är möjligt att i stället lägga ut de nödvändiga utgiftsminskningarna på andra utgiftsprogram. 5.2 Finans- och penningpolitiken Efter tre år med en mycket negativ utveckling beräknas BNP åter öka med 2 procent 1994 och 2,5-3 procent per år under åren 1995 och 1996. Återhämtningen sker emellertid från en låg nivå och är inte tillräckligt stark för att ensam åstadkomma den nödvändiga saneringen av statsfinanserna. Betydande in- komstförstärkningar och utgiftsminskningar kommer därför att krävas under de kommande åren om statsskulden skall kunna stabiliseras. Sveriges statsskuld och budgetunderskott är bland de största inom OECD- området. Statsskulden vid slutet av 1994 beräknas till ca 1 300 miljarder kronor eller 86 procent av BNP. Underskottet i de offentliga finanserna beräknas uppgå till ca 170 miljarder kronor eller ca 11 procent av BNP 1994. Räntebetalningarna på statsskulden beräknas uppgå till 100 miljarder kronor. Underskotten bidrar i hög grad till att räntenivån i Sverige är hög. Budgetunderskotten, försvagning av valutakursen och tidigare inflation kan förklara det mesta av ränteskillnaderna mellan olika länder. Den höga räntan håller i sin tur tillbaka både investeringar och konsumtion och bromsar därmed efterfrågan och tillväxten i ekonomin. Fortsatta underskott blir dessutom ett välfärdsproblem när en allt större del av statens skatteinkomster går till att betala räntorna på statsskulden och därmed tränger ut andra angelägna utgifter. Att stärka de offentliga finanserna är därför ett sätt att på sikt stärka välfärdssamhället. Den ökande statsskulden leder även långsiktigt till fördelningsproblem mellan generationer, men också mellan befolkningsgrupper. Om dagens generation ökar statsskulden lämnar den över betalningsbördan till kommande generationer. Det allvarligaste är emellertid den begränsning av det ekonomisk-politiska handlingsutrymmet som en kraftig skulduppbyggnad för med sig. Om Sverige möter nästa internationella lågkonjunktur utan att ha stabiliserat de offentliga finanserna blir det mycket svårt att parera ett efterfrågebortfall och en ökad arbetslöshet. Även i början av 1980-talet var de offentliga underskotten mycket stora. Återhämtningen av de offentliga finanserna under 1980-talets långa och starka högkonjunktur gick relativt snabbt och 1988 uppvisade budgeten ett litet överskott. Det finns dock flera skäl som talar för att återhämtningen nu kommer att gå betydligt långsammare. * Arbetslösheten var mycket låg under 1980-talets högkonjunktur. Under 1990- talets lågkonjunktur steg arbetslösheten till nivåer som inte setts sedan 1930-talet. Dagens konjunkturuppgång bidrar till att minska arbetslösheten, men inte ens mycket optimistiska bedömare tror att arbetslösheten kommer att gå ner till 1980-talets nivåer. * I hägnet av kreditmarknadens avreglering ökade den privata konsumtionen och minskade hushållens sparande kraftigt under andra hälften av 1980-talet. Som lägst uppgick sparkvoten till minus 5 procent år 1989. Den höga privata kon- sumtionen medförde att statens inkomster ökade markant. I längden kunde emellertid inte hushållen spendera mer än sin disponibla inkomst. Hushållen kan förväntas vara betydligt mer återhållsamma i sina konsumtionsbeslut under kommande år än vad som var fallet under slutet av 1980-talet. * Statsskulden är betydligt större nu än den var på 1980-talet. Många års ackumulerade underskott har skapat en mycket stor statsskuld. Därutöver är realräntan hög. Räntebetalningarna på statsskulden tar därigenom en allt större del av budgetens utgifter i anspråk. Mot denna bakgrund är ett kraftfullt och trovärdigt budgetförstärkningsprogram nödvändigt. En utgångspunkt för detta program är att budgetförstärkningarna i kombination med ökad sysselsättning och tillväxt skall leda till att statsskulden stabiliseras som andel av BNP senast 1998. I höstens ekonomisk-politiska proposition föreslogs budgetförstärkningar på ca 57 miljarder kronor netto. Dessa överensstämde i huvudsak med de åtgärder som tidigare hade presenterats i socialdemokraternas valmanifest. Riksdagen har med små justeringar beslutat i enlighet med dessa förslag. Regeringen har vidare i en särskild proposition föreslagit hur medlemsavgiften till EU skall finansieras. Avgiften uppgår till ca 20 miljarder kronor 1998 och föreslogs finansieras med både utgiftsminskningar och skattehöjningar. Proposi- tionen har antagits av riksdagen och innebär bl.a. att en betydande del av finansieringen sker redan från årsskiftet i form av en höjning av arbetsgivarav- gifterna med 1,5 procentenheter. I valrörelsen begärde socialdemokraterna ett öppet mandat av väljarna för att vidta ytterligare åtgärder om det skulle visa sig vara nödvändigt. Som konstaterades i den ekonomisk-politiska propositionen medför det försämrade statsfinansiella utgångsläget, som bl.a. beror på högre räntor, att det krävs ytterligare budgetförstärkningar för att stabilisera statsskulden under innevarande mandatperiod. Regeringen aviserade därför redan i höstens ekonomisk- politiska proposition att budgetpropositionen 1995 skulle inkludera ytterligare förslag till budgetförstärkande åtgärder om sammanlagt 20 miljarder kronor, huvudsakligen i form av utgiftsneddragningar. Detta fullföljs i föreliggande proposition med förslag om minskade utgifter av denna storleksordning. Genom dessa mycket omfattande budgetförstärkningar läggs den ekonomiska politiken om på ett sätt som lägger grunden till en hållbar utveckling av de offentliga finanserna. Därmed skapas förutsättningar för en stark och uthållig återhämtning av produktion, sysselsättning och välfärd. Den fördelningsmässigt viktigaste effekten är att en sådan utveckling förbättrar sysselsätt- ningsmöjligheterna även för utsatta grupper. Budgetförstärkningarna är utformade så att de får ett särskilt stort genomslag på de offentliga finanserna redan 1995 och 1996 för att ge så snabba effekter som möjligt på skuldutveckling, ränta och växelkurs. För att minska sårbarheten och skapa ekonomisk-politiskt handlingsutrymme i framtiden vore det önskvärt att inte bara stabilisera utan även minska skuldkvoten. Om de offentliga finanserna skulle förbättras snabbare än vad som nu kan förutses bör den därvid uppkomna budgetförstärkningen användas för att uppnå en minskning av skuldbördan. För att återupprätta förtroendet för de offentliga finanserna och därigenom skapa förutsättningar för lägre räntor måste budgetdisciplinen stärkas. Under de senaste åren har budgetpolitiken varit alltför svag genom att skatter har sänkts och utgifter ökats utan adekvat finansiering. I fortsättningen måste således utgiftsökningar och inkomstminskningar vara fullt finansierade genom samtidigt beslutade utgiftssänkningar eller inkomstökningar. De offentliga finanserna är så svaga att varje ofinansierad utgiftsökning eller inkomstminskning riskerar att ge ofördelaktiga effekter på ekonomin via räntan och växelkursen, även om åtgärden i övrigt är väl motiverad. Som ett stöd för att stärka budgetdisciplinen pågår ett utredningsarbete avseende statsbudgeten som bl.a. syftar till en fullständigare och tydligare redovisning av statens utgifter och inkomster. Ett första steg i denna riktning tas redan i budgetförslaget för 1995/96. Regeringen har beslutat öka statens skuld i utländsk valuta och samtidigt införa en flexibilitet för Riksgäldskontoret vid valutaupplåningen. Riksgäldskontoret skall under 1995 låna minst 30 miljarder kronor netto i utländsk valuta. Detta motsvarar en bruttoupplåning om ca 90 miljarder kronor då valutalån om ca 60 miljarder kronor beräknas förfalla under 1995. Under vissa perioder har upplåning i utländsk valuta kunnat ske till lägre kostnader än upplåning i svenska kronor. Genom att regeringens beslut om statens upplåning i utländsk valuta har varit beloppsmässigt precisa under de senaste åren, har det saknats flexibilitet för Riksgäldskontoret att löpande välja att finansiera budgetunderskottet på den marknad som erbjuder de mest fördelaktiga villkoren. Regeringen inför nu en sådan flexibilitet. Riksgäldskontoret ges möjlighet att i viss utsträckning öka upplåningen i utländsk valuta utöver de nyss nämnda nivåerna. Denna möjlighet bör utnyttjas i den mån goda finansieringsvillkor kan erhållas på den internationella kapitalmarknaden. Penningpolitiken Prisstabilitet är en viktig förutsättning för en framgångsrik ekonomisk politik. Erfarenheterna visar att hög inflation försämrar förutsättningarna för en balan- serad och uthållig tillväxt. Länder med varaktigt låg inflationstakt är betydligt mindre sårbara när det inträffar ekonomiska störningar eller kriser av olika slag. Detta har varit mycket påtagligt i samband med den turbulens som vid olika tillfällen rått på de finansiella marknaderna under de senaste åren. Det är därför av yttersta vikt att inflationsproblemen inte tillåts återkomma i den svenska ekonomin. Penningpolitikens huvuduppgift är att säkerställa en låg inflation. Riks- banksfullmäktige har definierat inflationsmålet som att inflationen enligt konsumentprisindex skall uppgå till 2 procent med en marginal uppåt och nedåt på 1 procentenhet. Detta är i linje med inflationsmålen i andra europeiska länder. Omläggningen av finanspolitiken ger ett ökat förtroende för den ekonomiska politiken samt förutsättningar för en starkare växelkurs och lägre marknadsräntor. Därmed minskar bördan på penningpolitiken. En bieffekt av saneringen av statsfinanserna är att nedtrappningen av subventioner och höjningen av vissa indirekta skatter leder till att konsument- priserna stiger. Därmed finns en risk att ökningstakten i konsumentprisindex åtminstone under en period överstiger 3 procent. Den stramare finanspolitiken bidrar dock till att det underliggande inflationstrycket minskar. 5.3 Arbetsmarknad och sysselsättning Sedan 1990 har antalet sysselsatta minskat med 525 000 personer. Den totala arbetslösheten (inkl. personer i åtgärder) har ökat med 425 000 personer, och den öppna arbetslösheten med 260 000 personer. Den minskade sysselsättningen har således lett till att arbetskrfaten minskat med ca 100 000 personer. Under den nu inledda återhämtningen kommer på motsvarande sätt den ökade sysselsättningen att bidra till ett ökat arbetsutbud. Mot den här bakgrunden finns en betydande risk att Sverige drabbas av samma höga och permanenta arbetslöshet som i många andra länder. För att minska risken för en permanent hög arbetslöshet krävs resoluta och snabba insatser för att underlätta och stödja en varaktig ökning av sysselsättningen. Även statsfinans- iella skäl talar för kraftigt höjda ambitioner vad gäller ökad sysselsättning och minskad arbetslöshet. Det finns ingen möjlighet att snabbt nå tillbaka till 1990 års sysselsätt- ningsnivå. Då var ekonomin överhettad och bristen på arbetskraft omfattande. Ut- slagningen av företag och arbetstillfällen under början av 1990-talet gör det nödvändigt med omfattande insatser för att ersätta den produktionskapacitet som har gått förlorad. De yrkes- och kompetensmässiga obalanserna på arbetsmarknaden har samtidigt sannolikt ökat. Politiken kan därför inte ensidigt inriktas på en snabb ökning av efterfrågan på arbetskraft. Den måste i stället lägga stor vikt vid åtgärder för att anpassa utbudet av arbetskraft till strukturen på efterfrågan, vid att förebygga och förhindra brist på kompetent arbetskraft inom olika delarbetsmarknader och vid att allmänt förbättra arbetsmarknadens funktionssätt. Åtgärder för att stärka arbetskraftens kompetens och underlätta företagens nyanställningar samt inriktningen av arbetsförmedlingens arbete har därvid stor betydelse, liksom åtgärder för att bryta den könsuppdelade arbetsmarknaden. Regeringen lägger fram ett omfattande handlingsprogram för att stimulera tillväxt och sysselsättning och för att minska arbetslösheten. Hand- lingsprogrammet har följande inriktning. 1. Uthållig tillväxt Det skall ta till vara det utrymme som nu finns på arbets- och kapi- talmarknaderna och bidra till en uthållig ekonomisk tillväxt. Syftet är att skapa sådana villkor att Sverige får fler företag och fler företagare. 2. Nya jobb i näringslivet Det skall bidra till fler arbetstillfällen och säkerställa att de nya arbetstillfällena i första hand kommer till stånd i näringslivet. 3. Jämställdhet i arbetslivet Det skall bidra till att resurstillväxten och den ökade sysselsättningen fördelas så att kvinnornas möjligheter på arbetsmarknaden stärks. 4. Bättre kompetens för jobben Det skall bidra till en höjd utbildningsnivå och till höjd kompetens i arbetslivet för att säkerställa en fortsatt förbättring av produktivitet och en fortsatt god konkurrenskraft. 5. En väg tillbaka från arbetslöshet Det skall ge de arbetslösa möjlighet till arbete eller arbetsförberedande åtgärder och på så sätt minska behovet av passivt kontantstöd. 6. Kamp mot ungdomsarbetslöshet och långtidsarbetslöshet Det skall bidra till att höja ambitionerna när det gäller att bekämpa ungdomsarbetslöshet och långtidsarbetslöshet. Målet är att ungdomar skall ha utbildning, arbete eller arbetsförberedande åtgärd senast inom 100 dagar. Näringspolitiken Uppgiften för näringspolitiken är att medverka till en snabb förnyelse och utveckling inom företagssektorn. Svenskt näringsliv skall kännetecknas av ny teknologi, nya produkter, hög kompetens och hög förädlingsgrad. Det är regeringens uppfattning att investeringsnivån måste höjas markant och att ny produktionskapacitet nu måste byggas upp i stället för den som har gått förlorad under de senaste årens ekonomiska stagnation och tillbakagång. Det finns goda förutsättningar att få till stånd en ökning av investeringarna, i första hand inom industrin. Lönsamheten är mycket god i näringslivet och det finns ett stort finansiellt sparande i den privata sektorn, som ger utrymme för kraftigt ökade investeringar och sysselsättning. Under 1995 beräknas industrins driftsöverskott brutto uppgå till 118 miljarder kronor, vilket kan jämföras med industrins totala investeringar, vilka väntas uppgå till 54 miljarder kronor. Industrins höga lönsamhet innebär att en stor del av investeringarna kan självfinansieras samtidigt som soliditeten stärks och företagens kreditmöjligheter avsevärt förbättras. En ny grundläggande förutsättning för näringspolitiken är att Sverige sedan årsskiftet är medlem i EU och fullt ut deltar i det ekonomiska och politiska samarbetet. Medlemskapet innebär att klarhet har skapats för en viktig del av det svenska näringslivets villkor. De svenska företagen kommer nu att arbeta på samma villkor som alla andra företag på den inre marknaden. Beslutet bidrar till att göra Sverige mer attraktivt som investeringsland. Detta bör bidra till att stärka växtkraften i den svenska ekonomin. För att stimulera företag att etablera sig i Sverige föreslår regeringen att en självständig organisation bildas för kontakt med de utländska företagen och med särskilda resurser för marknadsföring av Sverige. En annan grundläggande förutsättning är ett väl fungerande samspel mellan de stora exportföretagen och de små och medelstora företagen i tillväxtprocessen. Exportföretagens framgångar innebär ökade möjligheter för de mindre företag som i många fall fungerar som underleverantörer. Men det är samtidigt viktigt att konstatera att villkoren för de mindre och medelstora företagen på flera områden är annorlunda än för de stora företagen och kräver särskild uppmärksamhet och särskilda åtgärder. Arbetsrätten är ett område där det behövs särskilda lösningar för de mindre företagen. Denna fråga kan i många fall lösas direkt av parterna inom ramen för nu gällande arbetsrätt. Därtill kommer att regeringen gett den nya arbetsrättsutredningen i uppdrag att särskilt uppmärksamma dessa frågor. Många av de mindre företagen arbetar på den svenska marknaden, där efterfrågan för närvarande är mycket svagare än på exportmarknaden. Det innebär att den kraftiga förbättringen av lönsamheten är mycket ojämnt fördelad. Det finns därför behov av insatser för att lösa problemen kring de mindre företagens finansiering. Som ett led i detta bör statens engagemang i Atle och Bure nu omprövas. Målet är att erbjuda företag i tidigt utvecklingsskede en finansiering som stärker soliditeten. Vidare bör AP-fonden få ökade möjligheter att tillföra riskkapital till de små och medelstora företagen. Regeringen kommer också att överväga ett s.k. riskkapitalavdrag, som innebär en möjlighet för privatpersoner att göra avdrag för förvärv av nyemitterade aktier i onoterade bolag. Regeringen planerar vidare att förstärka resurserna till de särskilda lånen till kvinnliga företagare. Teknikspridningen är avgörande för näringslivets möjligheter till utveckling. Regeringen föreslår särskilda insatser för att skapa en infrastruktur för kunskapsförmedling till de mindre och medelstora företagen. Sverige ligger sedan länge bland de främsta länderna när det gäller informationsteknologi och teknikanvändning. Den tekniska utvecklingen går mycket snabbt och därför behövs det insatser för att främja en fortsatt utveckling och användning av informationsteknologin. Regeringen avser att ta initiativ till utredningar och åtgärder inom ett antal områden i syfte att öka användningen av informationsteknologi. Det gäller bl.a. användningen av teknologin i små och medelstora företag, i arbetslivet, inom utbildningsområdet och inom den offentliga sektorn. Arbetsmarknads- och utbildningspolitiken Arbetsmarknadspolitiken har en central roll i den ekonomiska politiken. Den skall främja ekonomisk tillväxt, stabilitet och en rättvis fördelning. Arbetsmarknadspolitiken har de senaste åren med snabbt växande arbetslöshet fått bära en alltför tung börda. En stor del av insatserna har inriktats på att få till stånd särskilt anordnade arbetstillfällen vid sidan av den ordinarie arbetsmarknaden i form av ungdomspraktik och ALU-verksamhet. Det är nu hög tid för nya grepp och för en ny inriktning. Det är sysselsättningen på den reguljära arbetsmarknaden som nu måste stå i centrum för verksamheten. Åtgärder som syftar till att skapa arbetstillfällen vid sidan av den ordinarie arbetsmarknaden måste begränsas till att avse insatser för dem som är eller riskerar att bli långtidsarbetslösa. De ekonomiska resurserna måste omdisponeras från långvariga kontantstöd till tillfälliga stimulanser för expansion och nyanställning i näringslivet. Den yrkesmässiga och geografiska rörligheten måste främjas. Samspelet mellan utbildning och arbetsliv måste förbättras. Ambitionerna när det gäller insatser mot ungdomsarbetslöshet och långtidsarbetslöshet måste höjas kraftigt. Arbets- och utbildningslinjen måste betonas långt starkare än vad som skett under de gångna åren. Som ett led i en sådan ny inriktning införs en temporär stimulans till nyanställningar i näringslivet i form av en reduktion av arbetsgivaravgifterna med upp till 6 000 kronor per månad i 12 månader. Denna åtgärd har till syfte att motverka både arbetslöshet och inflation genom att sänka kostnaderna för expansion och produktionsökning. Åtgärden innebär en stimulans till företagen att tidigarelägga rekryteringen och den ger samtidigt ett incitament att rekrytera bland de arbetslösa i stället för att rekrytera personal från andra företag. Reduktionen av avgiften avser tillsvidareanställning av personer som är registrerade som arbetslösa. Stödet beräknas omfatta ca 110 000 personer under 1995 och innebär att näringslivets avgifter sänks med upp till 7 miljarder kronor. Genom denna åtgärd skall behovet av andra åtgärder och av kontantstöd vid arbetslöshet kunna reduceras kraftigt. Förslaget om det nya anställnings- stödet kommer att föreläggas riksdagen i en särskild proposition. Den nya stimulansen skall gälla för nyanställning av arbetslösa som sker fr.o.m. den 10 januari t.o.m. den 30 juni 1995. Särskilda medel har avsatts för information om anställningsrabatten. Vidare föreslås villkoren för utbildningsvikariat förbättras och medel avsätts för i genomsnitt 20 000 vikariat per månad. Denna åtgärd har en dubbel effekt i form av höjd kompetens hos dem som har arbete och nya arbetstillfällen för de arbetslösa. Avdraget för kostnader för vikarie höjs till 500 kronor per dag och det maximala avdraget för utbildningskostnader höjs till 40 000 kronor per utbildad. För att motverka arbetslösheten i byggbranchen har beslut redan fattats om stimulanser till bygginvesteringar. Dessa stimulanser bör nu kompletteras med ett 30-procentigt bidrag till förbättringar av inomhusklimatet i skolor och på daghem. Utöver dessa direkta anställningsfrämjande insatser läggs ett omfattande förslag om utbildnings- och kompetenshöjning för att möta de ständigt ökade kraven på kompetens i arbetslivet. Sammanlagt kommer 90 000 extra utbildningsplatser att skapas under 1995 och 1996. Totalt innebär denna satsning en utökning av utbildningen med ca 16 000 platser. Inom denna ram föreslås särskilda insatser när det gäller utbildning i teknik och språk för att möta behoven hos exportindustrin. 9 000 platser tillkommer på högskolans naturvetenskapliga och tekniska utbildning och särskilt gynnsamma villkor, ett s.k. N/T-arvode på 12 000 kronor per månad, tillskapas. 3 500 platser inrättas på högskolan för språkutbildning. På gymnasieskolans yrkesinriktade linjer införs ett nytt tredje år för att ge fördjupning och breddning av yrkesutbildningen. Detta innebär 16 000 platser. Ett tredje gymnasieår inrättas på Komvux. Ytterligare 10 000 platser för arbetslösa inrättas inom folkhögskolan. På regeringens förslag beslutade riksdagen i höstas att höja ambitionerna när det gäller Komvux och arbetsmarknadsutbildningen. Medel avsätts för sammanlagt 136 500 platser i arbetsmarknadsutbildningen, utbildning i företag samt Komvux. En ny form av praktik för arbetslösa akademiker införs i form av en ettårig aspirantutbildning. En ny form av praktikplatser, Europa-stipendier för arbetslösa ungdomar, bör prövas i samarbete med svenska exportföretag. Regeringen vill vidare åstadkomma en ny form av flexibilitet mellan utbildning och arbetsliv, som gör att en ledig plats skall ha förtur framför fortsatta studier. Studier som på så sätt avbryts skall kunna återupptas efter avslutat arbete eller på lämpligt sätt kombineras med ett arbete. Regeringen kommer att tillkalla en särskild utredare för att i samråd med parterna och utbildningsanordnare utforma ett förslag. När det gäller ungdomar är den föreslagna stimulansen till nyanställningar särskilt betydelsefull. Därtill kommer den ökade tillgången på yrkesinriktad utbildning i form av det tredje gymnasieåret och tillkomsten av fler platser i högskolan. Vidare förstärks de arbetsmarknadspolitiska insatserna både i form av kommunalt uppföljningsansvar, den nya ungdomsintroduktionen, ett ökat antal utbildningsplatser samt en ny form av praktik, s.k. Europa-stipendier. Datortek införs i alla kommuner i syfte att ge arbetslösa ungdomar utbildning i modern teknik. Målet med alla dessa insatser är att ungdomarna så snabbt som möjligt skall komma i arbete eller utbildning och att alla skall ha fått ett lämpligt erbjudande inom 100 dagar. Insatserna för de långtidsarbetslösa förstärks genom att rekryteringsstödet reserveras för dessa sökande och att stödet kan användas i förening med det allmänna nyanställningsstödet. Därmed bör de långtidsarbetslösas möjligheter att få nytt fotfäste på arbetsmarknaden öka markant. Stödet beräknas omfatta i genomsnitt 26 000 långtidsarbetslösa. Beredskapsarbeten och ALU-arbeten skall i fortsättningen användas i första hand för att bryta eller förhindra uppkomst av långtidsarbetslöshet. Medel avsätts för i genomsnitt 8 000 respektive 10 000 sådana arbetstillfällen. Utomnordiska invandrare som har särskilt stora svårigheter att få arbete, skall få ökade möjligheter till arbetspraktik. Medel avsätts för i genomsnitt 5 000 platser per månad. Arbetslöshetsförsäkringens roll som omställningsförsäkring måste hävdas. Nya initiativ behövs för att göra kontraktet mellan den enskilde och samhället tydligare. Regeringen har tillsatt två utredningar; dels om återkommande arbetsplatskontakter, dels om nya organisatoriska former för att förstärka arbetssökandet, s.k. arbetsföretag. Regeringen vill redan nu föreslå att de arbetslösas kontakt med arbetslivet förbättras genom ett system med återkommande arbetsplatskontakter. Medel har avsatts för 20 000 platser i genomsnitt per månad. Parternas medverkan Arbetsmarknadens parter har en nyckelroll när det gäller att åstadkomma ekonomiska och sociala framsteg. Statsmakterna kan utforma och besluta om en ny inriktning och nya grepp i arbetsmarknadspolitiken, men effekterna av dessa åtgärder är i stor utsträckning beroende av en aktiv medverkan från parterna i arbetslivet. Av ännu större betydelse är de villkor som skapas direkt av arbetsmarknadens parter genom avtal eller praxis i arbetslivet. Därför måste förnyelsen av villkoren på arbetsmarknaden bedrivas parallellt av staten och parterna. Regeringen vill därför understryka vikten av det arbete som nu börjar komma i gång mellan parterna när det gäller såväl praktisk medverkan kring rekryterings- och utbildningsbehov som förhandlingar om förnyelse av de arbetsrättsliga villkoren. Detta arbete bör nu bedrivas över hela fältet med det uttalade syftet att parterna tar ett ökat ansvar för att arbetsmarknaden fungerar väl och att de arbetslösa snabbt kommer in i arbete eller utbildning eller annan arbetsförberedande verksamhet. Lönebildningen kommer att vara av avgörande betydelse för förutsättningarna att nå framgång i den ekonomiska politiken. Tudelningen av ekonomin i en expansiv exportorienterad del och en trög hemmamarknadsorienterad del, liksom de stora skillnaderna mellan efterfrågans och utbudets struktur, medför betydande risker. Den svaga kronkursen har gett betydande konkurrensfördelar och kraftiga vinstförbättringar för den exportorienterade sektorn. Dessa måste nu kanaliseras till investeringar i både utbyggd kapacitet och förbättrade produktionsmetoder för att sysselsättningsökningen skall bli stabil och varaktig. Om vinstökningarna i stället leder till kraftiga lönekostnadsökningar riskerar dessa att snabbt spridas till andra delar av den privata sektorn och den offentliga sektorn, som i det nuvarande konjunkturläget inte har förmåga att bära sådana lönekostnadsökningar. En sådan utveckling skulle allvarligt försvåra möjligheterna att lösa sysselsättningsuppgiften. Arbetsmarknadens parter har således ett stort ansvar för möjligheterna att nå framgång. I deras händer ligger det huvudsakliga ansvaret för lönebildningen. Under 1995 löper en stor del av avtalen ut. Det är en kritisk punkt. Då avgörs om svenskt näringsliv skall bibehålla sin goda konkurrenskraft och därmed kraftfullt kunna bidra till nödvändig tillväxt, fler arbeten och därmed goda möjligheter att sanera statsfinanserna. Statens ansvar är att klart ange de politiska förutsättningarna. Om lönerna genom parternas försorg länkas in i en strategi för tillväxt innebär detta minskad inflationsrisk och förbättrade offentliga finanser, vilket ökar utrymmet för en appreciering av kronan, låga räntor och därmed högre investeringar och en större uthållig sysselsättningsökning. 5.4 Strukturpolitiken För att uppnå en uthållig ökning av sysselsättning och välfärd krävs en strukturpolitik som stärker Sveriges produktionsförmåga och där människors vilja till arbete och skapande tas till vara. Utbyte av varor och tjänster mellan olika länder befrämjar en stark och uthållig tillväxt. De upphandlingsregler som tillämpas inom EU innebär i princip att producenter i olika länder skall kunna konkurrera på lika villkor om den offentliga sektorns upphandling. Sådana konkurrensregler är särskilt viktiga för att undvika diskriminering av producenter från ett litet land som Sverige. Sverige bör både inom EU och i andra fora verka för fortsatta sänkningar av tullar och andra handelshinder. Den svenska konkurrenslagstiftningen har skärpts och blivit mer lik den som gäller i många andra EU-länder. Regeringen avser att vara restriktiv med att bevilja undantag från den nya lagstiftningen. Sverige bör såväl nationellt som internationellt verka för en strikt konkurrenspolitik som främjar konsumenternas intresse. Principerna för reformeringen av det allmänna ålderspensionssystemet har an- tagits av riksdagen. Sambandet mellan livsinkomst och pension förstärks och pensionsutgifternas följsamhet till den samhällsekonomiska utvecklingen förbättras. Pensionsreformen skall nu fullföljas genom konkret lagstiftning, där värdet av pensionsförmånerna kopplas till både prisutvecklingen och den realekonomiska utvecklingen. Reformeringen innebär att vid en svag ekonomisk utveckling kommer pensionsutgifterna att bli lägre än med dagens system. Även i övrigt bör socialförsäkringarna utformas så att de befrämjar arbete och motverkar passivitet. Den reformering av sjukförsäkringen som inleddes 1990 och som sedan under bred parlamentarisk enighet följdes upp genom införande av en sjuklöneperiod har bidragit till lägre sjukfrånvaro. Genom sjuklöneperioden har arbetsgivarna fått starkare incitament att utforma arbetsmiljön i vid mening på ett sätt som reducerar risken för ohälsa. Antalet förtidspensionärer har ökat under en lång tid. Fler människor utestängs permanent från arbetsmarknaden och kostnaderna stiger. Av såväl sociala som samhällsekonomiska skäl är det nödvändigt att den nuvarande trenden inom förtidspensioneringen bryts. Förtidspension bör utges först när alla möjligheter att återge den försäkrade arbetsförmågan har prövats. Förtidspensionen bör renodlas så att den endast utgör ersättning vid nedsatt arbetsförmåga på grund av medicinska orsaker. Arbetsmarknadsskäl bör inte ge rätt till förtidspension. Under våren 1995 kommer regeringen att presentera en proposition med förslag om förbättrad beredning av beslut om sjukpenning och förtidspension. Sjuk- och arbetsskadeberedningen kommer att få i uppdrag att pröva grunderna för och beräkningen av förtidspension och sjukersättning. Bl.a. bör ändrade kvalifikationsvillkor och förändrad beräkning av s.k. antagen inkomst övervägas. I samband med beredningen av dessa förslag under hösten 1995 kommer regeringen att förslå regeländringar som tillsammans med tidigare i år beslutade regeländringar ger den besparing om 3 miljarder kronor netto som ingick i det socialdemokratiska valmanifestet. Inom familjestödet kommer utredningsarbetet att inriktas mot att utforma enklare och effektivare stödformer som inte motverkar jämställdhet och intresset att arbeta. 5.5 Skattepolitiken Skattepolitiken syftar till en samhällsekonomiskt effektiv beskattning som också tillgodoser fördelningspolitiska mål. Genom 1990-1991 års skattereform lades en god grund för det svenska skattesystemet. Reformen var fördelningspolitiskt balanserad genom att de sänkta skattesatserna kombinerades med en breddning av olika skattebaser som i första hand minskade avdragsmöjligheterna för personer med höga inkomster. Balansen bröts genom den förra regeringens politik, som bl.a. innebar långtgående sänkningar av skatteuttaget på kapitalinkomster. Reglerna blev också mer komplicerade samt skapade ökade möjligheter till skatte- planering. Genom höstens ekonomisk-politiska proposition (prop. 1994/95:25) återupprättades den avvägning mellan effektivitets- och fördelningsmål som gjordes i skattereformen. Därutöver föreslogs och beslutades ett antal åtgärder för att stärka budgeten i syfte att stabilisera statsskulden senast år 1998. De förslag till ökade skatter och avgifter som redovisades i den ekonomisk- politiska propositionen och i propositionen om finansiering av den svenska medlemsavgiften till EU kommer att ge en total, nettoberäknad, inkomstför- stärkning för offentlig sektor som uppgår till drygt 3 procent av BNP. Regeringen kommer att under 1995 förelägga riksdagen propositioner rörande de delar som det ännu inte fattats beslut om. Utrymmet för ytterligare skattehöj- ningar är därefter begränsat. Ytterligare höjningar av skatterna riskerar att försämra ekonomins funktionssätt bl.a. genom att de ger försämrade förutsättningar för en icke-inflationsdrivande löneutveckling. Vidare skulle lönsamheten för skatteplanering och skattefusk öka. Riskerna med fortsatta skattehöjningar är också knutna till effekterna av enskilda skatter på bl.a. investeringar, tillväxt och sysselsättning även om det inte finns några klara och enkla samband mellan det totala skattetrycket och den ekonomiska tillväxten. Även kommunerna bör vara ytterst återhållsamma med skattehöjningar. Höjda kommunalskatter skärper den samlade beskattningen av arbete, vilket sänker hushållens köpkraft och försvårar saneringen av statsfinanserna. Regeringen kommer att följa utvecklingen av kommunalskatterna och väga in denna vid be- dömningen av kommunernas finansiella utrymme. Inom ramen för ett i huvudsak oförändrat totalt skatteuttag kan i framtiden förskjutningar mellan olika skatter aktualiseras för att skattesystemet i dess helhet skall uppfylla kraven på en samhällsekonomiskt effektiv beskattning. Med tanke på behovet av stabila skatteregler, där dessa tillåts verka under en följd av år, bör emellertid varje förändring övervägas noga. Genom medlemskapet i EU får Sverige möjlighet att påverka de gemensamma besluten på skatteområdet. I EU:s vitbok om tillväxt, konkurrenskraft och sysselsättning uppmärksammas flera skattepolitiska frågor. De höga skatterna på arbete ses som ett särskilt problem vad gäller tillskapandet av det stora antalet jobb som krävs för att arbetslösheten skall kunna reduceras. Höjda miljöskatter och höjda skatter på kapital pekas ut som alternativ finansiering av offentliga utgifter. Ett annat område i vitboken gäller bl.a. de skatte- mässiga villkoren för små och medelstora företag. Vid sidan av de två huvudsyftena i skattepolitiken, att uppnå en effektiv beskattning som även tillgodoser fördelningspolitiska mål, bör skattesystemet utformas med hänsyn till konsekvenserna för miljön. En eventuell växling mellan skatter på arbete och miljöskatter aktualiserar andra effektivitetsproblem än de som handlar om önskemålet att begränsa snedvridningar. Här betonas skatternas roll som ekonomiskt styrmedel, där påverkan på resursanvändningen blir ett positivt värde. Om skatterna förändras så att kostnaderna för negativ miljöpåverkan beaktas av enskilda konsumenter och producenter kan välfärden i vid mening gynnas. En effektiv påverkan medför å andra sidan ett skattebortfall som minskar utrymmet för en skatteväxling. Ansvaret för statsfinanserna kräver att man är uppmärksam på detta dilemma. Frågan om en växling mellan skatter på arbete och miljörelaterade skatter kommer att prövas av den parlamentariska utredning som omnämnts. Utredningen kommer att pröva vilken avvägning som bör göras mellan effekterna på sysselsättning, miljö och internationell konkurrenskraft. Här ansluter kommitténs arbete till den europeiska diskussionen och den framtida utvecklingen inom EU blir av stor betydelse för Sverige. Den svenska skattepolitiken har sedan lång tid tillbaka haft en inriktning som skapar goda villkor för investeringar i Sverige. 1990-1991 års skattereform innebar att den goda internationella konkurrenskraften i företagsskattereglerna bibehölls och att skattereglerna gavs en utformning som gagnar tillväxt och omvandling i näringslivet. Sedan dess har uttaget av bolagsskatt höjts. I den ekonomisk-politiska propositionen har regeringen avsatt ett utrymme för en reduktion av skatteuttaget med 2 miljarder kronor. Inriktningen på denna reform skall fastläggas efter pågående samråd med näringslivet. I den europeiska diskussionen tilldelas de små och medelstora företagen en central roll när det gäller skapandet av ny sysselsättning. Bland annat mot denna bakgrund kan övervägas en inriktning av den fortsatta reformeringen av den svenska företagsbeskattningen där skatteuttaget reduceras för i första hand de mindre och medelstora företagen samtidigt som man så långt möjligt bibehåller enkla och neutrala regler. Från såväl fördelningspolitiska som statsfinansiella och samhällsekonomiska utgångspunkter är det av avgörande betydelse att skattebrott och olika former av skatteflykt motverkas. Ytterligare uppmärksamhet behöver därför riktas mot förutsättningarna för en effektiv skattekontroll. Enklare - och härigenom mera svårmanipulerade - skatteregler bör eftersträvas. 5.6 Fördelningseffekter av politiken De grundläggande fördelningspolitiska målen är en rättvis fördelning av ekonomiska resurser, ett effektivt skydd för utsatta grupper och en lika tillgång till offentlig service av hög kvalitet. I kärva tider ökar kraven på fördelningspolitiken. Det finns en hög beredskap att acceptera åtgärder i välfärdssystemen för att sanera statsfinanserna, men den förutsätter att bördorna delas av alla. Även de som har arbete och som inte regelbundet behöver stöd från den offentliga sociala välfärden måste göra uppoffringar. Insikten har också ökat att fördelningen måste vara rättvis i ett längre perspektiv och mellan olika generationer. Regeringens insatser för att åstadkomma en uthållig ekonomisk tillväxt, skapa arbete och förbättra statens finanser är av grundläggande betydelse också för barnens välfärd. Regeringen vill så långt möjligt värna för barn viktiga verksamheter. Men det gäller inte bara att slå vakt om resurserna utan i lika hög grad att se till att de används på bästa sätt. Att barnomsorg, skola, fritidshem, barnkultur, barnsjukvård m.m. håller en jämn och hög kvalitet är avgörande för barns trygghet och utveckling. Det går att i efterhand kompensera några år med lägre materiell standard. En otrygg omsorg de första levnadsåren, eller en förlorad skoltid, är däremot nästan omöjliga att ersätta. De utgiftsminskningar som nu krävs för att sanera statsfinanserna har därför i stället lagts på bidrag och subventioner. Samtidigt har stor vikt lagts vid att transfereringssystemens generella karaktär inte rubbas. Sverige har i jämförelse med andra europeiska länder både en hög kvinnlig förvärvsfrekvens och ett högt födelsetal. Vår föräldraförsäkring och barnomsorg har bidragit till att ingen i vårt land behöver ställas inför valet att arbeta eller skaffa barn. Att föräldrar som saknar arbete erbjuds barnomsorg är därtill en förutsättning för att de skall kunna vara engagerade i att söka arbete eller utbilda sig. Under senare år har en rad rapporter visat att barn och ungdomar med invandrarbakgrund i större utsträckning än andra har flera problem samtidigt. För invandrarbarn, liksom för andra unga, är generella insatser som bidrar till att minska orättvisorna och skapa en mer rättvis fördelning i samhället avgörande för att deras villkor skall kunna förbättras. Under de senaste årens lågkonjunktur har ungdomarna varit en av de grupper som drabbats särskilt hårt. Den allt längre utbildningstiden och den ökade arbetslösheten innebär att ungdomars inkomster, och därmed möjligheter till en självständig ekonomi, har kommit senare i livet. Ur ett framtidsperspektiv är dagens höga arbetslöshet bland ungdomar särskilt oroande. Ett väl fungerande och demokratiskt samhälle förutsätter att vi ger alla ungdomar, inte bara några, rätten att vara med i arbetslivets gemenskap, rätten att bli tagna i anspråk. Kampen mot arbetslösheten handlar därför i sin förlängning om en kamp för grundläggande demokratiska värden. Särskilt vikt har lagts vid åtgärder för ungdomar. Den viktigaste fördelningspolitiska insatsen är att föra en ekonomisk politik som åter gör det möjligt för alla medborgare som kan arbeta att försörja sig genom eget arbete. Det är dock oundvikligt att denna politik på kort sikt kommer att medföra fördelningspolitiska påfrestningar. Till följd av framför allt den sänkta kronkursen ökar vinsterna snabbt i det svenska näringslivet, vilket är nödvändigt för att investeringarna skall öka och därmed bidra till en god tillväxt och ökad sysselsättning. Den höga realräntan och utvecklingen på kapitalmarknaden ger allt bättre utdelning för hushåll med förmögenheter. Å andra sidan utvecklas den inhemska och den offentliga sektorn svagt - och arbetslösheten är hög. Denna tudelning av ekonomin är ett hot mot en rättvis fördelning. Alla parter måste ta ett ökat ansvar för att förhindra en upprepning av 1980-talets spiral med stora lönehöjningar, kompensationskrav och accelererande inflation. Samtidigt är det nödvändigt att minska de offentliga utgifterna för att sanera statsfinanserna. För att värna tillgången till och kvaliteten i barnomsorg, utbildning, hälso- och sjukvård och äldreomsorg måste en stor del av minskningen avse olika transfereringar till hushållen. Transfereringarna har störst betydelse för hushåll med låga eller genomsnittliga inkomster och svarar ofta för en viktig del av försörjningen just för de grupper som bör värnas. Det är därför knappast möjligt att minska de offentliga utgifterna för transfereringar utan att det får vissa negativa fördelningspolitiska effekter på kort sikt. En ekonomisk politik med mindre utgiftsminskningar och en passiv hållning till arbetslösheten skulle få betydligt allvarligare följder. De stora underskotten skulle fortsätta att växa, vilket skulle ge en kraftig press uppåt på räntan. Hushållen skulle drabbas direkt genom ökade utgifter för bl.a. boende och indirekt genom lägre investeringar och en svagare utveckling av sysselsättningen. De ökande kostnaderna för räntan på statsskulden skulle dessutom snabbt tränga ut även de mest angelägna sociala utgifterna och därmed öka välfärdsklyftorna. De kommande generationerna skulle tvingas ta över en stor skuld och därmed få lägre disponibla inkomster och sämre offentlig service. En hög och bestående arbetslöshet är det största hotet mot välfärden och en rättvis fördelning. Det bästa sättet att minska utgifterna för de offentliga transfereringarna är att på olika sätt minska antalet arbetslösa. Det handlingsprogram för minskad arbetslöshet som presenteras i denna proposition innebär att arbetslinjen sätts framför bidragslinjen. Allt fler människor kommer att åter kunna försörja sig själva. Rehabiliteringsinsatser och andra åtgärder kommer på liknande sätt att minska utgifterna för långtidssjukskrivning och förtidspension. Vid bedömningen av olika alternativ att direkt minska ersättningarna inom familjepolitiken och socialförsäkringen, har fördelningspolitiska hänsyn vägts mot andra viktiga mål. Åtgärder som medför ökad användning av inkomstprövning eller sänkta ersättningstak i socialförsäkringen kan visserligen kortsiktigt ge mindre negativa fördelningseffekter, men de riskerar att underminera stödet för den generella välfärdspolitiken. Dessutom medför de högre marginaleffekter, vilket motverkar arbetslinjen. Minskat utbyte av arbete kan dessutom skapa risker för fattigdomsfällor, som indirekt kan öka utgifterna för trans- fereringar. Inkomstprövning eller sänkta ersättningstak bör därför användas re- striktivt. När resurserna är begränsade, måste de emellertid utnyttjas effektivare. Åtgärderna i familjepolitiken och socialförsäkringen är utformade så att välfärdspolitiken behåller sin generella karaktär och ger ett försvarligt stöd till alla dem som måste kunna lita på den offentliga sociala tryggheten. De sammanlagda fördelningseffekterna av åtgärdsprogrammen i den ekonomisk- politiska propositionen och i denna proposition redovisas i diagrammen 5.1-5.4. Kalkylen baseras på 1992 års SCB-undersökning av hushållens inkomster, framskriven till 1994 års ekonomiska och demografiska förhållanden. Diagrammen visar de kombinerade direkta (statiska) effekterna av i stort sett alla åtgärder inom skatte- och transfereringssystemen då alla åtgärder trätt i kraft 1998. Det är viktigt att framhålla att någon hänsyn inte har tagits till de förväntade effekterna på räntor och sysselsättning. Av de föreslagna budgetförstärkningarna bidrar hushåll i decilgrupp 10 (de 10 procent med högst ekonomisk standard) med 28 procent. Hushåll i decilgrupp 9 bidrar med ytterligare ca 12 procent. Hushållen i decilgrupperna 1 och 2 (med lägst ekonomisk standard) bidrar tillsammans med ca 11 procent, se diagram 5.1. Analyserna visar också en något större procentuell minskning av den disponibla inkomsten för hushåll i lägre decilgrupper än för dem med genomsnittliga inkomster. De 10 procent av hushållen med högst ekonomisk standard beräknas emellertid få den största minskningen, se diagram 5.2. 9 Diagram 5.1 Andel av den totala budgetförstärkningen som respektive decilgrupp bidrar med Procent Anm.: Samtliga hushåll decilindelade efter disponibel inkomst per konsumtionsenhet. Källa: Finansdepartementet. Diagram 5.2 Decilgrupper. Förändring av disponibel inkomst 1998 genom skatte- och transfereringsåtgärderna Procent Anm.: Samtliga hushåll decilindelade efter disponibel inkomst per konsumtionsenhet. Källa: Finansdepartementet. 10 Sammantaget medför regeländringarna en oförändrad inkomstpridning (mätt med den s.k. Gini-koefficienten). Åtgärderna har visserligen en svagt regressiv fördelningsprofil över decilgrupperna 2 till 8. Det beror på att minskningarna av transfereringarna för hushåll med lägre ekonomisk standard inte fullt ut uppvägs av de ökade skatter som får betalas av hushåll med högre inkomster. Många hushåll med låga och genomsnittliga inkomster har dock i dag ekonomiska bekymmer till följd av arbetslösheten och de gynnas vid en ökad sysselsättning. Även efter dessa mycket omfattande åtgärdsprogram har Sverige förutsättningar att bevara en jämn fördelning av de ekonomiska resurserna jämfört med andra länder. Indelningen i familjetyper visar att de föreslagna nedskärningarna i främst barnbidragen, flerbarnstilläggen och bostadsbidragen medför att familjer med tre eller fler barn får den största minskningen av den disponibla inkomsten. Detta uppvägs inte av effekterna av inkomstförstärkningarna. Den totala effekten av ändrade skatte- och transfereringsregler beräknas bli ca 3 procentenheter större för familjer med tre eller fler barn jämfört med övriga familjetyper. Barnfamiljer gynnas dock särskilt av att den kommunala verksamheten prioriteras, genom t.ex. rimliga avgifter och god kvalitet i barnomsorgen, bra utbildning och sjukvård osv, se diagram 5.3. Diagram 5.3 Familjetyper. Förändring av disponibel inkomst 1998 genom skatte- och transfereringsåtgärderna Procent Källa: Finansdepartementet. En uppdelning på s.k. socio-ekonomiska grupper visar att effekten av åtgärderna blir störst för hushåll med högre tjänstemän och lägst för arbetarhushåll, se diagram 5.4. Även med denna indelning skiljer sig genomsnittseffekten för olika grupper med högst ca 2 procentenheter. Beräk- ningarna har vidare visat att nettoeffekterna av åtgärderna i genomsnitt är lika för kvinnor och män. Män berörs i högre grad av skatteåtgärderna, kvinnor av de ändrade transfereringarna. Gruppen ålderspensionärer beräknas få ungefär samma förändring av den ekonomiska standarden som genomsnittshushållen. Hushåll i åldern 45-64 år utan barn berörs i något mindre utsträckning av åtgärderna. Diagram 5.4 Socio-ekonomiska grupper. Förändring av disponibel inkomst 1998 genom skatte- och transfereringsåtgärderna Procent Källa: Finansdepartementet. Sammantaget ger den fördelningspolitiska analysen vid handen att åtgärderna slår relativt jämnt för olika grupper av hushåll; inga undantas från de krav som ställs för att sanera de offentliga finanserna. De grupper som berörs något mer än andra har antingen gynnats av de senaste årens skattepolitik, eller kommer att dra störst fördel av handlingsprogrammet mot arbetslöshet och av politiken för att värna kvaliteten i barnomsorg, utbildning, vård och andra offentliga verksamheter. Med en starkare ekonomisk återhämtning - med bl.a. ökad sysselsättning och sänkt ränta - blir fördelningseffekterna mer gynnsamma än vad som framgår av den här redovisade statiska beräkningen av regeländringar. Det sammanhänger med de positiva effekterna av lägre arbetslöshet och utgiftsräntor, särskilt för barnfamiljer och ungdomar. Åtgärdernas fördelningsprofil och den antagna ekonomiska utvecklingen skulle bli betydligt mer ogynnsam med antagande om en mer passiv ekonomisk politik och sysselsättningspolitik. Följderna av en sådan politik skulle ännu kraftigare drabba just barnfamiljer, handikappade, pensionärer och andra svaga grupper - genom ökad arbetslöshet, kraftigt sänkt ekonomisk trygghet och nedskärningar i utbildningen, sjukvården, barnomsorgen, äldreomsorgen osv. 6 Budgetförslaget och förstärkningar av den offentliga sektorns finanser 6.1 Samlade förstärkningar av de offentliga finanserna I propositionen om Vissa ekonomisk-politiska åtgärder, m.m. (prop. 1994/95:25) föreslogs förstärkningar av de offentliga finanserna på sammanlagt 56,4 miljarder kronor år 1998. Dessutom aviserades att förslag om budgetförstärkningar med ytterligare 20 miljarder kronor skulle föreläggas riksdagen i budgetpropositionen. Sammantaget innebär förslagen i budgetpropositionen, EU-finansiering exkluderad, förslag till utgiftsminskningar med 22,5 miljarder kronor år 1998, varav 10,5 miljarder kronor infaller under tolvmånadersåret 1995/96. De samlade budgetförstärkningarna som förelagts riksdagen i den ekonomisk-politiska propositionen och i budgetpropositionen uppgår därmed till 78,1 miljarder kronor 1998, varav 39,4 miljarder kronor beräknas få effekt 1995/96 (12 månader), exkl. konsekvenser av EU och regeringens handlingsprogram mot arbetslösheten. Tabell 6.1 Samlade förstärkningar för den offentliga sektorn 1995/96 och 19981 Miljarder kronor, 1994/95 års priser och volymer 1995/96 1998 (12 månader) Vissa ekonomisk-politiska åtgärder Inkomstförstärkningar 19,7 36,6 Avgår utgiftsökningar -0,3 Summa 19,7 36,3 Utgiftsminskningar 12,1 24,8 Avgår inkomstbortfall -2,0 -4,7 Summa 10,1 20,1 Summa Vissa ekonomisk-politiska åtgärder29,8 56,4 Budgetpropositionen Utgiftsminskningar exkl. EU-finansering12,1 24,6 Avgår inkomstbortfall -1,6 -2,1 Övriga reformer -0,9 -0,8 Summa budgetpropositionen 9,6 21,7 Förstärkning av den offentliga sektorns finanser 39,4 78,1 1 I tabellen särredovisas ej EU-avgiften och dess finansiering (se avsnitt 6.4) och ej heller regeringens handlingsprogram mot arbetslöshet. I budgetförslaget lägger regeringen fram ett omfattande handlingsprogram mot arbetslöshet. Programmet innebär en genomgripande omläggning av den hittillsvarande arbetsmarknadspolitiken - innebärande att merparten av åtgärderna kan finansieras inom hittillsvarande budget-ramar. En tillfällig merbelastning uppstår på statsbudgeten med 9,2 miljarder kronor 1995/96 (12 månader). Regeringen avser att finansiera denna merbelastning med engångsvisa åtgärder. Dessutom föreslås en rad smärre reformer inom diverse departe- mentsområden. Vid sidan av arbetet med att återställa balansen i de offentliga finanserna krävs andra insatser för att öka kontrollen över inkomst- och utgifts- utvecklingen. Regeringen redovisar under avsnittet Ekonomisk styrning av statlig verksamhet strategin för dessa insatser. Ett väsentligt inslag i detta arbete är att göra budgetdokumenten mer heltäckande och lättöverskådliga. 6.2 Budgetförslaget och jämförbarhet med tidigare år Budgetförslaget för 1995/96 kan vara svårt att jämföra med tidigare år av två anledningar. För det första omfattar det kommande budgetåret en 18-månaders-period (den 1 juli 1995 t.o.m. den 31 december 1996). Detta som en övergångslösning till det system med kalenderbudgetår vilket börjar gälla fr.o.m. år 1997. För det andra görs en övergång till ökad bruttoredovisning på statsbudgeten. Motivet för detta är att ge en tydligare bild av statens åtaganden och underlätta förståelsen av statsbudgeten samt att skapa större likhet mellan det redovisade budgetsaldot och statens lånebehov. Det är av olika skäl inte möjligt att redan fr.o.m. föreliggande budgetförslag genomföra en fullständig övergång till bruttoredovisning. Utgifterna för sjuk- och föräldraförsäkringen redovisas i dag till 85 procent på inkomstsidan, dvs. dessa utgifter redovisas som minskade inkomster. Fr.o.m. budgetåret 1995/96 kommer samtliga utgifter för sjuk- och föräldraförsäkringen att budgeteras och redovisas på statsbudgetens utgiftssida. Denna förändring innebär att inkomsterna och utgifterna ökar med samma belopp. Budgetsaldot påverkas följaktligen inte. Vidare föreslås de inkomster och utgifter som tillhör arbetsmarknadsfonden fortsättningsvis redovisas över statsbudgeten. Denna förändring innebär att budgetens redovisade omslutning ökar samt att det redovisade budgetsaldot försämras till följd av att arbetsmarknadsfonden för närvarande uppvisar ett negativt finansiellt sparande. Försämringen av budgetsaldot motverkas av att Riksgäldskontorets nettoupplåning minskar med samma belopp. Förändringarna är således endast redovisningsmässiga vilket framgår av att statens lånebehov inte påverkas. Med övergången till bruttoredovisning på statsbudgeten ges en mer korrekt bild av statens samlade åtaganden i ekonomiska termer än med den redovisning som hittills tillämpats. Denna förändring innebär därmed att underlaget för diskussionen om budgetpolitiken görs mer lättillgängligt, vilket är angeläget också av demokratiska skäl. De två förändringar som nu föreslås är de volymmässigt dominerande. Det återstår dock ett antal mindre förändringar för att uppnå fullständig bruttoredovisning. Regeringen avser återkomma med förslag om sådana för- ändringar. I nedanstående tabell görs en jämförelse mellan hur budgetsaldo och lånebehov m.m. skulle sett ut med de gamla redovisningsprinciperna och hur de nu presenteras. Tabell 6.2 Statsbudgeten och statens lånebehov budgetåren 1993/94-1995/96 Miljarder kronor 1993/941994/951995/961995/961995/961995/96 Utfall Rege- 12 mån 12 mån 18 mån18 mån ringensNetto1 Brutto2Netto1Brutto2 beräk- Förslag ning till stats- budget Inkomster 376,9 394,4 433,9 505,2 615,2 724,9 Utgifter 554,0 586,3 587,3 675,7 833,7 968,4 Budgetsaldo -177,1 -192,0 -153,4 -170,5 -218,5 -243,4 Primärt budget- saldo -82,4 -75,0 -36,4 -53,5 -89,5 -114,4 Lånebehov 233,5 229,0 163,8 163,8 238,5 238,5 Primärt lånebehov138,8112,0 46,8 46,8 109,5 109,5 1 Enligt nuvarande redovisningsprinciper. 2 Enligt föreslagna redovisningsprinciper. 6.3 Åtgärder för att förstärka budgeten Regeringens budgetförslag innebär utöver de förslag som beslutats i anledning av propositionen 1994/95:25 Vissa ekonomisk-politiska åtgärder, m.m. bud- getförstärkningar på totalt 27,1 miljarder kronor för år 1998 och 15,1 miljarder kronor för tolvmånadersåret 1995/96. Av de föreslagna budgetförstärkningarna exkl. EU-finansiering för 1998 utgör 22,5 miljarder kronor utgiftsminskningar. I det följande redogörs för besparingarna i på den statliga konsumtionen samt därefter förslagen område för område. Besparingar i statlig konsumtion Regeringen aviserade i propositionen 1994/95:25 om Vissa ekonomisk-politiska åtgärder, m.m. sin avsikt att återkomma till riksdagen med förslag till konkreta förslag till besparingar på den statliga konsumtionen. Regeringen presenterar nu konkreta förslag till besparingar på sammantaget 2,4 miljarder kronor budgetåret 1995/96 och 5,6 miljarder kronor år 1998. Utgångspunkten för regeringens förslag har varit att samtliga myndigheters anslag fram till budgetåret 1998 skall reduceras med 11 procent jämfört med redan fattade beslut. Besparingarna skall inledas redan den 1 juli 1995. Vid utgången av 1996 skall besparingen motsvara en nivåsänkning på 5 procent. Vissa avsteg från det generella sparkravet har emellertid gjorts. Det gäller t.ex. vissa myndigheter som får nya omfattande uppgifter vid ett EU-medlemskap, myndigheter som nyligen har genomgått en större omstrukturering och myndigheter som är relativt nybildade. Även myndigheter vars verksamhet är utsatt för ett omfattande efterfrågetryck eller får nya arbetsuppgifter, åläggs ett mindre omfattande sparkrav. Det gäller t.ex. kriminalvården, arbetsförmedlingarna och skattemyndigheterna. Åtgärder inom Justitiedepartementets område Inom Justitiedepartementets område föreslås att utgifterna reduceras med 0,4 miljarder kronor för budgetåret 1995/96 (12 månader). Därefter föreslås utgifterna inom rättsväsendet minskas med ytterligare 0,6 miljarder kronor så att den sammanlagda besparingen uppgår till 1 miljard kronor år 1998. Åtgärderna innebär bl.a. att stödet till politiska partier reduceras och att polisväsendet sparar 235 miljoner kronor. Domstolarna sparar vidare 89 miljoner kronor och kriminalvården 50 miljoner kronor. Rättshjälpsutredningens arbete kan förväntas leda till ökade möjligheter att begränsa kostnader för allmän rättshjälp. För 1995/96 föreslås därför att en besparing motsvarande 14 miljoner kronor tas ut på rättshjälpsanslaget. Åtgärder inom Utrikesdepartementets område Inom Utrikesdepartementets verksamhetsområde föreslår regeringen utgiftsbegräns- ningar om totalt 1,6 miljarder kronor för budgetåret 1995/96 (12 månader) och år 1998 uppnås drygt 1,9 miljarder kronor. Ca 1,2 miljarder kronor av dessa är minskade utgifter för bistånd, östeuropa-samarbete, EFTA m.m. som vidtas som en följd av medlemskapet i EU. Utöver förslagen i den ekonomisk-politiska propositionen om biståndsramen föreslås nu ytterligare besparingar, främst inom utrikesförvaltningen. Åtgärder inom Försvarsdepartementets område Besparingarna inom Försvarsdepartementets område föreslås uppgå till 1,3 miljarder kronor tolvmånadersåret 1995/96. År 1998 beräknas besparingen uppgå till 2 miljarder kronor. Förslagen aviserades i den ekonomisk-politiska propositionen. Regeringen har vidare aviserat ytterligare utgiftsbegränsningar i samband med nästa försvarsbeslut om det säkerhetspolitiska läget så tillåter, vilka motsvarar minst 2 miljarder kronor. För budgetåret 1995/96 (12 månader) föreslås en generell besparing på statlig konsumtion om drygt 0,7 miljarder kronor. Vissa strukturella åtgärder föreslås, som t.ex. avveckling av nämnden för strategisk försvarsforskning. Regeringen avser vidare att medge att Försvarsmakten senarelägger mate- rielbeställningar m.m. om ca 500 miljoner kronor. Åtgärder inom Socialdepartementets område Inom Socialdepartementets område föreslås nettobesparingar för 1995/96 (12 månader) uppgående till 4,7 miljarder kronor. År 1998 föreslås besparingar på 7,8 miljarder kronor utöver de förslag som redovisades i den ekonomisk-politiska propositionen (se Appendix). Huvuddelen av besparingarna faller på regelförän- dringar i transfereringssystemen. Besparingarna 1995/96 (12 månader) fördelas mellan förmånerna för sjukvård, pensioner och familjepolitik. Fr.o.m. år 1997 föreslås besparingar även i sjukförsäkringen. Nedan ges kortfattade kommentar till besparingarna de första tolv månaderna 1995/96 inom respektive område. Den största besparingen inom det familjepolitiska området utgörs av att barnbidraget sänks med 125 kronor per månad. Detta gäller dock ej ensamstående med barn. Därutöver minskas bostadsbidragen (och avskaffas helt för äldre hushåll utan barn). En förskjutning av utbetalningstidpunkterna genomförs. Åtgärderna innebär att den utredning, som aviserades i propositionen om Vissa ekonomisk politiska åtgärder, m.m., preciseras och delvis tidigareläggs. Folkpensionsförmånen för gift pensionär förändras på så sätt att förmånen alltid skall uppgå till 78,5 procent av basbeloppet oavsett om den andra maken arbetar eller inte. Folkpensionsförmånen för förtidspensionärer föreslås sänkas med 6 pro- centenheter samtidigt som pensionstillskottet höjs i motsvarande grad. Nuvarande grundnivå inom förtidspensioneringen ligger därmed fast och besparingen uppstår genom att pensioner utöver grundnivå reduceras. Vidare föreslås förändringar i beräkningen av bostadstillägg till pensionärer samt förändringar i beräkningen av det särskilda grundavdraget för pensionärer. Liksom inom det familjepolitiska området förskjuts utbetalningstidpunkterna. Sjukvårdsförmånerna reduceras genom höjda egenavgifter i läkemedels- och tandvårdsförsäkringarna. Vidare höjs patientavgiften vid sjukhusvård för pensionärer. Fr.o.m. den 1 januari 1997 föreslås enhetliga ersättningsnivåer på 75 procent inom sjuk- och föräldraförsäkringen. Därigenom avskaffas karensdagen i sjukför- säkringen och ersättning för långtidssjuka höjs. Förhöjd ersättning med 10 procentenheter utgår vid rehabilitering liksom i den tillfälliga för- äldrapenningen och under de månader i föräldraförsäkringen som inte kan överlåtas på den andra föräldern. Åtgärder inom Kommunikationsdepartementets område Inom Kommunikationsdepartementet föreslås besparingar om sammantaget 2,9 miljarder kronor år 1998. Av dessa kommer 1,15 miljarder kronor att få genomslag budgetåret 1995/96 (12 månader). Dessutom återbetalar Luftfartsverket en skuld på 50 miljoner budgetåret 1995/96 (12 månader). Besparingsförslagen avser bl.a. minskningar i investeringsanslagen för vägar och järnvägar. Detta innebär att det investeringsprogram som beslutades år 1993 senareläggs. Vidare minskas anslaget Ersättning till Posten AB för rikstäckande betalnings- och kassaservice. Dessutom minskas bidragen till enskilda vägar och kommunala flygplatser. Åtgärder inom Finansdepartementets område På Finansdepartementets område föreslås besparingar på samtliga myndigheter. Sammantaget fram till år 1998 föreslås besparingar på knappt 1,5 miljarder kronor, varav 0,9 miljarder kronor kan hänföras till tolvmånadersperioden 1995/96. För att tillförsäkra skatteförvaltningen goda resurser för skatteindrivning och skattekontroll föreslår regeringen att besparingen för skatteförvaltningen mildras i jämförelse med det generella besparingskrav regeringen ställt på statlig konsumtion. Besparingen på skatteförvaltningen uppgår trots detta till 0,3 miljarder år 1998. Till följd av Sveriges medlemskap i EU från årsskiftet 1994/95 bortfaller en betydande mängd administrativa rutiner för den svenska utrikeshandeln. Den besparing som därmed riktas mot tullen föreslås uppgå till 30 procent, eller knappt 0,4 miljarder kronor fram till år 1998. Därutöver sker en besparing genom att bidraget till EES avvecklas från årsskiftet 1994/95. Denna besparing bör dock ses som en delfinansiering av medlemsavgiften till EU. Åtgärder inom Utbildningsdepartementets område Inom Utbildningsdepartementets område föreslås besparingar om totalt 2,4 miljarder kronor. Av dessa kommer 1,2 miljarder kronor att få genomslag budgetåret 1995/96 (12 månader). Därutöver medför den minskade indexeringen av basbeloppet, som föreslogs i prop. 1994/95:25, en besparing på 0,1 miljarder kronor 1995/96 (12 månader) respektive 0,2 miljarder kronor 1998 på studiemedelsanslaget. På skolområdet föreslås besparingar med nästan 95 miljoner kronor de första 12 månaderna av budgetåret 1995/96. Den sammantagna nivåsänkningen år 1998 beräknas till ca 0,2 miljarder kronor inom skolområdet. Grundskolan och motsvarande skolformer undantas dock helt från besparingskrav. För universitet och högskolor uppgår besparingsförslagen till drygt 0,3 miljarder kronor den första tolvmånadersperioden. Nivåsänkningen inom hög- skolesektorn kommer att uppgå till något mer än 1 miljard kronor år 1998. Besparingsförslagen inom forskningsområdet uppgår till knappt 160 miljoner kronor den första tolvmånadersperioden. Forskningens nivåsänkning år 1998, där den största besparingen föreslås på forskningsrådsmedel, blir drygt 250 miljoner kronor. Förslagen inom studiestödet innebär bl.a. minskade studiebidrag vid gymnasiestudier, slopat barntillägg i vuxenstudiestödet, minskade resurser för korttidsstudiestöd samt att det statliga bidraget till studerandes resor upphör. Besparingsförslagen den första tolvmånadersperioden uppgår till ca 0,7 miljarder kronor. Inom det studiesociala området beräknas nivåsänkningen, inkl. vissa ytterligare åtgärder år 1998, uppgå till ca 0,9 miljarder kronor. Åtgärder inom Jordbruksdepartementets område Inom Jordbruksdepartementets område föreslås besparingar 1995/96 (12 månader) om ca 1,5 miljarder kronor. De största besparingarna avser EG:s miljöprogram, 1 miljard kronor, samt EG:s stöd till mindre gynnade områden i södra Sverige, 150 miljoner kronor. Vidare görs betydande besparingar inom utbildnings- och forskningsområdet, 0,2 miljarder kronor. Övriga besparingar uppgår till knappt 0,2 miljarder kronor. Fram t.o.m. år 1998 kommer utöver de besparingar som föreslås för 1995/96 (12 månader) ytterligare 0,5 miljarder kronor att sparas. Åtgärder inom Arbetsmarknadsdepartementets område Huvuddelen av de föreslagna besparingarna inom Arbetsmarknadsdepartementets område består av regeländringar inom arbetslöshetsförsäkringen och inom arbetsmarknadspolitiken. Besparingarna uppgår 1995/96 (12 månader) till knappt 6 miljarder kronor och ca 8,8 miljarder kronor år 1998. Den största besparingen görs genom regelförändringar inom arbets- löshetsförsäkringen. Inom arbetsmarknadsområdet genomförs besparingar genom sänkning av ersättningsnivåerna för vissa utbildningsbidrag. Vidare föreslås en stegvis nedtrappning av lönebidraget vid anställning av arbetshandikappade. Regionalpolitikens anslagsnivå minskas med 0,5 miljarder kronor på 12 månader. Medlemskapet i EU innebär dock att Sverige kommer att få ett betydande återflöde från EU:s strukturfonder på ca 2,4 miljarder kronor per år. Åtgärder inom Invandring m.m. Regeringen föreslog i prop. 1994/95:25 att utgifterna för invandring m.m. kan minskas med minst 760 miljoner kronor år 1998 jämfört med tidigare planer. Regeringen bedömer nu att utgifterna i stället kan reduceras med 800 miljoner kronor. Reduceringarna kan åstadkommas dels genom förbättrad inressekontroll och regel- och organisationsförändringar som gör asylprövningsprocessen och verkställighet av avlägsnandebeslut effektivare, dels genom att vidareutveckla de förslag som diskuterades i den socialdemokratiska propositionen om lindring av orsaker bakom flykt och påtvingad migration samt planeringsramar för invandring (prop. 1990/91:195). Konkreta förslag för hur besparingsåtgärderna kan uppnås skall lämnas av den parlamentariska kommitté som har till uppgift att se över invandrings- och flyktingpolitiken. Kommunala förslag bör kunna genomföras fr.o.m. den 1 juli 1996. Åtgärder inom Kulturdepartementets område Inom Kulturdepartementets område föreslås besparingar i statlig konsumtion, vilket beräknas ge 159 miljoner kronor år 1998 i besparing. Vidare föreslås besparingar i utgifterna för den avgiftsfinansierade radio- och TV-verksamheten på 551 miljoner kronor år 1998. Koncessionsavgifterna från TV4 föreslås tillföras statsbudgetens inkomstsida. Inom Kulturdepartementets område föreslås också ett reformutrymme på 250 miljoner kronor. Åtgärder inom Näringsdepartementets område Inom Näringsdepartementets område föreslås åtgärder för år 1995/96 (12 månader) om sammantaget 380 miljoner kronor. Förslaget till besparingar inom Närings- departementets område hänför sig främst till europeiskt FoU samarbete, där anslagen även nedräknats med avseende på bortfallande EES-avgifter. Inom Sveriges geologiska undersökning sker avveckling av den maringeologiska verksamheten. Produktivitets- och effektivitetskrav har utlagts på myndigheternas förvaltningsanslag, bidragsanslag samt övriga anslag för statlig konsumtion. T.o.m. budgetåret 1998 föreslås, utöver tidigare föreslagna åtgärder, budgetförstärkningar om ytterligare 520 miljoner kronor. Reformerna inom Näringsdepartementets område hänför sig främst till teknisk forskning och utveckling. 11 Åtgärder inom Civildepartementets område Inom Civildepartementets verksamhetsområde föreslås besparingar motsvarande 367 miljoner kronor år 1998. För budgetåret 1995/96 (12 månader) uppgår besparingarna till 137 miljoner kronor. Besparingarna i den statliga konsumtionen avser i huvudsak åtgärder som berör länsstyrelserna. I övrigt berörs Kammarkollegiet, Konsumentverket och Allmänna reklamationsnämnden. Vidare görs besparingar på statsbidragen till ideella organisationer. Nära hälften av neddragningarna görs på de bidrag som innehåller lokalstöd dvs. stöd till allmänna samlingslokaler och trossamfund. Åtgärder inom Miljödepartementets område Regeringen föreslår att besparingar på 425 miljoner kronor netto genomförs under mandatperioden. För budgetåret 1995/96 föreslås varaktiga besparingar på 215 miljoner kronor samt reformer för 115 miljoner varav 100 miljoner engångsvis. Åtgärder beträffande de kyrkliga kommunerna Regeringen uttalade i den ekonomisk-politiska propositionen att även de kyrkliga kommunerna bör bidra till saneringen av statens finanser. Mot denna bakgrund lämnade regeringen förslag om att de kyrkliga kommunerna skall ersätta staten för administrationen av kyrkoskatten. Detta föreslogs för år 1995 ske genom en procentuell minskning av de kyrkliga kommunernas skattemedelsfordran på staten. För tiden därefter anmälde regeringen avsikten att återkomma till riksdagen med förslag. För år 1995 beräknades ersättningen uppgå till 300 miljoner kronor. Riksdagen biföll regeringens förslag. Regeringen gör nu bedömningen att de kyrkliga kommunerna under de närmaste åren bör kunna bidra till att ytterligare förstärka statsbudgeten. De årliga förstärkningarna med avseende på de kyrkliga kommunerna bör ökas till 500 miljoner kronor. Regeringen avser att återkomma till denna fråga i vårens kompletteringsproposition. 6.4 Finansiering av medlemskapet i EU Folkomröstningen om EU den 13 november innebar ett ja till medlemskap, och riksdagen har efter detta beslutat att Sverige skall bli medlem i den Europeiska unionen. EU-medlemskapet bedöms medföra en bestående ökad belastning uppgående till ca 20 miljarder kronor på helårsbasis. I propositionen om budgeteffekter av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen m.m. (prop. 1994/95:40) har regeringen lämnat förslag till bl.a. principer för finansieringen av avgiften till gemenskapsbudgeten. Principerna har fastställts av riksdagen den 15 december 1994. En av principerna är att ett svenskt medlemskap inte får leda till en ökning av statens upplåningsbehov utan skall finansieras fullt ut genom en kombination av utgiftsneddragningar och inkomstförstärkningar. Regeringens uppfattning är vidare att finansieringen främst skall beröra de områden som gynnas av ett medlemskap. Den sociala sektorn bör ej drabbas. Regeringen föreslår nu utgiftsneddragningar med 4,6 miljarder kronor för att finansiera medlemskapet. I detta är ej inräknat regeringens förslag inom det jordbrukspolitiska området avseende EG:s miljöprogram och stöd till mindre gynnade områden i södra Sverige. Regeringen har tidigare lagt förslag om inkomstförstärkningar på totalt 7,6 miljarder kronor. Vidare kommer regeringen att återkomma med förslag om inkomstökningar under våren uppgående till 4,8 miljarder kronor. Totalt innebär dessa åtgärder att den offentliga sektorns finanser förstärks med 17 miljarder kronor. Ytterligare 3 miljarder kronor återstår således att finansiera. Regeringen avser återkomma vid senare tillfälle med förslag. Medlemskapet föranleder ökade utgifter för administration och förvaltning inom vissa statliga myndigheter. Detta gäller även regeringskansliet. I vissa fall har regeringen beaktat de tillkommande resursbehovet vid medelstilldelningen. Regeringen avser att i vissa andra fall återkomma till riksdagen med närmare förslag under våren 1995. Utgiftsneddragningar De föreslagna utgiftsneddragningarna om 4,6 miljarder kronor för finansiering av medlemskapet i EU, innebär i de flesta fall inte minskade resurser till berörda sektorer, då medel i stället utbetalas från gemenskapsbudgeten. Inom Utrikesdepartementets område görs en neddragning på drygt 1 miljard kronor inom områdena bistånd och östsamarbete. Vidare bortfaller Sveriges bidrag till EFTA samt till EFTA:s fond för ekonomisk och social utjämning, totalt drygt 0,5 miljarder kronor, som en direkt följd av medlemskapet i EU. Flertalet departement berörs av nedjusteringar på sammanlagt 0,6 miljarder kronor inom de områden som i EU-sammanhang benämns gemensamma program. Häri ingår exempelvis forskning, utbildning, miljö, transeuropeiska nätverk, kultur och konsumentpolitik. Inom det arbetsmarknads- och regionalpolitiska området reduceras utgifter om knappt 2,1 miljarder kronor, varav 0,5 miljarder kronor avser regionalpolitiken. Slutligen vidtas utgiftsbegränsningar uppgående till ca 0,4 miljarder kronor avseende den del av medlemsavgiften som berör EU-institutionernas administration. Inkomstförstärkningar Åtgärderna som skall genomföras på inkomstsidan för att finansiera medlemskapet är generellt sett riktade mot de sektorer som gynnas av ett medlemskap. Åtgärderna skall i första hand belasta produktionen. Totalt uppgår de olika förslagen på inkomstsidan till 12,4 miljarder kronor år 1998 och 10,6 miljarder kronor för år 1995/96 (12 månader). Regeringen föreslog i proposition 1994/95:122 om Finansiering av medlemskap i EU att en allmän löneavgift på 1,5 procent införs, dvs. att arbetsgivaravgiften höjs i motsvarande grad. Detta innebär en förstärkning på 8,4 miljarder kronor netto för tolvmånadersåret 1995/96 och 6,3 miljarder kronor år 1998. Anpass- ningen av de svenska mervärdesskattereglerna innebär också att vissa skatter justeras och leder år 1998 till en inkomstförstärkning på 1,1 miljard kronor. De höjda miljöavgifterna på bekämpningsmedel och handelsgödsel som infördes den 3 november 1994 innebär vidare en förstärkning på 0,2 miljarder kronor. För att finansiera resterande delar av EU-medlemskapet avser regeringen att under våren lägga fram förslag om en rad åtgärder, bl.a. fastighetsskatt på i dag skattefria fastigheter fr.o.m. år 1996. Det gäller jordbruksfastigheter, skogsmark, industribyggnader och kommersiella lokaler. De höjda skatterna på dessa fastigheter väntas ge en inkomstförstärkning på 3,5 miljarder kronor år 1998. Regeringen återkommer också med förslag till inkomstförstärkningar inom energi- och miljöområdet, bl.a. höjd koldioxidskatt för industrin och skatt på dieselolja för arbetsredskap. Dessa förslag beräknas ge en inkomstförstärkning om 1,3 miljarder kronor år 1998. 6.5 Handlingsprogram mot arbetslöshet Regeringen lägger nu fram ett handlingsprogram mot arbetslöshet omfattande drygt 500 000 personer, vilket innebär en omläggning av befintlig arbetsmark- nadspolitik i kombination med förändrad inriktning av nuvarande rekryteringsstöd och ett nytt tillfälligt sysselsättningsstöd. Programmet innebär ökade kostnader tillfälligt över statsbudgeten på sammanlagt 2,2 miljarder kronor i form av ökade utgifter för budgetåret 1995/96 (12 månader) och minskade intäkter om högst 7 miljarder kronor till följd av det nya sysselsättningsstödet. För budgetåret 1995/96 (18 månader) beräknas ökade kostnader och minskade intäkter om totalt ca 10 miljarder kronor. 6.6 Kommunal ekonomi Mellan åren 1985 och 1991 hade kommunsektorn ett negativt finansiellt sparande på mellan 2 och 8 miljarder kronor per år. Inkomsterna täckte de löpande utgifterna. Investeringarna finansierades med upplåning, försäljning av tillgångar eller minskat rörelsekapital. Åren 1992 till 1994 var det finansiella sparandet positivt. Detta förklaras bl.a. av den allmänna nedväxlingen i pris- och löneökningstakten samt eftersläpningen i det gamla systemet för utbetalningar av kommunalskattemedel. År 1995 beräknas det finansiella sparandet vända till ett underskott för sektorn. Landstingen beräknas dock under hela perioden 1992 t.o.m. 1996 ha ett positivt finansiellt sparande. Kommunsektorns totala utgifter för konsumtion förväntas öka. Det är kommunerna som svarar för ökningen. Under perioden 1994 t.o.m. 1996 väntas landstingen dra ner sina utgifter för konsumtion. Sysselsättningen i kommunsektorn fortsätter att minska men enligt preliminära bedömningar från Svenska Kommunförbundet antas de kommunala skattehöjningarna inför år 1995 leda till att neddragningarna i verksamheterna inte blir fullt så stora som tidigare antagits. Kommunsektorns realinvesteringar förväntas öka både år 1995 och 1996. Kommunsektorns finansiella resurser, dvs. skatter och statsbidrag, motsvarande under 1980-talet ungefär på 22 procent av BNP. År 1995 beräknas denna andel ligga på 20 procent och sjunka med ytterligare 1 procentenhet år 1996. Det kan förklaras dels av den effekt systemet för utbetalning av kommunalskattemedel får vid en nedväxling av den allmänna löne- och prisökningstakten och dels av att statsbidragen utvecklats restriktivt sedan ett antal år. En ytterligare förklaring är att de avdragsgilla egenavgifterna i pensions- och sjukförsäkringssystemet minskar kommunernas och landstingens skatteinkomster. Regeringen kommer att översiktligt under Finansdepartementets verksamhetsområde presentera sin syn på kommunsektorn och dess roll i samhällsekonomin samt aktuella frågor inom det kommunala området. I regeringskansliet har de kommunala frågor som tidigare legat inom Civildepartementets ansvarsområde överförts till Finansdepartementet. Det innebär att Finansdepartementet är ansvarigt för frågor om kommunal ekonomi och lagstiftning, struktur och indelningsfrågor samt utvecklingsfrågor. Detta ger en förbättrad möjlighet till samordning av de övergripande kommunala frågorna i regeringsarbetet. Dialogen mellan regeringen och företrädare för kommunsektorn kan därmed också förenklas och förbättras. Regeringen kommer senare idag att översiktligt redovisa sin syn på kommunerna och dess roll i samhällsekonomin samt aktuella frågor inom det kommunala verksamhetsområdet. 12 Appendix Budgetförstärkningar Tabell 6.4 Förstärkningar av de offentliga finanserna i budgetförslaget Miljoner kronor, 1994/95 års priser och volymer 1995/96 1998 (12 månader) Justitiedepartementet1 - Polisväsendet 235 - Övrigt 165 Summa 400 1 000 Utrikesdepartementet - Biståndet 707 707 - Samarbete Central- och Östeuropa 335 335 - Slopat EFTA-bidrag 114 114 - Övrigt 144 457 Summa 1 300 1 613 Socialdepartementet2 Familjepolitik m.m. - Sänkt barnbidrag 1 146 2 345 - Sänkt ersättning föräldraförsäkring 1 310 - Övrigt 370 740 - Avgår familjepol. utredning, aviserat i prop. 1994/95:25 -3 700 Pensioner 2 553 3 800 Sjukförsäkring och sjukvårdsförmåner1 085 1 481 Övrigt - 43 726 Pågående och kommande översyner 1 702 Summa före skattebortfall 5 111 8 404 Avgår skattebortfall -373 -604 Summa efter skattebortfall 4 738 7 800 Kommunikationsdepartementet - Investeringar i vägar och järnväg 660 2 660 - Inleverans Luftfartsverket 50 - - Övrigt 490 240 Summa 1 200 2 900 Finansdepartementet - Skatteförvaltningen och exekutionsväsendet141 408 - Fastighetsförvaltning och statlig lokalförsörjning8698 - Övriga myndigheter 166 427 - Statliga arbetsgivarfrågor 101 101 - Besparingar till följd av EU-medlemskap421 421 Summa 915 1455 1 Regeringen avser återkomma med precisering avseende besparingar år 1998. 2 Besparingarna inom familjepolitiken för år 1998 redovisas exkl. den i den ekonomisk-politiska propositionen aviserade utredningen om besparingar inom familjepolitiken. Detta för att undvika dubbelräkning vid summering av föreslagna besparingar i den ekonomisk-politiska propositionen och budgetpro- positionen. 13 1995/96 1998 (12 månader) Utbildningsdepartementet - Skolsektorn 95 200 - Universitet och högskolor 325 1 024 - Forskning 159 254 - Studiestöd 686 925 Summa 1 265 2 403 Jordbruksdepartementet - Miljöersättningar inom jordbruket 974 974 - Stöd till mindre gynnade områden 150 150 - Forskning och utbildning 200 200 - Övrigt 172 672 Summa 1 496 1 996 Arbetsmarknadsdepartementet - Utbildningsbidrag 1 025 1 025 - Utbildning i företag 572 1 433 - Regionalpolitik 500 500 - Arbetsmarknadsfonden 2 918 3 948 - Övrigt 964 1 955 Summa före skattebortfall 5 979 8 861 Avgår skattebortfall -1 221 -1 527 Summa efter skattebortfall 4 758 7 334 Kulturdepartementet - Statlig konsumtion 48 159 - Inleveranser som möjliggörs av besparing på Sveriges Radio och TV 158 551 Summa 206 710 Näringsdepartementet - Europeiskt FoU-samarbete 191 316 - Effektiviseringskrav 80 220 - Övrigt 109 364 Summa 380 900 Civildepartementet - Statlig konsumtion 94 280 - Organisationsbidrag 43 87 Summa 137 367 Miljödepartementet1 - Bidrag till miljöarbete 31 - Bidrag till kalkningsverksamhet 38 - Miljöforskning 30 - Miljöinsatser i Östersjöregionen 46 - Övrigt 70 Summa 215 425 1 Regeringen avser återkomma med precisering avseende besparingar år 1998. 14 1995/96 1998 (12 månader) Skatteadministrationsersättning från kyrkliga kommuner 100 200 Avgår besparingar statlig konsumtion, redovisas i prop. 1994/95:25 Vissa ekonomisk- politiska åtgärder m.m. -2 000 -2 000 Avgår EU-finansiering -4 600 -4 600 Summa före skattebortfall 12 104 24 634 15 Omprövning och förnyelse av offentlig förvaltning Utgångspunkter för regeringens förvaltningspolitik Regeringens förvaltningspolitik skall ge riktlinjer för arbetet med för- valtningens organisation och struktur, lednings- och verksamhetsformer samt styrningen av statliga verksamheter. Den skall ge vägledning såväl för dem som arbetar i den löpande verksamheten som för dem som har till uppgift att utveckla och förändra verksamheten i den statliga förvaltningen. Förvaltningspolitiken har successivt utvecklats och redovisats för riksdagen. Omfattande förändringar har genomförts från början av 1980-talet och framåt och viktiga resultat är i dag uppnådda. Genom det förnyelsearbete som bedrivits finns en bra grund i form av principer och riktlinjer för förvaltningens organisation och styrning. Det gäller nu att bygga vidare på denna grund och få en hög verkningsgrad i det praktiska förvaltnings- och förändringsarbetet. Det statsfinansiella läget kräver fortsatta besparingar och strukturföränd- ringar i den statliga förvaltningen. En omfattande omprövning av offentliga åtaganden pågår. Internationaliseringen och medlemskapet i EU ställer den offentliga för- valtningen inför nya utmaningar. Ändamålsenliga organisations- och arbetsformer i statsförvaltningen är en förutsättning för ett väl fungerande europeiskt förvaltningssamarbete. Samtidigt måste förvaltningen tillgodose medborgarnas krav på tjänster av god kvalitet liksom på information om och insyn i den statliga verksamheten. Den informationsteknologiska utvecklingen ger tillsammans med övriga förvaltningspolitiska åtgärder möjligheter till nya och effektivare arbetssätt i den offentliga verksamheten. Därmed skapas ytterligare förutsättningar såväl för en rationellare administration som för en effektivare information och service till medborgare och företag. Inriktningen av det fortsatta arbetet Den gemensamma sektorn är grunden för välfärdssamhället. För att trygga jobben och välfärden krävs en effektiv förvaltning. Samtidigt är besparingar och produktivitetsförbättringar nödvändiga för att sanera statens finanser. Under de närmaste åren kommer omfattande organisations- och strukturförändringar att behövas för att åstadkomma en resurssnålare förvaltning med en så långt möjligt bibehållen servicenivå. Sådana omfattande förändringar kan givetvis inte genomföras utan problem. Det är viktigt att tidigt uppmärksamma och hantera sådana effekter för såväl medborgarna i stort som för de anställda. Ett aktivt ledarskap och en aktiv kompetensutveckling inom förvaltningen är avgörande för framgångsrikt förändringsarbete. Regeringen kommer därför att ta initiativ till en ökad dialog med myndigheternas ledning. Förvaltningspolitiken måste utvecklas och genomföras i samverkan mellan regeringskansli och olika delar av förvaltningen. Regeringen avser att återkomma till riksdagen med en utförligare redovisning av den förvaltningspolitik som kommer att bedrivas under mandatperioden. I detta sammanhang redovisas sammanfattningsvis vissa pågående eller planerade förvaltningspolitiska åtgärder, som utförligare beskrivs i Finansdepartementets bilaga till årets budgetproposition. Styrningen av förändringsarbetet i förvaltningen skall förbättras. Tydligare riktlinjer kommer att utvecklas när det gäller formerna för statlig verksamhet. Återkommande uppföljningar av strukturförändringarna kommer att göras och redovisas för riksdagen. Personalkonsekvenserna vid strukturförändringarna har hittills kunnat hanteras på ett tillfredsställande sätt. Fortsatt uppmärksamhet kommer ägnas åt att lindra negativa konsekvenser. Erfarenheterna av genomförda omställningar och avvecklingar ger underlag för ytterligare förbättringar i kompetens och rutiner. Regeringen återkommer i fråga om myndigheternas ledningsformer. Ytterligare satsningar på chefsförsörjning och chefsutveckling kommer att göras. En grund håller på att läggas för verksamhetsförnyelse genom bl.a. en ökad användning av informationsteknologi. Arbetet med att skapa en öppen elektronisk infrastruktur för informationsförsörjning bedrivs i samverkan mellan statliga myndigheter, kommuner och landsting. Den svenska statsförvaltningen skall inom ramen för EU-samarbetet medverka i utvecklingen av transeuropeiska nätverk för informationsutbytet mellan administrationer i medlemsländerna. Den statliga förvaltningen har en viktig roll i det arbete som bedrivs inom EU för att föra in Europa i informationssamhället och därmed skapa förutsättningar för ökad tillväxt, konkurrenskraft och sysselsättning. 16 Ekonomisk styrning av statlig verksamhet 1 Budgetpolitisk strategi Budgetpolitiken är en central komponent i regeringens ekonomiska politik för tillväxt, sysselsättning och ett bevarande av välfärdsstaten. Att statsmakterna har kontroll över inkomst- och utgiftsutvecklingen är av fundamental betydelse för trovärdigheten. Vid sidan av det kort- och medelsiktiga arbetet på att återställa balansen i de offentliga finanserna pågår också ett långsiktigt inriktat förändringsarbete. Några inslag i detta berörs i det följande. 1.1 De offentliga åtagandena och statens roll Analyser av offentliga verksamheters effektivitet brukar separeras i frågor om verksamheternas inriktning - vad man gör - och deras produktivitet -hur man gör. På ett mer grundläggande plan krävs att man motiverar att staten överhuvudtaget påtar sig ett ansvar för ett visst område. Denna fråga får särskild relevans i den rådande statsfinansiella situationen. Riksdagen har beslutat att statsskulden i förhållande till BNP skall stabiliseras till år 1998 (prop. 1994/95:25, bet. 1994/95:FiU1, rskr. 1994/95:145). En väsentlig del av detta budgetpolitiska mål skall fullgöras genom utgiftsminskningar. Det är regeringens bedömning att detta inte kan infrias enbart genom besparingar i traditionell mening; offentliga utgifter måste på ett mer grundläggande sätt omprövas för att utrymme för omprioriteringar skall kunna skapas. Som ett led i denna omprövning gäller generella kommittédirektiv som innebär att varje kommitté och särskild utredare skall pröva det offentliga åtagandet inom sitt område. En liknande prövning ingår i det löpande budgetarbetet inom regeringskansliet. Den rådande utgiftsstrukturen utgör inte längre en given utgångspunkt för budgetarbetet. Det offentliga åtagandet tar sig en mängd olika former, vilka i vissa fall är resultatet av historiska tillfälligheter eller motiv som inte längre är giltiga. Oklarheter råder ibland om syftena med åtagandet. En fortgående renodling av motiven för de offentliga åtagandena måste ske, liksom en återkommande prövning av vilken verksamhetsform som är lämpligast. Myndighetsutövning och affärsverksamhet bör hållas åtskilda. I de fall staten har ett ägarintresse i affärsverksamhet bör ägarrollen definieras klart och utövas aktivt. 73 1.2 Budgetprocessen Internationella jämförande undersökningar har belagt att den institutionella ramen för budgetprocessen har stor betydelse för processens faktiska utfall, mätt som statligt upplåningsbehov, ackumulerad skuld eller motsvarande. Det har också visats att Sverige i detta avseende har svaga institutioner (Statsskulden och budgetprocessen, Ds 1992:126). Vissa förstärkningar av institutionerna är under genomförande. Resultatstyrning av den statliga verksamheten jämte en förbättrad finansiell styrning ger ökade möjligheter för statsmakterna att såväl koncentrera intresset på övergripande frågeställningar som att utvärdera pres- tationer och effekter. Inom regeringskansliet har budgetprocessen vänts såtillvida att samhällsekonomiska förutsättningar i större utsträckning än tidigare styr resurstilldelningen. Den förändrade uppläggningen av riksdagens budgetarbete som nyligen beslutats kommer att stärka denna del av budgetprocessen. Trots dessa förbättringar är det regeringens bedömning att Sverige har en lång väg att gå innan den statliga budgetprocessen uppfyller de krav som i dag ställs i andra, med Sverige jämförbara länder. Detta gäller i synnerhet mot bakgrund av de offentliga utgifternas storlek i relation till ekonomin som helhet. Ett första problem gäller automatiken i utgiftsutvecklingen. Omkring 70 procent av utgifterna - siffran beror av definitionen - är styrda av någon form av automatik i den meningen att det krävs politiska beslut för att påverka dem. Detta kan skapa svårigheter i en situation där omprioriteringar krävs. En översyn av det regelverk som styr utgiftsutvecklingen krävs därför, så att de offentliga utgifterna i större utsträckning kan anpassas till in- komstförändringar för den offentliga sektorn. Subventioner exempelvis i form av skattenedsättningar av olika slag prövas inte systematiskt på samma sätt som utgifterna. Detta behandlas för närvarande av särskild utredare (dir. 1994:13), och avsikten är att en redovisning av sådana subventioner årligen skall presenteras för riksdagen som underlag för en prövning. En annan central dimension i budgetarbetet är graden av långsiktighet. De svenska budgetbesluten är ettåriga, och tidshorisonten utöver det närmaste året berörs bara i utblickar och konsekvensanalyser. Genom sitt beslut att stabilisera statsskulden till år 1998 har statsmakterna satt en ram för agerandet på längre sikt som kan ha stor betydelse som förtroendeskapande åtgärd och därigenom påverka den faktiska utgiftsutvecklingen i gynnsam riktning via räntebildningen. Denna ökade långsiktighet bör vara ett permanent inslag i den ekonomiska politiken. Ett utredningsarbete bedrivs för närvarande i syfte att utröna i vilka avseenden sådana flerårsbeslut i riksdagen kan vara påkallade. Arbete bedrivs också i regeringskansliet med att göra budgetdokumentet mer heltäckande och transparent. Det långsiktiga målet bör vara att alla utgifter som riksdagen beslutar om normalt redovisas på statsbudgeten, så att upplånings- behovet bättre överensstämmer med budgetsaldot. En närmare koppling mellan redovisningen av statens finanser och nationalräkenskaperna eftersträvas. Det pågående utvecklingsarbetet med en ny statsbudgetmodell och årsredovisning för staten kommer att öka den ekonomiska redovisningens informationsvärde. Det är också viktigt för den politiska debatten att budgetpropositionen blir mer läsvänlig. Vad beträffar genomförande- och utvärderingsfaserna krävs en snabbare återföring till regering och riksdag av det faktiska utfallet under pågående budgetår för såväl inkomster som utgifter. Avvikelser från den förutsedda utvecklingen måste snabbt identifieras och analyseras, så att motåtgärder kan vidtas. Tillkommande utgifter måste, om inte exceptio- nella omständigheter föreligger, finansieras genom omprioriteringar. Huvud- ansvaret för att föreslå sådana omprioriteringar åvilar berörda myndigheter och departement. Genom den nya budgetprocessens krav på beslutsunderlag i form av prestations- och effektredovisningar förbättras möjligheterna till utvärdering och omprövning. Ännu omfattas dock bara en mindre del av de statliga utgifterna systematiskt av dessa redovisningar - främst utgifter för förvaltningsändamål - varför ett betydande utvecklingsarbete krävs. Även bidrag, transfereringar och subventioner måste på sikt omfattas. I detta sammanhang är det också viktigt att uppmärksamma behovet av att utveckla statsmakternas uppföljning och utvärdering av kommunsektorns ekonomi och verksamhet mot uppsatta nationella mål. En sådan uppföljning och utvärdering är ett centralt underlag för statsmakternas årliga beslut om det skattefinansierade utrymmet för kommunal verksamhet. Regelverket kring budgetprocess och revision är i Sverige lagfäst i långt mindre utsträckning än i andra jämförbara länder. Utöver regeringsformens allmänna reglering av finans- och kontrollmakten är gällande bestämmelser spridda på ett antal förordningar och enskilda beslut i samband med riksdagens behandling av budget- och kompletteringspropositioner. Detta försvårar överblicken och riskerar att leda till oklarheter. Ett otydligt sanktionssystem riskerar också att minska respekten för gällande regelverk. Utredning rörande en eventuell lagreglering av budgetprocess och revision bedrivs för närvarande inom regeringskansliet. 74 2 Budgetering och redovisning av statens verksamhet 2.1 Principer för budgetering och redovisning av statens verksamhet Regeringens förslag: Verksamheter som påverkar statens lånebehov och verksam- heter som riksdagen regelstyr bör i normalfallet tas upp på statsbudgeten. Riksdagen har uppdragit åt regeringen att överväga hur stor del av den statligt reglerade verksamheten som skall tas upp på den statliga budgeten. I kompletteringspropositionen våren 1994 lämnade regeringen en övergripande redovisning av utgångspunkterna för Finansdepartementets utredningsarbete rörande ett framtida budgetsystem för staten. Regeringen tar i det följande upp vissa principiella frågor som grund för det fortsatta utvecklingsarbetet. Regeringen avser att återkomma till riksdagen med förslag till en ny statsbudgetmodell under år 1995. Ambitionen är att ett nytt budgetsystem skall kunna tillämpas för 1997 års statsbudget. En betydande del av statens verksamhet redovisas idag utanför stats-budgeten. För att uppnå ökad fullständighet i statsbudgeten krävs att inkomster och utgifter för statlig verksamhet som idag ligger utanför statsbudgeten redovisas på budgeten. Denna budgetproposition innebär ett steg i den riktningen genom att utgifterna för bidrag till arbetslöshetsförsäkring m.m. nu lyfts in på budgeten. Inför det fortsatta utvecklingsarbetet bör enhetliga principer för vilka verksamheter som skall tas upp på statsbudgeten fastställas. Regeringen föreslår att följande två huvudprinciper skall läggas till grund för ställningstagande till vilka verksamheter som skall budgeteras och redovisas på statsbudgeten. För det första bör samtliga verksamheter som påverkar statens lånebehov i normalfallet tas upp på statsbudgeten. Härmed minskar den skillnad som i dagens system finns mellan statsbudgetens saldo och statens upplåningsbehov betydligt. För det andra bör verksamheter som riksdagen regelstyr och som har konsekvenser för statens inkomster och utgifter i normalfallet tas upp på statsbudgeten. De budgetmässiga effekterna av olika regelbeslut skulle därmed ingå i riksdagens framtida beslut om ramar för olika utgiftsområden. Ändamålsenligheten i dessa principer vad gäller t.ex. avgiftsfinansierad efterfrågestyrd verksamhet och statliga s.k. placeringsfonder (t.ex. AP-fonden) bör särskilt prövas i det fortsatta utvecklingsarbetet. Under senare år har flera frågor aktualiserats rörande principer för hur statens inkomster och utgifter bör budgeteras och redovisas på statsbudgeten. Vikten av ökad bruttoredovisning av statsbudgetens utgifter och inkomster har särskilt framhållits. Med en sådan redovisning menas att inkomster och utgifter redovisas brutto, dvs. var för sig på särskilda inkomsttitlar och utgiftsanslag. Idag förekommer nettoredovisning både på budgetens inkomst- och utgiftssida. På inkomstsidan är t.ex. flertalet inkomsttitlar för skatter och socialavgifter nettoredovisade. Regeringen anser att bruttoredovisning bör tillämpas i större utsträckning. Ett steg mot bruttoredovisning tas i årets budgetförslag genom att utgifterna för sjuk- och föräldraförsäkringarna i sin helhet redovisas på utgiftssidan. 2.2 Utredning om skillnaden mellan redovisningen av statsbudgetens inkomster och utgifter och redovisningen i nationalbudgeten av statens inkomster och utgifter För den ekonomiska politikens utformning är det av vikt att regeringen har tillgång till ett fullgott underlag i form av beräkningar och bedömningar av statsfinansernas utveckling på kort och lång sikt. Beräkningar och sammanställningar av den offentliga sektorns finanser görs idag av ett antal olika myndigheter och instanser. De olika beräkningarna och sammanställningarna fyller sina specifika syften vilka i de flesta fall är reglerade i lag. För att uppnå dessa syften använder myndigheterna olika modeller och system för analys och redovisning, vilket leder till svårigheter i samband med jämförelser och avstämningar mellan beräkningarna. Det redovisade utfallet och prognoser över statsbudgetens inkomster och utgifter redovisas av Riksrevisionsverket (RRV). RRV redovisar även statens totala verksamhet som följer nationalräkenskapernas fördelning av statens inkomster och utgifter på realekonomiska arter. Nationalräkenskaperna sammanställs av Statistiska Centralbyrån (SCB). Regeringen redovisar normalt en bedömning av det ekonomiska läget och statsbudgetens utveckling i budgetpropositionen och i kompletterings- propositionen. Redovisningen sker dels i form av förslag till statsbudget, dels som redovisning av det finansiella sparandet i nationalräkenskapstermer. I samband med dessa redovisningar krävs en avstämning mellan de båda beräkningarna. Avstämningen försvåras dock av de olika metoder som används för framtagning av dessa beräkningar. Det är angeläget att de bedömningar som regeringen redovisar är konsistenta. Regeringen har därför för avsikt att ge chefen för Finansdepartementet bemyndigande att tillkalla en utredare för att se över skillnaderna mellan de olika redovisningarna. Utredaren bör i ett första steg kartlägga skillnaderna mellan de olika redovisningssystemen. I ett andra steg bör utredaren utarbeta förslag till metoder för att kunna göra avstämningar mellan de olika beräkningarna. 75 2.3 Införande av årsredovisning för staten Genom att nya redovisningsprinciper införts vid samtliga statliga myndigheter finns nu möjlighet att ta fram en årsredovisning för staten inne-hållande bl.a. ett konsoliderat årsbokslut (resultat- och balansräkning) som baseras på traditionella bokföringsmässiga grunder. Härmed erhålls en redovisning av sta- tens finanser som bör vara av stort värde för statsmakterna och andra som har att fatta beslut mot bakgrund av en bedömning av statens finansiella ställning. RRV har givits i uppdrag att ta fram en årsredovisning för staten. Verket kommer att i februari 1995 publicera årsredovisningen för staten avseende budgetåret 1993/94. Regeringen avser att återkomma till riksdagen under 1995 i fråga om årsredovisningen för staten och i samband med detta även kommentera årsredovisningen för staten för 1993/94. 76 3 Resultatet av RRV:s granskning 1994 RRV har nyligen i sin årliga rapport till regeringen redovisat sina iakttagelser för 1994 (RRV rapport daterad 1994-12-01). Iakttagelserna är dels av generell karaktär, dels mer specifika för resp. departementsområde. Regeringen redovisar i det följande en sammanfattning av RRV:s generella iakttagelser. Regeringen avser att i kompletteringspropositionen närmare redo- visa vilka åtgärder som vidtas med anledning av att RRV har lämnat revisionsbe- rättelser med invändning eller på andra grunder har visat på förhållanden som bör åtgärdas. Vi vill dock redan nu klargöra att regeringen inte accepterar att statliga medel används på ett felaktigt eller ineffektivt sätt, inte heller att få bristfällig information om hur de statliga medlen använts. RRV har härvid en viktig funktion att fylla genom sin granskning och avrapportering till berörda organisationer och till regeringen. Regeringen fäster stort avseende vid resultatet av revisionen och kommer att lägga stor omsorg vid att omhänderta verkets iakttagelser och på erforderligt sätt verka för att brister avhjälps. 3.1 RRV:s iakttagelser I rapporten lyfter RRV fram generella iakttagelser från den årliga revisionen samt vissa effektivitetsproblem i statsförvaltningen. I likhet med förra året har granskningen även föranlett RRV att ägna ett särskilt avsnitt åt iakttagel- ser rörande omstrukturering av statlig verksamhet samt verksamhet som överförts till annan verksamhetsform. För 29 av 260 myndigheter har RRV avgett en revisionsberättelse med in- vändning. Samma revisionsberättelse innehåller ibland flera typer av invändningar varför dessa inte låter sig klassificeras på ett entydigt sätt. RRV gör dock en grov indelning vilken innebär att för 19 av myndigheterna är grunden för invändningen huvudsakligen brister i förvaltning eller att årsredovisningen är missvisande i väsentliga avseenden. I fyra fall har myndigheten inte upp- märksammat regeringens krav på återrapportering i väsentliga avseenden. I tre fall utgör grunden främst att anslag hanterats i strid med gällande bestämmelser och i två fall är invändningen hänförlig till en bristfällig intern styrning i samband med större omställningar av verksamheten. RRV medverkar även i revision av ett drygt hundratal bolag och stiftelser, där ett bolag, Kungliga dramatiska teatern AB, erhållit revisionsberättelse med invändning. Vidare granskas 23 kyrkliga organisationer av RRV, där resultatet av granskningen innebar att Domkapitlet i Linköping erhöll invändning i revisionsberättelsen. I båda dessa fall är grunden för invändningen att deras redovisning är missvisande i väsentliga avseenden. Granskningsresultatet innebär att antalet revisionsberättelser med invändning ånyo har ökat i förhållande till föregående år. I två av fallen, Byggnadsstyrelsen och Kungliga dramatiska teatern AB, lämnas dessutom revi- sionsberättelse med invändning för andra året i följd. Även antalet revisionsrapporter till organisationernas styrelser har ökat. Som en förklaring av flera nämner RRV att flera myndigheter för första gången lämnat årsredovisning och fullt ut tillämpar de nya redovisnings- och finans- ieringsmetoderna. Verkets samlade bedömning är att kvaliteten på myndigheternas redovisning förbättrats, men att det av antalet revisionsberättelser med invändning framgår att relativt många myndigheter ännu inte uppnått en godtagbar nivå. Speciellt oroande är, menar RRV, att flera av de största myndigheterna, som borde ha alla förutsättningar för hög kvalitet på sin redovisning, ingår i denna grupp. Liksom tidigare år finns det myndigheter som fortsatt visar liten respekt för de beslut som statsmakterna fattat. Granskningen visar även på ljuspunkter. Kvaliteten på årsredovisningarna har utvecklats positivt i den meningen att de flesta myndigheter som lämnat årsredovisning för första gången har lämnat bättre redovisningar än vad övriga myndigheter gjorde i sina första årsredovisningar. De myndigheter som redan tidigare avgivit årsredovisning har också förbättrat sin redovisning främst vad gäller prestationer, volymer och kostnader. Undantag utgörs främst av myndigheter inom försvarsområdet som varit föremål för förändringar, vissa till- synsmyndigheter samt några av de stora koncernliknande myndigheterna. De flesta myndigheterna har också haft svårt att relatera resultatet till verksamhetsmål och att koppla ihop informationen i den ekonomiska redovisningen med den i resultatredovisningen. RRV pekar på att en mer utvecklad dialog mellan berörda myndigheter och regeringskansliet, i vilken behoven och kraven på utformningen av redovisningen klargörs, kan undanröja en del av dessa problem. Årets granskning har även föranlett RRV att uppmärksamma problem som följer av bristande jämförbarhet mellan myndigheters resultatinformation, i de fall de har samma verksamhetsuppdrag men där en central myndighet saknas. Liksom föregående år lyfter RRV fram myndigheternas internkontroll som ett stort problemområde. Verket bedömer att den interna kontrollen försämrats ytterligare inom många myndigheter, och att det största behovet av åtgärder föreligger hos de största och ofta koncernliknande myndigheterna mot bakgrund av deras ekonomiska betydelse. RRV hänvisar i sammanhanget till en nyligen avgiven rapport till regeringen om behovet av och förslag om förstärkt intern kontroll och utbyggd intern revision. Regeringens ställningstagande till RRV:s förslag i denna fråga redovisas i avsnitt 5. RRV konstaterar vidare att statsanställdas engagemang i affärsverksamhet i flera fall inte varit förenligt med gällande regler om bissyslor och jäv. Verket bedömer att omfattningen av detta problem bör föranleda en prövning av om det bör ges större möjligheter för arbetsgivaren att begära en redovisning av arbetstagarens engagemang i privat affärsverksamhet med anknytning till verksamheten i anställningen. När det gäller omläggningen till nya finansiella styrmetoder framstår de nya metoderna inom kapitalförsörjningsområdet vara det som genererar flest problem. RRV pekar här särskilt på modellen med lån i Riksgäldskontoret för investeringar i anläggningstillgångar för förvaltningsändamål som i alla delar inte synes accepteras av myndigheterna. Även tillämpningen av räntekonto har brustit vid en del myndigheter. Tekniskt sett fungerar dock dessa modeller väl. RRV redovisar även ett antal iakttagelser vad gäller bristande regel- efterlevnad vid myndigheterna. Respekten för statsmakternas beslut är i flera fall låg, med bl.a. överskridanden av anslag (i ca tio fall med betydande belopp) eller bristande redovisning mot statsbudgeten som följd. RRV pekar dock på att bristande regelefterlevnad, i de fall det är fråga om mycket små myndig- heter, kan vara hänförligt till att de generella bestämmelserna för redovisning och kapitalförsörjning uppfattas som väl komplicerade och krävande i förhållande till den verksamhet som bedrivs. När det gäller affärsverk anser RRV att det nu kan finnas anledning att överväga om affärsverksformen längre behövs mot bakgrund av de omstruktureringar som skett inom affärsverkssektorn och att den traditionella myndighetsformen blivit mer flexibel. RRV pekar även på vikten av att affärsverken utvecklar redovisningen av leasingåtaganden, då det annars föreligger risk för att regeringens och berörda styrelsers beslutsunderlag får för låg kvalitet. Vidare rekommenderar RRV, mot bakgrund av gjorda iakttagelser, att befogenheter och ansvar, bl.a. vad gäller rätten att ingå leasingavtal, liksom avkastningskraven förtydligas samt att styrelsernas sammansättning ses över. Årets granskning har återigen föranlett RRV att uppmärksamma behovet av att generella riktlinjer utfärdas till myndigheterna om avveckling och ombildning samt att tydliggöra reglerna för myndigheters medverkan i bildande av bolag och stiftelser, i enlighet med vad regeringen anmälde i 1994 års kompletterings- proposition. RRV har även funnit att myndigheter fortsatt att bilda stiftelser utan att inhämta regeringens tillstånd. Som exempel kan nämnas att verket i en särskild kartläggning av stiftelsebildningar inom länsstyrelseområdet fann att för endast sju av 49 identifierade stiftelser har statsmakternas tillstånd inhämtats. RRV pekar även på att de principer statsmakterna lagt fast för RRV:s medverkan i revision av bolag och stiftelser ännu inte fått fullt genomslag. I sammanhanget förordas att RRV:s rätt att utse medrevisor även bör komma i fråga för statliga företag eller statligt bildade fonder och stiftelser där staten utsett s.k. lekmannarevisorer. RRV påtalar även att bl.a. mängden statliga företag och komplexiteten i de frågor som ankommer på staten som ägare av företag talar för att det kan finnas skäl att samordna frågor som rör statens ägande av bolag inom en central funktion inom regeringskansliet. RRV:s granskning har även påvisat skäl som talar för att regeringen bör fatta beslut om alla typer av privatiseringar, dvs. även vad gäller försäljning av väsentliga tillgångar och s.k. outsourcing (dvs. när tillgångar överlåts till ett företag mot avtal att köpa motsvarande tjänster av företaget). RRV har även redovisat iakttagelser vad gäller effektiviteten i statsför- valtningen. Verket framhåller bl.a. att stabila regelsystem som är lätta att administrera är avgörande för effektiviteten i skattekontrollen. RRV har även funnit att det finns betydande vinster att göra inom skatteområdet genom förstärkning av momskontrollen och genom snabbare inbetalning av skatter och avgifter. Verket menar att det under lång tid skett en successiv förskjutning i hanteringen av transfereringar och uppbörd från kontroll och värn om det allmännas medel i riktning mot service och rådgivning. Detta torde, enligt RRV, ha påverkat den statsfinansiella utvecklingen i negativ riktning. Verket bedömer att det därför kan finnas anledning att prioritera funktioner inom myndigheterna som t.ex. bevakar att kostnadsdrivande praxisutveckling i transfereringssystemen undviks eller att servicenivån till skattepliktiga inte leder till att staten förlorar skatte- och avgiftsinkomster. Vidare pekar RRV på behovet av en samlad översyn av den statliga fondför- valtningen. Verket bedömer även att det finns betydande besparingar att göra genom bättre upphandlingsförfarande, bättre kapacitetsutnyttjande av den statliga fordonsparken och bättre planering och underlag inför större investeringsbeslut inom infrastrukturområdet. RRV redovisar även förslag till åtgärder för att effektivisera asylprocessen och integrationsarbetet inom invandrarområdet. RRV:s granskning har också påvisat behovet av en mer utvecklad strategi och kompetens inom IT-området. RRV har även granskat statens tillsyn inom olika sektorer, bl.a. telemarknaden och den finansiella marknaden. Verket har härvid funnit att tillsynen skulle kunna göras mer effektiv genom mer en- tydiga uppdrag att övervaka marknadernas utveckling och genom renodling av till- synsmyndigheternas uppgifter. 77 4 Resultatstyrning Regeringens bedömning: Resultatstyrningen utvecklas positivt. Årsredovisningarna är, trots vissa brister, av stort värde för regeringens löpande uppföljning av den statliga verksamheten. I 1994 års kompletteringsproposition redovisades utgångspunkterna för att stärka genomförandet av resultatstyrningen. En interdepartemental arbetsgrupp tillsattes för att ta fram underlag för regeringens fortsatta ställningstaganden. Arbetsgruppens slutrapport kommer att färdigställas i början av 1995. Regeringen avser att återkomma till riksdagen under 1995 med bedömning och förslag till åtgärder för att stärka genomförandet av resultatstyrningen. I RRV:s årliga rapport om resultatet av årets granskning, vilken redovisas i avsnitt 3, lämnas även vissa iakttagelser vad gäller utvecklingen av resultatstyrningen. Regeringen har på begäran från riksdagen fortlöpande redogjort för utvecklingen av resultatstyrningen. I det följande redovisas erfarenheter från och regeringens bedömning av utvecklingen av resultatstyrningen under det gångna året. Erfarenheter av årsredovisningarna Mot bakgrund av de ökade krav som ställts på myndigheterna och de omfattande förändringar som genomförts i den finansiella styrningen är utvecklingen av årsredovisningarna god. Kvaliteten i den ekonomiska redovisningen har höjts, även om det finns myndigheter som fortfarande inte lyckats uppnå en godtagbar nivå. De myndigheter som i år lämnat sin första årsredovisning har i allmänhet lämnat en årsredovisning av högre kvalitet än de myndigheter som lämnade sin första årsredovisning 1992 och 1993. Inom ett flertal myndigheter pågår ett utvecklingsarbete, vilket framdeles ytterligare bör kunna öka årsredovis- ningarnas kvalitet.RRV menar i sin rapport att ambitionen i arbetet med årsredovisningen är hög hos de flesta myndigheter. Vid en bedömning måste, enligt RRV, beaktas att införandet av resultatstyrning kräver ett långsiktigt och uthålligt engagemang på alla nivåer. RRV menar att beställningar och krav i regleringsbreven i vissa fall måste bli tydligare. En av förklaringarna till att vissa myndigheter haft problem att redovisa resultat är att de mål som statsmakterna beslutat för verksamheten ännu inte brutits ner till en uppföljningsbar nivå. Erfarenheter av de fördjupade anslagsframställningarna I budgetberedningen under hösten 1994 har ett tiotal myndigheter och deras verksamhetsområden genomgått fördjupad prövning. För flertalet av dessa lägger regeringen i denna proposition förslag om verksamhetens framtida inriktning. RRV har studerat ett urval av de fördjupade anslagsframställningarna. Erfarenheterna från årets anslagsframställningar liknar dem som redovisats tidigare år. Det finns fortfarande brister i resultatanalyserna, vilket förklaras såväl av att myndigheterna har problem att finna en lämplig informationsstruktur och aggregeringsnivå som att analyskapaciteten inte varit tillräcklig. Endast undantagsvis har myndigheterna kritiskt granskat och ifrågasatt sin egen verksamhet. Analyser av kostnader, kvalitet och effekter är mer frekventa och fylligare än tidigare, men det finns, enligt RRV, fortfarande utrymme för förbättringar. Positivt är att nya myndigheter, som lämnat sin första fördjupade anslagsframställning, producerat väl genomarbetade resultatanalyser och förslag om den framtida inriktningen av verksamheten som till viss del baseras på analyserna av verksamheten. Sammantaget är bilden av de fördjupade anslagsframställningarna något mer positiv än tidigare år. Regeringens bedömning En rad positiva effekter har åstadkommits i reformarbetet med att utveckla resultatstyrningen i budgetprocessen. Hösten 1994 är första gången samtliga myndigheter avger årsredovisning. Ett stort antal myndigheter lämnar årsredovisningar av god kvalitet. En successiv anpassning av resultat- redovisningen sker till regeringens behov av information för löpande styrning och kontroll. Resultatstyrningen anpassas vidare till de skilda förutsättningar som gäller för olika delar av den statliga verksamheten. Departementen uppfattas mer nyanserade i dialogen med myndigheterna. I samtliga dessa avseenden måste dock utvecklingen fortsätta. Regeringen konstaterar med tillfredställelse att myndigheternas intresse och förmåga att i olika avseenden analysera sin verksamhet har ökat påtagligt sedan slutet av 1980-talet. Årsredovisningarna och särskilt resultatredovisningens värde som instrument för regeringens löpande uppföljning och kontroll har ökat. Vissa av årets iakttagelser är av central betydelse. De dokument som finns i budgetprocessen bör bättre anpassas till en effektiv resultatstyrning. Främst bör en ökad flexibilitet i den långsiktiga planeringen eftersträvas. Årsredovisningen skall även framdeles vara ett instrument för den årliga löpande avrapporteringen och kontrollen av verksamheten i förhållande till de krav som ställs på verksamheten. 78 5 Ökade krav för god intern kontroll i staten Regeringens bedömning: Att den interna kontrollen fungerar i de statliga myn- digheterna, särskilt vad gäller de stora myndigheter som ansvarar för stora medelsflöden, är ett oavvisligt krav från regeringens sida. RRV har visat att många myndigheter inte har vidtagit erforderliga åtgärder för att uppmärksamma och åtgärda brister i detta avseende. Det ankommer på regeringen att försäkra sig om att identifierade brister i statsförvaltningen beivras. Regeringen avser att besluta om en förordning som innebär att samtliga myndigheter med omfattande intern delegering av ansvar och befogenheter och som administrerar stora medels- flöden skall ha intern revision som självständigt granskar den interna kontrollen i verksamheten. Det ankommer på berörda myndigheter att avsätta erforderliga medel för internrevisionen inom ramen för befintliga resurser. Bakgrund RRV:s granskningar visar att den interna kontrollen vid myndigheterna i åtskilliga fall har blivit sämre. Även riksdagens revisorer har uppmärksammat problemet. Bristerna är inte minst bekymmersamma då det är en utveckling som pågått under flera år trots myndighetsledningarnas entydiga ansvar för att en ändamålsenlig uppföljning och kontroll finns i myndigheten. De bakomliggande orsakerna är flera, bl.a. hög grad av delegering/decentralisering inom myndigheter utan att myndighetsledningen tillförsäkrat sig en god uppföljning och kontroll, högre krav på ekonomisk redovisning utan att detta föranlett tillräcklig kompetensuppbyggnad inom myndigheten liksom den tekniska utveck- lingen inom ADB-området. Det är också fråga om otillräcklig uppmärksamhet och förståelse för de problem som har att göra med intern kontroll. Det är särskilt oroande att iakttagelserna i flera fall avser större myndigheter vilka omhändertar stora betalningsflöden i staten, och att brister kvarstår år från år. RRV har nyligen inkommit med förslag till regeringen om åtgärder för en stärkt intern kontroll vid de statliga myndigheterna. Vid sidan av bl.a. ökade stöd- och revisionsinsatser från RRV:s sida, föreslår RRV principer som bör ligga till grund för regeringens ställningstagande avseende inrättande av intern revision vid statliga myndigheter. RRV lämnar även ett förslag till förordning om intern revision i staten. Internrevisionens uppgifter Internrevisionens primära uppgift är att granska dels den interna kontrollen i system, rutiner och organisation inom myndigheten, dels hur bokförings- och annan ekonomisk redovisningsskyldighet som myndigheten omfattas av fullgörs samt att avrapportera resultatet av granskningen till högsta ledningen för åtgärder. Kriterier för en god internrevision är att den skall bedrivas enligt inter- nationell standard för god revisionssed och grundas på av styrelsen (eller av myndighetschefen om styrelse saknas) beslutad revisionsplan baserad på en analys av de risker som myndighetens internkontroll exponeras för. Vidare skall intern- revisionen bedrivas självständigt och verka oberoende i förhållande till den löpande verksamheten och ledningen. Att internrevisionen har rätt professionell kompetens relaterat till den kontrollmiljö som finns i organisationen är också ett väsentligt kriterium för en god intern revision. Regeringens bedömning Det statsfinansiella läget talar för att särskild omsorg läggs vid kontroll av att de statliga resurserna används korrekt och effektivt. Detta är naturligtvis av stor vikt för allmänhetens fortsatta förtroende för myndigheternas förmåga att förvalta skattebetalarnas medel. Dessa skäl har också legat till grund för regeringens ställningstagande att de myndigheter som har betalningsansvaret för medel med koppling till EG-budgeten skall etablera eller förstärka befintliga funktioner för intern revision (jfr prop. 1994/95:40). Regeringen anser att det ligger i det allmännas intresse att försäkra sig om att myndighetsledningarna, som komplement till den externa revisionen, har professionella internrevisorer för egen självständig granskning av kvaliteten på den interna kontrollen och redovisningen där så erfordras. Det finns vissa kriterier som bör läggas till grund för en bedömning av huruvida en myndighet regelmässigt bör ha intern revision. De viktigaste är dels omfattningen av de medelsflöden som myndigheten ansvarar för, dels graden av delegering inom stora myndigheter eller mellan central myndighet och regionala/- lokala myndigheter. För att säkra överblick, oberoende och jämförbarhet bör internrevisionen normalt, i enlighet med god sed på området, vara placerad direkt under verksled- ningen eller motsvarande, med hela myndighetskoncernens verksamhet som gransk- ningsområde. I det fall verkets operativa verksamhet utförs med hjälp av myndig- het utanför verket, t.ex. av en länsstyrelse, bör även den verksamheten ingå i granskningen för att ingå i underlaget för internrevisionens rapportering till verkets styrelse (eller verkschef om styrelse saknas). Om kriteriet ansvar för stora medelsflöden definieras som en nivå på omsättningen och denna sätts till en miljard kronor innebär de två angivna kriterierna att följande myndigheter bör ha intern revision: Invandrarverket, Jordbruksverket, Skogsvårdsorganisationen, Lantmäteriverket, Arbetsmar- knadsverket, Närings- och teknikutvecklingsverket, Riksförsäkringsverket och de allmänna försäkringskassorna, Domstolsverket, Kriminalvårdsverket, Polisorganisationen, Försvarsmakten, Riksskatteverket med skatte- och kronofog- demyndigheterna, Tullverket, Boverket, SIDA, Vägverket, Banverket, Centrala Studiestödsnämnden, Kungliga tekniska högskolan, Karolinska institutet samt Uni- versiteten i Uppsala, Stockholm, Linköping, Lund, Göteborg och Umeå. Vissa av dessa myndigheter har redan etablerat intern revision, för andra har regeringen särskilt beslutat att de skall ha intern revision. Organisatorisk inplacering, uppgifter och mandat varierar dock. Då de redovisade kriterierna pekar på en ganska god träffbild av de största myndigheterna som svarar för de mer centrala statliga uppgifterna avser regeringen att lägga dessa kriterier till grund för generell tillämpning av bestämmelser om intern revision i staten. Det ankommer på berörda myndigheter att avsätta erforderliga medel för den interna revisionen inom ramen för befintliga resurser. Bestämmelserna avses även bli tillämpliga på andra myndigheter som själva väljer att inrätta internrevisionen eller för vilka regeringen beslutar särskilt skall ha intern revision. 79 6 Konsekvenser för de statliga myndigheterna av införandet av en allmän löneavgift m.m. Riksdagen beslutade den 20 december 1994 (SkU:16, rskr. 149) att en allmän löneavgift för finansiering av medlemskap i EU skall tas ut på löneinkomst och inkomst av annan förvärvsverksamhet från och med den 1 januari 1995. Avgiftens storlek uppgår till 1,5 % och skall beräknas på det underlag som gäller för arbetsgivaravgifter respektive egenavgifter till folkpensioneringen enligt lagen (1981:691) om socialavgifter. Som en konsekvens härav höjs också de särskilda löneskatterna och premieskatten på grupplivförsärkringar. Avgiftsskyldigheten omfattar alla som betalar arbetsgivaravgifter, således även statliga myndigheter. Betalningen av den allmänna löneavgiften och av de särskilda löneskatterna bör för budgetåret 1994/95 betalas samlat från tillgängliga medel på inkomsttitel 5211 Statliga pensionsavgifter, netto. Regeringen avser att återkomma i 1995 års kompletteringsproposition med förslag till hantering av den allmänna löneavgiften för budgetåret 1995/96. 80 Budgetförslaget och statens ekonomiska ställning 1 Beräkning av statsbudgetens inkomster och utgifter för budgetåren 1994/95 och 1995/96 1.1 Beräkningsförutsättningar Statsbudgeten budgetåren 1994/95 och 1995/96 Riksrevisionsverket (RRV) har den 19 december 1994 redovisat en beräkning av statsbudgetens inkomster för budgetåren 1994/95 och 1995/96. De antaganden som RRV grundat sina beräkningar på framgår av tabell 1. Dessa antaganden, dvs. pris- och lönesummeutvecklingen samt utvecklingen av den privata konsumtionen är fundamentala för beräkningen av statsbudgeten. En sammanfattning av beräkningen finns i bilaga 1.2. Under slutskedet av arbetet med den preliminära nationalbudgeten har antagandena om den ekonomiska utvecklingen reviderats. Det innebär att de beräkningar som regeringen nu redovisar baserar sig på den ekonomiska utveckling som presenteras i finansplanen, bilaga 1 (avsnitt 4). Även vissa av dessa antaganden återfinns i tabell 1. I övrigt finns ingen anledning att avvika från RRV:s beräkningsförutsättningar. Tabell 1. Antaganden om den ekonomiska utvecklingen Procentuell förändring 1994 1995 1996 RRV RegeringenRRVRegeringen RRV Regeringen Lönesumma 3,5 3,5 5,5 5,7 5,5 5,6 Konsumentpriser, årsgenomsnitt2,2 2,2 3,2 2,9 3,6 3,7 Privat konsumtion, löpande priser3,8 3,6 2,7 2,9 4,0 4,0 1.2 Statsbudgetens inkomster och utgifter under budgetåret 1994/95 RRV:s senaste beräkning av budgetutfallet för budgetåret 1994/95 utgörs av verkets budgetprognos nr 2/3 från den 19 december 1994. Beräkningarna av inkomsterna för budgetåret 1994/95 redovisas även i verkets inkomstberäkning. Inkomster I sin inkomstberäkning, publicerad den 19 december 1994, har RRV för budgetåret 1994/95 beräknat inkomsterna till 396 735 miljoner kronor. Till följd av att antagandena om den ekonomiska utvecklingen reviderats justeras inkomsttiteln Fysiska personers inkomstskatt ned med 1 088 miljoner kronor. Det reviderade antagandet om den privata konsumtionens utveckling m.m. föranleder nedjustering av inkomsttiteln Juridiska personers inkomstskatt med 310 miljoner kronor samt en nedjustering av inkomsttiteln Mervärdesskatt med 65 miljoner kronor. Med hänsyn till att nedsättningsregeln avseende koldioxidskatt för energiintensiva företag blir kvar även efter den 1 januari 1995 m.m. har inkomsttiteln Energi- skatt justerats ned med 930 miljoner kronor. Inkomsttiteln Jordbruks- och sockeravgifter och inkomsttiteln Avgifter för alkoholinspektionens verksamhet justeras upp med 20 respektive 4 miljoner kronor. Sammantaget medför justeringarna en beräknad minskning av inkomsterna med 2 369 miljoner kronor jämfört med RRV:s beräkning. Ändringarna framgår av tabell 2. Tabell 2. Avvikelser mot RRVs beräkningar av statsbudgetens inkomster budgetåret 1994/95 Tusentals kronor RRVsFörändringberäkning enligt regeringen 1111 Fysiska personers inkomstskatt26 797 000-1 088 000 1121 Juridiska personers inkomstskatt33 188 000-310 000 1411 Mervärdesskatt 108 835 000 -65 000 1428 Energiskatt 19 683 000 -930 000 1473 Jordbruks- och sockeravgifter 129 066 +20 000 2544 Avgifter för alkoholinspektionens verksamhet 0 +4 000 Summa inkomster 396 735 369 Summa avvikelser enligt regeringen -2 369 000 RRV:s beräkningar föranleder i övrigt inte någon erinran. Sammantaget medför justeringarna av RRV:s beräkningar att regeringen beräknar inkomsterna för budgetåret 1994/95 till 394 366 miljoner kronor. 81 Utgifter Enligt regleringsbreven1 för innevarande budgetår uppgår utgifterna på statsbudgeten till 519 939 miljoner kronor. RRV har i sin prognos beräknat de totala utgifterna till 585 802 miljoner kronor. RRV har beräknat belastningen på anslaget Räntor på statsskulden m.m. till 119 400 miljoner kronor. RRV baserar sin prognos på s.k. stoppränta, dvs. den räntenivå som gällde vid beräkningstillfället antas gälla under hela beräkningsperioden. Med anledning av att regeringen bygger sin beräkning på de räntenivåer som presenteras i finansplanen, bilaga 1 (avsnitt 4) beräknar regeringen belastningen på anslaget för budgetåret 1994/95 till 117 000 miljoner kronor. Tabell 3. Räntor på statsskulden budgetåret 1994/95 Miljarder kronor Beräkning tillNuvarande grund för stats-beräkning budgeten Räntor på lån i svenska kronor 47,5 83,6 Räntor på lån i utländsk valuta 24,2 23,1 Valutaförluster, netto 4,3 10,3 Summa 76,0 117,0 Med anledning av, i huvudsak, andra ränteantaganden justeras anslaget Studiemedel m.m. ner med 95 miljoner kronor i förhållande till RRV:s prognos. Till följd av att Länsstyrelsen i Kalmar län, efter regeringsbeslut, har betalat ut 3,7 miljoner kronor till 1914 års Järnvägskonsortiums donationsfond belastas anslaget Oförutsedda utgifter med ytterligare 3,7 miljoner kronor. Vidare görs en nedjustering av anslaget Stöd till jordbruket och livsmedelsindustrin i norra Sverige, med 95 miljoner kronor till följd av att konstruktionen av stödet till norra Sverige från och med medlemsskapet i EU blir en annan samt att utbetalningarna kommer att göras vid andra tidpunkter under budgetåret än tidigare. Till följd av framför allt nya beräkningsgrunder från Europeiska In- vesteringsbanken räknas anslaget Bidrag till Europeiska Investeringsbanken upp med 50 miljoner kronor. Slutligen räknas utgifterna upp med 80 881 tusen kronor med anledning av regeringens förslag om tilläggsbudget I till statsbudgeten för budgetåret 1994/95 (prop. 1994/95:105). Enligt RRV kommer de totala Anslagsbehållningarna på reservationsanslag under innevarande budgetår att öka med 1 561 miljoner kronor och uppgå till 37 027 miljoner kronor vid innevarande budgetårs slut. Regeringen ansluter sig till RRV:s bedömning. I tabell 4 redovisas utvecklingen av anslagsbehållningarna mellan budgetåren 1993/94 och 1994/95. Tabell 4. Anslagsbehållningarna vid utgången av budgetåren 1993/94 och 1994/95 Miljarder kronor Huvudtitel 1993/94 1994/95 Utrikesdepartementet 9 274 8 984 Kommunikationsdepartementet 4 802 6 336 Övriga huvudtitlar 21 390 21 707 Summa 35 466 37 027 RRV har för Tillkommande utgiftsbehov, netto tagit upp -1 000 miljoner kronor. Dessa utgifter bör beräknas till 2 000 miljoner kronor. Sammantaget leder ovan nämda justeringar av RRV:s beräkningar till en uppjustering av utgifterna med 545 miljoner kronor. Utgiftsanslagen beräknas därmed till 468 908 miljoner kronor. Utgifterna beräknas därmed sammantaget till 586 347 miljoner kronor för budgetåret 1994/95. Tabell 5. Regleringsbrevens utgifter budgetåret 1994/95 Miljarder kronor Regleringsbrev RRV Regeringen Utgiftsanslag exkl. statsskuldräntor448 439468 963468 908 Statsskuldräntor 76 000 119 400 117 000 Förändring i anslagsbehållningar4 500-1 561 -1 561 Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto-9 000-1 0002 000 Summa 519 939 585 802 586 347 Ovanstående tabell visar stora avvikelser mellan regleringsbrevens beslutade utgiftsnivå och regeringens nuvarande prognos. Den viktigaste förklaringsfaktorn till avvikelsen är räntor på statsskulden som i den nuvarande prognosen överstiger nivån i regleringsbreven med 41 miljarder kronor. Det beror på en högre räntenivå under hösten samt att regeringen därmed gör en annan bedömning av räntan för det återstående budgetåret än tidigare. Detta får till följd att de i våras prognosticerade överkurserna nu väntas övergå i underkurser vilket innebär att det uppstår en kraftig ökning av statsskuldräntorna. En annan stor enskild ökning av utgifterna som har tillkommit är avgiften till EU till följd av att Sverige blivit medlem i den Europeiska Unionen fr.o.m. den första januari 1995, vilket påverkar utgiftsanslagen. Förändringen i tillkommande utgiftsbehov förklaras i allt väsentligt av de beräknade intäkterna av försäljningen av Pharmacia som i regleringsbreven låg under posten Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto. 1.3 Statsbudgetens inkomster och utgifter under budgetåret 1995/96 Ökad bruttoredovisning på statsbudgeten I syfte att tydliggöra och underlätta förståelsen av redovisningen på statsbudgeten kommer vissa utgifter att bruttoredovisas i statsbudgeten från och med budgetåret 1995/96. Sjuk- och föräldraförsäkringen På inkomsttitel 1221, Sjukförsäkringsavgift, netto, redovisas idag 85 % av utgifterna för sjuk- och föräldraförsäkringen. Övriga 15 % redovisas på anslag på utgiftssidan. Från och med budgetåret 1995/96 kommer samtliga utgifter för sjuk- och föräldraförsäkringen att budgeteras och redovisas på budgetens utgiftssida. Detta innebär att de redovisade inkomsterna på inkomsttiteln 1221 ökar med 73,4 miljarder kronor, och att de sammanlagda utgifterna på anslagen A3 och B1 - B3 på Socialdepartementets område ökar med motsvarande belopp. För- ändringen innebär följaktligen att statsbudgetens omslutning ökar. Budgetsaldot liksom upplåningsbehovet påverkas däremot inte. Arbetsmarknadsfonden Inkomster och utgifter som regleras via arbetsmarknadsfonden kommer från och med budgetåret 1995/96 att redovisas över statsbudgeten. För närvarande inbetalas arbetsmarknadsavgifter till statsbudgeten men dessa inkomster förs sedan, med undantag för den del som avser finansiering av utbildningsbidrag, vidare till arbetsmarknadsfonden. Från fonden utbetalas medel för arbetslöshetskasseersättning och KAS m.m. Fondens saldo påverkar sedan Riksgäldskontorets upplåningsbehov. Från och med budgetåret 1995/96 kommer dessa inkomster och utgifter att redovisas över statsbudgeten. Inkomsterna kommer att redovisas under en ny inkomsttitel, 1254, Arbetsmarknadsavgift, och utgifterna kommer att redovisas över anslaget A5 Bidrag till arbetslöshetsersättning inom Arbetsmarknadsdepartementets huvudtitel på statsbudgetens utgiftssida. Denna omläggning påverkar både statsbudgetens omslutning och saldo. Omslutningen stiger och saldot förändras med arbetsmarknadsfondens finansiella sparande med undantag för den del av utgifterna som avser utbildningsbidrag. Eftersom Arbets- marknadsfonden för närvarande uppvisar ett negativt finansiellt sparande leder omläggningen till en försämring av det redovisade budgetsaldot. Denna försämring av det redovisade saldot uppgår till 24,9 miljarder kronor budgetåret 1995/96. Förändringen påverkar dock inte statens lånebehov och försämrar inte de offentliga finanserna. Omläggningen ger däremot en bättre överensstämmelse mellan det redovisade budgetsaldot och statens lånebehov. 18-månaders budgetår Efter beslut i riksdagen om att ändra budgetårets periodicitet, kommer statsbudgeten från och med 1997 att omfatta ett kalenderår i stället för att som nu omfatta perioden 1 juli - 30 juni. Budgetåret 1995/96 kommer som en över- gångslösning, att omfatta tiden 1 juli 1995 - 31 december 1996, dvs. 18 månader. För att underlätta jämförelser bakåt i tiden redovisas i vissa av de översiktliga tabellerna i budgetförslaget även beräkningar av hur budgetåret 1995/96 skulle sett ut om det endast hade omfattat de första 12 månaderna, dvs. perioden juli 1995 - juni 1996. Inkomster beräknade på 18 månader RRV beräknar statsbudgetens inkomster till 618 230 miljoner kronor för budgetåret 1995/96. Inkomsterna påverkas av de förändrade redovisningsprinciper som regeringen föreslår i denna proposition. Dessa redovisningstekniska förändringar leder till att beräkningarna av inkomsterna justeras upp med 109 777 miljoner kronor. De skillnader i antaganden om pris- och löneutveckling som tidigare redovisats samt vissa förändringar som föreslås i förslaget till statsbudget för nästa budgetår m.m. föranleder regeringen att justera ned inkomsterna med 3 059 500 tusen kronor. Inkomsttiteln Fysiska personers inkomsskatt justeras upp med 1 421 miljoner kronor. Vidare justeras inkomsttiteln Juridiska personers inkomsskatt ned med 1 336 miljoner kronor, och inkomsttiteln Mervärdesskatt upp med 250 miljoner kronor. Inkomsttiteln Sjukförsäkringsavgift, netto, justeras ned med 1 096 miljoner kronor. Med anledning av en reviderad prisutveckling justeras inkomsttitlarna Bensinskatt, Tobaksskatt, Skatt på spritdrycker, Skatt på vin och Skatt på maltdrycker ned med sammanlagt 78 miljoner kronor. Med hänsyn till att nedsättningsregeln vad avser koldioxidskatt för energiintensiva företag blir kvar även efter den 1 januari 1995 m.m. justeras inkomsttiteln Energiskatt ned med 2 264 miljoner kronor. Avgifter för Alkoholinspektionens verksamhet justeras upp med 43 500 tusen kronor. Sammantaget innebär avvikelserna från RRV:s beräkningar en uppskrivning av inkomsterna för budgetåret 1995/96 med 106 717 500 tusen kronor. Regeringen beräknar således statsbudgetens inkomster för budgetåret 1995/96 till 724 947 384 tusen kronor. Förändringarna i förhållande till RRV:s beräkningar framgår av tabell 6. **FOOTNOTES** 1Vissa anslag inom Försvarsdepartementets område har i regleringsbreven justerats för lokalkostnader (prop. 1993/94:150, bil.1.). Inom Utbildningsdepartementets område har anslagen till univertsitetet och högskolor justerats med anledning av övergång till lånefinansiering av anläggningstillgångar (prop. 1993/94:100, bil. 1). 82 Tabell 6. Avvikelser mot RRVs beräkningar av statsbudgetens inkomster budgetåret 1995/96 Tusentals kronor RRV:s Avvikelse beräkning enligt regeringen Inkomsttitel 1111 Fysiska personers inkomstskatt47 405 000+1 421 000 1121 Juridiska personers inkomstskatt46 036 000-1 336 000 1221 Sjukförsäkringsavgift, netto-6 697 000-1 096 000 1411 Mervärdesskatt 176 400 000 +250 000 1421 Bensinskatt 35 956 000 -47 000 1424 Tobaksskatt 11 662 000 -8 000 1425 Skatt på spritdrycker 10 215 000 -12 000 1426 Skatt på vin 4 892 600 -5 000 1427 Skatt på maltdrycker 4 936 900 -6 000 1428 Energiskatt 30 588 000 -2 264 000 2544 Avgifter till alkoholinspektionens verksamhet 0 +43 500 Summa inkomster 728 006 884 1 Summa avvikelser enligt regeringen -3 059 500 1 Summan i Riksrevisionsverkets beräkning är korrigerad så att den bruttoredovisas på samma sätt som regeringens förslag till statsbudget. (Se avsnitt 1.3) Avslutningsvis redovisas förändringarna i indelningen av statsbudgetens inkomster i förslaget till statsbudget för budgetåret 1995/96 (tabell 7). 83 Tabell 7.Förslag till förändringar i uppställningen av statsbudgetens inkomster för budgetåret 1995/96 In- komsttitel/Inkomsthuvudgrupp/Inkomstgrupp Förslag 1000 Skatter m.m Namnändring 1142 Utskiftningsskatt och ersättningsskatt Upphör 1143 Bevillningsavgift Upphör 1200 Socialavgifter och allmänna egenavgifterNamnändring 1221 Sjukförsäkringsavgift Namnändring 1222 Allmän sjukförsäkring Namnändring 1250 Övriga socialavgifter, netto Ny inkomstgrupp 1251 Allmän tilläggspensionsavgift, netto Namnändring 1252 Delpensionsavgift, netto Ny inkomsttitel 1253 Arbetsskadeavgift, netto Ny inkomsttitel 1254 Arbetsmarknadsavgift Ny inkomsttitel 1255 Arbetarskyddsavgift, netto Ny inkomsttitel 1256 Lönegarantiavgift, netto Ny inkomsttitel 1257 Sjömanspensionsavgift, netto Ny inkomsttitel 1260 Allmänna egenavgifter Ny inkomstgrupp 1261 Allmän sjukförsäkringsavgift Ny inkomstgrupp 1262 Allmän pensionsavgift, netto Ny inkomsttitel 1281 Allmän löneavgift1 Ny inkomsttitel 1311 Skogsvårdsavgift Upphör 1470 Skatt på import m.m. Namnändring 1472 Övriga skatter m.m. på import1 Ny inkomsttitel 1473 Jordbruks- och sockeravgift1 Ny inkomsttitel 2521 Avgifter till granskningsnämnden Ny inkomsttitel 2544 Avgifter för alkoholinspektionens verksamhet1Ny inkomsttitel 3124 Statskontorets inkomster av försålda datorer m.m.Upphör 3125 Fortifikationsverkets inkomster av försålda fastigheter1 Ny inkomsttitel 6000 Bidrag från EU m.m.1 Ny inkomsttyp 6100 Bidrag från EG:s jordbruksfond Ny inkomst- huvudgrupp 6110 Bidrag från EG:s jordbruksfonds garantisektionNy inkomstgrupp 6111 Arealbidrag och trädesersättning1 Ny inkomsttitel 6112 Miljöstöd1 Ny inkomsttitel 6113 Intervention1 Ny inkomsttitel 6114 Exportbidrag1 Ny inkomsttitel 6115 Djurbidrag1 Ny inkomsttitel 6120 Bidrag från EG:s jordbruksfonds utvecklingssektion1Ny inkomstgrupp 6121 EG-finansierade strukturstöd inom livsmedelssektorn1Ny inkomsttitel 6122 EG-finansierade regionala stöd till jordbruket1Ny inkomsttitel 6200 Bidrag från EG:s fiskefond1 Ny inkomst- huvudgrupp 6211 Bidrag från EG:s fiskefond1 Ny inkomsttitel 6300 Bidrag från EG:s regionalfond1 Ny inkomst- huvudgrupp 6311 Bidrag från EG:s regionalfond1 Ny inkomsttitel 6400 Bidrag från EG:s socialfond1 Ny inkomst- huvudgrupp 6411 Bidrag från EG:s socialfond1 Ny inkomsttitel 7000 Extraordinära medel från EU1 Ny inkomsttyp 7111 Återbetalning avseende avgiften till gemenskapsbudgeten1 Ny inkomsttitel 1 Inkomsttiteln införd fr.o.m. budgetåret 1994/95 Regeringen återkommer i samband med sin behandling av anslaget till Försvarsmakten om att låta Försvarsmakten ta del av vissa av de in-komster som redovisas på inkomsttiteln 4525 Återbetalning av lån för svenska FN-styrkor. Utgifter beräknade på 18 månader I förslaget till statsbudget för budgetåret 1995/96 uppgår utgifterna sammanlagt till 968 379 miljoner kronor. Utgiftsanslag exkl. statsskuldräntor svarar då för 820 379 miljoner kronor. Statsskuldsräntorna beräknas till 129 000 miljoner kronor för budgetåret 1995/96. Beräkningen är baserad på underlag från Riksgäldskontoret och de ränteantaganden som redovisats i den preliminära nationalbudgeten (bilaga 1.1, avsnitt 1). Riksgäldskontoret emitterar stats-obligationer med i förväg bestämda kupongräntor. Dessa kupongräntor avspeglar således inte det aktuella ränteläget vid emissionstillfället. Detta leder till att det uppstår s.k. under- och överkurser vid emissionstillfället. I avsnitt 1.4 görs en kompletterande redovisning med periodiserade över- och underkurser. Anslagsbehållningarna på reservationsanslag beräknas minska med 3 000 miljoner kronor under budgetåret 1995/96. I syfte att förslaget till statsbudget skall visa en realistisk budgetbelast- ning förs på budgetens utgiftssida upp posten Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto. Denna beräknas till 16 000 miljoner kronor. Vid beräkningen av denna post har en uppskattning gjorts av sådana utgifts- och in- komstförändringar som inte redovisats på något annat ställe i förslaget till statsbudget. Tabell 8. Statsbudgetens utgifter budgetåret 1995/96 Miljoner kronor Förslag till statsbudget Utgiftsanslag exkl. statsskuldräntor 820 379 Statsskuldräntor 129 000 Förändring av anslagsbehållningar 3 000 Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto 16 000 Summa 968 379 1.4 Statsbudgetens saldo för budgetåren 1994/95 och 1995/96 Med hänvisning till redovisningen i det föregående avsnittet beräknas utfallet av statsbudgetens inkomster och utgifter för innevarande budgetår och förslaget till statsbudget för budgetåret 1995/96 såsom framgår av tabell 9 och tabell 12. Sammanfattningsvis beräknas budgetunderskottet till 192,0 miljarder kronor för 1994/95 och till 243,4 miljarder kronor för 1995/96. 84 Tabell 9. Statsbudgeten och statens lånebehov 1993/94 - 1995/96 Miljarder kronor 1993/941994/951995/961995/961995/961995/96 Utfall Reger- 12 mån 12 mån 18 mån18 mån ingens Netto1 Brutto2Netto1Brutto2 beräk- Förslag ning till stats- budget Inkomster 376,9 394,4 433,9 505,2 615,2 724,9 Utgifter 554,0 586,3 587,3 675,7 833,7 968,4 Budgetsaldo -177,1 -192,0 -153,4 -170,5 -218,5 -243,4 Primärt budget- saldo -82,4 -75,0 -36,4 -53,5 -89,5 -114,4 Lånebehov 233,5 229,0 163,8 163,8 238,5 238,5 Primärt lånebehov138,8112,0 46,8 46,8 109,5 109,5 1 Enligt nuvarande redovisningsprinciper 2 Enligt föreslagna redovisningsprinciper Kompletterande redovisning av statsskuldräntor Över- respektive underkurser uppstår när Riksgäldskontoret emitterar statso- bligationer som har en kupongränta som över- eller understiger den aktuella marknadsräntan vid emissionstillfället. Över- respektive underkurser är således nuvärdet av mellanskillnaden mellan den kupongränta långivaren erhåller och den ränta han skulle ha fått om kupongräntan varit lika stor som marknadsräntan. I regeringens budgetförslag redovisas nettot av över- och underkurser mot statsbudgeten vid det prognostiserade emissionstillfället, dvs. redovisningen är utgiftsmässig i enlighet med principerna för redovisning mot statsbudgeten. Tabell 10. Statsskuldräntor Miljarder kronor 1994/95 1995/96 1995/96 12-mån 18-mån Statsskuldräntor enl. regeringens budgetförslag 117,0 117,0 129,0 Justering för periodiserade över/underkurser -13,6 -6,1 -7,7 Justerade stats- skuldräntor 103,4 110,9 121,3 För att tydliggöra den underliggande budgetutvecklingen görs även en kompletterande kostnadsmässig redovisning, i vilken nettot av över- och underkurserna har fördelats ut över lånets löptid. Tabell 11. Justerat budgetsaldo för över- och underkurser budgetåren 1994/95 - 1995/96 Miljarder kronor 1994/95 1995/96 1995/96 12-mån 18-mån Inkomster 394,4 505,2 724,9 Utgifter exkl. stats- skuldräntor 469,3 558,7 839,4 Justerade stats- skuldräntor 103,4 110,9 121,3 Justerat budget- saldo -178,3 -164,4 -235,8 85 Tab 12 86 2 Underliggande budgetutveckling Den underliggande utvecklingen av statsbudgetens saldo erhålls när det redovisade saldot korrigeras för effekter som är av tillfällig art eller sammanhänger med förändringar i redovisningsprinciperna. Som bas används de förhållanden som gäller för innevarande budgetår. Den underliggande budgetutvecklingen i ett budgetförslag kan inte omedelbart jämföras med de redovisningar som gjorts i tidigare års finansplaner och reviderade finansplaner. Det bör betonas att det ofta är en bedömningsfråga om en enskild post skall betraktas som en reguljär inkomst eller utgift eller som en tillfällig sådan. Trots att avgränsningarna i det enskilda fallet inte är helt självklara anser regeringen det ändå angeläget att redovisa en beräkning där tillfälliga inkomster eller utgifter uteslutits, så att statsbudgetens underliggande utveckling inte undanskyms. På inkomstsidan betraktas bl.a. följande effekter som tillfälliga vid fram- räkning av det underliggande budgetsaldot: vissa engångsvisa höjningar eller sänkningar av skatter och avgifter tillfälliga extra inleveranser från affärsverk och myndigheter till statsbudgeten vissa engångseffekter vid medlemsskap i EU vad gäller moms m.m. försäljning av statliga företag På utgiftssidan betraktas bl.a. följande effekter som tillfälliga vid framräk- ning av det underliggande budgetsaldot: valutaförluster eller valutavinster som uppstår vid amortering av statens utlandslån engångsvisa besparingar periodiseringseffekter till följd av att Riksgäldskontoret emitterar statsobligationer till under- respektive överkurser. Tabell 13 visar statsbudgetens underliggande utveckling under perioden 1993/94-1995/96. Tabell 13. Underliggande budgetsaldo för budgetåren 1993/94-1995/96 Miljarder kronor 1993/94 1994/95 1995/96 1995/96 (12 mån) (18 mån) Underliggande budgetsaldo-170,0-178,8 -146,4 -209,8 Som andel av BNP 11,7% 11,5% 8,9% .. 87 3 Lånebehov och statsskuld Statliga utgifter som beslutats av riksdagen och som inte täcks av statsinkomster, finansieras genom upplåning av Riksgäldskontoret. Budgetunder- skottet utgör den viktigaste beståndsdelen i Riksgäldskontorets lånebehov (tabell 14). Det är emellertid inte det redovisade budgetutfallet baserat på inkomst- och utgiftsmässiga principer som är relevant i detta sammanhang, utan i stället dess kassamässiga motsvarighet, dvs. utfallet på statsverkets checkräkning i Riksbanken. I tabellen är skillnaden mellan redovisat budgetutfall och rörelserna på statsverkets checkräkning angiven som kassamässiga korrigeringar. Dessa korrigeringar kan i allmänhet endast göras i efterhand när utfallen är kända. I prognosperspektivet antas att de kassamässiga flödena är lika med budgetsaldot. Det är viktigt att betona att detta antagande görs då den kassamässiga korrigeringen de senaste åren gett upphov till relativt stora avvikelser mellan det budgeterade lånebehovet och det faktiska utfallet. Riksgäldskontoret har en omfattande utlåning till affärsverk och andra myndigheter, bl.a. till Centrala studiestödsnämnden för studielån. Statsskuldens förändring påverkas därutöver av olika typer av skulddispo- sitioner, dvs. transaktioner av dispositiv karaktär som Riksgäldskontoret gör. Av störst betydelse därvidlag är valutaomvärderingar till följd av att valutaskulden löpande omvärderas till aktuella valutakurser samtidigt som avräkningen mot statsbudgeten enbart avser de realiserade valutadifferenserna. Prognosen för skulddispositionerna innehåller beräknade realiseringar av valutadifferenser och omvärdering av valutaskulden. De övriga skulddisposi- tionerna kan inte prognosticeras. 88 Tabell 14. Lånebehov och statsskuld Miljarder kronor 1993/94 1994/95 1995/96 utfall (18 mån) Budgetunderskott 177,1 192,0 243,4 Kassamässiga korrigeringar 27,8 Riksgäldskontorets nettoutlåning: CSN, studielån m.m. 7,3 8,3 11,4 Investeringslån till myndigheter-8,5 5,0 5,5 Tilläggspensionsavgift (inlåning) -3,8 -11,4 Finansiering av underskott i Arbetsmarknadsfonden inkl. ränta1 36,7 30,3 Finansiering av underskott i Lönegarantifonden inkl. ränta 0,9 -0,2 -1,4 Vasakronan AB m.m. (Byggnadsstyrelsen) 13,8 -0,6 -3,4 Lån till Sparbanksstiftelsen Första-3,8 Arlandabanan 1,0 Infriat garantiåtagande i Securum -13,1 Bankstöd Retriva och Securum 3,8 -4,8 Övrigt, netto -0,1 -3,0 -0,8 Redovisningsteknisk korrigering-8,4 Lånebehov 233,5 229,0 238,5 Skulddispositioner -15,5 -13,9 -21,4 Statsskuldförändring 218,0 215,1 217,1 Statsskuld vid utgången av resp. budgetår 1 178,6 1 393,7 1 610,7 Som andel av BNP 81,3% 90,0% .. Anm: Inbetalning markeras med minustecken. 1 Fr.o.m. 1995/96 tillämpas bruttoredovisning och således redovisas Arbetsmarknadsfondens underskott inom statsbudgeten (se avsnitt 1.3). 89 4 Redovisning av verksamheten med statliga garantier m.m. för budgetåret 1993/94 Riksrevisionsverket (RRV) har lämnat preliminär redovisning av verksamheten med statliga kreditgarantier inklusive grundfondsförbindelser. Uppgifterna bygger på myndigheternas rapportering till RRV:s system för kreditgarantiredovisning (System KG) och vissa myndigheters årsredovisningar. Den definitiva redovisningen kommer att återfinnas i RRV:s publikation Årsredovisning för staten 1993/94. Uppgifterna avser garantistockens ställning per den 30 juni 1994. De redovisade utgifterna och inkomsterna för verksamheten avser budgetåret 1993/94. Garantier i utländska valutor redovisas till den kurs som gällde den 30 juni 1994. Hänsyn till senare kursfluktuationer har alltså inte tagits. I det följande lämnas en sammanställning av och kommentarer till de uppgifter som garantiförvaltande myndigheter lämnat. I redovisningen ingår uppgifter om statens ansvarsförbindelser i form av kreditgarantier och borgen samt grundfondsförbindelser. Kreditgarantierna är till skillnad från grundfondsförbindelserna kopplade till en viss kredit. En kreditgaranti är ett statligt borgensåtagande som oftast gäller såsom för egen skuld. En grundfondsförbindelse är en förbindelse att betala ett bestämt belopp för att undvika en likvidation eller se till att garantimottagarens kapital hålls intakt. Syftet med kreditgarantier Kreditgarantierna används av staten som ett näringspolitiskt medel för att stödja verksamheter av samhälleligt intresse. Kreditgarantier tjänar därvid som ett komplement till finansieringsmöjligheter på den allmänna kreditmarknaden. Kreditgarantier används, respektive har använts, för att stödja exempelvis jordbruket, varvsindustrin, energiförsörjningen, exporten och bostadsbyggandet. Under senare år har kreditgarantier använts i samband med bankkrisen och för investeringar i infrastrukturen. Gällande garantiramar Gällande garantiramar per den 1 juli 1994 uppgår totalt till 279,5 miljarder kronor, vilket är 22,7 miljarder kronor mer än föregående år. En stor beloppsökning har skett av Riksgäldskontorets (RGK) garantiram med 43,8 miljarder kronor på grund av omfattande engagemang avseende pensionsåtaganden till bolagiserade affärsverk och övertagande av en garanti som tidigare administrerats av Televerket. Andra ändringar är en utökning av Statens bostadskreditnämnds (BKN) garantiram med 6,8 miljarder kronor och en minskning av Bankstödsnämndens (BSN) garantiram med 9,6 miljarder kronor. För de myndigheter som inte har en specificerad garantiram räknas garanterad kapitalskuld som garantiram. Detta gäller BKN och BSN. Gjorda garantiutfästelser Gjorda garantiutfästelser per den 30 juni 1994 uppgår till 208,6 miljarder kronor, vilket innebär en ökning med 6,4 miljarder kronor jämfört med föregående år. Denna nettoökning hänför sig till RGK 18,4, BKN 6,8 och Exportkreditnämnden (EKN) 2,5 miljarder kronor. BSN har minskat sina utfästelser med 9,5 och Televerket med 11,4 miljarder kronor. Televerkets garanti flyttades till RGK efter bolagiseringen. Gjorda garantiutfästelser är summan av garanterad kapitalskuld samt gjorda utfästelser som ej tagits i anspråk. För de flesta myndigheter är tiden mellan utfästelse och ianspråktagande kort, vilket innebär att beloppen för utfästelse och kapitalskuld är lika stora. EKN har dock ett arbetssätt som innebär att de alltid har en stor mängd utfästelser som inte är tagna i anspråk. Den 30 juni 1994 uppgick dessa utfästelser till 47,4 miljarder kronor. Garanterad kapitalskuld Den garanterade kapitalskulden per den 30 juni 1994 var 161,2 miljarder kronor, vilket är 7,3 miljarder kronor mer än året före. Ökningen hänför sig till motsvarande förändringar som redovisats vad det gäller utfästelse per myndighet. Dock har EKN:s kapitalskuld ökat med 3,3 samtidigt som utfästelsen ökat med 2,5 miljarder kronor. De sex myndigheter som garanterat störst kapitalskuld är RGK 65,9, EKN 40,0, BSN 20,3, BKN 19,8, Riksbanken 13,0 och SJV 1,9 miljarder kronor. Dessa myndigheter står för drygt 99,8 procent av den totala garanterade kapitalskulden. Antalet garantier Cirka 42 000 garantier fanns den 30 juni 1994. Medelvärdet för kapitalskulden per garanti är ungefär 4 miljoner kronor. Minsta enskilda garanti uppgick till 500 kronor och största enskilda var 27 miljarder kronor. De myndigheter som utfärdat det största antalet garantier är BKN med 20 147 garantier, SJV 10 900 och EKN cirka 10 000. Dessa tre myndigheter står för 98 procent av det totala antalet kreditgarantier. Övriga myndigheter har utfärdat tillsammans drygt 1 000 garantier. Utvecklingen under de senaste tio åren Trenden för total garantiram, utfästelse och kapitalskuld var fram till och med budgetåret 1991/92 svagt uppåtgående. Budgetåret 1992/93 visade en stor ökning som nästan helt kan tillskrivas bankkrisen och omläggningen av bostadsstödet. Dessa två händelser ledde till bildandet av de två myndigheterna BSN och BKN, som idag tillhör de största garantigivarna. Av kapitalskuldens ökning på 42,2 miljarder kronor under budgetåret 1992/93 stod BSN för 29,8 och BKN för 11,8 miljarder kronor. Garantiutfärdande myndigheter Bankstödsnämnden Beslutet att inrätta BSN fattades i december 1992. Vid utgången av budgetåret 1993/94 redovisas tre ansvarsförbindelser som totalt uppgår till 20 303 miljoner kronor. De tre var till Securum (10 miljarder kronor), Sparbanksstiftelserna (6,8) och Retriva (3,5). Inkomsterna från kreditgarantiavgifter uppgick under budgetåret 1993/94 till 294,8 (100,0) miljoner kronor. Avgiftsnivån på BSN:s garantier är 1 procent. BSN betalade under budgetåret 1993/94 ut 20 231 (23 399) miljoner kronor som ersättning för infriade garantier. Av tidigare infriade garantier har 399,9 (0,0) miljoner kronor återvunnits. Det tidigare avtalet med Sparbanken Sveriges ägare, Sparbanksstiftelserna, har omförhandlats till marknadsmässiga villkor vad gäller ränta och garantiavgift. Gentemot Föreningsbanken har BSN också ett åtagande, men något direkt stöd har inte utbetalats. Rekonstruktionen av Gota Bank har däremot inneburit en mycket stor belastning för staten. Bankkrisen har kostat skattebetalarna stora belopp och totalt har 65 miljarder kronor betalats ut. Av detta har 43,6 miljarder kronor betalats ut vid infrianden av kreditgarantier. Statens bostadskreditnämnd BKN inrättades den 1 januari 1992 och har till uppgift att arbeta för en effektivt fungerande garantigivning för finansiering av bostadsbyggande. Budgetåret 1993/94 registrerades 4 824 nya garantier med ett sammanlagt garanterat belopp på 7 051 miljoner kronor. Garantistocken uppgick därmed vid budgetårets slut till 19 827 miljoner kronor och antalet garantier var 20 147. Inkomsterna från kreditgarantiavgifter uppgick under budgetåret 1993/94 till 101,2 (67,5) miljoner kronor. Avgiftsnivån på BKN:s garantier är 0,5 procent. BKN betalade under budgetåret 1993/94 ut 126,7 (0,4) miljoner kronor som ersättning för infriade garantier. Av detta belopp har 5,7 (0,2) miljoner kronor återvunnits från kommuner med borgensåtaganden. 90 Exportkreditnämnden och Beredningen för internationellt tekniskt-ekonomiskt samarbete Den totala garantiramen utökades till 73 miljarder kronor då EKN i april 1993 fick i uppdrag av regeringen att inom ramen av 1 miljard kronor lämna garantier för affärer med Baltikum och Ryssland. EKN administrerar så kallade biståndsgarantier på uppdrag av Beredningen för internationellt tekniskt- ekonomiskt samarbete (BITS). Biståndsgarantierna ingår i EKN:s redovisning. Utestående utfästelser och kapitalskuld den 30 juni 1994 var 87,5 (85,0) respektive 40,0 (36,7) miljarder kronor. Av detta stod BITS för 9,9 respektive 8,9. De totala garantiavgifterna under budgetåret 1993/94 uppgick till 370 miljoner kronor, vilket är en ökning med 104 miljoner kronor från föregående år. Avgiftsnivån för EKN och BITS ligger på 1 respektive 0,5 procent, om utestående kapitalskuld jämförs med avgifterna under året. Statens jordbruksverk och länsstyrelsernas lantbruksenheter Verksamheten med lantbruksgarantier redovisas dels av SJV som disponerar anslaget för täckande av kreditförluster och dels av länsstyrelsernas lantbruksenheter som administrerar de enskilda garantierna. Den 30 juni 1994 uppgick kapitalskulden för lantbruksgarantierna till 1,9 (2,0) miljarder kronor, vilket är en halvering jämfört med början av åttiotalet, då den uppgick till cirka 3,7 miljarder kronor. Antalet garantier har minskat från cirka 25 000 för tio år sedan till dagens 10 900 (11 900). Avgifterna för lantbruksgarantierna är 1 procent. Riksbanken Riksbanken har ett garantiåtagande på 1 696 miljoner USD i Världsbanken. Den 30 juni 1994 motsvarade det 13 025 (13 120) miljoner kronor. Enligt regeringsbeslut garanterar staten de förluster som kan uppkomma på kapitalinsatsen i Världsbanken. Förändringarna de senaste åren beror endast på förändringar i kursrelationen mellan USD och svenska kronor. Någon avgift tas inte ut på denna garanti. Från och med 1 januari 1995 har denna garanti överförts från Riksbanken till Finansdepartementet. Riksgäldskontoret Enligt instruktionen för RGK skall målet för hanteringen av garantiengagemanget vara att kostnaderna för verksamheten skall täckas av dess intäkter sett över en längre tidsperiod. Målet för verksamheten är vidare att bidra till att andra myndigheters garantigivning bedrivs på ett effektivt sätt. Vidare skall RGK meddela föreskrifter och allmänna råd för statliga garantier till näringslivet samt följa kostnaderna för och omfattningen av detta. RGK har i sin redovisning fördelat sina garantier på olika näringsområden. RGK:s garantiåtagande uppgick per den 30 juni 1994 till 65,9 miljarder kronor. Detta innebär en ökning av åtagandet med 18,5 miljarder. Ökningen beror till största delen på RGK:s alltmer omfattande engagemang för garantier avseende pensionsåtaganden till bolagiserade affärsverk och andra myndigheter. Den största ökningen rör Telia AB, pensionsåtaganden till Telia AB och övertagande av de garantier som tidigare utfärdats av Televerket. De sex största garantimot- tagarna är Konungariket Sveriges Stadshypotekskassa (27,0 miljarder kronor), Telia AB (4,8), Forsmarks Kraftgrupp AB (4,5), Sveriges Allmänna Hypoteksbank (2,3), Nordiska Investeringsbanken (2,0) och Stockholmsleder AB (2,0). Tillsammans med statliga pensionsåtaganden (15,8) utgör dessa nästan 90 procent av RGK:s garantier. Avgifterna uppgår till 0,4 procent av total kapitalskuld. Övriga garantiutfärdande myndigheter Ytterligare 28 myndigheter, Presstödsnämnden, Skogsstyrelsen, Närings- och teknikutvecklingsverket, Överstyrelsen för civil beredskap, Luftfartsverket, Fiskeriverket, Utrikesdepartementet, Kammarkollegiet, Centrala studiestödsnämnden, Statens vägverk och 18 länsstyrelser, har utfärdat drygt 500 garantier på totalt 290 miljoner kronor. Detta belopp utgör knappt 0,2 procent av statens totala garantiåtagande. Avgiftsnivån för denna grupp av garantier ligger på knappt 1 procent. Övriga ansvarsförbindelser En typ av ansvarsförbindelser som inte tagits med tidigare i redovisningen till riksdagen av den statliga garantiverksamheten är de skuld- och garantiförbindelser som avser åtaganden gentemot internationella utvecklingsbanker och utvecklingsfonder. I RGK:s årsredovisning är dessa upptagna till 5,2 miljarder kronor som statliga ansvarsförbindelser. Några avgifter tas inte ut för dessa ansvarsförbindelser. Den 18 december 1992 beslutade riksdagen om en allmän statlig garanti för det svenska betalningssystemet. Statens garanti omfattar, förutom bankerna och deras dotterbolag, också vissa andra kreditinstitut med statlig anknytning. Syftet med denna statliga garanti är att trygga stabiliteten i betalningssystemet och säkra kreditförsörjningen. Det statliga åtagandet är av temporär natur och skall avvecklas när förhållandena är sådana att det inte längre föreligger något hot mot stabiliteten i det finansiella systemet. Denna statliga garanti är inte med i siffersammanställningarna i föreliggande redovisning eftersom den inte entydigt kan bestämmas beloppsmässigt. Någon avgift tas inte ut för denna garanti. Utgifter till följd av infriade garantier Utgifterna till följd av infriade garantier under budgetåret 1993/94 uppgår till 21,7 (24,5) miljarder kronor, vilket motsvarar 15 procent av total kapitalskuld. De största infriandena redovisas av BSN med 20,2 (23,4) miljarder kronor, EKN med 1,2 (1,1) och BKN med 0,1 (0,0). Exklusive BSN uppgår infriandena till 1 procent av total kapitalskuld. Inkomster från lämnade garantier Inkomster från garantiavgifter under budgetåret 1993/94 uppgår till 1 007 miljoner kronor, jämfört med 606 under föregående budgetår. Inkomsterna genereras främst av EKN (328), BSN (295), RGK (262) och BKN (101). Garantiavgifterna uppgår till 0,6 procent av total kapitalskuld. Riksdagens beslut att avgiften på statliga garantier skall vara 1 procent uppnås inte under 1993/94. En lägre genomsnittlig avgiftsnivå uttas av Riksbanken (0 procent), RGK (0,4 procent) och BKN (0,5 procent). Övriga myndigheters avgiftsnivå ligger på 1 procent. Inkomster till följd av återbetalning av infriade garantier uppgår till 1526 miljoner kronor jämfört med 598 föregående budgetår. Dessa inkomster härrör främst från exportkreditgarantierna (975) där stora återbetalningar har gjorts från Brasilien, Indien, Iran, Etiopien, Mexiko och Argentina. Sparbanksstiftelserna har återbetalat 400 miljoner kronor till BSN, avseende tidigare infriade garantier. Det ekonomiska utfallet av verksamheten Summan av inkomster från garantiavgifter och återbetalningar för tidigare infriade garantier har i förhållande till utgifter för infriade garantier resulterat i ett stort nettounderskott på 19 150 miljoner kronor. Utfallet exklusive BSN visar ett mindre överskott på 386 miljoner kronor. Föregående budgetår visade också ett stort nettounderskott på 23 317 miljoner kronor. Exklusive BSN blev utfallet föregående år ett litet underskott på 19 miljoner kronor. Sammanställning av statliga garantier Tabellen nedan visar i sammandrag garantiramar, utfästelser och kapitalskuld för samtliga statliga garantier per den 30 juni 1994, samt inkomster och utgifter för statliga garantier under budgetåret 1993/94. 91 Tabell 15. Statliga garantier per den 30 juni 1994 (garantiram per den 1 juli 1994) Miljoner kronor Garantier GällandeGjorda GaranteradUnder budgetåret 1993/94 per den utfärdade av garantiramgarantiut-kapitalskuld30 juni 1994 per den fästelserper den 1 juli 1994per den30 juniUtgifter tillInkomsterInkomster 30 juni 1994 följd av från garantitill följd av 1994 infriade avgifteråterbetal- garantier ningar av tidigare infriade garantier Riksgäldskontoret 148 930,2 65 852,065 852,0 78,2 261,7 129,2 Bankstödsnämnden 20 303,0 20 303,020 303,020 231,0 294,8 399,9 Statens bostadskreditnämnd19 827,119 827,119 827,1126,7101,2 5,7 Riksbanken 13 025,3 13 025,313 025,3 0,0 0,0 0,0 Statens jordbruksverk3 768,0 1 881,0 1 881,0 22,0 19,0 3,0 Delsumma 205 853,6120 888,4120 888,420 435,9 676,7 537,8 Övriga 617,3 292,5 292,5 7,0 2,6 13,1 Delsumma 206 470,9121 180,9121 180,920 442,9 679,3 550,9 Exportkreditnämnden 73 000,0 87 460,040 034,01 240,0 328,0 974,8 Totalsumma 279 470,9208 640,9161 214,921 682,91 007,31 525,7 92 5 Budgetering av förvaltningskostnadsanslag för budgetåret 1995/96 5.1 Kompensation för prisutvecklingen Som ett led i rambudgetprocessen har anslagen till myndigheterna för det förlängda budgetåret 1995/96 avseende resurser för löner, lokaler och övriga förvaltningskostnader genom s.k. pris- och löneomräkning kompenserats för den faktiska prisutvecklingen under föregående budgetår (1993/94) samt för perioden juli - december 1994 (schablonframskrivning med oförändrad priskompensation). Särskilda indextal för lönekostnadsutveckling, baserade på prisutvecklingen inom den konkurrensutsatta sektorn och de allmänna prisförändringarna för övriga för- valtningskostnader har använts. Budgeteringen av lokalkostnadsdelen i myndigheternas förvaltningsanslag var tidigare baserad på Byggnadsstyrelsens avisering av hyra till resp. myndighet. Eftersom myndigheterna från den 1 juli 1993 ansvarar för sin egen lokalförsörjning inom ramen för anvisat ramanslag har i årets budgetproposition en ny beräkningsteknik använts. De övergripande principerna för omläggningen presenterades i 1994 års kompletteringsproposition (prop. 1993/94:150, bet. 1993/94:FiU20, rskr. 1993/94:453). Den använda beräkningstekniken för lokalkostnader bygger på en schablonmässig omräkning av den samlade resursnivån för lokalanskaffning på statsbudgeten. Som bas för beräkningen ligger, i huvudsak, Byggnadsstyrelsens tidigare hyresaviseringar till resp. myndighet. Den utifrån dessa aviseringar fastställda resursnivån har justerats med utgångspunkt i en övergripande bedömning av de förväntade nivåerna på, av myndigheterna, under budgetåret ny- och omtecknade hyreskontrakt. För de unika kultur- och s.k. ändamålsfastigheter som förvaltas av Statens fastighetsverk, där myndighetens verksamhet är integrerad med fastig- heten, har i princip det tidigare budgeteringssystemet tillämpats. Den använda beräkningstekniken leder till att incitamentet att spara på lokalkostnader ligger kvar hos myndigheten. Detta genom att myndigheten ges möjlighet att tillgodogöra sig besparingar, dels om hyresnivån på de av myndigheten ny- och omtecknade kontrakten ligger under den hyresnivå som schablonmässigt beräknats för myndigheten, dels när myndigheten minskar sin lokalyta i relation till den tidigare av Byggnadsstyrelsen anvisade lokalytan. Den årliga omräkningen av anslagen för att kompensera för prisutvecklingen på lokaler kommer fortsättningsvis, på samma sätt som för löner och övriga för- valtningskostnader, vara baserad på en övergripande bedömning av den faktiska prisutvecklingen. När det gäller s.k. ändamålsfastigheter kan särskilda analyser och beräkningar behöva göras. Pris- och löneomräkningen avseende budgetåret 1995/96 grundar sig således på en bedömning av prisutveck- lingen under perioden 1 juli 1993 - 31 december 1994. En avstämning mot den verkliga prisutvecklingen under denna period kommer att göras inom ramen för pris- och löneomräkningen i nästkommande budgetarbete. Vidare har anslag som pris- och löneomräknats budgeterats med hänsyn till ett produktivitetskrav om 0,99 % på 12-månadersbas, vilket motsvarar den genomsnitt- liga årliga produktivitetsförbättringen inom näringslivets tjänstesektor under de senaste tio åren. Motsvarande produktivitetskrav gäller även för de myndigheter som driver avgiftsbelagd verksamhet där myndigheter disponerar inkomsterna. Fjärde huvudtitelns anslag IV A1 Försvarsmakten är dock undantaget från detta produktivitetskrav. Den på ovan redovisade sätt schablonmässigt framräknade totala priskompensationen till myndigheterna har lagts till grund för en prövning av statens totala utgifter för förvaltning. Den enskilda myndighetens samlade behov av medel, anvisade via ramanslag, har därefter på sedvanligt sätt prövats och vägts mot andra utgifter på statsbudgeten inom ramen för de samlade resurserna. 93 6 Lån i Riksgäldskontoret för myndigheters investeringar i anläggningstillgångar för förvaltningsändamål Regeringens förslag: Regeringen skall för budgetåret 1995/96 få besluta om lån i Riksgäldskontoret för investeringar i anläggningstillgångar för för- valtningsändamål intill ett sammanlagt belopp av 12 400 000 000 kronor. Riksdagen har godkänt ett generellt införande av lån i Riksgäldskontoret (RGK) för myndigheters investeringar i anläggningstillgångar för förvaltningsändamål fr.o.m. budgetåret 1993/94 enligt de principer som redovisades i 1993 års budgetproposition (prop. 1992/93:100 bil. 1, bet. 1992/93:FiU20, rskr. 1992/93:189). 6.1 Lånebemyndigande för budgetåret 1995/96 I följande tabell redovisas för varje departementsområde dels utfallet avseende upptagna lån i anläggningstillgångar för förvaltningsändamål den 30 juni 1994, dels låneramar som regeringen lämnat till myndigheterna för innevarande budgetår med hänsyn tagen till regeringsbeslut som fattats t.o.m. den 15 december 1994 och dels beräknat sammanlagt lånebehov för budgetåret 1995/96. I enlighet med vad som beslutats om principerna för lånemodellen avser låneramsbeloppen den totala skuld som regeringen via myndigheterna högst får ha till RGK under det aktuella budgetåret. Tabell 16. Lånebemyndigande för budgetåret 1995/96 Kronor Upptagna lånTilldelade låne-Låneramar Departementsområde1994-06-30 ramar 1994/95 1995/96 Justitiedep. 566 501 7001 841 340 0002 603 900 000 Utrikesdep. 53 254 600 83 630 000 237 550 000 Försvarsdep. 57 199 100 680 260 0001 592 518 000 Socialdep. 325 697 700 758 600 000 942 300 000 Kommunikationsdep.42 453 600 133 350 000 177 050 000 Finansdep. 470 809 6001 020 500 0001 005 390 000 Utbildningsdep. 18 638 9002 983 584 0003 419 573 000 Jordbruksdep. 247 072 500 452 950 000 470 900 000 Arbetsmarknadsdep.287 672 400 384 900 000 398 115 000 Kulturdep. 37 437 100 95 212 000 137 289 000 Näringsdep. 55 362 400 97 850 000 274 070 000 Civildep. 47 123 200 110 600 000 180 400 000 Miljö- och naturresursdep.162 317 500229 212 000343 175 000 Till regeringens disposition 928 012 000 617 770 000 Summa 2 371 542 3009 800 000 00012 400 000 000 Budgetåret 1993/94 omfattades flertalet myndigheter av lånemodellen. Riksdagen bemyndigade regeringen att för dessa myndigheter ta upp lån i RKG intill ett sammanlagt belopp av 4 500 000 000 kronor (prop. 1992/93:100 bil. 1, bet. 1992/93:FiU20, rskr. 1992/93:189) Av tabellen framgår att myndigheternas sammanlagda låneskuld vid budgetårets utgång uppgick till 2 371 542 300 kronor. De främsta skälen till skillnaden mellan den sammanlagda tilldelade låneramen och den sammanlagda låneskulden torde vara följande. Myndigheternas investeringsbeteende har förändrats till följd av att myndig- heterna belastas med hela kapitalkostnaden för investeringarna. Myndigheterna har senarelagt planerade investeringar. Myndigheterna har amorterat mer än planerat vad gäller den delen av myndigheternas låneskuld till Riksgäldskontoret som tidigare var en kapitalskuld till Statskontoret för ADB-utrustning. Anledningen till att myndigheterna amorterar mer än planerat är att amorteringstiden, som Statskontoret beslutade, för ADB-utrutsningen varit för lång i förhållande till den ekonomiska livslängden. Den sammanlagda tilldelade låneramen för budgetåret 1993/94 har beräknats från myndigheternas redovisning av planerade investeringar, vilka sannolikt har innehållit ett visst mått av överplanering. Myndigheterna har i vissa fall varit obenägna att ta upp lån i Riksgäldskontoret i de fall myndigheterna har haft medel tillgängliga i form av anslagssparande och överskott i avgiftsfinansierad verksamhet. Det är emellertid ännu för tidigt att dra några långtgående slutsatser om utvecklingen av myndigheternas investeringsverksamhet. Regeringen beräknar för budgetåret 1995/96 det samlade lånebeloppet till 12 400 000 000 kronor. Av beloppet beräknas 617 770 000 kronor ställas till regeringens disposition för att möta oförutsedda behov, vilket utgör 5 % av det sammanlagda lånebeloppet. Utökningen jämfört med innevarande budgetårs låneramar beror dels på att budgetåret 1995/96 avser 18 månader, dels på att den totala upplåningsvolymen successivt ökar de närmast följande budgetåren eftersom amorteringarna inte blir lika stora som upplåningen förrän samtliga investeringar i anläggningstillgångar för förvaltningsändamål är finansierade med lån i RGK. 94 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att riksdagen 1. godkänner de allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken somregeringen har förordat i det föregående, 2. godkänner de allmänna riktlinjer för budgetregleringen som regeringen har förordat i det föregående, 3. godkänner riktlinjerna för budgetering och redovisning av statensverksamhet i enlighet med vad regeringen har förordat (Ekonomiskstyrning av statlig verksamhet, avsnitt 2.1), 4. för budgetåret 1995/96, i avvaktan på slutliga förslag i komplette- ringspropositionen och i enlighet med vad regeringen har förordat i det föregående, a) beräknar statsbudgetens inkomster, b) beräknar förändringar i anslagsbehållningarna, c) beräknar Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto. 5. bemyndigar regeringen att för budgetåret 1995/96 besluta om lån i Riksgälds- kontoret till investeringar i myndigheters anläggningstillgångar för för- valtningsändamål intill ett sammanlagt belopp av 12 400 000 000 kronor (Budgetförslaget och statens ekonomiskaställning, avsnitt 6.1). 95 Innehåll Finansplanen 1 Den ekonomiska politikens inriktning 1 2 Det ekonomiska arvet 13 2.1 1980-talet - budgetsanering och överhettning 14 2.2 1990-talet - nya budgetunderskott och efterfrågekris17 3 Sverige och den Europeiska unionen 21 3.1 Sätt Europa i arbete 22 3.2 Konvergensfrågorna 24 4 Den ekonomiska utvecklingen 25 4.1 Den internationella ekonomin 1995 och 1996 25 4.2 Den svenska ekonomin 1995 och 1996 26 4.3 Kalkyler för perioden 1994-1998 30 5 En politik för tillväxt, sysselsättning och välfärd34 5.1 En politik för tillväxt 34 5.2 Finans- och penningpolitiken 38 5.3 Arbetsmarknad och sysselsättning 41 5.4 Strukturpolitiken 47 5.5 Skattepolitiken 48 5.6 Fördelningseffekter av politiken 50 6 Budgetförslaget och förstärkningar av den offentliga sektorns finanser 56 6.1 Samlade förstärkningar av de offentliga finanserna56 6.2 Budgetförslaget och jämförbarhet med tidigare år57 6.3 Åtgärder för att förstärka budgeten 58 6.4 Finansiering av medlemskapet i EU 64 6.5 Handlingsprogram mot arbetslöshet 66 6.6 Kommunal ekonomi 66 Appendix: Budgetförstärkningar 68 Omprövning och förnyelse av offentlig förvaltning 71 96 Ekonomisk styrning av statlig verksamhet 1 Budgetpolitisk strategi 73 1.1De offentliga åtagandena och statens roll 73 1.2Budgetprocessen 74 2 Budgetering och redovisning av statens verksamhet 76 2.1Principer för budgetering och redovisning av statens verksamhet 76 2.2Utredning om skillnaden mellan redovisningen av statsbudgeten och utgifter och redovisningen i nationalbudgeten av statens inkomster och utgifter77 2.3Införande av årsredovisning för staten 78 3 Resultatet av RRV:s granskning 1994 79 3.1RRV:s iakttagelser 79 4 Resultatstyrning 83 5 Ökade krav för god intern kontroll i staten 85 6 Konsekvenser för de statliga myndigheterna av införandet av en allmän löneavgift m.m. 88 Budgetförslaget och statens ekonomiska ställning 1 Beräkning av statsbudgetens inkomster och utgifter för budgetåren 1994/95 och 1995/96 89 1.1Beräkningsförutsättningar 89 1.2Statsbudgetens inkomster och utgifter under budgetåret 1994/95 89 1.3Statsbudgetens inkomster och utgifter under budgetåret 1995/96 93 1.4Statsbudgetens saldo för budgetåren 1994/95 och 1995/96 97 2 Underliggande budgetutveckling 101 3 Lånebehov och statsskuld 102 4 Redovisning av verksamheten med statliga garantier m.m. för budgetåret 1993/94 104 5 Budgetering av förvaltningskostnadsanslag för budgetåret 1995/96 111 5.1Kompensation för prisutvecklingen 111 6 Lån i Riksgäldskontoret för myndigheters investeringar i anläggningstillgångar för förvaltningsändamål 113 6.1Lånebemyndigande för budgetåret 1995/96 113 Förslag till riksdagsbeslut 115 97 Preliminär Nationalbudget Förord Den preliminära nationalbudget som härmed läggs fram, beskriver den internationella och den svenska ekonomins utveckling t.o.m. 1996. Nationalbudgeten bygger på material från fackdepartementen samt från olika myndigheter och institutioner. För bedömningen av den internationella utvecklingen har material erhållits från bl.a. OECD. Beskrivningen av den svenska ekonomin baseras främst på underlag från Statistiska centralbyrån och på den prognos som Konjunkturinstitutet publicerade den 13 december. Ansvaret för de redovisade bedömningarna åvilar dock helt Finansdepartementets ekonomiska avdelning. Nationalbudgeten innehåller dessutom kalkyler över ekonomins utveckling i ett något längre perspektiv. Den traditionella prognosen för 1995 och 1996 har kompletterats med tre alternativa scenarier över utvecklingen t.o.m. 1998. Dessa beräkningar är gjorda med stöd av Konjunkturinstitutets modeller KOSMOS och FIMO. Arbetet med den preliminära nationalbudgeten har letts av departementsrådet Håkan Frisén. Kalkylerna avslutades den 22 december 1994. 98 Inledning 1.1 Utvecklingen 1995-96 Återhämtningen i den svenska ekonomin, från den djupaste krisen sedan 1930- talet, förstärktes successivt under 1994. Spridningseffekterna från den gynnsamma exportutvecklingen till andra delar av ekonomin har blivit allt påtagligare. Investeringsaktiviteten i näringslivet ökade betydligt trots de höga realräntorna. Under hösten kunde också en tydligare förbättring av arbetsmarknadsläget skönjas. Efter tre år med kraftigt fallande produktion ökade BNP med ca 2 % under 1994. Diagram 1.1 Produktion i industrin och i den övriga ekonomin Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Under de närmaste åren förändras i viss mån tillväxtens drivkrafter. Perioden med snabba marknadsandelsvinster för svensk export, som uppnåtts genom den dramatiska förbättringen av konkurrenskraften, bedöms nu vara avslutad. Den förstärkta internationella efterfrågan möjliggör dock en fortsatt god exporttillväxt. En tilltagande investeringsaktivitet förutses utgöra den starkaste drivkraften till tillväxten under de närmaste åren som en följd av stigande kapacitetsutnyttjande. Samtidigt dämpas den privata konsumtionsutvecklingen av den nödvändiga budgetkonsolideringen. Ur arbetsmarknadssynpunkt kännetecknades såväl nedgångsfasen som början av återhämtningen av en stark produktivitetsuppgång. Efterhand ökade sysselsättningen i antal arbetade timmar, vilket dock tillgodosågs genom en kraftigt stigande medelarbetstid. Dessa faktorer har bidragit till att uppskjuta förbättringen i sysselsättningsläget. Under de närmaste åren förutses dock antalet sysselsatta öka relativt kraftigt. En normalisering av utvecklingen avseende såväl produktivitet som medelarbetstid är naturlig i takt med att konjunkturuppgången allt mer befästs. Diagram 1.2 Marknadstillväxt och volymutveckling för svensk export Källor: Konjunkturinstitutet, Statisktiska centralbyrån och Finansdepartementet. Totalt väntas BNP (till marknadspriser) öka med 2,6 % 1995 och med 2,9 % 1996. Samtidigt beräknas den sammanlagda sysselsättningsuppgången från 1994 till 1996 uppgå till ca 170 000 personer. Jämfört med den bedömning som presenterades i den ekonomisk-politiska propositionen i november 1994 innebär detta en nedrevidering av BNP-tillväxten för 1995 med 0,8 procentenheter. Denna förklaras dock till övervägande del av tekniska faktorer. Nationalräkenskaperna har sedan den senaste prognosen bytt s.k. basår för fastprisberäkningarna. Man har nu övergått till att göra beräkningarna i 1991 års priser istället för i 1985 års. Detta påverkar viktförhållandena mellan olika efterfrågekomponenter. Bostadsinvesteringar får t.ex. en betydlig större vikt i 1991 års priser eftersom prisuppgången i denna sektor var så kraftig mellan 1985 och 1991. Det kraftiga fallet för dessa under 1994 och 1995 ger därför en betydligt större negativ effekt på tillväxten med det nya basåret. Totalt beräknas effekten på tillväxten av basårsbytet uppgå till drygt en halv procentenhet såväl för 1994 som 1995. Detta innebär att bytet av basår mer än väl förklarar nedrevideringen av BNP-tillväxten för 1994. Nedrevideringen av BNP-prognosen för 1995 beror till ca 3/4 på basårsbytet. Tabell 1.1 Effekter av basårsbytet på tillväxtprognosen 1994 1995 Nuvarande prognos: BNP 1991 års priser 2,0 2,6 BNP 1985 års priser 2,6 3,2 Novemberprognosen: BNP 1985 års priser 2,5 3,4 Ränte- och valutaförutsättningar Under 1994 har de svenska räntorna stigit mycket kraftigt. Uppgången kan dekomponeras i en internationell ränteuppgång och en ökad ränteskillnad gentemot omvärlden. Knappt hälften av den svenska ränteuppgången på femåriga statsobligationer motsvaras av högre tyska räntor. Återstoden beror således på en högre ränteskillnad. Tabell 1.2 Prognosförutsättningar Årsgenomsnitt 1993 1994 1995 1996 BNP-tillväxt i OECD 1,1 2,8 2,8 2,7 Konsumentprisökning i OECD2,8 2,3 2,7 3,0 Världsmarknadstillväxt1-2,1 9,1 8,0 7,1 Dollarkurs (i kr) 7,8 7,7 7,4 7,2 Ecu-index2 123,2 124,0 121,6 117,9 Tysk ränta 5-års statsobl.6,0 6,2 7,0 7,2 Svensk ränta 5-års statsobl.8,0 9,1 10,2 9,2 Svensk ränta 6-månaders ssvx.8,1 7,6 8,4 8,3 1 Avser bearbetade varor i 14 OECD-länder. 2 ECU-index antas vara 123,5 den 31 december 1994, 120 den 31 december 1995 samt 116 den 31 december 1996. Källor: OECD och Finansdepartementet. Orsaken till de höga svenska obligationsräntorna synes framför allt vara farhågor om hög inflation på medellång och lång sikt. De höga inflations- förväntningarna har dels att göra med Sveriges inflationshistorik, dels med den snabbt ökande offentliga skuldsättningen. Förtroendet för förmågan att vidmakthålla en låg inflation på längre sikt har hittills knappast befästs på något avgörande sätt, trots låga inflationstal. Att inflationen har varit låg under den djupa lågkonjunktur Sverige har genomgått är inte förvånande och har därför ännu inte övertygat placerare om att inflationen kommer att förbli låg även under en kommande högkonjunktur. Det är dock svårt att fullt ut förklara den svenska ränteuppgången under 1994 med förändringar i ekonomiska faktorer såsom inhemska och internationella realräntekrav, inflationsförväntningar och förväntade växelkursrörelser. I prognosen förutses fallande femåriga obligationsräntor. Räntefallet är dock relativt måttligt. Skillnaden mellan den femåriga räntan och inflationen 1996 är fortfarande hög. Anledningen till de successivt lägre långräntorna är ett ökande förtroende för en hållbar statsskuldsutveckling samt för en långsiktig prisutveckling som är förenlig med inflationsmålet. Utrymmet för en svensk räntenedgång begränsas emellertid av att en viss uppgång av de internationella långräntorna förefaller sannolik. En sådan utveckling kan ses som ett naturligt element i den internationella konjunkturuppgången. Den svenska kronan antas appreciera gentemot de övriga EU-ländernas valutor samt mot dollarn under 1995 och 1996. Kostnads- och prisjämförelser med viktiga konkurrentländer och en stark prognostiserad bytesbalansutveckling indikerar att det finns ett betydande utrymme för en real appreciering av den svenska kronan. Med nuvarande inflationsutsikter förutsätts detta utrymme omsättas i en nominell kronappreciering. Den internationella ekonomin Efter en årlig BNP-tillväxt på endast drygt 1 % under perioden 1991-93, växte totalproduktionen i OECD med nära 3 % 1994. Tillväxten i USA var fortsatt stark samtidigt som det skedde en markant förbättring av konjunkturen i Europa. Även i Japan har nu en återhämtning inletts. Inflationen i OECD fortsatte att falla i inledningen av 1994 och uppgick till 2,2 % under första halvåret. Under andra halvåret skedde dock en viss uppgång. Arbetslösheten i OECD kulminerade i början av 1994 och en långsam nedgång har nu inletts. Arbetslösheten i Europa ligger väsentligt högre än i USA och Japan. Under de närmaste två åren förutses ett harmoniskt konjunkturförlopp med förhållandevis hög tillväxt och måttlig inflation. Däremot sjunker arbetslösheten endast långsamt och budgetunderskotten fortsätter att vara stora i många länder. BNP-tillväxten i OECD beräknas till nära 3 % såväl 1995 som 1996. I USA sker en gradvis avmattning, medan aktiviteten i Europa och Japan tilltar. Arbetslösheten i OECD förutses minska till drygt 7,5 % av arbetskraften 1996. Inflationen väntas stiga något i OECD-området som helhet. Detta beror främst på tilltagande prisökningar i USA. Den genomsnittliga inflationen i OECD dras dock ned kraftigt av en mycket låg inflation i Japan. Löner och inflation Lönebildningen, och arbetsmarknadens flexibilitet i övrigt, kommer att vara avgörande för Sveriges möjligheter att i framtiden kombinera en hög tillväxt med låg inflation. Under prognosperioden bedöms de genomsnittliga löneökningarna dämpas av den historiskt sett höga arbetslösheten. Tabell 1.3 Löner och priser Årlig procentuell förändring 1993 1994 1995 1996 Timlön, kostnad 3,3 2,8 3,5 4,0 KPI dec.-dec. 4,1 2,8 2,9 3,7 NPI dec.-dec. 3,9 1,9 2,0 1,7 KPI årsgenomsnitt 4,7 2,2 2,9 3,7 NPI årsgenomsnitt 4,3 1,4 1,8 1,8 Anm.:KPI = Konsumentprisindex, NPI = Nettoprisindex. Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Den genomsnittliga löneökningstakten under 1994 uppgick preliminärt till 2,8 %, vilket var en halv procentenhet lägre än 1993. I samband med stigande sysselsättning beräknas den genomsnittliga lönen öka med 3,5 % respektive 4 % 1995 och 1996. Industrins löner väntas årligen stiga med 1,5-2 procentenheter mer än genomsnittet i ekonomin. Inflationstrycket i den svenska ekonomin har under loppet av 1994 visat vissa tecken på att stiga. Konsumentprisernas (KPI) ökningstakt tilltog från ca 2 % under våren 1994 till knappt 3 % vid slutet av året. Det stigande kapacitetsutnyttjandet inom industrin har bidragit till höjda producentpriser, framför allt på insatsvaror. Det finns dock skäl att tro att spridningseffekterna blir relativt begränsade framöver. Den goda tillgången på arbetskraft i kombination med en förväntat svag utveckling av den privata konsumtionen torde medföra att såväl lönekostnader som marginaler stiger relativt långsamt. Industrins investeringar ökar dessutom starkt vilket minskar risken för ytterligare flaskhalsar i produktionen. Under hela prognosperioden kommer emellertid höjda indirekta skatter och minskade subventioner att medverka till att öka konsumentprisindex. Av den prognostiserade KPI-ökningen på 2,9 respektive 3,7 % under 1995 och 1996 beräknas 0,7 respektive 1,5 procentenheter förklaras av detta. Nettoprisindex, där dessa effekter exkluderas, beräknas därför stiga med knappt 2 % varje år. Utrikeshandel Det mycket starka konkurrensläget för svensk export har medfört snabba volymökningar under 1993 och 1994. Marknadsandelarna har ökat på de traditionella marknaderna inom OECD. Samtidigt har påtagliga exportökningar skett till de snabbväxande marknaderna i Fjärran Östern. Under 1995 och 1996 stiger de svenska arbetskraftskostnaderna (i gemensam valuta) något mer än konkurrenternas samtidigt som kapacitetsrestriktioner alltmer börjar göra sig gällande. Ett fortsatt gynnsamt kostnadsläge tillsammans med den internationella konjunkturuppgången innebär dock att exporten fortsätter att stiga relativt kraftigt. Ökningen bedöms bli knappt 10 % 1995 och ca 7 % 1996. Importen ökade preliminärt med hela 11 % under 1994. Till en del beror detta på en stark efterfrågan från exportsektorn samt på det kraftiga lageromslaget. Den konkurrensfördel som importkonkurrerande hemmamarknadsföretag erhållit genom deprecieringen av kronan har ännu inte inneburit att man kunnat öka sina marknadsandelar. Under 1995 och 1996 dämpas ökningen i importefterfrågan något samtidigt som hemmamarknadsföretagen förväntas kunna utnyttja det gynnsamma konkurrensläget i en större utsträckning. Därigenom dämpas importens ökningstakt. Inhemsk efterfrågan Det höga ränteläget har försvagat den begynnande uppgången av den privata konsumtionen. En säsongrensad förstärkning noterades dock under det 3:e kvartalet och enligt statistik över detaljhandeln från Handelns Utredningsinstitut har denna uppgång fortsatt också under 4:e kvartalet. Preliminärt bedöms den privata konsumtionen ha ökat med 0,6 % under 1994. Konsolideringen av statsfinanserna medför att hushållens inkomster utvecklas mycket svagt de närmaste åren. Detta gäller speciellt år 1995 då de realt disponibla inkomsterna minskar med närmare 2,5 %, trots att sysselsättningsuppgången ger upphov till en relativt kraftig ökning av löneinkomsterna. De minskande inkomsterna under 1995 bedöms dock komma att mötas med ett minskat sparande. Denna bedömning kan motiveras av flera skäl. Hushållens skuldanpassning har varit kraftig de senaste åren och mycket tyder på att denna process nu går mot sitt slut. Därtill kommer att förändringen i arbetsmarknadsläget nu blir allt tydligare genom den stigande sysselsättningen. Risken för att drabbas av arbetslöshet torde därför uppfattas som betydligt lägre än för bara något år sedan, vilket väntas leda till en ökad konsumtionsbenägenhet. Det är också rimligt att anta att de föreslagna statsfinansiella besparingarna i stor utsträckning var förutsedda av hushållen. I så fall har hushållen redan tidigare, åtminstone delvis, anpassat sin konsumtionsnivå varför effekten när åtgärderna väl träder i kraft blir begränsad. Av dessa skäl bedöms den privata konsumtionen 1995 förbli oförändrad jämfört med 1994 års nivå, för att sedan öka med ca 1 % år 1996. Tabell 1.4 Nyckeltal Årlig procentuell förändring 1993 1994 1995 1996 Disponibel inkomst -3,5 1,4 -2,4 -0,5 Sparkvot (nivå) 7,9 8,5 6,3 4,9 Industriproduktion 1,5 9,0 7,0 6,8 Relativ enhetsarbetskostnad-24,8 -1,0 5,5 3,2 Handelsbalans (mdr. kr) 54,3 70,9 93,8 114,6 Bytesbalans (mdr. kr) -27,1 5,5 23,5 59,9 Bytesbalans (% av BNP) -1,9 0,4 1,5 3,6 Öppen arbetslöshet1 8,2 7,9 6,8 6,1 Arbetsmarknadspolitiska åtgärder14,2 5,1 4,8 4,7 1 I % av arbetskraften Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Diagram 1.3 Privat konsumtion och disponibel inkomst Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Tabell 1.5 Försörjningsbalans Miljarder Procentuell volymförändring kr 1993 1993 1994 1995 1996 BNP 1 442,2 -2,6 2,0 2,6 2,9 Import 420,5 -2,8 11,0 7,0 5,1 Tillgång 1 862,7 -2,6 3,9 3,6 3,4 Privat konsumtion792,1 -3,7 0,6 0,0 1,0 Offentlig konsumtion403,5 -0,6 -0,2 0,0 -1,0 Stat 127,7 4,4 0,5 2,0 -1,0 Kommuner 275,8 -2,7 -0,5 -1,0 -1,0 Bruttoinvesteringar205,6 -17,6 -1,3 9,5 8,5 Näringsliv 114,4 -14,3 16,6 20,1 10,1 Bostäder 57,5 -31,0 -39,3 -28,4 9,2 Myndigheter 33,7 4,3 6,5 9,2 1,7 Lagerinvesteringar1-11,6 -0,3 1,0 0,0 0,1 Export 473,1 7,6 12,2 9,5 7,3 Användning 1 862,7 -2,6 3,9 3,6 3,4 Inhemsk användning1 389,6 -5,6 1,1 1,4 1,8 1 Förändring i procent av föregående års BNP. Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Bruttoinvesteringarna i näringslivet vände kraftigt uppåt under 1994, dock från en mycket låg nivå. Ökningen uppgick preliminärt till 15 %. Inom industrin var expansionen ca 20 %. Genom den extremt kraftiga nedgången inom bostadssektorn minskade ändå de totala bruttoinvesteringarna något jämfört med 1993. Den snabba produktionstillväxten inom industrin innebär att kapacitetsutnyttjandet nu ökar väsentligt, vilket i kombination med den mycket goda lönsamheten gör att investeringsexpansionen väntas överstiga 30 % 1995. Investeringarna inom övriga delar av näringslivet hämmas i viss mån fortfarande av den svaga hemmamarknaden samt ett betydande överskott på kommersiella lokaler. Alltfler tecken tyder dock på att utvecklingen är på väg att vända. Priserna på kommersiella fastigheter har stabiliserats och flera tjänstesektorer redovisar nu expansiva produktionsplaner. De investeringsstimulanser som föreslogs i den ekonomisk-politiska propositionen i november bidrar också till investeringsexpansionen. De totala bruttoinvesteringarna förutses stiga med ca 9 % under 1995 trots ett fortsatt kraftigt fall i bostadsbyggandet. Under 1996 förutses näringslivets investeringsexpansion dämpas något samtidigt som nedgången i bostadsbyggandet då bedöms ha upphört. Totalt väntas därför investeringsuppgången 1996 bli nästan lika betydande som under 1995. Det höga ränteläget verkar dämpande på investeringsutvecklingen. Den goda lönsamheten i kombination med en mycket snabb produktionstillväxt inom stora delar av näringslivet innebär emellertid att investeringar i realkapital är attraktiva även vid förhållandevis höga realräntor. Det goda vinstläget i många företag innebär också att en stor del av investeringarna kan finansieras med egna medel. Diagram 1.4 Bruttoinvesteringar Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Lagerinvesteringarna gav ett betydande positivt bidrag till tillväxten 1994, preliminärt ca en procentenhet. I takt med den stigande produktionen växte industrins lager av insatsvaror och varor i arbete. Ett påtagligt omslag skedde också i partihandelns lager, där en betydande lageravveckling 1993 förbyttes i en kraftig uppbyggnad 1994. I viss mån torde denna lageruppbyggnad förklara den snabbt ökande importen under slutet av 1994. Produktion och arbetsmarknad Industriproduktionen ökade 1994 med ca 9 %. Kapacitetsutnyttjandet har stigit snabbt och ligger nu förhållandevis högt. Enligt Konjunkturinstitutets barometer planerar ändå industriföretagen för stora produktionsökningar också under 1995. Mot bakgrund av expansiva investeringsplaner samt en viss ytterligare potential till högre utnyttjandegrad av realkapitalstocken förutses tämligen höga tillväxttal för industriproduktion såväl 1995 som 1996. Takten i produktionsuppgången förväntas dock avta under prognosperioden. Uppgången i den privata tjänstesektorns produktion var påfallande kraftig under 1994 och inträffade också tidigare än beräknat. Tillväxttakten i den privata tjänsteproduktionen väntas tillta något under prognosperioden, men hålls tillbaka av den svaga utvecklingen av den privata konsumtionen. Produktionen i byggnadssektorn fortsatte 1994 att minska kraftigt för tredje året i rad. Ett tilltagande investeringsbehov i näringlivet tillsammans med de föreslagna stimulansåtgärder för byggande innebär dock att byggproduktionen väntas tillta fr.o.m. 1995. Sammantaget förutses en uppgång av näringlivets produktion med ca 4,5 % såväl 1995 som 1996, vilket är historiskt sett mycket höga tillväxttal. Det svåra läget på arbetsmarknaden förbättrades något under loppet av 1994. Sysselsättningen, mätt som antal arbetade timmar, ökade betydligt. En ökad medelarbetstid innebar emellertid att antalet sysselsatta personer fortsatte att minska 1994 jämfört med 1993. Under 1995 väntas dock antalet sysselsatta öka med 2,7 %, vilket motsvarar ca 105 000 personer. Sysselsättningsexpansionen fortsätter också 1996 om än i något långsammare takt. Diagram 1.5 Sysselsättning och arbetskraftsutbud Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Den öppna arbetslösheten förväntas minska från 7,9 % av arbetskraften 1994 till 6,1 % 1996, mätt som årsgenomsnitt. Effekterna på arbetslösheten begränsas dock av att även utbudet av arbetskraft kan väntas öka när situationen på arbetsmarknaden ljusnar. Andelen av befolkningen mellan 16 och 64 år som utgör arbetskraften, dvs de som arbetar eller är arbetslösa, har sjunkit från nästan 85 % 1990 till 77 % 1994. Många av de personer som försvunnit ur arbetskraften förväntas återvända till arbetsmarknaden när sysselsättningsutvecklingen förbättras. Sparande Underskottet i den offentliga sektorns finansiella sparande beräknas för 1994 uppgå till ca 168 miljarder kr eller drygt 11 % av BNP. Det är en förbättring med ca 25 miljarder kr sedan 1993. Därmed har de senaste årens ökning av underskottet brutits. Under de närmaste två åren leder uppgången i ekonomin, tillsammans med successiva genomslag av de budgetförstärkande åtgärderna, till en relativt kraftig reducering av den offentliga sektorns sparandeunderskott. För 1996 beräknas underskottet till knappt 7 % av BNP. Statens finansiella sparande förbättras i än högre grad, från ett underskott 1993 på ca 237 miljarder kr till ca 120 miljarder kr 1996 eller ca 7 % av BNP. Statens finanser förbättras i begränsad utsträckning 1995 medan förstärkningen 1996 är kraftig. Detta sammanhänger till en del med periodiseringseffekter av skatteinkomsterna, t.ex. till följd av ändrad momsuppbörd genom EU-medlemskapet. Därtill kommer också effekter av tillväxtens sammansättning. År 1995 utvecklas t.ex. momsbaserna mycket svagt av detta skäl. Sparandet i AP-fonden halveras och den kommunala sektorns sparandeöverskott vänds till underskott mellan 1993 och 1996. I och med att de årliga underskotten i staten och den offentliga sektorn alltjämnt är betydande fortsätter statskulden och den offentliga sektorns nettoskuld att öka. I slutet av 1996 uppskattas statskulden uppgå till ca 95 % av BNP och den offentliga sektorns finansiella nettoskuld till 40 % av BNP. Tabell 1.6 Öppen arbetslöshet, sysselsättning och arbetskraft samt korrigerat för arbetsmarknadspolitiska åtgärders direkta inverkan Tusental, genomsnitt per år 1993 1994 1995 1996 Reguljär sysselsättning 3 927 3 871 3 942 4 022 Åtgärder i arbetskraften1 36 59 93 86 Sysselsatta 3 964 3 929 4 035 4 108 Arbetslösa 356 338 296 279 Arbetslösa inkl. i åtgärder 539 555 506 473 Underliggande arbetskraft 4 466 4 426 4 449 4 494 Åtgärder utanför arbetskraften2147 159 117 117 Arbetskraft 4 320 4 267 4 332 4 377 1Omfattar beredskapsarbete, rekryteringsstöd, ungdomsintroduktion, utbildnings- vikariat och företagsutbildning. 2Omfattar arbetsmarknadsutbildning, ungdomspraktik/kommunalt uppföljningsansvar och arbetslivsutveckling. Anm.I begreppet arbetsmarknadspolitiska åtgärder ovan ingår ej utökningen av den reguljära utbildningen som genomförts inom arbetsmarknadspolitikens och utbildningspolitikens gemensamma ram. Omfattningen av denna uppgår under kommande budgetår till ca 90 000 platser. Deltagande i dessa räknas som varande utanför arbetskraften ovan. Inte heller ingår personer som beräknas få del av det nu föreslagna särskilda sysselsättningsstödet eller de som erhållit arbete genom infrastruktursatsningar. Dessa beräknas till ca 110 000 resp 50 000 personer. Dessa ingår i reguljär sysselsättning ovan. Viss hänsyn har tagits till personer som deltar i s.k. datortek samt i det s.k. utvecklingsåret mm. Adderas samtliga ovanstående program till de ca 200 000 personerna (86 000 + 117 000) i tabellen ovan kan en total uppskattning av antalet som berörs av arbetsmarknadspolitiken beräknas till drygt 500 000 personer för kommande budgetår. Källa: Statistiska centralbyrån, Arbetsmarknadsstyrelsen och Finansdepartementet. Bytesbalansen utgörs definitionsmässigt av summan av det privata och offent- liga finansiella sparandet. Det privata finansiella sparandet förutses minska de närmaste åren. Denna minskning är dock inte lika kraftig som förbättringen i den offentliga sektorn varför bytesbalansen förstärks under prognosperioden. Det finansiella sparandet i företagssektorn kvarstår på en onormalt hög nivå. Under 1995 ökar också det reala sparandet genom den tilltagande investeringsaktiviteten. Sammantaget innebär detta en relativ kraftig ökning av det totala bruttosparandet i ekonomin, dvs reala investeringar plus bytesbalans. Som andel av BNP ökar bruttosparandet från 11,6 % bottenåret 1993 till ca 19 % 1996. Tabell 1.7 Sparande Procent av BNP i löpande priser 1993 1994 1995 1996 Bruttosparande 11,6 14,0 16,0 18,9 Realt sparande 13,5 13,7 14,5 15,4 Fasta investeringar 14,3 13,4 14,2 15,0 Lagerinvesteringar -0,8 0,3 0,3 0,4 Finansiellt sparande -1,9 0,4 1,5 3,6 Offentlig sektor -13,4 -11,2 -10,2 -6,8 Hushåll 6,0 6,5 5,0 4,0 Företag 5,5 5,1 6,6 6,4 Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Diagram 1.6 Finansiellt sparande i privat och offentlig sektor samt bytesbalans Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. 1.2 Den svenska ekonomin i ett medelfristigt perspektiv I den preliminära nationalbudgeten presenteras kalkyler avseende den ekonomiska utvecklingen t.o.m. år 1998. I ett sådant tidsperspektiv är informationsunderlaget otillräckligt för att prognoser i vanlig mening skall kunna utarbetas. Mot bakgrund av de stora förändringar som den svenska ekonomin genomgår ter sig varje scenario över utvecklingen på medellång sikt som särskilt osäkert. Samband och erfarenheter baserade på historiska tidsserier med andra skatte- och regelsystem i ekonomin har begränsat värde i en situation som i så många avseenden avviker från tidigare perioder. Behovet av längre framåtblickar än den traditionella tvåårshorisonten är emellertid stort. Den ekonomiska politiken och de grundläggande ekonomisk- politiska frågeställningarna har fått en allt större tyngdpunkt mot det medelfristiga perspektivet. I synnerhet behöver utvecklingen för de offentliga finanserna och på arbetsmarknaden belysas också i detta tidsperspektiv. Det svenska medlemskapet i EU och ambitionen att delta i det europeiska monetära samarbetet ställer också krav på utarbetandet av ett konvergensprogram i ett medelfristigt perspektiv. Konvergenskriterierna enligt Maastrichtfördraget avser bl.a. maximigränser för den offentliga sektorns finansiella underskott (3 % av BNP), samt för den konsoliderade bruttoskulden (60 % av BNP). Även inflationstakt, långa marknadsräntor samt växelkursutveckling ingår i kriterierna. Tre olika scenarier för ekonomins utveckling under perioden 1996-1998 redovisas. Huvudsyftet med scenarierna är att illustrera hur ekonomin utvecklas i olika avseenden vid skilda tillväxttakter. Obalanserna på arbetsmarknaden och i de offentliga finanserna är mycket stora. I scenarierna illustreras tillväxtens betydelse för hur dessa frågor utvecklas i ett längre tidsperspektiv. Syftet är alltså inte att ange vilka förutsättningar i form av ekonomisk politik m.m. som krävs för att åstadkomma en viss tillväxt. Förutsättningar Förutsättningarna för en hög och uthållig tillväxt måste i grunden betraktas som gynnsamma. Ett antal strukturella reformer har genomförts de senaste åren t.ex. skattereformen, utökad konkurrenslagstiftning, reformer avseende sjuk- och arbetsskadeförsäkringar samt pensionssystemet m.m. Genom dessa reformer har den långsiktiga tillväxtförmågan i ekonomin stärkts. Därtill kommer att resursutnyttjandet i ekonomin i utgångsläget är lågt, genom att en betydande del av arbetskraften saknar reguljär sysselsättning. I samtliga tre alternativ förutsätts fullföljande av den ekonomiska politik som föreslagits i höstens ekonomisk-politiska proposition, i EU-finan- sieringspropositionen samt i föreliggande budgetproposition. Även den internationella utvecklingen är gemensam för alternativen. Liberaliseringen av världshandeln, den europeiska integrationen och en successivt starkare internationell konjunktur förutsätts ge en tillväxt i OECD- området på knaptt 3 % årligen under periden 1996-1999. Marknaden för svensk export av bearbetade varor till dessa länder ökar därmed med i genomsnitt 6,5 % per år under perioden. Därtill kommer att de sydostasiatiska ländernas expansion väntas fortsätta. Inflationsbekämpningen inom OECD-länderna förväntas ha fortsatt hög prioritet varför den genomsnittliga prisutvecklingen på världsmarknaden väntas uppgå till knappt 3 %. De tre scenarierna skiljer sig åt med avseende på arbetsmarknadens funktionssätt samt graden av trovärdighet för den ekonomiska politiken avseende bl.a. inflationen och de offentliga finanserna. Arbetsmarknadens anpassningsförmåga är av avgörande betydelse för möjligheterna att påtagligt kunna sänka arbetslösheten utan att löneökningarna tilltar på ett inflationsdrivande sätt. Ekonomins varierande funktionsförmåga har också tagit sig uttryck i något skilda ränteantaganden mellan alternativen. Den femåriga statsskuldsräntan antas sjunka till 8 % som årsgenomsnitt i alternativet med medelhög tillväxt. Räntan antas vara 1/2 procentenhet högre respektive lägre i de två övriga alternativen 1998. Alternativen är konstruerade så att pris- och löneökningstakterna i stora drag är desamma i alla alternativ. Detta gäller också produktivitetsutvecklingen. Inflationstrycket kan naturligtvis antas vara högre vid ett högre resursutnyttjande i ekonomin. Förutsättningarna är dock att ekonomins funktionsätt varierar i de olika alternativen varför inflationstendenser uppstår vid olika grad av resursutnyttjande. Alternativen skiljer sig åt med början 1996. Samtliga alternativ utgår från den prognos för 1995 som presenteras i nationalbudgeten. Alternativet med medelhög tillväxt sammanfaller detta år med nationalbudgetens prognos. Scenariernas realekonomiska utveckling Den kraftfulla saneringen av de offentliga finanserna som genomförs under perioden innebär att hushållens inkomster utvecklas svagt i samtliga alternativ. Den privata konsumtionens bidrag till tillväxten blir därför begränsad i samtliga scenarier. Den slutliga effekten av besparingarna beror dock på i vilken grad ekonomins aktörer anser politiken långsiktigt trovärdig och hållbar. Därigenom påverkas räntebildning, konsumtions- och investeringsbeteende i hög grad. Tabell 1.8 Försörjningsbalans 1996 1998 Genomsnittlig årlig procentuell förändring medel hög låg BNP 2,7 3,4 2,0 Import av varor och tjänster6,9 8,5 5,7 Privat konsumtion 1,9 2,5 1,2 Offentlig konsumtion -1,0 -0,8 -1,3 Bruttoinvesteringar 8,5 11,0 6,4 Lagerinvesteringar1 0,1 0,3 -0,2 Export av varor och tjänster7,1 7,4 6,7 Inhemsk användning 2,3 3,4 1,2 Anm.1Förändring i procent av föregående års BNP. Källa: Finansdepartementet. Den årliga genomsnittliga BNP-tillväxten uppgår i alternativet med medelhög tillväxt till 2,7 %. Ett successivt större förtroende för den svenska ekonomin samt en hög lönsamhet i näringslivet medför en fortsatt utbyggnad av produktionskapaciteten samtidigt som hushållen minskar sitt sparande. Effekterna av budgetförstärkningarna på efterfrågan blir därför begränsad. Utvecklingen av produktion och efterfrågan innebär att situationen på arbetsmarknaden gradvis förbättras. Under åren 1996 till 1998 skapas knappt 200 000 nya jobb. Den totala arbetslösheten uppgår i detta alternativ till ca 9,5 % av arbetskraften. De personer som lämnade arbetskraften under den kraftiga nedgången i ekonomin kommer i detta scenario i betydande utsträckning tillbaka till arbetskraften. Diagram 1.7 Öppet arbetslösa samt personer i konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska åtgärder Källor: Arbetsmarknadsstyrelsen, Statistiska centralbyrån och Finansdeparte- mentet. I alternativet med låg tillväxt uppvisar arbetsmarknaden en låg flexibilitet, vilket innebär tendenser till inflationsdrivande löneökningar redan vid en hög arbetslöshet. Osäkerheten om huruvida utvecklingen av de offentliga finanserna är hållbar tilltar. Den bestående höga arbetslösheten skapar osäkerhet om hur den ekonomiska politiken kommer att utformas. Osäkerheten tar sig uttryck i något högre räntor än i de övriga alternativen samt en dämpad investerings- och konsumtionsbenägenhet hos företag och hushåll. Den genomsnittliga BNP-tillväxten i detta alternativ uppgår till 2,0 %. Arbetslöshetsnedgången avbryts i ett tidigt skede och summan av de öppet arbetslösa och personer i konjunkturberoende åtgärder når inte under 11 % av arbetskraften. Graden av permanent utslagning från arbetsmarknaden är också högre än i alternativet med medelhög tillväxt. Tabell 1.9 Nyckeltal 1996-1998 medel hög låg Årlig förändring, genomsnitt 1996 1998 Timlön 4,3 4,3 4,3 KPI, årsgenomsnitt 3,1 3,1 3,2 NPI 2,1 2,1 2,2 Real disponibel inkomst 0,8 1,1 0,4 Sysselsättning, personer 1,4 2,4 0,7 Produktion, näringsliv 3,8 4,5 3,0 varav industri 5,4 6,2 4,3 Nivå år 1998 Öppen arbetslöshet1 5,6 4,7 6,6 Arbetsmarknadspolitiska åtgärder13,9 3,3 4,6 Hushållens sparkvot2 3,3 2,5 4,1 Finansiellt sparande i offentlig sektor-2,4-0,9 -4,5 Offentliga sektorns finansiella nettoskuld3 41,0 36,8 45,8 Bytesbalans3 2,7 1,0 3,1 Bruttosparande3 20,0 19,8 19,2 Exportnetto3 5,9 4,5 6,5 1 I % av arbetskraften. 2 I % av disponibel inkomst. 3 I % av BNP. Källa: Finansdepartementet. I scenariet med hög tillväxt ökar BNP med i genomsnitt 3,4 %. Arbetsmarknaden är i detta alternativ tillräckligt flexibel för att medge en snabbare tillväxt utan att inflationsdrivande löneökningar uppstår. Förtroendet för hållbarheten i den ekonomiska utvecklingen ökar efterhand som sysselsättningen ökar och de offentliga finanserna förbättras. Detta leder till lägre realräntor och reducerad osäkerhet vilket bidrar till en snabbare konsumtions- och investeringstillväxt. Antalet reguljärt sysselsatta ökar i denna kalkyl med ca 330 000 under åren 1996 till 1998. Den goda efterfrågan på arbetskraft innebär också att den andel av befolkningen som tillhör arbetskraften ökar väsentligt. Den totala arbetslösheten sjunker till 8 % år 1998. Den finansiella utvecklingen De kraftiga budgetförstärkande åtgärderna innebär en successiv minskning av det offentliga underskottet i samtliga alternativ. Den ekonomiska tillväxten är också av stor betydelse för de offentliga finansernas utveckling. En ökad sysselsättning och höjda reallöner leder till ökade skatteinkomster och minskar utgifterna för arbetslösheten. Även räntenivåerna har betydelse för de offentliga finanserna. Den ökande skuldsättningen de senaste åren har ökat statsfinansernas känslighet för ränteförändringar. Diagram 1.8 Offentliga sektorns inkomster och utgifter, medelhög tillväxt Källor: Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet. Det privata finansiella sparandet minskar under kalkylperioden från den mycket höga nivå som råder i dagsläget. Speciellt är företagens finansiella sparande anmärkningsvärt högt. I takt med en ökande investeringsaktivitet är det därför naturligt att företagen minskar sitt finansiella sparande. I samtliga alternativ förblir bytesbalansen positiv under kalkylperioden. Detta är tydligast i alternativet med låg tillväxt där den privata sektorns konsumtions- och investeringsbeteende är som mest försiktigt, vilket tar sig uttryck i en lägre import. Diagram 1.9 Finansiellt sparande i offentlig sektor 1980-1998 Källor: Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet. I alternativet med medelhög tillväxt minskar den offentliga sektorns finansiella underskott från ca 10 % 1995 till 2,4 % 1998, som andel av BNP. Därmed uppfylls EU:s konvergenskriterium i detta avseende. Det primära finansiella sparandet, dvs. exklusive ränteutgifter och kapitalinkomster, visar ett svagt överskott 1998 uppgående till ca 0,5 % av BNP. De offentliga utgifterna minskar, som andel av BNP, från ca 70 % 1995 till drygt 64 % 1998, till en betydande del beroende på lägre utgifter för arbetsmarknadsstöd i olika former. Samtidigt ökar inkomsterna från ca 60 % till ca 62 % under samma period. Såväl utgifts- som inkomstandelar tenderar dock normalt att minska under en period med stigande resursutnyttjande i ekonomin. Detta är delvis en avspegling av de s.k. automatiska stabilisatorernas verkan. De budgetförstärkande åt- gärderna som vidtagits har därför i högre grad än vad som antyds av ovanstående siffror bidragit till att hålla uppe inkomstkvoten. Statsskulden når sitt maximum, som andel av BNP, under åren 1996 och 1997 då den båda åren uppgår till drygt 95 %. Såväl statsskulden som den konsoliderade offentliga bruttoskulden enligt Maastrichtdefinitionen minskar 1998. Skulden enligt Maastrichtdefinitionen uppgår dock till ca 90 % av BNP, vilket avsevärt överstiger konvergenskriteriet. Den offentliga sektorns finansiella nettoskuld, som andel av BNP, beräknas i stort sett vara oförändrad mellan 1997 och 1998. Diagram 1.10 Statsskuld 1980-1998 Källor: Konjunkturinstitutet och Riksgäldskontoret. I alternativet med låg tillväxt förbättras de offentliga finanserna i en långsammare takt. Detta beror bl.a. på högre utgifter för arbetslöshet samt lägre skatteintäkter jämfört med alternativet med medelhög tillväxt. Därtill kommer också att räntenivån antas vara högre vilket ökar belastningen på statens ränteutgifter. Underskottet i det finansiella sparandet år 1998 uppgår till ca 4,5 %, såväl för hela den offentliga sektorn som för staten. Därmed ökar statsskulden, som andel av BNP, något även år 1998. Denna ökningen från 1997 är dock mycket begränsad. I alternativet med hög tillväxt blir förbättringen av de offentliga finanserna så kraftig att såväl statsskuldkvoten som skuldkvoten enligt Maastrichtkriteriet, som andel av BNP, når sitt maximum redan år 1996. Sammantaget indikerar dessa kalkyler att de föreslagna budgetförstärkningarna innebär en markant förbättring av den offentliga sektorns finansiella situation i samtliga alternativ. Tillväxten och arbetslöshetens betydelse illustreras av att statsskuldskvoten minskar år 1998 vid såväl hög som medelhög tillväxt, medan en viss ökning sker 1998 i fallet med låg tillväxt. EU:s konvergenskriterium avseende den offentliga skuldsättningens nivå (maximalt 60 % av BNP) är långt ifrån att uppfyllas i något alternativ. Däremot uppfylls konvergenskriteriet avseende den offentliga sektorns finansiella sparande såväl i alternativet med hög som med medelhög tillväxt genom att underskottet understiger 3 % av BNP. Diagram 1.11 Den konsoliderade offentliga sektorns bruttoskuld (enligt Maastrichtdefinition) Källor: Konjunkturinstitutet och Riksgäldskontoret. 2 2 Internationell utveckling 2.1 Sammanfattande översikt Under perioden 1991-93 uppgick den årliga tillväxten i OECD till endast drygt 1 %. Återhämtningen, som inleddes i USA, började sprida sig till allt fler länder under loppet av 1993 och 1994 översteg tillväxten den trendmässiga takten. I USA har uppgången nu kulminerat och en viss dämpning kan förväntas den närmaste tiden. I Europa har vändningen varit påfallande snabb. Fortfarande finns dock betydande outnyttjade produktionsreserver i flertalet europeiska länder, varför tillväxten väntas tillta ytterligare. Den japanska ekonomin ligger efter övriga huvudregioner i konjunkturcykeln, men det förefaller som om en återhämtning har etablerats. BNP-tillväxten beräknas till 2,8 % i OECD 1994 respektive 2,3 % i OECD-Europa. Under 1995 och 1996 beräknas tillväxten bli knappt 3 % i OECD som helhet, medan den i Europa väntas överstiga 3 % 1996. I USA kommer den inhemska efterfrågan gradvis att dämpas under prognosperioden. Däremot väntas den inhemska efterfrågan i Europa och Japan tillta. I Europa beror detta främst på en ökad investeringsaktivitet och i Japan på en uppgång i privat konsumtion. Tabell 2.1 Bruttonationalproduktens utveckling i vissa OECD-länder Årlig procentuell förändring 1993 1994 1995 1996 USA 3,1 3,8 2,9 2,2 Japan 0,1 1,0 2,4 2,9 Västra Tyskland -1,7 2,0 2,4 3,2 Frankrike -1,0 2,1 3,0 3,3 Storbritannien 2,0 3,7 3,3 2,8 Danmark 1,4 4,6 3,3 2,8 Finland -2,4 3,7 4,8 4,1 Norge 2,2 4,8 2,9 2,6 OECD-Europa -0,6 2,3 2,8 3,1 OECD-totalt 1,1 2,8 2,8 2,7 Källor: OECD och Finansdepartementet. Inflationen i OECD dämpades till ca 2,2 % under det första halvåret 1994, den lägsta nivån sedan 1963. Inflationen ser dock ut att ha nått sin botten. En viss uppgång i prisökningstakten kan förutses när produktionsgapet i framför allt USA elimineras och efter hand minskar i Europa. I OECD beräknas prisökningstakten till 2,7 % 1995 och 3 % 1996. I Europa väntas inflationen något överstiga 3 % 1996. Det innebär att den genomsnittliga inflationen i EU hotar att överstiga nivån 2-3 %, vilken angivits som riktvärde i EUs riktlinjer för den ekonomiska politiken som antagits av Europeiska Rådet. Arbetslösheten i OECD ser ut att ha kulminerat nära 8,5 % under det första halvåret 1994 och väntas gradvis sjunka under prognosperioden till 7,7 %. I USA förutses arbetslösheten ligga strax under den nivå som anses förenlig med stabil inflation. I Europa antas arbetslösheten sjunka endast långsamt. I takt med att de ekonomiska utsikterna förbättras kommer även arbetskraftsutbudet att öka, vilket begränsar nedgången i arbetslösheten. Tabell 2.2 Konsumentpriser och arbetslöshet i vissa OECD-länder Årlig procentuell förändring 1993 1994 1995 1996 KPI USA 3,0 2,7 3,5 3,8 Japan 1,3 0,5 0,4 0,6 Västra Tyskland 4,1 3,0 2,3 2,5 Frankrike 2,1 1,8 2,0 2,5 Storbritannien 1,5 2,4 3,0 3,4 Danmark 1,2 2,0 2,5 3,0 Finland 2,2 1,2 2,3 2,7 Norge 2,3 1,5 2,3 2,7 OECD-Europa 3,2 2,8 2,9 3,3 OECD-totalt 2,8 2,3 2,7 3,0 Arbetslöshet1 OECD-Europa 10,7 11,6 11,3 10,9 OECD-totalt 8,0 8,3 7,9 7,7 1 Procent av arbetskraften. Källor: OECD och Finansdepartementet. De offentliga finanserna har förbättrats i många länder. Underskottet i den offentliga sektorns finansiella sparande i OECD som helhet sjönk från 4,2 % av BNP 1993 till ca 3,7 % av BNP 1994. Förbättringen är såväl cyklisk som strukturell. Under prognosperioden väntas inga ytterligare förbättringar i USA, medan underskottet i Europa minskar. I Japan stärks de offentliga finanserna när finanspolitiken skiftar över till att bli mer restriktiv. Medlemstaterna i EU strävar efter att uppnå en högre grad av konvergens i sina ekonomier. Maastrichtfördraget har flera mekanismer för att koordinera medlemstaternas ekonomiska politik. Det mest centrala är de konvergenskriterier som länderna ska uppfylla innan växelkurserna slutligen låses i tredje etappen av EMU. Dessa kriterier sätter bl.a. maximigränser för den offentliga sektorns budgetunderskott (3 av BNP) och konsoliderade bruttoskuld (60 % av BNP). Även inflationstakt, långa marknadsräntor samt växelkursutveckling ingår i kriterierna. Inflation och långa räntor i genomsnitt under en tidsperiod får inte överstiga nivån i en referensgrupp länder med mer än 1,5 respektive 2 procentenheter. Denna referensgrupp består av de tre länder som uppvisar störst prisstabilitet. Europeiska rådet utformar dessutom ett antal övergripande ekonomiska riktlinjer vilka medlemstaterna rekommenderas att följa. Dessa syftar bl.a. till att uppnå ökad ekonomisk konvergens. Vidare presenterar medlemmar vilka inte uppfyller kraven, ekonomiska program för att nå de uppsatta målen, s.k. konvergensprogram. I tabell 2.3 visas situationen vad gäller konvergenskriterierna under 1994 för nuvarande och blivande medlemsstater. I nuläget är det endast ett fåtal länder som uppfyller samtliga villkor, nämligen Luxemburg, Tyskland och Irland. Irland gör detta i kraft av att ha uppvisat en trendmässigt fallande skuldkvot. Allmänt sett är det kriterierna som gäller de offentliga finanserna som vållar de största problemen. Sverige uppfyller för närvarande endast kriterierna för inflation och den långa räntan. Spanien, Grekland, Italien och Portugal, har problem även med dessa variabler. En första prövning av konvergensvillkorens efterlevnad kommer att tas vid utgången av 1996. Om en majoritet av medlemslän- derna uppfyller de nödvändiga kraven, kan beslut fattas om att inleda EMUs tredje etapp. Att så skulle ske ter sig emellertid tämligen osannolikt. Tabell 2.3 Uppfyllandet av konvergenskriterierna 1994 Underskott1Skuld1 KPI2 Ränta1 Belgien 5,5 140 2,6 7,7 Danmark* 4,3 78 2,0 7,7 Tyskland 2,9 51 3,0 6,7 Grekland 14,1 121 10,8 - Spanien 7,0 63 4,8 9,9 Frankrike* 5,8 50 1,8 7,1 Irland 2,4 89 2,8 7,8 Italien 9,6 124 3,8 10,1 Luxemburg -1,3 9 2,3 7,0 Nederländerna 3,8 79 2,7 6,8 Portugal 6,2 70 5,5 10,1 Storbritannien 6,3 50 2,4 7,9 Sverige 11,2 82 2,2 9,1 Österrike 4,4 65 3,0 6,5 Finland* 4,7 72 1,2 8,0 Konvergenskriterium 3 % 60 % 3,2 % 9,6 % 1Källor: EU-kommissionen och Finansdepartementet. 2Källor: EU-kommissionen, Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet. För Grekland, Irland, Luxemburg och Portugal har privatkonsumtionsdeflator använts. OBS: Underskott och skuld är uttryckta som andel av BNP. KPI visar årlig procentuell förändring. Räntan avser ca 10-åriga löptider och visar genomsnittet fram till oktober 1994. Kriterierna för KPI och räntan är uträknade genom ett aritmetiskt genomsnitt av de tre länder som ingår i referensgruppen. Dessa länder markeras med stjärna (*). Utvecklingen på de internationella finansiella marknaderna har stått mycket i fokus de senaste åren. Diskussionen har bl.a. gällt i vilken grad de höjda realräntorna hindrar återhämtningen. Det är dock inte självklart att den nuvarande internationella realräntenivån ska uppfattas som onormalt hög. De långa realräntorna i OECD uppgick nämligen till omkring 5 % i genomsnitt under 1980-talet. Om jämförelsen i stället görs med realräntorna på 1960- och 1970- talet, framstår dock dagens räntor som mycket höga. I vissa länder, inklusive Sverige, är realräntorna mycket höga även jämfört med 1980-talets nivåer. Detta gäller framför allt efter den ränteuppgång som skett sedan början av året. Dessa länder kännetecknas ofta av att de har en ofördelaktig inflationshistoria. Detta förefaller vara den viktigaste anledningen till varför räntorna stigit olika mycket i olika länder. Även situationen för de offentliga finanserna förefaller till viss del förklara räntedifferenserna. Världshandeln utvecklades starkt under 1994. Marknadstillväxten för svensk export beräknas ha varit ca 9 %. Det kan jämföras med 1993 då marknaden minskade med 2 %. Den snabba vändningen i Europa är en viktig förklaring till förbättringen. Importen ökade särskilt mycket i de nordiska länderna. Världshandelns utveckling på medellång sikt förstärks av det nya GATT-avtalet som träder i kraft 1 januari 1995. Osäkerhetsmomenten under prognosperioden förefaller vara måttliga. Tillväxten kommer att bli förhållandevis hög och något omedelbart inflationshot föreligger inte i flertalet länder. På nedåtsidan är den främsta risken att ränteuppgången har en större negativ effekt på investeringsaktiviteten än vad som nu förutses. Det förefaller dock som om vinstnivåer och kapacitetsutnyttjande på kort sikt är viktigare bestämningsfaktorer för investeringarna än ränteläget. På uppåtsidan finns en risk att dynamiken i konjunkturförstärkningen underskattas. De problem som den ekonomiska politiken ställs inför de närmaste åren är hur den höga arbetslösheten kan reduceras och hur en långsiktigt hållbar position i de offentliga finanserna ska kunna uppnås. 2.2 Länderöversikter USAs ekonomi växte 1994 för andra året i rad snabbare än den potentiella tillväxten. Investeringarna fortsatte att öka snabbt, medan den privata konsumtionen utvecklats i påfallande jämn takt sedan återhämtningen inleddes 1991. Det skedde också en lageruppbyggnad under 1994. Även exporten har ökat kraftigt. Tillväxten det första halvåret 1994 var den högsta hittills under högkonjunkturen. Det finns tecken på att uppgången nu har kulminerat. Bl.a. har inköpen av nya bilar dämpats. Dessutom har bostadsbyggandet utvecklats svagt under en tid, även om den senaste noteringen visar på en ökning igen. Finanspolitiken har varit något åtstramande under 1994 genom bl.a. nedskärningar av försvarsutgifterna. Tillsammans med en konjunkturell förstärkning beräknas underskottet i den offentliga sektorn ha sjunkit till ca 2 % av BNP 1994. Penningpolitiken har gradvis stramats åt. Efter höjningen i november 1994 ligger den viktigaste styrräntan på 5,5 %. Trots att kapacitetsutnyttjandet är rekord- högt och arbetslösheten ligger under den nivå som tidigare genererat stigande löneökningar, har inflationen ännu inte stigit påtagligt. Löneökningarna har fortsatt att vara måttliga. BNP-tillväxten beräknas avta till 2,9 % 1995 och 2,2 % 1996. Investeringarna och den privata konsumtionen dämpas. De ränte- höjningar som genomförts och som förväntas genomföras, kommer att ha en dämpande effekt på hushållens inkomster och företagens investeringar. Inflationen beräknas tillta något och uppgå till nära 4 % 1996. Arbetslösheten beräknas ligga kvar kring 5,5 % av arbetskraften såväl 1995 som 1996. Tabell 2.4 Försörjningsbalans USA Procentuell volymförändring 1994 1995 1996 Privat konsumtion 3,4 2,7 2,0 Offentlig konsumtion -1,0 0,4 0,3 Bruttoinvesteringar 11,8 6,1 3,7 Bidrag från nettoexport -0,6 0,2 0,3 BNP 3,8 2,9 2,2 Källor: OECD och Finansdepartementet. Den japanska ekonomin tycks nu ha passerat botten efter ett par års stag- nation. Tillväxten i BNP uppgick till ca 1 % 1994 men bedöms öka till 2,4 % respektive 2,9 % under 1995 och 1996. Det är den inhemska efterfrågan som leder uppgången. Den expansiva finanspolitiken och de genomförda stimulanspaketen har givit positiva effekter på den privata konsumtionen. Apprecieringen av yenen har ökat konkurrenstrycket i ekonomin och industrin har genomfört produktivitetsförbättringar och kostnadsnedragningar. Detta har bl.a. skett genom innehållande av bonuslöner, ökat inslag av importerade insatsvaror samt utflyttning av produktionsverksamhet till omkringliggande låglöneländer. En generellt sett god tillgång av ledig kapacitet har hållit tillbaka indust- riinvesteringarna. Nu börjar dock kapacitetsutnyttjandet öka i vissa sektorer samt vinstutsikterna överlag förbättras. Detta leder till att de privata in- vesteringarna, främst i maskiner och utrustning, kommer att växa under de kommande åren. Finanspolitiken väntas nu bli återhållsam varför den offentliga konsumtionen och de offentliga investeringarna bedöms växa i långsammare takt under 1995 och 1996. Ökad importefterfrågan och svag exporttillväxt gör att nettoexporten fortsatt kommer att lämna ett negativt bidrag till BNP-tillväxten. Inflationstakten väntas förbli låg varför den låga nominella räntenivån torde bestå. Konsumentpriserna bedöms stiga med mindre än 1 % de närmaste åren. Tabell 2.5 Försörjningsbalans Japan Procentuell volymförändring 1994 1995 1996 Privat konsumtion 2,5 3,5 3,8 Offentlig konsumtion 2,5 2,0 1,5 Bruttoinvesteringar -0,1 2,1 2,7 Bidrag från nettoexport -0,7 -0,7 -0,5 BNP 1,0 2,4 2,9 Källor: OECD och Finansdepartementet. Uppgången i västra Tyskland inleddes under det andra kvartalet 1993. Återhämtningen har varit exportledd, men har efter hand som konjunkturuppgången mognat spridit sig till övriga delar av ekonomin. De lägre räntorna under 1993 och i inledningen av 1994 är en delförklaring till uppgången i ekonomin. Industrin har dessutom genomfört omfattande rationaliseringar, vilket stärkt konkurrenskraften betydligt. Arbetslösheten förefaller ha nått sin högsta nivå under sommaren 1994 varefter en nedgång har skett. Inflationen dämpades något under loppet av 1994 och uppgick till 2,7 % på årsbasis i november. Penningpolitiken lättades under förra våren men Bundesbank har låtit reporäntan vara oförändrad sedan i maj 1994. Samtidigt har penningmängdsökningen modererat. Finanspolitiken under 1994 var stram. Förbättringen i de offentliga finanserna har uppnåtts bl.a. genom en strikt kontroll av de offentliga utgifterna. Offentliga sektorns finansiella underskott sjönk 1994 till under 3 % av BNP. BNP-tillväxten väntas gradvis tillta under prognosperioden och når drygt 3 % 1996. Under 1995 hålls den privata konsumtionen tillbaka av en svag utveckling i de disponibla inkomsterna, bl.a. beroende på återinförandet av den s.k. solidaritetsavgiften. Hushållen väntas inte minska sitt sparande ytterligare från dagens nivå som är historiskt sett mycket låg. Inflationen väntas nå sin botten under 1995 och en viss begränsad uppgång förutses 1996. Som en reaktion på detta väntas Bundesbank inleda en uppdragning av styrräntorna. Tabell 2.6 Försörjningsbalans västra Tyskland Procentuell volymförändring 1994 1995 1996 Privat konsumtion 0,8 0,8 2,2 Offentlig konsumtion -0,3 1,0 0,5 Bruttoinvesteringar 1,8 4,3 6,0 Bidrag från nettoexport 0,8 0,6 0,5 BNP 2,0 2,4 3,2 Källor: OECD och Finansdepartementet. Tillväxttakten i Storbritannien tilltog ytterligare under andra halvåret 1994 och uppgick då till ca 4 % i årstakt. Den privata konsumtionen var drivande bakom återhämtningen 1992 och 1993. Under 1994 gav nettoexporten ett starkt positivt bidrag till BNP-tillväxten samtidigt som investeringsaktiviteten tilltog betydligt. Inflationstakten har slutat att dämpas, men inflationen har hållit sig på en oväntat låg nivå trots stark tillväxt och stigande importpriser. Löneökningarna har varit måttliga samtidigt som produktiviteten ökat. Arbetslösheten har sjunkit gradvis sedan början av 1993 och understiger nu 9 % av arbetskraften. Det finns dock ett stort inslag av deltidsarbete bland de som nu blivit sysselsatta. Penningpolitiken stramades åt under hösten då basräntan höjdes med sammanlagt en procentenhet till 6,25 %. Det föreligger dock en betydande marginal gentemot Tyskland i de långa räntorna, vilket tyder på att trovärdighet för inflationsbekämpningen ännu inte etablerats. Finanspolitiken var stram under 1994 och budgetunderskottet reducerades både strukturellt och cykliskt. Enligt det budgetförslag som lades fram i slutet av november beräknas underskottet i den offentliga sektorn minska till 3 % av BNP 1995. BNP- tillväxten beräknas uppgå till 3,7 % 1994 och 3,3 % 1995. Under 1996 sker en viss dämpning. Ökade investeringar, stark exporttillväxt och stigande sysselsättning driver ekonomin. Ytterligare förväntade åtstramningar av finans- och penningpolitiken bidrar till dämpningen. Inflationen väntas öka något till ca 3,5 % 1996. Därmed riskeras inflationsmålet på 1-4 % att överskridas. I slutet av regeringens innevarande mandatperiod, dvs. 1996-97 ska nämligen inflationen vara i den nedre delen av intervallet. Tabell 2.7 Försörjningsbalans Storbritannien Procentuell volymförändring 1994 1995 1996 Privat konsumtion 2,4 2,4 2,7 Offentlig konsumtion 1,5 1,0 1,0 Bruttoinvesteringar 5,0 7,0 6,0 Bidrag från nettoexport 0,6 0,2 -0,2 BNP 3,7 3,3 2,8 Källor: OECD och Finansdepartementet. Återhämtningen i Frankrike har stärkts i linje med övriga kontinentaleuro- peiska länder. Den inhemska efterfrågan var svag fram till det första kvartalet 1994, men har därefter tagit fart. Hushållens sparande har minskat som en följd av de bättre ekonomiska utsikterna. Nedragningen av lagren dämpades kraftigt under 1994, vilket gav ett betydande bidrag till BNP-tillväxten. Inflationen har stabiliserats under 2 % och är sedan en tid tillbaka bland de lägsta inom EU. Den tilltagande tillväxten har ännu inte haft någon positiv effekt på arbetslösheten, vilken har uppgått till ca 12,5 % av arbetskraften sedan början av 1994. Penningpolitiken fortsatte att lättas under inledningen av 1994, men styrräntorna har varit oförändrade sedan i juli. De långa räntorna har stigit med ca 2 procentenheter sedan början av 1994 och räntemarginalen gentemot Tyskland har ökat. Även budgetunderskottet ökade något förra året. Tillväxten förutses uppgå till ca 3 % 1995 för att sedan accelerera något ytterligare 1996. Höga vinster och stigande kapacitetsutnyttjande leder till en god utveckling av investeringarna. Ökad sysselsättning bör medverka till att sparkvoten dras ned ytterligare. Inflationen förväntas stiga något men bedöms fortfarande att vara bland de lägsta i EU. Budgetunderskottet beräknas minska under prognosperioden. Under 1995 höjs vissa indirekta skatter och de offentliga utgifterna hålls realt oförändrade. Tabell 2.8 Försörjningsbalans Frankrike Procentuell volymförändring 1994 1995 1996 Privat konsumtion 1,5 2,4 2,5 Offentlig konsumtion 1,2 1,0 1,0 Bruttoinvesteringar 0,3 4,6 6,0 Bidrag från nettoexport -0,1 -0,1 0,1 BNP 2,1 3,0 3,3 Källor: OECD och Finansdepartementet. Danmark är inne i en stark tillväxtfas. BNP-tillväxten uppgick preliminärt till 4,6 % under 1994 men dämpas gradvis till 2,8 % 1996. Motorn i den danska uppgången har varit privat konsumtion. Detta kommer dock att skifta något i och med att uppgången breddas med hjälp av förbättrad nettoexport samt investeringsaktivitet. Hushållens disponibla inkomster ökar bl.a. genom den inkomstskattesänkning som genomfördes i början av 1994. Även sparkvoten sjunker, vilket bidrar till att hålla konsumtionen uppe. Investeringarna väntas under prognosperioden stiga kraftigt när kapacitetsutnyttjandet nu närmat sig historiskt höga nivåer. Inflationstakten är på låga 2 % men väntas stiga till ca 3 % 1996. Avgörande för inflationsutvecklingen blir, förutom ökade priser på insatsvaror, huruvida den ökade ekonomiska aktiviteten mynnar ut i höjda löneanspråk. Finanspolitiken kommer att stramas åt, vilket leder till att budgetunderskottet 1996 kommer att understiga de 3 % som stipuleras i konvergenskriterierna för EMU. Arbetsmarknadsläget, med en hög strukturell arbetslöshet, är fortfarande det främsta problemet i den danska ekonomin. Arbetslösheten uppgår till 12 % av arbetskraften. Den förbättrade konjunkturen och införda arbetsmarknadsåtgärder väntas ge en minskning i arbetslösheten med ett par procentenheter fram till 1996. Tabell 2.9 Försörjningsbalans Danmark Procentuell volymförändring 1994 1995 1996 Privat konsumtion 5,6 4,2 3,0 Offentlig konsumtion 1,2 0,7 0,6 Bruttoinvesteringar 6,5 6,0 5,6 Bidrag från nettoexport -1,5 -0,2 0,1 BNP 4,6 3,3 2,8 Källor: OECD och Finansdepartementet. I Finland slog konjunkturomsvängningen definitivt igenom under andra hälften av 1994. BNP ökade preliminärt med 3,7 % 1994 och under 1995 och 1996 väntas en tillväxt på 4,8 % respektive 4,1 %. Tudelningen i ekonomin är påtaglig. Det är fortfarande exporten som är motorn i ekonomin, men dess bidrag till tillväxten kommer att dämpas de närmsta två åren beroende på den finska markens appreciering under 1994 samt en ökad importefterfrågan. Den privata konsumtionen väntas öka kraftigt under 1995 och 1996 beroende på ökad optimism bland hushållen och en neddragning av sparandet efter de senaste årens skuldsanering. De ljusare framtidsutsikterna visar sig också i en kraftig tillväxt i bruttoinvesteringarna, speciellt inom tillverkningsindustrin, då vinster och kapacitetsutnyttjande stiger till mer normala nivåer. Inflationstrycket är fortfarande lågt i ekonomin och förväntas så förbli. En viss uppgång i inflationstakten kan dock ej uteslutas, mycket beroende på löneutvecklingen. Penningpolitiken är relativt expansiv men de långa realräntorna ligger på ca 8 %. Dessa kan dock pressas nedåt i takt med att förtroendet för inflationsbe- kämpningen ökar och saneringen av statsfinanserna fortgår. Den offentliga konsumtionen kommer fortsätta att minska de närmsta åren. Det främsta problemet i den finska ekonomin är arbetslösheten som i slutet av 1994 låg kring 18 % av arbetskraften. Under prognosperioden bedöms arbetslösheten minska till följd av den ökade ekonomiska aktiviteten. Tabell 2.10 Försörjningsbalans Finland Procentuell volymförändring 1994 1995 1996 Privat konsumtion 0,0 4,7 4,5 Offentlig konsumtion -3,2 -1,5 -0,3 Bruttoinvesteringar 6,8 13,0 10,0 Bidrag från nettoexport 2,3 0,0 -0,3 BNP 3,7 4,8 4,1 Källor: OECD och Finansdepartementet. Norge uppvisar en stark återhämtning. Under 1994 ökade BNP med 4,8 %. Under 1995 och 1996 sker en viss dämpning till 2,9 % respektive 2,6 %. Norska folkets nej i folkomröstningen om medlemskap i EU väntas inte få några substantiella effekter på norsk ekonomi inom prognosperioden, men på längre sikt påverkas den norska tillverkningsindustrin. Fastlandsekonomin växte något långsammare under 1994 än den samlade ekonomin, men bedöms utvecklas i linje med denna under 1995 och 1996. Ett relativt lågt ränteläge stimulerar den privata konsumtionen, vil- ken hållits tillbaka av en längre period av skuldsanering. Ett högt kapaci- tetsutnyttjande och det gynnsamma ränteläget bidrar till att investeringarna ökar. Nettoexporten ger ett positivt bidrag till tillväxten i takt med att konjunkturen i omvärlden förbättras. Inflationen var fortsatt låg 1994 och uppgick till 1,5 %. Denna bedöms öka gradvis till 2,7 % 1996. Ett osä- kerhetsmoment är de kommande löneförhandlingarna och dess effekter på inflationstakten och penningpolitiken. Arbetslösheten uppgick till 5,5 % i slutet av 1994, vilket är lågt i ett europeiskt perspektiv men högt efter norska förhållanden. Arbetslösheten beräknas sjunka ner mot 4,5 % fram till 1996. De redan starka offentliga finanserna kommer att förbättras i takt med den stärkta konjunkturen. Tabell 2.11 Försörjningsbalans Norge Procentuell volymförändring 1994 1995 1996 Privat konsumtion 4,1 3,2 2,6 Offentlig konsumtion 3,2 1,4 1,2 Bruttoinvesteringar 4,0 3,2 3,3 Bidrag från nettoexport 1,8 0,8 1,1 BNP 4,8 2,9 2,6 Källor: OECD och Finansdepartementet. 22 3 Utrikeshandel En internationell konjunkturuppgång samt en god konkurrenskraft medförde att varuexporten ökade med hela 14 % under 1994. Det är det högsta ökningstal som noterats sedan 1973. Marknadstillväxten för bearbetade varor uppgick till ca 9 % 1994. Under prognosperioden beräknas marknadstillväxten till ca 8 % per år, samtidigt som svensk exportindustri väntas ta ytterligare marknadsandelar. Detta medför en fortsatt stark exportutveckling. Även varuimporten ökade mycket kraftigt under 1994, trots en betydande konkurrenskraftsförstärkning för importkonkurrerande inhemsk produktion. Under 1995 och 1996 avtar dock importökningen. Överskottet i både handelsbalansen och bytesbalansen stiger under 1995 och 1996. Överskottet i bytesbalansen 1996 väntas uppgå till 59,9 miljarder kr, vilket motsvarar 3,6 % av BNP. 3.1 Export och import En fortsatt stark internationell konjunktur ökar efterfrågan på svenska ex- portvaror under prognosperioden. Inom hela OECD-området stiger den ekonomiska aktiviteten. Bland enskilda länder är det främst de nordiska grannländerna som väntas nå de högsta tillväxttalen. Under det senaste året är det emellertid på marknaderna i Fjärran Östern samt i Central och Östeuropa som de svenska företagen noterat de största exportframgångarna. Exporten till dessa regioner steg med 30 respektive 50 % i löpande priser och tillsammans svarar de nu för ca 13 % av Sveriges varuexport. Under prognosperioden fortsätter exporten att stiga till dessa områden. Den totala marknadstillväxten för bearbetade varor uppgår under 1995 och 1996 till ca 8 % såväl 1995 som 1996. Industrins konkurrenskraft har kraftigt förbättrats under de senaste åren. Detta beror dels på deprecieringen av den svenska kronan, dels på en snabb produktivitetstillväxt. Den relativa enhetsarbetskostnaden har fallit betydligt mer än efter devalveringarna 1981 och 1982. Ökad konkurrenskraft ledde till att exportindustrin gjorde stora marknadsandelsvinster under 1993. Effekten av en relativprissänkning slår dock igenom med viss fördröjning vilket innebär att marknadsandelsvinsten bedöms bli störst 1994. Under 1995 och 1996 förutsätts en viss appreciering av kronan vilket bidrar till en relativprishöjning och därmed en försämrad konkurrenskraft. Försämringen är dock liten mot bakgrund av den gynnsamma konkurrenssituation som exportindustrin befinner sig i. Därför antas vissa marknadsandelsvinster göras även under 1995 och 1996. Tabell 3.1 Exportmarknadstillväxt, relativa priser, marknadsandelar och export av bearbetade varor Procentuell förändring 1992 1993 1994 1995 1996 Exportmarknadstillväxt 14 OECD-länder 2,8 -3,1 9,1 8,0 7,1 Totalt 3,9 -1,0 8,6 8,3 7,7 Priser 14 OECD-länders exportpriser, SEK -1,4 23,9 2,2 0,7 0,1 Svenska exportpriser -2,1 8,4 3,0 2,0 0,8 Relativpris -0,7 -12,5 0,8 1,3 0,7 Marknadsandelar, volym 14 OECD-länder -2,2 7,9 6,7 3,4 0,7 Totalt -4,2 9,7 7,6 3,3 0,6 Exportvolym 14 OECD-länder 0,5 4,6 16,4 11,7 7,8 Totalt -0,4 8,6 16,9 11,9 8,4 Anm.: Exportmarknadstillväxt avser en sammanvägning av importökningen av bear- betade varor i olika länder. Som vikter har använts ländernas andelar som mottagare av svensk export av bearbetade varor. OECD-ländernas importpriser vägs samman på motsvarande sätt. Källor: Konjunkturinstitutet, OECD och Finansdepartementet. Den kraftiga exportökningen under 1993 och 1994 har lett till att kapa- citetsutnyttjandet stigit snabbt. Under 1995 kan kapacitetsutnyttjandet innebära en restriktion för exportökningen inom vissa sektorer, främst inom basindustrin. Investeringarna antas dock öka kraftigt under prognosperioden, vilket betyder att det inte bör uppkomma några generella kapacitetsbrister. Deprecieringen av den svenska kronan innebar att företagen kunde höja exportpriser och vinstmarginaler kraftigt under 1993 samtidigt som relativpriset sjönk. År 1994 stannade exportprisökningen på ca 3 %, vilket innebar en svag relativprishöjning. Under 1995 och 1996 stiger företagens rörliga kostnad till följd av snabba prisökningar på vissa basindustrivaror samt relativt höga löneökningar i förhållande till produktivitetstillväxten. Apprecieringen av kronan antas dock medföra en viss press nedåt på företagens prissättning. Mot bakgrund av företagens nuvarande höga vinstnivåer förefaller det rimligt att företagen värnar om sitt konkurrensläge genom att hålla tillbaka kostnadsövervältringen på priserna genom sänkta vinstmarginaler. Den förutsedda utbyggnaden av produktionskapacitet under 1995 och 1996 bör också medföra att företagen håller nere prisökningarna för att kunna ta ytterligare marknad- sandelar. Diagram 3.1 Marknadsandelar och relativpris för exporten av bearbetade varor Källor: Konjunkturinstitutet, OECD, Statistiska Centralbyrån och Finansdepartementet Sammantaget innebär den allt starkare internationella efterfrågan i kom- bination med en fortsatt gynnsam konkurrenssituation att varuexporten ökar kraftigt resten av prognosperioden, med 10,2 % 1995 och 7,6 % 1996. Importen av varor ökade under de tre första kvartalen 1994 med knappt 13 % jämfört med motsvarande period 1993. Den största ökningen noterades för importen av insatsvaror, som ökade med 22 %. Förändringen av svensk efterfrågan riktad mot import beräknas med hjälp av den s.k. importvägda efterfrågan. Detta mått visar utvecklingen av de olika efterfrågekomponenterna, sammanvägda med avseende på genomsnittligt importinnehåll av bearbetade varor. Den importvägda efterfrågan sjönk under perioden 1990 till 1993 med mellan 3 och 5 % årligen. Nedgången förklaras till största delen av ett kraftigt fall i maskininvesteringar och privat varukonsumtion. Importen av bearbetade varor sjönk med drygt 7 % 1991, men därefter har importen varit klart starkare än vad den importvägda efterfrågan motiverar. Det är naturligt att importen växer något snabbare än den importvägda efterfrågan. Detta speglar den trendmässiga ökningen av världshandeln. I synnerhet 1993 var emellertid ökningen av importen oförklarligt stor. Till följd av den kraftiga exportexpansionen och en betydande uppgång för maskin- och lagerinvesteringarna beräknas den importvägda efterfrågan ha ökat med 11% 1994. Importen av bearbetade varor bedöms samtidigt ha stigit med nära 14 %. Tabell 3.2 Importvägd efterfrågan på bearbetade varor Bidrag till förändringen av importvägd efterfrågan, procentenheter 1993 1994 1995 1996 Offentlig varukonsumtion 0,2 -0,1 0,3 -0,1 Privat varukonsumtion -2,4 -0,1 -0,1 0,6 Byggnadsinvesteringar -1,8 -1,1 0,1 0,3 Maskininvesteringar -2,0 3,9 3,9 2,7 Export av bearbetade varor2,7 6,0 4,4 3,1 Lagerförändringar -0,4 2,5 -0,8 0,2 Importvägd efterfrågan -3,7 11,1 7,8 6,8 Import av bearbetade varor3,2 13,8 7,5 5,7 Anm.: Beräkningarna av importvägd efterfrågan utgår från konstant importinnehåll. Källor: Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet. Importens relativa avvikelse från efterfrågeutvecklingen var mindre 1994 än året dessförinnan, men skillnaden är ändå svårförklarligt stor. Deprecieringen av den svenska kronan och lägre relativa enhetsarbetskostnader har medfört en betydande förstärkning av konkurrenskraften för svenska producenter gentemot utländska. Hemmamarknadspriserna för bearbetade varor har i relation till importpriset sjunkit med mer än 10 % sedan 1992. Utifrån det historiska mönstret skulle importen därmed förväntas utvecklas svagare än vad som indikeras av efterfrågeutvecklingen. Orsaken till underskattningen torde delvis ligga i att importbenägenheten i den kraftigt expanderande exportindustrin är högre än genomsnittligt och att importandelen i maskininvesteringarna ökat. Den djupa lågkonjunkturen har också ha slagit ut inhemska underleverantörer, vilket kan ha givit upphov till vissa utbudsproblem. Vidare är ett leverantörsbyte förenat med vissa kostnader, vilket medför att prisförändringar sannolikt slår igenom med betydande tidsfördröjning. Under prognosperioden bedöms effekten av den kraftiga relativprisförbättringen för den inhemska produktionen göra sig alltmer gällande. Ökningstakten för den importvägda efterfrågan väntas minska betydligt 1995, bl.a. på grund av att lagerinvesteringarna växlar från ett positivt till ett negativt bidrag. Importen av bearbetade varor väntas i princip stiga i takt med efterfrågan, vilket innebär att den inhemska produktionen inte längre tappar marknadsandelar. Under 1996 väntas den inhemska industrin vinna marknadsandelar, trots att relativpriset mellan hemmaproduktion och import beräknas stiga till följd av den antagna apprecieringen. Förklaringen är att produktionskapaciteten byggs ut relativt kraftig samtidigt som relativpriset fortfarande gör inhemsk produktion mycket konkurrenskraftig. Tabell 3.3 Export och import av varor MiljarderProcentuell volymutvecklingProcentuell prisutveckling kr 1993 1994 1995 1996 1994 1995 1996 Varuexport Bearbetade varor 323,7 16,9 11,9 8,4 3,0 2,0 0,8 Fartyg 7,7 -24,3 -41,6 2,6 4,1 4,3 1,3 Petroleumprodukter 12,2 -5,0 2,7 2,3 -6,1 3,0 0,8 Övriga råvaror 44,6 5,7 5,1 3,2 13,2 12,2 3,9 Summa Varuexport 388,3 14,0 10,2 7,6 3,9 3,2 1,1 Varuimport Bearbetade varor 262,5 13,8 7,5 5,7 4,0 2,3 0,4 Fartyg 1,5 119,9 5,9 -21,7 3,6 2,8 1,1 Råolja 17,1 -4,6 2,7 2,6 -6,5 3,1 1,1 Petroleumprodukter 12,0 13,0 4,0 1,1 -5,1 0,2 1,1 Övriga råvaror 40,2 4,2 5,7 4,4 10,2 9,4 3,6 Summa Varuimport 333,3 12,2 6,9 5,0 3,9 3,1 0,9 Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. De totala nivåerna på export- och importvolymen påverkas troligen ej i större utsträckning av det svenska medlemskapet i EU. Vissa sammansättningseffekter, med avseende på såväl länder som varor, är ändå att vänta. Medlemskapet innebär att alla handelsrestriktioner vad gäller jordbruks- och livsmedelsprodukter slopas gentemot EU-länderna. Därmed ökar troligen handeln med dessa produkter. Som medlemmar i EU kommer Sverige att bl.a. tillämpa EU:s antidumpningstullar samt kvoteringssystem för import av vissa varor, främst tekovaror, från länder utanför unionen. Detta torde medföra att det sker en omfördelning mot ökad handel med EU-länderna. 3.2 Bytesbalansen Överskottet i handelsbalansen stiger till följd av den starka exporten. År 1996 beräknas överskottet uppgå till ca 115 miljarder kr, vilket motsvarar 6,8 % av BNP. Nettot av handeln med tjänster förbättrades avsevärt under 1993, främst till följd av en uppgång i resevalutanettot. Det svenska utlandsresandet föll drastiskt till följd av minskade disponibla inkomster för hushållen samt på grund av deprecieringen av kronan. Samtidigt ökade utländsk turism i Sverige. Under 1994 ökade utlandsresandet åter och nettot försämrades. År 1995 bedöms den svaga inkomstutvecklingen ha en tillfälligt återhållsam effekt på resandet, trots att apprecieringen av kronan innebär att det blir något billigare att resa utomlands. Året därpå växer underskottet i resevalutanettot på nytt. Försämringen i resevalutanettot motverkas av ökade intäkter från sjöfart och övriga tjänster som genereras av ökad varuexport. Därmed förbättras det totala tjänstenettot. Tabell 3.4 Bytesbalans Miljarder kr 1992 1993 1994 1995 1996 Varuexport 326,0 388,3 460,0 522,8 569,0 Varuimport 290,9 333,3 388,3 428,3 453,7 Korrigeringspost -0,8 -0,7 -0,7 -0,7 -0,7 Handelsbalans 34,3 54,3 70,9 93,8 114,6 Sjöfartsnetto 8,4 9,5 9,4 10,2 11,0 Övriga transporter 1,4 1,7 1,2 1,2 1,3 Resevaluta -22,8 -14,2 -16,7 -15,3 -17,1 Övriga tjänster -0,4 1,4 1,8 2,0 3,1 Tjänstebalans -13,4 -1,6 -4,3 -1,9 -1,8 Löner 0,6 0,7 0,5 0,5 0,5 Avkastning på kapital-54,0 -67,0 -47,6 -40,5 -31,8 därav räntenetto -62,9 -66,6 -62,9 -60,6 -56,6 direktinvesteringar9,7 0,0 16,0 22,0 27,0 portföljaktier -0,8 -0,4 -0,7 -1,9 -2,2 Övriga transfereringar-15,2-13,6 -14,1 -28,4 -21,7 Bytesbalans -47,6 -27,1 5,5 23,5 59,9 Andel av BNP -3,3 -1,9 0,4 1,5 3,6 Anm.: På grund av avrundning summerar inte alltid delarna till totalen. Källor: Konjunkturinstitutet, Riksbanken och Finansdepartementet. Posten avkastning på kapital består av räntebetalningar till och från utlandet samt av avkastningen från direktinvesteringar och portföljaktier. Efter en lång period av successivt stigande underskott vände utvecklingen under 1994. Denna förbättring väntas fortsätta under prognosperioden. Räntenettot beror på storleken på den räntebärande nettoskulden mot utlandet samt av det svenska och internationella ränteläget. Underskottet i räntenettot steg snabbt under 1992 och 1993 beroende på att den räntebärande utlandsskulden ökade. Stora bytesbalansunderskott ledde under dessa år till en kraftig skulduppbyggnad i utländsk valuta. Dessutom hade deprecieringen av kronan stor inverkan på nettoskuldens storlek. Stigande överskott i bytesbalansen 1995 och 1996 resulterar i en minskning av den räntebärande nettoskulden. Till detta bidrar också den antagna apprecieringen av kronan. Därmed förbättras räntenettot successivt. Under slutet av 1980-talet byggde svenska företag upp ansenliga tillgångar i utlandet genom direktinvesteringar. Dessa är betydligt större än utländska företags tillgångar i Sverige och därmed har den samlade avkastningen också varit betydligt högre. Den kraftiga lönsamhetsförbättringen inom svensk exportindustri under 1993 har dock lett till att avkastningen på utlandets direktinvesteringstillgångar i Sverige ökat kraftigt. Denna omsvängning har medfört en revidering av bytesbalansen med ca 13 miljarder kr 1993. I takt med att den internationella konjunkturen vänder uppåt ökar dock avkastningen på de svenska utlandstillgångarna vilket innebär att nettot stiger igen fram till 1996. Under 1995 och 1996 påverkas också bytesbalansen av medlemskapet i EU. Nettobelastningen på bytesbalansen av avgiften till EU och återflödet till Sverige beräknas uppgå till ca 13,6 miljarder kr 1995 och 8,6 miljarder kr 1996. Sammantaget visade bytesbalansen 1994 ett överskott för första gången sedan 1986. Överskottet väntas stiga till 59,9 miljarder kr 1996, vilket motsvarar 3,6 % av BNP. Det främsta bidraget till förbättringen kommer från handelsbalansen, men därutöver bidrar också minskningen i underskottet av avkastning på kapital. 32 4 Näringslivets produktion Näringslivets produktion steg 1994 med närmare 4 % efter att ha fallit tre år i rad. Uppgången var i betydande grad industriledd. Det mycket gynnsamma konkurrensläget har medfört en snabb exportuppgång. Industriproduktionen ökade med hela 9 % under 1994. Spridningseffekter medförde att produktionen steg också i de industrirelaterade tjänstesektorerna, medan byggproduktionen minskade med ytterligare 5 % till följd av fortsatt fallande bostadsinvesteringar. Tabell 4.1 Näringslivets produktion Procentuell volymförändring 1992 1993 1994 1995 1996 Jordbruk, fiske och skogsbruk-2,97,4 4,9 3,9 1,9 Industri -3,3 1,5 9,0 7,0 6,8 El-, gas-, värme- och vattenverk-1,9-1,20,0 2,0 0,5 Byggnadsindustri -4,5 -6,6 -5,5 4,2 3,0 Näringslivets tjänster 1,0 -3,6 2,9 3,3 3,7 Summa näringslivet -1,0 -2,1 3,6 4,4 4,4 Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Under prognosperioden förväntas den investeringsledda uppgången i den inhemska efterfrågan samt en tilltagande europeisk tillväxt resultera i att industriproduktion fortsätter att stiga snabbt, vilket leder till ett högt genomsnittligt kapacitetsutnyttjande. Några generella flaskhalsproblen torde dock inte uppkomma. Produktionen i den privata tjänstesektorn beräknas öka med över 3 % såväl 1995 som 1996. År 1995 är det främst tjänstebranscher som är beroende av industrins utveckling som växer. År 1996 beräknas dock den privata konsumtionen ge ett större positivt bidrag till tjänsteproduktionen. Byggverksamheten stiger till följd av konjunkturuppgången samt det stimulanspaket som är inriktat på bygginvesteringar. Under 1996 förväntas också bostadsproduktionen återigen öka. 4.1 Industri Den svenska industrins mycket gynnsamma konkurrensläge väntas bestå under de närmaste två åren, trots en viss appreciering av den svenska kronan. Den goda internationella konjukturen samt en tilltagande inhemsk efterfrågan förväntas medföra en snabb industriell expansion. En fortsatt god produktivitetsutveckling samt måttliga lönekostnadsökningar innebär att lönsamheten beräknas ligga kvar på en hög nivå. Genom att realräntan väntas falla ökar den relativa avkastningen på industriell verksamhet. Sammantaget förväntas det medföra en betydande investeringsuppgång och därmed utökad produktionskapacitet. Tabell 4.2 Nyckeltal för industrin Procentuell förändring 1992 1993 1994 1995 1996 Industriproduktion -3,3 1,5 9,0 7,0 6,8 varav basindustri 4,0 6,5 4,0 4,4 3,4 verkstadsindustri exkl. varv-4,20,214,7 9,3 8,7 övrig industri -4,4 1,1 5,3 5,5 5,8 Konkurrenskraft Lönekostnad per timme 3,7 0,7 3,6 6,6 5,5 Produktivitet 5,4 6,5 3,8 1,9 2,8 Enhetsarbetskostnad, (ULC)-1,6-5,5 -0,2 4,6 2,6 14 OECD-länders ULC, SEK0,9 25,8 0,8 -0,8 -0,6 14 OECD-länders ULC 2,0 1,6 -0,9 0,6 1,8 Relativ ULC, SEK -2,5 -24,8 -1,0 5,5 3,2 Anm.: Konkurrentländernas ULC (Unit Labour Cost, dvs. arbetskostnad per prod- ucerad enhet) och växelkurser är viktade med OECD:s konkurrentvikter, som tar hänsyn till konkurrensen med både export och hemmaproduktion på exportmarknaden. Konkurrensen gentemot länder utanför OECD-området är inte inkluderad. Källor: Konjunkturinstitutet, OECD, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Industriproduktionen steg med 9,0 % under 1994. Produktionsnivån beräknas vid årsskiftet 1994/1995 ha passerat den tidigare toppnivån noterad i början av 1990. Konjunkturuppgången berör nu praktiskt taget hela industrin även om efterfrågeökningen är betydligt större inom de exportinriktade sektorerna än inom de hemmamarknadsorienterade. Under perioden juli-september 1994 var orderingången från hemmamarknaden 11 % högre än under motsvarande period 1993. Ökningen från exportmarknaden uppgick till 23 %. Enligt Konjunkturinstitutets konjunkturbarometer planerar industriföretagen för en markant höjning av produktionen åtminstone till och med första halvåret 1995. En viss förstärkning av konjunkturläget i Europa samt en ökad inhemsk efterfrågan på framför allt investeringsvaror väntas medföra att industriproduktionen växer stabilt även under resten av prognosperioden. Under perioden förväntas också en viss importsubstitution ske till förmån för svenska leverantörer. På grund av bl.a. långa kontraktstider har många av de svenska storföretagen, trots det gynnsamma kostnadsläget, ännu inte gått över till inköp från svenska underleverantörer i den utsträckning som de ändrade relativpriserna motiverar. Industriproduktionen beräknas öka med ca 7 % vardera åren 1995 och 1996. Diagram 4.1 Industriproduktion och kapacitetsutnyttjande Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Det höga kapacitetetsutnyttjandet har ökat oron för att produktionsökningen skall avstanna och priserna stiga snabbt på grund av kapacitetsbrist. Inom exempelvis järn- och stålindustrin uppgick det faktiska kapacitetsutnyttjandet till över 96 % tredje kvartalet 1994. Andelen företag som uppger ökade leveranstider för insatsvaror har också ökat. För industrin som helhet är dock fortfarande utnyttjandegraden lägre än vid slutet av 1980-talet. Under tredje kvartalet 1994 var det faktiska kapacitetsutnyttjandet 88,6 % vilket kan jämföras med 90,2 % då det nådde sin förra topp. Det möjliga kapacitetsnyttjandet med befintlig arbetsstyrka har dock fortsatt att stiga i takt med personalrekryteringarna och uppgick till 93,8 %. Produktionspotentialen var således vid denna tidpunkt ca 5 %. De tre senaste åren (1992-1994) har nettokapitalstocken minskat med knappt 5 %. Beräkningarna av denna baseras dock på historiska avskrivningstakter. Med utgångspunkt i produktion och kapacitetsutnyttjandet kan den möjliga produktionskapaciteten beräknas, vilket ger en något annorlunda bild. Den steg nämligen med ca 3 % mellan 1992 och 1994. Under perioden har sannolikt det inledningvis svaga vinstläget och därefter den mycket kraftiga konjunkturuppgången medfört att maskiner och anläggningar behållits längre tid i produktion än normalt. Samtidigt har utnyttjandetiden ökat genom införande av extra skift m.m. Sannolikt kvarstår en viss potential till utökad produktionskapacitet genom bl.a. ökad utnyttjandetid. Investeringsprognosen innebär att kapitalstocken växer med 2,5 % 1995 och med närmare 5 % 1996. Därmed torde inte några generella s.k. flaskhalsproblem uppstå under prognosperioden trots den snabba produktionsökningen. Denna bild bekräftas också av Konjunk- turinstitutets industribarometer där företagen planerar för en fortsatt hög produktionsökning och en kraftig utbyggnad av produktionskapaciteten första halvåret 1995. Även den sannolikt goda tillgången på kvalificerad arbetskraft begränsar risken för flaskhalsproblem. Inom vissa branscher inom basindustrin begränsas produktionsökningarna av ett i dagsläget mycket högt resursutnyttjande. De investeringsplaner som föreligger innebär dock att produktionskapaciteten byggs ut avsevärt under året vilket minskar risken för flaskhalsproblem även inom detta område. Konkurrenskraft Lågkonjunkturen i början av 1990-talet innebar att ett omfattande ratio- naliseringsarbete inleddes. Tillsammans med vändningen i industrikonjunkturen har detta medfört en hög produktivitetstillväxt i svensk industri. Enligt de reviderade nationalräkenskaperna steg arbetsproduktiviteten med 12 % mellan 1991 och 1993. År 1994 steg produktiviteten preliminärt med ytterligare ca 4 %. Produktivitetsförbättringen tillsammans med försvagningen av kronan och sänkningen av arbetsgivaravgifterna den 1 januari 1993 har medfört en starkt förbättrad konkurrenskraft. Den relativa enhetsarbetskostnaden minskade med 26 % jämfört med Sveriges 14 viktigaste konkurrentländer mellan 1992 och 1994. Den rationaliseringspotential som fanns efter föregående högkonjunktur bedöms nu i stort vara uttömd. Därigenom avtar produktivitetstillväxten. Industrin väntas genomföra stora investeringar såväl 1995 som 1996, samtidigt som sysselsättningen ökar. Från och med 1996 förväntas produktivitetstillväxten tillta. Tillgången på kvalificerad arbetskraft bedöms förbli god. Sysselsättningsökningen och det höga vinstläget förväntas ändå innebära att lönerna ökar med 5,5 % vardera prognosåren. Höjningen av arbetsgivaravgifterna med 1,5 procentenheter innebär då att industrins lönekostnad per timme stiger med 6,6 % år 1995. Sammantaget beräknas därmed industrins enhetsarbetskostnad öka i en takt som överstiger våra konkurrentländers. Frånsett de högre lönekostnadsökningarna i Sverige kan det förklaras av att industrin utomlands ligger senare i konjunkturfasen än den svenska. Därigenom ökar produktiviteten snabbare (3,0 %) 1995 utomlands än i Sverige. Under 1996 utvecklas däremot kostnaden per producerad enhet i Sverige i en takt som är ungefär lika hög som i omvärlden. Den antagna apprecieringen av kronan innebär att industrins relativa enhetsarbetskostnad, räknat i gemensam valuta, beräknas öka med ca 8 % jämfört med Sveriges 14 viktigaste konkurrentländer under prognosperioden 1995-1996. Trots detta är konkurrenskraften 1996 starkare än efter devalveringen 1982. Således består i hög grad svensk industris gynnsamma konkurrenssituation. 39 Diagram 4.2 Industrins arbetskostnad per producerad enhet i Sverige relativt 14 OECD-länder 1980-1996 Källor: OECD, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Industrins lönsamhet Lågkonjunkturen i början av 1990-talet medförde en kraftig lönsamhetsförsämring. Industrins soliditet urholkades därmed. År 1993 steg industrins bruttomarginal, mätt som bruttoöverskottet i procent av bruttoproduktionsvärdet, till ca 11 % vilket är en nivå som är högre än efter devalveringarna i början av 1980-talet. Det var framförallt de exportorienterade företagen som kunde höja sina marginaler medan de hemmamarknadsinriktade företagen till följd av höjda importpriser och en låg efterfrågan sänkte sina marginaler. År 1994 steg lönsamheten ytterligare trots höga importprishöjningar och stigande råvarupriser. Vinstökningen kan förklaras av produktivitetshöjningen och de måttliga lönekostnadsökningarna. Den förväntade apprecieringen under 1995 begränsar importprishöjningarna. Insatsvarukostnaden beräknas ändå öka relativt kraftigt. Det kan förklaras dels av den internationella prisuppgången på basindustriprodukter, dels av höjningen av arbetsgivaravgiften på 1,5 % som leder till högre hemmamarknadspriser på bearbetade varor. Produktpriserna väntas stiga med knappt 5 %, vilket innebär att vinstandelen stiger något. Det är framförallt basindustrin som genomför mer betydande prishöjningar medan exportföretagen i andra branscher förväntas sänka marginalerna. Den kraftiga kapacitetsutbyggnaden bedöms leda till att exportföretagen är relativt återhåll- samma vad avser prishöjningar. Hemmamarknadsföretagen kan däremot i begränsad omfattning höja sina marginaler i det rådande konjunkturläget. Tabell 4.3 Industrins rörliga kostnader, produktpriser, marginaler per producerad enhet samt bruttoöverskottsandel 1992 1993 1994 1995 1996 Procentuell förändring per producerad enhet: Förbrukningskostnad -2,3 4,4 4,9 4,5 3,2 Lönekostnad1 0,1 -7,2 -0,2 3,6 2,7 Lönekostnad per timme4,5 -1,7 3,6 6,6 5,5 Produktivitet 4,4 5,8 3,8 1,8 2,7 Summa rörlig kostnad -1,8 1,0 3,5 4,3 3,1 Produktpris -1,1 4,4 4,4 4,8 2,7 Bruttomarginal, nivå 8,1 11,1 11,8 12,2 11,8 Marginalförändring 0,7 3,1 0,6 0,5 -0,4 Bruttoöverskottsandel2 23,1 31,3 33,4 34,7 34,1 1 Lönekostnad per timme avser löner inkl. kollektiva avgifter och icke varuanknutna indirekta skatter per arbetad timme. Produktivitet avser bruttoproduktion i fasta priser per arbetad timme. 2 Som andel av förädlingsvärdet till faktorpris. Anm.: Uppgifterna avser industri exkl. petroleumraffinaderier och varv. Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Stigande produktivitetstillväxt men också en lugnare prisutveckling på basindustriprodukter medför att insatskostnaden ökar betydligt långsammare 1996. Införandet av en skatt på industrifastigheter drar dock upp kostnaderna något. Exportföretagen förväntas höja priserna i takt med konkurrenterna, vilket innebär sänkta marginaler efttersom den svenska kronan väntas apprecieras. Detta bidrar 1996 också till att ökningstakten av de rörliga kostnaderna avtar genom att importprisökningarna minskar. Hemmamarknadsföretagen väntas utnyttja de låga kostnadsökningarna till nödvändiga marginalförstärkningar. Sammantaget sjunker dock lönsamheten något under 1996. De mått som används i framställningen är grova lönsamhetsmått. De beaktar exempelvis inte företagens kapitalkostnader. Den genomsnittliga lönsamheten i OECD-länderna, mätt som vinstandelen (dvs. driftsöverskottet brutto som andel av förädlingsvärdet) har stabilt legat över 30 % samtidigt som räntenivån i många av länderna ligger betydligt under den svenska. I det perspektivet framstår den svenska lönsamheten inte som anmärkningvärt hög. Diagram 4.3 Industrins bruttomarginal 1980-1996 Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. 4.2 Byggnadsverksamhet Byggsektorn expanderade snabbt i slutet av 1980-talet. Tillväxten inom den privata tjänstesektorn innebar ett behov av fler arbetsplatser. Avregleringen av kreditmarknaden samt höga inflationsförväntningar bidrog till snabbt stigande fastighetspriser och därmed ökade investeringarna i bl.a. kommersiella fastigheter. Bostadsproduktionen stimulerades därtill av statliga subventioner. Tabell 4.4 Byggnadsverksamhet MiljarderÅrlig procentuell volymförändring kr 1993 Löpande 1992 1993 1994 1995 1996 priser Byggnadsinvesteringar123,6-7,2 -19,2 -13,9 2,6 5,4 näringslivet 41,4 -11,8 -13,3 9,4 20,5 5,6 myndigheter 24,6 0,7 12,4 5,8 12,5 2,0 bostäder 57,5 -7,3 -31,0 -39,3 -28,4 9,2 Reparationer och underhåll 74,7 -8,4 13,6 7,0 6,9 0,0 Totalt 198,3 -7,9 -9,8 -6,3 4,2 3,1 Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Konjunkturnedgången i början av 1990-talet samt stigande realräntor ledde till prisfall på bostäder och kommersiella fastigheter, vilket i sin tur ledde till låga byggnadsinvesteringar åren därefter. Mellan 1991 och 1994 sjönk byggproduktionen med mer än 20 %. En vändpunkt kunde dock noteras under loppet av 1994. Vakansgraden på kommersiella fastigheter stabiliserades samtidigt som priserna i genomsnitt steg med ca 3 % mellan 1993 och första halvåret 1994. Detta tillsammans med konjunkturuppgången medförde en ökning av näringslivets bygginvesteringar med 10 %. Den totala byggproduktionen föll dock ytterligare under 1994 på grund av kraftigt fallande bostadsinvesteringar. I oktober 1994 uppgick arbetslösheten inom Byggnadsarbetarförbundet till 22 % vilket var en nedgång med två procentenheter jämfört med året innan. För att undvika en permanent utslagning av byggarbetskraft och maskinkapacitet och därmed förhindra framtida flaskhalsar i byggproduktionen har regeringen lagt fram ett stimulanspaket för byggandet. Det innehåller bl.a. direktavdrag till 50 % för byggnadsinvesteringar i näringslivet, ökade reparationer av vägar och järnvägar samt ROT-medel till kommunala byggnader och till bostäder. Den totala kostnadsramen är på 4,7 miljarder kronor. Direktavdraget torde främst leda till tidigareläggningar av byggnadsinvesteringar i branscher med en tydlig efter- frågetillväxt. Det kan exempelvis gälla investeringar i parti- och detaljhandel. Sammantaget innebär stimulanspaketet, den fortsatta satsningen på in- frastrukturinvesteringar samt konjunkturuppgången att byggnadsverksamhet väntas öka med 4 % 1995. En stor del av den ökade byggproduktionen utgörs av reparationer. År 1996 beräknas också bostadsinvesteringarna öka något, vilket bidrar till att byggproduktionen stiger med ytterligare 3 %. Diagram 4.4 Byggnadsinvesteringar per sektor 1970-1996 Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. 4.3 Privat tjänstesektor Nedgången i tjänsteproduktionen inföll senare än för industriproduktionen. Den svaga utvecklingen av den privata konsumtionen 1992 och 1993 fick betydande återverkningar på stora delar av tjänstesektorn. Över hälften av den svenska tjänsteproduktionen går till privat slutkonsumtion, antingen direkt eller via andra branscher. Tjänstesektorns direkta export är begränsad och utgör omkring 8 % av sektorns produktion. Det är framför allt transportsektorn som exporterar tjänster. Tjänstesektorns export blir dock långt större när hänsyn tas också till den indirekta användningen, dvs. den del som levereras till industrin. Räknas både den direkta och indirekta användningen in går ungefär en fjärdedel av tjänsteproduktionen på export. Eftersom tjänsteproduktion i huvudsak är hemmamarknadsorienterad var de direkta effekterna av deprecieringen små. Det dröjde till tredje kvartalet 1993 innan mer påtagliga effekter av exportuppgången kunde skönjas. Tidigast i uppgångfasen var partihandel riktad mot industriföretag samt delar av uppdragsverksamheten. Den kraftiga exporttillväxten samt den svaga ökningen av privat konsumtion innebar att tjänsteproduktionen steg med knappt 3 % under 1994. Det var framförallt inom de industrirelaterade delarna av handeln och i transportsektorn som uppgången var märkbar. Också inom delar av uppdragsverksamheten samt inom bank och försäkring steg produktionen till följd av den ökade aktiviteten inom industrin. Däremot var utvecklingen svagare i de delar som vänder sig till privata slutanvändare. Under 1994 steg dock produktionen i detaljhandeln. En del av den uppmätta uppgången i tjänstesektorn kan förklaras av att statliga och kommunala verksamheter som bolagiserades definitionsmässigt förts över till tjänstesektorn. Under prognosperioden 1995-1996 beräknas tjänsteproduktionen öka med över 3 % per år. Enligt Konjunkturinstitutets tjänstebarometer kommer produktionen att stiga i de flesta delbranscher under inledningen av 1995. De höga investeringsökningarna medför att uppdragsverksamheten expanderar kraftigt under året. Uppgången väntas också fortsätta inom partihandeln. Konjunkturvändningen i byggsektorn innebär att partihandel inriktad på byggmaterial förväntas öka efter en lång nedgångsperiod. Däremot fortsätter de delar av tjänstesektorn som i huvudsak leverar till privata slutanvändare att utvecklas svagt. Det gäller bl.a. detaljhandel och hotell och restaurang. År 1996 beräknas dock produktionen utvecklas fördelaktigt även i de sektorer som är beroende av den privata konsum- tionen medan de industrirelaterade verksamheterna går in i en lugnare tillväxtfas. 40 5 Arbetsmarknad Sysselsättningen passerade under 1994 sitt bottenläge och tecknen på en återhämtning blev allt tydligare under hösten. Mätt som årsmedeltal ökade dock den totala arbetslösheten (öppen arbetslöshet plus personer i ar- betsmarknadspolitiska åtgärder) jämfört med 1993. Efterfrågan på arbetskraft har stigit, vilket återspeglats i ett ökat antal lediga platser samt färre varsel och konkurser. Uppgången av antalet lediga platser sker dock från en mycket låg nivå. Antalet är fortfarande mindre än hälften av vad som registrerades i slutet av 1980-talet. Varslen om uppsägningar är däremot i stort sett tillbaka till de låga nivåer som rådde under andra hälften av 1980-talet. Sysselsättningen har börjat stiga främst inom den privata tjänstesektorn och i industrin. Den öppna arbetslösheten började minska, jämfört med läget 12 månader tidigare, i april månad 1994. För den totala arbetslösheten noterades motsvarande nedgång först under de sista månaderna av 1994. Diagram 5.1 Antal varsel och antal nyanmälda lediga platser Anm.: Det är endast serien över antal nyanmälda lediga platser som är säsong- rensad. Källor: Arbetsmarknadsstyrelsen och Finansdepartementet. År 1995 beräknas antalet sysselsatta öka med 2,7 %, vilket är den första uppgången på fyra år. I vilken mån arbetslösheten påverkas av sysselsätt- ningsuppgången är avhängigt av hur känsligt utbudet av arbetskraft är för förändringar i efterfrågan på arbetskraft. I prognosen beräknas utbudet öka med 1,5 % 1995 till följd av att fler personer aktivt söker arbete när arbetsmarknadsläget ljusnar. Den öppna arbetslösheten beräknas uppgå till knappt 7 % av arbetskraften 1995. År 1996 förutses sysselsättningen fortsätta att stiga, men i avtagande takt, med 1,8 %. Den öppna och totala arbetslösheten faller därmed till 6,1 % respektive 10,8 %. 5.1 Sysselsättning och arbetskraftsutbud Sysselsättningen började säsongrensat att stiga i början av 1994. Den branta nedgången under loppet av 1993 innebär dock att den genomsnittliga nivån under helåret var närmare en procent lägre än under 1993. Ökningen av antalet sysselsatta hölls första halvåret 1994 tillbaka av en markant uppgång av medelarbetstiden. Uppgången var en följd av det lägre antalet semesterdagar, sjunkande frånvaro och ett ökat övertidsuttag. En viss säsongrensad uppgång av sjukfrånvaron kan nu registreras vilket bidrar till att bromsa ökningen i medelarbetstiden. Mellan helåren 1993 och 1994 ökade medelarbetstiden med ca 2 %. Industrin svarade till viss del för sysselsättningsökningen 1994. Merparten av uppgången noterades dock inom näringslivets tjänstesektorer. En bidragande orsak var en ökande efterfrågan på tjänster från industrins sida. Under lågkonjunkturen har man inom industrin sannolikt skurit ned på funktioner som ej är direkt produktionsanknutna. Det är tänkbart att man vid nuvarande uppgång i högre utsträckning väljer att köpa sådana tjänster. Inom byggnadsverksamheten skedde en klar uppbromsning av det tidigare kraftiga fallet. För den offentliga sektorn fortsatte däremot nedgången med en i stort sett oförminskad takt. Bakom minskningen ligger besparingar och rationaliseringar men också bolagisering av offentlig verksamhet. Den sistnämnda faktorn skulle också delvis kunna förklara den starka utvecklingen inom näringslivets tjänstesektorer. Sysselsättningsökningen under 1994 föregicks av en liten uppgång i antalet lediga platser under 1993. Under loppet av 1994 steg vakanserna ytterligare. Ökningen var störst inom industrin men även övriga branscher berördes. Uppgifterna om arbetskraftsbrist i Konjunkturinstitutets konjunkturbarometer bekräftar denna bild. Företagen planerar också för att nyanställa personal, särskilt på arbetarsidan. Även länsarbetsnämndernas bedömningar under hösten tyder på en positiv sysselsättningsutveckling framöver. Denna bild sammanfaller i stor utsträckning med föreliggande prognos. Sysselsättningen väntas stiga med 2,7 % 1995 och med ytterligare 1,8 % 1996 i samband med att den ekonomiska tillväxten stärks. Detta är den kraftigaste sysselsättningsökningen sedan mitten av 1970-talet. En normalisering av produktivitetstillväxt och medelarbetstid, tillsammans med sysselsättningsstimulerande åtgärder, bidrar till utvecklingen. I antal motsvaras uppgången av ca 180 000 fler sysselsatta 1996 jämfört med 1994. Återhämtningen sker dock från en mycket låg nivå. Under lågkonjunkturen föll antalet sysselsatta med över 500 000 personer. 48 Diagram 5.2 Sysselsättning och arbetskraftsutbud Anm.: Underliggande arbetskraftsutbud inkluderar deltagarna i åtgärderna arbets- marknadsutbildning, UP och ALU i arbetskraften. Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. I industrin väntas antalet sysselsatta öka med drygt 80 000 personer, eller med ca 11 %, från 1994 till 1996. Ökningen skall dock ses mot bakgrund av den minskning med närmare 25 % som skedde mellan 1989 och 1993. Även inom byggnads- verksamheten förutses en viss expansion under prognosperioden, bl.a. som en följd av ekonomisk-politiska åtgärder inom investerings- och ROT-sektorerna. År 1996 beräknas ca 20 000 fler vara sysselsatta inom byggnadsverksamheten. Uppgången väntas emellertid bli störst inom den privata tjänstesektorn. Antalet sysselsatta i denna bransch förutses vara ca 100 000 fler 1996 än 1994. Nedgången med 7 % från 1990 till 1993 är då återhämtad. Det är främst uppdrags- verksamheten, men också varuhandel och samfärdsel, som expanderar. Inom den offentliga verksamheten väntas sysselsättningen fortsätta att falla, om än i av- tagande takt. Under prognosperioden förutses en minskning med sammanlagt ca 30 000 personer. Tabell 5.1 Arbetsmarknad Tusental personer (i åldrarna 16 64 år) Nivå Förändring från föregående år 1993 1992 1993 1994 1995 1996 Sysselsättning Jord- och skogsbruk 137 -6 -4 -2 2 0 Industri 772 -81 -69 5 45 38 Byggnadsverksamhet 236 -39 -36 -18 15 6 Privata tjänster 1 507 -39 -54 22 61 43 Kommunal verksamhet1 113 -27 -48 -25 -13 -11 Statlig verksamhet 194 -2 -8 -11 -4 -3 Totalt 3 964 -193 -221 -35 106 73 Arbetskraft, totalt4 320 -102 -103 -53 65 45 Arbetslösa 356 102 120 -18 -41 -28 % av arbetskraften 8,2 5,3 8,2 7,9 6,8 6,1 Personer i arbetsmarknads- politiska åtgärder183 166 183 217 210 204 % av arbetskraften, nivå4,23,84,2 5,1 4,8 4,7 Anm.I begreppet arbetsmarknadspolitiska åtgärder ovan ingår ej utökningen av den reguljära utbildningen som genomförts inom arbetsmarknadspolitikens och utbildningspolitikens gemensamma ram. Omfattningen av denna uppgår under kommande budgetår till ca 90 000 platser. Deltagande i dessa räknas som varande utanför arbetskraften ovan. Inte heller ingår personer som beräknas få del av det nu föreslagna särskilda sysselsättningsstödet eller de som erhållit arbete genom infrastruktursatsningar. Dessa beräknas till ca 110 000 resp 50 000 personer. Dessa ingår i reguljär sysselsättning ovan. Viss hänsyn har tagits till personer som deltar i s.k. datortek samt i det s.k. utvecklingsåret mm. Adderas samtliga ovanstående program till de ca 200 000 personerna (86 000 + 117 000) i tabellen ovan kan en total uppskattning av antalet berörs av arbetsmarknadspolitiken beräknas till drygt 500 000 personer för kommande budgetår. Källor: Statistiska centralbyrån (AKU) och Finansdepartementet. Den höga produktivitetstillväxten i näringslivet under ekonomins nedgångsfas i början av 1990-talet, som var särskilt markant inom industri- och byggsektor, var en följd av omfattande rationaliseringar och neddragningar av antalet anställda. Produktivitetstillväxten under 1995 och 1996 väntas begränsas till knappt 1,0-1,5 % per år. Den lägre ökningstakten förklaras till viss del av ROT- satsningarna som är både arbetsintensiva och som till viss del, enligt natio- nalräkenskapernas definitioner, inte höjer det samlade förädlingsvärdet i näringslivet men väl ökar sysselsättningen. Den registrerade pro- duktivitetsökningingen under tidigare år kan delvis vara en överskattning till följd av den starka expansionen av arbetsmarknadspolitiska åtgärder i form av ungdomspraktik och arbetslivsutveckling. Personer i sådana åtgärder har rimligtvis bidragit med ett visst produktionsvärde samtidigt som personerna ej räknas som sysselsatta. Effekten kan nu bli den motsatta i och med att en ned- dragning av dessa åtgärder kommer att ske under 1995 och 1996. Även de särskilda sysselsättningsstimulerande åtgärderna tenderar att minska produktivitets- ökningen. Både 1995 och 1996 förutses medelarbetstiden sjunka något. I takt med att konjunkturen stärks väntas företagen dra ned på övertidsarbete och i större ut- sträckning nyanställa personal. Dessutom ökar normalt frånvaron i samband med konjunkturuppgångar. Hur arbetslösheten påverkas av sysselsättningsuppgången under prognosperioden är avhängigt av hur utbudet av arbetskraft kommer att utvecklas. Antalet personer i arbetskraften minskade med ca 280 000 personer mellan 1990 och 1994. Hela nedgången orsakades av ett sjunkande arbetskraftsdeltagande, eftersom befolkningen i arbetsför ålder steg. År 1990 deltog över 84 % av befolkningen i åldern 16-64 år i arbetskraften. År 1994 beräknas andelen ha fallit till under 78 %. Tabell 5.2 Produktion och sysselsättning i timmar Årlig procentuell förändring 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 Näringslivet Produktion 1,6 -1,7 -0,6 -2,0 3,6 4,3 4,4 Sysselsättning 0,5 -3,4 -3,6 -4,6 2,1 3,6 2,7 Produktivitet 1,0 1,8 3,1 2,7 1,4 0,7 1,6 Industri Produktion -0,9 -6,4 -3,3 1,5 9,0 7,0 6,8 Sysselsättning -2,2 -6,3 -8,2 -4,7 5,0 5,0 3,9 Produktivitet 1,3 -0,0 5,4 6,5 3,8 1,9 2,8 Byggnadsverksamhet Produktion 0,3 -0,2 -4,5 -6,6 -5,5 4,2 3,0 Sysselsättning 0,0 -2,3 -9,5 -10,2 -5,5 4,0 1,7 Produktivitet 0,3 2,1 5,5 4,1 0,0 0,2 1,3 Privata tjänster Produktion 2,5 0,5 1,0 -3,6 2,9 3,2 3,7 Sysselsättning 2,1 -1,7 -1,6 -2,9 2,3 3,4 2,9 Produktivitet 0,4 2,2 2,7 -0,8 0,6 -0,2 0,8 Offentliga tjänster Produktion 1,9 0,2 -2,5 -2,9 -0,9 -1,2 -1,3 Totalt Produktion 1,7 -1,1 -1,0 -2,2 2,5 3,0 3,1 Sysselsättning 0,8 -2,3 -3,5 -4,2 1,2 2,2 1,6 Produktivitet 0,9 1,2 2,5 2,1 1,3 0,8 1,5 Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Effekten på arbetslösheten av stigande efterfrågan på arbetskraft under loppet av 1994 bromsades av att utbudet också ökade. Tydligast var uppgången bland ung- domar. Utbudsökningen väntas fortsätta under prognosåren. I samband med konjunkturuppgången och en stigande efterfrågan på arbetskraft kommer många nya arbetssökande ut på arbetsmarknaden. Det finns ett stort outnyttjat arbets- kraftsutbud i ekonomin. Under tredje kvartalet i år var ca 170 000 personer latent arbetssökande, dvs. de ville och kunde arbeta men hade inte aktivt sökt arbete. Samtidigt ville över 350 000 personer arbeta mer än de normalt gör om inte arbetsmarknadsskäl hade hindrat dem. Ett antal faktorer bromsar dock utbudsökningen. Av de som försvunnit från arbetskraften under konjunkturned- gången återvänder en del med viss fördröjning medan andra mer permanent har för- svunnit ut ur arbetskraften. Orsakerna kan bl.a. vara påbörjande av långvarig utbildning, arbete utomlands eller förtidspensionering. Sammantaget bedöms antalet personer i arbetskraften stiga med 1,5 % resp. 1,0 % år 1995 och 1996. Det relativa arbetskraftstalet beräknas öka med drygt 1 procentenhet i genomsnitt mellan 1994 och 1996, till knappt 79 %. 5.2 Öppen arbetslöshet och arbetsmarknadspolitiska åtgärder Arbetslösheten steg dramatiskt under lågkonjunkturen i början av 1990-talet. Från en nivå på ca 1,5 % 1990 ökade den öppna arbetslösheten till över 8 % 1993. Samtidigt steg andelen deltagande i olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder med 3 procentenheter till drygt 4 %. Tabell 5.3 Relativ arbetslöshet i olika åldrar Procentandel av arbetskraften i respektive åldersgrupp 19861987 1988 19891990 1991 19921993 1994 16-19 år 4,1 4,0 3,5 3,4 5,1 7,5 11,619,2 16,0 20-24 år 6,2 4,6 3,6 3,1 3,1 6,1 11,518,1 16,7 25-54 år 1,9 1,5 1,3 1,1 1,2 2,3 4,5 7,1 6,9 55-64 år 3,4 2,1 1,7 1,3 1,5 2,1 3,2 5,5 6,5 Totalt 2,7 2,1 1,8 1,5 1,7 2,9 5,3 8,2 7,9 Anm.: Siffrorna för år 1986 är inte helt jämförbara med värden för åren därefter på grund av omläggning av mätmetod i AKU från år 1987. Ännu en omläggning genom- fördes i januari 1993. För att skapa jämförbarhet är därför nivån preliminärt justerad fr.o.m. 1987. Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Under loppet av 1994 skedde en tydlig vändning av arbetsmarknadssituationen. Den öppna arbetslösheten var lägre än under motsvarande period 1993 varje månad från och med april 1994. De senaste månaderna har även den totala arbetslösheten minskat jämfört med läget 12 månader tidigare. Antalet öppet arbetslösa uppgick till ca 310 000 personer mot slutet av 1994, vilket är drygt 50 000 färre än under motsvarande period 1993. Antalet personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder uppgick samtidigt till ca 230 000 personer, en ökning med ca 10 000 på ett år. Den tidigare uppgången av arbetslösheten var mer markant bland männen än bland kvinnorna. Nu när arbetslösheten faller är det bland männen som nedgången är starkast. En förklaring är sannolikt att sysselsättningen i nedgångsfasen föll starkast inom de mansdominerade industri- och byggsektorerna. Återhämtningen är nu också i hög utsträckning koncentrerad till mansdominerade delar av näringslivet. Antalet långtidsarbetslösa minskar men deras andel av det totala antalet öppet arbetslösa stiger. Detta ökar risken för att lönerna skall accelerera redan vid en hög arbetslöshetsnivå. I genomsnitt uppgick andelen långtidsarbetslösa till närmare 40 % mot slutet av 1994, vilket motsvarar ca 120 000 personer. Under föregående lågkonjunktur uppgick andelen långtidsarbetslösa som mest till ca 30 %. Fortfarande är dock andelen betydligt lägre än vad som registreras i de flesta EU-länder, där en andel på 60-75 % är vanlig. En orsak till Sveriges låga andel är att personer som deltagit i en arbetsmarknadspolitisk åtgärd klas- sificeras som långtidsarbetslösa först efter en därpå följande arbetslöshetsperiod på sex månader. Omfattningen av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna utökades i takt med arbetsmarknadens försvagning. Andelen i åtgärder beräknas ha nått en toppnivå på 5 % av arbetskraften 1994. Till skillnad från tidigare lågkonjunkturer förskjöts tyngdpunkten vid denna recession mot en större andel s.k. utbildningsinsatser, där ersättningsnivån understiger den som gäller vid beredskapsarbeten. Av de personer som deltog i någon arbetsmarknadspolitisk åtgärd (exkl. företagsutbildning) i slutet av 1994 utgjordes ca 75 % av arbets- marknadsutbildning, arbetslivsutveckling eller ungdomspraktik. Därtill utökades den ordinarie utbildningen av arbetsmarknadsskäl. Tabell 5.4 Antal personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder Tusental, genomsnitt per år 1989 1990 1991 1992 1993 1994 Utanför arbetskraften Arbetsmarknads- utbildning 42 39 59 86 53 61 Ungdomspraktik 22 58 54 Arbetslivsutveckling 35 44 I arbetskraften Beredskapsarbete 10 8 11 16 14 17 Ungdomslag1 5 3 10 9 - - Avtalad inskolningsplats1 2 3 4 1 0 Rekryteringsstöd 3 2 5 14 9 23 Utbildningsvikariat 1 8 10 14 Företagsutbildning2 4 3 4 6 3 3 Totalt 65 57 93 165 183 216 Andel av arbetskraften41,41,2 2,0 3,7 4,3 5,1 Åtgärder för arbets- handikappade3 85 88 86 85 84 77 1 T.o.m 30 juni 1989 ungdomslag. Den 1 juli 1989 juni 1992 särskild inskolningsplats. 2 Utbildning vid permitteringshot, flaskhalsutbildning m.m. Omräknat till heltidsutbildade. 3 Samhall, lönebidrag, Arbetsmarknadsinstitutet och offentligt skyddat arbete. 4 Samtliga åtgärder exkl. arbetshandikappade. Arbetskraften omräknad till 1993 års AKU-definition. Källa: Arbetsmarknadsstyrelsen. Trots att produktionen väntas öka de närmaste åren bedöms arbetslösheten kvarstå på en relativt hög nivå. Andelen i arbetsmarknadspolitiska åtgärder beräknas minska i samband med att sysselsättningen stiger. Det nu framlagda programmet mot arbetslösheten innebär en reducering av arbetsmarknadspolitiska åtgärder till förmån för mer direkta sysselsättningsstimulanser och en expansion av platserna inom det reguljära utbildningsväsendet. Ett exempel på detta är det nu föreslagna sysselsättningsstödet, som är inriktat mot arbetslösa. I den utökade ordinarie utbildningen beräknas ca 75 000 personer delta innevarande budgetår. Det är ca 8 000 fler än under budgetåret innan. Nästa budgetår be- räknas antalet stiga med ytterligare ca 14 000 personer. Av tabell 5.5 framgår antalet deltagande i arbetsmarknadspolitiska åtgärder grupperat efter om de definitionsmässigt ökar sysselsättningen eller minskar utbudet av arbetskraft. Tabell 5.5 Öppen arbetslöshet, sysselsättning och arbetskraft samt korrigerat för arbetsmarknadspolitiska åtgärders direkta inverkan Tusental, genomsnitt per år 1993 1994 1995 1996 Reguljär sysselsättning 3 927 3 871 3 942 4 022 Åtgärder i arbetskraften1 36 59 93 86 Sysselsatta 3 964 3 929 4 035 4 108 Arbetslösa 356 338 297 269 Arbetslösa inkl. i åtgärder 539 555 506 473 Underliggande arbetskraft 4 466 4 426 4 449 4 494 Åtgärder utanför arbetskraften2147 159 117 117 Arbetskraft 4 320 4 267 4 332 4 385 1Omfattar beredskapsarbete, rekryteringsstöd, ungdomsintroduktion, utbildnings- vikariat och företagsutbildning. 2Omfattar arbetsmarknadsutbildning, ungdomspraktik, kommunalt uppföljningsansvar och arbetslivsutveckling. Källa: Statistiska centralbyrån, Arbetsmarknadsstyrelsen och Finansdepartementet. Den öppna arbetslösheten beräknas sammantaget minska med ca 60 000 personer från 1994, till 285 000 personer som genomsnitt 1996. Det motsvarar en nedgång från 7,9 % 1994 till 6,1 % av arbetskraften 1996. Samtidigt beräknas antalet personer som deltar i arbetsmarknadspolitiska åtgärder (exkl. arbetshandikappade) successivt reduceras från 5,1 % till 4,7 % av arbetskraften. Det innebär att den totala arbetslösheten faller från 13,0 % 1994 till 10,8 % 1996. Diagram 5.3 Öppet arbetslösa samt personer i konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska åtgärder Anm.: Arbetslösheten är omräknad till 1993 års definition enligt AKU. Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. 49 6 Löner Den svenska lönebildningen står inför nya förutsättningar i en rad olika avseenden. Erfarenheterna i Sverige är begränsade av hur bl.a. lönebildningen fungerar i en situation med hög arbetslöshet. Flexibiliteten på arbetsmarknaden, inte minst vad gäller arbetskraftens rörlighet och lönebildningen, kommer att vara avgörande för möjligheten att reducera arbetslösheten på ett kraftfullt och varaktigt sätt. Historiskt har de genomsnittliga reallönerna i Sverige varit förhållandevis flexibla men anpassningen har till stor del skett via nedjustering av växelkursen. I framtiden måste en större del av reallöneanpassningen ske genom flexibla nominella löner. Det finns ett antal faktorer som pekar mot en svagare löneutveckling under prognosperioden än under 1980-talet. Den viktigaste faktorn är den avsevärt lägre inflationen. Även reallönen kan emellertid väntas öka förhållandevis långsamt på grund av den höga arbetslösheten. Vidare verkar strukturella åtgärder, t.ex. sänkta ersättningsnivåer i arbetslöshetsförsäkringssystemet, i samma riktning. Trots att den strukturella arbetslösheten har stigit i förhållande till de låga nivåer som rådde under 1980-talet förutses den faktiska arbetslösheten överstiga den strukturella, och därmed hålla tillbaka löneutvecklingen, under hela prognosperioden. Den genomsnittliga lönen beräknas öka med 3,5 % respektive 4 % 1995 och 1996. Industrins löner väntas årligen stiga med 1,5-2 procentenheter mer än genomsnittet. 6.1 Historisk utveckling Den svenska arbetsmarknaden har i ett internationellt perspektiv varit flexibel i den meningen att den beräknade strukturella arbetslösheten, dvs. den arbetslöshetsnivå som är förenlig med icke accelererande löner och priser, har varit låg. Den strukturella arbetslösheten har skattats till drygt 2,5 % under 1980-talet. Vidare kännetecknades svensk lönebildning historiskt av nominallönestelheter nedåt, små löneskillnader och hög genomsnittlig reallöneflexibilitet, dvs. att de genomsnittliga reallönerna har anpassat sig till arbetsmarknadsläget. Under 1980-talet steg lönerna inom industrin med i genomsnitt ca 8,5 %. Det var ca två procentenheter mer än genomsnittet för OECD-länderna. Produktiviteten steg inte snabbare än i andra länder varför industrins konkurrenskraft urholkades. Även inom övriga delar av ekonomin steg lönerna i nästan samma takt som i industrin till följd av det överhettade arbetsmarknadsläget. I början av 1990-talet skedde en markant nedväxling av löneutvecklingen, bl.a. till följd av den snabbt försämrade arbetsmarknadssituationen. Den öppna arbetslösheten steg från ca 1,5 % i slutet av 1980-talet till över 8 % 1993. Löneökningstakten, som började dämpas betydligt redan 1991, föll från närmare 10 % 1990 till 3,3 % 1993. Löneökningen 1993 kan emellertid synas vara hög med tanke på det mycket svaga arbetsmarknadsläget, något som också ekonometriska skattningar indikerar. En del av den registrerade löneökningen 1993 kan dock förklaras av sammansättningseffekter som uppstår då sysselsättningen minskar. Som exempel kan nämnas att den genomsnittliga lönen stiger när de sist anställda, som vanligen har en lägre lön än genomsnittet, avskedas först. En stigande övertid bidrar också till att öka den genomsnittliga timlönen. Vidare höjer avgångsvederlag vid uppsägningar tillfälligt lönekostnaden i förhållande till antalet arbetade timmar. Efter korrigering för dessa faktorer uppgick löneökningen 1993 till ca 2,5 %. 6.2 Utvecklingen under prognosperioden Att i dagsläget bedöma löneutvecklingen är förenat med osedvanligt stor osäkerhet. Erfarenheterna av hur den svenska lönebildningen fungerar vid hög arbetslöshet är mycket begränsade. Detsamma gäller effekterna på löneutvecklingen av en rörlig växelkurs samt av den avsevärt lägre infla- tionstakten. Löneutfallet under 1994 pekar mot en fortsatt uppbromsning i den registrerade löneökningstakten. Sett till löneutvecklingen schablonmässigt justerad för ovan diskuterade sammansättningseffekter skedde dock en mindre uppgång. Den registrerade timförtjänstökningen uppgick till knappt 3 %. Därav består ungefär hälften av avtalsmässiga höjningar och resten av löneglidning. Hänsyn har tagits till att två färre semesterdagar höjer antalet arbetstimmar och därmed sänker timförtjänsten. Ökningen av den genomsnittliga månadslönen är således närmare en procentenhet högre. Det s.k. Rehnbergavtalet reglerade löneökningarna under 1991 och 1992. Under 1993 slöts nya tvååriga löneavtal för nästan hela arbetsmarknaden. Dessa avtal löper i stor utsträckning ut under första halvåret 1995. En avgörande fråga för den framtida löneutvecklingen är hur känslig lönebildningen är för arbetsmarknadsläget. Enligt teorier om jämvikts- arbetslöshet borde löneökningstakten falla så länge arbetslösheten överstiger den strukturella arbetslöshetsnivån. Det finns ett antal olika sätt att beräkna den strukturella arbetslösheten. Alla kalkyler bör dock tolkas med stor försiktighet eftersom det är svårt att göra ekonometriska skattningar när det finns få observationer med så hög arbetslöshet. Enligt olika svenska ekonometriska skattningar uppgick den strukturella öppna arbetslöshetsnivån ca 2,5-3 % 1992, beroende på vilket beräkningssätt som använts (Holmlund 1993). Det finns också andra studier, bl.a. från OECD, som indikerar att nivån kan vara betydligt högre. Erfarenheten från andra länder visar att arbetslöshet som är hög av konjunkturskäl under en längre tid tenderar att permanentas och därmed övergå till att bli strukturell. Den strukturella arbetslösheten under prognosperioden kan därför väntas vara högre än under 1992 och 1993. En faktor som riskerar att höja den strukturella arbetslösheten är en utdragen period med hög arbetslöshet eftersom detta innebär en hög långtidsarbetslöshet. Löneökningar dämpas enligt internationella studier i mindre grad av lång- än av korttidsarbetslöshet. Mot slutet av 1994 var andelen långtidsarbetslösa 39 % av den öppna arbetslösheten. Det är högre än under 1980-talets början då andelen som högst uppgick till 30 % som årsgenomsnitt. Mot denna bakgrund är det troligt att den strukturella öppna arbetslösheten framöver är betydligt högre än 2,5-3 % men ändå lägre än den nivå på 6,1 % arbetslöshet som prognostiseras för 1996. På samma sätt är det troligt att den strukturella totala arbetslösheten väsentligt överstiger tidigare normalnivåer på ca 5 % men ändå understiger den för 1996 prognostiserade nivån på 10,8 %. En framgångsrik arbetsmarknadspolitik, liksom en allmänt flexibel arbetsmarknad, bör kunna reducera dessa nivåer. Även vid en pessimistisk bedömning av den strukturella arbetslösheten torde denna således understiga den prognostiserade arbetslösheten. Därmed borde, enligt detta synsätt, löneökningarna bli successivt lägre. Vissa internationella erfarenheter indikerar dock att lönebildningen är mer känslig för förändringen av än nivån på arbetslösheten. En sjunkande arbetslöshet kan därför leda till successivt högre löneökningar redan vid en förhållandevis hög arbetslöshet. Avgörande är sannolikt hur de arbetslösas kompetens kan upprätthållas samt i vilken mån arbetsmarknaden är flexibel så att olika typer av vakanser kan uppkomma och fyllas utan att löner och priser utvecklas på ett ohållbart sätt. En ytterligare fråga är hur lönebildningen fungerar vid en låg inflationstakt i en ekonomi som har nominallönestelheter nedåt, dvs. att nominella lönesänkningar inte uppkommer. Som tidigare nämnts bidrog inte den kraftiga uppgången av arbetslösheten 1992 och 1993 till en tillräcklig sänkning av de nominella lönerna, vilket kan indikera en bristande flexibilitet. Å andra sidan medverkade sannolikt, som tidigare nämnts, bl.a. sammansättningseffekter bland de sysselsatta till att den uppmätta ökningen av genomsnittslönen överskattade den underliggande löneutvecklingen. Av stor relevans för lönebildningen är också frågan huruvida de relativa lönerna kommer att anpassas till efterfrågan och utbud på olika del- arbetsmarknader eller om löneföljsamheten kommer att vara fortsatt stor mellan sektorer, branscher och individer. Nominallönestelheter nedåt försvårar relativlöneförändringar, i synnerhet om den genomsnittliga nominallöneökningen är låg. Om nominallönestelheter nedåt existerar innebär det ett golv för löneökningstakten som gör att marknadsmässiga relativlöneförskjutningar kan resultera i en tilltagande löneökningstakt i en strukturomvandlingfas. Den i förhållande till 1980-talet återhållsamma tillväxten i övriga ekonomin torde dock innebära att lönerna inom industrin kan utvecklas starkare utan att påtagliga spridningseffekter uppstår. Till skillnad mot tidigare lågkonjunktur väntas inte aktiviteten i byggsektorn öka markant. Samtidigt fortsätter sannolikt sysselsättningen att falla inom den offentliga sektorn. Utbildningsinsatser och en aktiv arbetsmarknadspolitik väntas underlätta överföringen av arbetslösa från branscher med låg tillväxtpotential till branscher som expanderar och därmed minska trycket på relativlöneändringar som allokeringsinstrument. Sammantaget pekar såväl den höga arbetslösheten som ett antal andra faktorer mot en långsam utveckling av lönerna de närmaste åren. I samband med ökad sysselsättning och fortsatt höga vinster nästa år förutses dock löneöknings- takten tillta något. Lönerna inom industrin beräknas stiga mer samtidigt som lönerna i byggnadssektorn ökar mindre än genomsnittet. Ökningen av genomsnittslönen kan i någon mån dämpas av förändringar i arbetskraftens sammansättning, t.ex. att andelen yngre stiger när sysselsättningen ökar. Å andra sidan motverkas denna effekt delvis av att sysselsättningen stiger i branscher med relativt sett högre lönenivå. Sammantaget beräknas lönerna för hela ekonomin i genomsnitt öka med 3,5 % 1995 och 4 % 1996. Osäkerhet i löneprognosen finns både på uppåt- och nedåtsidan. Löneökningen kan bli högre om löntagarna i högre utsträckning erhåller kompensation för höjda priser, skatter och avgifter. En annan riskfaktor härrör från ekonomins tudelning med en stark exportsektor och en svagare hemmamarknad. Löneökningarna i och spridningseffekterna från den expansiva delen av ekonomin kan bli större än beräknat och därmed leda till en högre genomsnittlig löneökningstakt i ekonomin som helhet. Å andra sidan finns faktorer som pekar mot en svagare löneökningstakt. Utvecklingen under 1994 bekräftar bilden av en måttlig löneutveckling, vilket talar för viss reallöneflexibilitet. Vidare indikerade en tidigare publicerad inflationsenkät, som SCB gjort på Riksbankens uppdrag, att såväl arbetsgivar- som arbetstagarorganisationer väntar sig en svagare löneut- veckling den närmaste tiden än vad som beräknas enligt denna prognos. Inom OECD-området beräknas lönerna inom tillverkningsindustrin öka med ca 4 % 1995 och 1996. Den svenska industrins löner väntas således stiga med ca 1,5 procentenheter mer per år trots att en större del av arbetslösheten förhoppningsvis är cyklisk i Sverige än i andra länder. Tillsammans med effekter av deprecieringen av den svenska kronan, en stark produktivitetsutveckling och sänkta arbetsgivaravgifter medför löneutvecklingen att den relativa enhetsarbetskostnaden ändå kan sjunka med ca 17 % mellan 1992 och 1996. Utvecklingen 1995 och 1996 innebär dock en viss försvagning av konkurrenskraften trots fortsatt hög arbetslöshet. Diagram 6.1 Nominell timlön inom industrin Anm.: OECD-länderna är sammanvägda enligt varje lands betydelse som konkurrent till Sverige på världsmarknaden. Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. 56 7 Inflation Inflationstrycket varierar för närvarande starkt mellan olika sektorer i den svenska ekonomin. Inom vissa delar av industrin är kapacitetsutnyttjandet högt, vilket bidragit till avsevärda prishöjningar, framför allt på insatsvaror. Samtidigt är efterfrågan från hushållen fortfarande svag. Detta minskar möjligheterna för företagen att höja sina marginaler på hemmamarknaden. Genom att tillgången på arbetskraft är god är också inflationsimpulserna från lönebildningen måttliga. Den svenska inflationstakten, mätt som KPI:s ökningstakt på årsbasis, ökade under 1994 och uppgick i november till 2,4 %. Till följd av att KPI sjönk kraftigt av tekniska orsaker i december 1993 beräknas inflationstakten vid slutet av året öka till 2,8 %. Prisökningen under 1994 förklaras till stor del av höjda importpriser. Till en del är detta ett resultat av den kraftiga deprecieringen av kronan under 1992 och 1993. Dessutom steg de internationella råvarupriserna kraftigt. Enbart prisuppgången på kaffe förklarar 0,3 procentenheter av konsumentprisindex ökning under 1994. Boendekostnaderna ökade också förhållandevis mycket. Detta orsakades framför allt av hyresutvecklingen. Egenhemsposten i KPI ökade långsammare till följd av att räntekostnaderna var ungefär oförändrade. Under 1994 bidrog höjda indirekta skatter och minskade subventioner till konsumentprisindexökning. Utvecklingen av konsumentpriserna exklusive indirekta skatter och subventioner visas av nettoprisindex. Under 1994 beräknas nettoprisindex ökning ha uppgått till 1,9 %. Den exportinriktade industrin möter för närvarande en mycket stark efterfrågan. Detta har fört med sig en kraftig ökning av industriproduktionen, i synnerhet inom delar av basindustrin. I dessa branscher är kapaci- tetsutnyttjandet uppskattningsvis på samma nivå som år 1989. I kombination med den internationella råvaruprisuppgången har detta medfört att industrins hemmamarknadspriser stigit i allt snabbare takt under det senaste året. Det finns en risk för att dessa prisstegringar fortplantas till övriga delar av ekonomin. Ännu så länge förefaller emellertid dessa spridningseffekter ha varit begränsade. Under perioden oktober 1993 till oktober 1994 steg t.ex. hemmamarknadspriserna totalt med 6,2 %. Hemmamarknadens insatsvarupriser ökade emellertid med 9,3 % medan konsumentvarupriserna steg med endast 4,0 %. Jämfört med tidigare perioder med högt kapacitetsutnyttjande inom industrin är sannolikt kopplingen till inflationen svagare nu. Under tidigare högkonjunkturer har arbetsmarknaden snabbt utgjort en tillväxtrestriktion. Detta har resulterat i snabbt stigande lönekostnader, vilket givit högre inflation. Under prognosperioden beräknas arbetsmarknaden inte ge upphov till några allvarligare flaskhalsar i produktionen. Den totala öppna arbetslösheten väntas sjunka, men trots det ligga över den arbetslöshetsnivå vid vilken inflationen tenderar att öka. Företagen väntas nu ha större incitament att hålla nere priserna för att vinna marknadsandelar än då arbetsmarknaden utgjorde ett hinder för vidare expansion. En brist på realkapital är sannolikt lättare att åtgärda än brist på arbetskraft. Inflationsförväntningarna är mycket betydelsefulla för den faktiska in- flationsutvecklingen. Olika undersökningar pekar relativt entydigt på att inflationsförväntningarna höjts under det senaste året. Detta gäller såväl hushållen som penningmarknadens aktörer och industrin. Inflationsförväntningarna på ett års sikt varierar mellan 2,5 och 4 %. Förväntningarna är högst inom industrin och bland penningmarknadens aktörer. Bland hushållen och detaljhandeln är förväntningarna lägre. Undersökningarna indikerar att inflationsförväntningarna är högre på längre sikt. Den kraftiga deprecieringen av kronan sedan november 1992 har medfört ett avsevärt tryck uppåt på den svenska prisnivån. Hur stor effekten blir av denna valutakursförsvagning är av avgörande betydelse för den framtida inflationen. Konjunkturinstitutet har på uppdrag av regeringen beräknat effekten på konsumentprisindex av den initiala deprecieringen som skedde vid övergången till rörlig växelkurs. Beräkningen tyder på att effekten på konsumentprisindex ökning uppgick till 1,90 procentenheter från oktober 1992 till oktober 1993 och 0,18 procentenheter under nästföljande 12-månadersperiod. Redan under det andra året efter deprecieringen har sålunda effekten minskat avsevärt. Efter en kraftig försvagning under slutet av 1992 och det första halvåret 1993 har kronan varit förhållandevis stabil. Den importvägda växelkursen var i december 1994 jämförbar med nivån i augusti 1993. Om mönstret skulle vara detsamma som för den initiala deprecieringen skulle detta innebära att inflationstrycket under prognosperioden till följd av den tidigare försvagningen av kronan skulle vara relativt begränsat. För detta talar också den relativt svaga utvecklingen av hushållens efterfrågan. Den antagna apprecieringen av kronan möjliggör emellertid en förstärkning av marginalerna hos utländska exportörer och inhemska importörer, utan att importen därmed stiger i pris i relation till inhemsk produktion. Det är därför sannolikt att en relativt stor del av den antagna apprecieringen av kronan kommer att resultera i återställda marginaler hos de utländska exportörerna respektive de svenska importörerna, snarare än att komma de svenska konsumenterna tillgodo i form av lägre priser. Tillgångsprisutvecklingen inkluderas normalt inte i inflationsbegreppet. Prisutvecklingen på fastigheter kan emllertid säga något om hur efterfrågan utvecklas, genom effekter på investeringar och privat konsumtion. Efter en betydande höjning av priserna på småhus under den andra halvan av 1980-talet föll småhuspriserna från 1991 till 1993 med drygt 15 %. Under samma period sjönk den privata konsumtionen med 5 %. Under 1994 återhämtade sig priserna på småhus något. I november låg prisnivån i riket som helhet 5 % över nivån vid början av året, vilket dock innebar en nedgång med 1 % jämfört med läget i juli. 61 Tabell 7.1 Konsumentpriser Årlig procentuell förändring 1993 1994 1995 1996 KPI dec.-dec. 4,1 2,8 2,9 3,7 Nettoprisindex dec.-dec. 3,9 1,9 2,0 1,7 Importpriser, totalt 16,1 5,0 2,4 1,4 Bostäder, totalt 2,9 2,8 2,8 3,3 Indirekta skatter, bidrag i procentenheter0,30,50,71,5 Diverse taxor 7,4 4,1 4,4 4,1 Konkurrensutsatt svensk produktion1,92,9 4,6 4,2 Arbetskraftskostnad i näringslivet-0,11,1 2,0 2,9 Vinstmarginal, bidrag i procentenheter-1,0-0,4-0,2-0,3 KPI årsgenomsnitt 4,7 2,2 2,9 3,7 Nettoprisindex årsgenomsnitt 4,3 1,4 1,8 1,8 Prisindex för inhemsk användning3,9 2,5 2,8 2,9 OECD (16) KPI 2,8 2,3 2,7 3,0 Implicitprisindex 5,8 3,0 2,9 3,0 Basbelopp 34 400 35 200 35 700 36 300 Anm.: Diverse taxor består av läkemedel, läkarvård, tandläkararvode, lotter m.m., TV-licens, post och tele samt resor och transporter. Nettoprisindex är KPI exkl. indirekta skatter och subventioner. Vid beräkningen av 1994 och 1995 års basbelopp har en avräkning gjorts med 1,9 resp. 0,2 procentenheter för deprecieringens direkta effekter. För 1995 och 1996 har därefter gjorts en avräkning med 40 % av den återstående uppräkningsfaktorn i enlighet med regeringens förslag avseende indexering av basbeloppet. OECD-länderna är sammanvägda enligt BNP-vikter. Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Under loppet av 1994 beräknas KPI ha ökat med 2,8 %. Det är betydligt högre än bedömningen i den reviderade nationalbudgeten i april. Förändringen av prognosen beror främst på högre importpriser och räntekostnader. Båda dessa faktorer har att göra med den ränte- och valutaoro som rådde under sommaren. Dessutom har de internationella priserna ökat mer än väntat. Däremot har inte den inhemskt genererade inflationen överträffat prognosen. Under 1995 och 1996 beräknas importpriserna ge ett mindre bidrag till konsumentprisindex än under 1994. Dels beror detta på att importpriserna steg kraftigt 1994 som ett resultat av vissa tillfälliga faktorer, t.ex. dålig kaffeskörd i Brasilien, dels antas kronan apprecieras under prognosperioden. En viss prishöjning bedöms bli resultatet av att importen i samband med EU- medlemskapet styrs över till länder med något högre prisnivå än tidigare leverantörsländer. Arbetskraftskostnaden per producerad enhet beräknas ge ett växande bidrag till inflationen under de kommande två åren. Det beror på att arbetskraftskostnaden ökar något snabbare, samtidigt som produktiviteten växer långsammare än tidigare. Under både 1995 och 1996 påverkas konsumentprisindex kraftigt av höjda indirekta skatter och sänkta subventioner. År 1995 omfattar åtgärderna bl.a. höjd arbetsgivaravgift, höjd moms på restaurangtjänster och porto, höjda tullar samt indexering av vissa punktskatter. Dessutom försvinner det s.k. ROT- avdraget, men samtidigt införs ett ROT-bidrag. Netto ger dessa två förändringar ett bidrag på 0,1 % till KPI. Nästföljande år påverkas fastighetsskatterna via en rad olika åtgärder. Bland dessa kan nämnas höjd fastighetsskatt med 0,2 procentenheter samt breddning av fastighetsskatten till att gälla även jordbruk- , industri-, skogsfastigheter samt kommersiella lokaler. Dessutom sker en ordinarie omtaxering av småhus. I övrigt sker bl.a. en indexering av punktskatter samtidigt som ovan nämnda ROT-bidrag upphör. Den sammantagna effekten uppskattas till 0,7 procentenheter 1995 och 1,5 procentenheter 1996. En stor del av skattehöjningarna, i synnerhet 1996, kommer att påverka bostadssektorn. Den svaga privata efterfrågan som prognostiseras torde emellertid innebära att såväl hyresvärdar som handel kommer att ha svårt att fullt ut övervältra de indirekta skatterna på hyresgäster och kunder. Detta innebär att KPI inte väntas stiga med hela den beräknade effekten av höjda indirekta skatter. Sammantaget väntas konsumentprisindex öka med 2,9 % 1995 och 3,7 % 1996. Diagram 7.1 Konsumentprisutvecklingen Procentuell förändring över 12 månader Anm.: Vid beräkningen av 12-månaderstalen har en avräkning gjorts för skillnaden mellan december månads långtidsindex och korttidsindex. Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Konsumentprisindex är det vanligaste måttet på inflation, men vid en mer fullständig analys av inflationsutvecklingen bör man också studera andra mått. Prisindex för inhemsk användning speglar t.ex. prisutvecklingen i hela ekonomin medan KPI endast beaktar prisutvecklingen för privat konsumtion. Som framgår av tabell 7.1 förutses detta prismått stiga med knappt 3 % per år 1995 och 1996. Det kan också vara önskvärt att kunna beskriva konsumentprisutvecklingen rensat för effekter av olika finanspolitiska åtgärder. KPI påverkas av prishöjningar oberoende av om dessa beror på underliggande faktorer eller höjda indirekta skatter och sänkta subventioner. Dessa effekter räknas bort i det s.k. nettoprisindex. Som framgår av diagram 7.1 växer skillnaden mellan utvecklingstalen för KPI och NPI under prognosperioden. Skillnaden i ökningstakt förklaras dels av de föreslagna ändringarna i indirekta skatter och subventioner, vilka ger ett bidrag till KPI på 1,5 procentenheter 1996, dels av en ordinarie nedtrappning av räntebidragen. Denna nedtrappning beräknas ge ett bidrag till KPI på ca 0,5 procentenheter. Tillväxttakten i nettoprisindex skall dock inte tolkas som den inflation som skulle ha etablerats om skatter och subventioner skulle ha varit oförändrade. I nettoprisindex har nämligen konsumentprisindex rensats mekaniskt med den fulla effekten av en förändrad indirekt skatt eller subvention. Effekten räknas bort samtidigt som förändringen träder i kraft. På kort sikt är det inte troligt att denna typ av förändringar får ett omedelbart genomslag i KPI, annat än för vissa åtgärder som exempelvis en fastighetsskatteförändring avseende egnahem. Under perioder med kraftiga förändringar av indirekta skatter och subventioner kan därför NPI underskatta den underliggande inflationen. Genom att KPI påverkas så pass mycket av förändrade indirekta skatter och subventioner under 1996 är det troligt att den registrerade 12-månaderstakten kommer att falla under början av 1997 när dessa effekter klingar av. Redan i januari 1997 försvinner effekten av de åtgärder som rent tekniskt påverkar KPI i januari 1996. Dessa åtgärder uppgår uppskattningsvis till ca 0,7 procentenheter. De åtgärder som förväntas slå igenom i KPI med större tidsfördröjning, exempelvis höjningen av arbetsgivaravgiften, ger ett bidrag till 12- månaderstakten som successivt försvinner under 1997. Samtidigt är det troligt att marginalerna pressats ned under 1996 till följd av de höjda indirekta skatterna och subventionerna. När skattehöjningarna minskar är det därför sannolikt att marginalerna höjs. I de medelfristiga kalkylerna bedöms KPI öka med knappt 3 % i genomsnitt under 1997. 62 8 Hushållens ekonomi och privat konsumtion År 1994 steg hushållens realt disponibla inkomster med ca 1,5 % enligt preliminära beräkningar. Även den privata konsumtionen ökade efter de senaste årens nedgång. Uppgången i sparandet fortsatte emellertid och därmed har sparkvoten stigit med 13,5 procentenheter sedan 1989. Budgetförstärkningarna i den offentliga sektorn bidrar till att hushållens realt disponibla inkomster faller med ca 2,5 % 1995. En ytterligare minskning med 0,5 % förutses för 1996. Den privata konsumtionen väntas hållas uppe genom att hushållen drar ned sitt sparande. Därigenom kan konsumtionen vara oförändrad 1995 och öka med 1 % 1996, se tabell 8.1. Tabell 8.1 Hushållssektorns disponibla inkomster, konsumtion och sparande Löpande priser 1993 1994 1995 1996 Miljarder kronor Löner 628,8 650,9 687,9 726,1 Företagarinkomster 55,0 58,8 62,9 65,2 Räntor och utdelningar, netto-31,7-25,1 -19,8 -15,7 Inkomstöverföringar från offentlig sektor 374,4 387,4 386,0 386,2 Övriga inkomster, netto121,8 129,0 133,0 130,7 Direkta skatter, avgifter m.m288,5303,6 348,5 368,3 Disponibel inkomst 859,7 897,5 901,6 924,2 Privat konsumtion 792,1 820,7 844,4 878,6 Sparkvot, nivå i % 7,9 8,5 6,3 4,9 Procentuell utveckling 1991 års priser Disponibel inkomst -3,5 1,4 -2,4 -0,5 Privat konsumtion -3,8 0,6 0,0 1,0 Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. 8.1 Hushållens inkomster Hushållens realt disponibla inkomster sjönk med 3,5 % 1993, efter att ha ökat kraftigt under de första åren av 1990-talet. År 1994 skedde en viss återhämtning av realinkomsterna, som steg med ca 1,5 %. Ökningen baserades på en positiv utveckling av löneinkomsterna, både genom ökad sysselsättning i timmar och ökad reallön före skatt. Även pensionsinkomsterna steg realt, delvis till följd av att inflationen var lägre 1994 än 1993. De senaste årens höga finansiella sparande har medfört en successiv förbättring av hushållens nettoinkomster av räntor och utdelningar. För 1994 gav förändringen av räntenettot ett bidrag med nära 1 procentenhet till inkomstökningen. Skatte- och avgiftshöjningar bidrog till att dra ned inkomstutvecklingen med knappt 1 procentenhet, se tabell 8.2. Tabell 8.2 Hushållens inkomster Miljarder krProcentuell utvecklingProcentuellt bidrag till Löpande 1991 års priser realinkomstutvecklingen priser 1993 1993 1994 19951996 19931994 1995 1996 Lönesumma exkl. sjuklön628,8 -6,5 1,3 2,7 1,8 -4,9 1,0 2,0 1,4 därav timlön före skatt -1,5 0,5 0,6 0,3 -1,1 0,4 0,4 0,2 sysselsättning -5,1 0,8 2,1 1,5 -3,8 0,6 1,6 1,2 Transfereringar från offentlig sektor 374,4 2,4 1,2 -3,1 -3,6 1,0 0,5 -1,4-1,6 Pensioner 195,8 0,0 2,7 0,5 -1,4 0,0 0,6 0,1-0,3 Sjukförsäkring m.m. 47,1 -10,0-3,3 -3,0 0,0 -0,6 -0,2 -0,2 0,0 Arbetslöshetsbidrag m.m.58,6 31,9-7,4-17,0-10,5 1,6 -0,5 -1,1-0,6 Övriga transfereringar 72,8 -0,1 7,3 -3,0 -7,2 0,0 0,6 -0,3-0,6 Räntor och utdelningar, netto-31,7 0,3 0,8 0,7 0,5 Övriga inkomster, netto176,8 -5,2 0,0 1,7 -0,5 -1,1 0,0 0,3-0,1 Direkta skatter och avgifter288,5-3,4 3,0 11,6 1,9 1,1 -1,0 -4,0-0,7 Disponibel inkomst 859,7 -3,5 1,4 -2,4 -0,5 -3,5 1,4 -2,4-0,5 Anm.: Lönesumma, inkomstöverföringar, räntenetto och skatter är deflaterade med konsumentprisindex (KPI). Disponibel inkomst och tillfälligt sparande är deflaterade med implicit prisindex för privat konsumtion (IPI). Skillnaden mellan KPI och IPI påverkar posten "övriga inkomster, netto". Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Uppgången i sysselsättningen förstärks under 1995 och arbetslösheten väntas minska. Den genomsnittliga reala timlönen före skatt stiger något och den reala lönesumman beräknas öka med drygt 2,5 %. Arbetsinkomsterna och fortsatt förbättring av räntenettot ger tillsammans med övriga privata inkomster ett positivt bidrag på 3 procentenheter till inkomstutvecklingen 1995. Direkta skatter och transfereringar från den offentliga sektorn drar ned den realt disponibla inkomstutvecklingen med ca 5,5 procentenheter, delvis som en följd av minskade bidrag när läget på arbetsmarknaden förbättras. Den ändrade inriktningen av arbetsmarknadspolitiken, med ökat stöd till reguljär sysselsättning och minskning av sysselsättningsskapande åtgärder, leder också till att löneinkomsterna ökar och bidragen minskar. Regelförändringar be- träffande skatter och transfereringar beräknas minska hushållens inkomster med ca 30 miljarder kr, vilket motsvarar knappt 3,5 % av disponibel inkomst. De statliga höjningarna av de direkta skatterna och avgifterna för hushållen beräknas till ca 20 miljarder kr, jämfört med 1994 års regelsystem. Därtill kom- mer kommunala skattehöjningar med i genomsnitt 0,42 procentenheter, vilket motsvarar ca 3,5 miljarder kr. Slopandet av vårdnadsbidraget, reduceringen av uppräkningen av pensionerna och andra besparingar minskar transfereringarna till hushållen med ca 8,5 miljarder kr före skatt. Sammantaget beräknas de realt disponibla inkomsterna minska med 2,4 % 1995. Därav ger privata inkomster ett positivt bidrag med 3 procentenheter, medan direkta skatter och transfereringar från den offentliga sektorn ger ett negativt bidrag på ca 5,5 procentenheter. Inkomstutvecklingen för 1996 karakteriseras av samma faktorer som 1995. Arbets- och kapitalinkomsterna stiger medan ytterligare budgetförstärkande åtgärder drar ned inkomsterna. De direkta skatterna ökar genom ytterligare 1 procentenhets höjning av egenavgifterna. Uppräkningen av pensioner och andra basbeloppsanknutna transfereringar reduceras även 1996. Därtill kommer bl.a. minskningar av barnbidragen, bostadsbidragen och den skärpning av reglerna i arbetslöshetsförsäkringen som föreslås från den 1 juli 1995. De realt disponibla inkomsterna väntas minska med 0,5 %. Till minskningen bidrar skatter och transfereringar från offentliga sektorn med knappt 2,5 procentenheter. Sammanfattningsvis bryts, under prognosperioden, de senaste årens trend med ökade transfereringar från den offentliga sektorn. Det beror huvudsakligen på ändringar i regelsystemen, men också på att situationen på arbetsmarknaden förbättras. Inkomstökningar till följd av stigande sysselsättning motverkas delvis av att bidrag faller bort. Socialförsäkringarna och arbetsmarknadspolitiska åtgärder, som under nedgången i sysselsättningen till stor del ersatt bortfallande löneinkomster, får motsatt effekt nu när sysselsättningen ökar. De s.k. automatiska stabilisatorerna verkar således i båda riktningarna. 8.2 Privat konsumtion och sparande Efter en säsongrensad uppgång under loppet av 1993 föll den privata konsumtionen tillbaka något under andra kvartalet 1994. Konsumtionsdämpningen sammanföll med en period med betydande oro på de finansiella marknaderna. Valutakursen försvagades och räntorna steg. Hushållens framtidsförväntningar försköts samtidigt i negativ riktning. Under det tredje kvartalet stärktes åter konsumtionen säsongrensat. Under perioden januari till och med september 1994 ökade den privata konsumtionen med ca 0,7 % jämfört med motsvarande period 1993. Hushållens framtidsförväntningar avseende den framtida arbetslösheten förbättrades samtidigt. Förväntningarna om den egna ekonomin och Sveriges ekonomi blev emellertid något mer negativa under loppet av 1994, men andelen hushåll med positiva förväntningar överväger fortfarande. Indikationer från bl.a. Handelns utredningsinstitut pekar mot att även det fjärde kvartalet 1994 var relativt starkt, i synnerhet gäller detta hushållens inköp av sällanköpsvaror. För helåret 1994 beräknas konsumtionen ha ökat med 0,6 %. Det skulle innebära att sparkvoten steg från 7,9 % till 8,5 %. 66 Diagram 8.1 Privat konsumtion Säsongrensad nivå, 1991 års priser, kvartalsdata Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. År 1995 väntas den realt disponibla inkomsten sjunka med ca 2,5 %. Detta bedöms dock inte leda till en motsvarande minskning av den privata konsumtionen. Enligt den mest väletablerade konsumtionsteorin bestäms hushållens konsumtion inte främst av den faktiska kortsiktiga inkomstutvecklingen, utan av den förväntade långsiktiga inkomstutvecklingen. En jämförelse av den privata konsumtionen och den realt disponibla inkomsten visar också att samvariationen mellan dessa båda variabler varit relativt låg, i synnerhet från mitten av 1980- talet och framåt. Sparkvoten har därmed varierat kraftigt. I vilken mån den sjunkande disponibelinkomsten kommer att föranleda en minskad privat konsumtion beror sålunda i hög grad på om hushållen förutsett de skattehöjningar och transfereringsminskningar som drar ned den disponibla inkomsten 1995. I den mån dessa förändringar förutsetts har konsumtionen sannolikt anpassats redan tidigare. Minskningen av den disponibla inkomsten kan då balanseras av en sänkt sparkvot. Det är emellertid inte troligt att hushållen redan gjort en fullständig anpassning av sin konsumtion. Informationen om inkomstminskningen har t.ex. inte nått ut till alla, vilket gör att vissa hushåll reagerar först när inkomsterna påverkas. Empiriska studier tyder dessutom på att mellan 25 och 35 % av hushållen agerar på ett sätt som innebär att man inte kan eller vill utjämna konsumtionen över tiden, utan istället konsumerar hela sin inkomst. Dessa hushåll justerar sin konsumtion först när de disponibla inkomsterna faller. Den isolerade effekten av besparingarna bör således vara att konsumtionen faller, dock inte i samma grad som inkomsten. Hushållen har sannolikt förutsett att inkomsterna kommer att falla till följd av de svaga offentliga finanserna och därför till en del justerat ned sin konsumtion redan tidigare. Det finns emellertid en risk för att de föreslagna åtgärderna är mer långtgående än hushållen förväntat. I sådana fall blir den kontraktiva effekten på konsumtionen större än prognostiserat. Det finns också ett antal faktorer som väntas påverka konsumtionen i positiv riktning under prognosperioden. Den mest betydelsefulla faktorn är att sysselsättningen inte längre faller. Internationella data visar en påtaglig korrelation mellan sysselsättningsförändringen och den privata konsumtionen. När en person blir arbetslös påverkas i hög grad den förväntade framtida inkomsten vilket resulterar i en lägre konsumtion. I en situation med fallande sysselsättning påverkas emellertid konsumtionen inte bara av att de arbetslösa konsumerar mindre, utan även av att de som fortfarande har sysselsättning upplever en ökad risk för arbetslöshet och därmed lägre framtida inkomster. En ökad sannolikhet för en försämring av framtida inkomster resulterar i en anpassning av konsumtionen. Den svenska sysselsättningen föll med mer än 10 % från 1990 till 1994. Detta har sannolikt varit en starkt bidragande orsak till att konsumtionen föll med 5 % samtidigt som sparkvoten ökade med nära 9 procentenheter. Under 1995 och 1996 väntas sysselsättningen öka med 2,7 resp. 1,8 % per år och den öppna arbetslösheten sjunka från 7,9 till 6,1 %. Detta om- slag skulle kunna utgöra en mycket stark stimulans till den privata kon- sumtionen. Diagram 8.2 Sysselsättningen 1980-1996 Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. En annan faktor som enligt olika studier starkt påverkat den privata konsumtionen under senare år är utvecklingen av tillgångspriserna. Avregleringen av kreditmarknaderna vid mitten av 80-talet, i kombination med stigande fastighetspriser möjliggorde en lånefinansierad konsumtionsökning. När skattelättnaden för utgiftsräntor begränsades i samband med skattereformen började hushållen sträva efter att reducera sina skulder. Resultatet blev en minskad efterfrågan på småhus och ett prisfall mellan 1991 och 1993 på drygt 15 %. Som en följd av att fastighetspriserna föll försämrades hushållens balansräkningar, vilket ökade amorteringsbehoven ytterligare. Sedan årsskiftet 1993/1994 har priserna på småhus emellertid ökat med 5 %. En viss nedgång registrerades under perioden juli-september, men enligt den senaste mätningen stiger priserna åter. Eftersom hushållens finansiella sparande ökat kraftigt under de senaste åren och hushållens aktieinnehav stigit i värde har därmed hushållens förmögenhet, ställt i relation till den disponibla inkomsten, ökat under 1993 och 1994. Den amortering av hushållens skulder som skett från fjärde kvartalet 1991 har dessutom visat tecken på att avta. Under fjärde kvartalet 1993 och första kvartalet 1994 ökade skulderna något. Under de nästföljande två kvartalen amorterades skulderna åter ned, men i en betydligt långsammare takt än tidigare. Diagram 8.3 Hushållens förmögenhetskvot Förmögenhet i relation till disponibel inkomst Anm.: Småhus värderade med hjälp av taxeringsvärden och köpeskillingskoeffici- enter. Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Från nivån år 1991 har hushållens inköp av sällanköpsvaror fallit med ca 15 %. Under samma period har den totala privata konsumtionen, enligt nationalräkenskaperna, minskat med ca 5 %. Inköp av sällanköpsvaror är dock i ekonomisk mening att betrakta som investeringar snarare än konsumtion. Den kraftiga minskningen av inköpen har därför kunnat genomföras utan att den egentliga konsumtionen sjunkit i samma grad. Den låga nivån på nyinköpen innebär emellertid att det successivt byggs upp ett behov av förnyelseinköp. Detta torde under prognosperioden leda till att hushållen ökar sina inköp av kapitalvaror, om inte annat så för att undvika en fortsatt konsumtionsminskning. Ökningen av dessa inköp kan då bli betydande. Sammanfattningsvis finns det i dagsläget krafter som verkar i såväl uppdragande som neddragande riktning vad gäller utvecklingen av den privata konsumtionen. Trots en minskning av de disponibla inkomsterna bedöms konsumtionen bli oförändrad 1995. Därefter väntas en uppgång med 1 % under 1996. Det innebär att sparkvoten sjunker med drygt 3 procentenheter från 1994 till 1996. Det finns en risk för att denna sparkvotsnedgång inte kommer till stånd. Denna risk består främst i svårigheten att bedöma i vilken mån de föreslagna budgetförstärkningarna är i linje med hushållens förväntningar. Det är inte heller otroligt att det privata sparandet, till följd av en önskan att stärka den egna ekonomiska tryggheten, kommer att ligga på en historiskt sett hög nivå i framtiden. Samtidigt finns det en möjlighet att den positiva dynamiken, i första hand till följd av det förändrade arbetsmarknadsläget, är underskattad. Diagram 8.4 Hushållens sparkvot Nettosparande i relation till disponibel inkomst Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. 67 9 Investeringar Uppgången i de totala bruttoinvesteringarna beräknas bli kraftig de närmaste åren. En snabbt växande produktion och en hög lönsamhet lägger grunden till investeringsökningen i näringslivet under såväl 1995 som 1996. Därtill ger möjligheten till direktavdrag för byggnader i näringslivet ytterligare stimulanseffekt. Vidare bör EU-medlemskapet ha minskat osäkerheten om näringslivets framtidsförutsättningar. Tabell 9.1 Bruttoinvesteringar efter näringsgren MiljarderÅrlig procentuell volymförändring kr 1993 Löpande 1992 1993 1994 1995 1996 priser Näringsliv 114,4 -15,5 -14,3 16,6 20,1 10,1 Offentliga myndigheter33,7 0,6 4,3 6,5 9,2 1,7 Bostäder 57,5 -7,3 -31,0 -39,3 -28,4 9,2 Totalt 205,6 -10,8 -17,6 -1,3 9,5 8,5 därav maskiner 81,3 -16,0 -14,7 20,0 17,9 11,7 Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Bruttoinvesteringarna sjönk preliminärt med ca 1 % år 1994. Från en låg utgångsnivå vände näringslivets investeringar kraftigt uppåt under loppet av året. Ett stort antal outhyrda lägenheter samt en hög realränta innebar en fortsatt kraftig tillbakagång i bostadsproduktionen. Den exportledda konjunkturuppgången väntas medföra en betydande investe- ringsökning inom de exportberoende näringarna under hela prognosperioden 1995- 1996. Ett växande behov av ersättningsinvesteringar samt mot slutet av perioden ett stigande resursutnyttjande bidrar till en volymökning också i de hemmamarknadsberoende delarna av näringslivet. En förbättring av arbetsmarknadsläget samt svagt stigande bostadspriser väntas medföra en viss återhämtning av bostadsinvesteringarna mot slutet av perioden. Tilltagande infrastrukturinvesteringar samt ett stimulanspaket inriktat på bygginvesteringar bidrar också till den snabbt stigande investeringsaktiviteten under perioden. Sammantaget beräknas investeringarna öka med ca 9 % årligen 1995 och 1996. Investeringskvoten, dvs bruttoinvesteringarnas andel av BNP, uppgår trots detta endast till 15 % 1996, vilket fortfarande är en kraftig minskning sedan 1989 då kvoten uppgick till 22 %. Frånräknat bostadsinvesteringarna närmar sig dock kvoten den långsiktiga trendnivån. 73 Diagram 9.1 Bruttoinvesteringar samt bruttoinvesteringar exklusive bostäder som andelar av BNP Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. 9.1 Näringslivets investeringar Efter ett kraftigt fall i näringslivets investeringar under åren 1989-1993 (- 40 %) ägde en markant vändning rum under loppet av 1994. Mätt som årsgenomsnitt steg näringslivets investeringar med knappt 17 % mellan 1993 och 1994. Uppgången berodde framför allt på ett snabbt ökande resursutnyttjande inom exportindustrin och inom de exportrelaterade tjänstesektorerna, samtidigt som näringslivets lönsamhet förbättrades ytterligare. Under prognosperioden kommer den höga lönsamheten och det fortsatt höga kapacitetsutnyttjandet inom de exportberoende delarna av näringslivet att utgöra en kraftig investeringsstimulans. Investeringarna inom de hemmamarknadsorienterade delarna av näringslivet dämpas dock av den svaga utvecklingen av privat konsumtion och det låga bostadsbyggandet. Ett successivt växande behov av ersättningsinvesteringar samt förväntade lägre räntor medför dock att investeringarna förutses öka också inom de hemmamarknadsorienterade delarna av näringslivet. Under perioden november 1994-maj 1996 medges dessutom direktavdrag för byggnadsinvesteringar. Genom möjligheten till direktavdrag sjunker de reala förräntningskraven på investeringen. Effekten på byggnadsinvesteringarna beräknas till ca 4 miljarder kr under perioden. Till största delen är detta en effekt av tidigareläggning, vilket medför färre byggnadsprojekt efter stimulansperiodens utgång. Tabell 9.2 Bruttoinvesteringar i näringslivet MiljarderÅrlig procentuell volymförändring kr 1993 Löpande 1992 1993 1994 1995 1996 priser Industri 32,6 -20,1 -4,2 20,0 33,1 19,3 Basindustri 7,0 -37,0 -21,7 37,5 54,0 19,0 Verkstadsindustri12,9 -22,7 -18,3 12,8 37,0 22,0 Övrig industri 12,7 -6,3 -9,2 18,0 16,1 16,3 Statliga affärsverk 18,4 -10,1 3,0 6,2 14,8 -2,9 Övrigt näringsliv 63,4 -14,8 -22,1 18,4 15,4 8,4 Totalt 114,4 -15,5 -14,3 16,6 20,1 10,1 därav byggnader 41,4 -11,8 -13,3 9,4 20,5 5,6 maskiner 73,0 -17,9 -14,9 21,6 20,1 12,9 Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Industrins investeringar ökade med 20 % 1994 efter att ha fallit med drygt 40 % mellan 1989 och 1993. Uppgången var mest markerad inom den exportinriktade delen av industrin, men även inom den mer hemmamarknadsberoende s.k. övriga industrin noterades ökade volymer. Kapacitetsutnyttjandet steg under loppet av 1994 och uppgick under tredje kvartalet till 88,6 %, vilket är en uppgång med 6 procentenheter jämfört med samma period föregående år. Mot bakgrund av den prognostiserade produktionsuppgången är därmed behovet av kapacitetsutbyggnad stor. Statistiska centralbyråns investeringsenkät från oktober 1994 indikerar också en mycket kraftig investeringsökning under 1995. Enkäten besvarades dessutom före EU- omröstningen och den ekonomisk- politiska propositionen, vilket innebär att en del av industriföretagen sannolikt kommer att upprevidera investeringsplanerna för 1995 och 1996. De ekonomiska förutsättningarna för en kraftig industriell expansion är mycket gynnsamma under prognosperioden. Industrins höga lönsamhet har inneburit att soliditeten stärkts vilket höjer kreditvärdigheten. Möjligheten till egenfinansiering har också ökat i takt med allt större vinster. Bara under 1995 beräknas industrins driftsöverskott brutto uppgå till 118 miljarder kr, vilket kan jämföras med de totala investeringarna på 54 miljarder kr. Konjunkturinstitutets konjunkturbarometer bekräftar bilden av en betydande kapacitetsutbyggnad inom industrin. Realräntorna är visserligen fortfarande höga men väntas sjunka något under prognosperioden. En lägre räntenivå är central för att investeringsvolymerna skall kunna stiga också inom de hemmamarknadsorienterade företagen i takt med att den inhemska efterfrågan växer. Mot bakgrund av de goda investeringsförutsättningarna beräknas därför industrins investeringar öka med drygt 30 % 1995 för att stiga med ytterligare knappt 20 % 1996. Det medför att kapitalstocken växer med 2,5 resp 4,5 % respektive år. Ett osäkerhetsmoment i bedömningen är dock utvecklingen av utländska företags expansion i Sverige. Blir den stor kan eventuellt investeringsuppgången ha underskattats något. Sveriges fördelaktiga kostnadsläge, låg företagsbeskattning, hög kompetensnivå hos arbetskraften samt en väl utvecklad industriell tradition, bör under de närmaste åren utgöra starka incitament för etablering i Sverige. Basindustrins investeringar ökade kraftigt redan 1994. Utgångsnivån var dock mycket låg. Lönsamheten har snabbt förbättrats efter deprecieringan av kronan och prishöjningar på världsmarknaden. Den överkapacitet som tidigare ansågs råda i Europa har minskat i takt med den oväntat starka produktionsuppgången. Inom verkstadsindustrin bedöms investeringarna öka med 37 resp 22 % 1995 och 1996. Under perioden är det framförallt maskin- och transportmedelsindustrin som genomför kapacitetshöjande investeringar. En betydligt lägre investeringsuppgång kan förväntas inom s.k. övrig industri. Det låga kapacitetsutnyttjandet och den fortsatt svaga hemmamarknadsefterfrågan begränsar uppgången. Investeringarna inom övrigt näringsliv dämpas fortfarande av en svag hemmamarknad och ett överskott på kommersiella lokaler inom stora delar av landet. Den låga investeringsnivån under perioden 1990-1993 har dock inneburit att kapitalstockarna anpassats till en mer långsiktig nivå. Alltfler tecken tyder också på att utvecklingen är på väg att vända. Priserna på kommersiella fastigheter har under loppet av 1994 stigit svagt (3 %) samtidigt som vakansgraden, dvs andelen lediga lokaler i förhållande till stocken, har stabiliserats. I ett internationellt perspektiv är inte vakansgraden anmärkningsvärt hög. Från en mycket låg utgångsnivå steg också investeringarna i kommersiella lokaler under 1994. Denna utveckling väntas fortsätta. Många av tjänstesektorerna, bl.a. den exportrelaterade uppdragsverksamheten, redovisar mycket expansiva produktionsplaner, vilket förväntas medföra en kraftig investeringsexpansion. En del av den beräknade uppgången inom övrigt näringsliv beror på infrastrukturinvesteringarna inom samfärdselområdet som t.ex. Arlandabanan och Öresundsbron. Lönsamheten har också stärkts inom övrigt näringsliv vilket ger utrymme för större investeringar i takt med att aktiviteten i ekonomin stiger. Den svaga utvecklingen av den privata konsumtionen medför dock att nivån på investeringarna inom varuhandel samt inom restaurang- och hotellbranschen förblir låga under hela prognosperioden. Trots det blir den procentuella ökningen stor också i dessa sektorer. Direktavdraget för byggnader medför dessutom att en del investeringar tidigareläggs. Sammantaget innebär detta att investeringarna inom övrigt näringsliv stiger med ca 15 % 1995 och med ca 8 % 1996. 9.2 Offentliga investeringar Tabell 9.3 Offentliga investeringar MiljarderÅrlig procentuell volymförändring kr 1993 Löpande 1992 1993 1994 1995 1996 priser Statliga myndigheter13,8 -19,6 26,0 7,6 18,0 1,4 Statliga affärsverk 18,4 -10,1 3,0 6,2 14,8 -2,9 Staten 32,2 -0,1 12,3 6,8 16,2 -0,9 Kommunala myndigheter19,9 -7,6 -7,9 5,7 2,4 1,9 Kommunala affärsverk 3,9 -2,8 -23,1 -5,6 15,5 -3,6 Kommunerna 23,8 -6,7 -10,7 3,9 4,3 1,0 Totalt 56,0 -3,3 1,5 5,6 11,4 -0,2 Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Under 1994 steg de offentliga investeringarna med drygt 5 % på grund av ökade statliga infrastruktursatsningar. Våren 1993 beslutade Riksdagen om ekonomiska ramar på totalt 98 miljarder kr för väg- och järnvägsinvesteringar för perioden 1994-2003. Utöver planeringsramen har för budgetåret 1994/95 anvisats 1,6 miljarder kr, vilka är avsedda för länsvägar. Besluten innebär att infrastrukturinvesteringarna väntas kulminera under 1995-1996 för att sedan ligga kvar på en hög nivå de närmaste åren. I vilken takt som infrastrukturplanerna kan genomföras efter 1996 beror dock av hur statens finanser utvecklar sig. I jämförelse med tidigare planer sänks anslagen något för prognosperioden 1995-1996. De statliga myndigheternas investeringar steg med över 60 % mellan 1991 och 1994 främst som en följd av Vägverkets expansion. Vasakronans (f.d Byggnadsstyrelsen) investeringar registreras efter den 1 oktober 1993 under näringslivet. Frånräknat Vasakronan ökade därför de statliga myndigheternas volymer med över 70 % under samma period. Mellan 1994 och 1996 beräknas investeringarna i gator och vägar öka ytterligare. Därmed stiger de statliga myndigheternas investeringsvolymer med knappt 20 % under prognosperioden. Investeringsökningen för de statliga affärsverken beräknas till knappt 12 % mellan 1994 och 1996. Detta beror främst på ökade infrastrukturinvesteringar inom SJ och Banverket samt volymökningar av Telia. Övriga statliga affärsverk beräknas öka volymerna i begränsad omfattning. De kommunala investeringarna ökar i långsam takt under prognosperioden. Kommunernas finansiella situation utgör en restriktion för fortsatt utbyggnad av verksamheten. Den låga bostadsproduktionen i år samt de begränsade investeringarna i kommersiella lokaler minskar också behovet av kommunal infrastrukturutbyggnad. Uppdragande på investeringarna är dock de ROT-medel som tillförs under 1995 för eftersatta kommunala behov om sammanlagt ca 800 miljoner kr. Det gäller bl.a. medel för upprustning av lokaler, bullerdämpande åtgärder samt utbyggnad av fjärrvärmeverk. 9.3 Bostadsinvesteringar Bostadsinvesteringarna föll mycket kraftigt under 1994. Antalet påbörjade lägenheter gick ned till ca 9000 vilket kan jämföras med 70 000 påbörjade lägenheter som noterades år 1990. De successivt minskade bostadssubventionerna, högre realräntor efter skatt samt ett stort antal outhyrda lägenheter (54 000 i september) har medfört att prisnivån på andrahandsmarknaden i allmänhet understiger nyproduktionspriset vilket gör det olönsamt att bygga. Diagram 9.2 Antal outhyrda lägenheter respektive antal påbörjade lägenheter Anm: Antalet outhyrda lägenheter avser den 1 mars respektive år t.o.m. 1993, samt antalet outhyrda lägenheter i september 1994. Antalet påbörjade lägenheter omfattar både flerfamiljshus och småhus. Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Enligt Statens Institut för Byggnadsforskning skulle priserna på andra- handsmarknaden behöva stiga med åtminstone 15 % innan bostadsproduktion generellt sett åter blir lönsam. Redan idag är priserna på existerande bostadsfastigheter i vissa centralt belägna områden dock tillräckligt höga för att göra nyproduktion lönsam. Förutsättningarna för en ökad nybyggnation under prognosperioden förbättras gradvis. Priserna på både egnahem och hyreshus har under det första halvåret 1994 stigit med ca 5 % samtidigt som produktionskostnaden legat stilla. Under både 1995 och 1996 förväntas räntorna falla något samtidigt som antalet outhyrda lägenheter väntas sjunka avsevärt. Det sistnämnda är en följd av det förbättrade arbetsmarknadsläget och det låga antalet påbörjade lägenheter under 1993-1994. Därigenom kan produktionen av lägenheter i attraktiva områden och på orter med en begynnande bostadsbrist komma att öka. Höjningen av fastighetsskatten från 1,5 % till 1,7 % den 1 januari 1996 bedöms bara i mindre omfattning dämpa bostadsbyggandet. Ett osäker- hetsmoment är dock de allmännyttiga bostadsbolagens låga självfinansieringsgrad vilket kan fördröja uppgången när staten drar ned sitt risktagande genom minskade subventioner. Antalet påbörjade lägenheter väntas stiga till 14 000 respektive 18 000 lägenheter 1995 och 1996. Utvecklingen av den faktiska byggvolymen följer dock inte detta antal. Till följd av den låga igångsättningen under 1994 faller nybyggnadsvolymen även under 1995. Nyinvesteringsvolymen beräknas falla med ca 22 % under 1995 för att sedan stiga med ca 21 % 1996. Enligt Boverkets långsiktiga bedömning som till en del baseras på demografiska faktorer kan bostadsproduktionen efter 1996 stiga till mellan 30 000 och 35 000 bostäder årligen. Tabell 9.4 Bostadsinvesteringar MiljarderÅrlig procentuell volymförändring kr 1993 Löpande 1992 1993 1994 1995 1996 priser Nybyggnad 33,6 -19,1 -34,5 -51,9 -22,0 21,4 Flerbostadshus 24,0 -35,1 0,9 -57,5 -25,1 20,9 Småhus 9,6 2,5 -64,8 -37,9 -16,8 22,2 Ombyggnad 23,9 23,6 -25,1 -20,5 -34,2 -4,0 Flerbostadshus 19,0 44,9 -17,8 -22,2 -45,8 -10,0 Småhus 5,0 -10,6 -44,1 -13,9 5,9 6,6 Totalt 57,5 -7,3 -31,0 -39,3 -28,4 9,2 Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Det förhållandevis höga påbörjandet av ombyggnader under 1994 beror delvis på att viss ombyggnation fortfarande utfördes till 1992 års mer fördelaktiga subventionsregler. Nedtrappningen av bostadssubventionerna samt den svaga utvecklingen av hushållens disponibla inkomster har dock medfört att omfattningen av varje ombyggnad i genomsnitt blivit mindre. Den svaga fastighetsprisutvecklingen har sannolikt också bidragit till detta. Under 1990 uppgick den genomsnittliga ombyggnadskostnaden till ca 600 000 kr. År 1994 hade kostnaden per lägenhet minskat till 230 000 kr. Vid dessa mindre omfattande ombyggnader är kreditrestriktionerna mindre än vid nyproduktion av bostäder vilket innebär att antalet påbörjade ombyggnader beräknas bli relativt högt under hela prognosperioden. Dessutom verkar de särskilda bidrag som kan erhållas under 1995 uppdragande. Det gäller bl.a. bidrag för förbättring av inomhusklimat samt ombyggnadsmedel för äldre- och handikappbostäder. Trots det fortsätter volymerna att falla under hela prognosperioden. De fallande ombyggnad- sinvesteringarna är en anpassning till en mer långsiktig nivå. Boverket räknar med att ca 30 000 lägenheter per år behöver byggas om under 1990-talet. Enligt prognosen kommer ca 29 000 ombyggnationer att påbörjas under 1996. 74 Diagram 9.3 Bostadsinvesteringar Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. 9.4 Lagerinvesteringar De totala lagerstockarna beräknas under 1994 ha ökat med drygt 3 miljarder kr. Industrins totala lager var i stort sett oförändrade, efter att ha minskat med drygt 5 miljarder kr året innan. Lagren av färdigvaror minskade ungefär i samma takt som under 1993, medan en betydande ökning registrerades för insatsvarulagren och varor i arbete. Inom partihandeln skedde en betydande lageruppbyggnad samtidigt som detaljhandelslagren var relativt oförändrade. Tabell 9.5 Lagervolymförändringar Miljarder kr, 1991 års priser 1993 1994 1995 1996 Jord- och skogsbruk -0,3 0,2 0,6 0,4 Industri -5,2 0,0 3,4 4,4 El- och vattenverk -0,5 0,0 0,0 0,0 Partihandel -2,8 3,2 -0,6 -0,5 Detaljhandel -1,3 0,0 -0,2 -0,5 Totalt -10,1 3,3 3,1 3,8 BNP-bidrag -0,3 1,0 0,0 0,1 Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Industrins lager av färdigvaror befinner sig i nuläget på en historiskt låg nivå. Det förefaller därför troligt att man skulle önska en viss ökning av dessa under prognosperioden. En fortsatt hög efterfrågan, i synnerhet ifrån utlandet, väntas dock innebära att färdigvarulagren förblir oförändrade under 1995 för att sedan öka något under 1996. I takt med att produktionen stiger bedöms dock lagren av insatsvaror och varor i arbete öka successivt under hela perioden. Konjunkturinstitutets tjänstebarometer tyder på att lageruppbyggnaden inom partihandeln till viss del var ofrivillig och att man avser att minska lagren i framtiden. Även detaljhandelslagren uppges vara större än önskat. Under prognosperioden väntas därför såväl detalj- som partihandel minska sina lager ytterligare. Diagram 9.4 BNP-utveckling och lagerbidrag Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Lagerinvesteringarnas bidrag till tillväxten uppgick preliminärt till en procentenhet 1994. Jämfört med Finansdepartementets prognos i november är det en upprevidering med knappt en halv procentenhet. Bakom det större bidraget ligger dels ökade lagerinvesteringar under 1994, men också en betydande nedrevidering av investeringarna under 1993. Under 1995 och 1996 förutses de totala lagerinvesteringarna bli av samma storlek som 1994, vilket innebär att tillväxtbidraget blir obetydligt. Under 1994 bedöms omslaget i lagerinvesteringarna i hög grad ha bidragit till den snabba ökningen av importen. Den prognostiserade lagerutvecklingen väntas leda till att importens ökningstakt dämpas, i synnerhet 1995. 75 10 Den offentliga sektorn Den offentliga sektorns finanser försämrades kraftigt mellan 1991 och 1993, huvudsakligen till följd av den långa och djupa lågkonjunkturen. För 1994 beräknas underskottet i den offentliga sektorns finansiella sparande till motsvarande drygt 11 % av BNP. Underskottet minskar successivt under de närmaste två åren och beräknas 1996 motsvara knappt 7 % av BNP. Förbättringen av det finansiella sparandet sker inom den statliga sektorn, medan AP-fondens och kommunsektorns sparande minskar. 10.1 Den konsoliderade offentliga sektorn Under första hälften av 1970-talet hade den offentliga sektorn finansiella sparandeöverskott motsvarande 3-5 % av BNP. Den svaga ekonomiska utvecklingen i slutet av decenniet och under de första åren av 1980-talet medförde en kraftig försämring av de offentliga finanserna. När konjunkturen bottnade 1982 uppgick underskottet i det finansiella sparandet till motsvarande ca 7 % av BNP. Konjunkturuppgången bidrog till att underskottet minskade till 3,8 % av BNP år 1985. Sparandet förbättrades sedan ytterligare under den långa högkonjunkturen och 1990 uppnåddes ett finansiellt överskott motsvarande ca 4 % av BNP, se diagram 10.1. Diagram 10.1 Den offentliga sektorns finansiella sparande 1970-1996 Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Mellan 1982 och 1985 minskade underskottet huvudsakligen genom att utgifterna exklusive räntor föll med 3 procentenheter som andel av BNP. Hälften av denna nedgång berodde på en relativt långsam real utveckling av den offentliga konsumtionen. Den fortsatt starka förbättringen i de offentliga finanserna under 1980-talets andra hälft förklaras i huvudsak av att skattekvoten (skatterna som andel av BNP) steg från 50 % 1985 till nära 56 % 1990, samt av att ränteutgiftena minskade när den finansiella ställningen förbättrades. Bakom ökningen av skattekvoten låg flera faktorer. De under perioden tilltagande löne- och prisökningarna, i kombination med de icke inflationsskyddade starkt progressiva skatteskalorna, medförde att skatteuttaget ökade. Skatteinkomsterna ökade också genom att tillväxten leddes av den högt beskattade privata konsumtionen, som under några år t.o.m. översteg hushållens disponibla inkomster. Löneandelen ökade och vinstandelen i näringslivet sjönk. Eftersom löner är avsevärt högre beskattade än vinster, särskilt på kort sikt, bidrog detta också till den ökade skattekvoten. Överskottet i den offentliga sektorns finansiella sparande 1990 förbyttes på endast tre år till ett underskott 1993 på ca 13,5 % av BNP. Denna mycket kraftiga försämring är huvudsakligen en följd av övergången från en högkonjunktur till en djup lågkonjunktur. Från 1990 till 1993 sjönk antalet sysselsatta med sammanlagt ca 490 000 eller 11 %. Därigenom minskade skatteinkomsterna samtidigt som kostnaderna för arbetsmarknadspolitiken och ersättning till arbetslösa steg. Därtill kommer utgifterna för bankstödet 1993. För 1994 beräknas underskottet i det finansiella sparandet ha minskat till 11,2 % av BNP. Förbättringen fortsätter under prognosperioden och 1996 beräknas sparandeunderskottet uppgå till knappt 7 % av BNP. Det innebär att underskottet halveras mellan 1993 och 1996. Det primära sparandet (sparandet exklusive kapitalinkomster och ränteutgifter) förbättras ännu starkare, från -14 % 1993 till ca -4 % 1996, se tabell 10.1. Förbättringen i det offentliga sparandet sker både genom ökade skatteinkomster och minskade utgifter. Skattekvoten stiger med 1,5 procentenheter mellan 1994 och 1996. Det kan jämföras med att beslutade och föreslagna skattehöjningar beräknas ge en varaktig budgeteffekt 1996 på 2,8 % av BNP jämfört med 1994 års regler. Den begränsade ökningen av skattekvoten beror på att de högt beskattade delarna av BNP utvecklas förhållandevis svagt. Även betalningsrutiner och redovisningsprinciper påverkar skattekvoten. Som framgår av tabell 10.2 beror den relativt svaga utvecklingen av skattekvoten, relativt storleken på skattehöjningarna, främst på att inkomsterna av mervärdesskatten sjunker med ca 1 procentenhet som andel av BNP mellan 1994 och 1996. Det är en följd av att skattebaserna för mervärdesskatten, den privata konsumtionen och bostadsbyggandet utvecklas svagt. Företagens skatteinbetalningar reduceras 1995 genom att avskattningen av reserverade vinstmedel upphör och 1996 genom direktavdrag för byggnadsinvesteringar. Inkomsterna av arbetsgivaravgifter dras ned under 1995 och 1996 av att kostnaderna för det aviserade anställningstödet belastar arbetsgivaravgifterna. Tabell 10.1 Den offentliga sektorns inkomster och utgifter Löpande priser 1993 1994 1995 1996 Miljarder kronor Inkomster 878,6 895,7 957,7 1 020,3 Skatter 728,2 750,7 799,5 863,7 Kapitalinkomster 100,1 91,1 96,1 87,3 Övriga inkomster 50,3 53,8 62,1 69,3 Utgifter 1 071,6 1 063,9 1 119,1 1 135,2 Transfereringar till hushåll374,4387,4 386,2 386,2 Övriga transfereringar161,5 107,7 131,4 126,3 Ränteutgifter 91,6 110,3 122,2 133,8 Konsumtion 403,5 414,1 427,6 436,7 Investeringar 40,6 44,4 51,7 52,3 Finansiellt sparande-193,0 -168,2 -161,4 -114,9 Primärt finansiellt sparande-201,4-149,2-135,3 -68,5 Procent av BNP Inkomster 60,9 59,4 60,3 60,6 Skatter och avgifter 50,5 49,8 50,3 51,3 Utgifter 74,3 70,6 70,4 67,4 Finansiellt sparande -13,4 -11,2 -10,2 -6,8 Primärt finansiellt sparande-14,0-9,9 -8,5 -4,1 Anm.: I investeringar ingår investeringar i personalbostäder, lagerinvesteringar samt köp och försäljning av fastigheter och mark. Källor: Konjunkturinstitutet, Riksrevisionsverket, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Den totala marginaleffekten på en arbetsinkomstökning av skatter, avgifter och inkomstrelaterade bidrag beräknas uppgå till 61,3 % 1994. Marginaleffekten stiger till 64,8 % år 1996, vilket i stort sett innebär en återgång till 1991 års nivå på 64 %. Tabell 10.2 Skatter och avgifter Andel av BNP i procent 1993 1994 1995 1996 Hushållens direkta skatter och avgifter19,619,821,020,9 Företagens direkta skatter 2,3 2,2 1,7 1,8 Arbetsgivaravgifter 13,7 13,3 14,4 14,4 Mervärdesskatt 8,5 8,1 6,8 7,2 Övriga indirekta skatter 6,5 6,3 6,4 6,9 Skatter och avgifter 50,5 49,8 50,3 51,3 Källor: Konjunkturinstitutet, Riksrevisionsverket, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Den offentliga sektorns utgifter har ökat kraftigt under konjunkturnedgången och översteg år 1993 74 % som andel av BNP. År 1994 sjönk utgiftskvoten till ca 70,5 %. Nedgången var huvudsakligen en följd av att utgifterna för bankstödet föll bort. Övriga utgiftsminskningar förtogs av höjda ränteutgifter, se tabell 10.3. Mellan 1994 och 1996 beräknas utgiftskvoten falla med drygt 3 procentenheter. Det förbättrade läget på arbetsmarknaden gör att utgifterna för arbetslösheten går ned. Besparingar i transfereringssystemen till hushållen beräknas brutto före skatt till ca 18 miljarder kr 1996, jämfört med 1994 års regler. Det låga bostadsbyggandet bidrar till att räntebidragen till bostäder fortsätter att minska. Besparingar i stat och kommun väntas medföra att den offentliga konsumtionen sjunker i volym mellan 1994 och 1996. Ränteutgifterna ökar emellertid och beräknas 1996 motsvara ca 8 % av BNP. Utgiftskvoten dras upp fr.o.m. 1995 av den svenska avgiften till EU samt av ökade subventioner till jordbruket. EU-avgiften bokförs brutto och uppgår till ca 20 miljarder kr per år under prognosperioden. Rabatten på avgiften om ca 4 miljarder kr per år under 1995 och 1996 samt återflödet från EU bokförs bland den offentliga sektorns inkomster. Sammantaget beräknas utgiftskvoten till ca 67,5 % år 1996. Tabell 10.3 Offentliga sektorns utgifter Andel av BNP i procent 1993 1994 1995 1996 Totala utgifter 74,3 70,6 70,4 67,4 Transfereringar till hushåll26,0 25,7 24,3 22,9 Pensioner 13,6 13,6 13,4 12,9 Sjukförsäkring m.m. 3,3 3,1 2,9 2,9 Arbetslöshetsbidrag m.m. 4,1 3,7 3,0 2,6 Övriga transfereringar 5,0 5,3 5,0 4,6 Övriga transfereringar 11,2 7,1 8,3 7,5 därav räntebidrag till bostäder 2,5 2,1 2,0 1,6 bankstöd 3,5 transfereringar till utlandet inkl. EU-avgift 0,8 0,9 2,0 1,9 Räntor 6,4 7,3 7,9 7,9 Konsumtion 28,0 27,5 26,9 25,9 Investeringar m.m 2,8 2,9 3,3 3,1 Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. I tabell 10.4 redovisas beräkningar för några viktiga faktorers bidrag till förändringen av den offentliga sektorns finansiella sparande mellan åren. Efter den mycket kraftiga försämringen av det offentliga sparandet mellan 1992 och 1993 förbättras sparandet successivt under perioden 1994-1996. En stark positiv effekt på sparandet var att utgifterna för bankstödet 1993, på ca 50 miljarder kr, föll bort 1994. I övrigt beräknas det förbättrade konjunkturläget ge ett relativt svagt bidrag till förbättringen av sparandet. Detta beror på att kostnaderna för arbetslösheten och och arbetsmarknadspolitiska åtgärder förväntas ligga kvar på en hög nivå under prognosperioden. Som nämnts ovan har tillväxtens sammansättning stor betydelse för skatte- inkomsterna. Dessa effekter beaktas under rubriken "skattebasförskjutningar och periodiseringar". Under 1995 är sammansättningen av tillväxten oförmånlig för det offentliga sparandet genom den svaga utvecklingen av den privata konsumtionen. Därtill kommer ett tillfälligt skattebortfall på ca 6 miljarder kr 1995, på grund av förändringar i uppbörden av mervärdesskatt i samband med inträdet i EU. Förskjutningar mellan skattebaserna och periodiseringar får motsatt effekt på det offentliga sparandet 1996. Regeländringarna i skatte- och transfereringssystemen har sedan 1993 haft en budgetförstärkande inriktning. Beslutade och föreslagna skattehöjningar och reducerade transfereringar beräknas, efter avdrag för nettoavgiften till EU, ge en budgetförstärkning på ca 28 miljarder kr 1995 och ytterligare ca 25 miljarder kr 1996. Effekten av regeländringarna är här beräknade jämfört med föregående års regler. Detta innebär vissa avvikelser från redovisningar som avser beslutade regeländringar jämfört med ett läge utan nya beslut. Tabell 10.4 Förändring av den offentliga sektorns finansiella sparande Löpande priser19931994 1995 1996 Miljarder kronor Faktiskt finansiellt sparande-193-168 -161 -115 Förändring 25 7 46 Förklarande faktor till förändringen Räntor och kapitalinkomster, netto -28 -7 -20 Konjunkturläget inkl. bankstöd 51 12 9 Skattebasförskjutningar och periodiceringar -2 -29 8 Regeländringar avseende skatter och transfereringar inkl. EU-avgift 14 28 25 Volymförändringar avseende offentlig konsumtion och investeringar -3 -7 5 Övrigt -8 10 19 Källa: Finansdepartementet. Utgifterna för den offentliga konsumtionen och investeringarna bestäms i huvudsak genom anslag till verksamheten. Utgiftsutvecklingen på utgifterna avgörs av såväl besparingar som ökade ambitioner, t.ex. beträffande arbetsmarknadspolitik och utbildning. För 1995 ger den sammantagna effekten av volymförändringar i offentlig konsumtion och investeringar en budgetförsvagning på ca 7 miljarder kr. Det beror på en relativt kraftig uppgång i investeringarna medan den offentliga konsumtionen beräknas vara oförändrad mellan 1994 och 1995. Besparingar i den offentliga konsumtionen och avtrappning av investeringarna väntas leda till volymminskningar motsvarande ca 5 miljarder kr 1996. Den i tabell 10.4 oförklarade restposten avspeglar både icke medtagna faktorer och osäkerheten i beräkningarna. Ett positivt bidrag till sparandet ges av att utgifterna för räntebidragen minskat sedan 1994 (även bortsett från regeländringar), till följd av den kraftiga nedgången i bostadsbyggandet. I motsatt riktning går den underliggande försvagningen i ATP-systemet. Omslaget från negativ till positiv restpost mellan 1994 och 1995 kan tyda på att konjunkturförbättringen ger en kraftigare budgetförstärkning än vad som ligger i beräkningsmodellen för konjunkturfaktorn. Erfarenheten av uppgången mellan 1982 och 1985, då den offentliga sektorns sparande förbättrades snabbt, talar för en sådan tolkning. Den positiva restposten 1995 och 1996 kan också vara ett tecken på att tidigare genomförda regeländringar får genomslag på sparandet med en viss eftersläpning. Av förändringen av det finansiella sparandet från 1993 till 1996 på sammanlagt 78 miljarder kr kan 56 miljarder kr förklaras av de faktorer som identifieras i tabell 10.4. De stora sparandeunderskotten har lett till en försämring av den offentliga sektorns finansiella förmögenhet. År 1990 hade den offentliga sektorn en finansiell nettofordran motsvarande 8 % av BNP. De sedan 1991 snabbt försämrade statsfinanserna har medfört att den offentliga sektorn fått en nettoskuld, som vid utgången av 1994 beräknas till motsvarande ca 25 % av BNP. Vid samma tidpunkt beräknas bruttoskulden (statskulden + den kommunala sektorns skulder) till ca 93 % av BNP. Om man från bruttoskulden drar den offentliga sektorns innehav av egna skuldförbindelser erhålls den konsoliderade bruttoskulden. Det är detta skuldbegrepp som avses i EMU:s konvergensvillkor. Den konsoliderade bruttoskulden uppgick i slutet av 1994 till ca 81 % av BNP. Konsolideringen av bruttoskulden består för svensk del i huvudsak av att bruttoskulden minskas med AP-fondens innehav av statspapper. Diagram 10.2 Den offentliga sektorns skuldutveckling 1980-1996 Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Eftersom den offentliga sektorn kommer att ha fortsatt stora underskott i det finansiella sparandet de närmaste två åren, växer den offentliga skulden, dock i avtagande takt, se diagram 10.2. 10.2 Staten inklusive sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna Staten inklusive sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna omfattar, förutom den del av statens verksamhet som ingår i statsbudgeten, även fonder m.m. utom budgeten, bl.a. arbetsmarknadsfonden. Statliga affärsverk och bolag ingår däremot inte. Försämringen av den offentliga sektorns finansiella sparande från 1990 avspeglas i en ännu större nedgång av statens finansiella sparande. Det minskade från ett överskott på 19 miljarder kr 1990 till ett underskott 1993 på 237 miljarder kr. Underskottet minskade under 1994 till 195 miljarder kr. Mellan 1994 och 1996 beräknas det finansiella sparandet förbättras med 75 miljarder kr, vilket kan jämföras med 53 miljarder kr för hela den offentliga sektorn. Den större förbättringen för staten beror på att 18 % av ATP-avgifterna går till staten och att bidragen till den kommunala sektorn sjunker under prognosperioden. (Se nedan i avsnitten om AP-fonden och kommunsektorn). Underskottet i det statliga sparandet beräknas uppgå till ca 173 miljarder kr 1995 och ca 120 miljarder kr 1996. Exkluderas statens kapitalinkomster och ränteutgifter erhålls det primära sparandet, som 1996 beräknas visa ett underskott på ca 20 miljarder kr eller drygt 1 % av BNP, se tabell 10.5. Det primära sparandet förstärks med över 100 miljarder kr mellan 1994 och 1996. Den stora statskulden och ett relativt högt ränteläge medför att ränteutgifterna under samma period stiger med ca 22 miljarder kr. Samtidigt minskar kapitalinkomsterna med ca 6 miljarder kr, delvis till följd av att inlevererade överskott från Riksbanken sjunker. Statens lånebehov är vanligtvis större än underskottet i det finansiella sparandet på grund av statlig utlåning. T.ex. studielån ökar lånebehovet men påverkar inte finansiellt sparande. För 1994 var emellertid lånebehovet lägre än sparandeunderskottet, till stor del beroende på att lånebehovet reducerades genom försäljningar av aktier. Försäljning av finansiella tillgångar minskar lånebehovet och statskulden, men påverkar liksom utlåningen inte det finansiella sparandet. Det finns även andra faktorer som medför differenser mellan finansiellt sparande och lånebehov. Bland dessa kan nämnas skillnaden i periodisering av inkomster och utgifter, där lånebehovet är mer kassamässigt definierat. Lånebehovet beräknas sjunka från ca 190 till 140 miljarder kr mellan 1994 och 1996. Tabell 10.5 Staten inkl. sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna Exkl. statliga affärsverk och aktiebolag Löpande priser 1993 1994 1995 1996 Miljarder kronor Inkomster 451,4 466,0 522,7 571,8 Skatter och avgifter 392,0 411,3 461,6 513,5 Kapitalinkomster 34,1 28,2 31,4 22,6 Övriga inkomster 25,2 26,5 29,7 35,8 Utgifter 688,6 661,4 695,8 692,1 Transfereringar till hushåll233,4242,3 234,8 229,4 Bidrag till kommuner 86,0 76,1 70,4 64,1 Övriga transfereringar140,8 87,0 110,4 105,0 Ränteutgifter 81,1 101,3 113,1 123,1 Konsumtion 127,5 132,1 139,2 142,8 Investeringar 19,0 22,6 27,9 27,7 Finansiellt sparande -237,2 -195,4 -173,1 -120,2 Procent av BNP -16,4 -13,0 -10,9 -7,1 Primärt finansiellt sparande-189,5-122,3-91,4 -19,7 Procent av BNP -13,1 -8,1 -5,7 -1,2 Lånebehov 242 189 181 140 Statsskuld 1 132 1 296 1 466 1 610 Procent av BNP 78,5 86,0 92,2 95,7 Anm.: I investeringar ingår även lagerinvesteringar samt nettot av köp och försäljning av fastigheter och mark. Källor: Konjunkturinstitutet, Riksrevisionsverket, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Statskulden uppgick i slutet av 1994 till 86 % av BNP. Den växer till ca 95 % i slutet av 1996. Statsskuldens förändring avviker från lånebehovet på grund av omvärderingar och andra skulddispositioner. Den statliga konsumtionen har ökat kraftigt i volym sedan slutet av 1980- talet. Uppgången beror huvudsakligen på ökade inköp av varor och tjänster, särskilt för försvarets räkning, medan den statliga sysselsättningen minskat något. År 1994 steg den statliga konsumtionen med 0,5 % i volym, vilket är lägre än tidigare under 1990-talet. De föreslagna extra satsningarna på underhåll av infrastruktur och utbildning bidrar till att den statliga konsumtionen beräknas öka med 2 % i volym 1995. För 1996 väntas konsumtionsvolymen minska med 1 % till följd av besparingar och nedtrappning av de särskilda åtgärderna inom infrastrukturen. 10.3 Allmänna pensionsfonden Den allmänna tilläggspensioneringen (ATP) finansieras till övervägande del genom avgifter till den Allmänna pensionsfonden (AP-fonden). AP-fonden har dessutom inkomster på avkastningen av fondens tillgångar, som i slutet av 1994 uppgick till ca 600 miljarder kr. Inte sedan 1990 har avgiftsinkomsterna täckt pensionsutbetalningarna. En ökande andel av pensionerna finansieras med avkastningen på AP-fondens kapital. Det beror delvis på den svaga utvecklingen av lönesumman under de senaste åren, vilket dragit ned avgiftsinkomsterna. Men det finns också en trendmässig försvagning i AP-systemet, eftersom antalet pensionärer med full ATP ökat och fortsätter att öka starkt. Tabell 10.6 Allmänna pensionsfonden Löpande priser 1993 1994 1995 1996 Miljarder kronor Inkomster 134,5 136,0 132,7 136,5 Avgifter 81,0 83,2 79,4 83,5 Övriga inkomster 53,4 52,7 53,4 52,9 Utgifter 102,3 109,4 115,6 121,8 ATP 101,4 108,4 114,5 120,6 Övriga utgifter 0,9 1,0 1,1 1,1 Finansiellt sparande 32,1 26,5 17,1 14,7 Källor: Konjunkturinstitutet, Riksrevisionsverket, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Av de skäl som diskuterats ovan har AP-fondens finansiella sparande minskat successivt från ca 47 miljarder kr 1990 till 26,5 miljarder kr 1994. Förslaget till ett reformerat pensionssystem påverkar AP-fondens sparande redan under 1995 och 1996. Den definiva utformningen av det nya pensionssystemet kommer emellertid inte att föreligga förrän senare under 1995. År 1995 införs en allmän egenavgift på 1 % på avgiftsunderlaget som en del av finansieringen till det nya reformerade pensionssystemet. Därigenom ökar avgiftsinkomsterna till AP-fonden med 7,5 miljarder kr per år. I motsatt riktning går att skattedelen på 7 % av ATP-avgifterna förs till statsbudgeten och 11 % av ATP-avgifterna ska förvaltas av riksgäldskontoret under en övergångstid. Dessa sistnämnda medel utgör en preliminär avsättning till premiereserven i det nya pensionssystemet. År 1997 kommer 1995 års avsättning till premiereserven att fördelas på individuella konton grundat på 1995 års taxering. Hushållen kommer då att själva kunna välja var medlen ska placeras. Då kommer sparandet också att övergå till hushållssektorn i redovisningen. Under 1995 och 1996 förs dock uppbyggnaden av premiereserven till staten, vilket ger ett positiv bidrag till statens finansiella sparande och även reducerar lånebehov och statskuld. AP-fondens avgiftsinkomster reduceras emellertid med 18 % eller ca 16 miljarder kr per år till följd av förändringarna exklusive avgiftshöjningen. Det bidrar till att AP- fondens finansiella sparande nästan halveras mellan 1994 och 1996, se tabell 10.6. 10.4 Den kommunala sektorn Den kommunala sektorn består av kommuner, landsting samt kyrkokommuner och kommunalförbund. Efter en lång följd av år med underskott i det finansiella sparandet, uppvisade sektorn relativt stora överskott under åren 1992 och 1993. Tabell 10.7 Den kommunala sektorns inkomster och utgifter Löpande priser. Exkl. kommunala aktiebolag och stiftelser Miljarder kr. 1993 1994 1995 1996 Inkomster 390,9 382,0 381,6 384,9 Skatter 255,8 255,7 259,4 267,5 Bidrag från staten och socialförsäkringssektorn86,076,1 70,4 64,1 Övriga inkomster 49,1 50,3 51,9 53,3 Utgifter 378,7 381,2 386,9 394,0 Transfereringar till hushåll39,536,7 36,9 36,1 Övriga transfereringar 41,9 41,0 38,2 39,6 Konsumtion 275,8 281,9 288,2 293,7 Investeringar 21,4 21,7 23,7 24,5 Finansiellt sparande 12,2 0,8 -5,3 -9,0 - kommuner 4,5 -3,3 -7,1 -11,0 - landsting 7,2 3,8 3,2 3,5 - kyrkor, församlingar, m.m.0,5 0,3 -1,4 -1,5 Som andel av BNP, procent: Skatter och statsbidrag23,7 22,0 20,7 19,7 Konsumtion 19,1 18,7 18,1 17,5 Finansiellt sparande 0,8 0,1 -0,3 -0,5 Källor: Konjunkturinstitutet, Riksrevisionsverket, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. År 1994 försämrades det finansiella sparandet i kommuner och landsting. Den låga nominella löneökningstakten mellan åren 1991 och 1992 och den lägre tillväxten i ekonomin som helhet innebär att slutavräkningslikviden, enligt det gamla systemet för utbetalning av kommunalskattemedel, och därmed även de totala skatteinkomsterna minskade år 1994. Det finansiella sparandet år 1994 beräknas ha uppgått till ca 1 miljard kr. Detta sparande härrörde främst från landstingssektorn, medan kommunerna hade ett underskott på drygt 3 miljarder kr. Konsumtionsvolymen sjönk med 0,5 % och sysselsättningen inom hela den kommunala sektorn drogs ned med motsvarande ca 23 000 personer. Att antalet sysselsatta minskade så starkt beror också på att arbetstiden per sysselsatt ökade. Såväl konsumtionsvolym som sysselsättning föll relativt sett mer inom landstingssektorn än inom kommunerna. År 1995 sjunker det finansiella sparandet ytterligare, till ett underskott om drygt 5 miljarder kr. De kommunala skatteintäkterna ökar med ca 3,5 miljarder kr, huvudsakligen till följd av en skattehöjning med preliminärt 42 öre. Efter att beräkningarna avslutats har kommunerna lämnat preliminära uppgifter, som sammantaget pekar på en höjning av den genomsnittliga skattesatsen med 45 öre. Att skatteinkomsterna, trots skattehöjningen, inte ökar mer år 1995 beror på att det gamla utbetalningssystemet för kommunalskattemedel inte längre ger någon eftersläpande avräkningseffekt samt att de avdragsgilla egenavgifter som höjs fr.o.m. år 1995 minskar kommunernas skatteinkomster. Bidragen från stat och socialförsäkring minskar med 6 miljarder kr till följd av minskad flyktingmottagning samt bortfall av vissa engångsvisa ersättningar. Av utgifterna inom den kommunala sektorn väntas övriga transfereringsutgifter falla som en följd av det förbättrade konjunkturläget. Konsumtionsvolymen sjunker med ytterligare 1 %, vilket medför en sysselsättningsminskning på ca 14 000 personer. Den höjda arbetsgivaravgiften i samband med EU- finansieringen ökar kommunsektorns konsumtionsutgifter. Under 1995 väntas landstingen ha fortsatta överskott, medan det kommunala sparandet faller till ett underskott om 7 miljarder kr. Även övrigsektorn väntas uppvisa ett underskott. År 1995 tar kommunerna i fyra län över ansvaret för omsorgen av psykiskt sjuka, vilket medför en skatteväxling mellan kommuner och landsting. Under år 1996 sjunker det finansiella sparandet i kommunsektorn ytterligare till 9 miljarder kr. Konsumtionsvolymen bedöms falla med 1 % och övriga utgifter beräknas öka endast i liten utsträckning. Utbetalningarna av socialbidrag minskar dels som en följd av den allmänna förstärkningen av ekonomin, dels till följd av minskad flyktingmottagning i kommunerna. Den senare utvecklingen innebär emellertid att statsbidragen till kommunerna faller även 1996. Landstingen väntas uppvisa fortsatta överskott, medan sparandet i kommunerna försämras ytterligare. År 1996 antas underskottet i kommunerna uppgå till 11 miljarder kr. Detta får som följd en ökad skuldsättning och därmed högre ränteutgifter. Att kommunernas finansiella sparande försämras mer än landstingens under hela perioden beror bl.a. på att statsbidragen svarar för en relativt sett större andel av inkomsterna i kommunerna än i landstingen. Därför blir under de närmaste åren effekten av nominellt oförändrade statsbidrag större för kommunerna än landstingen. De skattefinansierade intäkterna, dvs. skatter och statsbidrag, faller under perioden till knappt 20 % av BNP. Samtidigt drar kommunsektorn ned sina utgifter. Anpassningen av utgifterna sker dock inte i takt med inkomstutvecklingen, vilket leder till att sparandet försämras under prognosperioden. Regeringen avser att i vårens kompletteringsproposition återkomma med en bedömning av och förslag beträffande det finansiella utrymmet för kommunsektorn år 1996. 76 11 Kapitalmarknad Under 1994 har omsvängningen i världskonjunkturen blivit allt tydligare. Inflationsförväntningarna har stigit i takt med konjunkturuppgången och därigenom bidragit till den internationella ränteuppgången. Den nominella räntan har vidare påverkats av att realräntan steg kraftigt under 1994. I länder där realränteobligationer noteras steg den reala räntan med mellan 0,8 och 2,1 procentenheter under perioden januari till november. I slutet av november låg de noterade realräntorna på 3,9 % i Storbritannien, 4,9 % i Canada och 5,4 % i Australien. Delvis är uppgången en återgång till de högre realräntor som rådde för ett par år sedan men någon förklaring till varför den skett under detta år är svår att ge. Det tycks dock som om hushållssparandet är relativt okänsligt för kortsiktiga förändringar i realräntan. Sparkvoten fortsätter att falla i de flesta OECD-länder. 11.1 Den internationella ränte- och valutautvecklingen Efter en längre tids nedgång nådde de internationella obligationsräntorna en bottennivå runt årsskiftet 1993/1994. Den amerikanska centralbankens (Federal Reserve Bank) höjning av styrräntan med 0,25 procentenheter till 3,25 % i början av februari 1994 anses ha varit den utlösande faktorn. En månad efter den initiala räntehöjningen publicerades en mycket stark utfallssiffra för den amerikanska ekonomins tillväxttakt. Denna uppgick till 7,5 % i årstakt under fjärde kvartalet 1993 vilket fick amerikanska placerare att omvärdera inflationsförväntningarna. När Federal Reserve minskade penningpolitikens expansiva inriktning genomfördes betydande omplaceringar i investerarnas värdepappersportföljer. Den amerikanska 30-åriga räntan steg förhållandevis kraftigt under 1994, från nivåer på 6,2 % i slutet av januari till ca 8 % i slutet av november. Penningpolitiken har stramats åt i sex steg. Styrräntan (federal funds rate) har därigenom höjts från 3,0 % till 5,5 % fram till den 15 november. Åtstramningen har fört den reala korträntan till ca 2 %, vilket ungefär motsvarar den genomsnittliga nivån för de senaste tre decennierna. Den kombinerade effekten av valuta- och penningpolitiken är fortfarande svagt expansiv då effekterna av räntehöjningarna i viss utsträckning motverkats av deprecieringen av dollarn på 8 % (mätt mot ett handelsvägt index). Tidigare har inte dollarkursens utveckling haft så stor vikt vid utformningen av penningpolitiken. Med en utrikeshandel på bara ca 10 % av BNP har importpriserna en begränsad inverkan på den totala inflationen. Nya bottenoteringar mot yen och D-mark har dock lett till att synsättet förändrats vilket har utlöst centralbanksinterventioner på valutamarknaden. Samvariationen har ökat mellan de större industriländernas långa räntor under senare år. Trots att USA och Tyskland befann sig i olika konjunkturfaser uppvisade deras långa räntor en mycket hög korrelation (0,93) för perioden 1990- 94. En uppgång i långa räntor i USA kan därför leda till självuppfyllande förväntningar om stigande långa räntor i Tyskland. På så sätt har den amerikanska ränteuppgången bidragit till att de tyska räntorna stigit. De tyska räntorna har i sin tur haft stor påverkan på de övriga europeiska räntorna genom D-markens stora betydelse för andra valutor i Europa. Diagram 11.1 10-åriga obligationsräntor 1991-1994 Räntorna har stigit markant i såväl Tyskland som i övriga europeiska länder. Den tyska tioårsräntan steg ca 1,7 procentenheter till 7,3 % från januari till november 1994. I början av 1994 uppvisade några länder lägre långa räntor än i Tyskland. I nuläget har dock ränteläget i samtliga dessa länder stigit över det tyska. Det tycks som om räntorna stigit mindre, relativt sett, på större marknader med bättre likviditet. Under året har förutsättningarna för en "decoupling" av räntorna, dvs. att europeiska räntor skulle utvecklas i en egen riktning, skild från den amerikanska, diskuterats. Detta har emellertid inte inträffat trots att den tyska centralbanken fortsatte att försiktigt öka den penningpolitiska stimulansen under det första halvåret 1994. De tyska räntesänkningarna fortsatte även efter Federal Reserves omläggning av penningpolitiken. Bundesbank uteslöt ännu i början av december inte ytterligare räntesänkningar men i takt med att konjunkturen växer sig allt starkare minskar förutsättningarna för en mer expansiv penningpolitik. Den tyska inflationen sjönk dock under året och förväntas sjunka ytterligare. Dessutom har tillväxten i penningmängden avtagit för att per november månad enligt preliminära siffror vara 6,8 % (på årsbasis). Denna nivå ligger vid den övre gränsen på målinterval- let om 4-6 % efter att ha legat kring 15 % under första halvåret. Efter sommaren har takten i sänkningarna av de penningpolitiska styrräntorna runtom i Europa avstannat. Vissa länder har istället lagt om penningpolitiken i en mer åtstramande riktning. Sverige var först med att höja styrräntan i mitten av augusti. Italien och Storbritannien följde strax efter. 11.2 Den svenska ränte- och valutautvecklingen Den internationella ränteuppgången under 1994 drabbade vissa länder hårdare än andra. Finland, Italien, Spanien och framför allt Sverige tillhör de länder där räntan stigit kraftigast. Utmärkande för dessa länder är att de alla har en ogynnsam inflationshistoria och svaga statsfinanser. Under 1993 sjönk räntorna i dessa länder relativt sett mer än i andra vilket fick räntemarginalerna mot låginflationsländer, såsom Tyskland och Nederländerna, att minska. Uppgången under 1994 kan delvis vara en anpassning till de tidigare räntemarginalerna mot låginflationsländerna. Diagram 11.2 Ränte- och valutautvecklingen 1993-1994 Den svenska 10-årsräntan har, sedan bottennoteringen i slutet av januari på drygt 6,5 %, stigit med ca 4 procentenheter till nivåer runt 10,7 % i slutet av november. Under denna period har differensen mellan tioåriga räntor i Sverige och Tyskland ökat från den historiskt sett låga differensen på drygt 1 procentenhet till 3,4 procentenheter. När oron var som störst under augusti, i samband med att det rådde osäkerhet inför riksdagsvalet samt att Riksbanken genomförde en oväntad räntehöjning, steg den långa räntan till nivåer strax över 12 %. Den uppåtgående trenden i de långa räntorna bröts i augusti och därefter har räntorna sjunkit, om än oregelbundet, till nivåer runt 10,7 % i slutet av november. Dagens höga nominella räntenivåer ger i kombination med en begränsad inflation en mycket hög realränta. En del av förklaringen till de höga nominella räntorna ligger i stigande inflations- förväntningar. Enligt undersökningar från Aragon fondkommission har inflationsförväntningarna stigit under 1994. Enligt den senaste undersökningen i november förväntade sig placerarna i genomsnitt en inflation under de närmaste två åren på 3,8 %, att jämföra med 2,8 % i februari. Även undersökningar gjorda på uppdrag av Riksbanken visar att inflationsförväntningarna överskrider inflationsmålet på 2 % (+/- 1 procentenhet) för 1995. Med hänsyn till dessa inflationsförväntningar är den realränta som investerarna förväntar sig hög. Riksbanken fortsatte den tidigare inslagna vägen med försiktiga ränte- sänkningar under våren och försommaren. Under denna period sänktes räntan i fem steg med totalt 83 räntepunkter till 6,92 %. Under sommaren lades räntestyrningssystemet om till ett system som mer liknar de som används av de flesta europeiska centralbanker. I stället för marginalränta styrs nu de korta räntorna normalt av en 14-dagars reporänta. Det nya systemet ger möjlighet att sänka räntan i mindre steg och med större flexibilitet än tidigare. Den 11 augusti beslutade Riksbanken att minska graden av penningpolitisk stimulans genom att höja reporäntan med 28 punkter till 7,20 %. Den tidiga räntehöjningen kom som en stor överraskning för flertalet marknadsaktörer och skapade initialt en viss osäkerhet. Under året har variabiliteten i räntenivån ökat kraftigt på den svenska marknaden. Kraftiga prissvängningar utgör i sig en risk för placerarna vilket leder till lägre likviditet och en mindre effektiv marknad. Detta har sannolikt bidragit till att utländska placerare i så hög grad har lämnat den svenska marknaden. Under 1994 minskade deras innehav av räntebärande värdepapper i svenska kronor från 217 miljarder kr till 179 miljarder kr i slutet av oktober enligt Riksbankens depåstatistik. Dessutom avvecklade de repapositioner till ett beräknat värde av knappt 100 miljarder kr. Dessa utförsäljningar har bidragit till de stigande långa räntorna. I slutet av oktober var repapostitionen nära noll och för 1995 förväntas inte samma säljtryck från utländska placerare som under 1994. En stor del av den monetära stimulansen är i dagsläget en effekt av den svaga kronkursen. Kronan försvagades kraftigt under senvåren och sommaren för att åter stärkas efter riksdagsvalet. Nedgången sedan den fasta växelkursen övergavs var dock fortfarande drygt 18 % mot ecu-index i början på december 1994. Det finns dock tecken som talar för en starkare utveckling av kronkursen framöver. Under de senaste två åren har företagen amorterat på sina utlandslån vilket har skapat stora valutaflöden ut ur landet. Under 1995 väntas dessa amorteringar minska. Dessutom har bytesbalansen förstärkts och visade under 1994 ett överskott. Överskottet i bytesbalansen förväntas växa betydligt under innevarande år vilket ger ett apprecieringstryck på kronan. Finansdepartementet beräknar att kronan kommer att apprecieras med ca 1,4 % under 1995 och 2,4 % under 1996, relativt en konkurrensvägd valutakorg. 11.3 Börsutvecklingen i Sverige och internationellt I takt med stigande förväntningar om en konjunkturuppgång steg världens större börser relativt kraftigt under 1993. Undantaget utgjordes av den japanska börsen där den ekonomiska återhämtningen inte framstod som lika förestående. Under de första 11 månaderna 1994 var utvecklingen inte lika optimistisk som under 1993. Under perioden var världsindex i stort sett oförändrat. Uppgången i de internationella räntorna höjer avkastningskravet vilket hämmat utvecklingen. Börserna är överhuvud taget räntekänsliga vilket tydligt syns i kursrörelserna i samband med förändringar i penningpolitiken. Diagram 11.3 Internationell börsutveckling 1993-1994 På Stockholmsbörsen steg index med 7 % under de 11 första månaderna 1994, medan uppgången under 1993 uppgick till drygt 50 %. Ränteuppgången tryckte speciellt ned kurserna för de räntekänsliga bolagen inom bank och försäkring. Dessa bolag har stora portföljer med obligationer som sjunker i värde vid ränteuppgångar och dessutom försämras låntagares betalningsförmåga vid högre ränta. Den svaga kronan har däremot givit ett väsentligt bidrag till en gynnsam utveckling i många exportbolag och deras underleverantörer. Börsomsättningen har fortsatt att öka även under 1994 och uppgick till 2,6 miljarder kr per dag i snitt under de första 11 månaderna 1994. Det är en fördubbling jämfört med samma period förra året. Utlänningarnas intresse för svenska aktier var fortsatt stort under 1994 och under perioden januari till oktober köpte utländska placerare svenska aktier för 34 miljarder kr netto. Dessa stora nettoköp under hösten balanserade stora utförsäljningar från allemansfonderna. Under augusti, september och oktober sålde allemansfonderna aktier för ca 6,4 miljarder kr, vilket motsvarade 9,4 % av förmögenheten. 11.4 Statens upplåning Den svenska statsskulden har ökat markant under de inledande åren av 1990-talet. Vid slutet av budgetåret 1989/90 var statsskulden brutto 582 miljarder kr men ökade i löpande priser till 1 179 miljarder kr vid utgången av budgetåret 1993/94. Mätt som andel av BNP ökade statsskulden från 45 % vid halvårsskiftet 1990 till 80 % vid halvårsskiftet 1994. Finansieringen av statsskulden har förändrats de senaste åren. En väsentlig förändring är den ökade valutaupplåningen som inleddes i samband med att den fasta växelkursen övergavs i november 1992. Fram till hösten 1992 fanns en valutalånenorm med innebörden att svenska staten inte skulle nettolåna i utländsk valuta. I samband med försvaret av den fasta kronkursen genomförde Riksgäldskontoret betydande upplåning i utländsk valuta. Denna upplåning utnyttjades för att finansiera budgetunderskottet efter det att valutalånenormen avskaffats. De nu gällande riktlinjerna för statens valutaupplåning innebär att staten får låna i utländsk valuta men att huvuddelen av finansieringen skall ske i svenska kronor. Statsskulden i utländsk valuta uppgick vid slutet av budgetåret 1991/92 till 57 miljarder kr och ökade t.o.m. budgetåret 1993/94 till 376 miljarder kr. Tabell 11.1 Statsskuldens placering Miljarder kronor Utestående skuldFörändring under oktober 1994 budgetåret 1993/94 Riksbanken 77 144 Banker 90 16 Försäkringsbolag 333 61 Hushåll 126 -1 Företag m.fl. 132 -39 Övrigt -17 -19 Utlandet i svenska kronor 124 -1 Summa lån svenska kronor 864 182 Lån i utländsk valuta 368 36 Summa 1 232 218 Källa: Riksbanken. Den del av statsskulden som är denominerad i svenska kronor är till största delen finansierad via penning- och obligationsmarknaden och är främst placerad hos försäkringsbolag, banker och Riksbanken. Återstoden, ca 11 % vid halvårsskiftet 1993/94, upplånas genom premieobligationer, Allemansspar, sparobligationer och Riksgäldskonto. Dessa låneformer vänder sig framförallt till privatpersoner och betecknas därför tillsammans som privatmarknaden. Den genomsnittliga kvarvarande löptiden för den del av statsskulden som finansierats via obligations- och penningmarknaden är 4,3 år. Tabell 11.2 Förändringen i statsskulden och dess finansiering de senaste budgetåren Miljarder kronor 1992/93 1993/94 1994/951 Finansieringsbehov Primärsaldo 93 109 71 Riksgäldskontorets nettoutlåning42 29 37 Räntor på statsskulden2 73 96 117 Statens lånebehov 208 234 225 Skulddispositioner 41 -16 -14 varav värderegleringskonto för valutor39-7 -14 Statsskuldens förändring 250 218 211 Finansiering Penning- och obligationsmarknad-28 192 Privatmarknaden 2 -1 Inlåning -7 -8 Utlandsupplåning 283 36 Nettoupplåning 250 218 1Prognos 2Kassamässigt, överensstämmer ej med kostnadsredovisningen. Källor: Riksgäldskontoret och Finansdepartementet. När Riksgäldskontoret för Riksbankens räkning genomförde en omfattande valutaupplåning i samband med försvaret av den fasta växelkursen innebar detta att Riksgälden fick en tillgång i form av en kontokredit hos Riksbanken. Nettoupplåningsbehovet för budgetåret 1993/94 finansierades till stor del genom att Riksgäldskontoret löpande utnyttjat kontokrediten. Därigenom avslutades Riksgäldskontorets kontokredit i Riksbanken under budgetåret 1993/94. Därutöver finansierades nettoupplåningsbehovet genom att försäkringsbolagen och bankerna var nettoköpare av statspapper medan hushåll och gruppen företag m.fl. nettosålde. Ökningen av valutaskulden var måttlig. De utländska placerarna har under såväl det senaste budgetåret som ka- lenderåret nettosålt statspapper enligt den gängse statistiken. Dessa siffror ger dock en något missvisande bild av utländska placerares agerande på den svenska marknaden. Utländska placerare har till stor del finansierat sina innehav av svenska statspapper genom kortfristig upplåning med det köpta värdepapperet som säkerhet. Vid en sådan transaktion registreras långivaren, ofta en svensk bank, som ägare av värdepapperet. Fördelen för den utländske placeraren med en sådan transaktion är att valutarisken separeras från placeringen i svenska värdepapper. Enligt Riksbankens undersökningar var inslaget av på detta sätt finansierade innehav av svenska statspapper betydande i början av 1994. I dagsläget bedöms dock volymen som ringa. Under innevarande budgetår förväntas lånebehovet minska till 225 miljarder kr. Detta kommer i huvudsak att finansieras via upplåning i svenska kronor. Nära nog hela denna volym kommer att finansieras via den svenska penning- och obligationsmarknaden då privatmarknaden endast i ringa omfattning kan väntas bidra till att täcka nettoupplåningsbehovet. Det är svårt att ge en rättvis bild av räntekostnaden för statsskulden. Detta beror till stor del på att upplåningen sker genom så kallade benchmarklån. Tanken bakom benchmarklånen är att bygga upp stora volymer av vissa obligationslån och på så sätt skapa god likviditet på obligationsmarknaden. Denna upplåningsstrategi innebär dock att de obligationer som emitteras normalt har en kupongränta som avviker från marknadsräntan vid emissionstillfället. Skillnaden mellan kupongräntan och marknadsräntan ger upphov till s.k. över- eller underkurser på obligationerna. En emission till överkurs innebär att köparen av obligationen betalar mer än obligationens nominella belopp, samtidigt som Riksgäldskontoret i framtiden får betala ut en högre ränta än det vid lånetillfället rådande avkastningskravet. Skulle räntekostnaden det år obligationen emitterades reduceras med överkursen samtidigt som räntekostnaden kommande år får vara högre än emissionsräntan kan det ge en något missvisande bild av räntekostnaden över tiden. För att få en god bild av räntekostnaden över tiden kan det därför i vissa sammanhang vara lämpligt att periodisera över- och underkurserna. Ytterligare en komplicerande faktor vid beräkning av låne- kostnaden är huruvida man skall ta hänsyn till realiserade och orealiserade valutakursförluster/vinster. Riksgäldskontorets årsredovisning är från och med verksamhetsåret 1992/93 kostnadsbaserad. Därmed periodiseras över- och underkurser och redovisningen ger en uppfattning om hur hög räntekostnaden för statsskulden är. Under verksamhetsåret 1993/94 var Riksgäldskontorets nettoräntekostnad ca 7 % av statsskulden exklusive valutakursvinster och -förluster. Inräknas realiserade samt orealiserade valutakursvinster och förluster blir lånekostnaden som andel av statsskulden ca 8 %. I dessa beräkningar är statsskulden inte marknadsvärderad i ett ränteperspektiv, men väl ur ett valutaperspektiv. Under våren introducerade Riksgäldskontoret 20-åriga realränteobligationer som är kopplade till KPI. Introduktionen fick ett svalare mottagande än väntat och även om Riksgäldskontoret fick in bud motsvarande emissionsprogrammets storlek ansågs de realräntor som erbjöds vara för höga. Därför valde Riksgäldskontoret att endast emittera realränteobligationer för ungefär 3 miljarder kr av planerade 10 miljarder kr till en real ränta på ca 4 %. Genom att använda realränteobligationer kan staten bidra till att minska de riskpremier som beror på osäkerhet om den framtida inflationsutvecklingen. Realränteobligationer bör också locka till sig de placerarkategorier som har de högsta inflationsförväntningarna varför den genomsnittliga inflationsförväntan, och därmed den nominella räntan, på marknaden för nominellt denominerade obligationer tenderar att minska. Användandet av realränteobligationer ökar sannolikt också trovärdigheten i inflationsbekämpningen genom att minska statens möjligheter att urholka statsskuldens reala värde genom inflation. Denna möjlighet är dock redan ringa eftersom närmare 30 % av statsskulden är placerad i utländsk valuta. Det innebär att den offentliga sektorn som helhet, inklusive socialförsäkringssystemet har nästan lika stora finansiella tillgångar som skulder denominerade i svenska kronor. Dessutom minskas möjligheterna att urholka statsskulden genom inflation av att ungefär en femtedel av statsskulden är placerad i värdepapper med en löptid som är kortare än ett år. 11.5 Kreditmarknaden Under 1994 utvecklades den totala utlåningen till allmänheten svagt fram till och med oktober. Jämfört med ett år tidigare hade utlåningen från bankerna till allmänheten i svensk och utländsk valuta minskat med 13 % samtidigt som bostadsinstitutens kreditgivning i stort sett var oförändrad. Nedgången i bankernas utlåning avsåg framförallt svenska företags lån i utländsk valuta. Bankernas utlåning i svenska kronor har ökat sedan i april 1994. Det förefaller sannolikt att den fortsätter att stiga under det kommande året i takt med att företagens investeringar ökar, samtidigt som amorteringarna av lån i utländsk valuta torde minska. Det har också skett en viss ökning av bankernas kreditgivning till hushållen. Det låga bostadsbyggandet har inneburit att bostadsinstitutens finansie- ringsbehov varit och väntas förbli måttligt. Den utestående stocken av bostadso- bligationer har under de tre första kvartalen minskat med ungefär 30 miljarder kr. Inlåningen i svenska banker minskade med 13 miljarder kr under de första tio månaderna av 1994. Inlåningen från hushållen är dock i stort sett oförändrad. Den svaga utlåningen tillsammans med en tämligen stabil inlåning har inneburit att bankerna fortsatt att placera ökade belopp i sina obligationsportföljer. Bankernas innehav av räntebärande värdepapper har under årets tio första månader ökat med i storleksordningen 60 miljarder kr och var, per den sista oktober, ca 380 miljarder kr. Ökningen beror endast till en liten del på ökade innehav av svenska statspapper. Värdepappersinnehaven har kortsiktigt haft negativ inverkan på bankernas resultat genom att värdet av portföljerna minskat i samband med vårens och som- marens ränteuppgång. Trots detta har bankernas resultat fortsatt att förbättras. För det tredje kvartalet 1994 var samtliga större bankers resultat, med undantag för Föreningsbankens, positivt. Det samlade rörelseresultatet för de fem största bankkoncernerna var t.o.m. det tredje kvartalet 1994 drygt 12 miljarder kr. Resultatförbättringen beror framför allt på att kreditförlusterna minskat med 54 % jämfört med motsvarande period föregående år, till 22 miljarder kr. Åter- hämtningen i banksektorn har tidigare till viss del berott på förbättrad intjäningsförmåga. Under 1994 tycks denna utveckling ha bromsats upp och upp- gången i resultat före kreditförluster har avstannat. Marginalen mellan bankernas genomsnittliga in- och utlåningsräntor har under de tre första kvartalen 1994 minskat med 0,4 procentenheter till 5,9 %. Det innebär att utvecklingen mot lägre räntemarginaler fortsatt under 1994 om än i en långsammare takt än tidigare. Bostadsinstitutens resultat har återhämtat sig senare än vad som varit fallet för bankerna samtidigt som problemen tidigare inte varit lika stora. Delårsrapporterna under 1994 tyder på att en återhämtning nu pågår och att kreditförlusterna minskar. 93 12 Medelfristiga scenarier 12.1 Inledning och förutsättningar Det medellånga tidsperspektivet röner allt större uppmärksamhet i såväl den inhemska som den internationella ekonomisk-politiska debatten. Detta är bl.a. en konsekvens av att den ekonomiska politiken är inriktad på problem och frågeställningar som kräver analys på lite längre sikt. Det gäller framför allt de offentliga finanserna och arbetsmarknaden. Det svenska medlemskapet i EU ställer också krav på utarbetandet av ett s.k. konvergensprogram (se vidare kap. 2). En analys på medellång sikt är självfallet förknippad med stora osäkerheter. Av detta skäl presenteras tre olika utvecklingsscenarier med varierande BNP- tillväxt. Kalkylerna i det följande baseras på den ekonomiska politik som presenterades i dels den ekonomisk-politiska proposition (1994/95:25) som lades fram i november 1994, dels de förslag som lämnades till riksdagen angående finansieringen av avgiften till EU samt de förslag som presenteras i budgetpropositionen. Ramen för de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna bestäms av riksdagen. Det finns inga beslut som rör perioden 1997-1998. I de olika scenarierna antas att åtgärdsvolymens omfattning förändras något snabbare än förändringen i den öppna arbetslösheten. Den makroekonomiska utvecklingen har bestämts med hjälp av den ekonometriska modellen KOSMOS. De finansiella flödena i ekonomin, med sparbalanser för offentlig och privat sektor, har bestämts med hjälp av modellen FIMO. Modellerna, som är simultana och per definition konsistenta, har utvecklats av Konjunkturinstitutet. De finns beskrivna bl.a. i bilaga 1, Metoder, modeller och beräkningar, till Långtidsutredningen 1992. I alternativet med låg tillväxt BNP stiger med i genomsnitt ca 2,0 % per år under 1996-1998 illustreras ett scenario där efterfrågan i ekonomin är påtagligt dämpad. Tillväxten hålls tillbaka bl.a. av att arbetsmarknaden inte uppvisar nödvändig flexibilitet, vilket innebär att det uppkommer inflationsdrivande löneökningar redan vid en hög arbetslöshet. Den svaga efterfrågan beror även på ett fortsatt lågt förtroende för och en fortsatt hög grad av osäkerhet avseende utvecklingen av den svenska ekonomin, arbetslösheten och statsfinanserna. Detta leder till ett fortsatt högt privat finansiellt sparande och låga investeringar, vilket dämpar efterfrågan och tillväxt. I alternativet med medelhög tillväxt BNP växer med i genomsnitt ca 2,7 % per år under perioden 1996-1998 åskådliggörs en utveckling där förtroendet för den svenska ekonomin gradvis förbättras, samtidigt som bl.a. den aktiva arbetsmarknadspolitiken bidrar till att sysselsättningen kan öka utan att inflationen stiger. Produktionskapaciteten byggs ut samtidigt som hushållen minskar sitt sparande, vilket innebär att konsumtionen ökar trots att de realt disponibla inkomsterna utvecklas svagt som en följd av höjda skatter och långsamt ökande transfereringar. I det sista scenariet, hög tillväxt, stiger BNP med ca 3,4 % i genomsnitt per år 1996-1998. Ett kraftigt stärkt förtroende för den svenska ekonomin tillsammans med en väl fungerade arbetsmarknad utlöser en stark nedgång i hushållens finansiella sparande samt höga investeringar. Arbetslösheten reduceras snabbt utan att inflationen ökar och därmed förhindras också en ökad utslagning av arbetskraften. Den internationella utvecklingen Den internationella utvecklingen under perioden 1996-1998, som är samma i de tre scenarierna, präglas av att de stora industriländerna befinner sig i olika konjunkturfaser. Därmed ger de aggregerade tillväxttalen ett förhållandevis jämnt konjunkturförlopp för världsekonomin. Tillväxten i den amerikanska ekonomin beräknas fortsätta att mattas något under åren efter 1995, för att sedan börja stiga år 1998. Samtidigt antas den japanska och de europeiska ekonomierna uppvisa ett stigande kapacitetsutnyttjande. I dagsläget är produktionsgapet (och därmed också tillgången på ledig kapacitet) i dessa länder betydande efter den långdragna lågkonjunkturen. Tillsammans bör detta medföra en relativt hög tillväxt under andra hälften av 1990-talet, utan att inflationen stiger nämnvärt. Den årliga BNP-tillväxten i OECD väntas uppgå till knappt 3 % 1996-1998, se tabell 12.1. Tabell 12.1 Förutsättningar Procentuell förändring 1994 1995 1996 1997 1998 BNP OECD (16)1 2,8 2,9 2,7 2,6 2,8 KPI OECD (16)1 2,3 2,7 3,0 3,2 3,1 Marknadstillväxt OECD (14)19,1 8,0 7,1 6,7 6,4 Tysk ränta, 5-års statsobl.6,2 7,0 7,3 7,0 7,0 Hög tillväxt Svensk ränta, 5-års statsobl.9,110,0 9,3 8,0 7,5 ECU-index årssnitt 124,0121,6 117,9115,0 112,1 Medelhög tillväxt Svensk ränta, 5-års statsobl.9,110,0 9,3 8,5 8,0 ECU-index årssnitt 124,0121,6 117,9115,9 113,9 Låg tillväxt Svensk ränta, 5-års statsobl.9,110,0 9,3 9,0 8,5 ECU-index årssnitt 124,0121,6 119,3117,9 116,5 1Årlig procentuell förändring. Källor: OECD och Finansdepartementet. Valuta- och ränteförutsättningar Den svenska kronan förutses att appreciera med ca 4 % fram t.o.m. 1996, se kapitel 1. Men även efter denna förstärkning bedöms kronan vara undervärderad. Studier av den s.k. reala växelkursen (mätt på olika sätt, t.ex. relativ enhetsarbetskostnad i gemensam valuta) som är förenlig med jämvikt i ekonomin indikerar en fortsatt real appreciering efter 1996. Denna kan komma till stånd genom dels en nominell appreciering av den svenska kronan och dels högre nominella löneökningar och snabbare inflation än i omvärlden. I scenarierna nedan har detta skett genom såväl en nominell appreciering av valutakursen som en snabbare lönekostnadsökning relativt omvärlden. Inflationen hålls emellertid tillbaka av successivt lägre vinstmarginaler i näringslivet. Växelkursskill- naderna mellan alternativen, se tabell 12.1, är motiverade genom att investerarnas grad av osäkerhet om den ekonomiska utvecklingen skiljer sig i de olika scenarierna. Vidare antas denna osäkerhet överväga det faktum att bytes- balansöverskotten är högre i alternativen med lägre tillväxt. I alternativet med medelhög tillväxt växer förtroendet för den svenska ekono- mins utveckling och trovärdigheten i den ekonomiska politiken under perioden. Detta medför i sin tur en gradvis appreciering av kronan och en successiv nedgång i det reala ränteläget. Då förtroendet, trovärdigheten och växelkursutvecklingen varierar i de olika scenarierna, varierar även nivåerna på de nominella räntorna mellan alternativen, se tabell 12.1. Arbetskraftskostnaderna och prispåslaget på de rörliga kostnaderna antas utvecklas på ett likartat sätt i de tre olika alternativen. Detta medför att skillnaderna i prisutvecklingen är begränsade. Konsumentprisindex (KPI) stiger med i genomsnitt drygt 3 % per år i samtliga alternativ. Saneringen av de offentliga finanserna sker till en del genom höjda indirekta skatter och sänkta subventioner. Dessa åtgärder beräknas höja konsumentpriserna med i genomsnitt ca en procent per år. År 1996 beräknas den ekonomiska politiken leda till att KPI höjs med hela 1,5 %. För perioden 1997-1998 bedöms bidraget till konsumentprisökningen minska betydligt och uppgå till drygt en halv procentenhet. Denna nedväxling leder till ett fall i inflationstakten från 3,7 % 1996 till knappt 3 % 1997-1998. Detta återspeglas också i att den underliggande prisutvecklingen ligger kring 2 % under perioden 1995-1998. I kalkylerna förväntas finanspolitiska åtstramningar som höjer prisnivån inte föranleda vare sig höjda inflationsförväntningar eller reaktioner på penningmarknaden. 12.2 Utvecklingen fram t.o.m. 1998 Små skillnader i exportutvecklingen Sveriges exportmarknad för bearbetade varor väntas inom OECD-området växa med drygt 6,5 % i genomsnitt per år under perioden 1996-1998. Efterfrågan från Fjärran Östern väntas öka ännu snabbare. Den svenska konkurrenskraften försämras successivt. Detta beror på att lönekostnaden per producerad enhet stiger snabbare i Sverige än utomlands samt på att kronan förutses appreciera. Konkurrenskraftsförsvagningen sker emellertid från ett mycket gynnsamt utgångsläge. Sammantaget medför detta att den samlade exporten växer snabbt i alla alternativ. De skillnader som emellertid finns, förklaras i huvudsak av att produktionskapaciteten i scenariet med låg tillväxt i någon mån verkar hämmande på exportleveranserna jämfört med utvecklingen vid medelhög tillväxt. I alternativet med hög tillväxt är å andra sidan investeringsaktiviteten hög, vilket bör underlätta en något mer expansiv produktion av exportvaror. Produktionskapaciteten byggs ut De fasta investeringarna föll kraftigt i början av 1990-talet. Utvecklingen är en följd av den realräntechock som i stor utsträckning bidrog till den senaste lågkonjukturen. Under de närmaste åren förutses emellertid gynnsamma förutsättningar för en återtagning och utbyggnad av produktionskapaciteten. Investeringsutvecklingen framöver bestäms främst av förväntad lönsamhet, efterfrågeläge, realränta och därmed investerarnas förtroende för den ekonomiska utvecklingen och politiken. De tre scenarierna skiljer sig betydligt på flera av dessa punkter. Trots skillnaderna är tillväxten i samtliga alternativ i hög grad investeringsledd. Detta sammanhänger med att resursutnyttjandet stiger snabbt samt att lönsamheten är relativt hög i ett historiskt perspektiv. Vidare är det finansiella sparandet i den privata sektorn starkt, vilket medför en hög andel av eget kapital och minskad känslighet för marknadsrealräntor vid finansiering av olika investeringsprojekt. I alternativet med medelhög tillväxt bedöms de gynnsamma investeringsförut- sättningarna bestå, trots att lönsamheten, mätt som bruttoöverskott i förhållande till förädlingsvärdet, gradvis förväntas minska under perioden fram t.o.m. 1998. Utvecklingen skall dock ses i ljuset av att lönsamheten ökade kraftigt i den nuvarande konjunkturuppgångens inledningsskede. Trots nedgången bedöms lönsamhetsnivån under slutåret bli förhållandevis hög. Den samlade efterfrågan i ekonomin stiger relativt snabbt, bl.a. till följd av lägre realräntor och ett tilltagande förtroende för den ekonomiska utvecklingen. För att kunna möta efterfrågan med inhemsk produktion krävs att produktionskapaciteten byggs ut. De totala bruttoinvesteringarna beräknas öka med ca 8,5 % årligen och därmed vara den del av ekonomins efterfrågesida som växer snabbast. I scenariet med låg tillväxt är efterfrågan betydligt lägre. Vidare bedöms lönsamheten i förhållande till alternativa placeringar, dvs. räntebärande tillgångar, vara något lägre än i alternativet med medelhög tillväxt. De totala bruttoinvesteringarna bedöms stiga med knappt 6,5 % per år under perioden 1996-1998. I kalkylen med hög tillväxt är förtroendet för ekono- min och den förda politiken hög. Den samlade efterfrågan stiger snabbt. önsam- heten i produktionen är förhållandevis god tack vare lägre räntenivåer. Bruttoinvesteringarna stiger med ca 11 % per år. Därmed undviks flaskhalsar i produktionen och medföljande risk för stigande inflation. Tabell 12.2 Produktion och produktivitet, årsgenomsnitt 1996 1998 Procentuell förändring i 1991 års priser medel hög låg Produktion Näringslivet 3,8 4,5 3,0 Industri 5,4 6,2 4,3 Övrigt näringsliv 3,0 3,8 2,4 Produktivitet Näringslivet 1,7 1,5 1,7 Industri 2,2 2,3 2,2 Övrigt näringsliv 1,3 1,1 1,4 Källa: Finansdepartementet. Kapitalstockarna växer, men med olika hastighet, i samtliga alternativ. Detta medför att efterfrågan i stor utsträckning kan mötas av inhemsk produktion i stället för av import. Kapacitetsutnyttjandet fortsätter initialt att stiga, dock utan att mer generella flaskhalsar med påföljande prisökningar gör sig gällande. Mot slutet av perioden sjunker resursutnyttjandegraden något. Industrin växer snabbast, men en allt starkare efterfrågan av tjänster medför att också produktionen inom det övriga näringslivet stiger relativt snabbt. Den offentliga produktionen förutsätts emellertid minska. Hushållens sparande och konsumtion Hushållens sparande har förändrats kraftigt sedan 1989. Utvecklingen bör ses i ljuset dels av det skuldanpassningsbehov som uppstod i samband med höjda realräntor och fallande tillgångsvärden, dels av den osäkerhet som skapats av stigande arbetslöshet och växande offentliga finansiella underskott och därmed osäkerhet kring bl.a. de framtida ersättningsnivåerna i socialförsäkringarna. Utvecklingen av de offentliga finanserna bedöms få stor betydelse för nivån på hushållens sparande under de närmaste åren. Det historiskt sett höga hushållssparandet under de senaste åren anses ha medfört att hushållen anpassat sina skuldstockar till en långsiktigt mer lämplig nivå. Skuldernas storlek i förhållande till den disponibla inkomsten är nu betydligt lägre än före kreditmarknadens avreglering i mitten av 1980-talet. Även ränteutgifterna i förhållande till inkomsterna har kraftigt nedbringats. Hushållens disponibla inkomster beräknas öka i tämligen begränsad takt mellan 1995 och 1998, se tabell 12.3. I scenariet med medelhög tillväxt ökar hushållens reala inkomster med i genomsnitt knappt en procent årligen, medan den vid hög tillväxt ökar något mer. Vid låg tillväxt är den reala disponibelinkomsten år 1998 ca 10 miljarder kr högre än år 1995 i fasta priser. Det motsvarar en årlig ökning om 0,4 %. Tabell 12.3 Hushållens ekonomi, årsgenomsnitt 1996-1998 Procentuell förändring i 1991 års priser medel hög låg Löner 2,6 3,5 1,9 Transfereringar från offentliga sektorn-1,6-2,4 -1,1 Övrigt 4,6 5,1 3,2 Skatter och avgifter 3,8 4,0 3,0 Disponibel inkomst 0,8 1,1 0,4 Nettosparande nivå1 3,3 2,5 4,1 Konsumtion 1,9 2,5 1,2 1Andel av disponibel inkomst 1998, löpande priser. Anm. Deflatering med implicitprisindex för privat konsumtion. Källa: Finansdepartementet. Att hushållens inkomster växer så pass långsamt relativt BNP beror delvis på de budgetkonsoliderande åtgärder som vidtas under perioden. De sammantagna regeländringarna beräknas reducera hushållens disponibla inkomster med 45 miljarder kr, i 1994 års priser, mellan 1994 och 1998. Detta motsvarar en nedgång med 5 %. Av hushållens inkomster ger lönerna varje år ett positivt bidrag till den reala förändringen. Transfereringarna från den offentliga sektorn minskar som en följd av dels de regeländringar som genomförs under perioden, dels av den lägre arbetslösheten. En sysselsättningsuppgång som får till följd att arbetslösheten reduceras medför att löneinkomsterna ökar samtidigt som transfereringarna från offentlig sektor minskar i omfattning. Nettoeffekten för hushållens del blir med en sådan utveckling mer begränsad än om produktionsuppgången enbart skulle baseras på ökad produktivitet och höjda reallöner. Förekomsten av sådana s.k. automatiska stabilisatorer är alltså en faktor som bidrar till att såväl dämpa hushållens inkomstutveckling under perioden som att förklara varför skillnaderna i hushållens inkomstutveckling är relativt små mellan de tre scenarierna. I samtliga scenarier förutses hushållens sparkvot, dvs. hushållens netto- sparande i förhållande till disponibel inkomst, reduceras från 1995 års nivå, se diagram 12.1. Trots att en stigande andel av hushållsinkomsterna konsumeras, medför den svaga inkomstutvecklingen att den privata konsumtionen utvecklas förhållandevis dämpat i de alternativa utvecklingsbanorna. I alternativet med medelhög tillväxt beräknas den privata konsumtionen öka med i genomsnitt knappt 2 % per år under perioden 1996-1998. Den fördelaktiga utvecklingen av arbetsmarknad och räntor tillsammans med ett successivt ökat förtroende för den ekonomiska utvecklingen medför en sänkning av hushållens sparkvot från 6,3 % 1995 till 3,3 % 1998. 103 Diagram 12.1 Hushållens sparkvot 1980-1998 Nettosparande som andel av disponibelinkomsten Källor: Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet. I scenariet med låg tillväxt är hushållens förväntningar om framtiden inte lika optimistiska, vilket leder till att sparkvoten endast sjunker till 4,1 % 1998. I detta alternativ växer privat konsumtion med 1,2 % per år mellan 1995 och 1998. I alternativet med hög tillväxt råder det omvända förhållande mot låg- tillväxtscenariet. Förtroendet för den framtida utvecklingen är starkt och behovet att spara upplevs inte av hushållen som lika angeläget. Den privata konsumtionen växer i genomsnitt med 2,5 % och hushållens sparkvot uppgår 1998 till 2,5 %. Offentlig konsumtion faller Den offentliga konsumtionen antas minska under hela perioden fram t.o.m. 1998 i samtliga alternativ. Besparingar inom den statliga konsumtionen medför en volymneddragning på ca 2 % per år. Den ansträngda finansiella situationen inom kommunerna och behovet av reserveringar inför framtida pensionsåtaganden motiverar även här en återhållsam konsumtionsutveckling. Den kommunala konsumtionen sjunker med mellan 0,5-1,0 % per år i de olika alternativen. 104 Diagram 12.2 BNP-tillväxten och dess användning 1996-1998 Förändring i procent av BNP föregående år, 1991 års priser Källa: Finansdepartementet. Importen och exportnettot utvecklas olika Efterfrågan på importerade varor och tjänster är till stor del avhängig den totala efterfrågan i ekonomin. Andra viktiga faktorer som påverkar importvolymen är dels varupriserna på den inhemska produktionen i förhållande till importpriserna, dels om det föreligger kapacitetsrestriktioner i produktionen. Den importvägda efterfrågan, dvs. en sammanvägning av de olika efterfrågekomponenterna med avseende på deras genomsnittliga importinnehåll, skiljer sig påtagligt i de olika scenarierna. I alternativet med medelhög tillväxt stiger den importvägda efterfrågan med ca 5,5 % per år. Importen av bearbetade varor bedöms växa snabbare, med i genomsnitt knappt 8 % per år. Detta beror på dels stigande relativpriser och resursutnyttjande, dels en tilltagande specialisering i världshandeln. Exportnettots, dvs. export minus import, bidrag till BNP-tillväxten avtar snabbt och är i det närmaste noll år 1998. I alternativet med låg tillväxt stiger importen av bearbetade varor betydligt långsammare, med i genomsnitt 6,5 % per år 1996-1998. Skillnaden mot scenariet med medelhög tillväxt förklaras huvudsakligen av en lägre importvägd efterfrågan som växer med drygt 4 % i genomsnitt per år. Exportnettot är positivt och håller uppe BNP-tillväxten under hela perioden; som andel av BNP stabiliseras exportnettot på ca 6,5 %. I scenariet med hög tillväxt stiger den importvägda efterfrågan och importen av bearbetade varor med i genomsnitt ca 7 resp. 10 % per år under 1996-1998. Nettoexportens positiva bidrag till BNP-tillväxten upphör 1997 och är negativt under periodens sista år. Nettot i utrikeshandeln faller som andel av BNP de två sista åren och uppgår 1998 till ca 4,5 %. Tabell 12.4 Försörjningsbalans med vissa nyckeltal, årsgenomsnitt 1996-1998 Procentuell förändring i 1991 års priser medel hög låg BNP 2,7 3,4 2,0 Import 6,9 8,5 5,7 Privat konsumtion 1,9 2,5 1,2 Offentlig konsumtion -1,0 -0,8 -1,3 Bruttoinvesteringar 8,5 11,0 6,4 Lagerinvesteringar1 0,1 0,3 -0,2 Export 7,1 7,4 6,7 Inhemsk användning 2,3 3,4 1,2 Nyckeltal Timlön 4,3 4,3 4,3 KPI 3,1 3,1 3,2 NPI 2,1 2,1 2,2 Öppen arbetslöshet, nivå 199825,6 4,7 6,6 Total arbetslöshet, nivå 199829,5 8,0 11,2 1Förändring i procent av föregående års BNP. 2I procent av arbetskraften. Källa: Finansdepartementet. Den totala arbetslösheten förblir hög Utvecklingen på arbetsmarknaden skiljer sig mycket märkbart mellan de olika scenarierna. Det finns emellertid vissa gemensamma drag. För det första når den totala arbetslösheten inte i något alternativ ned till de nivåer som rådde under 1980-talet. För det andra absorberas ungefär hälften av tillväxtdifferensen mellan alternativen i ett stigande utbud av arbetskraft. Den resterande delen av skillnaderna i tillväxt resulterar i lägre total arbetslöshet. Trots ett stigande arbetsutbud uppnås inte de förvärvsfrekvenser som gällde under senare delen av 1980-talet. Detta är delvis en konsekvens av att en större andel av befolkningen befinner sig i reguljär utbildning. I alternativet med medelhög tillväxt beräknas den reguljära sysselsättningen öka med 194 000 personer under perioden 1996-1998. Samtidigt stiger det s.k. underliggande arbetsutbudet, dvs. summan av sysselsatta, öppet arbetslösa och personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder utanför arbetskraften, med 113 000 personer, se tabell 12.5. Den totala arbetslösheten faller från knappt 12 % 1995 till 9,5 % av arbetskraften 1998. Tabell 12.5 Arbetsmarknad 1000-tals personer 1995 Förändring till 1998 medel hög låg Reguljärt sysselsatta3 942 194 332 89 Arbetslösa 296 -45 -84 -4 Konjunkturberoende åtgärder208 -34 -57 -7 Utbud 4 331 127 215 77 Underliggande utbud 4 449 113 190 76 Källa: Finansdepartementet. I scenariet med låg tillväxt antas att såväl efterfrågan i ekonomin som arbetsmarknadens funktionssätt begränsar tillväxten. Den reguljära syssel- sättningen ökar med endast 89 000 personer under perioden 1996-1998. Det under- liggande utbudet stiger samtidigt med 76 000 personer och den totala arbetslösheten stabiliseras på drygt 11 % år 1997-1998. I förhållande till befolkningen i åldrarna 16-64 år stiger det underliggande utbudet obetydligt från bottennivån 1994. Detta innebär en ökad utslagning av personer från arbetslivet, samtidigt som den strukturella totala arbetslösheten år 1998 når nivåer kring hela 11 % av arbetskraften. I alternativet med hög tillväxt antas att förtroendet för ekonomin stiger snabbt, vilket bidrar till en hög efterfrågan, samtidigt som arbetsmarknaden fungerar väl. Den reguljära sysselsättningen växer med drygt 330 000 personer. Det underliggande utbudet ökar med ca 190 000 personer och den totala arbetslösheten faller till 8 % år 1998. Den snabba sysselsättningstillväxten bidrar således till att förhindra att arbetslösheten permanentas på höga nivåer. Diagram 12.3 Underliggande utbud och reguljär sysselsättning i förhållande till befolkningen 16-64 år enligt alternativet med medelhög tillväxt Anm.: Det skuggade området utgörs av summan av öppet arbetslösa och personer i konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska åtgärder i förhållande till befolkningen 16-64 år. Källor: Statistiska centralbyrån, Arbetsmarknadsstyrelsen, Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet. Den offentliga sektorns sparande förstärks gradvis De senaste årens ekonomiska tillbakagång har i hög grad försvagat den offentliga sektorns finanser. Vikande sysselsättning och produktion har resulterat i minskade inkomster samtidigt som utgifterna ökat till följd av växande arbetslöshet. Krisen på finansmarknaden medförde också stora kapitaltransfereringar till banksektorn i början av 1990-talet. År 1990 uppvisade den offentliga sektorn ett finansiellt överskott på 57 miljarder kr. På fyra år har detta överskott vänts till ett underskott på 168 miljarder kr, motsvarande 11 % av BNP. År 1995 väntas den offentliga sektorns inkomster uppgå till 60,3 % av BNP. Utgiftskvoten, dvs. utgifterna i förhållande till BNP, beräknas samma år till 70,4 %, vilket medför ett finansiellt sparandeunderskott om ca 10 % av BNP. Förbättringen av det finansiella sparandet mellan 1994 och 1995 kan till största delen återföras på de beslutade och föreslagna budgetförstärkningarna. Tabell 12.6 Den offentliga sektorns finanser 1995-1998 Löpande priser Miljarder Procent av BNP, löpande priser kr Medelhög tillväxtHög tillväxt Låg tillväxt 1995 1996 1997 1998 1996 1997 1998 1996 1997 1998 Inkomster 958 60,6 61,6 62,060,8 61,5 61,6 60,861,9 62,3 Skatter och avgifter800 51,3 52,1 52,851,7 52,1 52,7 51,352,0 52,7 Kapitalinkomster 96 5,2 5,7 5,4 5,0 5,5 5,1 5,4 6,0 5,8 Övriga inkomster 62 4,1 3,8 3,8 4,1 3,9 3,8 4,1 3,9 3,9 Utgifter 1 119 67,4 66,4 64,466,5 64,9 62,5 68,268,2 66,8 Transfereringar till hushåll 386 22,9 22,1 21,522,6 21,5 20,7 23,422,8 22,4 Övriga transfereringar131 7,5 7,3 6,8 7,4 7,1 6,5 7,5 7,5 7,0 Ränteutgifter 122 7,9 8,7 8,5 7,6 8,3 7,8 8,1 9,2 9,2 Konsumtion, investeringar47929,128,327,628,928,0 27,5 29,328,7 28,1 Finansiellt sparande-161 -6,8 -4,8 -2,4-5,7 -3,5 -0,9 -7,4-6,3 -4,5 - stat -172 -7,1 -5,4 -3,2-6,2 -4,3 -1,8 -7,6-6,8 -5,1 - socialförsäkring17 0,9 0,9 0,8 0,9 0,9 0,8 0,9 1,0 0,9 - kommuner -5 -0,5 -0,3 0,0-0,4 -0,1 0,1 -0,7-0,5 -0,3 Primärt sparande1-135 -4,1 -1,8 0,6-3,1 -0,6 1,9 -4,7-3,1 -1,1 Nettoskuld 542 39,2 41,3 41,039,7 38,6 36,8 40,144,0 45,8 BNP, nivå 1 589 1 6831 7711 8581 6931 7901 885 1 6661 7391 814 1Finansiellt sparande exkl. kapitalinkomster och ränteutgifter. Källor: Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet. För att sparandeunderskotten skall nedbringas varaktigt krävs vid sidan av budgetförstärkningar också ekonomisk tillväxt. Ökad sysselsättning och höjda reallöner i näringslivet leder till ökade skatteinkomster. En positiv ekonomisk utveckling möjliggör också en nedgång i arbetslösheten och därmed minskade offentliga utgifter för arbetslöshetsunderstöd och arbetsmarknadsåtgärder, se tabell 12.6. En annan faktor av stor betydelse för de offentliga finanserna är ränte- utvecklingen. Så länge underskotten består växer den offentliga skulden och därmed räntekostnaderna. Ju större skuldsättning desto större betydelse får en förändring i ränteläget. Den offentliga sektorns räntebärande skulder översteg i slutet av 1994 de räntebärande tillgångarna med närmare 500 miljarder kr. En förändring av den implicita räntenivån med en procentenhet innebär att den årliga kostnaden för nettoskulden förändras med fem miljarder kr eller 0,3 % av BNP. Eftersom nettoskulden ökar åtminstone inledningsvis i samtliga tre alternativ, växer räntekänsligheten under perioden fram till 1998. 105 Diagram 12.4 Offentliga sektorns brutto- och nettoskuld Källor: Konjunkturinstitutet, Riksgäldskontoret och Finansdepartementet. Tabell 12.7 Olika skuldmått i offentlig sektor 1995-1998 Löpande priser Miljarder Procent av BNP kr Medelhög tillväxtHög tillväxt Låg tillväxt 1995 1996 1997 1998 1996 1997 1998 1996 1997 1998 Offentlig sektor: Bruttoskuld 1 574 102,7103,1101,3101,199,8 96,3 104,2106,9107,6 Nettoskuld 542 39,2 41,3 41,039,7 38,6 36,8 40,144,0 45,8 Konsoliderad bruttoskuld1 39790,992,090,489,988,8 85,5 92,895,6 96,4 Staten: Statsskuld 1 466 95,7 96,1 94,494,3 93,1 89,9 97,099,4 100,1 Nettoskuld 1 162 76,7 78,0 77,275,4 75,3 73,0 77,981,1 82,5 Källor: Konjunkturinstitutet, Riksgäldskontoret och Finansdepartementet. I tabell 12.7 och diagram 12.4 och 12.5 redovisas några av de skuldmått som brukar användas i diskussionerna kring den offentliga sektorns finanser. Där redovisas bl.a. det mått som används som ett av kriterierna för deltagande i den monetära unionen inom EU, den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld. Med detta mått avses den offentliga sektorns bruttoskuld minskat med skulder och fordringar inom sektorn, i huvudsak AP-fondens innehav av stats- och kommunpap- per. Beräkningen av statsskulden och dess utveckling diskuteras mer utförligt i appendix till detta kapitel. Diagram 12.5 Den konsoliderade offentliga sektorns bruttoskuld Källor: Konjunkturinstitutet, Riksgäldskontoret och Finansdepartementet. I alternativet med medelhög tillväxt förbättras de offentliga finanserna påtagligt. Sparandeunderskottet beräknas år 1998 ha reducerats till 45 miljarder kr, vilket motsvarar 2,4 % av BNP. Särskilt att märka är utvecklingen på utgiftssidan. Utgiftskvoten, dvs. utgifterna i förhållande till BNP, sjunker mellan 1995 och 1998 med sex procentenheter, från 70,4 till 64,4 %, se diagram 12.6. Skattekvoten, dvs. de totala skatteintäkterna i förhållande till BNP, ökar samtidigt från 50,4 till 52,8 %. Förbättringen av de offentliga finanserna kan helt återföras till staten. Underskottet i statens finansiella sparande reduceras mellan 1995 och 1998 från 170 miljarder kr till 60 miljarder kr. I kommunsektorn sker också en viss förbättring medan sparandet i ATP-systemet däremot försvagas gradvis. Utvecklingen i alternativet med medelhög tillväxt innebär att såväl den offentliga sektorns nettoskuld som statsskulden minskar relativt BNP i slutet av perioden, se tabell 12.7. Tabell 12.8 Statens finanser 1995-1998 Löpande priser Miljarder Procent av BNP kr Medelhög tillväxtHög tillväxt Låg tillväxt 1995 1996 1997 1998 1996 1997 1998 1996 1997 1998 Inkomster 431 27,7 28,3 28,427,9 28,1 28,2 27,628,1 28,2 Skatter och avgifter370 24,3 24,5 24,724,5 24,5 24,6 24,124,2 24,4 Kapitalinkomster 31 1,3 1,8 1,7 1,3 1,7 1,6 1,4 1,9 1,8 Övriga inkomster 29 2,1 1,9 1,9 2,1 2,0 2,0 2,1 2,0 2,0 Utgifter 603 34,9 33,7 31,634,1 32,5 30,0 35,234,9 33,3 Transfereringar till hushåll 163 9,5 9,0 8,6 9,3 8,8 8,3 9,6 9,2 8,9 Övriga transfereringar165 8,3 7,1 5,9 8,0 6,5 5,2 8,4 7,6 6,5 Ränteutgifter 113 7,3 8,1 7,9 7,1 7,9 7,5 7,3 8,4 8,3 Konsumtion, investeringar1629,89,5 9,2 9,7 9,3 9,1 9,8 9,6 9,4 Finansiellt sparande-172 -7,1 -5,4 -3,2-6,2 -4,3 -1,8 -7,6-6,8 -5,1 Primärt sparande1 -91 -1,2 0,9 3,0-0,4 1,8 3,9 -1,6-0,2 1,6 Statsskuld 1 466 95,7 96,1 94,494,3 93,1 89,9 97,099,4 100,1 Tillgångar 305 18,9 18,0 17,218,8 17,8 16,9 19,118,3 17,6 1Finansiellt sparande exkl. kapitalinkomster och ränteutgifter. Källor: Konjunkturinstitutet, Riksgäldskontoret och Finansdepartementet. I scenariet med låg tillväxt minskar emellertid inte statsskuldkvoten under perioden. År 1998 motsvarar den 100 % av BNP. Underskottet i den offentliga sektorns finansiella sparande beräknas uppgå till 4,5 % av BNP år 1998. Den svagare ekonomiska utvecklingen medför att skatteinkomsterna utvecklas betydligt långsammare än i scenariet med medelhög tillväxt. Fortsatt hög arbetslöshet bidrar också till att nedgången i utgiftskvoten inte blir lika påtaglig. Liksom i alternativet med medelhög tillväxt är det framför allt statens finanser som förbättras. Kommunsektorn fortsätter att uppvisa ett negativt finansiellt sparande under hela perioden. I kalkylerna har antagits att det lägre arbetskraftsutbudet i detta alternativ medför ett större tryck på ut- betalning av socialbidrag från den kommunala sektorn. Försvagningen i ATP- systemet är av ungefär samma omfattning som i alternativet med medelhög tillväxt. Lönesumman utvecklas svagare i detta lågtillväxtsscenario, vilket medför lägre inkomster av arbetsgivaravgifter till fonden, men ränteläget är däremot något högre. De stora finansiella tillgångarna ger då en relativt sett högre avkastning. Diagram 12.6 Offentliga sektorns inkomster och utgifter 1970-1998 Medelhög tillväxt Källor: Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet. I scenariet med hög tillväxt förbättras den offentliga sektorns finanser i snabbare takt. Underskottet i den offentliga sektorns finansiella sparande år 1998 motsvarar 0,9 % av BNP. Detta leder till att nettoskuldkvoten sjunker med närmare två procentenheter mellan 1997 och 1998. Diagram 12.7 Finansiellt sparande offentlig sektor 1980-1998 Källor: Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet. De tre scenarierna skiljer sig också åt vad gäller utvecklingen av företagens finansiella sparande. Den kraftiga investeringsuppgången i alternativet med hög tillväxt leder till en påtaglig nedgång från 1995 års mycket stora sparandeöverskott. I alternativen med låg och medelhög tillväxt blir nedgången mer begränsad, se tabell 12.9. I samtliga alternativ har antagits att såväl utdelningar som inbetalningar av direkt skatt till staten ökar som andel av företagens driftsöverskott. Dessa andelar ligger dock betydligt under de nivåer som rådde i slutet av 1980- och början av 1990-talen. Tabell 12.9 Totalt sparande 1995-1998 Löpande priser MiljarderProcent av BNP kr Medelhög tillväxtHög tillväxt Låg tillväxt 1995 1996 1997 1998 1996 1997 1998 1996 1997 1998 Offentlig sektor -161 -6,8 -4,8 -2,4-5,7 -3,5 -0,9 -7,4-6,3 -4,5 Privat sektor: 184 10,4 7,7 5,1 8,9 5,4 1,9 10,7 9,2 7,5 - hushållen 79 4,0 3,9 3,3 3,6 3,4 2,6 4,0 4,2 3,8 - företagen 105 6,3 3,8 1,9 5,3 2,0 -0,7 6,7 5,0 3,7 Bytesbalans 24 3,6 2,9 2,7 3,2 1,9 1,1 3,4 2,9 3,1 Bruttosparande 254 18,9 19,2 20,019,0 19,2 19,8 18,318,3 19,1 Bruttoinvesteringar230 15,3 16,3 17,315,8 17,4 18,8 14,915,4 16,1 Källor: Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet. Fortsatta bytesbalansöverskott Det samlade finansiella sparandet bytesbalansen har under senare år förstärkts, se diagram 12.8. År 1995 väntas bytesbalansen uppvisa överskott motsvarande 1,5 % av BNP. Även under perioden framöver kommer bytesbalansen att uppvisa överskott. Detta är bl.a. en konsekvens av ett lågt bostadsbyggande. Under åren 1996-1998 minskar bytesbalansen något i alternativet med medelhög tillväxt, beroende på ett tämligen stabilt exportnetto. Vid en lägre tillväxt består det höga överskottet, vilket är ett uttryck för en jämförelsevis svag investeringsutveckling. I alternativet med hög tillväxt minskar emellertid bytesbalansöverskottet, se tabell 12.9. Skillnaden mot alternativen med lägre tillväxt är i huvudsak ett sämre exportnetto. I termer av sparande, är det den privata sektorns finansiella sparande som är lägre. Det gäller framför allt företagen men i viss mån också hushållen. Diagram 12.8 Totalt sparande 1980-1998 Medelhög tillväxt Källor: Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet. 106 Appendix till kapitel 12 Beräkning av statsskuldutvecklingen Syftet med detta appendix är att kortfattat redogöra för metodologin bakom Finansdepartementets statsskuldberäkningar och att visa hur dessa kan översättas till en enkel skuldekvation. Finansdepartementets metod att beräkna statsskuldutvecklingen kan grovt beskrivas på följande sätt: Den s.k. FIMO-modellen beräknar utvecklingen av statens primärsaldo. Primärsaldot tillsammans med de ränte- och växelkursförutsättningar som ligger till grund för de medelfristiga scenarierna är ingångsdata i Riksgäldskontorets kalkyler för bestämning av statens ränteutgifter och ränteinkomster. Dessa kalkyler beaktar att statsskulden är sammansatt av en mängd olika finansiella instrument med varierande löptider och att endast en mindre del årligen omsätts till gällande marknadsräntor. Riksgäldskontoret omvärderar också utlandsskulden i enlighet med antagna valutakurser. Utöver räntenettot har staten också kapitalinkomster som inte motsvaras av underliggande räntebärande tillgångar. Dessa kapitalinkomster utgörs bland annat av driftsöverskott, inleveranser från de affärsdrivande verken och Riksbanken samt aktieutdelningar. Kapitalutgiftsnettot är således summan av statens ränteinkomster, ränteutgifter och övriga kapitalinkomster. Skuldutvecklingen påverkas också av värdeförändringar i statens finansiella tillgångar och i utlandsskulden. En ökning i statsskulden kan exempelvis bero på att Centrala Studiestödsnämnden ökar sin utlåning, vilket i sin tur också ökar statens fordringar. Utförsäljning av statliga företag minskar å andra sidan såväl tillgångssidan som statsskulden. Med kunskap om den ingående skulden, primärsaldot, marknadsräntor och valutakurser, allt för ett givet år, ger Riksgäldskontorets kalkyler ränteinkomster, ränteutgifter och värdeförändringar i utlandsskulden. Storleken på de övriga kapitalinkomsterna och skulddispositioner bestäms utanför Riksgäldskontorets kalkylram. Den utgående skulden kan nu räknas ut. På detta sätt kan således statsskulden tas fram för varje år. En sammanfattning av resultaten från skuldberäkningarna i alternativet med medelhög tillväxt ges av tabell A12.1. 121 Tabell A12.1 Statsskuld och bidrag till dess utveckling vid medelhög tillväxt Miljarder kronor, löpande priser År Ingående Primärt Ränte- Ränte- Kapital-Värde- Utgående BNPskuld underskott utgifterinkomsterinkomsterökningskuld 1993 881 189 82 17 17 14 1 132 1 442 1994 1 132 122 101 16 12 -31 1 296 1 506 1995 1 296 91 113 15 16 -2 1 467 1 589 1996 1 467 19 123 13 9 24 1 610 1 683 1997 1 601 -16 144 22 10 -6 1 701 1 771 1998 1 701 -55 147 21 11 -7 1 754 1 858 Källor: Riksgäldskontoret, Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet. I tabellen kan det exempelvis utläsas att den ingående statsskulden 1994 var 1132 miljarder kr. Skulden ökar under 1994 med primärunderskottet (122 miljarder kr) och ränteutgifter (101 miljarder kr). Kapital- och ränteinkomster minskar dock skuldökningen med 28 miljarder kr. Dessutom ledde förändringar i statens finansiella tillgångar och i utlandsskulden till en värdeminskning (-31 miljarder kr) i den utgående skulden. Skuldekvationen Den s.k. skuldekvationen visar att utvecklingen av skuldkvoten bestäms av primärunderskottet som andel av BNP, tillväxten och den implicita räntan på statsskulden. Skuldekvationen kan skrivas på följande sätt: b(t) = p(1+r/2) + (1+r)b(t-1)/[Y(t)/Y(t-1)]. Här är b(t) lika med skuldkvoten i slutet av året och p är primärunder- skottskvoten1. Skuldkvoten växer långsammare desto snabbare (den nominella) tillväxten är [Y(t)/Y(t-1)]. En stor primärunderskottskvot eller en hög implicitränta (r) gör att skuldkvoten växer snabbare. I tabell A 12.2 beskrivs utvecklingen av statsskuldkvoten av primärunderskottskvoten, impliciträntan, den initiala skuldkvoten och den nominella tillväxtfaktorn. Exempelvis så var den ingående skuldkvoten 1994 lika med 0,785. För att erhålla den utgående skuldkvoten 1994 måste den ingående skuldkvoten multipliceras med 1 plus impliciträntan (1+0,035) och divideras med den nominella tillväxtfaktorn (1,044). Därtill skall också primärunderskottskvoten (0,082) adderas. Tabell A12.2 Skuldkvotens utveckling vid medelhög tillväxt År Utgående Primär ImplicitNominellIngående skuldkvotunderskotts-räntatillväxt-skuldkvot kvot1 faktor2 1993 0,611 0,135 0,064 1 0,785 1994 0,785 0,082 0,035 1,044 0,861 1995 0,861 0,059 0,060 1,055 0,923 1996 0,923 0,012 0,084 1,059 0,957 1997 0,957 -0,009 0,067 1,052 0,960 1998 0,960 -0,031 0,066 1,049 0,944 1Beräknat som [p+(1/r)] 2Beräknat som y(t)/y(t-1) Källor: Riksgäldskontoret, Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet. Det är viktigt att notera att impliciträntan inte endast påverkas av statens räntutgifter utan också av ränte- och kapitalinkomster, värdeförändringar i utlandsskulden samt utvecklingen av tillgångssidan i statens balansräkning. Kopplingen mellan de aktuella svenska marknadsräntorna och statsskuldens implicitränta kan därför vara svag. Exempelvis beräknas utgiftsräntorna för 1994 till 101 miljarder kr, vilket ger en (ränteutgifts)implicitränta på ca 8,5 %2. Denna implicitränta beror i sin tur såväl på räntevillkoren på den del av den ingående skuldstocken som inte har omsatts under året som på räntevillkoren för nyupplåningen under 1994. Eftersom ungefär en tredjedel av statsskulden är finansierad i utlandet bestäms ränteutgifterna i ganska stor utsträckning av utländska räntesatser och de aktuella valutakurserna. Om utvecklingen av statsskuldkvoten räknas ut med hjälp av skuldekvationen blir impliciträntan 1994 endast 3,5 %, vilket är betydligt lägre än 8,5 %. Detta beror på att de övriga skuldpåverkande komponenterna i tabell A12.1 år 1994 verkar neddragande på impliciträntan. Det bör dock påpekas att impliciträntan inte är ett meningsfullt mått på statsskuldens kostnad. Impliciträntans enda tolkning är att den beskriver den ingående statsskuldens tillväxt under året (exklusive primärunderskott). 1Eftersom ränteflödena uppkommer under loppet av ett år är det naturligt att relatera det totala räntenettot (inklusive värde- och tillgångsförändringar) till den ingående skulden plus halva primärunderskottet. Av detta skäl tillkommer termen (pr/2) i skuldekvationen. 2Det vill säga, 101/[1131+(122/2)]. 122 Innehåll 1 Inledning 2 1.1Utvecklingen 1995-96 2 1.2Den svenska ekonomin i ett medelfristigt perspektiv13 2 Internationell utveckling 22 2.1 Sammanfattande översikt 22 2.2 Länderöversikter 25 3 Utrikeshandel 32 3.1 Export och import 32 3.2 Bytesbalansen 36 4 Näringslivets produktion 39 4.1 Industri 39 4.2 Byggnadsverksamhet 45 4.3 Privat tjänstesektor 47 5 Arbetsmarknad 48 5.1 Sysselsättning och arbetskraftsutbud 49 5.2 Öppen arbetslöshet och arbetsmarknadspolitiska åtgärder 53 6 Löner 56 6.1 Historisk utveckling 56 6.2 Utvecklingen under prognosperioden 57 7 Inflation 8 Hushållens ekonomi och privat konsumtion 66 8.1 Hushållens inkomster 66 8.2 Privat konsumtion och sparande 68 9 Investeringar 73 9.1 Näringslivets investeringar 74 9.2 Offentliga investeringar 77 9.3 Bostadsinvesteringar 78 9.4 Lagerinvesteringar 80 10 Offentliga sektorn 82 10.1 Den konsoliderade offentliga sektorn 82 10.2 Staten inklusive sjuk- och arbetslöshets- försäkringarna 88 10.3 Allmänna pensionsfonden 89 10.4 Den kommunala sektorn 90 11 Kapitalmarknad 93 11.1 Den internationella ränte- och valutautvecklingen93 11.2 Den svenska ränte- och valutautvecklingen 95 11.3 Börsutvecklingen i Sverige och internationellt97 11.4 Statens upplåning 99 11.5 Kreditmarknaden 101 124 12 Medelfristiga scenarier 103 12.1 Inledning och förutsättningar 103 12.2 Utvecklingen fram t.o.m. 1998 105 Appendix 122 125 Tabeller 1.1 Effekter av basårsbytet på tillväxtprognosen 4 1.2 Prognosförutsättningar 4 1.3 Löner och priser 6 1.4 Nyckeltal 7 1.5 Försörjningsbalans 8 1.6 Öppen arbetslöshet, sysselsättning och arbetskraft samt korrigerat för arbetsmarknadspolitiska åtgärders direkta inverkan 12 1.7 Sparande 13 1.8 Försörjningsbalans 1996-1998 15 1.9 Nyckeltal 1996-1998 17 2.1 Bruttonationalproduktens utveckling i vissa OECD-länder22 2.2 Konsumentpriser och arbetslöshet i vissa OECD-länder23 2.3 Uppfyllandet av konvergenskriterierna 1994 24 2.4 Försörjningsbalans USA 26 2.5 Försörjningsbalans Japan 26 2.6 Försörjningsbalans västra Tyskland 27 2.7 Försörjningsbalans Storbritannien 28 2.8 Försörjningsbalans Frankrike 29 2.9 Försörjningsbalans Danmark 29 2.10 Försörjningsbalans Finland 30 2.11 Försörjningsbalans Norge 31 3.1 Exportmarknadstillväxt, relativa priser, marknadsandelar och export av bearbetade varor 33 3.2 Importvägd efterfrågan på bearbetade varor 35 3.3 Export och import av varor 36 3.4 Bytesbalans 37 4.1 Näringslivets produktion 39 4.2 Nyckeltal för industrin 40 4.3 Industrins rörliga kostnader, produktpriser, marginaler per producerad enhet samt bruttoöverskottsandel44 4.4 Byggnadsverksamhet 45 5.1 Arbetsmarknad 51 5.2 Produktion och sysselsättning i timmar 52 5.3 Relativ arbetslöshet i olika åldrar 54 5.4 Antal personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder 5.5 Öppen arbetslöshet, sysselsättning och arbetskraft samt korrigerat för arbetsmarknadspolitiska åtgärders direkta inverkan 55 7.1 Konsumentpriser 63 8.1 Hushållssektorns disponibla inkomster, konsumtion och sparande 66 8.2 Hushållens inkomster 67 9.1 Bruttoinvesteringar efter näringsgren 73 9.2 Bruttoinvesteringar i näringslivet 75 9.3 Offentliga investeringar 77 9.4 Bostadsinvesteringar 79 9.5 Lagervolymförändringar 80 10.1 Den offentliga sektorns inkomster och utgifter 84 10.2 Skatter och avgifter 84 10.3 Offentliga sektorns utgifter 85 10.4 Förändring av den offentliga sektorns finansiella sparande 86 10.5 Staten inklusive sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna89 10.6 Allmänna pensionsfonden 90 10.7 Den kommunala sektorns inkomster och utgifter 91 11.1 Statsskuldens placering 98 11.2 Förändring i statsskulden och dess finansiering de senaste budgetåren 99 12.1 Förutsättningar 104 12.2 Produktion och produktivitet, årsgenomsnitt 1996-1998107 12.3 Hushållens ekonomi, årsgenomsnitt 1996-1998 108 12.4 Försörjningsbalans med vissa nyckeltal, årsgenomsnitt 1996-1998 111 12.5 Arbetsmarknad 112 12.6 Den offentliga sektorns finanser 1995-1998 114 12.7 Olika skuldmått i offentlig sektor 1995-1998 115 12.8 Statens finanser 1995-1998 117 12.9 Totalt sparande 1995-1998 119 A12.1Statsskuld och bidrag till dess utveckling vid medelhög tillväxt 122 A12.2Skuldkvotens utveckling vid medelhög tillväxt 123 126 Diagram 1.1 Produktion i industrin och i övriga ekonomin 2 1.2 Marknadstillväxt och volymutveckling för svensk export3 1.3 Privat konsumtion och disponibel inkomst 8 1.4 Bruttoinvesteringar 9 1.5 Sysselsättning och arbetskraftsutbud 11 1.6 Finansiellt sparande i privat och offentlig sektor samt bytesbalans 13 1.7 Öppet arbetslösa samt personer i konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska åtgärder 16 1.8 Offentliga sektorns inkomster och utgifter, medelhög tillväxt 18 1.9 Finansiellt sparande i offentlig sektor 1980-199819 1.10 Statsskuld 1980-1998 20 1.11 Den konsoliderade offentliga sektorns bruttoskuld21 3.1 Marknadsandelar och relativpris för Sveriges export av bearbetade varor till 14 OECD-länder 34 4.1 Industriproduktion och kapacitetsutnyttjande 41 4.2 Industrins arbetskostnad per producerad enhet i Sverige relativt 14 OECD-länder 1980-1996 43 4.3 Industrins bruttomarginal 1980-1996 45 4.4 Byggnadsinvesteringar per sektor 1970-1996 46 5.1 Antal varsel samt antal nyanmälda lediga platser48 5.2 Sysselsättning och arbetskraftsutbud 50 5.3 Öppet arbetslösa samt personer i konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska åtgärder 55 6.1 Nominell timlön inom industrin 60 7.1 Konsumentprisutvecklingen 64 8.1 Privat konsumtion 69 8.2 Sysselsättningen 1980-1996 70 8.3 Hushållens förmögenhetskvot 71 8.4 Hushållens sparkvot 72 9.1 Bruttoinvesteringar samt bruttoinvesteringar exklusive bostäder som andelar av BNP 74 9.2 Antal outhyrda lägenheter respektive antal påbörjade lägenheter 78 9.3 Bostadsinvesteringar 80 9.4 BNP-utveckling och lagerbidrag 81 10.1 Den offentliga sektorns finansiella sparande 1970-199682 10.2 Den offentliga sektorns skuldutveckling 1980-199687 11.1 10-åriga obligationsräntor 1991-1994 94 11.2 Ränte- och valutautvecklingen 1993-1994 95 11.3 Internationell börsutveckling 1993-1994 97 12.1 Hushållens sparkvot 1980-1998 109 12.2 BNP-tillväxten och dess användning 1996-1998 110 127 12.3 Underliggande utbud och reguljär sysselsättning i förhållande till befolkningen 16-64 år enligt alternativet med medelhög tillväxt 113 12.4 Offentliga sektorns brutto- och nettoskuld 115 12.5 Den konsoliderade offentliga sektorns bruttoskuld116 12.6 Offentliga sektorns inkomster och utgifter, medelhög tillväxt 1970-1998 118 12.7 Finansiellt sparande i offentlig sektor 1980-1998118 12.8 Totalt sparande 1980-1998, medelhög tillväxt 120 128 Tabell 1. Statsbudgetens utveckling 1973/74-1995/96 Miljoner kronor 1973/741974/751975/761976/771977/781978/791979/801980/81 1981/82 1982/83 1983/84 1984/85 Inkomster 61489 72490 93934104360 112113119664132491155287 167131 191280 221165 260596 Utgifter 70881 83187 97658114845 137292158341182475215238 235164 277879 298265 329136 Anslag1 70928 82914 97232114739 136331158605181417214783 236406 277031 297882 330281 Rörliga krediter (- = minskad disposition) -47 +273 +426 +106 +961 -264 +1058 +455 -1242 +848 +383 -1144 Saldo -9393 -10698 -3724-10484 -25179-38678-49984-59951 -68033 -86599 -77100 -68540 1985/861986/871987/881988/891989/901990/911991/921992/93 1993/94 1994/95 1994/95 1995/96 Stats- Ny be- Förslag budget3 räkning Inkomster 275099 320105332552367707 401553403487397725377744 376925 368191 394366 724947 Utgifter 321901 335266336669349600 398140437987478483565548 554023 518855 586347 968379 Anslag1 322241 334996336856349626 397891 * * * * * * * Förändring av anslags- behållningar2 +4500 +439 +19000 Rörliga krediter (- = minskad disposition)-340 +270 -187 -26 +248 * * * * * * * Saldo -46802 -15161 -4117+18107 +3413-34500-80758-187805- 177098 - 150664 -191981 -243432 1Förändring av anslagsbehållningar har för utfallsåren beräknats i anslagen. 2Inkl. beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto. 3enligt 1993/94:FiU29 129 Tabell 2. Statsbudgetens realekonomiska utveckling 1983/84-1993/94 Miljoner kronor, löpande priser. 1983/84 1984/85 1985/86 1986/87 1987/88 1988/89 1989/90 1990/91 1991/92 1992/93 1993/94 Inkomster 221 165 260 596 275 099 320 105 332 552 367 707 401 553 403 487 397 725 377 743376 925 Direkta skatter 53 075 75 318 68 570 90 644 99 879 122 871 130 569 100 869 63 100 63 05055 963 Indirekta skatter 134 627 146 797 164 516 183 400 193 472 201 023 223 534 249 023 261 021 250 423259 752 Övriga inkomster 33 463 38 481 42 013 46 061 39 201 43 813 47 450 53 595 73 604 64 27061 210 Utgifter 298 265 329 137 321 901 335 267 336 669 349 600 398 140 437 987 478 484 565 548554 023 Statlig verksamhet 70 883 71 667 74 769 82 128 84 721 88 039 104 503 115 740 117 759 134 678138 827 Konsumtion 56 766 60 242 60 253 70 033 72 901 79 518 92 567 105 591 108 071 118 096123 225 Investeringar 14 117 11 425 10 516 12 095 11 820 8 521 11 936 10 149 9 688 16 582 15 602 Transfereringar exkl. statsskuldräntor 152 905 168 571 176 129 183 884 192 799 204 725 226 273 259 261 294 989 356 765318 836 Till hushåll inkl. socialförsäkrings- sektorn 63 380 69 426 77 217 85 216 91 850 98 643 107 784 112 890 126 677 144 253150 999 Till kommuner 52 362 57 009 54 720 58 337 60 641 62 856 69 245 88 339 97 006 103 33278 177 Övriga 37 162 42 136 44 192 40 331 40 308 43 226 49 244 58 032 71 306 109 18089 660 Statsskuldräntor 60 387 75 234 66 509 63 812 53 410 53 179 63 696 61 033 60 043 73 091 94 736 Räntor inom landet 40 442 46 206 47 156 50 157 40 704 42 044 51 110 51 830 49 275 7 580 27 858 Räntor utom landet 12 245 13 975 12 537 10 027 9 783 8 314 8 551 7 333 6 720 19 474 23 903 Valutaförluster 7 700 15 053 6 816 3 628 2 923 2 821 4 035 1 870 4 048 46 037 42 975 Övriga utgifter (främst finansiella transaktioner och rörliga krediter) 14 090 13 665 4 494 5 443 5 739 3 657 3 668 1 953 5 693 1 014 1 624 130 Tabell 3. Statsskulden vid slutet av budgetåren 1981/82 1993/94 m.m. (Milj.kr.) Budgetår Stats- Därav skulden Ränte- Riks- Premie- Stats-Spar- Lån hosAlle- Riks- Stats- Skatt- Till- Konto- Dags- Lån i Netto- löpande obliga-obliga- skuld-obliga-statsin-mans- gälds- skuld- kam- fälligt kredit lån ut- utgifter, obliga- tioner.tionslånförbin-tions-stitu- sparan-konto växlar mar- sparande i riks- ländsk Räntor tionslån Stats- delserlån tioner de växlar banken valuta4 på stats- obliga- och fon- skulden tions der m.m. m.m. lån1 Vid slutet av budgetåret 1981/82 319 686170 047 * 23 225 1 263 18 767 7 068 * * * 36 781 * * 62 535 24 659 1982/83 407 325201 333 * 26 025 333 24 084 14 565 * * 58 710 848 * * 81 427 48 196 1983/84 482 636189 318 37 600 34 050 328 26 747 15 030 1 353 * 62 800 12 463 * * 102 947 60 387 1984/85 559 459201 458 37 600 36 246 328 31 866 14 387 10 508 * 88 000 * * * 139 067 75 234 1985/86 596 015193 899 62 600 55 994 320 31 682 10 995 26 503 * 80 219 13 315 * * 120 489 66 509 1986/87 609 248184 946 78 600 53 600 320 35 562 8 406 36 650 * 81 660 1 245 * * 128 259 63 812 1987/88 597 621169 939 88 300 52 600 310 34 024 8 895 48 470 * 70 500 14 460 * * 110 123 53 410 1988/89 589 712148 935 91 600 58 100 30 29 084 13 324 61 393 *76 0913 * * 7 553 103 6022 53 179 1989/90 582 456136 852 97 945 48 900 30 22 886 28 353 55 559 * 85 724 * 5 724 16 916 83 567 63 696 1990/91 626 698118 783 128 100 48 900 26 14 441 29 750 59 033 2 548134 175 * 8 417 8 970 73 554 61 033 1991/92 710 982 *287 0391 47 800 6 10 346 15 387 66 810 5 548227 632 * * -6 793 57 207 60 043 1992/93 960 611 * 414 746 52 400 6 5 088 8 379 67 001 8 428233 820 * * -169 114 339 857 73 090 1993/94 1 178 643 * 513 117 58 400 6 * *5 62 762 10 252149 952 * * * 8 379 375 775 94 736 Förändring under budgetåret 1981/82 +66 718+ 52 169 *+ 2 000 * +3 420+ 689 * * * - 7 374 * * +15 814 + 3 614 1982/83 +87 639+ 31 286 * + 2 800- 930+5 317+ 7 497 * *+58 710 -35 933 * * +18 892 +23 537 1983/84 +75 311- 12 015+37 600+ 8 025- 5 +2 663+ 465+ 1 353 *+ 4 090 +11 615 * * +21 520 +12 191 1984/85 +76 823+ 12 140 *+ 2 196 * +5 119- 643+ 9 155 *+25 200 -12 463 * * +36 120 +14 847 1985/86 +36 556- 7 559+25 000+ 19 748- 8- 184- 3 392+15 995 *- 7 781 + 3 315 * * -18 578 - 8 725 1986/87 +13 235- 8 953+16 000- 2 394 * +3 880- 2 588+10 147 *+ 1 441 -12 070 * * + 7 770 - 2 697 1987/88 - 11 627- 15 007+ 9 700- 1 000 - 11- 1 537+ 489+11 820 *-11 160 +13 215 * * -18 136 -10 402 1988/89 - 7 909- 21 004+ 3 300+ 5 500- 280- 4 940+ 4 429+12 923 *+ 5 591 -14 460 * +7 553 - 6 521 - 231 1989/90 - 7 256- 12 083+ 6 345- 9 200 *- 6 198+15 029- 5 834 *+ 9 633 * +5 724 +9 363 -20 035 +10 517 1990/91 +44 241 - 18 068+30 155 * - 4- 8 444+ 1 396+ 3 474 +2548+48 451 * +2 693 -7 946 -10 013 - 2 663 1991/92 +84 284 * +40 156 - 1 100 - 20 -4 096-14 363+ 7 777 +3000+93 457 * -8 417 -15 763 -16 347 + 990 1992/93 +249 629 *+127 707 +4 600 * -5 258 -7 008 + 191 +2 880 +6 188 * * -162 321 +282 650 +13 047 1993/94 +218 032 *+ 98 371 + 6 000 *- 5 088- 8 379- 4 239 + 1 824- 83 868 * * +159 114 + 8 379+ 35 918+ 21 646 1Fr.o.m. mars 1992 benämns tidigare räntelöpande obligationslån och riksobligationslån gemensamt för statsobligationslån. 2T.o.m. budgetåret 1987/88 bokfördes statsskulden i utländsk valuta till valutakurser vid upplåningstillfällena. Fr.o.m. 1988/89 omvärderas skulden till aktuella valutakurser. 3Tidigare har bokförts utlöpande nominellt belopp. Fr.o.m. 1988/89 bokförs nyemmitterade växlar till inköpsvärdet. 4Fr.o.m. 1990/91 efter avdrag för uppköpta obligationer. 5Fr o m 1993/94 redovisas inlåningen från statsinstitutioner och fonder som en del av Riksgäldskontorets inlåning i stället för som en del av statsskulden. 131 Finansplanen 1 Den ekonomiska politikens inriktning 1 2 Det ekonomiska arvet 13 3 Sverige och den Europeiska unionen 21 4 Den ekonomiska utvecklingen 25 5 En politik för tillväxt, sysselsättning och välfärd34 6 Budgetförslaget och förstärkningar av den offentliga sektorns finanser 56 Omprövning och förnyelse av offentlig förvaltning 71 Ekonomisk styrning av statlig verksamhet 1 Budgetpolitisk strategi 73 2 Budgetering och redovisning av statens verksamhet 76 3 Resultatet av RRV:s granskning 1994 79 4 Resultatstyrning 83 5 Ökade krav för god intern kontroll i staten 85 6 Konsekvenser för de statliga myndigheterna av införandet av en allmän löneavgift m.m. 88 Budgetförslaget och statens ekonomiska ställning 1 Beräkning av statsbudgetens inkomster och utgifter för budgetåren 1994/95 och 1995/96 89 2 Underliggande budgetutveckling 101 3 Lånebehov och statsskuld 102 4 Redovisning av verksamheten med statliga garantier m.m. för budgetåret 1993/94 104 5 Budgetering av förvaltningskostnadsanslag för budgetåret 1995/96 111 6 Lån i Riksgäldskontoret för myndigheters investeringar i anläggningstillgångar för förvaltningsändamål 113 Förslag till riksdagsbeslut 115 Bilagor Bilaga 1.1 Preliminär nationalbudget Bilaga 1.2 Utdrag ur Riksrevisionsverkets inkomstberäkningar Bilaga 1.3 Vissa tabeller rörande den statsfinansiella utvecklingen 132