Post 6789 av 7212 träffar
Propositionsnummer ·
1994/95:150 ·
Förslag till slutlig reglering av statsbudgeten för budgetåret1995/96, m.m. (kompl etteringsproposition)
Ansvarig myndighet: Finansdepartementet
Dokument: Prop. 150
Bilaga 1 till kompletteringspropositionen
Reviderad finansplan m.m.
1 Den ekonomiska politikens inriktning
Målen för den ekonomiska politiken är god tillväxt, full sysselsättning och
stabila priser. Sunda offentliga finanser krävs för att nå dessa mål och för att
trygga välfärdssamhället. I dessa avseenden är Sverige nu på rätt väg:
* Den ekonomiska tillväxten är god och inflationen låg. Sysselsättningen har
ökat med 83 000 personer på ett år och bedöms fortsätta öka i samma takt
under de närmaste två åren.
* Statsfinanserna är under kontroll. Statsskulden som andel av BNP beräknas
stabiliseras redan 1996, ett år tidigare än vad som förväntades i
budgetpropositionen. Därefter sjunker skuldkvoten. Underskottet i de
offentliga finanserna beräknas i stort sett elimineras under mandatperioden.
För att befästa och stärka den goda utvecklingen föreslår regeringen ytterligare
åtgärder inom främst fem områden:
* Budgetdisciplinen återupprättas. Budgetförstärkningar på 15 miljarder kronor
föreslås för att åtgärda kvarstående finansieringsbehov, tidigare
underskattningar av kostnader och försvagningar i budgeten.
* Ett utgiftstak föreslås för att hålla de offentliga utgifterna under
kontroll.
* Trygghetssystemen görs mer uthålliga. Ersättningsnivåerna sänks till 75
procent samtidigt som matmomsen sänks till 12 procent. Denna strukturella
förändring bidrar till lägre offentliga utgifter, lägre skattetryck och lägre
inflation.
* Den kommunala inkomst- och kostnadsutjämningen förbättras. Dess-
utom införs ett balanseringskrav för de kommunala budgetarna och särskilda
åtgärder för att förebygga att kommunerna hamnar på obestånd.
* Arbetsmarknadspolitiken effektiviseras ytterligare. Arbetsmarknadsverket får
friare möjligheter att använda resurserna. Åtgärderna inriktas i högre grad
på de långtidsarbetslösa.
I syfte att skapa ett brett parlamentariskt stöd för saneringen av
statsfinanserna och omläggningen av den kommunala inkomst- och
kostnadsutjämningen träffade regeringen den 5 april 1995 en överenskommelse med
Centerpartiet om huvudinriktningen av den föreliggande propositionen.
Propositionen har därefter utformats i ett nära samarbete mellan regeringen och
Centerpartiet.
Sverige håller på att återhämta sig efter de senaste årens ekonomiska kris.
Återhämtningen sker emellertid från en mycket låg nivå. Fortfarande återstår
mycket innan Sverige åter har en sund ekonomi, stabila statsfinanser och en
tillfredsställande sysselsättningsnivå.
Den närmast katastrofala minskningen av sysselsättningen i början av 1990-talet
innebär att det nu behövs en stark sysselsättningsökning under flera år. Den
kraftiga obalansen i de offentliga finanserna innebär samtidigt att
konjunkturuppgången måste utnyttjas för att stärka de offentliga inkomsterna och
minska de offentliga utgifterna. Dessa två uppgifter ställer stora krav på en
uthållig tillväxt, på en stärkt arbetslinje samt på aktiva åtgärder för att
främja flexibilitet och förebygga inflation.
Det svenska näringslivets internationella konkurrensförmåga är mycket god.
Exporten ökade under 1994 med ca 14 procent och den starka exportökningen
förväntas fortsätta under 1995 och 1996. Industriproduktionen ökade med 11
procent under 1994 och förväntas fortsätta att öka kraftigt under 1995 och 1996.
Produktionsökningen har följts av en snabb ökning av investeringarna och en
stark utbyggnad av produktionskapaciteten. Näringslivet redovisar en fortsatt
hög orderingång, och planerar för en fortsatt snabb utbyggnad av produktions-
kapaciteten och en stark ökning av produktionen. Bytesbalansen uppvisar ett
stabilt överskott som innebär att folkhushållet under de närmaste åren klarar en
betydande amortering av sin nettoskuld till utlandet.
Sysselsättningen minskade mellan 1990 och 1994 med mer än 500 000 personer.
Minskningen har nu hejdats och vänts till en ökning av sysselsättningen med 83
000 personer på ett år. Företagen planerar för en fortsatt stark ökning av
antalet anställda. Arbetsmarknadspolitiken inriktas på att underlätta och
möjliggöra denna ökade sysselsättning.
Även de offentliga finanserna utvecklas i rätt riktning. Regeringen har sedan
den tillträdde i oktober 1994 lagt fram ett omfattande program för att stärka
statsfinanserna. Med de åtgärder som redovisas i denna proposition uppgår de
samlade budgetförstärkningarna till ca 118 miljarder kronor. Parallellt med
detta har regeringen lagt fram ett ambitiöst åtgärdsprogram med insatser inom
arbetsmarknads-, närings- och utbildningspolitiken för att öka sysselsättningen
och minska arbetslösheten.
Denna politik ger resultat. Den offentliga sektorns sparandeunderskott, som
uppgick till som mest 13,4 procent av BNP år 1993 beräknas i år minska till 9
procent av BNP för att 1996 sjunka till ca 5 procent och till mindre än 1
procent 1998. Statsskulden som andel av BNP stabiliseras redan 1996 för att
sedan börja minska. Bakom denna snabba förbättring ligger såväl konjunktur-
uppgången som de mycket omfattande budgetförstärkningarna.
Vid sidan om denna ljusa bild av svensk ekonomi finns emellertid också en
mörkare bild. Den ekonomiska utvecklingen påverkas i hög grad av vad som sker i
vår omvärld. Under de senaste månaderna har ett antal händelser i omvärlden
samverkat till att skapa stora rörelser i växelkurser och räntor. Dessa
händelser har påverkat kronans värde och de svenska räntorna på ett stundtals
dramatiskt sätt.
Den internationella turbulensen har slagit igenom med större kraft i Sverige än
i många andra jämförbara länder. Orsakerna står i första hand att finna i de
svaga offentliga finanserna och Sveriges inflationshistorik. Den senaste tidens
oro på de internationella finansiella marknaderna har lett till en fortsatt hög
och t.o.m. stigande räntenivå i Sverige, samtidigt som kronan har försvagats. Så
länge detta tillstånd fortsätter kan den ekonomiska återhämtningen komma att
dämpas. Den ekonomiska politiken inriktas på att återställa förtroendet för den
svenska ekonomin.
Regeringen kommer att följa utvecklingen noga, och är fast besluten att göra vad
som krävs för att uppnå en god ekonomisk utveckling och sunda offentliga
finanser.
Tabell 1.1 Nyckeltal för svensk ekonomi
Årlig procentuell förändring
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
BNP -2,6 2,2 2,5 2,9 2,6 2,3 1,7 1,7
Inflation 4,7 2,2 2,9 2,7 2,7 2,8 2,8 2,7
Arbetslöshet 8,2 8,0 7,0 6,1 5,8 5,6 5,6 5,6
Bytesbalans,
procent av BNP -2,2 0,4 2,6 4,0 4,0 4,0 3,7 3,2
Offentlig sektor, procent av BNP
Finansiellt sparande -13,4 -10,4 -9,0 -5,2 -3,5 -0,9 -0,2 0,7
Skattekvot 50,5 50,4 50,8 51,6 51,5 52,2 52,3 52,8
Utgiftskvot 74,3 70,5 69,6 66,4 65,0 62,9 61,8 61,0
Statsskuld 78,5 84,8 90,2 91,3 90,3 87,7 85,3 82,3
Finansiell nettoskuld 12,8 23,3 31,4 34,5 35,7 34,7 33,4 31,2
Anm. Uppgifterna för 1997-2000 i tabellen avser modellberäkningar som bygger på
alternativet med medelhög tillväxt i den reviderade nationalbudgeten. I andra
alternativ redovisas beräkningar med andra utvecklingstal för tillväxt,
arbetslöshet, offentliga finanser m.m.
Källa: Finansdepartementet.
Förutsättningarna för en stark ekonomi
Det svenska välfärdssamhället är beroende av god tillväxt och hög syssel-
sättning. Utan denna grund för sunda offentliga finanser är möjligheterna mycket
begränsade att upprätthålla en godtagbar standard när det gäller social service
och trygghet. Det beror på att det finns ett nära samband mellan sysselsättning
och statsfinanser. En hög arbetslöshet innebär stora kostnader för kontantstöd
till de arbetslösa. Till detta kommer statens kostnader för
arbetsmarknadsåtgärder samt för dem som slås ut från arbetsmarknaden som
förtidspensionärer. Dessutom försvagas statens inkomster vid låg sysselsättning
och hög arbetslöshet. De samhällsekonomiska kostnaderna på grund av betydande
produktionsbortfall är därtill omfattande.
Samtidigt är det viktigt att den offentliga sektorns underskott begränsas, och
att budgeten är i rimlig balans sedd över en konjunkturcykel. Förbättringen
under en konjunkturuppgång måste vara tillräcklig för att väga upp den
försämring som följer med en konjunkturnedgång. Den ekonomiska politiken
inriktas därför på att anpassa utgifterna till en långsiktigt hållbar nivå.
Den offentliga skulden får dessutom inte vara för stor. Hög skuldsättning
medför att de offentliga finanserna är utsatta och mycket känsliga för
tillfälliga svängningar i räntenivåer och växelkurser. En hög skuldsättning ger
vidare höga räntebetalningar. Den ekonomiska politiken inriktas därför på att
stoppa statsskuldökningen, och att så snart som möjligt reducera statsskulden
mätt som andel av BNP. Ett minimikrav är vidare att skuldkvoten inte får
fortsätta att öka från konjunkturcykel till konjunkturcykel.
Sverige har - i likhet med t.ex. Norge och Finland - betydande offentliga
finansiella tillgångar i staten och i AP-fonden som gör att den offentliga
finansiella nettoskulden är lägre än genomsnittet för OECD-länderna. Även om
detta är en styrkefaktor, så utgör den höga bruttoskulden ändå en allvarlig
svaghet, inte minst på grund av de senaste årens snabba ökning av skulden.
En långsiktigt stabil och utvecklingsbar ekonomi förutsätter vidare
prisstabilitet. Låg inflation skapar goda förutsättningar för en stark och
balanserad tillväxt samtidigt som de fördelningsproblem som följer med en hög
inflation undviks. Den ekonomiska politiken är därför inriktad på
prisstabilitet.
Fullföljandet av denna ekonomiska politik avser att göra Sverige betydligt
mindre sårbart för olika ekonomiska störningar och kriser, liksom för turbulens
på kapital- och valutamarknaderna. Detta är en förutsättning för mer stabila
växelkurser, och därmed också stabilare villkor för företagande, produktion och
investeringar. Lägre inflationsförväntningar kommer att kunna minska oron för en
försämring av kronkursen och därmed kunna ge lägre räntor.
Dessa kriterier - balanserade offentliga finanser, låg skuldsättning, pris-
stabilitet, stabila växelkurser och låga långräntor - är naturliga för alla
ekonomiskt utvecklade länder eftersom de bidrar till att lägga grunden för god
tillväxt och hög sysselsättning. Det är mot denna bakgrund förklarligt att de
också har kommit att ligga till grund för de konvergenskriterier som EU-länderna
gemensamt fastställt för det framtida valutasamarbetet. Sveriges medlemskap i EU
innebär således inte några nya restriktioner för den ekonomiska politiken.
Riksdagen kommer senare att ta ställning till frågan om ett svenskt deltagande i
den europeiska monetära unionen.
För regeringens del är det av största vikt att också ge bekämpning av
arbetslösheten samma ambitiösa behandling som konvergenskriterierna i EU:s
arbete. Det är därför värdefullt att EU:s riktlinjer för den ekonomiska
politiken med aktiv svensk medverkan nyligen har kompletterats med ökade krav på
sysselsättningspolitiken. Årliga rapporter om sysselsättning och arbetslöshet
kommer att redovisas för EU:s ministerråd och länderna uppmanas att utarbeta
medelfristiga program för sysselsättningen.
Som ny medlem i EU bör Sverige liksom andra medlemsländer presentera ett s.k.
konvergensprogram inom kort. Programmet bör innehålla en redovisning av den
politik som Sverige ämnar bedriva för att uppfylla konvergenskriterierna. En
bred politisk samling kring detta program är väsentlig. Det skulle stärka
stabiliteten i den svenska ekonomiska politiken. Regeringen har därför inbjudit
riksdagspartierna till överläggningar om den ekonomiska poiltiken inför
utarbetandet av konvergensprogrammet.
En politik för sunda offentliga finanser
Regeringen har sedan tillträdet i oktober bedrivit en konsekvent och stram
politik för att öka sysselsättningen, sanera de offentliga finanserna och stärka
Sveriges ekonomi inför nästa lågkonjunktur. Politiken har i allt väsentligt
mötts av ett starkt och brett stöd i riksdagen, och med små justeringar har
regeringens förslag om budgetförstärkande åtgärder även beslutats.
Det starka parlamentariska stödet speglar en bred medvetenhet hos folket om att
en sanering av statsfinanserna är nödvändig och dessutom en stor vilja att
deltaga i de nödvändiga uppoffringarna. Uppslutningen bakom politiken är dock
helt avhängig av att fördelningen av bördorna är, och upplevs som, rättvis.
Därför har såväl förslagen i denna proposition som saneringsprogrammet
sammantaget en jämn fördelningsprofil. Var och en skall efter förmåga deltaga i
den gemensamma strävan, och var och en kommer att vinna på att Sverige lyckas ta
sig ur den mycket allvarliga statsfinansiella situationen. Detta arbete är inte
minst viktigt från jämställdhetssynpunkt. Kampen mot arbetslösheten måste
prioriteras för att Sverige skall kunna upprätthålla välfärden och den
offentliga sektorn, vilken är viktig inte minst för kvinnor. Jämställd-
hetsperspektivet måste därvid koncentreras på arbetsmarknadspolitiken samt på
översynen av arbetsrätten, bl.a. vad gäller det ofrivilliga deltidsarbetet.
Redan sex veckor efter regeringsskiftet lade regeringen i höstens
ekonomisk-politiska proposition fram förslag till omfattande budgetför-
stärkningar. En andra del av budgetförstärkningarna avsåg finansieringen av
EU-avgiften och presenterades senare i november 1994. I 1995 års
budgetproposition lade regeringen fram förslag om ytterligare utgifts-
minskningar.
Tillsammans med de åtgärder som beslöts under den förra mandatperioden beräknas
detta program för sanering av de offentliga finanserna uppgå till ca 113
miljarder kronor motsvarande drygt 7 procent av BNP. Riksdagen har nu i allt
väsentligt godtagit regeringens förslag.
Regeringen följer nu upp det i höstas aviserade programmet för sanering av de
offentliga finanserna genom att säkerställa att de sammantagna
budgetförstärkningarna blir så stora som avsett. För det första föreslås
budgetförstärkningar som kompenserar för de hittillsvarande avvikelserna mellan
regeringens förslag och riksdagens beslut. För det andra lägger regeringen nu
fram det tidigare aviserade förslaget till finansiering av
arbetsmarknadsåtgärderna i höstens ekonomisk-politiska proposition och i
budgetpropositionen. För det tredje fullföljs finansieringen av EU-avgiften
genom att tidigare förslag nu kompletteras med ytterligare inkomstförstärkningar
och utgiftsminskningar så att hela medlemsavgiften blir fullt finansierad. För
det fjärde föreslås en kompletterande finansiering för vissa regelförändringar
som beslöts under den förra mandatperioden, och för vilka kostnaderna har visat
sig vara kraftigt underskattade. En ansvarsfull budgetpolitik förutsätter att
även denna typ av kostnadsöverskridanden finansieras fullt ut. För det femte
föreslås åtgärder för att sänka de offentliga utgifternas nivå samtidigt som
mervärdesskatten på livsmedel reduceras från 21 till 12 procent.
Sammantaget föreslår regeringen i denna proposition permanenta inkomst-
förstärkningar och utgiftsminskningar på sammanlagt 15,4 miljarder kronor. Till
detta kommer engångsåtgärder motsvarande sammanlagt 23,4 miljarder kronor.
Regeringens förslag redovisas utförligare i avsnitt 5 av den reviderade
finansplanen.
Tillsammans med de åtgärder som tidigare beslutats av riksdagen uppgår
programmet för sanering av de offentliga finanserna därmed totalt till 118
miljarder kronor eller ca 7,5 procent av BNP. Det utgör därmed ett av de största
saneringsprogram som genomförts i något industriland under efterkrigstiden. Av
de totala åtgärderna får över 3,5 procentenheter genomslag 1995, ca 2 procenten-
heter 1996 och ca 1 procentenhet vardera åren 1997 och 1998. Därmed får
budgetförstärkningarna ett snabbt genomslag på underskottet och på
skuldutvecklingen.
Som framgår av diagram 1.1 bedöms budgetförstärkningsprogrammet vara
tillräckligt för att stabilisera statsskulden som andel av BNP år 1996 vid det
scenario med s.k. medelhög tillväxt som redovisas i den reviderade
nationalbudgeten. Det är emellertid inte tillräckligt med en stabilisering av
skuldkvoten på en hög nivå, utan denna bör minska så snart som möjligt för att
öka det ekonomisk-politiska handlingsutrymmet vid kommande konjunkturavmatt-
ningar, och för att höga ränteutgifter inte skall tränga undan andra angelägna
offentliga utgifter.
Tabell 1.2 Förstärkning av de offentliga finanserna
Effekt 1998
Miljarder kronor
Effekter av beslut under föregående mandatperiod18,3
Proposition 1994/95:25 Vissa ekonomisk-politiska åtgärder
- Inkomstförstärkningar 36,6
- Avgår därav orsakade utgiftsökningar -0,3
- Utgiftsminskningar 24,8
- Avgår därav orsakade inkomstminskningar -4,7
Sammanlagd förstärkning 56,4
Förslag i budgetpropositionen exkl. tidigare aviserade
förstärkningar
- Utgiftsminskningar 24,6
- Avgår därav orsakade inkomstminskningar -2,1
- Avgår justeringar i riksdagen m.m. -2,1
- Avgår handlingsprogrammet mot arbetslöshet -1,1
Sammanlagd förstärkning 19,3
Finansiering av medlemsavgiften till EU
- Inkomstförstärkningar i prop. 1994/95:1912,4
- Avgår därav orsakade utgiftsökningar -0,2
- Inkomstförstärkningar i prop. 1994/95:2031,8
- Utgiftsminskningar presenterade
i budget- och kompletteringspropositionerna6,0
Sammanlagd förstärkning 20,0
Kompletteringspropositionen m.m.
- Sänkt mervärdesskatt på livsmedel -7,7
- Utgiftsminskningar 9,9
- Inkomstförstärkningar 2,6
- Diverse överskridanden -1,2
Sammanlagd förstärkning 3,6
Summa föreslagna och beslutade åtgärder 117,6
Avgår medlemsavgiften till EU -20,0
Minskad räntebetalning p.g.a. lägre statsskuld18,0
Total förstärkning av de offentliga finanserna115,6
Anm. Siffrorna i tabellen är hämtade från olika propositioner. Merparten poster
är angivna i 1995/96 års prisnivå. Om alla poster räknades i den prisnivån
skulle förbättringen av de offentliga finanserna bli något större.
Av diagram 1.2 framgår att den offentliga sektorns underskott beräknas bli i
stort sett eliminerat 1998. Mot sekelskiftet uppstår ett överskott i de
offentliga finanserna. Detta är en dramatisk förbättring som innebär att
statsfinanserna nu är under kontroll.
Eventuella inkomster från utförsäljning av statlig egendom har inte beaktats
vid beräkningen av framtida underskott och skuldutveckling utöver den aviserade
omorganisationen av SBAB. Under den aktuella perioden fram till år 2000 kan det
tillkomma betydande försäljningsinkomster. Detta kan leda till lägre underskott
och en snabbare minskning av statsskulden än den här redovisade.
Försäljningsinkomster av detta slag reducerar statsskulden. De är dock inte
jämförbara med budgetförstärkningar i form av sänkta utgifter eller höjda
skatter, eftersom de medför att såväl statsskulden som statens tillgångar
reduceras. I en aktiv ägarpolitik ingår emellertid att även förändringar av
ägandet kan aktualiseras. Regeringen kommer däremot inte att föreslå
utförsäljningar som alternativ till utgiftssänkningar eller skattehöjningar.
Diagram 1.1 Statsskulden och den offentliga sektorns finansiella nettoskuld
1980-2000
Källor: Statistiska centralbyrån, Riksgäldskontoret, Konjunkturinstitutet och
Finansdepartementet.
Diagram 1.2 Finansiellt sparande i offentlig sektor 1970-2000
Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet.
Utgiftstak
De offentliga utgifternas nivå är avgörande för hur de offentliga finanserna
kommer att utvecklas. Utrymmet för ytterligare skattehöjningar är starkt
begränsat. Skatteuttaget kan inte höjas nämnvärt utan risk för negativa
ekonomiska återverkningar. De offentliga utgifterna behöver därför hållas under
strikt kontroll. Enligt regeringens uppfattning bör kontrollen av de offentliga
finanserna förbättras genom att riksdagen fastställer ett tak för de offentliga
utgifternas utveckling. Detta utgiftstak syftar till att mera varaktigt etablera
en budgetdisciplin av det slag som kommer till uttryck i denna proposition.
Innebörden i ett utgiftstak är att regeringen föreslår och riksdagen beslutar
om en högsta nivå för de nominella offentliga utgifterna. Rutinen för detta
finns redan genom den rambudgetprocess som tillämpas i regeringskansliet och
från och med år 1996 också i riksdagen. Utgiftstaket bör kompletteras med en
uppföljning för att säkerställa att de regeländringar genomförs som kan
erfordras för att utgiftstaket inte skall överskridas.
Den exakta utformningen av utgiftstaket och uppföljningsprocessen kräver
ytterligare beredningsarbete. Detta bör bedrivas i en sådan takt att ett
utgiftstak för de närmaste åren kan fastställas våren 1996 och tillämpas fullt
ut vid arbetet med budgeten för år 1997. Diskussionen om ett utgiftstak
redovisas utförligare i avsnitt 5 av den reviderade finansplanen.
Sänkta utgifter och sänkt matmoms
Sveriges offentliga utgifter är mycket känsliga för konjunktursvängningar. En av
orsakerna till denna känslighet är ersättningsnivåerna i trygghetssystemen. För
att skapa en långsiktig uthållighet behöver utgifterna sjunka relativt kraftigt
under denna konjunkturuppgång och får sedan inte öka för kraftigt. Som en del i
denna strävan föreslår regeringen att ersättningsnivåerna i trygghetssystemen
samlat sänks till 75 procent 1 januari 1996.
Förändringar av bidragsnivåer får kraftiga fördelningspolitiska konsekvenser.
Därför kombineras sänkningen av nivåerna med ett förslag om en sänkning av
matmomsen från 21 till 12 procent. Detta gynnar särskilt barnfamiljer och
låginkomsttagare som i allmänhet använder en relativt stor andel av sin
hushållsbudget till matinköp. De sammantagna konsekvenserna av förändringarna
blir därför mera jämnt fördelade. Genom att matmomsen sänks beräknas även
inflationen minska med inemot en procentenhet under 1996. Reformen innebär
vidare strukturella förbättringar i ekonomin genom att utgiftskvoten och skatte-
kvoten sänks.
Den kommunala ekonomin
Den kommunala verksamheten är starkt beroende av en stabil samhällsekonomi.
Genom en stabilisering av de offentliga finanserna, en uthållig tillväxt och en
ökad sysselsättning tryggas den kommunala verksamhetens ekonomiska bas.
Regeringen lägger vidare i denna proposition fram förslag som syftar till att
lägga fast ett antal viktiga förutsättningar för kommunernas och landstingens
verksamhet under de närmaste åren.
Regeringen föreslår ett nytt system för inkomst- och kostnadsutjämning mellan
kommuner respektive mellan landsting i syfte att skapa mera likvärdiga
förutsättningar för olika kommuners respektive landstings verksamhet. Systemet
införs successivt och avser att kompensera för skillnader i skattekraft samt i
åldersstruktur och andra strukturella förhållanden. Genom denna utjämning av de
ekonomiska förutsättningarna kommer skillnaderna i skattesats att i större
utsträckning spegla skillnader i service- och avgiftsnivå samt effektivitet.
Tillsammans med tidigare förändringar av kommunernas och landstingens villkor
kommer omläggningen därmed att främja en mer effektiv resursanvändning inom
denna viktiga sektor. Samtidigt tillsätts en parlamentarisk beredning som skall
arbeta i en sådan takt att förändringar i det nya systemet skall kunna
genomföras vid en kontrollstation efter två år.
Regeringen lägger också fram förslag till ekonomiska regleringar mellan staten
och kommunsektorn. Mot bakgrund av de mycket svaga statliga finanserna och den
förhållandevis goda utvecklingen av kommunernas skatteunderlag föreslår
regeringen att statsbidraget till kommunerna under 1996 i huvudsak endast
justeras motsvarande höjningen av arbetsgivaravgiften i samband med
EU-medlemskapet.
De medelfristiga beräkningar som redovisas i denna proposition förutsätter att
de allmänna statsbidragen är nominellt oförändrade under kommande år fram till
år 2000. Regeringens slutliga förslag avseende bidragen till kommunerna kommer
dock att läggas fram först i budgetpropositionen för respektive kalenderår.
Därvid kommer en avvägning att göras mot andra angelägna utgiftsområden inom
ramen för det utgiftstak som enligt regeringens förslag skall tillämpas för de
offentliga utgifterna.
Det utrymme för skattehöjningar som finns under de närmaste åren är redan
intecknat genom beslutade eller föreslagna statliga skattehöjningar. Dessa är
nödvändiga för att uppnå en tillräcklig förstärkning av statsfinanserna och för
att budgetförstärkningarna skall fördelas på ett rättvist och därmed hållbart
sätt. Fortsatta kommunala skattehöjningar därutöver skulle kunna hota tillväxten
och därmed saneringen av statens finanser.
Den återhållsamma utvecklingen av statsbidragen till kommuner och landsting,
liksom förändringen av utjämningssystemet, innebär betydande anpassningsbehov i
många kommuner och landsting. Regeringen avser att inventera möjligheterna till
ytterligare avregleringar som kan vidga kommunernas och landstingens möjligheter
att göra avvägningar mellan olika utgiftsområden, samt att effektivisera sin
verksamhet.
Regeringen kommer att vara mycket restriktiv med förslag till förändringar som
höjer kommunernas respektive landstingens kostnader. Om sådana förslag ändå
skulle aktualiseras, t.ex. genom att ett ansvarsområde flyttas från staten till
kommunerna, skall finansieringsprincipen tillämpas för att neutralisera
kostnadseffekterna. Om överflyttningen även innebär en utökning av
ambitionsnivån skall kostnadsökningen finansieras fullt ut genom andra
regeländringar. Detta synsätt är en del av skärpningen av budgetdisciplinen, och
ligger i linje med det förslag regeringen nu aviserar om ett tak för de
offentliga utgifternas utveckling.
För att skapa bättre förutsättningar för ekonomisk hushållning kommer kommuner
och landsting åläggas att balansera sin budget och att inte låna till annat än
investeringar. Ett förslag till system aviseras för att hantera situationen om
en kommun eller ett landsting riskerar att inte kunna fullgöra sina
betalningsförpliktelser.
Tillväxt, sysselsättning och arbetsmarknad
Den ekonomiska tillväxten är god. Vårt land erbjuder gynnsamma betingelser för
en avancerad produktion tack vare en öppen ekonomi, deltagandet i den gemensamma
europeiska marknaden, en välutbildad arbetskraft, en hög kvalitet på
infrastruktur och offentliga tjänster samt stabila samhälleliga förhållanden.
Dessutom är konkurrenskraften nu mycket god på grund av kronans låga kurs,
vilket skapar goda förutsättningar för att dra nytta av den internationella
konjunkturuppgången.
Samtidigt står Sverige inför en mycket krävande uppgift. Mer än 500 000
personer står vid sidan om den reguljära arbetsmarknaden, dvs. är öppet
arbetslösa eller i någon form av arbetsmarknadsåtgärd. För att Sverige snabbt
skall komma tillbaka till full sysselsättning krävs ett stort antal nya jobb,
huvudsakligen inom den privata sektorn. Flertalet av dessa jobb måste komma i
små och medelstora företag.
Sysselsättningen ökar nu starkt. På ett år har sysselsättningen ökat med 83 000
personer. Enligt Arbetsmarknadsstyrelsens prognos kommer syssel-
sättningsuppgången att fortsätta i samma takt de närmaste två åren. Ökningen
förutses ske främst inom tillverkningsområdet, inom tekniker- och datayrken samt
inom utbildningsområdet. Den totala uppgången beräknas till 180 000 personer
från inledningen av 1995 till slutet av 1996. Detta ligger i linje med
regeringens egna bedömningar.
Erfarenheterna från andra länder visar att det kan vara mycket svårt att minska
arbetslösheten om den tillåts att gå över i långtidsarbetslöshet. Även om
arbetslösheten inledningsvis orsakats av en konjunkturnedgång så övergår den med
tiden till att bli strukturell, bl.a. genom att de arbetslösas kompetens,
självförtroende och kontakt med arbetsmarknaden försvagas.
Arbetsmarknadspolitiken inriktas därför på att stärka arbetskraftsutbudet, öka
flexibiliteten och minska långtidsarbetslösheten. Det är sålunda angeläget att
de arbetslösa är aktiva, utbildar sig och därmed stärker sina utsikter att få
arbete. En starkare arbetslinje måste förenas med satsningar på kompetenshöjning
och ytterligare förbättringar av arbetsmarknadens flexibilitet.
Genom omfattande utbildningsinsatser höjs arbetskraftens kompetens, vilket
motverkar flaskhalsar i konjunkturuppgången. Ett antal näringspolitiska insatser
har gjorts för att stimulera tillväxt och nyföretagande. När konjunkturen nu
förbättras inriktas åtgärderna på att öka sysselsättningen på den reguljära
arbetsmarknaden. Ungdomsintroduktionen underlättar ungdomars övergång till
reguljärt arbete. Genom det tillfälliga riktade anställningsstödet uppmuntras
små och medelstora företag att både tidigarelägga nyanställningar och att
anställa arbetslösa arbetssökande. De mer resurskrävande åtgärderna inriktas i
första hand på personer som stått utanför den reguljära arbetsmarknaden under
lång tid. Det är framför allt dessa personer som behöver särskilt stöd för att
underlätta en återgång till reguljärt arbete och för att förebygga definitiv
utslagning. I takt med att sysselsättningen ökar och arbetslösheten minskar bör
den sammanlagda åtgärdsvolymen reduceras.
En kraftfull och aktiv regionalpolitik har stor betydelse för att öka
sysselsättningen och bidrar till den ökade tillväxt som är nödvändig för att
obalanserna i den svenska ekonomin skall kunna rättas till. Regionalpolitiken
syftar till tillväxt, rättvisa och valfrihet. Den inriktas på att sprida
tillväxten och att skapa mer likvärdiga levnadsvillkor i alla delar av landet.
Förslag till reformåtgärder på regionalpolitikens område har nyligen förelagts
riksdagen i proposition 1994/95:161.
2 Den ekonomiska utvecklingen
2.1 Den internationella ekonomin
Konjunkturen inom EU-området förbättrades markant under 1994. BNP-tillväxten
uppgick mot slutet av året till ca 3 procent i årstakt. Uppgången inom EU
medförde att BNP-tillväxten inom OECD-området var den starkaste sedan 1989.
Tillväxten i Nordamerika var fortsatt hög och i Japan inleddes en återhämtning.
Inflationen inom EU fortsatte att dämpas under 1994, men ligger på ca 3 procent
trots att medlemsländerna genomgått en utdragen lågkonjunktur. Inflationen
tangerar därmed den övre gränsen för högsta acceptabla inflation som Europeiska
Rådet fastställt i de övergripande riktlinjerna för den ekonomiska politiken.
Inom EU förutses under 1995 och 1996 en BNP-tillväxt på drygt 3 procent per år.
Det är något över den genomsnittliga tillväxten inom OECD. I Japan sker en
gradvis uppgång medan tillväxten dämpas i USA. Inflationen inom EU beräknas öka
något och riskerar därmed att överstiga 3 procent 1996. Ökningen av inflationen
i USA beräknas bli förhållandevis måttlig.
Arbetslösheten inom EU fortsätter att vara hög och ligger väsentligt över nivån
i såväl USA som Japan. Dessutom är arbetskraftsdeltagandet lägre inom EU än i
USA och Japan. Under de närmaste åren förväntas en viss nedgång i arbetslösheten
såväl inom EU som inom OECD, men den kommer trots detta att ligga kvar på en
historiskt sett hög nivå.
Tabell 2.1 Internationella förutsättningar
Procentuell förändring
1993 1994 1995 1996
BNP-tillväxt
OECD 1,2 3,0 2,9 2,7
EU -0,5 2,6 3,0 3,2
Konsumentpriser
OECD 2,8 2,3 2,6 2,9
EU 3,4 3,1 3,0 3,3
Arbetslöshet1
OECD 8,0 8,3 7,9 7,7
EU 11,2 11,8 11,4 10,9
1 Procent av arbetskraften.
Källor: OECD, Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet.
Underskottet i de offentliga finanserna inom EU uppgick i genomsnitt till ca 6
procent av BNP 1994. Det var en viss nedgång från 1993 men förbättringen var
otillräcklig för att förhindra en fortsatt ökning av den offentliga
skuldsättningen. Det förefaller osannolikt att en majoritet av EU-länderna
kommer att uppfylla konvergensvillkoren för de offentliga finanserna redan 1996.
De offentliga finanserna väntas fortsätta att visa underskott i så gott som
samtliga OECD-länder och den offentliga skuldsättningen som andel av BNP kan
komma att fortsätta att växa något de närmaste åren.
De långa räntorna steg markant i många OECD-länder under 1994, delvis som en
rekyl efter nedgången under 1993, delvis som en följd av att tillväxtutsikterna
reviderades upp och att inflationsförväntningarna ökade. Ränteuppgången
förstärktes troligen av att också de reala avkastningskraven har ökat. USA
påbörjade i februari 1994 en åtstramning av penningpolitiken varpå ett antal
centralbanker i andra OECD-länder följde efter.
I inledningen av 1995 har det åter blossat upp oro på de finansiella
marknaderna. Den amerikanska dollarn har försvagats kraftigt gentemot den
japanska yenen och D-marken. Samtidigt har D-markens styrka tillsammans med
politisk oro i några länder inom EU medfört att spänningarna inom ERM har ökat,
trots de mycket vida fluktuationsbanden. Riktkurserna för de spanska och
portugisiska valutorna har justerats. Utvecklingen har lett till höjningar av
styrräntorna i vissa länder i syfte att försvara växelkurserna. De reala
effekterna av uppgången i räntorna och de stora växelkursfluktuationerna har
hittills varit begränsade. Om oron på de finansiella marknaderna blir bestående
kan emellertid negativa effekter på den reala ekonomin de närmaste åren inte
uteslutas.
2.2 Den svenska ekonomin
Den svenska ekonomin genomgick under början av 1990-talet den djupaste
lågkonjunkturen sedan 1930-talet. Den samlade produktionen minskade tre år i
följd med sammanlagt 5 procent. Det ledde till en flerdubbling av arbetslösheten
samtidigt som den offentliga sektorns finansiella sparande förvandlades från ett
överskott på drygt 4 procent av BNP 1990 till ett rekordstort underskott
motsvarande drygt 13 procent av BNP år 1993. Detta har i sin tur lett till en
snabb ökning av den offentliga skuldsättningen. Statsskulden uppgick i slutet av
1994 till 1 287 miljarder kronor eller 84,8 procent av BNP.
Under 1994 började ekonomin återhämta sig och BNP ökade med 2,2 procent.
Spridningseffekterna från den gynnsamma exportutvecklingen till andra delar av
ekonomin blev allt mer påtagliga, vilket främst tog sig uttryck i en kraftig
investeringsexpansion inom näringslivet.
Den ekonomiska återhämtningen har också medfört en förbättring av situationen
på arbetsmarknaden. Till en början innebar den ökande efterfrågan på arbetskraft
främst att medelarbetstiden ökade. Efter hand har dock också antalet sysselsatta
stigit. Den öppna arbetslösheten har under inledningen av 1995 varit ca 1
procentenhet lägre än under motsvarande period 1994. På ett år har
sysselsättningen ökat med 83 000 personer. Utvecklingen har också inneburit att
underskotten i de offentliga finanserna har minskat. Riksgäldskontorets
bedömning av det statliga lånebehovet för innevarande budgetår har successivt
reviderats ned och ligger nu på ca 200 miljarder kronor, vilket är ca 40
miljarder kronor lägre än beräknat i budgetpropositionen.
Återhämtningen för den svenska ekonomin har skett parallellt med en turbulent
utveckling på de finansiella marknaderna. Sedan vårvintern 1994 har
obligationsräntorna ökat kraftigt både i Sverige och andra länder.
Ränteuppgången har inte bara gällt de nominella räntorna. De marknadsnoterade
realräntorna har också stigit. Trots betydande budgetförstärkningar och en
stramare penningpolitik ligger de svenska obligationsräntorna kvar på en hög
nivå samtidigt som kronan är svag. Detta tyder på att det har varit svårt för
Sverige att etablera förtroende på de finansiella marknaderna för att
inflationen kommer att förbli låg, samt för att vidtagna åtgärder för att
konsolidera de offentliga finanserna är tillräckliga.
Utvecklingen på de svenska finansiella marknaderna har utlösts av en rad
händelser i omvärlden, som politisk osäkerhet i Italien och Spanien samt den
finansiella turbulensen i Mexiko och den därpå följande försvagningen av
dollarn. Jämför man uppgången i obligationsräntor i olika länder under 1994 är
det dock tydligt att uppgången varit störst i länder med svaga statsfinanser och
ofördelaktig inflationshistorik.
Prisutvecklingen har hittills i år blivit ungefär som förutsågs i budget-
propositionen. Höjda indirekta skatter samt relativt stora prisökningar i
producentledet har fått ett mycket begränsat genomslag på priserna i
konsumentledet. Detta har sin grund i den svaga inhemska efterfrågan, men torde
också vara en följd av EU-medlemskapet. Den framtida inflationsutvecklingen
kommer emellertid att i hög grad bestämmas av hur lönerna utvecklas mot bakgrund
av föreliggande obalanser mellan ekonomins olika delar.
Industriproduktionen ökade med nära 11 procent under 1994. Kapaci-
tetsutnyttjandet inom industrin steg emellertid inte i samma utsträckning. Detta
speglar den betydande flexibilitet i produktionen som industrin uppvisat under
den innevarande uppgången. Investeringsplanerna för de närmaste åren är mycket
omfattande. För 1995 beräknas industriinvesteringarna öka med hela 36 %. Detta
möjliggör en fortsatt betydande expansion av produktion och sysselsättning inom
industrin.
Den svenska bytesbalansen uppvisar nu överskott. Överskottet i den privata
sektorns finansiella sparande överstiger således det offentliga underskottet.
Sverige är därigenom ett kapitalexporterande land. Exportvolymen steg under 1993
och 1994 med sammantaget ca 20 procent, främst genom kraftigt ökande
marknadsandelar. Därtill kommer att världsmarknadspriserna på vissa viktiga
svenska exportområden inom basnäringarna har ökat kraftigt den senaste tiden.
Överskottet i bytesbalansen har dock dämpats av att även importen ökade kraftigt
under 1994, trots den konkurrensfördel som producenter på hemmamarknaden fått
gentemot utlandet.
Sedan bedömningen i budgetpropositionen har indikationerna avseende den
realekonomiska utvecklingen i flera avseenden varit positiva. Sådana
indikationer har bl.a. kommit från Konjunkturinstitutets barometer och SCB:s
investeringsenkät. Tecken på en stabil utveckling av den privata konsumtionen
har kunnat utläsas i detaljhandelsstatistiken samt i SCB:s enkät om hushållens
inköpsplaner. Mot detta står den ökande turbulensen på de finansiella
marknaderna med högre räntenivåer och svagare kronkurs än vad som förväntades i
budgetpropositionen.
Den nya informationen i positiv och negativ riktning bedöms ta ut varandra när
det gäller BNP-tillväxten 1995 och 1996. Detta innebär att BNP fortfarande
förväntas öka med ca 2,5 procent i år och med närmare 3 procent nästa år.
Däremot har ekonomins tudelning blivit ytterligare markerad av den finansiella
oron, vilket riskerar att öka balansproblemen i ekonomin på längre sikt.
Bedömningen av den privata konsumtionen är behäftad med stor osäkerhet. Det
höga ränteläget verkar dämpande på utvecklingen. Därtill kommer att den
nödvändiga konsolideringen av statsfinanserna innebär att hushållens inkomster
utvecklas mycket svagt de närmaste åren. Speciellt gäller detta 1995 då
inkomsterna realt minskar med ca 2 procent. År 1996 förutses inkomsterna i
stället öka något.
Det är dock troligt att hushållen till viss del kommer att möta den svaga in-
komstutvecklingen med ett minskat sparande. Hushållens skuldanpassning har varit
kraftig de senaste åren samtidigt som priserna på bl.a. fastigheter och aktier
stabiliserats eller stigit. Därmed har hushållens finansiella förmögenhet åter
ökat och behovet av fortsatt skuldanpassning torde ha avtagit. Det förbättrade
arbetsmarknadsläget och den ökande sysselsättningen är också viktiga positiva
faktorer. Risken att drabbas av arbetslöshet torde uppfattas som allt mindre,
vilket främjar konsumtionen. Sammantaget förväntas den privata konsumtionen
minska med 0,5 procent i år samt öka med 1,0 procent 1996.
Bruttoinvesteringarna i näringslivet ökar nu kraftigt. Under 1994 steg de med
drygt 17 procent medan expansionen inom industrin uppgick till hela 28 procent.
Den snabba produktionstillväxten innebär att kapacitetsutnyttjandet ökar, vilket
i kombination med den goda lönsamheten medför mycket gynnsamma förutsättningar
för ytterligare investeringsökningar i industrin. Detta är också tydligt i
Statistiska centralbyråns investeringsenkät där investeringsplanerna successivt
reviderats upp den senaste tiden. År 1995 förutses industrins investeringsökning
bli 36 procent och 1996 uppgå till ca 20 procent. Tendensen är också att
investeringarna allt mer sker i helt nya produktionsanläggningar och därmed på
ett tydligt sätt innebär en ökad produktionskapacitet. Också i det övriga
näringslivet väntas investeringsexpansionen fortsätta, om än i långsammare takt
än i industrin. Den svaga efterfrågan på stora delar av hemmamarknaden verkar
fortsatt dämpande. De totala bruttoinvesteringarna bedöms stiga med drygt 11
procent år 1995 trots ett kraftigt fall i bostadsbyggandet. Under 1996 dämpas
ökningstakten i näringslivets investeringar, men samtidigt förutses då ett ökat
bostadsbyggande. Sammantaget växer de totala bruttoinvesteringarna med knappt 10
procent. Såväl det höga ränteläget som den svaga kronkursen innebär dock att in-
vesteringsutvecklingen är osäker.
Tabell 2.2 Försörjningsbalans och nyckeltal
Procentuell förändring
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
BNP 2,2 2,5 2,9 2,6 2,3 1,7 1,7
Import 13,2 7,5 6,0 6,6 6,8 6,6 6,3
Privat konsumtion 0,5 -0,5 1,0 2,2 2,2 2,1 2,1
Offentlig konsumtion -1,0 -0,2 -0,8 -1,1 -1,0 0,0 0,0
Bruttoinvesteringar -0,4 11,1 9,6 7,4 7,0 4,5 3,4
Lagerinvesteringar1 1,4 -0,3 0,2 0,1 0,1 -0,1 0,2
Export 13,8 10,6 7,3 6,5 5,9 5,1 4,8
Inhemsk efterfrågan 1,4 1,0 2,1 2,3 2,3 1,9 2,0
Nyckeltal
Timlön 3,5 3,5 4,0 4,2 4,5 5,0 5,0
KPI, årsgenomsnitt 2,2 2,9 2,7 2,7 2,8 2,8 2,7
Disponibel inkomst 1,0 -2,2 0,2 1,6 1,4 2,1 1,9
Sparkvot, nivå 8,3 6,7 5,9 5,3 4,5 4,6 4,3
Bytesbalans2 0,4 2,6 4,0 4,0 4,0 3,7 3,2
Sysselsättning -0,9 2,4 2,0 1,6 1,2 0,4 0,3
Arbetslöshet3 8,0 7,0 6,1 5,8 5,6 5,6 5,6
Ränta, femåriga statsobligationer9,1 10,6 10,0 9,0 8,5 8,0 8,0
1 Förändring i procent av föregående års BNP.
2 I procent av BNP.
3 I procent av arbetskraften.
Källa: Finansdepartementet.
Tabell 2.3 Den offentliga sektorns finanser
Procent av BNP, löpande priser
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Inkomster 60,9 60,1 60,6 61,2 61,4 62,0 61,6 61,7
Utgifter 74,3 70,5 69,6 66,4 65,0 62,9 61,8 61,0
Finansiellt sparande -13,4 -10,4 -9,0 -5,2 -3,5 -0,9 -0,2 0,7
Primärt finansiellt
sparande1 -14,0 -9,6 -7,2 -2,8 -1,2 1,2 1,9 2,7
Olika skuldbegrepp
Statsskuld 78,5 84,8 90,2 91,3 90,3 87,7 85,3 82,3
Offentlig nettoskuld 12,8 23,3 31,4 34,5 35,7 34,7 33,4 31,2
Konsoliderad offentlig
bruttoskuld 74,3 80,1 84,3 84,8 84,0 81,3 78,7 75,5
1 Finansiellt sparande exkl. kapitalinkomster och ränteutgifter.
Anm. Kalkylerna som redovisas i tabellen avser alternativet med medelhög
tillväxt i den reviderade nationalbudgeten.
Källa: Finansdepartementet.
Ett fortsatt mycket gynnsamt konkurrensläge tillsammans med den internationella
konjunkturuppgången innebär att exporten fortsätter att stiga relativt snabbt.
De kraftiga investeringarna innebär en betydande kapacitetetsutbyggnad, vilket
möjliggör en sådan utveckling. Exportens ökningstakt beräknas dock minska från
knappt 14 procent 1994 till 7 procent 1996. Under 1996 innebär detta att den
svenska exporten växer i takt med omvärldens efterfrågan. Importen ökade 1994 i
nästan samma takt som exporten. Med tanke på att svenska producenter som
konkurrerar på hemmamarknaden har fått en stärkt konkurrenskraft är denna ut-
veckling anmärkningsvärd. Till en del kan förklaringen ligga i en snabb
lageruppbyggnad av importvaror i slutet av 1994. Under de närmaste åren beräknas
importen öka i ungefär samma takt som efterfrågan i ekonomin. Detta innebär att
de importkonkurrerande företagen inte ökar sin andel av hemmamarknaden.
Bytesbalansöverskottet stiger successivt och beräknas 1996 uppgå till drygt 4,0
procent av BNP, vilket är mycket högt i ett historiskt och internationellt
perspektiv.
Arbetsmarknadsläget har successivt förbättrats sedan inledningen av 1994.
Minskningen av arbetslösheten har dock hållits tillbaka av en ökande
medelarbetstid och ett på nytt stigande arbetskraftsutbud. Återhämtningen i
ekonomin, satsningarna på sysselsättningsskapande åtgärder samt en återgång av
medelarbetstiden mot mer normala nivåer väntas medföra en sammanlagd
sysselsättningsökning med 175 000 personer från 1994 till 1996. Detta ligger i
linje med Arbetsmarknadsstyrelsens prognos att sysselsättningen kommer att öka
med 180 000 personer från inledningen av 1995 till slutet av 1996. Utbudet av
arbetskraft väntas öka när sysselsättningsmöjligheterna förbättras, vilket
bromsar nedgången av arbetslösheten. Arbetslösheten beräknas minska från 8
procent 1994 till 6,1 procent 1996. Lönerna beräknas stiga med 3,5 procent år
1995 och 4 procent 1996.
Höjda indirekta skatter och sänkta subventioner ger i år ett betydande bidrag
till KPI-ökningen. Genomslaget på KPI torde dock komma att begränsas något då
det relativt svaga efterfrågeläget sannolikt innebär att företagen inte fullt ut
kan övervältra kostnaderna på konsumenterna. Nästa år sänks mervärdesskatten på
livsmedel från 21 procent till 12 procent. Vid fullt genomslag på
konsumentpriserna ger detta en prissänkning på livsmedel med 7,5 procent och
dämpar KPI med 1,1 procent. Sammantaget beräknas KPI-ökningen uppgå till knappt
3 procent per år 1995 och 1996. Nettoprisindex väntas under samma period öka med
drygt 2 procent per år.
Underskottet i den offentliga sektorns finansiella sparande minskade från
toppnivån 13,4 procent av BNP 1993 till drygt 10 procent av BNP 1994 eller ca
158 miljarder kronor. Det är ca 10 miljarder kronor bättre än vad som beräknades
i budgetpropositionen. Under de närmaste två åren leder uppgången i ekonomin
tillsammans med successiva genomslag av de omfattande budgetförstärkningarna
till att den offentliga sektorns sparandeunderskott 1996 beräknas uppgå till ca
90 miljarder kronor motsvarande drygt 5 procent av BNP. Då de årliga
underskotten i staten alltjämnt är betydande fortsätter statsskulden att öka och
uppskattas i slutet av 1996 överstiga 90 procent av BNP för att därefter sjunka.
Den offentliga sektorns skuld definierad enligt EU:s konvergensvillkor beräknas
då uppgå till motsvarande knappt 85 procent av BNP.
Tabell 2.4 Finansiellt sparande
Miljarder kronor, löpande priser
1993 1994 1995 1996
Offentlig sektor -193 -158 -146 -90
Hushåll 87 94 81 75
Företag 75 70 108 83
Bytesbalans -31 7 42 69
2.3 Utvecklingen t.o.m år 2000
Att i dag med fullständig säkerhet bedöma effekterna av regeringens ekonomiska
politik fram t.o.m. år 2000 är inte möjligt. Däremot är det möjligt att utifrån
vissa teoretiska antaganden göra kalkyler över den ekonomiska utvecklingen. I
den reviderade nationalbudgeten (bilaga 1.1) redovisas tre scenarier för den
ekonomiska utvecklingen fram till år 2000. I denna finansplan redovisas
utvecklingen vid alternativet med medelhög tillväxt.
Den potentiella BNP-tillväxten bedöms uppgå till ca 1,7 procent per år. Under
åren 1995 till 2000 antas den faktiska tillväxten bli något högre så att gapet
mellan faktisk och potentiell produktion sluts strax före sekelskiftet.
Inflationen uppgår till knappt 3 procent per år och bytesbalansen uppvisar stora
överskott under hela perioden. Därmed stärks förtroendet för den svenska
ekonomin. Detta förväntas bl.a. ta sig uttryck i en fallande räntemarginal
gentemot Tyskland, en appreciering av den svenska kronan, ett minskat
hushållssparande och en fortsatt utbyggnad av näringslivets produktionskapacitet
så att inflationsdrivande flaskhalsar kan undvikas.
Sysselsättningen bedöms i detta scenario stiga med ca 300 000 personer mellan
1994 och år 2000. Trots detta reduceras den öppna arbetslösheten med endast 88
000 personer. Att nedgången inte blir kraftigare beror främst på att deltagandet
i arbetskraften ökar när arbetsmarknadsläget förbättras. Det bör understrykas
att dessa siffror avser modellberäkningar som bygger på alternativet med
medelhög tillväxt. Vid en starkare tillväxt blir utvecklingen bättre.
De offentliga finanserna stärks under återstoden av decenniet. Det finansiella
sparandet i den offentliga sektorn uppgår till 1 procent av BNP år 2000. Jämfört
med år 1994 har då utgifterna som andel av BNP minskat med drygt
9 procentenheter, medan inkomsterna som andel av BNP ökat med knappt
1 procentenhet. I nominella tal ökar utgifterna exkl. utgiftsräntor och exkl.
direkta utgifter för arbetsmarknadsstöd från 1994 till år 2000 med i genomsnitt
2,2 procent per år. Statsskulden uppgår till 82 procent av BNP år 2000. Även om
skulden minskat sedan år 1996, är skuldsättningen vid slutet av perioden fort-
farande hög.
De alternativa scenarierna för utvecklingen fram till år 2000 visar att den
offentliga sektorns finanser är känsliga framför allt för tillväxten och
arbetslösheten. I alternativet med låg tillväxt uppvisar de offentliga
finanserna ett underskott på 64 procent av BNP år 2000, bl.a. som en följd av
högre utgifter. Arbetslösheten är den huvudsakliga förklaringen till de högre
utgifterna, även om den högre räntenivån i detta alternativ också bidrar till
relativt sämre offentliga finanser. På grund av dels löptiden, dels det faktum
att statsskulden bara delvis är inhemskt placerad och dels den offentliga
sektorns omfattande räntebärande tillgångar blir effekten dock begränsad och får
fullt genomslag på räntekostnaderna först efter ett antal år. Om i stället
tillväxten under återstoden av decenniet skulle bli högre än i alternativet med
medelhög tillväxt, innebär detta en markant förbättring av de offentliga
finanserna.
Det är regeringens ambition att inrikta politiken på att det högre
tillväxtalternativet uppnås. Förutsättningarna att nå en högre tillväxtbana än
den i medelalternativet redovisade, och därmed en lägre arbetslöshet, bedöms som
goda.
3 Den ekonomiska politiken
3.1 En politik för uthållig tillväxt
En uthållig ekonomisk tillväxt är en grundläggande förutsättning för att minska
arbetslösheten, sanera statsfinanserna och stabilisera statsskulden.
Den svenska ekonomins och det svenska näringslivets allt starkare integration
med omvärlden skapar nya betingelser för ekonomisk utveckling och
konkurrensförmåga. Nationen blir allt mer beroende av gränsöverskridande företag
och av deras beslut om produktion och lokalisering. Möjligheterna att utforma
regler och begränsa skadliga aktiviteter blir allt mer beroende av
mellanstatligt samarbete och mellanstatliga överenskommelser. Samhällenas
stabilitet och arbetskraftens kompetens blir allt viktigare. Den statliga
tillväxtpolitiken måste utvecklas så att den inrymmer och beaktar dessa nya
dimensioner.
Tillväxten kan ge negativa effekter på välfärden om den kommer till stånd med
metoder som sliter på natur och människor. Kostnaderna för att reparera
miljöskadorna ökar, och miljöskulden hotar att växa. Klara gränser måste finnas
för att skydda miljön i vid bemärkelse, och för att bryta miljöskuldens ökning.
Ekonomiska styrmedel bör användas i större utsträckning inom miljöpolitiken.
Kretsloppssamhället ger såväl miljövinster som möjlighet till nya företag och
nya jobb. En parlamentarisk utredning undersöker möjligheterna till en ökad
miljörelatering av skattesystemet.
Miljöproblemen är i hög grad internationella. I det europeiska samarbetet,
liksom i övrigt internationellt samarbete, bör ambitionsnivån höjas inom det
miljöpolitiska området. Producenterna bör ta ett ökat miljöansvar för varor och
tjänster. Alla måste som konsumenter i större utsträckning beakta miljöaspekter
i vardagen. Arbetet med kommunala handlingsprogram, s.k. lokala Agenda 21, kan
bli ett stöd för de enskilda som medborgare och som konsumenter.
Under 1950- och 1960-talen steg den samlade produktionen i Sverige snabbt. Den
tillgängliga arbetskraften ökade genom att kvinnorna fick förbättrade
möjligheter till eget förvärvsarbete, genom arbetskraftsinvandring, och genom en
aktiv arbetsmarknadspolitik som vårdade och stärkte arbetsutbudet. Den
genomsnittliga produktiviteten ökade också kraftigt genom mekanisering och ökad
kapitalintensitet, genom att arbetskraft fördes över från jordbruk och andra
lågproduktiva näringsgrenar till industrin, och genom att industrin genomgick en
omfattande strukturomvandling.
Sedan början av 1970-talet har de ekonomiska drivkrafterna bakom denna snabba
tillväxt försvagats. Sverige har inte längre några dolda arbetskraftsreserver i
jordbruket eller i en låg förvärvsfrekvens. Sverige har vidare i likhet med de
flesta andra västliga industriländer gått över i en utvecklingsfas som
kännetecknas av en starkare sysselsättningsökning inom olika tjänsteverksamheter
än inom industrin. Därmed tenderar också den genomsnittliga
produktivitetsökningen i samhället att avta. Under 1980-talet uppgick
BNP-tillväxten till ca 2 procent per år, vilket var lägre än i OECD-området som
helhet. Den långsiktigt svaga tillväxten har sin huvudsakliga grund i en låg
produktivitetstillväxt.
I början av 1990-talet var tillväxten i Sverige kraftigt negativ i samband med
att ekonomin drabbades av den djupaste lågkonjunkturen sedan 1930-talet. Under
åren 1991-1993 minskade Sveriges BNP med ca 5 procent, samtidigt som den totala
produktionen inom OECD-området steg med över 2,5 procent. Nedgångens djup är
resultatet av flera samverkande faktorer. Överhettningen i den svenska ekonomin
under slutet av 1980-talet ledde till en urholkning av näringslivets
konkurrenskraft. Efter den snabba kreditexpansionen under andra hälften av
1980-talet sjönk fastighetspriserna och stora kreditförluster drabbade banker
och finansinstitut. Hushållssparandet ökade dramatiskt och investeringarna föll
till en historiskt låg nivå; något som inte är förenligt med en stabilt hög
tillväxt. Världsekonomin utvecklades dessutom svagt under början av 1990-talet
efter 1980-talets långa högkonjunktur.
Förutsättningarna är emellertid nu goda för en relativt stark tillväxt under
återstoden av decenniet. Det finns ett betydande utrymme kvar upp till den
potentiella BNP-nivån samtidigt som ökade investeringar förbättrar industrins
produktionskapacitet. Det finns också en god tillgång på utbildad och erfaren
arbetskraft.
I syfte att få till stånd en stabil och uthållig tillväxt och en ökad
sysselsättning är den ekonomiska politiken inriktad på att förbättra
förutsättningarna för en stark investerings- och produktivitetstillväxt samt
låga pris- och lönekostnadsökningar. Näringspolitiken är inriktad på att stödja
och underlätta för små och medelstora företag.
En stark och uthållig tillväxt i produktion och sysselsättning förutsätter att
den uppgång som inletts inte bryts i förtid på grund av inflationsdrivande
bristsituationer, flaskhalsar och överhettningseffekter. Politiken är därför
även inriktad på att främja flexibilitet, expansion och förnyelse. Stora krav
måste ställas på arbetsmarknadens funktionssätt vad gäller lönebildning,
kompetenshöjning och arbetskraftens rörlighet. En ökad rörlighet underlättar för
arbetskraften att övergå till expansiva yrken och branscher utan att de
nominella löneökningarna tilltar.
I ett modernt, högproduktivt och kunskapsintensivt samhälle samverkar offentlig
och privat verksamhet för att tillsammans lägga grunden för privatliv och
produktion. Välfärdssystemen - de gemensamt finansierade försäkringarna,
bidragssystemen och tjänsterna - är den fasta bas som tillsammans med de breda
utbildningssatsningarna gör det möjligt att forma stabila institutioner,
fredliga samhällsförhållanden och goda samförståndslösningar. Därmed skapas
också de nödvändiga förutsättningarna för en stark och uthållig tillväxt.
Efterkrigstidens starka ekonomiska uppgång gjorde det möjligt att inleda en
utbyggnad av välfärdssystemen på bred front. Utbyggnaden gav i sig starka
positiva dynamiska effekter, inte minst genom att arbetslinjen tillämpades i de
olika systemen. Den inhemska efterfrågan stärktes genom att utsatta grupper fick
en förbättrad levnadsstandard, genom att nya grupper kunde försörja sig på eget
arbete, och genom ett omfattande bostadsbyggande. Produktionsförmågan stärktes
och utvecklades genom ett kraftigt ökat arbetsutbud, genom kraftiga
förbättringar av varje ny ungdomskulls utbildningsnivå, och genom framväxten av
starka och samarbetsinriktade arbetsmarknadsorganisationer. Under loppet av
några decennier bytte Sverige ansikte.
Den kraftiga utbyggnaden av välfärden gjordes möjlig av sysselsättningsökning
och tillväxt. Allt fler i arbete medförde en växande skattebas och ökade
inkomster för stat och kommuner. På motsvarande sätt har den minskade
sysselsättningen under 1990-talets första år krympt skattebasen, samtidigt som
kostnaderna för arbetslösheten har höjts.
Den uppgift som Sverige nu står inför handlar inte enbart om en tillfällig
budgetsanering, utan också om att mer varaktigt anpassa de offentliga åtagandena
till en uthållig nivå på de offentliga inkomsterna. För närvarande pågår en
omfattande översyn på bred front av de svenska välfärdssystemen. Inget åtagande
kan undantas från den nödvändiga granskningen och omprövningen. Riksdag och
regering står inför uppgiften att modernisera och stabilisera välfärdssystemen.
Det övergripande målet för reformarbetet är således att förbättra systemens
effektivitet, träffsäkerhet och rättvisa samt att samtidigt stärka drivkrafterna
för arbete och egen aktivitet. Samspelet mellan de olika delarna av
välfärdssystemen ägnas särskild uppmärksamhet. De offentliga finanserna utgör en
ofrånkomlig restriktion.
På pensionsområdet träffades en uppgörelse mellan riksdagens partier under
våren 1994. Avsikten är att förbättra sambandet mellan inbetalda avgifter och
erhållna förmåner, respektive mellan nivån på förmånerna och den allmänna
ekonomiska utvecklingen i samhället. En parlamentariskt sammansatt
genomförandegrupp arbetar vidare med frågorna. Beslutet om en begränsad
prisuppräkning av utgående pensioner dämpar kostnadsutvecklingen så länge
statens budget har ett stort underskott.
På förtidspensioneringens område har kostnaderna ökat under lång tid genom att
fler beviljats förtidspension. Av såväl sociala som samhällsekonomiska skäl är
det nödvändigt att den stabilisering och nedgång som inträffade under 1994
befästs Förtidspension bör utgå endast vid arbets-oförmåga på grund av
medicinska skäl och bör beviljas först när alla möjligheter att få den
försäkrade åter i arbete uttömts.
På sjukförsäkringens område träffades en bred uppgörelse som en del av 1992 års
krisuppgörelse mellan den dåvarande regeringen och oppositionen. En karensdag
har införts och arbetsgivarna har övertagit ansvaret för sjukersättningen under
de första 14 dagarna. De har därmed fått ökade drivkrafter att följa upp och
söka åtgärda en hög korttidsfrånvaro. Därutöver förslår regeringen nu att
ersättningsnivån sänks till 75 procent.
På familjestödets område föreslås också att ersättningsnivån sänks till 75
procent. Barnbidragen sänks till 640 kronor per månad och barn. En utfasning av
de särskilda flerbarnstilläggen i barnbidragssystemet har inletts.
På arbetslöshetsförsäkringens område föreslås också att ersättningsnivån sänks
till 75 procent. Regeringen tillsätter inom kort en utredning med uppgift att se
över arbetslöshetsförsäkringens utformning.
Inom området offentligt finansierade tjänster svarar kommuner och landsting för
en mycket stor del av utbudet, antingen i egen regi eller genom entreprenad.
Tjänsteutbudet avser i huvudsak skola, stöd och omsorg för barn, gamla och
handikappade, rådgivning, samt hälso- och sjukvård. Tjänsterna finansieras med
egna skatteintäkter, avgifter och statsbidrag.
Statsbidragssystemet har lagts om från specialdestinerade till fritt användbara
bidrag. De formella hinder som funnits för kommuners och landstings möjligheter
att fritt utforma sin verksamhet har begränsats. Kommuner eller landsting
förväntas agera ekonomiskt rationellt och värdera olika alternativ med hänsyn
till pris och kvalitet. Samtidigt förväntas de ha kvar kontrollen över fördeln-
ingen av tjänsterna.
Den svenska hälso- och sjukvården erbjuder det tydligaste exemplet på att det
går att förena en hög effektivitet med ett offentligt ansvar och en offentlig
finansiering. Såväl internationella jämförelser som faktorer som den låga
spädbarnsdödligheten och hög förväntad livslängd visar på ett hälso- och
sjukvårdssystem i världsklass. Samtidigt motsvarar sjukvårdskostnaderna en
mindre andel av BNP i Sverige än i många jämförbara länder.
Genom de förändringar av villkoren för kommunal verksamhet som har genomförts
har förutsättningarna ökat för en mer ändamålsenlig organisation och en
förbättrad kostnadseffektivitet. De kommunala verksamheterna är också utsatta
för ett starkt rationaliseringstryck, och utgifterna för den kommunala
konsumtionen beräknas minska från 18 procent av BNP 1995 till 16 procent 1999.
Dessa frågor behandlas mer utförligt i avsnitt 4 av finansplanen.
Inom socialbidragsområdet prövar primärkommunerna behovet av ekonomiskt stöd
från fall till fall med ledning av en nationell norm. Stöd utgår endast till den
som saknar egna resurser och som uttömt sina egna möjligheter att klara sin
eller sin familjs försörjning. Prövningen av den enskildes ekonomiska och
sociala förhållanden är därför med nödvändighet ingående. Den som kan, skall
vidare stå till arbetsmarknadens förfogande för att få stöd.
Under åttiotalet har också socialtjänsten utvecklats i riktning mot en starkare
inriktning på en arbetslinje; dvs. på rehabilitering och på att förebygga
passivisering och bidragsberoende. Kommunerna bör få en ökad frihet att anpassa
verksamheten enligt sina lokala förutsättningar. Socialtjänstkommitténs förslag
på detta område bereds för närvarande i regeringskansliet.
En stark och uthållig tillväxt är beroende av att produktiviteten ökar i hela
ekonomin. Samhällets förmåga att anpassa sig till förändringar av olika slag är
härvid av central betydelse. Viktiga förutsättningar är att den goda
konkurrenskraften i näringslivet befästs och att räntenivåerna sjunker. Detta
ställer höga krav på politiken inom en rad områden.
Betydande investeringar i infrastruktur genomförs. Viktiga satsningar görs för
att förbättra underhållet av vägar, järnvägar, skolor och andra byggnader.
Avsevärda insatser görs också inom miljö- och kulturområdena. Direktavdrag för
byggnadsinvesteringar har införts under perioden fr. o. m. den 1 november 1994
t.o.m. den 31 maj 1996. Riksdagen har beslutat att under det närmaste året
avsätta 2 miljarder kronor till bl.a. miljöinvesteringar som förbättrar
inomhusklimatet i bostäder och offentliga lokaler. Nyproduktion av bostäder
föreslås stimuleras genom ett investeringsbidrag om 2 miljarder kronor.
Omfattningen och kvaliteten på utbildningen och forskningen har stor betydelse
för utvecklingen av produktiviteten och tillväxten. Satsningen på högre
utbildning och forskning har ökat. Sammanlagt kommer 90 000 extra
utbildningsplatser att erbjudas under 1995 och 1996. Teknik- och
språkutbildningen prioriteras.
Både näringspolitiken och regionalpolitiken har stor betydelse för
produktivitetstillväxten genom att bidra till att landets produktionsresurser
utnyttjas effektivt. Stabilitet, långsiktighet och öppenhet är nödvändiga
förutsättningar för att samhället skall förmå att på ett konstruktivt sätt möta
de krav som den tekniska utvecklingen ställer.
I kunskapssamhället blir ett snabbt utbyte av information en förutsättning för
bibehållen konkurrenskraft. En effektiv infrastruktur för informationsspridning
underlättar för mindre företag att nå ut till exportmarknader. En bred
användning av informationsteknik i samhället är väsentlig för ekonomisk tillväxt
och sysselsättning. Regeringen har tillsatt en IT-kommission, med uppgift bl.a.
att vara rådgivande till regeringen i övergripande och strategiska frågor inom
IT-området. Kommissionen skall lämna förslag till åtgärder som främjar
användningen av informationsteknik med särskild inriktning på företagande och
arbetsliv samt utbildning och kompetensutveckling. Kommissionen skall samtidigt
samordna de insatser som sker i Sverige gentemot EU.
De små och medelstora företagen har en central roll för att få till stånd en
utveckling med hög och stabil tillväxt och ökad sysselsättning. Det är därför
viktigt att undanröja eventuella hinder som dessa företag möter på marknaden,
såsom brist på kapital, information och service. Särskilda insatser görs nu för
att främja de små och medelstora företagens möjligheter att ta till vara
kunskaper om ny teknik samt utnyttja kompetens. Staten bidrar bl.a. till att
bygga upp ett nätverk där ett stort antal aktörer - regionala utvecklingsbolag,
forskningsinstitut, universitet, m.fl - lättare kan knytas samman.
Med hänsyn till de små och medelstora företagens behov av riskkapital avser
regeringen att lägga fram förslag om ett särskilt tidsbegränsat s.k.
riskkapitalavdrag. En rätt till kvittning av underskott i nystartad aktiv
näringsverksamhet mot inkomst av tjänst införs. Frågan om permanenta åtgärder i
syfte att underlätta riskkapitalförsörjningen för de små och medelstora
företagen bereds vidare.
Arbetsrätten spelar en viktig roll för produktiviteten och tillväxten.
Regeringen har nyligen tillsatt en kommission med företrädare för parterna på
arbetsmarknaden med uppgift att diskutera den fortsatta utvecklingen inom
arbetsrättens område så att den blir stabil och långsiktigt hållbar.
Kommissionen skall ägna särskild uppmärksamhet åt små företags villkor. Det är
särskilt angeläget att de framtida arbetsrättsliga lösningarna blir sådana att
de går att tillämpa på ett smidigt sätt i småföretagen. Vidare bör särskild
uppmärksameht ägnas åt åtgärder för att främja jämställdhet mellan könen och
förbättra invandrares villkor på arbetsmarknaden.
3.2 Finans- och penningpolitiken
Regeringen övertog i oktober 1994 ansvaret för en ekonomi som präglades av stark
obalans. Arbetslösheten var mycket hög och de offentliga finanserna mycket
svaga. Sedan dess har både arbetsmarknaden och de offentliga finanserna
förbättrats, men läget är fortsatt allvarligt. År 1994 var 13 procent av
arbetskraften i öppen arbetslöshet eller i arbetsmarknadsåtgärder. Underskottet
i de offentliga finanserna motsvarade över 10 procent av BNP. Statsskulden
motsvarade 85 procent av BNP.
Trots den goda utvecklingen i den reala ekonomin och omfattande
budgetförstärkningar har Sverige påverkats negativt av turbulensen på de
finansiella marknaderna under de senaste månaderna. Framför allt har den
kraftiga försvagningen av den amerikanska dollarn haft stor betydelse. Kronan
har försvagats och räntorna stigit. Om de höga räntorna blir bestående så hotar
de att försvaga tillväxten, bromsa upp sysselsättningsökningen och försvåra
arbetet med att stabilisera de offentliga finanserna.
Det är nu viktigt att återskapa förtroendet för den svenska ekonomin och den
svenska kronan. Ett problem i detta sammanhang är Sveriges inflationshistoria
och upprepade devalveringar. Sverige behöver nu visa att prisutvecklingen kan
hållas på en stabilt låg nivå. Det stora budgetunderskottet i förening med den
höga statsskulden bidrar också till osäkerhet om den fortsatta ekonomiska
utvecklingen. En kraftfull och konsekvent förstärkning av budgeten, begränsning
av utgifterna och en minskad upplåning kommer att stärka förtroendet för den
svenska ekonomin.
Kombinationen av hög arbetslöshet och svaga offentliga finanser inskränker
riksdagens och regeringens handlingsfrihet när det gäller den ekonomiska
politiken. Den nuvarande konjunkturuppgången måste användas för att stärka de
offentliga finanserna, öka sysselsättningen och åstadkomma en tillräcklig
stabilitet före nästa konjunkturavmattning. Åtgärderna för att sanera
statsfinanserna måste kombineras med insatser för ökad tillväxt och
sysselsättning.
Av finanspolitiken krävs i detta läge en svår och känslig balansgång. Alltför
sena och svaga budgetförstärkningar skulle öka riskerna för att Sverige går in i
nästa konjunkturavmattning utan ekonomisk-politisk handlingsfrihet. Alltför
snabba och omfattande budgetförstärkningar skulle å andra sidan leda till en för
kraftig åtstramning och kunna bryta konjunkturuppgången.
Finanspolitiken inriktas nu på att eliminera underskottet i de offentliga
finanserna under mandatperioden och på att stabilisera statsskulden som andel av
BNP redan 1996, ett år tidigare än beräknat i budgetpropositionen. På detta sätt
bidrar finanspolitiken till lägre räntor och starkare krona. Därmed läggs
grunden för god tillväxt och hög sysselsättning.
Regeringen har under det halvår som gått sedan regeringsskiftet lagt fram ett
mycket omfattande program som förstärker de offentliga finanserna. Riksdagen har
med små justeringar beslutat i enlighet med förslagen.
Den första delen av budgetförstärkningsprogrammet presenterades i höstens
ekonomisk-politiska proposition (prop. 1994/95:25) och omfattade förslag till
budgetförstärkningar på ca 56 miljarder kronor. 1995 års budgetproposition
(prop. 1994/95:100) innehöll förslag till utgifts- minskningar på ytterligare ca
22 miljarder kronor.
Kompletteringspropositionen innehåller nu en uppföljning av det i höstas
aviserade budgetförstärkningsprogrammet. För att säkerställa att de sammanlagda
budgetförstärkningarna blir så stora som avsetts föreslås en rad ytterligare
åtgärder. Uppföljningen är väsentlig både för kontrollen över de offentliga
utgifterna och för att stärka förtroendet för den ekonomiska politiken. Den
avser i huvudsak följande finansieringsbehov.
Medlemsavgiften till EU beräknas efter infasningsperioden uppgå till ca 20
miljarder kronor. Beslut har hittills fattats om en sammanlagd finansiering på
ca 12 miljarder kronor. Regeringen lägger nu fram förslag till resterande
finansiering motsvarande dels tidigare aviserade 5 miljarder kronor, dels
ytterligare ca 3 miljarder kronor. Därmed har regeringen förelagt riksdagen
förslag till full finansiering av medlemsavgiften till EU. I den mån
EU-medlemskapet leder till en starkare ekonomisk utveckling så kommer denna att
stärka statsfinanserna.
Regeringen har tidigare lovat att återkomma med förslag till finansiering av de
arbetsmarknads- och sysselsättningsåtgärder som lades fram i höstens
ekonomisk-politiska proposition, och i programmet 'En nation i arbete' i
budgetpropositionen. Förslaget avsåg sammanlagda engångsutgifter på 9 miljarder
kronor och en varaktig utgiftsökning på ca 1 miljard kronor. Dessa kostnader har
medtagits i budgeten för 1995/96. Regeringen lägger nu fram förslag till full
finansiering av dessa kostnader. Det innebär att intäkterna från den planerade
försäljningen av Nordbanken inte kommer att tas i anspråk för detta ändamål,
utan att de i stället används för att reducera statsskulden.
Avvikelsen mellan regeringens förslag i budgetpropositionen för innevarande
budgetår och riksdagens beslut med anledning av förslagen uppgår till ca 1
miljard kronor. Vidare beräknas kostnaderna för bostadsbidrag samt för
assistansersättning bli ca 3 miljarder kronor högre än vad som tidigare
förutsatts. Regeringen lägger nu också fram förslag till full finansiering av
dessa kostnader.
Slutligen föreslår regeringen att mervärdesskatten på livsmedel skall sänkas
från 21 till 12 procent. Inkomstbortfallet uppgår till närmare 8 miljarder
kronor. Vidare föreslås ett tidsbegränsat system för stöd till nyproduktion av
bostäder inom en kostnadsram på 2 miljarder kronor. Kostnaderna för dessa
åtgärder skall också finansieras. De 2 miljarder kronor som tidigare avsatts för
skattelättnader i företag används delvis för riskkapitalavdrag och
kvittningsrätt.
Det samlade finansieringsbehovet uppgår därmed till ca 18 miljarder kronor
engångsvis och drygt 15 miljarder kronor varaktigt. För att möta detta
finansieringsbehov föreslås följande engångsvisa åtgärder: Indragningar av
reservationsmedel (ca 4 miljarder kronor), inleveranser från statliga bolag och
fonder (ca 5 miljarder kronor), en tidigareläggning av momsuppbörden (ca 8 mil-
jarder kronor) samt andra neddragningar (ca 4 miljarder kronor). De engångsvisa
förstärkningarna uppgår därmed till ca 21 miljarder kronor, dvs. mer än
finansieringsbehovet. Vidare föreslås varaktiga budgetförstärkningar på drygt 15
miljarder kronor. Huvuddelen består av utgiftsneddragningar (ca 12 miljarder
kronor) inom främst Social- och Arbetsmarknadsdepartementens områden. Däri ingår
neddragningen av ersättningsnivåerna inom socialförsäkringssystemet till
75 procent.
Det budgetförstärkningsprogram som regeringen därmed sedan tillträdet
föreslagit riksdagen uppgår till ca 118 miljarder kronor motsvarande
ca 7,5 procent av BNP och är ett av de största som genomförts i något
industriland under modern tid. Det beräknas reducera den offentliga sektorns
sparandeunderskott från över 13 procent av BNP 1993 till drygt 5 procent av BNP
1996 och därefter nästan eliminera underskottet 1998. Statsskuldens andel av BNP
stabiliseras redan 1996. Med hänsyn till vikten av stabila finanser inför nästa
lågkonjunktur krävs att skulden inte bara stabiliseras utan även nedbringas så
snart som möjligt. Nuvarande kalkyler tyder på att skuldkvoten skulle kunna
reduceras med närmare 9 procentenheter från 1996 till sekelskiftet.
De offentliga utgifterna är på sikt avgörande för både de offentliga finanserna
och skatteuttagets storlek. För att undvika återkommande underskottsproblem
krävs att de offentliga utgifterna hålls under strikt kontroll. Regeringen
kommer att föreslå riksdagen att ett tak för de offentliga utgifterna införs.
Detta tak bör anges i nominella belopp och utgöra ramen för regeringens
budgetarbete. Budgetuppföljningen skall förstärkas, och kompletteras med
mekanismer för att säkerställa att utgifterna håller sig inom de budgetramar som
fastställts för det aktuella budgetåret.
Regeringen är fast besluten att göra vad som krävs för att uppnå en god
ekonomisk utveckling och sunda offentliga finanser. Om de offentliga finanserna
skulle förbättras snabbare än vad som nu kan förutses så bör den därvid uppkomna
budgetförstärkningen användas för att uppnå en ytterligare minskning av
skuldbördan.
Penningpolitiken
Prisstabilitet är en viktig förutsättning för en framgångsrik ekonomisk politik
och skapar goda förutsättningar för en hög och balanserad tillväxt. Länder med
varaktigt låg inflation är betydligt mindre sårbara när det inträffar ekonomiska
störningar eller kriser av olika slag. Det är därför av yttersta vikt att
inflationsproblemen inte tillåts återkomma i den svenska ekonomin.
Penningpolitiken bedrivs självständigt av Riksbanken och har som huvuduppgift
att säkerställa prisstabilitet. För att motverka tendenser till stigande
inflation i delar av ekonomin och stigande inflationsförväntningar har
penningpolitiken stramats åt under senare tid. Riksbanken höjde reporäntan
första gången i augusti förra året och har därefter höjt den vid ett flertal
tillfällen med sammanlagt över 1 procentenhet.
I samband med turbulensen på de internationella finansiella marknaderna har
kronan försvagats och de långa räntorna stigit. Riksbanken har betonat
önskvärdheten av en förändrad tyngdpunkt av de monetära förhållandena mot en
starkare krona och lägre långa räntor. En sådan förändring sammanhänger med
trovärdigheten för den samlade ekonomiska politiken. Efter hand som det nu
etablerade budgetförstärkningsprogrammet får fullt genomslag förbättras
förutsättningarna för en sådan förskjutning, vilket minskar bördan på
penningpolitiken och skapar en mera balanserad ekonomisk utveckling och en i
mindre grad tudelad ekonomi. Därmed förbättras också förutsättningarna för
prisstabilitet.
Ett avskaffande av alla möjligheter till monetär finansiering av statens
utgifter är ett viktigt bidrag till att öka penningpolitikens trovärdighet och
därmed till möjligheterna att uppnå en varaktigt låg och stabil prisutveckling
samt låga räntor. Därför föreslår regeringen en lagändring som innebär att
Riksbanken inte får bevilja staten kredit. I praktiken har det inte skett under
senare år. Förändringen bidrar till att skapa en tydligare institutionell ram
för penning- och statsskuldspolitiken. Förslaget tillgodoser de krav det svenska
medlemskapet i EU ställer på en anpassning av svensk författning till EU:s
lagstiftning.
3.3 Sysselsättning, löner och priser
Den ekonomiska återhämtningen har under 1994 börjat få effekt på
sysselsättningen. Mellan början av 1994 och början av 1995 ökade
sysselsättningen med 83 000 personer. Trots denna kraftiga ökning är nu antalet
sysselsatta 526 000 personer färre än under 1990. Ökningen sker således från en
mycket låg nivå, och en betydande potential för ökad sysselsättning finns
fortfarande på arbetsmarknaden. Sysselsättningen bedöms kunna fortsätta öka i
samma höga takt under de närmaste två åren.
Sysselsättningsuppgången har emellertid inte inneburit en motsvarande minskning
av den öppna arbetslösheten. Främst beror det på att utbudet av arbetskraft har
ökat kraftigt i takt med att möjligheterna att få en anställning har förbättrats
och att antalet som lämnar olika utbildningsåtgärder har ökat. Antalet öppet
arbetslösa uppgick vid årets början fortfarande till ca 335 000 personer, vilket
är 23 000 färre än under motsvarande period 1994. Sedan oktober förra året har
den totala arbetslösheten, dvs. antalet öppet arbetslösa och personer i olika
konjunktur- beroende åtgärder, minskat. Sammantaget uppgår minskningen till ca
40 000 personer, eller ca 1 procent av arbetskraften.
Diagram 3.1 Sysselsättning och arbetskraftsutbud 1980-1996
Källa: Finansdepartementet.
Trots att antalet sysselsatta ökar och arbetslösheten minskar är situationen på
arbetsmarknaden fortfarande mycket allvarlig. Det mest akuta problemet är den
höga långtidsarbetslösheten. Mer än var tredje arbetslös har varit arbetslös
under längre tid än 6 månader. Situationen för de äldre arbetslösa är ännu
sämre. Bland de långtidsarbetslösa finns också en betydande rundgång mellan
öppen arbetslöshet och olika arbetsmarknadsåtgärder. Enligt arbetsförmedlingens
statistik fanns det i slutet av mars i år 200 000 personer som hade varit
inskrivna vid arbetsförmedlingen oavbrutet i mer än två år. Det motsvarar var
fjärde inskriven.
Med denna utveckling finns det en stor risk att arbetslösheten permanentas på
en oacceptabelt hög nivå. Erfarenheterna från övriga Europa är i detta avseende
nedslående. I ett flertal länder började arbetslösheten stiga kraftigt under
mitten av 1970-talet för att inte minska förrän mitten av 1980-talet. Nedgången
blev dock begränsad, trots den i övrigt tämligen goda ekonomiska utvecklingen. I
genomsnitt sjönk arbetslösheten i EU-länderna med 2,5 procentenheter till drygt
8 procent mellan åren 1985 och 1990.
Den konjunkturberoende arbetslösheten riskerar att bli strukturell om
sysselsättningsökningen inte kommer tillräckligt tidigt och är tillräckligt
kraftig. Det är därför viktigt att arbetsmarknaden fungerar väl så att arbets-
lösheten påtagligt kan reduceras utan att löner och priser accelererar.
Inflationen i den svenska ekonomin är nu i nivå med genomsnittet inom såväl
OECD som EU. Denna låga inflationsnivå har dock etablerats under en
lågkonjunktur med mycket hög arbetslöshet. För att erhålla fullt förtroende för
prisstabilitet krävs att inflationen kan hållas tillbaka även under mera normala
konjunkturförhållanden. Vid en sådan långsiktig prisstabilitet skapas
förutsättningar för lägre obligationsräntor, ökade investeringar och därmed
också en stabil tillväxt och ökad sysselsättning.
Den snabbt ökande produktionen och uppgången i kapacitetsutnyttjandet har
bidragit till att industrins priser har accelererat under de två senaste åren.
Än så länge har emellertid effekten på konsumentpriserna varit relativt liten.
Industrins försäljningspriser för konsumtionsvaror ökade under 1994 med mindre
än 4 procent, vilket har givit ett begränsat bidrag till inflationen. Det finns
emellertid en risk för att de höjda priserna på insatsvaror senare kan komma att
leda till konsumentprishöjningar. Om kronan förstärks minskar denna risk.
För att industrins prishöjningar skall bli måttliga även med fortsatt hög
aktivitet måste investeringarna öka så snabbt att det inte uppkommer några
kostnadshöjande flaskhalsar i produktionen. Så sker av allt att döma också nu.
Under 1994 ökade industrins investeringar med 28 procent, och andelen företag
som planerar att utöka kapaciteten ligger enligt KI:s konjunkturbarometer på
historiskt höga nivåer.
Sverige har nu goda möjligheter att fortsätta i en god cirkel med pris-
stabilitet, stark tillväxt, ökad sysselsättning och gradvis återställt
förtroende. Den ekonomiska politiken är emellertid inte ensamt avgörande för om
den fulla tillväxtpotentialen kan utnyttjas. En alltför stark löneutveckling -
allmänt eller i stora delar av ekonomin - riskerar att bromsa den ekonomiska
tillväxten i förtid. Lönebildningen kommer därmed att vara avgörande för om
politiken skall bli framgångsrik och sysselsättningen öka tillräckligt fort för
att förhindra en permanent hög arbetslöshet.
Den s.k. Edingruppen, som består av fackföreningarnas och arbets-
givarorganisationernas främsta ekonomer, har nyligen belyst de sam-
hällsekonomiska förutsättningarna för lönebildningen under resten av 1990-talet.
Gruppen ansluter sig till kravet på en prisstabilitet på god europeisk nivå, och
konstaterar att de svenska lönerna kan öka högst i takt med lönerna i övriga
västeuropeiska länder. Med dessa utgångspunkter kommer de fram till en norm för
lönekostnadsökningarna motsvarande 3,5 procent per år under de närmaste åren.
Vid en sådan löneutveckling kan kronan stärkas och reallönerna förbättras
samtidigt som arbetslösheten minskar.
Edingruppens rapport är en bekräftelse på den breda svenska enigheten om vad
som krävs för att komma ur de grundläggande förtroendeproblemen. Regeringen
anser att det vore ytterst värdefullt om arbetsmarknadens parter nu förmådde att
etablera och upprätthålla denna lönenorm, och därmed förbättra förutsättningarna
för en stark och uthållig ökning av sysselsättningen. Ansvaret för
lönebildningen ligger emellertid på arbetsmarknadens parter.
Regeringens uppgift är att genom den ekonomiska politiken i allmänhet, och
arbetsmarknadspolitiken i synnerhet, skapa bästa möjliga förutsättningar för en
låg pris- och löneutveckling samt en låg arbetslöshet. Den kraftfulla
förstärkningen av de offentliga finanserna och sänkningen av moms på livsmedel
bidrar till att minska inflationsförväntningarna. Regeringen har också ett
ansvar för att utgiftsutvecklingen i den offentliga sektorn hålls under
kontroll. Lönebildningen bör dock vara så flexibel att det går att förena en
återhållsam utveckling av lönerna inom den offentliga sektorn med förändrade
lönerelationer där sådana kan motiveras; t.ex. för att motverka löneskillnader
mellan män och kvinnor med likvärdiga arbeten.
Arbetsmarknadspolitiken har traditionellt haft en central roll i den svenska
ekonomiska politiken. I sysselsättningsprogrammet "En nation i arbete" lades
tyngdpunkten på kompetenshöjning och en ökning av arbetskraftens flexibilitet.
Genom bland annat ett ökat antal utbildningsplatser underlättas övergången från
områden eller yrkeskategorier med hög arbetslöshet till delmarknader med
arbetskraftsbrist. Såväl matchningsproblem som inflationsdrivande tendenser
reduceras därigenom. Genom det tillfälliga riktade anställningsstödet stärks de
arbetslösas ställning på arbetsmarknaden.
Åtgärderna kommer i och med förslagen i kompletteringspropositionen och den
arbetsmarknadspolitiska propositionen i större utsträckning än tidigare att
riktas mot personer som riskerar en permanent utslagning från arbetsmarknaden.
De unga, de långtidsarbetslösa, de utomnordiska invandrarna och de äldre som
förlorat sitt arbete under lågkonjunkturen är de grupper som är mest utsatta på
dagens arbetsmarknad. Trots att arbetslösheten fortfarande är lägre bland
kvinnor än bland män är det dessutom av stor vikt att vidta åtgärder som riktas
mot att förhindra att kvinnor slås ut från arbetsmarknaden i samband med att
sysselsättningen kan förväntas utvecklas svagt inom många kvinnodominerade
yrken.
Personer som har varit arbetslösa under minst sex månader skall vara tydligt
överrepresenterade i åtgärder under de kommande åren. Dessutom skall
rekryteringsstöd utgå endast till denna grupp. Många invandrare saknar
erfarenhet av svensk arbetsmarknad. För att underlätta för dem att få praktik
bör de ges en ökad tillgång till ALU och arbetsplatsintroduktion. Även de äldre
som förlorat arbetet skall prioriteras vid beviljandet av dessa åtgärder för att
beredas möjlighet att upprätthålla en kontakt med arbetslivet. I vissa fall ges
de även möjlighet att anställas med ett lönebidrag.
Det är viktigt att upprätthålla arbetslinjen. Det innebär att politiken ytterst
inriktas på att återföra de arbetslösa till reguljära jobb. Den arbetslöses
ansvar att stå till arbetsmarknadens förfogande förtydligas. Ett avvisande av
ett lämpligt arbete eller en arbetsplatsintroduktion skall leda till avstängning
från arbetslöshetsersättning. Regeringen avser inom kort tillsätta en utredning
med uppgift att se över arbetslöshetsförsäkringen. Vidare föreslår regeringen
att kompensationsnivån sänks till 75 procent av tidigare lön. Denna sänkning
stärker budgeten och gör de offentliga utgifterna mindre utsatta för
konjunktursvängningar.
En väl fungerande arbetsförmedling utgör grunden för en framgångsrik
arbetsmarknadspolitik. Förmedlingens viktigaste uppgift är att se till att
lediga platser snabbt blir tillsatta. De förändringar i riktning mot färre
regler, stabilare åtgärder och mindre detaljstyrning som föreslås i den nyligen
framlagda arbetsmarknadspolitiska propositionen kommer att underlätta och
effektivisera förmedlarnas verksamhet.
3.4 Skattepolitiken
Den skattepolitik som regeringen har fört sedan sitt tillträde i oktober 1994
har haft två utmärkande drag. De stora underskotten har gett skattepolitiken en
betydelsefull roll vid saneringen av de offentliga finanserna. Förändringarna i
skattereglerna har därutöver bidragit till att återupprätta den avvägning mellan
fördelningspolitiska mål och kraven på en samhällsekonomiskt effektiv
beskattning som gjordes i 1990-91 års skattereform.
Den fördelningspolitiska profilen på inkomstförstärkningarna avgör om det
sammantagna saneringsprogrammet blir trovärdigt och vinner en bred acceptans.
Genom den ekonomisk-politiska propositionen i november 1994 korrigerades de
senaste årens avsteg från skattereformen. De betydande sänkningarna av skatten
på kapitalägande - med högst osäkra effekter på tillväxten - har återtagits.
Tillsammans med övriga förändringar resulterar detta i en inkomstförstärkning på
ca 36 miljarder kronor.
I november 1994 nåddes en parlamentarisk överenskommelse om finansieringen av
den svenska medlemsavgiften till EU inklusive en höjning av
arbetsgivaravgifterna med 1,5 procentenheter fr.o.m. 1 januari 1995. Regeringen
fullföljer nu finansieringen av medlemsavgiften genom olika förslag som
tillsammans med tidigare beslut avseende finansiering av EU-avgiften medför en
sammanlagd inkomstförstärkning på ca 14 miljarder kronor. Resten av avgiften på
totalt ca 20 miljarder kronor finansieras genom utgiftsminskningar.
I en särskild proposition läggs förslag om införande av fastighetsskatt på
industribyggnader och kommersiella lokaler. Vidare utvidgas dieseloljeskatten
till att också omfatta arbetsredskap. Koldioxidskatten, vattenkraftskatten,
kärnkraftskatten och elskatten höjs. Frågan om att höja koldioxidskatten för
industrin utöver vad som nu föreslagits utreds vidare. I detta sammanhang prövas
också frågan om att växla fastighetsskatten för industrin mot ytterligare höjd
koldioxidbeskattning. Försäljningsskatten på motorfordon höjs och indexeras.
Avdragsrätten för privata pensionsförsäkringspremier kommer att begränsas.
Vidare kommer förslag om skatt på naturgrus att läggas fram under hösten.
Förslag har redan tidigare lagts fram om beskattning av sjukvårdsförmåner,
mervärdesskatt på begagnade varor m.m. samt kontrolluppgifter för aktieförsälj-
ningar. Regeringen avser vidare att föreslå en uppstramning av avdragsramarna
för representation fr.o.m. inkomståret 1996, vilket beräknas medföra en årlig
inkomstförstärkning på ca 400 miljoner kronor.
Förslag om månadsvis uppbörd av mervärdesskatt och en tidigareläggning av
betalningstidpunkten för skatten har redovisats i betänkandet SOU 1995:12. På
grundval av betänkandet kommer regeringen att lägga fram förslag om månatlig
uppbörd och en förkortad kredittid för mervärdesskatten. Förslaget kommer att
utformas så att särskild hänsyn tas till de minsta företagens situation och
möjligheter.
Regeringen lägger också fram förslag om sänkning av mervärdesskatten på
livsmedel från 21 till 12 procent. Eftersom EU:s regler tillåter högst tre
momsnivåer öppnas därmed möjligheten att införa en lägre mervärdesskattesats än
12 procent samtidigt som KPI-ökningen begränsas. Regeringen kommer vidare att
lägga fram förslag om mervärdesskatt på dagstidningar. Skattebeläggningen bör ge
en inkomstförstärkning på minst 0,4 miljarder kronor. Den närmare utformningen
bereds vidare.
I den ekonomisk-politiska propositionen avsattes ett särskilt utrymme om 2
miljarder kronor för åtgärder inom företagsskatteområdet. Åtgärderna bör ha sin
inriktning mot de mindre företagen och i första hand syfta till att underlätta
riskkapitalförsörjningen. Samråd med företrädare för näringslivet skall
fortsätta.
Som en första åtgärd kommer regeringen att lägga fram förslag om ett temporärt
s.k. riskkapitalavdrag. Förslag om åtgärder i syfte att förbättra tillgången på
riskkapital bereds vidare. Regeringen avser vidare att föreslå en kvittningsrätt
för underskott i nystartad aktiv näringsverksamhet mot tjänsteinkomster.
Kvittningsrätten bör gälla fr.o.m. inkomståret 1996. Vid utformningen av
kvittningsrätten kommer särskilt att beaktas att systemet inte lämnar utrymme
för skatteundandraganden. Bortfallet av skatteintäkter på grund av riskkapita-
lavdraget och kvittningsmöjligheten räknas av från den tidigare nämnda ramen på
2 miljarder kronor.
I tabell 3.1 ges en översiktlig bild av de olika skatteförändringarna och deras
bidrag till budgetsaneringen.
1
Tabell 3.1 Budgeteffekter genom ändrade skatteregler fördelade på olika slag
av skatter
Effekter för offentlig sektor år 1998 i 1994/95 års priser
Miljarder kronor
Skatter på
Förvärvs- Kapital- Företag Övrigt1 Totalt
inkomster ägande
Ekonomisk-politiska propositionen23,1 13,7 -0,5 - 36,3
Finansiering av EU-avgift 7,1 2,9 - 4,0 14,0
Förslag i KP m.m. 0,9 0,3 0,9 -6,4 -4,3
varav
Reducerat grundavdrag 0,7 - - - 0,7
Beskattning av sjukvårdsförmåner0,2 - - - 0,2
Skärpt kontrolluppgiftsskyldighet- 0,3 - - 0,3
Moms begagnade varor m.m. - - - 0,4 0,4
Sänkt moms livsmedel - - - -7,6 -7,6
Moms dagstidningar - - - 0,4 0,4
Ändrad momsuppbörd - - 0,5 - 0,5
Överskjutande EU-finansiering- - - 0,4 0,4
Begränsning representationsavdrag- - 0,4 - 0,4
Summa 31,1 16,9 0,4 -2,4 46,0
1Konsumtionsskatter och vissa övriga indirekta skatter, bl.a. på näringslivets
faktoranvändning.
Efter beslutade och nu föreslagna och aviserade förändringar i skattereglerna -
som sammantagna bidrar till att skatterna som andel av BNP ökar något fram till
1998 men då fortfarande kommer att ligga under 1990 års nivå - är utrymmet för
ytterligare skattehöjningar starkt begränsat. Detta gäller även
kommunalskatterna. Ytterligare skattehöjningar riskerar att försämra den svenska
ekonomins funktionssätt.
Dock kan omfördelningar komma att aktualiseras för att kraven på en
samhällsekonomiskt effektiv beskattning skall kunna uppfyllas även i framtiden.
Det handlar bl.a. om avvägningen mellan interna krav på skattereglerna och de
krav som följer av den fortgående internationaliseringen av den svenska
ekonomin. Önskemålen om en enhetlig och likformig beskattning skall förenas med
det förhållandet att olika skattebaser i varierande grad är rörliga över
nationsgränserna.
Sveriges medlemskap i EU har redan förändrat både förutsättningarna för och det
faktiska innehållet i den svenska skattepolitiken. Som en följd av medlemskapet
har skattereglerna justerats i en rad avseenden, särskilt vad gäller
mervärdesskatten och olika punktskatter. För att i framtiden framgångsrikt kunna
påverka olika gemensamma ställningstaganden inom EU på skatteområdet är det av
största vikt att Sverige respekterar de riktlinjer i form av olika direktiv som
redan fastlagts. Därigenom ökar också våra möjligheter att indirekt påverka de
framtida förutsättningarna för den svenska skattepolitiken.
Inom EU är för närvarande ett antal skattepolitiska frågor aktuella. Från
miljösynpunkt är det angeläget att fortsatta ansträngningar görs att åstadkomma
en gemensam miniminivå för en koldioxidskatt. På kapitalbeskattningens område är
det angeläget att förbättra förutsättningarna för en effektiv beskattning. I
första hand bör informationsutbytet mellan skattemyndigheterna i de olika
medlemsländerna förbättras. Ett gemensamt system för beskattningen av
ränteinkomster skulle bidra till att ett rimligt skatteuttag upprätthålls. En
tredje sedan lång tid aktuell fråga gäller mervärdesskattens definitiva
utformning, där en central aspekt är fördelningen av skattebasen mellan
medlemsländerna.
Frågan om en s.k. grön skatteväxling med en höjning av skatteuttaget på
miljöskadlig verksamhet och en sänkning av skatten på arbete aktualiserats i
EU:s vitbok om tillväxt, konkurrenskraft och sysselsättning. För Sveriges del
har en utredning tillsatts, som skall undersöka förutsättningarna för en ökad
miljörelatering av det svenska skattesystemet. Utredningen kommer bl.a. att
behandla en skatteväxlings effekter på miljön, näringslivets internationella
konkurrenskraft, sysselsättningen och inkomstfördelningen. En grön skatteväxling
kan bidra till en samhällsekonomiskt sett mer effektiv beskattning. En eventuell
omfördelning av skatteuttaget måste dock ske på ett ansvarsfullt sätt. De svaga
offentliga finanserna gör att eventuella sänkningar måste finansieras fullt ut.
Även om kravet på en samhällsekonomiskt effektiv beskattning kan motivera
förändringar i skattereglerna bör detta i varje enskilt fall avvägas mot
önskemålet om stabila regler. Detta talar för återhållsamhet med förändringar i
skattereglerna.
Tilltron till skattepolitiken handlar också om att om skatter debiteras och
uppbärs på ett effektivt sätt och att olika former av skatteflykt och
skattebrott bekämpas. Detta är väsentligt även ur statsfinansiell och
samhällsekonomisk synvinkel samt av rättviseskäl. Regeringen har nyligen i en
särskild proposition föreslagit en skärpning av kontrolluppgiftsskyldigheten vid
bl.a. aktieförsäljningar. En särskild kommitté med uppgift att lämna förslag
till en reviderad generalklausul mot skatteflykt har tillkallats. I avvaktan på
utredningens arbete har regeringen föreslagit att den tidigare gällande lagen
återinförs som ett provisorium. I kommitténs uppdrag ingår vidare att föreslå
åtgärder som ger förutsättningar för en effektivare skattekontroll.
3.5 Fördelningspolitiska effekter
Den ekonomiska politiken syftar till att stärka tillväxten och sysselsättningen
samtidigt som inflationen hålls på en låg nivå. För att nå dessa mål och
därigenom trygga välfärdssamhället måste de offentliga finanserna saneras.
Uppslutningen bakom en sådan politik är beroende av att den upplevs som rättvis.
Därför har förslagen utformats med syfte att ge en jämn fördelningsprofil. Nedan
redovisas de fördelningspolitiska effekterna av nu föreslagna åtgärder.
Sänkt moms på livsmedel gynnar i första hand barnfamiljer och låginkomsttagare.
För en trebarnsfamilj minskar månadsutgifterna för livsmedel med ca 400 kronor
mot endast ca 80 kronor för ett ensamståendehushåll.
Tabell 3.2 Effekter av sänkt matmoms
Kronor per månad
Familjetyp Livsmedels- Sänkt matmoms
utgifter
Ensamstående utan barn 1 090 81
Gifta/sambo utan barn 2 470 184
Ensamstående, ett barn 1 730 129
Gifta/sambo, ett barn 3 110 231
Gifta/sambo, två barn 3 970 295
Gifta/sambo, tre barn 5 400 402
Anm: Livsmedelsutgifter enligt Konsumentverkets budgetprognos för 1995.
Effekten av en sänkt kompensation i arbetslöshetsförsäkringen från 80 procent
till 75 procent varierar beroende på tidigare inkomst och förekomst av
bostadsbidrag. Som mest kommer åtgärden att medföra en minskad disponibel
inkomst vid en hel månads arbetslöshet på ca 480 kronor. I de fall
bostadsbidragen påverkas, kommer sänkningen att bli maximalt ca 320 kronor per
månad.
Den minskade rätten till avdrag för privata pensionsförsäkringar kommer att
särskilt påverka personer med högre inkomster eftersom denna typ av försäkringar
är vanligare bland höginkomsttagare. De flesta som har försäkringar av detta
slag berörs emellertid inte av begränsningen eftersom de redan idag sparar
mindre än den nu förslagna högsta avdragsnivån. Som mest minskar värdet av
skatteavdraget med närmare 1 700 kronor per månad.
De sammantagna fördelningseffekterna av budgetförstärkningarna i den
ekonomisk-politiska propositionen hösten 1994, budgetpropositionen 1995 - inkl.
förändringar vid riksdagsbehandlingen - samt förslagen i denna proposition visas
i diagram 3.2 och 3.3. Beräkningen visar de kombinerade direkta (statiska)
effekterna av i stort sett alla åtgärder inom skatte- och transfereringssystemen
då de trätt i kraft 1998.
Beräkningen av förslagen i denna proposition omfattar sänkt moms på livsmedel,
en i huvudsak enhetlig ersättningsnivå i sjuk-, föräldra- och
arbetslöshetsförsäkringarna om 75 procent, övriga förändringar i
arbetslöshetsförsäkringen, sänkta bostadsbidrag samt minskad avdragsrätt för
privata pensionsförsäkringar. Effekten av sänkt moms på livsmedel grundas på
faktisk konsumtion i SCB:s undersökning av hushållens utgifter. Beräkningen
förutsätter att momssänkningen helt tillfaller hushållen och inte producenter
m.fl. Den föreslagna minskningen av bostadsbidragen har i avvaktan på den
särskilda utredningen antagits medföra en återgång till 1994 års regler samt
sänkt ersättningsnivå i det övre hyresintervallet. Vissa skärpta villkor i
arbetslöshetsförsäkringen har efterbildats genom en proportionell minskning av
utbetalade ersättningar. I kalkylen får hushållen svagt förbättrad disponibel
inkomst, vilket beror på att vissa budgetförstärkningar som direkt eller
indirekt berör hushållen, inte kan efterbildas fördelningsmässigt. Det gäller
bl.a. åtgärder avseende assistansersättning, koldioxidskatt, fastighetsskatt på
kommersiella lokaler och industrilokaler m.m.
Av de sammantagna budgetförstärkningarna i den ekonomisk-politiska
propositionen, budgetpropositionen och i denna proposition bidrar hushåll i
decilgrupperna 9 och 10 (de 20 procent med högst ekonomisk standard) tillsammans
med en mycket stor andel medan hushållen i decilgrupperna 1 och 2 (med lägst
standard) bidrar med en mindre andel (diagram 3.2).
Diagram 3.2 Andel av den totala budgetförstärkningen som resp. decilgrupp
bidrar med
Källa: Finansdepartementet.
Diagram 3.3 Decilgrupper. Förändring av disponibel inkomst 1998 genom skatte-
och transfereringsåtgärderna
Anm. Samtliga hushåll decilindelade efter disponibel inkomst per
konsumtionsenhet.
Källa: Finansdepartementet.
Diagram 3.3 visar att den disponibla inkomsten förändras mycket marginellt till
följd av de nu föreslagna åtgärderna, med mindre än en procent i samtliga
decilgrupper.
Fördelningsanalysen har också visat att pensionärer gynnas av de nu
presenterade åtgärderna jämfört med andra hushåll medan ensamstående föräldrar
kommer att beröras särskilt av sänkta bostadsbidrag. Även vid en uppdelning av
hushållen på socio-ekonomisk grupp erhålls små förändringar i disponibel
inkomst. Nettoeffekten beräknas bli något mer ogynnsam för högre tjänstemän och
gruppen övriga hushåll, där bl.a företagare, jordbrukare, arbetslösa och
studerande ingår.
Analysen visar att åtgärderna i den ekonomisk-politiska propositionen,
budgetpropositionen och denna proposition sammantaget har en rimlig
fördelningsprofil. Även om sänkta sociala transfereringar särskilt berör hushåll
med måttliga eller låga inkomster, så kompenseras det på gruppnivå relativt väl
av sänkt moms på livsmedel.
Åtgärderna slår relativt jämnt för olika grupper och alla är med och delar de
nödvändiga uppoffringarna. De viktigaste effekterna ur fördelningssynvinkel,
nämligen de genom åtgärderna förbättrade förutsättningarna för hög
sysselsättning och låg ränta, kommer utöver de här redovisade direkta
effekterna.
2
4 Den kommunala sektorns ekonomi m.m.
Kommuner och landsting svarar för en betydande del av Sveriges offentliga
välfärd, framför allt i form av vård, omsorg och utbildning. Den kommunala
verksamheten är starkt beroende av en stabil samhällsekonomi. En god tillväxt
och en hög sysselsättning innebär att utvecklingen av den kommunala skattebasen
tryggas. Låga räntor och låg inflation minskar trycket på de kommunala
kostnaderna.
Den kommunala sektorn har genom sin omfattning också stor samhälls-ekonomisk
betydelse. Av det totala skatteuttaget om 50 procent av BNP svarar kommunsektorn
för 17 procentenheter. Kommunsektorn svarar för drygt en fjärdedel av den totala
sysselsättningen. Omkring en femtedel av sektorns inkomster utgörs av
statsbidrag.
Kommuner och landsting står inför stora utmaningar de närmaste åren. Sektorn
har nu gått igenom några år som präglats av lågkonjunktur, endast svagt ökade
skatteinkomster, och andra snabba förändringar av förutsättningarna. Kommuner
och landsting har dock lyckats klara detta genom att visa prov på snabb an-
passningsförmåga och förmåga att öka effektiviteten och produktiviteten i
verksamheten. Övergången till generella statsbidrag och en omfattande
avreglering har förbättrat förutsättningarna för kommuner och landsting att
klara problemen. Kärnverksamheterna har kunnat bibehållas.
De närmaste åren kommer att präglas av de nödvändiga förstärkningarna av de
offentliga ekonomin. Som ett viktigt led i den fortsatta saneringen av
finanserna aviserar regeringen förslag om tak för de offentliga utgifternas
utveckling. Utgiftstaket för den offentliga sektorn kommer att omfatta även den
kommunala sektorn. Statsbidragen kommer även fortsättningsvis att utvecklas
restriktivt. Det kommunala skatteuttaget får inte öka.
För att ge kommuner och landsting förbättrade förutsättningar att möta den
fortsatt strama situationen föreslår regeringen en omläggning av statsbidrags-
och utjämningssystemet, som skapar en mer rättvis fördelning av resurserna och
ger kommuner och landsting mer likvärdiga förutsättningar oberoende av
skattekraft och strukturella förhållanden. Samtidigt aviseras en översyn av
vissa regelsystem i syfte att skapa en större följsamhet mellan ekonomiskt och
verksamhetsmässigt ansvar, och som ger kommunerna ett större utrymme att
prioritera med hänsyn till lokala förhållanden och åstadkomma en bättre
hushållning med resurserna.
Utvecklingen av den kommunala ekonomin
Kommunsektorns finansiella sparande har under åren 1992 och 1993 varit starkt
positivt, vilket främst förklaras av nedväxlingen i pris- och löneökningstakten
samt eftersläpningen i det tidigare systemet för utbetalning av
kommunalskattemedel. År 1994 var det finansiella sparandet svagt negativt för
sektorn som helhet, framför allt på grund av minskade skatteinkomster.
Landstingens finansiella sparande är betydligt bättre än kommunernas, vilket kan
bero på att landstingen är dels mindre konjunkturkänsliga, dels mindre beroende
av statsbidrag. År 1995 väntas det finansiella sparandet bli fortsatt negativt
för sektorn som helhet, men positivt för landstingen. För år 1997 beräknas det
finansiella sparandet bli negativt för sektorn som helhet, men positivt fram
till år 2000. Kommunernas finansiella sparande beräknas dock vara negativt ända
fram till år 1998. Samtidigt som skatteintäkerna ökar med i stort sett samma
takt som BNP. Beräkningen innebär att de kommunala konsumtionsutgifterna sjunker
från 18 till 16 procent av BNP fram till år 2000. Utdebiteringen antas vara
oförändrad. Statsbidragen utvecklas fortsatt restriktivt.
En sådan utveckling av konsumtionsutgifterna bedöms vara förenlig med
strävandena att bibehålla kärnan i välfärden. Kärnverksamheterna kan i stora
drag sägas utgöra omkring 70-80 procent av den samlade kommunala verksamheten.
Sett i ett historiskt tidsperspektiv, och även i förhållande till andra
sektorer, är de senaste och de kommande årens neddragningar tämligen måttliga.
Det bör fortfarande finnas utrymme för en mer effektiv resursanvändning och en
ökad kostnadsmedvetenhet.
Det skattefinansierade utrymmet och statsbidragen
Regeringen anser att en modell med utgiftstak bör införas för hela den
offentliga sektorn och därmed också för den kommunala sektorn. Det innebär att
fokus vid bedömningen av det skattefinansierade utrymmet för sektorn framöver
kommer att ligga på den totala utgiftsnivån och avvägningen mellan kommunala och
statliga utgifter. Statsbidragen kan således komma att reduceras om de samlade
kommunala utgifterna tenderar att bli för höga, resp. ökas om motsatsen skulle
vara fallet. Skatteunderlagsförändringar regleras ej. En överflyttning av
verksamhet och kostnadsansvar mellan staten och kommunsektorn kommer dock att, i
enlighet med finansieringsprincipen, leda till motsvarande justering av
statsbidraget.
Regeringen redovisar en reviderad bedömning av det skattefinansierade utrymmet
för år 1995. I budgetpropositionen aviserades att kommunsektorn skall
kompenseras för sin andel av den höjning av den särskilda löneskatten som
gjordes för att finansiera EU-inträdet dvs. motsvarande medel skall återföras
till sektorn. Kompensationen uppgår till 2,4 miljarder kronor. Återföringen för
år 1995 sker dels genom att en del av kompensationen används för särskilda
insatser för Haninge och Göteborgs kommuner, dels genom att det generella
avdraget från skatteinkomsterna för kommuner och landsting sänks från
halvårsskiftet 1995. Avdraget avser tidigare beslutade ekonomiska regleringar
mellan staten och kommunsektorn.
Regeringen redovisar vidare en bedömning av det skattefinansierade utrymmet för
år 1996 och ett förslag till statsbidrag för detta år. Bedömningen av utrymmet
är en avvägning mellan de krav som ställs för att stabilisera statsfinanserna
och resursbehoven i den kommunala verksamheten. Utgångspunkten är därför
nominellt oförändrade statsbidrag. Verksamhetsförändringar regleras enligt
finansieringsprincipen. Den tidigare nämnda kompensationen för höjd ar-
betsgivaravgift till följd av medlemskapet i EU läggs in i bidraget. Därtill
kommer en ökning av bidraget till följd av omläggningen av systemet för momskom-
pensation vilken motsvaras av en minskad utgift, dvs. förändringen är
statsfinansiellt neutral. Utifrån denna beräkning kommer statsbidragen totalt
att uppgå till 57,2 miljarder kronor för år 1996, varav 45,0 miljarder för
kommuner och 12,2 miljarder kronor för landsting.
De ökade egenavgifterna i sjukförsäkringen och pensionssystemet innebär en
långsammare ökning av skatteunderlaget för kommunsektorn. Om kommunerna skulle
kompenseras av staten för de höjda egenavgifterna skulle det innebära motsvaran-
de försämring av statens finanser, som i nuläget är betydligt sämre än
kommunernas och landstingens. I nuvarande statsfinansiella läge måste staten ha
möjlighet att fullt ut tillgodogöra sig effekterna av sådana förändringar i
skatteunderlaget som syftar till att förstärka statens finanser.
Skattetrycket får av samhällsekonomiska skäl inte öka ytterligare. Regeringen
utgår vid bedömningen av det skattefinansierade utrymmet från att skattenivån
inom den kommunala sektorn inte höjs jämfört med 1995 års nivå. Det
skattefinansierade utrymmet ligger fast. En snabbare löneökning inom den
kommunala sektorn ger därför en motsvarande lägre sysselsättningsutveckling och
innebär således ett högre produktivitetskrav för att uppnå adekvat servicenivå.
Ett nytt statsbidrags- och utjämningssystem
Regeringen föreslår ett nytt statsbidrags- och utjämningssystem som så långt
möjligt skall skapa likvärdiga förutsättningar för kommuner och landsting att
kunna bedriva de verksamheter som utgör en viktig del av välfärdens kärna.
Övergången från specialdestinerade till generella, utjämnande statsbidrag, i
kombination med en omfattande avreglering, har stärkt den kommunala
självstyrelsen och givit kommuner och landsting kraftigt förbättrade möjligheter
att bedriva verksamheten effektivt utifrån sina egna förutsättningar. Principen
om ett samlat bidrag ligger därför fast, och kombineras med en förstärkt statlig
uppföljning och utvärdering av den kommunala verksamheten.
En restriktiv utveckling av kommunsektorns resurser ökar kraven på att dessa
resurser fördelas mer rättvist än idag. Det är bl.a. mot denna bakgrund som det
föreslagna utjämningssystemet bör ses. Det finns indikationer på att
fördelningen i det nuvarande bidrags- och utjämningssystemet innebär problem,
inte minst för kommuner i storstadsregionerna. Andra kommuner har bättre
ekonomiska förutsättningar. Samtidigt måste omfördelningar av bidragen ske i
varsam takt och omfattning.
Förslaget innebär bl.a. en långtgående utjämning av skatteinkomster. Kommuner
och landsting som har en relativ skattekraft över genomsnittet får avstå
skatteinkomster till dem med en skattekraft under genomsnittet. Med den
föreslagna inkomstutjämningen uppnås en hög grad av utjämning mellan kommuner
och landsting med hög respektive låg skattekraft. Summan av de skatteinkomster
som omfördelas genom inkomstutjämningen beräknas för kommunerna till 6,5
miljarder kronor och för landstingen till 3,6 miljarder kronor i 1994 års nivå.
Förslaget innebär också en utjämning för strukturellt betingade kost-
nadsskillnader mellan kommuner respektive landsting. Syftet är att åstadkomma
"samma standard till samma pris". Kostnadsutjämningen avser i första hand
obligatoriska verksamheter, men även vissa frivilliga verksamheter och icke
verksamhetsanknutna kostnader. Kostnadsutjämningen baseras på den s.k.
standardkostnadsmetoden, som innebär att varje verksamhet hanteras för sig och
att för respektive verksamhet specifika faktorer används för att uttrycka behov
och struktur. Kostnadsutjämningen är så konstruerad att de kommuner och
landsting som har gynnsamma strukturella förhållanden får ett avdrag och de som
har ogynnsamma förhållanden får ett tillägg till skatteinkomsterna.
Nuvarande statsbidrag görs om till ett generellt, invånarbaserat statsbidrag
för kommuner respektive landsting. Ersättningarna till sjukvårdshuvudmän för
sjukresor och bidragen till kommunernas missbrukarvård och ungdomsvård läggs in
i de generella statsbidragen. Nuvarande avdrag från skatteinkomsterna kvittas
bort mot bidraget.
Utjämningssystemet kommer, även efter vissa justeringar, att innebära stora
förändringar för många kommuner och landsting, främst beroende på att syftet med
det nya systemet delvis skiljer sig från det som gällt tidigare. Systemet införs
successivt. De årliga bidragsminskningarna maximeras till 250 kronor per
invånare för kommuner och 150 kronor per invånare för landstingen. Landsting som
får högre bidrag som en följd av de nya principerna får det högre bidraget
direkt utan en övergångsperiod.
De förstärkningar som gjorts av kostnadsutjämningen samt förlängningen av
övergångsreglerna i förhållande till utredningsförslaget innebär ökade årliga
kostnader med ca 2 miljarder kronor år 1996-1998. Därefter sjunker kostnaden.
Regeringen föreslår att de 2,4 miljarder kronor som skall återföras till
kommunsektorn som kompensation för den allmänna löneavgiften till följd av
medlemskapet i EU, för år 1996 används för att finansiera införandet av
systemet. En pott på totalt 400 miljoner kronor avsätts för särskilda insatser.
En parlamentarisk beredning skall tillsättas som skall se över dels ett antal i
skatteutjämningen ingående faktorer, dels beakta helheten samt utvärdera
reformen. Arbetet skall bedrivas så att förändringar kan göras efter två år.
Övriga förslag rörande relationen mellan staten och kommuner och
landsting
Det kommer att ställas mycket stora krav på kommuner och landsting de närmaste
åren för att de skall kunna möta de ökade anspråken på verksamheten bl.a. till
följd av den demografiska utvecklingen och den oroande ökningen av
socialbidragskostnaderna. Samtidigt skärps kraven på hushållning med resurserna.
Det förutsätter ett fortsatt arbete med att effektivisera verksamheten. Det
förutsätter också att kommuner och landsting kan ta det ekonomiska ansvaret för
sin verksamhet samt får större möjligheter att göra avvägningar mellan olika
utgiftsområden.
Regeringen kommer därför att undersöka förutsättningarna för regeländringar som
innebär ökad frihet för kommuner och landsting att anpassa sin verksamhet till
lokala förutsättningar.
En översyn kommer att göras av kommunallagen i syfte att skapa bättre
förutsättningar för ekonomisk hushållning. Regeringen avser att återinföra ett
krav på balanserad budget samt ett förbud mot lånefinansiering av annat än
investeringar. Ett förslag till lagstiftning för att hantera situationen när en
kommun eller ett landsting inte kan fullgöra sina betalningsförpliktelser, läggs
fram.
39
5 Budgetfrågor
5.1 Uppföljning av budgetutvecklingen
I den ekonomisk-politiska propositionen hösten 1994 redovisades en rad åtgärder,
såväl besparingar som inkomstförstärkningar, för att stärka de offentliga
finanserna. Regeringen föreslog i prop. 1994/95:40 principer för finansieringen
av EU-medlemskapet. I prop. 1994/95:122 föreslog regeringen vissa
skattehöjningar som ett led i denna finansiering. I budgetpropositionen lades
förslag om ytterligare budgetförstärkande åtgärder i form av
utgiftsneddragningar. Regeringen redovisade samtidigt sin avsikt att återkomma
med preciserade förslag angående det återstående finansieringsbehovet om
3 miljarder kronor till följd av EU-medlemskapet.
För att säkerställa att regeringens program för sanering av de offentliga
finanserna upprätthålls på den nivå som lades fast i budgetpropositionen har
regeringen mycket noga följt såväl budgetutvecklingen för innevarande och nästa
budgetår som den fortsatta beredningen av budgetförstärkningsåtgärderna i
riksdagen. Utrymmet för det totala offentliga utgiftsåtagandet är starkt
begränsat. Såväl höjda skatter som ökad statlig upplåning medför risker för
negativa återverkningar på den svenska ekonomin. Det är därför nödvändigt att
införa rutiner och regelsystem som tillförsäkrar regering och riksdag en
starkare kontroll över budgeten och budgetutvecklingen. Regeringen har som ett
första steg i detta arbete under våren följt upp budgetutvecklingen.
Uppföljningen har resulterat i att ett behov av att finansiera redan gjorda
utgiftsåtaganden och överskridanden har identifierats. Åtgärder har vidtagits
eller föreslås nu till riksdagen i syfte att motverka ökade utgifter.
Regeringens uppföljning kan därmed också betraktas som ett första steg mot att
tillämpa ett utgiftstak (se avsnitt 5.3).
5.1.1Budgetförsvagningar m.m.
Regeringen har i sin budgetuppföljning konstaterat att budgetförsvagningar har
uppkommit eller bedöms uppkomma till följd av olika slag av förändringar på
budgetens utgiftssida:
-nya utgiftsåtaganden som ännu ej finansierats,
-riksdagsbehandlingen av föreslagna besparingsåtgärder,
-överskridanden i innevarande års budget varav några med varaktig effekt,
-nya utgiftsåtaganden eller inkomstminskningar i kompletteringspropositionen.
Dessa ökade utgifter och bortfallande inkomster bör enligt regeringens
uppfattning finansieras så att de inte leder till en negativ effekt på de
offentliga finanserna. Finansieringsbehovet fördelar sig enligt följande.
Tabell 5.1 Finansieringsbehov
Miljoner kronor, 1995/96 års prisnivå, nettoeffekt på offentlig sektor
Engångsvis Varaktigt
Ännu icke finansierade utgiftsåtaganden
i tidigare propositioner
Arbetsmarknadspolitiska åtgärder
i prop. 1994/95:25 5 463
Arbetsmarknadspolitiska åtgärder
i prop. 1994/95:100 7 000 1 052
EU-medlemskapet 3 000
Budgetförsvagningar i samband med riksdags-
behandlingen
Avbytarverksamheten (JoU) 150
Tillfälligt stöd för norra Sverige (JoU) 20
Utökning av EU-stöd (JoU) 230
Deltidsersättning i A-kassa (SfU) 108
Arbetslöshetskassa, arbetslösa under 20 år (AU) 632
Korrigeringar i tidigare beräkningar
Justering av felräkning avseende
EU:s strukturfonder -150 820
Större överskridanden
Bostadsbidrag 1 880
Assistansersättning 1 106 1 226
Nya finansieringsbehov i denna proposition
Information om organdonation 10
Ägartillskott SBL 40
Investeringsbidrag för nyproduktion
av bostäder 2 000
Sänkt moms på livsmedel till 12 % 7 700
Småföretagsstöd 400
Regional utveckling 260
Summa budgetförsvagningar 17 919 15 028
I budgetuppföljningen har regeringen uppmärksammat dels ett antal bud-
getförsvagningar till följd av riksdagsbehandlingen, dels att budgetbelastningen
på ett antal regelstyrda anslag överstiger de budgeterade beloppen. För att
undvika att denna typ av anslag urholkar statsfinanserna är det viktigt att
snabbt få till stånd regeländringar som förhindrar framtida överskridanden.
Regelförändringarna bör utformas så att utgiftssystemens merbelastning på
statsbudgeten upphör.
40
5.1.2Åtgärder med anledning av budgetuppföljningen
Engångsvisa åtgärder
För att finansiera den engångsvisa budgetbelastning som nu identifierats i bud-
getuppföljningen konstaterar regeringen att det krävs engångsvisa
budgetförstärkande åtgärder om sammantaget 18 miljarder kronor. Möjligheten för
regeringen att vidta åtgärder i innevarande års budget är mycket begränsad,
varför alla möjligheter att hålla inne ännu ej disponerade medel måste tas till
vara. Regeringen har därför bl.a. sett över budgetbelastningen på samtliga
större reservationsanslag. Regeringen har vidare inventerat möjligheterna att
utnyttja inleveranser från statliga bolag och fonder samt upplösning av vissa
fonder.
Mot bakgrund av det totala engångsvisa finansieringsbehovet har regeringen
därför beslutat att som en besparing föra bort medel från vissa
reservationsanslag. Därtill kommer medel från avveckling av Arbetslivsfonden och
Arbetsmiljöfonden. Regeringen ställer vidare krav på högre utdelning från vissa
statliga bolag.
Regeringen föreslår därutöver i denna proposition vissa åtgärder av engångs-
karaktär inom Socialdepartementets område. Åtgärderna består bl.a. av
tidigareläggningar av redan föreslagna utgiftsminskningar inom tandvårds- och
läkemedelsområdena samt för slopade kontaktdagar, minskade resurser till
yrkesinriktad rehabilitering samt sänkta bidrag till missbrukar- och
ungdomsvård. Inom Kommunikationsdepartementet föreslås tillfälligt minskade
anslag till väg- och järnvägsinvesteringar. Inom Jordbruksdepartementets område
uppkommer engångsvisa budgetförstärkningar genom utförsäljning av
beredskapslager, tillfällig lageravgift på socker och ris, avveckling av
Jordfonden, m.m. Inom Arbetsmarknadsdepartementet föreslås tillfälligt minskade
anslag till Samhall AB, besparingar på åtgärder för arbetshandikappade samt
tidigareläggning av besparingar på lönebidrag. Inom Näringsdepartementet före-
slås vissa besparingar på tekniköverföring och inomhusklimat.
Reglerna för momsuppbörd ändras, vilket medför en engångsvis högre inkomst i
statsbudgeten.
Sammantaget uppgår den engångsvisa finansieringen till 23,4 miljarder kronor,
dvs. 5,5 miljarder kronor mer än det ovan angivna engångsvisa
finansieringsbehovet.
41
Tabell 5.2 Engångsvis finansiering1
Miljoner kronor, 1995/96 års prisnivå, nettoeffekt på offentlig sektor
Helår
Indragning av reservationsmedel 4 422
varav
Utrikesdepartementet 1 000
Socialdepartementet 75
Kommunikationsdepartementet 646
Finansdepartementet 186
Utbildningsdepartementet 214
Jordbruksdepartementet 15
Arbetsmarknadsdepartementet 1 980
Näringsdepartementet 9
Miljödepartementet 297
Inleveranser från statliga bolag och fonder 6 059
Övriga engångsvisa åtgärder 12 938
varav
Socialdepartementet 2 295
Kommunikationsdepartementet 300
Utbildningsdepartementet 86
Jordbruksdepartementet 1 385
Arbetsmarknadsdepartementet 697
Näringsdepartementet 175
Ändrad momsuppbörd 8 000
Summa engångsvis finansiering 23 419
1 Se även Appendix, tabell 5.6.
Finansiering av varaktig karaktär
För att finansiera de varaktiga budgetförsvagningarna, som redovisas i tabell
5.1, krävs åtgärder som ger en varaktig förstärkning av de offentliga finanserna
med 15 miljarder kronor. Regeringen har huvudsakligen övervägt regeländringar i
ett antal trygghetssystem.
En åtgärd med varaktig budgeteffekt är att regeringen föreslår att myndig-
heterna inte ges kompensation för den allmänna löneavgiften m.m. Statliga
myndigheter har tidigare kompenserats för förändringar i arbetsgivaravgifter och
skatter. Detsamma har gällt vissa organisationer. Den 1 januari 1995 infördes en
allmän löneavgift på 1,5 procent. Vid samma tidpunkt höjdes de särskilda
löneskatterna och den särskilda premieskatten på grupplivförsäkringar.
Regeringen föreslår att riksdagen, som en besparing, avstår från att kompensera
myndigheter och organisationer för dessa kostnadsökningar. Effekten av denna
åtgärd har beräknats till 875 miljoner kronor.
Regeringen föreslår att kostnaderna för bostadsbidragen minskas fr.o.m. den
1 juli 1996. Vidare kommer regeringen senare att föreslå åtgärder vad gäller den
statliga assistansersättningen. Åtgärderna och regelförändringarna säkerställer
att de aktuella anslagen ej överskrids. Vidare föreslår regeringen höjda
avgifter inom läkemedelsförsäkringen fr.o.m. den 1 juli 1995.
I 1995 års budgetproposition föreslog regeringen att en enhetlig
ersättningsnivå om 75 procent av inkomstbortfallet i sjuk- och för-
äldraförsäkringen skulle införas. Med hänsyn till behoven av varaktig
förstärkning av de offentliga finanserna finner regeringen det nu motiverat att
precisera ett mer långtgående förslag till reformering av såväl sjuk- som
föräldraförsäkringen som arbetslöshetsförsäkringen. En enhetlig ersättningsnivå
om 75 procent av den förmånsgrundande inkomsten samt bibehållande av karensdagen
i sjukförsäkringen och sjuklönesystemet föreslås. Taket för högsta dagersättning
i arbetslöshetsersättningen bibehålls.
En rad besparingar föreslås inom Arbetsmarknadsdepartementets område.
Regeringen föreslår regelförändring gällande ersättningen till deltidsarbetslösa
samt ett skärpt arbetsvillkor och ändrade avstängningsregler i arbetslöshets-
försäkringen. Därutöver föreslås regelförändringar gällande subventionsgraden i
rekryteringsstöd och beredskapsarbeten. Vidare föreslås regeländringar i
jobb-sökar-aktiviteter samt en avgift för arbetsgivare som tar emot personer för
arbetsplatsintroduktion.
Inom det invandrarpolitiska området föreslås en omläggning av ersättningen till
kommunerna för flyktingmottagandet.
Inkomsterna beräknas öka till följd av förslag om införande av mervärdesskatt
på dagspress, beskattning av sjukvårdsförmåner, m.m. samt förslag till
finansiering av EU-avgiften genom vissa skatteförändringar.
Sammantaget uppgår den varaktiga finansieringen till 15,7 miljarder kronor,
dvs. i stort sett samma belopp som det ovan angivna varaktiga finansierings-
behovet.
Tabell 5.3 Varaktiga åtgärder för förstärkning av de offentliga finanserna1
Miljoner kronor, 1995/96 års prisnivå, nettoeffekt på offentlig sektor
Ingen kompensation för arbetsgivaravgifter, m.m. 875
Regeländring för bostadsbidrag 1 500
Läkemedelsförsäkringen 300
Regeländring för assistansersättning 1 226
"75-procentspaket" 3 800
Arbetslöshetsförsäkring, m.m. och regeländringar
i arbetsmarknadspolitiken, m.m. 3 175
Flyktingmottagandet 93
EU-finansiering genom ökade inkomster 1 800
Tidningsmoms 400
Ändrad momsuppbörd, ränteeffekt 450
Beskattade sjukvårdsförmåner, skärpt kontroll på försäljning
av aktier m.m. samt moms på begagnade varor m.m. 900
Höjd skatt på kärnkraft 400
Sänkt representationsavdrag 400
Övrigt 410
Summa varaktiga åtgärder 15 729
1 Se även Appendix, tabell 5.7.
42
Finansiering av EU-medlemskapet
Regeringen redovisade i finansplanen sin syn på hur finansieringen av
EU-medlemskapet skulle genomföras. EU-medlemskapet kan förväntas leda till en
bestående ökad budgetbelastning om ca 20 miljarder kronor på helårsbasis. I
prop. 1994/95:122 föreslog regeringen som en första etapp skatteförändringar som
leder till inkomstförstärkningar på 7,5 miljarder kronor. Propositionerna har
antagits av riksdagen. I budgetpropositionen lämnade regeringen förslag till
utgiftsneddragningar om 4,6 miljarder kronor. Därmed hade konkreta förslag om
finansiering lämnats för 12,2 miljarder kronor. Regeringen aviserade också i
finansplanen förslag om ökad fastighetsskatt m.m., motsvarande inkomstförstärk-
ningar på sammanlagt 4,8 miljarder kronor, samt angav sin avsikt att återkomma
med andra förslag till budgetförstärkningar på 3 miljarder kronor för att täcka
resterande del av finansieringsbehovet.
Regeringen har genom förslag i prop. 1994/95:203 föreslagit en inkomstför-
stärkning på 7,0 miljarder kronor. Av dessa 7,0 miljarder kronor är
4,8 miljarder kronor en konkretisering av de inkomstförstärkningar som aviserats
i budgetpropositionen, 1,8 miljarder kronor bidrar till att täcka en del av det
återstående finansieringsbehovet på 3 miljarder kronor och resterande 0,4
miljarder kronor tillgodoräknas som en inkomstförstärkning i denna proposition.
Genom förslagen till varaktiga utgiftsneddragningar som föreslås i förevarande
proposition har därmed kostnaden för EU-avgiften fullt ut finansierats.
Med anledning av att Sverige vid årsskiftet blev medlem i Europeiska Unionen
(EU) har regeringen haft att ta ställning till utgiftsbehov hos myndigheter och
departement för att fullgöra Sveriges åtaganden gentemot EU. Merparten av dessa
medel har i budgetpropositionen föreslagits komma jordbruksadministrationen till
godo. Förslag till ökade resurser för vissa myndigheter redovisas i föreliggande
proposition. Kostnaderna har finansierats genom att en mindre del av den i
budgetpropositionen föreslagna 11-procentiga besparing på myndigheternas
förvaltningskostnader har återlagts. Detta beaktades i budgetpropositionen under
posten Tillkommande utgiftsbehov, netto.
Fortsatt budgetuppföljning
Den redovisade budgetuppföljningen och åtföljande förslag till kompenserande
åtgärder utgör ett första steg i en uppstramning av den svenska budgetprocessen
och budgetdisciplinen. Ingen tidigare regering har genomfört en motsvarande
uppföljning. Utan denna genomgång skulle budgeten kunna uppskattas varaktigt
försämras med ett betydande belopp, främst till följd av överskridanden i
innevarande års budget och olika riksdagsbeslut.
Av de budgetförstärkningsåtgärder som regeringen förslagit har den största
delen också godtagits av riksdagen. Höstens ekonomisk-politiska proposition
godtogs med små ändringar och av förslagen i budgetpropositionen ändrades ett
mindre antal. De största av de ej antagna förslagen gäller
arbetslöshetsersättningen för ungdomar under 20 år och inom jordbruksområdet. På
samtliga punkter där riksdagens beslut inneburit budgetförsvagningar i
förhållande till regeringens förslag har regeringen i denna proposition
återkommit med nya förslag som skall säkerställa att den av regeringen avsedda
budgetförstärkningen uppnås.
I samband med utvecklingsarbetet inför övergången till kalenderbudgetering,
avser regeringen se över såväl innehåll som form i de årliga budgetförslagen. I
samband därmed kommer även den institutionella ramen för budgethanteringen att
skärpas, se avsnitten 5.3 och 5.4. Vidare avser regeringen höja ambitionsnivån
vad gäller beräkningar av budgeteffekter och den löpande uppföljningen av
budgeten (budgetprognoserna). Regeringen avser att även fortsättningsvis noga
följa budgetutvecklingen och ingripa om budgetutfallet riskerar att inte hållas
inom uppsatta ramar.
5.2 Det reviderade budgetförslaget
Ändrade redovisningsprinciper
I budgetpropositionen föreslogs en omläggning av redovisningen av sjuk- och
föräldraförsäkringen samt Arbetsmarknadsfonden. Sjuk- och föräldraförsäkringen
bruttoredovisas helt fr.o.m. budgetåret 1995/96. Detta innebär att samtliga
inkomster redovisas på inkomstsidan och samtliga utgifter redovisas på
utgiftssidan. Arbetsmarknadsfonden har lyfts in på budgeten fr.o.m. budgetåret
1995/96. Detta innebär att både inkomster och utgifter ökar samt att det
reviderade budgetsaldot försämras till följd av att fonden uppvisar ett negativt
finansiellt sparande. (För en mer ingående beskrivning, se Finansplanen bil. 1
s. 93-94).
I denna proposition föreslås ytterligare några redovisningsmässiga för-
ändringar. Dessa berör regleringarna mellan stat och kommuner, den kommunala
momsredovisningen och Lönegarantifonden.
Regleringarna mellan stat och kommun nettoredovisas i dag på statsbudgetens
inkomstsida. En reglering till staten från kommunerna, landstingen och
kyrkokommunerna redovisas som en minskad utbetalning från inkomsttiteln 1111,
Fysiska personers inkomstskatt, dvs. som en ökning av statsbudgetens
skatteinkomster. Fr.o.m. 1995/96 föreslås att dessa regleringar i stället skall
redovisas på utgiftsanslag och ingå i de generella statsbidragen, vilka redan
i dag ligger som utgifter under Finansdepartementets huvudtitel. En reglering
som i dag redovisas som en ökad inkomst kommer i det nya systemet att redovisas
som en minskad utgift. Denna förändring innebär att inkomster och utgifter
minskar med samma belopp - ca 11,8 miljarder kronor för kalenderåret 1996. Bud-
getsaldot påverkas inte. (För en detaljerad beskrivning, se bil. 1
kap. 1.3-1.4).
Som en anpassning till EU:s momsregler föreslås att kommunerna fr.o.m. den
1 januari 1996 inte längre skall få göra momsavdrag för icke-skattefinansierad
verksamhet. I stället för att dra av mervärdesskatten betalas medlen tillbaka
till kommunerna över det generella statsbidraget på statsbudgetens utgiftssida.
Detta innebär att statens momsintäkter och det generella statsbidraget båda ökar
med samma belopp - ca 19 miljarder kronor för kalenderåret 1996. Budgetsaldot
påverkas inte heller av denna förändring. (För en detaljerad beskrivning, se
bil. 1 kap. 1.3-1.4).
Vidare föreslår regeringen att Lönegarantifonden lyfts in på statsbudgeten och
bruttoredovisas. Fondens inkomster redovisas under två inkomsttitlar, 1256
Lönegarantiavgift och 2812 Återbetalning av lönegarantimedel. Fondens utgifter
redovisas på ett nytt anslag under Arbetsmarknadsdepartementet,
A6. Lönegarantiersättning. Fonden beräknas ge ett överskott på ca 1,5 miljarder
kronor budgetåret 1995/96 och detta överskott används till att betala tillbaka
en del av fondens ackumulerade underskott, vilket för närvarande uppgår till ca
2,5 miljarder kronor. Detta innebär att både inkomster och utgifter ökar med ca
2,4 miljarder kronor budgetåret 1995/96 (18 månader). Inte heller denna
förändring påverkar vare sig budgetsaldot eller lånebehovet.
Budgetläget för innevarande och nästa budgetår
Budgetåret 1994/95
I budgetpropositionen i januari 1995 beräknade regeringen budgetunderskottet för
innevarande budgetår till 192 miljarder kronor. Regeringens nuvarande beräkning
visar på ett underskott på 160 miljarder kronor. Det har således skett en mycket
kraftig förbättring av saldot. De största avvikelserna ligger på inkomstsidan.
Drygt 10 miljarder kronor av den förbättring som skett beror på att tidigare
prognoser underskattat företagens taxerade inkomster för 1994. Inkomsterna från
fysiska personers inkomstskatt beräknas också bli högre - ca 11 miljarder
kronor - dels på grund av att preliminärskatteinbetalningarna ökat, dels på att
utbetalningarna av överskjutande skatt visat sig bli lägre än vad som tidigare
prognosticerats. En bidragande orsak till att preliminärskatterna ökat bedöms
vara att realisationsvinsterna tillfälligt var mycket höga under 1994 till följd
av att skattesatsen höjdes vid årsskiftet från 12,5 till 25 procent. Vidare kan
nämnas att utfall avseende mervärdesskatten indikerar att intäkterna blir drygt
5 miljarder kronor högre än tidigare prognosticerats. Utgifterna exkl.
statsskuldräntor beräknas bli ca 7 miljarder kronor lägre än i bud-
getpropositionen. Detta förklaras huvudsakligen dels av att förbrukningen av
myndigheters anslagsbehållningar beräknas bli ca 2 miljarder kronor lägre, dels
att avgiften till EU beräknas bli ca 1 miljard kronor lägre och slutligen att
ett stort antal myndigheter bedömer att utgifter för löner m.m. blir lägre än i
budgetpropositionens beräkning.
43
Tabell 5.4 Statsbudgetens beräknade utfall budgetåret 1994/95
Miljarder kronor
Stats- Budgetpropo-Kompletterings-
budgeten sitionen propositionen
Inkomster 368,2 394,4 427,0
Utgifter exkl.
statsskuldräntor 442,8 469,3 462,6
Statsskuldräntor 76,0 117,0 125,3
Redovisat budgetsaldo -150,7 -192,0 -160,9
Det reviderade budgetförslaget för 1995/96, 18 månader
Det reviderade budgetförslaget för 1995/96 visar, i likhet med prognosen för
innevarande budgetår, på en bättre utveckling än den som förutspåddes i bud-
getpropositionen. I januari lade regeringen fram ett budgetförslag avseende 18
månader som uppvisade ett underskott på 243 miljarder kronor. Regeringen
redovisar nu ett underskott på 214 miljarder kronor.
Den starkare utveckling som registrerades under 1994 får även genomslag på
prognosen över hur mycket företagen förväntas betala in i inkomstskatt under
1995/96 med drygt 10 miljarder kronor. Utöver den ekonomiska utvecklingen är det
framför allt de skatteförslag som föreslagits i propositionen om Finansiering av
medlemskapet i Europeiska Unionen (prop. 1994/95:203) som får effekt samt olika
indragningar från fonder och inleveranser från statliga bolag som beräknas
förstärka budgeten under kommande budgetår. Därutöver föreslår regeringen bespa-
ringar på ett stort antal områden som leder till att utgifterna beräknas bli
lägre än i budgetpropositionen, se vidare Appendix-tabellerna 5.6 och 5.7.
Tabell 5.5 Budgetförslaget för budgetåret 1995/96 (18 månader)
Miljarder kronor
Budgetpropo-Kompletterings-
sitionen propositionen
Inkomster 724,9 742,5
Utgifter exkl. statsskuldräntor 839,4 824,1
Statsskuldräntor 129,0 132,0
Redovisat budgetsaldo -243,4 -213,6
5.3 Ett tak för de offentliga utgifterna
De offentliga utgifterna och samhällsekonomin
De offentliga utgifterna är på sikt avgörande för skatteuttagets nivå. Utrymmet
för ytterligare skattehöjningar är starkt begränsat då skatteuttaget inte kan
höjas utan att det samtidigt medför negativa ekonomiska återverkningar. Allmänna
skattehöjningar gör det svårare att uppnå en icke inflationsdrivande
lönebildning, ökar lönsamheten av skattefusk och skatteplanering och riskerar
att leda till lägre investeringar och produktion. För att skadliga
skattehöjningar samt återkommande underskottsproblem skall undvikas krävs att de
offentliga utgifterna hålls under strikt kontroll.
De offentliga utgifterna, exklusive ränteutgifterna för statens upplåning, är
lättare att kontrollera genom politiska beslut än budgetunderskott och
skuldutveckling. Detta beror bl.a. på att ränteutvecklingen är svår att
förutsäga samt på att inkomsterna i större utsträckning än utgifterna styrs av
bl.a. konjunkturvariationer och är svåra att prognosticera.
Regeringen anser, mot denna bakgrund att det bör införas ett system med tak för
de offentliga utgifterna. Utgiftsmål tillämpas på ett till synes framgångsrikt
sätt i andra industriländer som i väsentliga avseenden liknar Sverige.
Ett utgiftstak kan utformas så att regeringen föreslår och riksdagen beslutar
om en högsta nivå för de offentliga utgifterna under ett antal år framåt. Valet
av nivå utgör en avvägning mellan å ena sidan önskemålet om att kunna tillgodose
angelägna utgiftsbehov och å andra sidan önskemålet om att uppnå en hållbar
utveckling av de offentliga finanserna inom ramen för ett skatteuttag som inte
skadar konkurrenskraften.
Ett utgiftsmål för budgetpolitiken tydliggör behovet av politiska
prioriteringar mellan olika utgiftsområden bl.a. genom att överskridanden kräver
motverkande åtgärder på det sätt som föreslås i denna proposition för budgetåren
1994/95 och 1995/96. Detta kan ses som en första partiell tillämpning av
principen om ett utgiftstak.
De främsta fördelarna med ett utgiftstak är att budgetpolitiken ges en
långsiktig inriktning med högre förutsägbarhet. Ett utgiftstak förebygger också
en utveckling där skatteuttaget måste höjas trendmässigt på ett icke avsett sätt
som en följd av bristfällig utgiftskontroll. Ett utgiftstak ökar därmed
förtroendet för den ekonomiska politiken och främjar tillväxten.
En förstärkning av budgetprocessen
Det svenska statliga budgetsystemet har kritiserats i flera olika sammanhang för
att det inte medger en tillfredsställande budgetkontroll. Svenska studier som
jämför regelverket i Sverige med förhållandena i andra länder visar att Sverige
är ett av de europeiska länder som har den svagaste budgetkontrollen. Andra
europeiska länder, bl.a. flera av de nordiska länderna, har system och regelverk
som medger en bättre kontroll av budgeten och de offentliga utgifterna.
Sedan slutet av 1980-talet har den statliga budgetprocessen i Sverige
successivt stärkts, bl.a genom övergång till rambudgetering av utgifterna.
Rambudgeteringen har t.ex. resulterat i ett nytt anslagssystem för myndig-
heternas förvaltningskostnader. Den nya anslagsformen ramanslag innebär en ökad
delegering till myndigheterna och ett ökat ansvar för myndigheterna samt att
anslagen inte kan överskridas, vilket tidigare var möjligt.
Numera utgår, till skillnad från i mitten av 1980-talet, budgeteringen av de
statliga utgifterna från en bedömning av det totala utgiftsutrymmet som sedan
delas upp i utgiftsramar för olika utgiftsområden. Riksdagen har fattat beslut
om att fr.o.m. budgetarbetet 1996 - avseende budgetåret 1997 - tillämpa en
rambudgetprocess som utgår från ett beslut om totalt utgiftsutrymme uppdelat på
utgiftsramar för 25 olika utgiftsområden.Totalt utgiftsutrymme och utgiftsramar
kommer att fastställas i inledningen av riksdagens budgetarbete. Därefter vidtar
behandlingen i riksdagens utskott på grundval av de av riksdagen fastställda
utgiftsramarna. Statsskuldräntorna behandlas som ett särskilt utgiftsområde vid
sidan av de 25 sektorsvisa utgiftsområdena.
Utgiftstaket för den offentliga sektorn måste ges en sådan form att det klart
framgår vad som är ett statligt respektive kommunalt ansvar. Formerna för
uppföljning av den kommunala utgiftsutvecklingen och processen för att
säkerställa att den hålls inom uppsatta ramar blir delvis andra än för den
statliga sektorn.
Regeringen har, som framgått, under flera år i sitt interna arbete utnyttjat
sig av olika slag av utgiftstak och utgiftsramar. Däremot har budgetpolitiken
utåt i allmänhet formulerats i andra termer. Målen för budgetpolitiken, som
riksdagen fastställt på regeringens förslag, har i allmänhet formulerats som
skuldsättningen uttryckt i relation till BNP eller som storleken på de
budgetförstärkningar - skattehöjningar och utgiftsneddragningar - som regeringen
avser att lägga fram. De budgetpolitiska målen har i allmänhet avsett medellång
sikt, men ibland har de årsvisa stegen preciserats.
Med den förändring i riksdagens budgetprocess som beslutats, är det naturligt
att utveckla målformuleringen för budgetpolitiken.
Målet att stabilisera statsskulden uttryckt som andel av BNP och att därefter
minska densamma är fortfarande ett övergripande medel- och långsiktigt mål för
budgetpolitiken. Men det bör kompletteras med ett utgiftstak som är mer
operativt och därmed också lättare att löpande följa upp. Eftersom regeringen i
den nya budgetprocessen till riksdagen skall redovisa både totalt utgiftsutrymme
och ramar för de olika utgiftsområdena, är utgiftsutvecklingen det naturliga
operativa målet för budgetpolitiken.
Som framgår av genomgången nedan återstår det ett stort antal tekniska frågor
att lösa innan kvantitativa utgiftstak kan fastställas. Redan nu kan dock vissa
allmänna bedömningar göras.
Den offentliga sektorn omfattar dels statliga åtaganden som redovisas på
statsbudgeten, dels statliga åtaganden som redovisas utanför statsbudgeten (i
första hand socialförsäkringssektorn), dels den kommunala sektorn. Ett
utgiftstak bör omfatta samtliga dessa områden. Om det statliga åtagandet
redovisas på eller utanför budgeten är oväsentligt, då det statliga
sparandeunderskottet och styrningen av de totala statliga åtagandena står i
centrum. De omfattande budgetförstärkningar som beslutats under senare år
omfattar också alla typer av statliga åtaganden oavsett var deras ekonomiska
konsekvenser redovisas.
Staten har ansvar för att precisera kommunernas skattefinansierade utrymme,
dvs. i praktiken deras utgiftsutrymme. I de paket för sanering av de offentliga
finanserna som lagts fram har också de statliga bidragen till kommunerna och
kommunernas utgiftsutveckling varit en viktig ingrediens. Att bedömningar av den
kommunala verksamhetens omfattning är en central fråga, framgår också av den
prioritering mellan offentliga transfereringar och kommunal verksamhet som
socialdemokratin gjorde i valrörelsen och av den politik som förts sedan
regeringen tillträdde. Mot denna bakgrund är det naturligt att ett utgiftstak
för de totala utgifterna omfattar samtliga delsektorer inom den offentliga
sektorn.
Däremot bör två slag av utgifter eventuellt särbehandlas, nämligen räntorna för
statsskulden och de utgifter som är direkt beroende av konjunkturen.
Statsskuldräntorna bestäms i princip av dels statsskuldens storlek, dvs av de
ackumulerade årliga under/överskotten, dels räntenivån. Dessa utgifter kan inte
styras av staten, annat än indirekt genom att underskottens storlek påverkas och
genom att förtroendet för den ekonomiska politiken påverkar statens
upplåningskostnad.
Ett antal utgiftsposter är direkt och i stor utsträckning beroende av
konjunkturläget. Detta gäller vissa utgifter inom arbetsmarknadspolitiken. Det
bör prövas närmare om och på vilket sätt dessa utgifter bör omfattas av ett
utgiftstak. Ett alternativ är att de t.ex. omfattas av ett utgiftstak som gäller
över en konjunkturcykel. Även andra utgifter kan påverkas av konjunkturen
antingen på ett indirekt sätt eller i mer begränsad utsträckning. Dessa utgifter
bör emellertid inte exkluderas från ett utgiftstak, utan förändringar bör
hanteras inom ramen för utgiftstaket, vilket också är den praxis som vanligen
tillämpas i andra länder.
Ett utgiftstak bör preciseras i nominella termer, främst mot bakgrund av det
prisstabiliseringsmål som gäller för den ekonomiska politiken. För detta talar
också att valet av deflatorer, som är ofrånkomligt med ett realt utgiftstak, är
komplicerat och gör att målet för budgetpolitiken blir otydligare och svårare
att följa om det formuleras i reala termer.
Utgiftstak och ramar för de olika utgiftsområdena måste för att fungera på ett
förutsebart sätt baseras på pålitliga prognoser över utgiftsutvecklingen och
också följas upp löpande. En höjning av prognoskvaliteten är en förutsättning
för ett väl fungerande system med utgiftstak.
Utgiftsutvecklingen följs upp genom RRV:s budgetprognoser och i interna
processer i regeringskansliet. Utgiftsutvecklingen redovisas också till
riksdagen i budgetpropositionen och kompletteringspropositionen, ibland också i
ekonomisk-politiska propositionen på hösten.
Processerna för uppföljning av utgiftsutvecklingen måste utvecklas, särskilt på
myndigheterna och i regeringskansliet, så att tendenser till avvikelser från
beslutade utgiftstak och ramar snabbt uppmärksammas.
Ansvaret för både prognoser och uppföljning bör i hög grad åläggas den som
disponerar det enskilda anslaget. Det svenska budgetsystemet baseras på en
långtgående decentralisering, vilket förlägger en stor del av ansvaret för
resursutnyttjandet och uppföljningen på den nivå där verksamheten bedrivs. I
enlighet med denna princip bör ansvaret för uppföljningen av ett utgiftsområde i
regeringskansliet läggas på det departement som svarar för verksamhetsområdet.
Samtidigt är det regeringens samlade ansvar att leva upp till de mål som
etablerats och att till riksdagen redovisa måluppfyllelsen.
Inom regeringskansliet behöver också rutiner och processer utvecklas så att
tendenser till utgiftsöverskridanden snabbt kan korrigeras, antingen genom
beslut av regeringen eller genom att förslag tillställs riksdagen om åtgärder
för att säkerställa att de utgiftstak som är beslutade kan hållas och att målen
för budgetpolitiken uppnås.
Senast i den ekonomisk-politiska propositionen våren 1996 kommer regeringen att
lägga fram förslag om dels den tekniska utformningen av ett utgiftstak, dels ett
kvantitativt angivet utgiftstak för år 1997. För budgetåret 1995/96 kommer
utgiftsöverskidanden ej att accepteras. Utgiftsutvecklingen kommer att följas
noga och åtgärder vidtas vid tendenser till överskridanden av fastlagda
utgiftsnivåer. I denna proposition inleds utgiftsuppföljningen med de åtgärder
som nu läggs fram och som kompenserar för ökningar av utgifter till följd av
riksdagsbeslut, överskridanden m.m.
5.4 Uppstramning av regelverket
Utöver införande av ett utgiftstak kommer regeringen att i två andra avseenden
skärpa regelverket avseende de offentliga finanserna.
I årets budgetproposition (bil. 1, avsnittet Budgetpolitisk strategi) anmäldes
att det inom regeringskansliet sedan tidigare pågår ett utredningsarbete rörande
en eventuell lagreglering av den statliga budgetprocessen och revisionen.
Regeringen avser att inom kort tillsätta en särskild utredare med uppgift att
analysera på vilka områden det är önskvärt med en utökad rättslig reglering av
den statliga budgetprocessen. Arbetet har sin utgångspunkt i riksdagens beslut
om rambudgetprocess och syftar till att klarlägga vilka krav som detta ställer
på andra delar av budgetprocessen, exempelvis vad avser anslagsformer, prognoser
och uppföljning under löpande budgetår samt möjligheter till omprioriteringar. I
uppdraget avses också ingå att undersöka hur långsiktigheten i budgetbesluten
kan stärkas, vilket bland annat innebär att olika tekniker för att förverkliga
det fleråriga utgiftstaket kommer att analyseras.
Regeringen har för avsikt att skyndsamt göra en översyn av kommunallagens
bestämmelser om ekonomisk förvaltning. Översynen skall syfta till att skapa ännu
bättre förutsättningar för kommuner och landsting att åstadkomma en god
ekonomisk hushållning. Det skall därför utarbetas ett förslag om hur kravet på
balanserad budget skall uttryckas i kommunallagen och vilka krav på den
kommunala redovisningen som ett sådant balanskrav ger upphov till. Vidare skall
utarbetas förslag om en lagreglering av kommunernas låneverksamhet.
Utgångspunkten bör därvid vara att rätten att ta upp lån i huvudsak begränsas
till investeringsverksamhet.
Uppstramningen av det institutionella regelverket avseende de offentliga
finanserna omfattar därmed:
* För det första den redan beslutade förändringen av riksdagens budgetprocess
med beslut om totalt utgiftsutrymme och ramar för de olika utgiftsområdena.
* För det andra införande av ett tak för de offentliga utgifterna, dvs. för
både statliga och kommunala utgifter, inklusive den strikta uppföljning av
utgifterna som inleds i denna proposition.
* För det tredje framtagandet av en budgetlag som syftar till att samla och
ytterligare skärpa regelverket för den statliga budgetprocessen.
* För det fjärde det lagreglerade förbud för kommunerna att låna till
konsumtion m.m., som nu bereds.
44
Appendix
Tabell 5.6 Engångsvisa finansieringsåtgärder
Miljoner kronor, 1995/96 års priser, nettoeffekt på offentlig sektor
Indragningar av reservationsmedel
Utrikesdepartementet 1 000
Bidrag till internationella biståndsprogram 360
Utvecklingssamarbete genom SIDA 235
Stöd till ekonomiska reformer och skuldlättnader 270
Utvecklingssamarbete genom BITS 60
U-landsforskning genom SAREC 40
Näringslivsbistånd genom SwedeCorp 10
Projektbistånd till vissa länder m.m. 25
Socialdepartementet 75
Bereredskapslagring, utbildning 61
Övrigt 14
Kommunikationsdepartementet 646
Sysselsättningsåtgärder 510
Diverse äldre anslag 136
Finansdepartementet 186
Skatteförvaltningen, lokalförsörjning, SPV m.m. 186
Utbildningsdepartementet 214
Vissa särskilda utgifter inom universitet och högskolor110
Kanslersämbetet 9
Vissa särskilda utgifter för forskningsändamål 92
Övrigt 3
Jordbruksdepartementet 15
Miljöförbättrande åtgärder 3
Inköp av livsmedel för beredskapslagring, m.m. 10
Lån till fiskerinäringen 2
Arbetsmarknadsdepartementet 1 980
Arbetsmarknadspolitiska åtgärder 690
Särskilda åtgärder för arbetshandikappade 160
Lokaliseringsbidrag 970
Regionala utvecklingsinsatser 50
Särskilda regionalpolitiska infrastrukturåtgärder 110
Näringsdepartementet 9
Insatser för ny energiteknik 9
Miljödepartementet 297
Åtgärder för att rena Dalälven 49
Bidrag till miljöarbete, Östersjön 2
Landskapsvård 246
Summa Indragningar av reservationsmedel 4 422
Inleveranser från statliga bolag och fonder
Beslutade inleveranser: 3 110
varav
Nordbanken 1 000
Byggnadsstyrelsen 125
AMU-gruppen 35
Arbetslivsfonden 1 200
Arbetsmiljöfonden 750
Ytterligare planerade inleveranser: 2 949
Summa Inleveranser från statliga bolag och fonder 6 059
Övrig engångsvis finansiering
Socialdepartementet 2 295
Höjd självrisk, tandvård 500
Slopade kontaktdagar 190
Höjd patientavgift, läkemedel 1 250
Stimulansbidrag, särskilda boendeformer 70
Yrkesinriktad rehabilitering 70
Bidrag till missbrukar- och ungdomsvård 215
Kommunikationsdepartementet 300
Minskade väginvesteringar 150
Minskade järnvägsinvesteringar 150
Utbildningsdepartementet 86
Fortbildning m.m. 15
Genomförande av skolreformer 30
Vissa särskilda utgifter inom universitet och högskolor41
Jordbruksdepartementet 1 385
Utförsäljning av beredskapslager 525
Lageravgift på socker och ris 480
Avveckling av Jordfonden 360
Resterande exportbidragsmedel 20
Arbetsmarknadsdepartementet 697
Tidigareläggning av sänkt lönebidrag 232
Anslagssänkning, åtgärder för handikappade 165
Bidrag till Samhall 300
Näringsdepartementet 175
Tekniköverföring 50
Inomhusklimat 125
Inkomster 8 000
Ändrad momsuppbörd 8 000
Summa Övrig engångsvis finansiering 12 938
Totalt Engångsvis finansiering 23 419
46
Tabell 5.7 Varaktiga finansieringsåtgärder
Miljoner kronor, 1995/96 års priser och volymer, nettoeffekt på offentlig sektor
1995/96 1998
(12 mån)
Socialdepartementet 2 813 6 826
Bostadsbidrag 0 1 500
75 % ersättningsnivåer i försäkringar; summa
effekter på S-dep., A-dep1., U-dep. 1 900 2 3 8002
Läkemedelsförsäkring 300 300
Assistansersättning 613 1 226
Kommunikationsdepartementet 75 75
Minskade järnvägsinvesteringar 75 75
Utbildningsdepartementet 75 75
Europeisk utbildningssamverkan 20 20
Europeisk forskningssamverkan 55 55
Arbetsmarknadsdepartementet 2 855 3 268
Regelförändring för arbetslöshetsersättning;
fast och deltid 200 190
Starthjälp 125 125
Regeländringar inom arbetsmarknadspolitiken620 620
Bidrag till arbetsplatsintroduktion 240 240
Omläggning av kommunbetalningar till flykting-
mottagande 70 93
Schablonbelopp vid rekryteringsstöd och beredskapsarbete1 2001 200
Ändrade inträdeskrav till arbetslöshetsförsäkringen och
avstäningstid vid egen uppsägning 400 800
Kulturdepartementet 25 25
Stöd till icke-statliga kulturlokaler 15 15
Kulturstöd till ombyggnad 10 10
Näringsdepartementet 50 160
Kvinnors företagande 35 35
Investeringsfrämjande 15 15
Neddragning som kommer att specifieras senare0 110
Civildepartementet 25 25
Länsstyrelserna m.m. 16 16
Stöd till trossamfund 2 2
Bidrag till nationell och internationell ungdomsverksamhet22
Stöd till kooperativ utveckling 1 1
Utveckling av ideell verksamhet 1 1
Stöd till idrotten 3 3
Miljödepartementet 50 50
Kalkning 20 20
Miljöforskning 25 25
Statens kärnkraftinspektion, forskning 5 5
Gemensamt 875 875
Ingen kompensation till myndigheterna för allmän
löneavgift m.m. 875 875
Inkomster 1 050 4 350
Resterande EU-finansiering 0 1 800
Tidningsmoms 200 400
Ändrad momsuppbörd, varaktig ränteeffekt 0 450
Beskattning av sjukvårdsförmåner, kontrolluppgift på
försäljning av aktier m.m. samt moms på begagnade
varor m.m. 600 900
Höjd skatt på kärnkraft 250 400
Sänkt representationsavdrag 0 400
Totalt Varaktig finansiering 7 893 15 729
1 Inkl. bibehållet tak i arbetslöshetsförsäkringen.
2 Netto, efter avdrag för förslag i budgetpropositionen 1995.
Reviderat budgetförslag och statens
ekonomiska ställning
1 Beräkning av statsbudgetens inkomster och
utgifter för budgetåren 1994/95 och 1995/96
1.1 Beräkningsförutsättningar
Vid beräkning av statsinkomsternas utveckling är de antaganden som görs om
inkomstutvecklingen i samhället av stor betydelse. Riksrevisionsverket (RRV) har
under hand lämnat en beräkning av statsbudgetens inkomster. Beräkningen i sin
slutliga utformning avser RRV att publicera den 20 april 1995. De antaganden som
RRV räknat med redovisas i tabell 1.1. En sammanfattning av beräkningen
återfinns i bilaga 1.2. Regeringen räknar med delvis andra antaganden än RRV.
Även dessa antaganden redovisas i tabell 1.1.
Tabell 1.1 Antaganden om den ekonomiska utvecklingen
Procentuell förändring från föregående år
1994 1995 1996
RRV Regeringen RRV Regeringen RRV Regeringen
Lönesumma 4,3 4,3 5,6 5,6 5,7 5,7
Konsumentpriser
årsgenomsnitt 2,2 2,2 2,7 2,9 3,4 2,7
Privat konsumtion,
löpande priser3,6 3,6 3,0 2,7 4,0 3,4
I RRV:s beräkningar avseende budgetåren 1994/95 (statsbudgetens inkomster och
utgifter) och 1995/96 (statsbudgetens inkomster) har verket tagit hänsyn till
beslut som riksdagen fattat före den 6 april 1995. RRV har även beaktat förslag
från regeringen före denna tidpunkt. Därutöver har även förslag som lagts fram
efter den 6 april och t.o.m. den 12 april beaktats av regeringen. Det får
ankomma på finansutskottet att göra eventuellt ytterligare justeringar.
1.2 Statsbudgetens inkomster och utgifter under
budgetåret 1994/95
RRV kommer den 20 april 1995 att presentera en ny beräkning av budgetutfallet
för 1994/95, budgetprognos nr 5. Beräkningarna av inkomsterna för budgetåret
1994/95 redovisas också i verkets inkomstberäkning.
Inkomster
I statsbudgeten uppgår inkomsterna för innevarande år till 368 191 miljoner
kronor. I sin inkomstberäkning beräknar RRV nu de totala inkomsterna för
budgetåret till 427 029 miljoner kronor.
I förhållande till RRV:s beräkning av inkomsterna räknar regeringen med
följande förändringar.
Justeringen görs till följd av vad som tidigare angivits om den ekonomiska
utvecklingen och således räknas inkomsttiteln 1411 Mervärdesskatt ner med 70
miljoner kronor. Förändringen i förhållande till RRV:s beräkning framgår av
tabell 1.2.
Detta innebär att regeringen gör en nedskrivning av inkomsterna med 70 miljoner
kronor i förhållande till RRV:s beräkning för budgetåret. Regeringen beräknar
således statsbudgetens inkomster för budgetåret till 426 959 miljoner kronor.
Tabell 1.2 Avvikelser mot RRV:s beräkningar av statsbudgetens inkomster
budgetåret 1994/95
1 000-tal kronor
Inkomsttitel RRV:s Förändring
beräkning enligt rege-ringen
1411 Mervärdesskatt 114 500 000 -70 000
Summa inkomster enligt RRV 427 028 930
Summa förändringar enligt regeringen -70 000
Summa inkomster enligt regeringen 426 958 930
I budgetpropositionen beräknade regeringen inkomsterna till 394 366 miljoner
kronor. Nuvarande prognos innebär en kraftig upprevidering av inkomsterna. I
stora drag förklaras revideringen av att inkomsterna från mervärdesskatten
beräknas bli drygt 5 miljarder kronor högre till följd av att utfallet under
årets första månader blivit högre. Inkomsterna från fysiska personers
inkomstskatt beräknas också bli högre, ca 11 miljarder kronor, dels på grund av
att preliminärskatteinbetalningarna ökat, dels på grund av att utbetalningarna
av överskjutande skatt visat sig bli lägre än vad som tidigare prognosticerats.
En bidragande orsak till att preliminärskatterna ökat bedöms vara att de
realiserade realisationsvinsterna tillfälligt var mycket höga under 1994 till
följd av att skattesatsen höjdes vid årsskiftet från 12,5 till 25 procent. Även
inkomstskatterna från juridiska personers inkomstskatt tyder på en bättre
utveckling än den som prognosticerades i budgetpropositionen.
En kraftig ökning i företagens taxerade inkomst för 1994 har noterats och
bedöms bero på en högre vinstnivå i näringslivet än tidigare prognoser tytt på
och föranleder således en upprevidering av fysiska personers inkomstskatt med
drygt 10 miljarder kronor.
Utgifter
I budgetpropositionen beräknades utgifterna exkl. statsskuldräntor till 469,3
miljarder kronor. I denna proposition beräknas utgifterna till 462,6 miljarder
kronor. De minskade utgifterna förklaras av ett större antal mindre
förändringar. Förbrukningen av reservationsmedel beräknas nu bli ca 2 miljarder
kronor lägre än i budgetpropositionen. Medel som avsatts i Tillkommande
utgiftsbehov för att täcka utgifter för det riktade anställningsstödet (RAS) har
lyfts ut och denna kostnad påverkar i stället Arbetsmarknadsfonden. Kostnaderna
för den statliga assistansersättningen har reviderats ned sedan
budgetpropositionen och även det svenska budgetbidraget till EU beräknas nu bli
något lägre. Ett stort antal myndigheter har dessutom reviderat ner sina
beräknade lönekostnader m.m. för återstoden av innevarande budgetår.
I statsbudgeten för innevarande budgetår uppgår utgifterna till 518 855 mil-
joner kronor. RRV beräknar nu de totala utgifterna till 588 085 miljoner kronor.
Verket prognosticerar utgifterna exkl. statsskuldräntor till 462 285 miljoner
kronor. Enligt ovannämnda budgetprognos från RRV beräknas utgifterna för stats-
skuldräntorna till 125 800 miljoner kronor för budgetåret. Regeringen beräknar
att utgifterna för statsskuldräntor kommer att uppgå till 125 300 miljoner
kronor. RRV:s beräkning bygger på stoppräntan, dvs. den räntenivå som rådde vid
beräkningstillfället, medan regeringens beräkning bygger på de ränteantaganden
som redovisas i denna proposition.
Regeringen beräknade i budgetpropositionen anslaget Räntor på statsskulden m.m.
till 117 000 miljoner kronor. Förändringen sedan budgetpropositionen förklaras
till övervägande del av att valutaförlusterna stigit till följd av den lägre
kronkursen samt av högre inhemska räntor.
Tabell 1.3 Räntor på statsskulden budgetåret 1994/95
Miljarder kronor
Beräkning Beräkning Nuvarande
till grund till grund beräk-
för stats- för budget- ning
budgeten propo-
sitionen
Räntor på lån
i svenska kronor 47,5 83,6 85,8
Räntor på lån
i utländsk valuta 24,2 23,1 23,2
Valutaförluster,
netto 4,3 10,3 16,3
Summa 76,0 117,0 125,3
Regeringen beräknar att anslagsbehållningarna på reservationsanslag under
innevarande budgetår kommer att öka med 3 818 miljoner kronor. Denna beräkning
överensstämmer med RRV:s. RRV beräknar den totala anslagsbehållningen vid
budgetårets utgång till 32 640 miljoner kronor, vilket inkluderar de
indragningar av anslagsbehållningar på reservationsanslag som skett hittills
under budgetåret. Med anledning av de ytterligare indragningar som föreslås
justerar regeringen ner beloppet med 2 977 miljoner kronor och beräknar därmed
de totala anslagsbehållningarna till 29 663 miljoner kronor vid budgetårets
utgång.
För Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto, tar RRV upp noll kronor.
Regeringens beräkning överensstämmer med detta.
Nedanstående tabell visar stora avvikelser mellan regleringsbrevens beslutade
utgiftsnivå och regeringens nuvarande prognos. Den viktigaste förklaringen till
avvikelserna är räntor på statsskulden, som i den nuvarande prognosen överstiger
nivån i regleringsbreven med ca 49 miljarder kronor. Detta beror på att
räntenivån för budgetåret blivit högre än vad som beräknades till statsbudgeten.
Detta får till följd att de under våren 1994 prognosticerade överkurserna väntas
vändas till underkurser, vilket innebär att det uppstår en kraftig ökning av
statsskuldräntorna. Systemet med över- respektive underkurser leder i detta fall
till att statsskuldräntorna ökar mer än vad som motiveras av den ökade ränteni-
vån. En annan stor enskild tillkommande ökning av utgifter som påverkar utgifts-
anslagen är avgiften till EU med anledning av Sveriges medlemskap i den
Europeiska Unionen den 1 januari 1995. Förändringen i Tillkommande utgiftsbehov,
netto, förklaras i allt väsentligt av intäkterna av försäljningen av Pharmacia
AB, som i regleringsbreven låg under denna post.
Regeringen beräknar utgifterna under anslaget Särskilda boendeformer och
rehabilitering på Socialdepartementet till 499 miljoner kronor högre än RRV. De
högre utgifterna avser främst stöd till boendeenheter för psykiskt störda
personer. Anslaget Studiemedel m.m. på Utbildningsdepartementet beräknas bli 182
miljoner kronor lägre än RRV:s uppgift som följd av skillnader i räntenivåer vid
beräkningstillfällena.
Sammantaget räknar regeringen med att utgifterna under budgetåret kommer att
uppgå 587 902 miljoner kronor. Beräkningarna sammanfattas i tabell 1.4.
Tabell 1.4 Statsbudgetens utgifter budgetåret 1994/95
Miljoner kronor
Regle- RRV1 Rege-
ringsbrev ringen1
Utgiftsanslag exkl. statsskuldräntor
och beräkningsanslag 448 439 462 285 462 602
Statsskuldräntor 76 000 125 800 125 300
Förändring i
anslagsbehållningar 4 500 0 0
Beräknat tillkommande
utgiftsbehov, netto -9 000 0 0
Summa 519 939 588 085 587 902
1 Den beräknade ökningen av anslagsbehållningarna är inkluderad i ut-
giftsanslagen.
1.3 Statsbudgetens inkomster och utgifter under
budgetåret 1995/96
18 månaders budget
Efter beslut i riksdagen om att ändra budgetårets periodicitet, kommer
statsbudgeten fr.o.m. 1997 att omfatta ett kalenderår i stället för att som nu
omfatta perioden den 1 juli-den 30 juni. Budgetåret 1995/96 kommer, som en
övergångslösning, att omfatta tiden den 1 juli 1995-den 31 december 1996, dvs.
18 månader. För att underlätta jämförelser bakåt i tiden redovisas i vissa av de
översiktliga tabellerna i budgetförslaget även beräkningar av hur budgetåret
1995/96 skulle sett ut om det endast hade omfattat de första 12 månaderna, dvs.
perioden den 1 juli 1995-den 30 juni 1996.
Inkomster beräknade på 18 månader
Sedan budgetpropositionen förelades riksdagen har dels ett antal propositioner
innebärande inkomstförändringar förelagts riksdagen, dels har den ekonomiska
bilden förändrats. Regeringen lägger nu ytterligare förslag som påverkar
inkomstnivån.
RRV beräknar statsbudgetens totala inkomster till 734 270 miljoner kronor för
budgetåret 1995/96. I det följande redovisas de förändringar i beräkningarna av
inkomsterna i förhållande till RRV:s beräkningar som regeringen funnit
nödvändiga.
Med anledning av att hänsyn tas till de effekter av kommunregleringarna som
presenteras senare i dag justeras inkomsttiteln 1111 Fysiska personers
inkomstskatt ner med 12 782 miljoner kronor. Samma inkomsttitel justeras
samtidigt upp med 160 miljoner kronor med anledning av den skrivelse regeringen
lade fram för riksdagen den 7 april angående begränsad avdragsrätt på
pensionsförsäkringar.
Inkomsttiteln 1254 Arbetsskadeavgift, netto justeras upp med 2 000 miljoner
kronor på grund av att regeringen gör en annan bedömning avseende belastningen
till följd av det riktade anställningsstödet. Vidare justeras inkomsttiteln 1253
Arbetsskadeavgift, netto upp med 667 miljoner kronor till följd av att statliga
myndigheter fr.o.m. den 1 juli betalar arbetsskadeavgift på samma sätt som
arbetsmarknaden i övrigt.
Regeringen fullföljer i denna proposition de i budgetpropositionen uttryckta
ambitionerna att i ökad utsträckning redovisa statsbudgeten brutto. Således
justeras inkomsttiteln 1256 Lönegarantiavgift upp med 2 065 miljoner kronor på
grund av att Lönegarantifonden lyfts in på statsbudgeten och fondens utgifter
lyfts över och redovisas på utgiftssidan.
Till följd av omläggningen av kommunernas momsredovisning justeras
inkomsttiteln 1411 Mervärdesskatt upp med 19 000 miljoner kronor. Vidare
justeras inkomsttiteln ner med 8 200 miljoner kronor med hänsyn till den
sänkning av mervärdesskatten på livsmedel från 21 till 12 procent som regeringen
redogör för senare i dag. Dessutom justeras titeln ner med 1 027 miljoner kronor
på grund av vad som tidigare anförts om den ekonomiska utvecklingen.
Med anledning av propositionen om Finansiering av medlemskapet i Europeiska
unionen (prop. 1994/95:203) justeras följande inkomsttitlar: 1423
Försäljningsskatt motorfordon justeras upp med 560 miljoner kronor till följd av
indexering m.m.; 1428 Energiskatt justeras totalt upp med 2 100 miljoner kronor
- dels med 1 000 miljoner kronor till följd av förslaget om höjd dieseloljeskatt
på arbetsredskap, dels med 700 miljoner på grund av den allmänna höjningen av
koldioxidskatten, dels med 400 miljoner till följd av förslaget om höjd elskatt.
Vidare justeras 1431 Särskild skatt på el.kraft från kärnkraftverk upp med 650
miljoner kronor på grund av förslaget om höjd kärnkraftsskatt. Inkomsttiteln
1434 Skatt på viss elkraft justeras upp med 900 miljoner kronor på grund av
förslaget om fördubblad vattenkraftsskatt.
Den sammanlagda effekten till följd av prop. 1994/95:203 blir således 4 210
miljoner kronor. Inkomsttiteln 2524 Bidrag för arbetsplatsintroduktion justeras
upp med 360 miljoner kronor med anledning av att en finansieringsavgift på 1 000
kronor per person och månad införs på åtgärden arbetsplatsintroduktion.
I konsekvens med regeringens förslag att lagen (1989:484) om arbetsmiljöavgift
skall upphöra att gälla vid utgången av 1995 och i samband med detta låta medel
som finns i Arbetslivsfonden levereras in till statsbudgeten, justeras
inkomsttiteln 2811 Övriga inkomster av statens verksamhet upp med 600 miljoner
kronor.
Till följd av att lönekostnadspålägget höjs - dels för att regeringen har
beslutat att inte kompensera de statliga myndigheterna för höjningen av den
särskilda löneskatten och den särskilda premieskatten på grupplivförsäkringen
för finansiering av medlemskapet i EU, dels som en konsekvens av att
egenavgifterna höjs per den 1 januari 1996 - kommer inkomsttiteln 5211 Statliga
pensionsavgifter att justeras upp med 1 380 miljoner kronor.
Slutligen görs en nedjustering av inkomsttiteln 6121 EG-finansierade struktur-
och regionalstöd inom jordbrukssektorn med 203 miljoner kronor, eftersom
antagandena vad avser återflödet från EG:s jordbruksfond förändrats.
Sammanlagt innebär detta att inkomsterna räknas upp i förhållande till RRV:s
beräkningar med 8 230 miljoner kronor för budgetår 1995/96. Regeringen beräknar
således statsbudgetens inkomster för budgetåret 1995/96 till 742 500 miljoner
kronor. Förändringen i förhållande till RRV:s beräkningar framgår av tabell 1.5.
61
Tabell 1.5 Avvikelser mot RRV:s beräkningar av statsbudgetens inkomster
budgetåret 1995/96, 18 månader
1 000-tal kronor
Inkomsttitel RRV:s Förändring
beräkning enligt
regeringen
1111Fysiska personers
inkomstskatt 46 755 000 -12 622 000
1253Arbetsskadeavgift, netto 3 785 000 667 000
1254Arbetsmarknadsavgift, netto 42 211 000 2 000 000
1256Lönegarantiavgift 0 2 065 000
1411Mervärdesskatt 177 750 000 9 773 000
1423Försäljningsskatt på
motorfordon 2 900 000 560 000
1428Energiskatt 64 666 000 2 100 000
1431Särskild skatt på el.kraft
från kärnkraftverk 207 000 650 000
1434Skatt på viss elektrisk kraft1 330 000 900 000
2524Bidrag för arbetslivs-
introduktion 100 000 360 000
2811Övriga inkomster av statens
verksamhet 3 804 000 600 000
5211Statliga pensionsavgifter,
netto -4 902 000 1 380 000
6121EG-finansierade struktur-
och regionalstöd till
jordbrukssektorn 493 000 -203 000
Summa inkomster enligt RRV 734 270 268
Summa förändringar enligt regeringen 8 230 000
Summa inkomster enligt regeringen 742 500 268
I budgetpropositionen beräknade regeringen inkomsterna till 724 947 miljoner
kronor. Nuvarande prognos innebär en kraftig upprevidering av inkomsterna. De
största förklaringarna till denna revidering är att de högre vinstnivåer som
noterats i näringslivet för 1994 bedöms kvarstå även under inkomståren 1995 och
1996 och leder till en upprevidering av juridiska personers inkomstskatt med
knappt 14 miljarder kronor.
Regleringar mellan stat och kommun som tidigare till största delen skett via
skatteunderlaget skall fr.o.m. den 1 januari 1996 ske via utgiftsanslag. De
regleringar som i budgetpropositionen redovisades under fysiska personers
inkomstskatt lyfts fr.o.m. den 1 januari 1996 över till utgiftsanslag och
motsvarar en minskning av inkomsterna med ca 11 miljarder kronor. Därutöver
förklaras 19 miljarder kronor av den tekniska justering som får till följd att
inkomsterna från mervärdesskatten ökar med 19 miljarder kronor samtidigt som
utgifterna ökar med samma belopp på grund av att kommunerna inte längre skall få
göra mervärdesskatteavdrag för icke skattefinansierad verksamhet.
Regeringens förslag att sänka mervärdesskatten på livsmedel från 21 till 12
procent får däremot motverkande effekt och minskar de prognosticerade
inkomsterna från mervärdesskatten med ca 8 miljarder kronor.
Utöver ovan nämnda förklaringar tillkommer förslag från regeringen om diverse
inleveranser från statliga bolag och fonder som ökar inkomsterna med ca 3
miljarder kronor.
Avslutningsvis redovisas förändringarna i indelningen av statsbudgetens
inkomster i förslaget till statsbudget för budgetåret 1995/96 (tabell 1.6).
Tabell 1.6 Förslag till förändringar i uppställningen av statsbudgetens
inkomster för budgetåret 1995/96
Inkomsttitel m.m.
Förslag
1256 Lönegarantiavgift Namnändring
1271 Inkomster av arbetsgivaravgifter till Arbetarskydds-
verkets och Arbetsmiljöinstitutets verksamhetUpphör
1421 Bensinskatt Upphör
2214 Överskott av Byggnadsstyrelsens verksamhetUpphör
2519 Koncessionsavgift på televisionens områdeNy inkomsttitel
2524 Bidrag för arbetsplatsintroduktion Namnändring
2525 Finansieringsavgift från ArbetslöshetskassorNy inkomsttitel
2526 Utjämningsavgift från ArbetslöshetskassorNy inkomsttitel
2812 Återbetalning av lönegarantimedel Ny inkomsttitel
6119 Övriga bidrag från EG:s jordbruksfonds garantisektionNy inkomsttitel
6121 EG-finansierade struktur- och regionalstöd inom
jordbrukssektorn Namnändring
6122 EG-finansierade regionala stöd till jordbruketUpphör
6900 Övriga bidrag från EG Ny inkomst-
huvudgrupp 6911Övriga bidrag från
EG Ny inkomsttitel
Utgifter
I det slutliga förslaget till statsbudget för budgetåret 1995/96 uppgår
utgifterna till 956 142 miljoner kronor.
I årets budgetproposition upptogs utgifterna till 968 379 miljoner kronor. Av
detta belopp svarade utgiftsanslagen exkl. statsskuldräntor för 820 379 miljoner
kronor. Tillkommande utgiftsbehov samt minskning av anslagsbehållningar svarade
sammantaget för 19 000 miljoner kronor. Räntorna på statsskulden beräknades
uppgå till 129 000 miljoner kronor.
Sedan riksdagen förelades budgetpropositionen har dels ett antal propositioner
innebärande anslagsförändringar förelagts riksdagen, dels har riksdagen beslutat
om vissa ändringar i förhållande till förslagen i budgetpropositionen. Vidare
lägger nu regeringen ett antal ytterligare förslag. I denna proposition beräknas
utgiftsanslagen exkl. statsskuldräntor till
826 142 miljoner kronor och beräkningsanslagen (tillkommande utgiftsbehov och
minskning av anslagsbehållningar) till -2 000 miljoner kronor. Utgifterna under
Finansdepartementets huvudtitel har ökat med 12 948 miljoner kronor, vilket i
huvudsak kan förklaras av tekniska faktorer som ej påverkar budgetsaldot. En om-
läggning av vissa av kommunernas mervärdesskattebetalningar och förändrad
redovisning av regleringarna mellan stat och kommuner föranleder merparten av
denna utgiftsökning. (Se även reviderad finansplan avsnitt 5.2). Inom Socialde-
partementets område minskar utgifterna med 9 530 miljoner kronor, främst till
följd av föreslagna besparingar dels i propositionen om Rätten till förtids-
pension och sjukpenning samt folkpension för gifta (1994/95:147), dels i denna
proposition. Föreslagna besparingar minskar även utgifterna inom bl.a. Ut-
bildnings-, Kommunikations- och Näringsdepartementets områden. Inom Arbetsmark-
nadsdepartementets område föreslås även betydande besparingar, men dessa uppvägs
av tillfälligt ökade utgifter för bl.a. allergisanering och investeringsbidrag
för bostadsbyggande samt bruttoredovisning av Lönegarantifonden. Dessa
tillfälliga utgifter summerar till ca 6 400 miljoner kronor.
Beräkningsanslagen har sedan budgetpropositionen reviderats ner med 21 000
miljoner kronor. Detta förklaras till största delen av få relativt stora
förändringar. Medlen som beräknats för att täcka kostnaderna för det riktiga
anställningsstödet har nu överförts till berörd inkomsttitel. Vissa ökade
utgifter beträffande kommunerna som tidigare ingick i beräkningsanslagen har nu
lyfts ut (se ovan). Nya regler beträffande inbetalningar av mervärdesskatt
beräknas nu ge engångsvis ökade inkomster under 1995/96 vilka redovisas under
tillkommande utgiftsbehov, netto. Slutligen har den beräknade förbrukningen av
reservationsmedel justerats ned sedan budgetpropositionen.
Sammantaget leder detta till att statsbudgetens utgifter exkl. statsskuldräntor
i denna proposition beräknas bli 824 142 miljoner kronor, dvs. 15 237 miljoner
kronor lägre än i budgetpropositionen.
I samband med regeringens beräkning av anslagskonsekvenserna har en
specifikation upprättats över föreslagna och i förekommande fall beslutade
anslagsförändringar på statsbudgeten i förhållande till budgetpropositionen.
Denna specifikation täcker i princip perioden fram t.o.m. den 19 april 1995.
Anslaget Räntor på statsskulden m.m. upptogs i budgetpropositionen för budgetå-
ret 1995/96 till 129 000 miljoner kronor. Belastningen på detta anslag är
beroende av den ackumulerade statsskulden under det budgetår för vilket anslaget
anvisas och av räntenivån inom och utom landet samt av realiserade
valutadifferenser till följd av växelkursförändringar mellan de tidpunkter lånen
togs upp respektive löstes in. Statsskuldräntorna har sedan budgetpropositionen
påverkats av ett antal motverkande faktorer. Ett lägre primärt budgetunderskott
har bidragit till lägre statsskuldräntor samtidigt som en högre räntenivå har
ökat belastningen på anslaget. Regeringen gör en annan bedömning på anslaget
Räntor på statsskulden m.m. än Riksgäldskontoret, som i sitt förslag till
inkomst- och utgiftsstat för Räntor på statsskulden m.m. (se bilaga 1.3)
redovisar 144 000 miljoner kronor. Detta beror på att regeringen baserar be-
räkningen på de antaganden om räntenivån som finns publicerade i den reviderade
nationalbudgeten. Riksgäldskontoret baserar däremot sin beräkning på stoppränta,
dvs. den räntenivå som rådde det datum beräkningen genomfördes.
Tabell 1.7 Räntor på statsskulden budgetåret 1995/96
Miljarder kronor
Beräkning Nuvarande
i budget- beräkning
proposi-
tionen
Räntor på lån i svenska kronor 88,6 91,0
Räntor på lån i utländsk valuta 39,6 39,5
Valutaförluster, netto 0,8 1,5
Summa 129,0 132,0
Sammantaget innebär detta att statsbudgetens utgiftsanslag för budgetåret
1995/96 uppgår till totalt 958 142 miljoner kronor.
I syfte att få en så långt möjligt rättvisande bild av hela belastningen på
statsbudgeten beräknas, utöver utgiftsanslagen, på statsbudgetens utgiftssida
även medel för förändringar i anslagsbehållningar och beräknat tillkommande
utgiftsbehov, netto.
I budgetpropositionen beräknades minskning av anslagsbehållningar på
reservationsanslag under budgetåret 1995/96 komma att uppgå till 3 000 miljoner
kronor, netto. Mot bakgrund dels av att förbrukningen av reservationsmedel
överskattats de två föregående budgetåren, dels av de indragningar av
reservationsmedel som gjorts eller kommer att göras, räknar regeringen nu med
att förbrukningen av reservationsmedel blir 1 000 miljoner kronor.
Posten Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto, förs upp på budgetens
utgiftssida. Vid beräkningen av denna post görs en uppskattning av sådana
utgifts- och inkomstförändringar som inte förts upp på något annat ställe i
budgeten. I budgetpropositionen beräknades denna post till 16 000 miljoner
kronor och i denna proposition beräknas det tillkommande utgiftsbehovet till -3
000 miljoner kronor. En närmare förklaring ges ovan.
Tabell 1.8 Statsbudgetens utgifter budgetåret 1995/96
Miljoner kronor
Budget- Ny
propositionen beräkning
Utgiftsanslag exkl. statsskuldräntor820 379 826 142
Statsskuldräntor 129 000 132 000
Förändring av anslagsbehållningar 3 000 1 000
Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto16 000 -3 000
Summa 968 379 956 142
1.4 Statsbudgetens saldo för budgetåren 1994/95
och 1995/96
Med hänvisning till redovisningen i det föregående beräknas utfallet av
statsbudgetens inkomster och utgifter för innevarande budgetår och i förslaget
till statsbudget för budgetåret 1995/96 enligt vad som framgår av tabellerna 1.9
och 1.10.
Beräkningen av budgetutfallet för innevarande budgetår ger vid handen att
budgetunderskottet minskar med 31,0 miljarder kronor jämfört med vad som beräk-
nades i budgetpropositionen. Nu förutses ett underskott om 160,9 miljarder
kronor.
Förändringarna beträffande innevarande budgetår av inkomster och utgifter i
förhållande till regleringsbreven sammanfattas i tabell 1.9. Förändringarna i
förhållande till budgetpropositionen för budgetåret 1995/96 sammanfattas i
tabell 1.10.
Tabell 1.9 Statsbudgetens saldo budgetåren 1993/94-1994/95
Miljarder kronor
1993/94 1994/95
Utfall Regle- RRV Ny be-
ringsbrev räkning
Inkomster 376,9 368,2 427,0 427,0
Utgifter exkl. statsskuldräntor459,3 443,9 462,3 462,6
Statsskuldräntor 94,7 76,0 125,8 125,3
Saldo -177,1 -151,7 -161,1-160,9
Tabell 1.10 Statsbudgetens saldo och statens lånebehov 1995/961
Miljarder kronor
12 mån 12 mån 18 mån 18 mån
Budget-Ny be- Budget-Ny be-
propo- räkning propo- räkning
sitionen sitionen
Inkomster 505,2 516,4 724,9 742,5
Utgifter 675,7 668,6 968,4 956,1
Saldo -170,5 -152,2 -243,4 -213,6
Primärsaldo -53,5 -37,2 114,4 -81,6
Lånebehov 163,8 142,7 238,5 198,7
Anm. Varje delpost är korrekt avrundad
1 I budgetpropositionen föreslogs att Arbetsmarknadsfonden samt sjuk- och för-
äldraförsäkringen skulle bruttoredovisas. I och med denna proposition ökar
bruttoredovisningen på statsbudgeten ytterligare. Nu föreslås att även
Lönegarantifonden skall bruttoredovisas. Detta ger dock ingen effekt på bud-
getsaldot, eftersom det överskott som fonden beräknas generera under 1995/96
används till att återbetala en del av fondens ackumulerade underskott.
1.5 Underliggande budgetutveckling
Den underliggande utvecklingen av statsbudgetens saldo erhålls om det redovisade
saldot korrigeras för effekter som är av tillfällig art eller hänger samman med
ändringar i redovisningsprinciperna. Som bas används de förhållanden som skall
gälla för budgetåret 1995/96. Detta innebär att den underliggande
budgetutvecklingen i ett budgetförslag inte direkt kan jämföras med de
redovisningar som gjorts i tidigare års finansplaner och reviderade
finansplaner.
Det bör betonas att det ofta är en bedömningsfråga om en enskild post skall
betraktas som en reguljär inkomst eller utgift eller som en extraordinär effekt.
Beräkningarna av det underliggande budgetsaldot får därför anses vara behäftade
med en viss osäkerhet. Trots att avgränsningen i det enskilda fallet inte är
helt självklar anser regeringen det ändå angeläget att redovisa en beräkning där
tillfälliga inkomster eller utgifter uteslutits, så att statsbudgetens under-
liggande utveckling tydliggörs. Överföringen till bruttoredovisning försvårar
jämförelser av budgetsaldo mellan åren, men beräkningen av det underliggande
saldot är gjord som om bruttoredovisning tillämpats även tidigare.
På inkomstsidan har följande effekter betraktats som tillfälliga vid fram-
räkning av det underliggande budgetsaldot:
-engångsvisa höjningar/sänkningar av skatter eller avgifter,
-tillfälliga inleveranser från affärsverk till statsbudgeten,
-tillfälliga indragningar från Arbetslivsfonden och Arbetsmiljöfonden,
-intäkter av försäljning av statlig egendom.
På utgiftssidan har bl.a. följande effekter betraktats som extraordinära vid
framräkning av det underliggande budgetsaldot:
-valutaförluster/vinster som uppstår vid amortering av statens utlandslån,
-engångsvisa besparingar,
-det statliga stödet till den finansiella sektorn,
-periodiseringseffekter till följd av att Riksgäldskontoret emitterar
benchmark-lån till över- eller underkurser se vidare avsnitt 1.7.
Tabell 1.11 Underliggande budgetsaldo för budgetåren 1993/94-1995/96
Miljarder kronor, löpande priser
1993/94 1994/95 1995/96
12 mån
Underliggande budgetsaldo -165,6 -148,2 -150,1
I relation till BNP (%) 11,4 % 9,4 % 9,0 %
1.6 Budgetunderskott, lånebehov och statsskuld
Statens budgetsaldo utgör den viktigaste förklaringen till statsskuldens
förändring och storlek.
Statsskuldsförändringen under en given tidsperiod är lika med det totala
lånebehov som staten har att finansiera samt effekterna av de tillfälliga
bokföringstransaktioner av dispositiv karaktär som Riksgäldskontoret vidtar och
som påverkar redovisningen av statsskuldens storlek. RRV publicerar i sina
budgetprognoser fem gånger per år en prognos över statens upplåningsbehov för
pågående budgetår.
Riksgäldskontoret publicerar månadsvis upplåningsbehovet för två månader
framåt. Vid ett flertal tillfällen har kontoret även valt att offentliggöra sin
syn på lånebehovet för hela budgetåret. Under innevarande budgetår har myndig-
heternas prognoser uppvisat betydande skillnader. Ett gemensamt arbete mellan
myndigheterna för att utreda skillnaderna mellan myndigheternas respektive
prognoser har inletts. Det är angeläget att detta arbete fortsätter även i
framtiden och ambitionen bör vara att få ökad överensstämmelse mellan
myndigheternas prognoser.
Tabell 1.12 Lånebehov och statsskuld
Miljarder kronor
1993/94 1994/95 1995/96
18 mån
Budgetunderskott 177,1 160,9 213,6
Kassamässig korrigering 27,8 - -
SBAB - - -9,0
Riksgäldskontorets nettoutlåning:
CSN, studielån m.m. 7,3 8,0 10,8
Investeringslån till myndigheter -8,5 3,6 4,5
Tilläggspensionsavgift (inlåning) - -4,0 -16,0
Finansiering av underskott i Arbetsmarknads-
fonden inkl. ränta 36,7 31,2 -
Finansiering av underskott i Lönegarantifonden
inkl. ränta1 0,9 -0,4 -
Vasakronan AB m.m. (Byggnadsstyrelsen)13,8 0,8 -1,5
Lån till Sparbanksstiftelsen Första-3,8 - -
Infriat garantiåtagande Securum -13,1 - -
Bankstöd Retriva och Securum 3,8 - -4,8
Inlåning från myndigheter (räntekonto)- -3,0 -
Övrigt, netto -0,1 -4,7 1,1
Redovisningsteknisk korrigering -8,4 - -
Lånebehov 233,5 192,4 198,7
Skulddispositioner -15,5 2,4 -6,4
Statsskuldsförändring 218,0 194,8 192,3
Statsskuld vid utgången av respektive
budgetår 1 178,6 1 373,4 1 565,7
I relation till BNP 81,3 % 87,5 % -
Anm: Inbetalning markeras med minustecken.
1Fr.o.m. 1995/96 tillämpas bruttoredovisning och således redovisas
Arbetsmarknadsfonden och Lönegarantifonden inom statsbudgeten
Riksgäldskontoret har till uppgift att låna för att finansiera utgifter som
beslutats av riksdagen och som inte täcks av statsinkomster. Budgetunderskottet
utgör den viktigaste beståndsdelen i detta lånebehov (tabell 1.12). Det är
emellertid inte det redovisade budgetutfallet - som med några viktiga undantag
är baserat på inkomst-/utgiftsmässiga principer - som är relevant i det här
sammanhanget, utan i stället dess kassamässiga motsvarighet. Den motsvaras av
utfallet på statsverkets checkräkning i Riksbanken. I tabellen anges skillnaden
mellan redovisat budgetutfall och rörelserna på statsverkets checkräkning som
kassamässiga korrigeringar. Dessa korrigeringar kan i allmänhet endast göras i
efterhand när utfallen är kända. För prognoser antas att de kassamässiga flödena
är lika med budgetsaldot.
Mot bakgrund av att det successivt skett nedrevideringar av lånebehovet under
innevarande budgetår och att prognoserna historiskt sett ofta underskattar
förbättringen vid en konjunkturuppgång, kan lånebehovet för budgetåret 1994/95
slutligen komma att uppgå till en nivå som är lägre än ovanstående beräkning.
Riksgäldskontorets beräkning för innevarande budgetår talar också för att detta
kan bli fallet.
Riksgäldskontoret har en omfattande utlåning till affärsverk och myndigheter,
bl.a. till Centrala studiestödsnämnden för studielån. Riksgäldskontorets
utlåning påverkar inte statsbudgeten men väl statens lånebehov.
Budgetåret 1995/96 reduceras Riksgäldskontorets nettoutlåning med 16 miljarder
kronor, till följd av att kontoret förvaltar medel som överförs från AP-fonden i
enlighet med pensionsöverenskommelsen. Denna minskning av lånebehovet beräknades
i budgetpropositionen till 11,4 miljarder kronor. Skillnaden beror på att i
budgetpropositionen antogs att medel skulle föras över till en premiereserv
fr.o.m. september 1996. Nu görs bedömningen att inga medel kommer att betalas ut
under budgetåret.
De förändringar beträffande de statliga bostadslånen som aviserades i
propositionen om Enhetlig räntesättning och finansiering av statliga bostadslån
m.m. (prop. 1994/95:219) beräknas minska lånebehovet för 1995/96 (18 månader)
med ca 10 miljarder kronor.
Statsskuldens förändring påverkas därutöver av transaktioner av dispositiv
karaktär som Riksgäldskontoret gör. Dessa transaktioner, eller
skulddispositioner, är ofta betingade av tidsförskjutningar mellan de
kassamässiga betalningar statsskulden ger upphov till och redovisningen av
dessa. Valutaomvärderingar har störst betydelse för skulddispositionerna. Den
del av statsskulden som är placerad i utländsk valuta värderas löpande till
aktuella valutakurser samtidigt som avräkningen mot statsbudgeten enbart avser
de realiserade valutadifferenserna. Prognosen för skulddispositionerna
innehåller enbart beräknade realiseringar av valutadifferenser. De övriga
skulddispositionerna prognosticeras inte.
Upplåningsbemyndigande
Liksom föregående år bör riksdagen utfärda bemyndigande för regeringen enligt
lagen (1988:1387) om statens upplåning.
1.7 Kompletterande redovisning av statsskuldräntor
Över- respektive underkurser uppstår när Riksgäldskontoret emitterar stats-
obligationer som har en kupongränta som över- eller understiger den aktuella
marknadsräntan vid emissionstillfället.
Över- respektive underkurser är således nuvärdet av mellanskillnaden mellan den
kupongränta långivaren erhåller och den ränta han skulle ha fått om kupongräntan
varit lika stor som marknadsräntan. Regeringens reviderade budgetförslag baseras
på att över- och underkurser redovisas mot statsbudgeten vid
emissionstillfället, dvs. redovisningen är utgiftsmässig i enlighet med
principerna för redovisning mot statsbudgeten.
Tabell 1.13 Statsskuldräntor
Miljarder kronor
1994/95 1995/96 1995/96
12 mån 18 mån
Statsskuldräntor enligt regeringens
budgetförslag 125,3 115,0 132,0
Justering för periodiserade
över/underkurser -15,2 -8,9 -11,2
Justerade statsskuldräntor 110,1 106,1 120,8
För att tydliggöra den underliggande budgetutvecklingen görs även en
kompletterande kostnadsmässig redovisning, i vilken nettot av över- och
underkurser har fördelats ut över lånets löptid. För en utförligare beskrivning,
se bilaga 1.2.
1.8 Den långsiktiga konsekvenskalkylen
Finansdepartementet har sedan en lång tid tillbaka varje vår tagit fram en
långsiktig konsekvenskalkyl (LK), som presenterats i form av en bilaga till den
reviderande finansplanen. LK:n är en beräkning som sträcker sig fem år framåt i
tiden och beskriver utvecklingen av statens finanser under olika scenarier över
den ekonomiska utvecklingen förutsatt att inga nya politiska beslut fattas.
Syftet med LK:n har varierat över tiden men de senaste åren har det främsta
syftet varit att ligga grund för den kommande höstens budgetarbete.
Till följd av omläggningen från budgetårs- till kalenderårsbudgetering, som
sker i och med att budgetår 1995/96 förlängts till 18 månader, kommer inte något
traditionellt budgetarbete bedrivas under hösten 1995. Arbetet med 1997 års
budget inleds således först i början av 1996.
Det innebär att en LK beräknad under våren 1995 skulle vara alltför inaktuell
för att fungera som grund för 1996 års budgetarbete. Inför övergången till
kalenderbudgetår pågår ett utvecklingsarbete inom regeringskansliet för att
anpassa det årliga budgetarbetet till de nya krav som nu ställs på
budgetprocessen. Detta utvecklingsarbete kommer även att inkludera övervägande
av LK:ns funktion och innehåll.
Med anledning av vad som ovan sagts har Finansdepartementet, efter samråd med
finansutskottet, beslutat att inte presentera någon långsiktig konsekvenskalkyl
i 1995 års reviderade finansplan.
2 Finansfullmakten
Riksdagen har bemyndigat regeringen att för budgetåret 1994/95, om
arbetsmarknadsläget kräver det, enligt vissa villkor besluta om utgifter intill
ett sammanlagt belopp av 4 000 000 000 kronor (prop. 1993/94:150 bil. 1, bet.
1993/94:FiU20, rskr. 1993/94:453). Regeringen har inte beslutat om några
utgifter enligt denna finansfullmakt under innevarande budgetår.
Med hänsyn till arbetsmarknadsläget anser regeringen att det behövs en
finansfullmakt som beredskap för ytterligare sysselsättningsåtgärder utöver vad
som anvisats med anslag. Medel till åtgärder skall i första hand riktas mot
långtidsarbetslösa. Finansfullmakten bör också få användas för att tidigare-
lägga, utvidga eller påskynda investeringar som normalt finansieras med anslag
på statsbudgeten. Den bör också kunna disponeras för andra åtgärder som
regeringen bedömer kan ge en omedelbar effekt på sysselsättningen.
I det nuvarande konjunkturläget är det rimligt att beloppsramen för
finansfullmakten under budgetåret 1995/96 sänks jämfört med innevarande
budgetår. För budgetåret 1995/96 förordar regeringen en finansfullmakt intill
ett sammanlagt belopp av 2 000 miljoner kronor.
Regeringen avser att i samband med den allmänna översynen av budgetprocessen
återkomma till riksdagen beträffande den framtida regleringen av
finansfullmakten.
3 Årsredovisning för staten 1993/94
3.1 Inledning
Riksrevisionsverket (RRV) har för budgetåret 1993/94 upprättat en årsredovisning
för staten (RRV dnr 33-95-0549). Den omfattar dels balans- och resultaträkning
för staten, dels en sammanställning av den statliga sektorns tillgångar och
skulder.
Med staten avses i princip alla myndigheter under regering och riksdag. Här
ingår försäkringskassorna och fonder som redovisas av statliga myndigheter -
t.ex. arbetsmarknadsfonden och lönegarantifonden - men inte Riksbanken eller
AP-fonden.
Den statliga sektorn omfattar alla statliga verksamheter som staten har ett
väsentligt inflytande över. Med väsentligt inflytande menas i detta sammanhang
att staten har en ägarandel på minst 20 procent. Stiftelser ingår inte, då de är
självägande.
Principiellt kan balans- och resultaträkningarna för den juridiska personen
staten jämföras med motsvarande redovisning för en privatägd juridisk person
(ett företag) som har många verksamheter och arbetsställen. De statliga
myndigheterna utgör visserligen inte formellt en koncern, men då de har
självständiga ledningar och upprättar egna redovisningar skulle de sammantagna
kunna betraktas som en sådan. Vanligen brukar termen koncern annars användas för
att beteckna en grupp juridiska personer, t.ex. aktiebolag, under gemensamt
inflytande eller ägande.
I den av RRV sammanställda årsredovisningen skall balans- och resultat-
räkningarna för staten i princip vara konsoliderade, dvs. interna mellanhavanden
mellan myndigheter skall vara eliminerade. De kallas därför i de följande
"konsoliderad balansräkning" respektive "konsoliderad resultaträkning" för
staten, trots att denna benämning normalt inte används för en redovisning
avseende en enskild juridisk person utan endast i koncernredovisningen.
Det är första gången som det varit möjligt att göra sammanhållna konsoliderade
balans- och resultaträkningar för staten. Det innebär bl.a. att det saknas
jämförelsetal för tidigare år och att den presenterade redovisningen inte i alla
delar uppfyller kraven på enhetlighet och fullständighet. Trots dessa brister
innebär den ett viktigt steg framåt i arbetet med att förbättra informationen om
de statliga verksamheternas ekonomiska resultat och ställning. Till skillnad
från av RRV tidigare publicerade statistiska sammanställningar som benämnts
årsbokslut för staten baseras de aktuella konsoliderade balans- och resultaträk-
ningarna på av myndigheterna bokförda värden enligt bokföringsförordningen.
Sammanställningen av den statliga sektorns tillgångar och skulder kan ses som
ett embryo till vad som skulle kunna kallas en egentlig "koncernredovisning" för
staten, dvs. en konsoliderad redovisning för den statliga sektorn. Den omfattar
emellertid inte någon resultaträkning och kan inte heller i övrigt jämställas
med en utvecklad koncernredovisning. Det är dock - inte minst mot bakgrund av
debatten om statsskuldens storlek - av stort intresse att på detta sätt få
information om den samlade statliga sektorns förmögenhetsställning.
En årsredovisning för staten kan fylla många syften. För det första ger den en
samlad bild av statens resultat och ställning. Det finns andra källor som ger
liknande information, främst statsbudgeten och nationalräkenskaperna, men
årsredovisningen har flera fördelar framför dessa. Jämfört med statsbudgeten ger
den en betydligt mer analytisk framställning av myndigheternas och statens
ekonomi. Statsbudgeten omfattar dessutom inte hela staten. Till skillnad från
nationalräkenskaperna kan årsredovisningen brytas ned på myndighetsnivå.
För det andra ger en enhetlig redovisning som kan sammanställas på olika nivåer
underlag för effektivare styrning, kontroll och utvärdering. Möjligheten att
bryta ned den ekonomiska redovisningen på operativa enheter anses ofta vara en
central förutsättning för att kunna förmedla ekonomiska krav från högsta till
lägsta nivå i en organisation. Det brukar uttryckas som att en kravkedja skall
skapas mellan organisationens alla nivåer.
För det tredje kan på sikt en årsredovisning för staten användas som underlag
för analyser av olika slag. Det kan exempelvis gälla hur intäkter, kostnader och
förmögenhet påverkas av ränteutvecklingen.
3.2 Redovisningsprinciper
De konsoliderade balans- och resultaträkningarna för staten har blivit möjliga
att utarbeta genom de förändringar av myndigheternas redovisning som ägt rum
under senare år. Från och med räkenskapsåret 1993/94 avger samtliga myndigheter
balans- och resultaträkningar. Det har dock inte varit möjligt att tillämpa de
nya redovisningsprinciperna fullt ut för det aktuella räkenskapsåret.
Följande avvikelser från bokföringsförordningens generella regler kan nämnas:
- skatteuppbörd och transfereringar redovisas i huvudsak
kassamässigt
- vägar och järnvägar och huvuddelen av försvarets
anläggningstillgångar har inte tagits upp som tillgångar
- fordringar och skulder, respektive intäkter och kostnader
inom staten har inte kunnat elimineras fullt ut.
Vidare har inte statens pensionsåtaganden för kompletteringspensioner till
statligt anställda tagits upp som skuld då slutgiltig ställning inte tagits till
hur dessa poster skall redovisas.
Därutöver kan nämnas att tillgångar med svårbestämbara ekonomiska värden som
nationalparker, museisamlingar och krigsmateriel inte redovisas över huvud
taget.
Vissa tillgångar som inte ingår i myndigheternas bokslut har värderats till en
beräknad nukostnad. Dessa tillgångar är vägar, järnvägar, ej bokförda försvars-
anläggningar och pensionsskulder avseende statliga kompletteringspensioner. Även
vissa andra poster - främst statens innehav av aktier - har värderats till
nukostnad som ett komplement till den bokföringsmässiga värderingen.
Med nukostnad avses för materiella anläggningstillgångar återanskaffningsvärdet
minus avskrivningar och för aktier bolagens eget kapital plus 70 procent av
obeskattade reserver. Nukostnaden avser att ge en bättre bild av tillgångarnas
och skuldernas marknadsvärden än de bokförda värdena.
3.3 Statens resultat, tillgångar och skulder 1993/94
I avsnitt 3.3.1 sammanfattas de konsoliderade balans- och resultaträkningarna
för staten och i avsnitt 3.3.2 behandlas sammanställningen av hela den statliga
sektorns tillgångar och skulder.
62
3.3.1 Konsoliderad resultat- och balansräkning för staten
Resultaträkning
Resultaträkningen visar ett kraftigt negativt resultat - minus 220 miljarder
kronor - för budgetåret 1993/94. Även om resultaträkningen till stor del är
upprättad enligt samma principer som företagens redovisningar så är det inte
meningsfullt att beräkna sådana nyckeltal som brukar användas vid traditionell
räkenskapsanalys. Exempelvis är "nettomarginalen" minus 40 procent.
Det finansiella nettot utgörs i huvudsak av Riksgäldskontorets finansiella
intäkter och kostnader. Riksgäldskontorets redovisning bygger på kostnadsmässiga
principer och skiljer sig därmed från den kassamässiga redovisningen i
statsbudgeten. En utförligare redogörelse för redovisningen av
statsskuldräntorna lämnas i bilaga 1.3 till denna proposition. En skillnad mot
företagens redovisning är att orealiserade valutakursvinster på långfristiga lån
ingår i Riksgäldskontorets resultat.
Tabell 3.1 Resultaträkning för staten 1993/94
Miljarder kronor
Verksamhetens intäkter
Skatter m.m. 465,1
Avgifter m.m. 54,8
Bidrag, utbetaln. från AP-fonden m.m. 39,9
Summa intäkter 559,7
Verksamhetens kostnader
Transfereringar och bidrag 531,4
Driftkostnader 141,8
Avskrivningar 18,2
Summa kostnader 691,4
Verksamhetens resultat -131,7
Finansiellt netto -88,6
Årets resultat -220,2
Huvuddelen av statens kostnader utgörs av transfereringar. Den utan jämförelse
största posten är ålderspensioner. Därnäst följer skatteutjämningsbidrag till
kommuner, arbetslöshetsersättningar och räntebidrag. Driftkostnaderna består i
huvudsak av personal- och lokalkostnader, samt krigsmateriel. En grov uppdelning
av statens kostnader visas i tabell
3.2.
63
Tabell 3.2 Översiktlig specifikation av statens kostnader 1993/94
Miljarder kronor
Transfereringar 531,4
Därav:
- Ålderspensioner inkl. ATP 142,4
- Skatteutjämningsbidrag till kommuner 47,5
- Arbetslöshetsersättning inkl. KAS 44,5
- Räntebidrag m.m. 43,9
- Förtidspensioner och sjukbidrag 37,0
- Barnbidrag och bidragsförskott, m.m. 27,0
- Föräldraförsäkring m.m. 20,2
- Sjukvård m.m. 18,9
- Sjukpenning och rehabilitering 18,6
- Pensioner till f.d. statsanställda 16,4
- Bidrag till Samhall, folkbildning m.m. 11,9
- Arbetsmarknadspolitiska åtgärder 11,4
- Stöd till jordbruket m.m. 9,7
- Arbetsskadeförsäkring m.m. 8,8
- Studiestöd 8,2
- Stöd till Gota och Sparbanken 7,8
- Övrigt 57,2
Driftkostnader 141,8
Därav:
- Försvaret inkl. krigsmateriel 38,9
- SJ, Banverket och Vägverket 20,7
- Polisen 11,0
- Riksskatteverket 6,7
- Riksförsäkringsverket inkl. försäkringskassorna5,4
- Övriga myndigheter 59,1
Balansräkning
Balansräkningen för staten skall ge en bild av statens förmögenhetsställning vid
utgången av räkenskapsåret. Den 30 juni 1994 uppgick statens nettoförmögenhet,
dvs. motsvarigheten till ett företags bokförda egna kapital, till minus 924
miljarder kronor i bokförda värden och till minus 763 miljarder kronor vid en
värdering till nukostnad.
Därtill hade staten garantiåtaganden för kapitalskulder på 161 miljarder
kronor. Statens balansräkning i sammandrag visas i tabell 3.3.
64
Tabell 3.3 Balansräkning för staten per 1994-06-30
Miljarder kronor
Bokförda Beräknad
värden nukostnad
Omsättningstillgångar m.m. 109,3 110,5
Finansiella anläggningstillgångar 225,1 360,6
Järnvägar, vägar .. 114,9
Övriga anläggningstillgångar 63,6 93,9
Summa tillgångar 398,0 679,9
Kortfristiga skulder m.m. 131,6 131,6
Avsatt till pensioner .. 73,1
Långfristiga skulder 1190,1 1237,7
Nettoförmögenhet (eget kapital) -923,7 -762,5
varav:
- årets resultat (-220,2)
Summa skulder och eget kapital 398,0 679,9
Garantiåtaganden 161,2
De konsoliderade balans- och resultaträkningarna för staten räkenskapsåret
1993/94 visar sammanfattningsvis att statens finansiella ställning är
mycket svag. Resultaträkningen visar ett stort underskott och balansräkningen en
kraftigt negativ nettoförmögenhet. Därmed bekräftas i allt väsentligt den bild
av statens finanser som framkommer i statsbudgetens och nationalbudgetens
utfallsrapportering. En rapportering enligt bokföringsmässiga principer kan
således inte förändra bedömningen av det statsfinansiella läget. Tvärtom stärker
den slutsaten att en fortsatt stram finanspolitik är nödvändig.
3.3.2 Statliga sektorns tillgångar och skulder
I sammanställningen över den statliga sektorns tillgångar och skulder ingår
varje verksamhets tillgångar och skulder med så stor del som motsvarar statens
ägarandel.
Den statliga sektorns sammanlagda förmögenhet framgår av tabell 3.4.
Även om till staten adderas statliga bolags, Riksbankens och AP-fondens
förmögenheter kvarstår för år 1993 en nettoskuld på 251 miljarder kronor vid en
bokföringsmässig värdering och en nettoskuld på 228 miljarder kronor vid en
nukostnadsvärdering.
Mellan åren 1992 och 1993 minskade den statliga sektorns bokföringsmässiga net-
toförmögenhet med omkring 200 miljarder kronor. Staten (myndigheterna) svarade
för mer än hela denna förmögenhetsminskning medan övriga delar av den statliga
sektorn tillsammans redovisar en ökning.
65
Tabell 3.4 Den statliga sektorns förmögenhet (egna kapital) vid utgången av
året
Miljarder kronor
1992 1993
Bokförda värden
Staten (myndigheter) -692 -924
Statliga bolag exkl. finansinstitut 73 88
Statliga finansinstitut 26 41
Riksbanken 64 83
AP-fonden 507 534
Eliminering av interna poster (ej fullständig)-42 -58
Totalt -49 -251
Nukostnad
Totalt -228
Sammanställningens uppgifter om den statliga sektorns nettoförmögenhet bör av
flera skäl tolkas med försiktighet.
För det första är värderingen av flera av de statliga tillgångarna osäker. Det
gäller särskilt de beräknade värdena för vägar, järnvägar m.m. Värderingen av
skulderna är däremot betydligt säkrare och grundas i huvudsak på marknadsnote-
ringar. Vidare baseras sammanställningen på årsedovisningar som grundas på något
olika redovisningsprinciper och avser olika räkenskapsperioder. Uppgifterna för
staten avser budgetår medan redovisningarna för bolagen, Riksbanken och
AP-fonden avser kalenderår.
För det andra är flera av tillgångarna till stor del reserverade för särskilda
ändamål. Riksbankens förmögenhet är exempelvis en nödvändig förutsättning för
penning- och valutapolitiken. Den kan därför inte tas i anspråk för att amortera
statens skulder. Delar av ränteinkomsterna kan dock eventuellt användas för att
betala räntorna på dessa skulder. Av särskilt intresse i detta sammanhang är
AP-fondens förmögenhet. Ett synsätt är att dessa tillgångar avser gjorda
pensionsåtaganden på liknande sätt som livförsäkringsbolagens tillgångar svarar
för gjorda pensionsutfästelser. AP-fondens medel skulle då inte vara
tillgängliga för att reducera statens skuldsättning eller räntekostnader. Ett
annat synsätt är att ATP-systemet är ett s.k. fördelningssystem som bara behöver
en mindre förmögenhet som buffert för oväntade variationer i pensionsutbetal-
ningarna. De överskjutande tillgångarna skulle enligt detta alternativa synsätt
kunna användas för att reducera statsskulden. Det kan nämnas att gjorda
utfästelser inom ATP-systemet motsvarar en aktuariemässigt beräknad pensions-
skuld på omkring 4 000 miljarder kronor.
För det tredje hävdas ibland att vissa statliga tillgångar som inte kan avyt-
tras bör tas upp som förmögenhet, exempelvis konstskatter. Sådana tillgångar kan
varken användas för att betala räntor eller amortera statens skulder och bör
därför inte ingå i en redovisning av statens nettoförmögenhet.
Slutsatsen är att uppgifter om den statliga sektorns nettoförmögenhet kan ge en
alltför positiv bild av statsskuldsituationen - trots att nettoförmögenheten är
kraftigt negativ. Delar av tillgångarna är inte tillgängliga för att reducera
statsskulden och ger inte heller avkastning som kan användas för räntebetal-
ningar. Mycket talar därför för att analyser av statens skuldsättning bör ta sin
utgångspunkt i statsskulden och att kvittning mot olika tillgångar bör ske i
endast begränsad omfattning.
4 Ekonomisk styrning av statlig verksamhet
4.1 Regeringens bedömning och åtgärder med anledning av
revisionens iakttagelser 1994
RRV granskar och avger revisionsberättelser för myndigheter, stiftelser, bolag
och andra organisationer.
Innevarande budgetår har RRV uttalat sig om drygt 400 organisationer. RRV:s
revision har resulterat i 31 revisionsberättelser med invändning, varav 29 avser
myndigheter, en avser ett bolag och en avser en kyrklig organisation. Antalet
revisionsberättelser med invändningar har ökat något i förhållande till
föregående år. Även antalet revisionsrapporter till styrelserna har ökat.
Regeringskansliets revisionskontor gör motsvarande årlig revision av
departementen (inkl. utrikesförvaltningen), regeringskansliets förvaltnings-
kontor, RRV och Svenska institutet. Revisionskontorets granskning har inte för-
anlett någon invändning.
I budgetpropositionen (prop. 1994/95:100 bil. 1) redogjorde regeringen
kortfattat för RRV:s rapport från år 1994 om resultatet av revisionen och det
ekonomiadministrativa läget. Vidare anmäldes att regeringen skulle återkomma i
kompletteringspropositionen med en närmare redovisning av vilka åtgärder som
vidtas med anledning av att RRV lämnat revisionsberättelse med invändning eller
på andra grunder visat på förhållanden som bör åtgärdas.
En självklar utgångspunkt för regeringens beredning är att bristfällig eller
ineffektiv användning och redovisning av statliga medel inte kan accepteras. Att
erhålla revisionsberättelse med invändning är allvarligt då det riskerar att
leda till att skattebetalarnas förtroende för statsförvaltningen minskar. Den
ökning av antalet invändningar som skett de senaste två åren måste brytas.
Regeringen förutsätter härvid att ansvariga styrelser och chefer för de statliga
myndigheterna, bolagen och stiftelserna gör sitt yttersta för att tillse detta.
Regeringen bedömer att de åtgärder som redovisas i det följande bör medföra att
grunderna för de brister som revisionen identifierat undanröjs. Redovisningen
har strukturerats efter olika problemområden. Regeringens bedömning och åtgärder
med anledning av RRV:s iakttagelser inom Utbildningsdepartementets område redo-
visas emellertid i ett separat avsnitt, bl.a. i syfte att ge plats för en upp-
följning av vissa av de problem som uppmärksammades inom detta område vid 1993
års revision.
Åtgärder med anledning av att RRV påvisat brister av mer principiell
natur
Frågor av generell karaktär
RRV:s revision har visat att flertalet myndigheter har haft svårt att relatera
resultatet av verksamheten till verksamhetsmål och att koppla samman den
ekonomiska redovisningen med redovisningen av verksamheten. Resultatstyrningen
förutsätter att resultatet bedöms i förhållande till uppsatta mål. Regeringen
anser att både målformuleringar och bedömningen av resultatet i förhållande till
målen måste förbättras. En interdepartemental arbetsgrupp har i februari 1995
lagt fram förslag till åtgärder för att stärka genomförandet av resultat-
styrningen (Ds 1995:6). I rapporten har bl.a. de problem som RRV visat på
uppmärksammats. Arbetsgruppens förslag bereds för närvarande inom
Finansdepartementet (dnr Fi95/1458). Regeringen avser att återkomma till
riksdagen under 1995 med en redovisning av de åtgärder som vidtas för att
resultatstyrningen skall fungera fullt ut.
RRV har vidare uppmärksammat problem som följer av bristande jämförbarhet i
resultatinformation för myndigheter som har samma verksamhetsuppdrag men där
central myndighet saknas. Regeringen vill, mot bakgrund av verkets iakttagelse,
understryka att en förutsättning för statsmakternas möjligheter att bedöma
resultatet inom olika sektorer är att berörda myndigheters redovisningar är
baserade på samma grunder och har ett enhetligt informationsinnehåll. Inom
universitets- och högskoleområdet och länsstyrelseområdet pågår ett utvecklings-
arbete för att öka jämförbarheten mellan myndigheter med samma verksamhetsupp-
drag. Regeringen kommer att följa utvecklingsarbetet och verka för att möjlig-
heterna till jämförbarhet och därmed till rättvisande tolkning av informationen
tillgodoses inom dessa och andra berörda områden.
Vidare har RRV uppmärksammat att omläggningen till nya finansiella styrmetoder
skapar vissa problem inom kapitalförsörjningsområdet vad gäller bristande
regelefterlevnad vid myndigheterna. Det gäller bl.a. tillämpning av
bestämmelserna om att ta upp lån i Riksgäldskontoret för att finansiera
anläggningstillgångar och att administrera såväl räntebelagda som icke
räntebelagda medel. Flera myndigheter, särskilt de mindre myndigheterna,
uppfattar regelverket om kapitalförsörjning och redovisning som betungande i
förhållande till den verksamhet som bedrivs.
Utgångspunkten för den nya finansiella styrningen har varit att tydliggöra
ansvaret för samtliga kostnader i den verksamhet som orsakat kostnaderna, att
skapa förutsättningar för rationella investeringsbeslut samt att kunna få en
fullgod återredovisning av medelsanvändningen och den ekonomiska ställningen i
staten. Mot denna bakgrund kommer regeringen att vara restriktiv med
förändringar av regelverket. Emellertid skall naturligtvis reglerna utformas så
enkelt som möjligt för att underlätta en ändamålsenlig tillämpning. En löpande
översyn av befintliga förordningar inom området görs av Finansdepartementet.
Ofta torde det dock handla om verksamhetsföreskrifter liksom kompetenshöjande
insatser för att undanröja brister. RRV genomför för närvarande en översyn av
bl.a. kapitalförsörjningsbestämmelserna för att pröva om rutiner som av myndig-
heterna uppfattas som krångliga kan ändras eller om andra åtgärder kan vidtas
utan att effekten av de finansiella styrmetoderna minskas. I övrigt utgår
regeringen från att de åtgärder som bl.a. RRV kan vidta genom utvecklade
föreskrifter, råd och stöd undanröjer de påvisade problemen.
RRV:s granskning har föranlett verket att rekommendera att affärsverkens
redovisning av leasingåtaganden förbättras. Regeringen vill understryka vikten
av en god och rättvisande redovisning av de ekonomiska förpliktelser som är
förknippade med den statliga verksamheten. Sedan RRV avgav sin rapport har de
principer som skall gälla för hur leasing-
åtaganden skall redovisas klarlagts genom att kompletteringar till före-
skrifterna till bokföringsförordningen har beslutats av RRV. Regeringen utgår
från att de brister som RRV identifierat därmed undanröjs.
RRV har vidare konstaterat att affärsverkens rätt att ingå leasingavtal bör
förtydligas. Det finns också, enligt RRV, behov av att för affärsverken för-
tydliga avkastningskraven samt att se över styrelsernas sammansättning. Dessa
rekommendationer avser principfrågor som rör den närmare utformningen av statens
styrning av affärsdrivande verksamhet, vilka är relevanta inte bara för
affärsverken utan även för bolag och andra statliga eller statligt ägda
affärsdrivande organ. Regeringen avser att göra en översyn av styrningen av
affärsdrivande versamhet och därvid beakta det underlag som tagits fram.
Regeringen avser dock inte, som RRV föreslår, att nu ompröva behovet av affärs-
verksformen som sådan.
RRV har även påtalat att det kan finnas skäl att samordna frågor som rör
statens ägande av bolag inom en central funktion i regeringskansliet. Regeringen
delar RRV:s uppfattning att det är angeläget att den ägarstyrning av bolag som
utövas inom de olika departementsområderna är samordnad. I syfte att utveckla
ägarstyrningen och öka samordningen i beredning och beslut i ägarfrågor inom
regeringskansliet har en interdepartemental referensgrupp bildats vilken inlett
en översyn av dessa frågor. Sedan översynen har slutförts, planerar regeringen
att till hösten redovisa resultatet för riksdagen.
Verket har vidare pekat på att det föreligger oklarheter huruvida regeringens
godkännande erfordras för samtliga typer av privatiseringar. RRV rekommenderar
att regeringen regelmässigt bör besluta i frågor som innebär avhändande av
väsentliga tillgångar eller verksamheter t.ex. i form av försäljning eller
överlåtelse förknippat med avtal att återköpa tjänster. RRV:s påpekande rör
frågor som behandlas bl.a. i betänkandet om statliga myndigheters avtal (SOU
1994: 136). Förslaget har remissbehandlats och är för närvarande föremål för
beredning inom Finansdepartementet (dnr Fi94/3530). Regeringen avser vidare att
uppdra åt en särskild utredare att närmare överväga behovet av att genom lag
stärka den rättsliga regleringen av budgetprocessen och hur en sådan lag skulle
kunna utformas. Frågan om tydliggörande av kompetensfördelning när det gäller
beslut om överlåtelse av statliga tillgångar (och skulder) mellan riksdag, rege-
ring och myndighet avses att ingå i utredarens uppdrag.
Myndigheternas internkontroll uppvisar enligt RRV fortfarande klara brister.
Som redovisats för riksdagen i årets budgetproposition anser regeringen att
detta förhållande är oacceptabelt. Regeringen avser bl.a. att genom förordning
besluta om striktare krav på införande av intern revision vid de statliga
myndigheterna. Förordningen skall träda i kraft den 1 juli 1995.
I sammanhanget kan nämnas att regeringen även uppmärksammat RRV:s iakttagelse
att det finns anledning att särskilt prioritera kontrollfunktioner inom
transfererings- och uppbördsmyndigheter och -system för att på ett bättre sätt
tillvarata det statsfinansiella intresset. En allmänt svag myndighetsbevakning
av statens ekonomiska intressen liksom system som riskerar att leda till
bidragsfusk och annat undandragande av statliga medel kan inte accepteras. Rege-
ringen vill peka på att avsikten med införandet av intern revision är att höja
kvaliteten på myndigheternas egen kontroll av bl.a. medelshanteringen. Vidare
genomför RRV för närvarande, på regeringens uppdrag, en kartläggning av
förekomsten av fusk med förmåner och bidrag av såväl social karaktär (i första
hand socialförsäkringen) som vad gäller arbetslöshetsersättning och kontant
arbetsmarknadsstöd. Syftet är att kartlägga fuskets omfattning och karaktär.
Svagheter i regelsystem och dess tillämpning skall analyseras. Det finns, enligt
regeringen, ett behov av att mer systematiskt gå igenom samtliga berörda
regelsystem och deras handläggning för att pröva balansen mellan medborgarnas
rättigheter och deras skyldigheter gentemot det allmänna, hur statens åtagande
inom respektive område formulerats och hur statens möjligheter till kontroll
tillgodosetts. Regeringens åtgärder kommer att bero bl.a. på resultaten av RRV:s
pågående utredning.
RRV pekar i sin årliga rapport också på behovet av en effektivisering av
myndigheternas informationsförsörjning och användning av informationsteknik.
Regeringen delar RRV:s bedömning.
I 1994 års budgetproposition (prop. 1993/94:100 bil. 1 och bil. 8) underströk
den dåvarande regeringen den offentliga sektorns roll i utvecklingen av en
elektronisk infrastruktur för informationsförsörjning. Som utgångspunkt för det
fortsatta arbetet angavs också vissa riktlinjer för förvaltningens
informationsförsörjning. En uppföljning gjordes i årets budgetproposition (bil.
8) där regeringen redovisade inriktningen av ett program för att förnya den
offentliga förvaltningen genom ökad användning av informationsteknik. Programmet
syftar till att utveckla gemensamma strategier och stödja erfarenhetsutbyte
mellan statliga myndigheter, kommuner och landsting.
RRV har pekat på behovet av att förenkla och förtydliga gällande författningar
som rör bisysslor. Detta gäller särskilt ansvarsfördelningen för uppföljning och
kontroll av de anställdas bisysslor. Enligt RRV:s mening bör ett regelsystem
övervägas som ger arbetsgivaren rätt att kräva att samtliga bisysslor
inrapporteras.
Frågan om bisysslor har nyligen behandlats i propositionen En ändrad
lagstiftning för statsanställda m.fl. (prop. 1993/94:65, bet. 1993/94: AU16,
rskr. 1993/94:257). Något behov av ändringar i bl.a. reglerna om s.k.
förtroendeskadliga bisysslor ansågs därvid inte föreligga utan reglerna fördes i
sak oförändrade över till den nya lagen (1994:260) om offentlig anställning.
Regeringen kommer emellertid, mot bakgrund av bl.a. RRV:s iakttagelser inom
universitets- och högskoleområdet, överväga om verkets förslag i fråga om
handläggningen om bisysslor bör leda till några förändringar på sikt.
Vissa frågor inom några departementsområden
Inom Miljödepartementets område har, liksom förra året, inte någon myndighet
fått revisionberättelse med invändning. Den ekonomiadministrativa kompetensen
vid de granskade myndigheterna är dock skiftande. Några av myndigheterna ligger
långt framme beträffande ekonomistyrning, värderingsfrågor och budgetuppfölj-
ning. Bland dessa nämns särskilt Statens lantmäteriverk och Centralnämnden för
fastighetsdata. Regeringen anser att myndigheterna inom området generellt bör
arbeta vidare med att konkretisera sina verksamhetsmål och att utveckla
prestations- och kvalitetsmått. Ett exempel härpå är det arbete som har
bedrivits i en arbetsgrupp med företrädare för Statens naturvårdsverk,
Miljödepartementet, Finansdepartementet och Riksrevisionsverket. Arbetsgruppen
har arbetat med att göra verksamhetsmålen för Naturvårdsverket mera
ändamålsenliga, konkreta och mätbara.
Inom Kulturdepartementets område har RRV bl.a. uppmärksammat brister i den
interna kontrollen, styrningen och uppföljningen, dock ej så grava att de
föranlett revisionsberättelse med invändning. Departementet har som ett led i
dialogen om mål- och resultatstyrningen, anordnat seminarier för myndigheterna
och institutionerna för att tydliggöra redovisningskraven inför den fördjupade
anslagsframställningen 1996 samt för att bereda verksamhetsmål m.m. inför
regleringsbrevet 1995/96.
RRV har i sin årliga rapport avseende Försvarsdepartementets område bl.a.
påpekat att myndigheternas resultatredovisningar uppvisar brister i förhållande
till regeringens krav. Det är av mycket stor vikt att myndigheternas verksamhet
går att bedöma på ett rättvisande sätt. Resultatredovisningarna har en
nyckelroll i detta sammanhang. Som ett led i att utveckla
resultatredovisningarna så att de motsvarar regeringens krav aviserade
regeringen i budgetpropositionen (prop. 1994/95:100 bil. 5) en konferens för
ekonomiansvarig personal inom Försvarsdepartementets område. Konferensen
genomförs i två etapper under våren 1995. Vidare har hanteringen av förskott
inom Försvarsmakten lyfts fram i RRV:s rapport. Regeringen har uppmärksammat
problemet redan i årets budgetproposition (prop. 1994/95:100 bil. 6 s.99).
Frågan bereds för närvarande inom regeringskansliet med utgångspunkten att de
kostnader som faller på staten vid förskottsgivning skall beaktas till fullo.
I juni bildades stiftelsen Riskcentrum. Stiftare var Handelskammaren i Värmland
och Karlstad kommun. Enligt stadgarna är Länsstyrelsen i Värmlands län, Statens
Räddningsverk och Högskolan i Karlstad representerade i styrelsen för
Riskcentrum. RRV anser att Länsstyrelsen och Räddningsverket genom sitt
engagemang kringgår statsmakternas i olika sammanhang uttalade restriktioner
rörande stiftelser. Regeringen har för avsikt att följa frågan.
Även inom Näringsdepartementets område har arbetet med att utveckla
resultatdialogen med myndigheterna givits hög prioritet vilket resulterat i
kompetensutvecklingsinsatser för handläggare, projektlagd verksamhet och närmare
och tätare dialog med myndigheterna, främst med avseende på regleringsbrev och
årsredovisningar. Departementet kommer att ge särskild prioritet åt
resultatredovisningarna inför nästa årsredovisningstillfälle.
Vad beträffar socialförsäkringsadministrationen inom Socialdepartementets
område anser regeringen att det finns anledning att skärpa kraven på
resultatstyrning och på tillsynen över hur reglerna tillämpas och utvecklas. Som
anförs i årets budgetproposition skall en översyn av
socialförsäkringsadministrationen göras. Ansvaret för samordning av
rehabiliteringsåtgärder och insatser för att begränsa behovet av ersättning vid
sjukdom och handikapp har gett socialförsäkringsverksamheten en mer sammansatt
karaktär. Härtill kommer de generella kraven på uppföljning och utvärdering.
Översynen utförs bl.a. mot bakgrund härav.
Vidare anser RRV att försöken att styra missbrukarvården genom riktade
statsbidrag inte varit lyckosamma. Det har inte bidragit till att stimulera
öppna vårdinsatser i den omfattning som önskats. Som framgår i
Socialdepartementets bilaga i denna proposition föreslår regeringen att
huvuddelen av statsbidraget till missbrukar- och ungdomsvård läggs in i det nya
utjämningsbidraget till kommunerna. För att behålla möjligheten att påverka ut-
vecklingen inom dessa vårdområden föreslås att de särskilda utvecklingsmedlen
finns kvar. Dessa bör disponeras av länsstyrelserna i form av riktade bidrag
till sådana verksamheter som bedöms behöva utvecklas.
I RRV:s årliga rapport avseende Jordbruksdepartementets område föreslår verket
att det bör prövas om inte ränta skall utgå på belopp som bidragsmottagare
felaktigt erhållit. RRV har konstaterat att återkrav på felaktigt utbetalda
bidrag endast avser kapitalbeloppet och att bidragsmottagare därför räntefritt
kan förfoga över felaktigt erhållna belopp en längre tid. Regeringen har tagit
fasta på RRV:s synpunkter och för nu in regler om ränta i samtliga nya
författningstexter avseende bidragsutbetalningar.
Inom Justitiedepartementets område har RRV uppmärksammat regeringen på att
bristen på helhetssyn och samordning inom rättsväsendet kan medföra risk för
ineffektiv styrning och bristfälligt resursutnyttjande. Sett utifrån ett
övergripande perspektiv är det, enligt RRV, möjligt att betrakta delar av
rättsväsendet som ett produktionssystem. I detta system handläggs ärenden från
brottsanmälan till verkställande av påföljd. För att rättsväsendet skall fungera
effektivt i de enskilda stegen i denna process krävs, enligt RRV, en helhetssyn
på den administrativa styrningen.
I sammanhanget kan noteras att regeringen tillsatt en utredning med uppgift att
ta fram en samlad resultatredovisning för det kriminalpolitiska området. Ett
syfte med en sådan resultatredovisning är att den skall kunna ge ett bättre
underlag för bedömningen av vilka insatser som ger bäst resultat i förhållande
till de kriminalpolitiska målen.
Inom Arbetsmarknadsdepartementets område har RRV i sin årliga rapport
uppmärksammat regeringen på behovet av åtgärder för styrning och uppföljning vid
Invandrarverket. Regeringen kommer att ta ställning till eventuella åtgärder när
resultatet av RRV:s pågående huvudstudie av Invandrarverkets ekonomi- och
resultatstyrning föreligger. RRV har även i vissa fall ifrågasatt
Invandrarverkets tillämpning av långa uppsägningstider och avtal om
avgångsvederlag. Regeringen förutsätter att Invandrarverket följer de generella
anvisningar som gäller för statliga myndigheter.
Regeringens åtgärder med anledning av revisionsberättelser med
invändning
Invändningar med anledning av att resultatredovisning saknats eller varit
bristfällig
RRV har lämnat invändning i revisionsberättelsen över Statens arbetsgivarverks
(numera Arbetsgivarverket, AgV) årsredovisning. Enligt RRV har gällande regler
och vedertagen praxis för den finansiella redovisningen i många fall inte
följts. Resultatredovisningen ger inte en fullständig bild av verkets mål och
slutprestationer. RRV:s bedömning skall ses mot bakgrund av att det är tredje
året som Statens arbetsgivarverk upprättat resultatredovisning.
AgV:s styrelse har inkommit till regeringen med en skrivelse där man redovisar
vilka åtgärder som har vidtagits och vilka anmärkningar som är föremål för
åtgärder med anledning av RRV:s revisionsberättelse. Regeringen konstaterade
redan i budgetpropositionen att kritik riktats, att regeringen instämmer i
kritiken och att bristerna skall tas upp i en dialog med AgV:s ledning.
Regeringen konstaterade vidare att AgV:s nya och delvis unika organisation
ställer särskilda krav på resultatredovisningen. Regeringen avser att diskutera
denna fråga med AgV:s ledning och i sammanhanget försäkra sig om att
statsmakternas behov av resultatinformation tillgodoses. Efter avslutade
diskussioner med AgV, och efter en utvärdering av de åtgärder som myndigheten
vidtagit, kommer regeringen att ta ställning till eventuellt ytterligare
åtgärder.
Försvarets forskningsanstalt har inte redovisat verksamhetsmål för de olika
verksamhetsgrenarna och har inte heller på ett tillfredsställande sätt redovisat
hur resultatet har utvecklats per verksamhetsgren. Inför innevarande budgetår
har regeringen beslutat om verksamhetsgrenar och överlåtit åt myndigheten att
själv besluta om verksamhetsmål. Mot denna bakgrund utgår regeringen från att
resultatredovisningen från och med nu kommer att uppfylla ställda krav på
resultatinformation. Regeringen avser att i regleringsbrev för nästa budgetår
fastställa såväl verksamhetsgrenar som verksamhetsmål för myndigheten.
Riksförsäkringsverket (RFV) har fått invändning på grund av att
resultatredovisningen saknar väsentlig information vad avser analys av resultat
i förhållande till målen, väsentliga slutprestationer och kvaliteten i
slutprestationerna. I övrigt har årsredovisningen bedömts rättvisande.
Regeringen anser att RRV:s invändningar är av sådan art att skyndsamma åtgärder
krävs för att förbättra resultatredovisningen. Ett utvecklingsarbete i detta
syfte bedrivs för närvarande i samarbete mellan Socialdepartementet, RRV och
RFV. Regeringen avser också att ange verksamhetsmål och indelning i
verksamhetsgrenar för nästa budgetår i regleringsbrevet. Enligt RFV har
samarbetet med försäkringskassorna utökats för att förbättra utformningen av den
gemensamma delen av resultatredovisningen. Inom RFV pågår vidare särskilda
utbildningsaktiviteter kring årsredovisningen. Avsikten är att kommande resul-
tatredovisningar i betydligt högre utsträckning skall analysera försäk-
ringsutgifterna, redovisa det resultat som socialförsäkringsadministrationen
presterat jämte innehålla en analys av resultaten i förhållande till målen, vä-
sentliga slutprestationer och kvalitet. Vidare skall resultatet av RFV:s egen
verksamhet tydligare framgå. Regeringen följer utvecklingen och förväntar sig
att resultatredovisningarna framdeles kommer att motsvara regeringens krav.
Invändningar med anledning av otillfredsställande ekonomiadministration
vid större ombildningar av myndigheters verksamhet
Fortifikationsförvaltningens resultatredovisning uppfyller inte ställda krav.
Vidare har kreditramen överskridits med 31,7 miljoner kronor vilket belastat
statsverkets checkräkning utan regeringens medgivande. Myndigheten har varit
föremål för omstruktureringsåtgärder i samband med att Fortifikationsför-
valtningens avvecklades och Fortifikationsverket i stället inrättades vilket
torde ha föranlett en del av bristerna. Regeringen har i regleringsbrevet för
budgetåret 1994/95 givit Fortifikationsverket i uppdrag att lämna förslag till
förbättrad resultatredovisning. Ett förslag har lämnats från verket. Förslaget
visar att ett utvecklingsarbete pågår inom verket och att resultat kommer att
redovisas i årsredovisningen för innevarande budgetår. Regeringen avser dessutom
att återkomma i frågan i regleringsbrevet. När det gäller överskridandet av
kreditramen, som nu enligt ett yttrande från myndigheten har reglerats, har
myndighetens rutiner förbättrats. Regeringen avser att hålla sig noga informerad
om utvecklingen.
RRV har vidare lämnat revisionsberättelse med invändning för den förutvarande
Militärhögskolan för dels bristfällig redovisning av anläggningstillgångar, dels
för missvisande redovisning av lån upptagna i Riksgäldskontoret. Myndigheten för
avveckling av vissa verksamheter inom totalförsvaret har fått invändning för
felaktig fakturering samt att årets resultat inte är rättvisande redovisat. RRV
har också lämnat invändning för Civilbefälhavaren i nedre Norrland för hand-
läggningen i ett särskilt förvaltningsärende rörande ersättning för förlust vid
avyttring av bostadsrätt. Myndigheten avvecklades vid budgetårets slut och
ansvaret övergick till den nya myndigheten Civilbefälhavarna i norra
civilområdet. Myndigheterna har till regeringen redovisat vilka åtgärder som
vidtagits, bl.a. pågår ett arbete med att förbättra de ekonomiadministrativa
rutinerna. Regeringen bedömer de redovisade åtgärderna som adekvata varför inga
åtgärder för närvarande vidtas från regeringens sida.
Invändningar med anledning av allvarliga brister i förvaltning eller
redovisning
RRV bedömer att Fiskeriverkets årsredovisning inte i allt väsentligt är
rättvisande. Revisorerna konstaterar bl.a. att vissa kostnader och intäkter inte
är rätt periodiserade och att vissa projektmedel bokförts felaktigt. Ärendet har
behandlats i årets budgetproposition (prop. 1994/95:100 bil. 1).
Fiskeriverket har i ett yttrande till regeringen bl.a. framfört att verket
avser att förstärka den ekonomiadministrativa kompetensen för att förbättra
redovisnings- och bokslutsrutinerna. Regeringen bedömer att RRV:s invändningar
är av sådan art att åtgärder snarast bör vidtas. Regeringen har mot denna
bakgrund den 30 mars 1995 gett Fiskeriverket i uppdrag att senast den 2 maj 1995
redovisa vilka åtgärder som verket vidtagit för att undanröja bristerna som
legat till grund för revisionsanmärkningarna.
Tullverket har fått revisionsberättelse med invändning avseende Tullverkets
sätt att sköta uppbördsuppföljningen och uppbördsbevakningen. I
revisionsrapporten har RRV påvisat stora eftersläpningar i överlämnandet av
förfallna fordringar till kronofogdemyndigheten och även vad gäller anmälan till
konkursförvaltare. Förseningarna innebär att det finns stor risk att
skattemyndigheten gör utbetalningar till företag och privatpersoner trots att
dessa har skulder till Tullverket. RRV är kritisk till Tullverkets interna
kontroll avseende bevakning av uppbördsfordringar.
RRV påtalar vidare brister i tulldatasystemet, som lett till att upp-
skattningsvis 1,9 miljarder kronor inte avräknats löpande mot inkomsttitlar på
statsbudgeten.
Tullverkets styrelse har inkommit till regeringen med en skrivelse där man
redovisar de åtgärder som vidtagits eller som avses att vidtas med anledning av
RRV:s revisionsberättelse. Tullverket instämmer i allt väsentligt i RRV:s kritik
och redovisar ett åtgärdsprogram för att komma till rätta med påtalade brister.
Regeringen vill poängtera vikten av att Tullverket snabbt kommer till rätta med
av RRV påtalade brister så att invändningarna som riktas mot verket för
budgetåret 1993/94 är undanröjda för budgetåret 1994/95. Utöver de åtgärder
Tullverket redovisat skall verket snarast slå fast dels en tidsplan för arbetet
med att utveckla tulldatasystemet och med att skapa ett fungerande systemstöd i
uppbördsbevakningen, dels den närmare utformningen av samarbetet med
Kronofogdemyndigheten och Riksskatteverket i syfte att effektivisera
överlämnandet av förfallna fordringar till Kronofogdemyndigheten.
Beredningen för internationellt tekniskt-ekonomiskt samarbete (BITS) har fått
invändning i revisionsberättelsen på grund av att vissa uppgifter i
balansräkningen inte kan styrkas. Myndigheten har av RRV rekommenderats att se
över sina rutiner i syfte att åtgärda bristerna. Myndigheten har anmält att den
skall upprätta ett provbokslut per den 31 mars 1995. Regeringen avser att ta del
av detta och vidta de åtgärder som behövs för att försäkra sig om ett nöjaktigt
resultat. Nordiska afrikainstitutets årsredovisning har befunnits missvisande
vilket har lett till att RRV har lämnat revisionsberättelse med invändning. RRV
påtalade bl.a. behovet av stärkt ekonomiadministrativ kompetens i syfte att
undvika framtida missvisande redovisningar. Institutet har till följd därav
tagit hjälp av Kammarkollegiet för att utarbeta nya rutiner. Vidare har
institutet upprättat provbokslut vilket för närvarande granskas av RRV.
Regeringen ser positivt på de vidtagna åtgärderna och utgår från att problemen
skall vara åtgärdade till nästa årsredovisning.
RRV har i revisionsberättelsen för polisväsendet lämnat invändning med
anledning av brister i den ekonomiska förvaltningen på koncernnivå. Betydande
felvärderingar har gjorts av poster i balansräkningen liksom att det föreligger
bristande jämförbarhet mellan uppgifterna i årsredovisningen. Vidare saknas
redovisning av utfall på de inkomsttitlar som myndigheten redovisar mot.
Anslagsredovisningen är också inte helt rättvisande då anskaffningar av
investeringar felaktigt har finansierats med anslagsmedel istället för med lån.
Bristerna beror, enligt RRV, i huvudsak på för låg redovisningskompetens på den
centrala nivån. Rikspolisstyrelsen (RPS) redovisade till regeringen i december
1994 utvecklingen av den ekonomiadministrativa kompetensen och en åtgärdsplan
för att komma tillrätta med bristerna på central nivå, bl.a. skall ytterligare
ekonomer rekryteras till redovisningssektionen.
Regeringen har i planeringsdirektiv för polisväsendet avseende verksamheten
under budgetåret 1995/96 m.m. uttalat att det är av yttersta vikt att RPS
fullföljer de åtgärder som RPS har åtagit sig att vidta för att komma till rätta
med bristerna.
Även Kriminalvårdsverket har fått revisionsberättelse med invändningar med
anledning av brister i redovisningen, dels av intäkter och inbetalningar, dels
av mervärdesskatt och lönekostnadspålägg samt att kundfordringar inte har
bevakats enligt gällande regler. Detta har bl.a. lett till vissa ränteförluster.
Vidare har det förekommit att anskaffningar av investeringar har finansierats
med anslagsmedel i stället för med lån, vilket lett till en felaktig belastning
av anslaget. Regeringen anser att RRV:s invändningar är allvarliga och att de
skyndsamt bör åtgärdas. Regeringen har därför i planeringsdirektiv för
kriminalvården avseende verksamheten under budgetåret 1995/96 angett att
kriminalvårdsverket under budgetåret skall ha åtgärdat de grunder som orsakat
revisionsanmärkningen.
RRV har i revisionsberättelsen för Statens institutionsstyrelse (SiS) haft
invändningar mot årsredovisningen som RRV inte anser vara tillförlitlig i
väsentliga avseenden. Bristerna utgörs bl.a. av att uppgifterna i
balansräkningen om upptagna inventarier och anläggningstillgångar inte kan
styrkas. Vidare är bokföringsunderlaget liksom den löpande bokföringen
bristfällig. Även inbetalningar till RFV avseende lönekostnadspålägg har gjorts
med fel belopp och inbetalats för sent.
Regeringen anser att RRV:s anmärkningar måste tas på stort allvar, även om en
del av bristerna föranletts av initiala problem. Socialdepartementet har med
anledning av RRV:s iakttagelser haft ett flertal överläggningar med myndighetens
ledning. Även RRV har medverkat som stöd i arbetet att förbättra de ekonomiska
och administrativa systemen som är nödvändiga för SiS verksamhet.
SiS har i en skrivelse till regeringen redovisat att den vidtagit en rad
åtgärder för att förbättra ekonomiadministrationen. Den interna kontrollen
avseende olika rutiner för olika betalningar har förbättrats. Förstärkningar av
huvudkontorets ekonomiadministration har gjorts. SiS har även påbörjat en
omfattande utbildning av personalen vid institutionerna för att öka den
ekonomiadministrativa kompetensen.
Regeringen ser positivt på de av SiS redovisade åtgärderna och har, för att
säkerställa att de genomförs, ålagt myndigheten att i slutet av april inkomma
med en rapport till Socialdepartementet angående vidtagna åtgärder i anledning
av påtalade ekonomiadministrativa brister. Styrelsen skall även lämna en prognos
för budgetutfallet för innevarande budgetår.
RRV har även lämnat revisionsberättelse med invändning för Dramatiska teatern
AB med anledning av att vissa produktioner har redovisats på ett felaktigt sätt
i resultaträkningen. Det är naturligtvis viktigt att även de statliga bolagen
lämnar en rättvisande redovisning. Regeringen har via ägarrepresentanterna
diskuterat den nu aktuella frågan med bolagets ledning och utgår från att redo-
visningen av produktionen framdeles kommer att vara korrekt.
Invändningar avseende hantering av anslag som står i strid med
riksdagens eller regeringens beslut
Statens konstråd har överskridit reservationsanslaget förvärv av konst för
statens byggnader m.m. med 6,4 miljoner kronor, och har därför erhållit
revisionsberättelse med invändning. Regeringen ser mycket allvarligt på det
inträffade och har den 22 december 1994 fattat beslut om att Konstrådet inom
befintliga anslagsramar skall finansiera överskridandet inklusive ränta med
fördelning på nuvarande och följande budgetår.
Försvarets forskningsanstalt (FOA) har fått invändning i revisionsberättelsen.
Ett av skälen var att det obetecknade anslaget F4. Forskningsverksamhet för
rustningsbegränsning och nedrustning utnyttjats med drygt 65 000 kronor utöver
anvisade medel. FOA har i skrivelse till regeringen framhållit att re-
sursförbrukningen inom anslaget nu särskilt följs upp. Mot denna bakgrund kommer
regeringen ej att vidta ytterligare åtgärder med anledning av revisionsan-
märkningen.
Försvarsmaktens årsredovisning för budgetåret 1993/94 omfattar myndigheter som
från och med 1 juli 1994 ingår i myndigheten Försvarsmakten.
Revisionsberättelsen innehåller invändningar för flera av dessa myndigheter.
Bl.a. har myndigheterna totalt överskridit tilldelade medel med 104 miljoner
kronor. Samtliga försvarsgrenar och Överbefälhavaren har försummat att bokföra
upplupna semester- och andra lönekostnader motsvarande 800 miljoner kronor.
Vidare har redovisningen av avgifter och ersättningar på totalt 4 miljarder
kronor ej bokförts på ett rättvisande sätt. De invändningar som är oberoende av
sammanslagningen till en myndighet har eller kommer att åtgärdas av
Försvarsmakten. Rörande de överskridna anslagen Marinförband: Anskaffning av
anläggningar, Operativ ledning m.m: Ledning och förbandsverksamhet samt
Frivilliga försvarsorganisationer inom den militära delen av totalförsvaret m.m.
avser regeringen att fatta ett särskilt beslut om att överskridanden skall
finansieras inom ramen för tilldelade anslagsmedel innevarande budgetår.
Regeringen kommer dessutom att noga följa upp utvecklingen av Försvarsmaktens
ekonomiadministration.
RRV har i sin granskning av Sametingets årsredovisning för budgetåret 1993/94
invänt mot att 494 000 kronor av anslaget betalats ut som stöd till partier
representerade i Sametinget. Enligt verket får inte anslaget disponeras för
partistöd. Regeringen delar verkets bedömning och har meddelat Sametinget att
tingets medel inte får användas för partistöd eller andra bidrag till samiska
organisationer. För bidrag till samiska organisationer bör även i fortsättningen
de av Sametinget disponerade medlen ur bl.a. Samefonden användas. Regeringen
avser således att fatta beslut om att dra in det för partistöd felaktigt
utbetalda beloppet (494 000 kronor) från Samefonden.
Länsstyrelsen i Gotlands län har fått invändningar i revisionsberättelsen med
anledning av att myndigheten överskridit tilldelad anslagspost för landskapsvår-
dande åtgärder med 1,9 miljoner kronor och anslagsposten för kulturstöd med 450
000 kronor. Överskridandena har dock inte inneburit att resp. anslag har
överskridits utan har finansierats genom omfördelning av medel inom berörda
anslag. Bristerna hänförs till bristande intern kontroll vid myndigheten.
Regeringen anser att detta är otillfredsställande och har givit Länsstyrelsen i
Gotlands län i uppdrag att per den 1 mars 1995 till Statens Naturvårdsverk
redovisa vilka förändringar, i de ekonomiadministrativa rutinerna samt verksam-
hetskontroll m.m. som myndigheten vidtagit för att framtida överskridanden inom
anslaget landskapsvårdande åtgärder skall undvikas. Vad gäller överskridandet av
anslagsposten för kulturstöd har myndigheten förbättrat uppföljningsrutinerna
genom inrättande av ett verksamhetsanpassat ADB-system. Regeringen bedömer att
dessa åtgärder bör undanröja de brister som RRV påtalat.
RRV har vidare lämnat invändning då länsstyrelsen betalat 3 miljoner kronor
från anslaget för regionala utvecklingsinsatser till högskoleutbildningen på
Gotland. RRV anser att medlen utgör driftsstöd. Utbetalningens karaktär är
föremål för bedömning inom regeringskansliet varför eventuella åtgärder inte nu
kan redovisas. Regeringen avser att senare återkomma till riksdagen i denna
fråga.
Länsstyrelsen i Kristianstads län har fått invändning på grund av att
årsredovisningen inte innehöll någon finansieringsanalys. Myndigheten har
därefter inkommit med en finansieringsanalys. Regeringen anser att det är av
stor vikt att beslutade tidpunkter för lämnande av årsredovisning följs.
Länsstyrelsen kommer fortsättningsvis att tillse att så sker. Regeringen har
därför inte för avsikt att vidta någon ytterligare åtgärd i detta fall.
Linköpings domkapitels fondförvaltning har fått invändningar i
revisionsberättelsen. RRV påtalar att årsbokslutet saknar såväl samlad balans-
och resultaträkning som förklarande noter. RRV avser att ta upp frågan om en
samlad balans- och resultaträkning med förklarande noter i den grupp, med
representanter för kyrkliga organ, som bildats för att bringa klarhet i vilka
regelverk som de kyrkliga myndigheterna skall följa. Regeringen vill inte
föregripa gruppens arbete utan avvaktar dess resultat. Regeringen kommer
därefter ta ställning till eventuella åtgärder.
Åtgärder med anledning av invändningar till myndigheter inom
Utbildningsdepartementets område
För de myndigheter som ligger inom Utbildningsdepartementets område har RRV
avlämnat 65 revisionsberättelser varav 6 med invändningar. Dessutom har 22
revisionsrapporter avlämnats. De 6 som erhållit invändningar i
revisionsberättelserna är Uppsala universitet, Lunds universitet, Karolinska
institutet, Högskolan i Växjö, Grafiska institutet och Tomtebodaskolans
resurscenter.
Under budgetåret 1993/94 har RRV kunnat konstatera att det finns brister i
kopplingen mellan ansvar, befogenhet, kompetens och kontroll. På grund av
friheten i medelshantering och den långt gångna delegeringen inom många
myndigheter fordras det att denna koppling är mycket tydlig. RRV konstaterar mot
denna bakgrund att det finns behov av insatser för att utbilda personal,
kartlägga ansvar och skapa rutiner inom ett flertal myndigheter för att uppnå
god intern kontroll. Vid ett flertal universitet och högskolor har dock en upp-
byggnad påbörjats av den interna revisionen, vilket är ett steg i riktning mot
en förbättrad intern kontroll.
Regeringen vill för sin del betona vikten av att myndigheternas interna kon-
troll förbättras och att internrevision, som ett led i detta arbete, skall
införas i enlighet med vad som anmäldes i 1994 års kompletteringsproposition.
För att ge bestående effekter måste arbetet med att utveckla den interna
kontrollen även inkludera ett förtydligande av kopplingen mellan ansvar,
befogenhet, kompetens och kontroll.
Vidare konstaterar RRV att olika redovisningsprinciper i vissa fall använts
vilket bl.a. resulterat i att uppgifter om årets kapitalförändring inte på ett
enkelt sätt är jämförbara mellan olika universitet och högskolor.
Kapitalförändringens storlek påverkas av vilka redovisningsprinciper som använts
bl.a. vid invärderingen av anläggningstillgångar, hanteringen av semesterlöne-
skuld, avskrivningar av anläggningstillgångar samt hanteringen av reservationer.
Regeringen vill påminna om vikten av att den praxis eller goda redovisningssed
som etablerats i den statliga förvaltningen tillämpas även inom universitet och
högskolor. Regeringen anser vidare att det är mycket värdefullt att det s.k.
branschrådet etablerats med företrädare för ett par universitet och högskolor i
vilket även RRV deltar i som diskussionspartner. Branschrådet skall verka för
god redovisningssed etableras för de frågor som är specifika för universitets-
och högskoleområdet.
RRV har i revisionsberättelserna och -rapporterna avseende budgetåret 1993/94
framfört anmärkningar på ett antal punkter där redovisningen inte skett på ett
korrekt sätt eller där andra felaktigheter har begåtts och där åtgärder fordras
från myndigheternas sida. Regeringen har med anledning av detta fattat ett
beslut den 12 april 1995 om ett antal åtgärder som berörda myndigheter skall
vidta.
Två frågor är därvid principiellt mest väsentliga nämligen invärderingen av
anläggningstillgångar samt förvaltningen av donationsmedel. Av regeringsbeslutet
till universitet och högskolor framgår att samtliga universitet och högskolor
som fått anmärkningar av RRV i revisionsberättelser, rapporter eller promemorior
avseende den gjorda invärderingen av anläggningstillgångar skall rätta upp sin
invärdering och redovisning av ingående balanser för räkenskapsåret 1994/95, så
att en rättvisande redovisning uppnås.
I frågan om donationsmedel har Uppsala universitet tagit upp en checkräk-
ningskredit för att finansiera renovering av en donationsfastighet, förvärvat
ett kommanditbolag och köpt aktier. Regeringen har i fråga om Uppsala
universitets totala kredit- och låneåtaganden beslutat att de skall regleras
inom gällande regelverk för statliga myndigheter. Vidare avser regeringen att
uppdra åt en särskild utredare att utreda frågan om förvaltning av
donationskapital.
Vissa universitet och högskolor har fått invändning på grund av att de lämnat
årsredovisningen för sent. Regeringen betonar i regeringsbeslutet vikten av att
de tidpunkter som gäller för inlämnandet av årsredovisningarna hålls.
I regeringsbeslutet uppdras åt RRV att särskilt rapportera till regeringen om
resultatet av sin fortsatta granskning av de frågor som berörs i beslutet och
verifiera de åtgärder som respektive universitet och högskolor vidtagit.
66
Linköpingskommittén
Regeringen tillkallade under våren 1994 en kommitté med uppdrag att stödja
Linköpings universitet i dess arbete med att åtgärda de påpekanden som RRV tagit
upp i revisionsberättelser och rapporter. Dessutom skulle kommittén lämna sin
bedömning av de åtgärder som universitetet vidtagit.
Kommitténs bedömning var att Linköpings universitet vidtagit en del åtgärder
som skulle innebära att en del av universitetets problem löstes (SOU 1994:143).
Det kunde också konstateras att universitetet erhöll en revisionsberättelse
avseende räkenskapsåret 1993/94 som inte innehöll några invändningar. För att
universitetet skall uppnå en mer varaktig förbättring av den administrativa
styrningen framförde emellertid kommittén förslag till ytterligare åtgärder.
Bland dessa kan noteras att ett tydliggörande behöver göras i lokala beslut och
delegeringsordningar av befogenhets- och ansvarsfördelningen mellan den centrala
nivån, fakultetsnivån och institutionsnivån. Dessutom framgick att den admini-
strativa organisationen vid universitetet behöver förenklas och förtydligas.
Av Linköpings universitets svar framgår att universitetet delar kommitténs syn
på behovet av tydlighet i ansvars- och befogenhetsfördelningen och att
universitetet avser att vidareutveckla befogenhetsfördelningen. Med anledning av
att en ny rektor tillträder den 1 juli 1995 så får en omprövning av
organisationen vänta.
Regeringen gör bedömningen att universitetet beaktat den kritik som har
framförts och att man på ett konstruktivt sätt försöker komma till rätta med
problemen. Mot bakgrund av universitetets yttrande vidtar regeringen ingen
ytterligare åtgärd.
Anmälan om Justitiekanslerns yttrande med anledning av regeringens
uppdrag att pröva ett antal jävssituationer
I 1994 års kompletteringsproposition anfördes att regeringen avsåg att till
Justitiekanslern (JK) överlämna ett antal fall för prövning där det enligt RRV
kan ha förelegat jävsförhållanden mellan å ena sidan myndigheten och å andra
sidan t.ex. bolag. Regeringen fattade beslut om uppdraget till JK den 23 juni
1994 och den 15 februari 1995 inkom JK:s yttrande i frågan. Av yttrandet framgår
att JK funnit att jävssituationer förelegat i samtliga granskade fall.
Regeringen ser allvarligt på det inträffade och har i ett beslut uppmanat
samtliga lärosäten att - genom att sprida kunskap om jävsreglerna och på andra
sätt - tillse att jävssituationer undviks.
67
4.2 Revision av verksamhet i statliga aktiebolag och
stiftelser
4.2.1 Riksrevisionsverkets rätt att granska verksamhet
Enligt 1 § lagen (1987:519) om Riksrevisionsverkets granskning av statliga
aktiebolag och stiftelser får Riksrevisionsverket (RRV) granska den verksamhet
som staten bedriver i form av aktiebolag eller stiftelse, om verksamheten är
reglerad i lag eller någon annan författtning eller om staten som ägare eller
genom tillskott av anslagsmedel eller genom avtal eller på något annat sätt har
ett bestämmande inflytande över verksamheten. I förordningen (1993:958) om
Riksrevisionsverkets granskning av statliga aktiebolag och stiftelser anges
vilka bolag och stiftelser som RRV har rätt att granska.
Lagen fick sin nuvarande lydelse år 1993 mot bakgrund av att staten i ökad
utsträckning beslutat föra över verksamhet som bedrevs av myndighet till annan
verksamhetsform genom bildande av bolag och stiftelser (prop. 1992/93:150, bet.
1992/93:FiU30, rskr. 1992/93:447). Genom lagändringen fick lagen en generell
utformning i stället för att som tidigare ha innehållit en uppräkning av de
aktiebolag och stiftelser som RRV fick granska. Avsikten med lagändringen var
inte att utöka tillämpningsområdet t.ex. genom att ge RRV rätt att granska
verksamhet i bolag som staten, av konjunkturella eller liknande skäl, iklätts
ett ägaransvar för. Ändringen syftade enbart till en för statsmakterna
effektivare hantering av frågan.
Under år 1994 bildade staten två stiftelsehögskolor - Stiftelsen Chalmers
Tekniska Högskola med Chalmers Tekniska Högskola AB och Stiftelsen Högskolan i
Jönköping med Internationella Handelshögskolan i Jönköping AB, Högskolan för
lärarutbildning och kommunikation i Jönköping AB, Ingenjörshögskolan i Jönköping
AB och Högskolan i Jönköping Service AB - vilka nu driver högskoleverksamhet i
dotterbolag. Verksamheten är till stor del beroende av uppdrag från staten. RRV
bör ges rätt att granska verksamheterna som stiftelserna och deras dotterbolag
driver. Lagtekniskt bör detta - eftersom stiftelsehögskolornas konstruktion är
av särskilt slag - lösas genom att det i 1 § lagen (1987:519) om Riksrevisi-
onsverkets granskning av statliga aktiebolag och stiftelser läggs till att RRV
också får granska stiftelserna jämte deras dotterbolag.
4.2.2 Upprättat lagförslag
I enlighet med vad regeringen anfört har inom Finansdepartementet upprättats
förslag till
lag om ändring i lagen (1987:519) om Riksrevisionsverkets granskning av
statliga aktiebolag och stiftelser.
Förslaget bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 1.4.
Förslaget, som faller inom Lagrådets granskningsområde, är av sådan enkel
beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Yttrande från
Lagrådet behöver därför inte inhämtas.
4.3 Risk- och skadehanteringen i staten
Regeringens bedömning: Det principiella förbudet för myndigheterna att teckna
eller låta teckna extern försäkring för statens egendom eller ansvarighet bör
fortfarande gälla.
Bakgrunden till regeringens bedömning: I prop. 1992/93:100 bil. 1 s. 122-129
har föreslagits riktlinjer för risk- och skadehanteringen i staten. De
föreslagna riktlinjerna som har godtagits av riksdagen (bet. 1992/93:FiU20,
rskr. 1992/93:189) avser bl.a. myndigheternas riskanalyser, skadeförebyggande
arbete och riskfinansiering. Bland annat skall möjligheten prövas att skapa
interna statliga lösningar för riskfinan-
siering. Det konstateras dock att underlag saknas för ett definitivt ställnings-
tagande till vilka metoder för riskfinansiering som är mest adekvata.
Riktlinjerna skall mynna i ett nytt regelverk. I avvaktan på det nya
regelverket gäller dock fortfarande den grundregel som innebär att statliga
myndigheter inte får teckna försäkring för statens egendom eller ansvarighet.
Motivet för detta förbud mot extern försäkring är att staten som helhet har
tillräcklig finansiell styrka att hantera sina risker och skador. Genom sina
stora tillgångar kan staten således själv sprida sina risker. Detta förhållande
gäller däremot inte för den enskilda myndigheten, som därför har behov av att på
något sätt finansiera sina risker och skador.
Sedan september 1993 gäller förordningen (1993:674) om försäkringsskydd m.m.
vid statliga tjänsteresor. Den innebär att myndigheterna skall se till att de
anställda är försäkrade eller har motsvarande skydd vid tjänsteresor.
Myndigheterna har möjlighet att ingå i ett internt statligt försäkringssystem
som täcker skador i samband med tjänsteresor. Det finns även ett motsvarande
system som ersätter skador som uppkommer när statens fordon är inblandade.
Försäkringssystemen förvaltas av Kammarkollegiet.
Regeringen har i maj 1994 beslutat att samtliga myndigheter skall genomföra
riskanalyser och göra beräkningar av sina riskkostnader. De skall även planera
och genomföra skadeförebyggande arbete.
Kammarkollegiet har på uppdrag av regeringen utarbetat allmänna råd för
riskanalyser m.m. och har även lämnat övrigt stöd för dessa analyser, liksom för
skadeförebyggande arbete hos myndigheterna. Kollegiet har också utrett och
lämnat förslag om ett utvidgat statligt försäkringssystem.
Problem med den nuvarande ordningen
Det utvecklingsarbete som bedrivs beträffande risk- och skadehanteringen i
staten har visat att flera väsentliga problem kvarstår på området. De kan
sammanfattas på följande sätt.
- Skadeförebyggande åtgärder främjas inte i tillräcklig utsträckning av det
sätt på vilket risker för närvarande hanteras.
- Finansieringen av kostnaderna för inträffade skador sker på ett osystematiskt
sätt.
- Fördelarna med att kunna jämna ut de enskilda myndigheternas risker över hela
den statliga verksamheten tas inte till vara.
- Det nuvarande systemet att reglera skador är ineffektivt och alltför
komplext.
- Informationen om risker och inträffade skador är bristfällig.
Skälen för regeringens bedömning
Fortsatt externt försäkringsförbud
Enligt de riktlinjer för risk- och skadehanteringen som riksdagen antagit skall
myndigheterna själva avgöra hur risker och skador skall finansieras. Detta
ligger i linje med den utveckling som innebär att beslutanderätten i finansiella
frågor skall delegeras till myndigheterna. I riktlinjerna anges också att
externa försäkringslösningar bör undvikas i så stor utsträckning som möjligt,
eftersom den nuvarande självförsäkringsprincipen är mest fördelaktig från strikt
ekonomisk synpunkt.
De nya riktlinjerna om ökad frihet att välja riskfinansiering har hittills inte
tillämpats i någon större utsträckning, eftersom det externa försäkringsförbudet
i princip fortfarande gäller för myndigheterna. Effekterna kan dock i viss mån
studeras genom att de har möjlighet att teckna externa försäkringar för
anställda som gör tjänsteresor. Myndigheterna kan även avtala om motsvarande
skydd genom den tjänstereseförsäkring som förvaltas av Kammarkollegiet.
Möjligheten att teckna externa tjänstereseförsäkringar har främst personalpo-
litiska motiv. Det har bedömts som angeläget att snabbt ge statligt anställda
ett försäkringsskydd som motsvarar vad som allmänt tillämpas för privatan-
ställda. Reglerna har tillkommit mot bakgrund av det bristande försäkringsskyd-
det för de efterlevande till de statligt anställda som omkom vid olyckan på
Oskarshamns flygplats år 1989.
Kammarkollegiet har i en promemoria i mars 1994 redovisat sina erfarenheter av
det statliga tjänstereseskyddet. Kollegiet anser bl.a. att det finns en
bristande jämförbarhet mellan de statliga och de externa försäkringsalter-
nativen, vilket försvårar premiesättningen och upphandlingen.
Den av Kammarkollegiet föreslagna interna statliga försäkringslösningen
förutsätter att det nuvarande externa försäkringsförbudet består. Kollegiet
anser att de ursprungliga motiven för detta förbud fortfarande är giltiga. De
myndigheter som på olika sätt följt arbetet att utveckla ett nytt
riskfinansieringssystem har inte redovisat någon avvikande uppfattning. Sveriges
försäkringsförbund, som är en branschorganisation för försäkringsbolagen, har
yttrat sig över Kammarkollegiets principlösning. Förbundet motsätter sig inte
heller det föreslagna systemet och menar att den sammanhållna lösningen inom
staten tveklöst har fördelar.
Regeringen bedömer mot denna bakgrund att det inte är motiverat att upphäva det
externa försäkringsförbud som gäller sedan länge. Det finns således ur
riskfinansieringssynpunkt inte något skäl för staten att anlita försäkringsbolag
som försäkringsgivare. Däremot kan det vara kostnadseffektivt att i vissa fall
utnyttja den speciella kompetens som finns i försäkringsbranschen, t.ex. i
frågor om riskteknisk service och skadebesiktning. Det regelverk som kommer att
utarbetas för risk- och skadehanteringen i staten bör därför ha som principiell
utgångspunkt ett fortsatt förbud för statliga myndigheter att teckna extern
försäkring för statens egendom eller ansvarighet.
Utvecklingen av ett nytt riskfinansieringssystem
Det fortsatta arbetet med att utveckla ett internt statligt system för
riskfinansiering har följande inriktning.
Riktlinjerna för risk- och skadehanteringen innebär bl.a. att myndigheterna i
princip skall bära hela kostnaden för inträffade skador. Sedan några år gäller
att myndigheterna i regel har en ram för sina förvaltningskostnader. För
finansieringen av sina skador kommer myndigheterna i första hand att använda de
möjligheter som redan finns inom detta system med ramanslag, t.ex.
anslagskrediter och anslagssparande. Regeringen kan även besluta om merutgifter
på ramanslagen. Ramarna för lån i Riksgäldskontoret kan också anpassas med
hänsyn till inträffade skador, i den mån de avser anläggningstillgångar.
Vissa större skador kan inte hanteras inom ramen för en myndighets befintliga
resurser. För att lösa kvarstående finansieringsproblem kommer därför ett
internt statligt försäkringssystem att skapas. Myndigheterna får möjlighet att
ansluta sig till detta system som även omfattar skadeservice, skadereglering och
skadekostnadsrapportering. Försäkringen är avsedd att gälla i första hand för
egendom, följdskador, skadeståndsskyldighet och förmögenhetsbrott. Varje
myndighet betalar en premie och får som motprestation ersättning, skadeservice
och hjälp med skadereglering på förutsebara grunder. Premiens storlek är
beroende av det faktiska skadeutfallet hos myndigheten och förutsätts bli
justerad efter hand. Även inriktningen på det skadeförebyggande arbetet skall
kunna påverka premiens storlek. Om en myndighet har en hög skyddsnivå till följd
av skadeförebyggande åtgärder skall detta således leda till lägre premier.
Den likviditetsmässiga riskutjämningen kommer att ske centralt genom ett
räntebärande konto hos Riksgäldskontoret som disponeras av Kammarkollegiet.
Detta konto har i princip samma funktion som de nuvarande interna statliga
motorfordons- och tjänstereseförsäkringarna hos Kammarkollegiet. Avsikten är att
dessa försäkringar skall integreras i det nya riskfinansieringssystemet.
Den tillkommande centrala administrationen skall ha en mycket liten omfattning.
Regeringen förutsätter att kostnaderna för denna administration väsentligt
understiger de direkta besparingar som kan antas uppstå till följd av systemet.
Ett försäkringssystems främsta kännetecken
- att fördela risker mellan de deltagande aktörerna och över tiden - innebär
nämligen i sig ökade möjligheter till besparingar.
Försäkringssystemet kommer att tillämpa relativt höga självrisker. Därigenom
undviks att de centrala delarna av systemet belastas med administrationen av
mindre skador. Dessutom motverkas risken att försäkringssystemet skulle kunna
minska incitamenten för skadeförebyggande arbete hos myndigheterna. Höga
självrisker innebär även att riskfinansieringen i stor utsträckning sker genom
de metoder som redan finns till förfogande för myndigheterna.
De löpande större skadorna kommer i första hand att finansieras med riskutjäm-
ningskontots premiemedel. För att kunna hantera högrisksituationer kommer det
dock att finnas möjlighet att utnyttja särskilda krediter hos Riksgäldskontoret.
Myndigheterna kommer att finansiera räntor och amorteringar för de utnyttjade
krediterna i efterhand. Riskfinansiering genom extern återförsäkring eller
samförsäkring kommer därför att ske endast i undantagsfall, av andra än
finansiella skäl. Vid extremt stora skador kan regeringen besluta om särskilda
medelstillskott. I sådana fall kan sjuttonde huvudtitelns förslagsanslag
Oförutsedda utgifter användas.
Det nya riskfinansieringssystemets försäkringsmoment innebär en ytterligare
nedtoning av de efterhandsåtgärder som karaktäriserar den nuvarande ordningen
för risk- och skadehanteringen. De riskanalyser som genomförts av myndigheterna
och det skadeförebyggande arbete som påbörjats innebär att åtgärder som vidtas i
förväg fått ökad vikt. Riskfinansieringssystemet förutsätter även att det finns
en fungerande skaderapportering. Riskfinansieringen kan således inte hanteras
isolerat utan kompletterar och stödjer övriga delar av systemet för risk- och
skadehantering. Dessutom synliggörs de skadekostnader som uppstår oavsett vilket
risk- och skadehanteringssystem som tillämpas.
Kunskapen om myndigheternas risker och skadeutfall kommer efter hand att öka,
huvudsakligen genom det planerade riskfinansieringssystemet. Därmed kommer
förutsättningar att finnas för en fortlöpande anpassning av systemet - t.ex.
genom successivt precisare premieberäkningar - så att de totala riskkostnaderna
för staten kan minimeras.
Det fortsatta utvecklingsarbetet har inriktningen att riskfinansieringssystemet
skall kunna tas i bruk successivt från den 1 januari 1996. Verksamheten kommer
att finansieras med avgifter från myndigheterna i form av premier.
En myndighet kommer i princip att själv få välja om den skall ingå i det nya
riskfinansieringssystemet. Detta överensstämmer också med de delegerade
styrformer som numera gäller i staten. I enkätsvar till Kammarkollegiet har
flertalet myndigheter visat intresse av att delta i systemet. Det ligger dock i
sakens natur att incitamentet till fortsatt deltagande påverkas av hur bl.a.
skaderiskerna, skadeutfallet och premiesättningen utvecklas. Dessa förhållanden
bestämmer i hög grad systemets stabilitet. Regeringen avser därför att noga
följa utvecklingen på området. En förutsättningslös uppföljning och utvärdering
kommer dessutom att göras efter några år. Vidare kommer Kammarkollegiet att få i
uppdrag att fortlöpande rapportera till regeringen hur riskfinansie-
ringssystemet tillämpas.
4.4 Konsekvenser för de statliga myndigheterna m.fl. av
införandet av en allmän löneavgift m.m.
I enlighet med riksdagens beslut (bet. 1994/95:SkU16, rskr. 1994/95: 149)
infördes en allmän löneavgift fr.o.m. den 1 januari 1995 och från samma tidpunkt
genomfördes höjningar av de särskilda löneskatterna och den särskilda
premieskatten på grupplivförsäkringar för finansiering av medlemskap i EU.
I årets budgetproposition (prop. 1994/95:100 bil. 1) nämnde regeringen att
statliga myndigheters kostnad för löneavgiften och skattehöjningarna under
budgetåret 1994/95 skulle betalas samlat från tillgängliga medel på inkomsttitel
5211 Statliga pensionsavgifter, netto.
Regeringen meddelade vidare sin avsikt att återkomma i 1995 års
kompletteringsproposition angående hanteringen av den allmänna löneavgiften m.m.
för budgetåret 1995/96.
Statliga myndigheter har tidigare kompenserats för förändringar av
arbetsgivaravgifter och skatter. Detsamma har gällt vissa organisationer.
Regeringen kommer, som en besparing, att avstå från att kompensera för
kostnaderna för den beslutade allmänna löneavgiften och för höjningen av de
särskilda löneskatterna och premieskatten på grupplivförsäkringar. Beslutet att
inte kompensera för dessa kostnader kommer att omfatta alla myndigheter och
organisationer.
4.5 Arbetsgivaravgifter för statliga myndigheter
4.5.1 Ärendet och dess beredning
I 1992 års budgetproposition aviserade regeringen sin avsikt att låta utreda
möjligheterna till att förändra systemet för finansiering av statliga
myndigheters personalomkostnader (prop. 1991/92:100 bil. 1 s. 48, bet.
1991/92:FiU20, rskr. 1991/92:128). Regeringen beslöt den 17 juni 1993 att
tillkalla en särskild utredare med uppdrag att pröva möjligheterna att ersätta
den statliga sektorns lönekostnadspålägg med ett system för uppbörd av
lagstadgade arbetsgivaravgifter, särskild löneskatt och avgifter som följer av
kollektivavtal som motsvarar det system som gäller den privata sektorn (dir.
1993:89). Syftet var att göra anställningsförhållandena inom staten jämförbara
med dem som råder på arbetsmarknaden i övrigt och att förstärka ett
självständigt arbetsgivaransvar för de totala personalkostnaderna vid
myndigheterna.
Utredningen har i februari 1995 lagt fram sitt betänkande Fullt ekonomiskt
arbetsgivaransvar (SOU 1995:9). Arbetet har bedrivits i tre etapper. I etapp 1
behandlades de lagstadgade arbetsgivaravgifterna för statliga arbetsgivare, i
etapp 2 finansieringen av ersättning vid arbetsskador och i etapp 3
finansieringen av de avtalsreglerade förmåner som dagens lönekostnadspålägg är
avsett att täcka.
Utredningen har i september 1994 avlämnat en lägesrapport avseende etapperna 1
och 2. Rapporten, som i huvudsak överensstämmer med betänkandet vad gäller dessa
etapper, har remissbehandlats. Regeringen behandlar här endast de två första
etapperna, dvs. den framtida hanteringen av de lagstadgade arbetsgivaravgifterna
för statliga arbetsgivare och finansieringen av ersättning vid arbetsskador. När
det gäller finansieringen av de avtalsreglerade förmåner som behandlats i
utredningens etapp 3, avser regeringen att återkomma till riksdagen. Regeringen
har dock redovisat sin grundsyn i frågan i prop. 1993/94:150 bil. 1 s. 93 f.
Följande remissinstanser har yttrat sig över lägesrapporten från utredningen om
arbetsgivaravgifter för statliga myndigheter: Arbetsgivarverket,
Luftfartsverket, Riksförsäkringsverket, Riksrevisionsverket, Riksskatteverket,
Statens jordbruksverk, Statens järnvägar, Statens löne- och pensionsverk,
Statistiska centralbyrån, Statskontoret.
4.5.2 Enhetliga regler för uppbörd av arbetsgivaravgifter
Regeringens förslag: Statliga arbetsgivare skall från och med den 1 juli 1995
betala och redovisa lagstadgade arbetsgivaravgifter, allmän löneavgift och
särskilt löneskatt på vissa förvärvsinkomster, enligt samma regler som gäller
för arbetsmarknaden i övrigt. De särregleringar som gäller för staten på detta
område skall därför upphävas.
Förutom förändringar av administrativ natur innebär förslaget att statliga
arbetsgivare skall betala arbetsskadeavgift enligt samma regler som andra
arbetsgivare och att arbetsskadeersättning till statligt anställda skall
finansieras via Arbetsskadefonden. Betalningsansvaret för de arbets-
skadeersättningar som hänförs till arbetsskador som reglerats före den 1 juli
1995 och som i dag debiteras statsbudgetens inkomsttitel Statliga pen-
sionsavgifter, netto, skall också föras över till Arbetsskadefonden. Beträffande
ersättning till arbetstagare som var anställd hos ett affärsverk när
arbetsskadan inträffade debiteras ersättningen alltjämt verket om skadan
fastställts i laga-
kraftvunnet beslut före utgången av juni 1995, i annat fall finansieras
ersättningen av Arbetsskadefonden.
68
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna är uttalat positiva till
utredningens förslag. När det gäller finansiering av ersättning vid arbetsskada
invänder dock Riksförsäkringsverket (RFV) mot att statliga arbetsgivare skall
betala arbetsskadeavgift och anser, bl.a. av statsfinansiella skäl, att staten
som kollektiv även i fortsättningen skall svara för verkliga kostnader för
skadeersättningar. Sjuk- och arbetsskadeberedningens arbete bör avvaktas enligt
RFV. Även Arbetsgivarverket hänvisar till Sjuk- och arbetsskadeberedningen och
anser det rimligt att de statliga arbetsgivarna ges nedsättning i avgiften med
en procentenhet i avvaktan på kommande förslag från beredningen. Flertalet
remissinstanser förordar vidare att ikraftträdandebestämmelserna för
finansiering av ersättning vid arbetsskada utformas så att affärsverken inte
övergångsvis drabbas av en hög finansiell belastning.
Bakgrund till regeringens förslag: Staten som arbetsgivare omfattas av lagen
(1981:691) om socialavgifter och staten betalar således redan i dag lagstadgade
arbetsgivaravgifter. Uppbörden av arbetsgivaravgifterna regleras i lagen
(1984:668) om uppbörd av socialavgifter från arbetsgivare (USAL). Normalt
redovisar och betalar arbetsgivaren de olika lagstadgade arbetsgivaravgifterna
tillsammans med innehållen preliminär skatt till skattemyndigheten månatligen
enligt en uppbördsdeklaration. RFV fördelar varje månad inkomna avgifter på
aktuella inkomsttitlar i statsbudgeten. USAL gäller dock inte statliga
arbetsgivare.
För staten styrs uppbörden av socialavgifterna av en särskild förordning,
förordningen (1984:674) om uppbörd av vissa arbetsgivaravgifter från staten.
Enligt denna förordning svarar RFV för inbetalning av myndigheternas samlade
arbetsgivaravgifter genom överföring av medel från inkomsttiteln Statliga
pensionsavgifter, netto, till respektive inkomsttitel under inkomsthuvudgruppen
Lagstadgade socialavgifter. Myndigheterna i sin tur betalar avgifterna i form av
lönekostnadspålägg enligt förordningen (1969:54) om beräkning och redovisning av
lönekostnadspålägg. Lönekostnadspålägget är även avsett att finansiera avtalade
förmåner som inte finansieras direkt av arbetsgivaren. Inbetalningen av
lönekostnadspålägget sker månadsvis till RFV som överför
medlen till statsverkets checkräkning i Riksbanken och redovisar beloppet mot
inkomsttiteln Statliga pensionsavgifter, netto, på statsbudgeten.
Affärsverken betalar lagstadgade arbetsgivaravgifter till RFV genom
direktinsättning på statens checkräkning. RFV redovisar beloppen mot
inkomsthuvudgruppen Lagstadgade socialavgifter på statsbudgeten.
Vid sidan av de skilda uppbördsrutinerna är den enda sakliga skillnaden mellan
statens och övriga arbetsgivares betalning av lagstadgade arbets-givaravgifter,
att staten inte betalar arbetsskadeavgift. Myndigheternas arbetsskador
finansieras i stället kollektivt via lönekostnadspålägget. Affärsverken
debiteras dock de verkliga kostnaderna.
Skälen för regeringens förslag: Regeringens allmänna strävan på den statliga
arbetsmarknaden är att förstärka myndigheternas självständighet som
arbetsgivare. Det finns också skäl att minska särlösningarna och att öka
jämförbarheten med den övriga arbetsmarknaden.
Utredningen har visat att det inte finns några avgörande skäl mot att låta
statliga arbetsgivare följa de regler för redovisning och inbetalning av
lagstadgade arbetsgivaravgifter som gäller för andra arbetsgivare. Regeringen
delar utredningens uppfattning att ett enhetligt system för all uppbörd av
lagstadgade arbetsgivaravgifter bör skapas genom att gällande särregleringar för
staten upphävs. Bortsett från rent administrativa konsekvenser innebär detta en
förändrad hantering av statens arbetsskadeersättningar. Från att vara vad som
kan kallas självförsäkrare och betala arbetsskadeersättning till sina anställda,
skall staten betala arbetsskadeavgift. Arbetsskadeersättningar till statligt
anställda finansieras i fortsättningen via Arbetsskadefonden.
Utredningen har visat att statens arbetsskador kostar mindre än vad som kommer
att inbetalas i arbetsskadeavgift när de allmänna reglerna i 2 kap. 1 § lagen
(1981:91) om socialavgifter tillämpas på staten. Anled- ningen till att staten
har relativt låga kostnader för arbetsskadeersättningar torde enligt utredningen
vara att arbetsskadorna är betydligt färre på den typ av arbetsplatser som är
vanliga inom statsförvaltningen än på arbetsplatser inom arbetslivet i övrigt.
Regeringen anser dock att staten inte skall särbehandlas utan ansluter sig till
utredningens syn att de nackdelar som följer av schablonmässigt satta
försäkringsavgifter är problem som måste lösas för den svenska arbetsmarknaden i
dess helhet. Denna fråga behandlas inom Sjuk- och arbetsskadeberedningen (S
1993:
07). Av utredningen framgår också att det faktum att staten skall betala arbets-
skadeavgift inte innebär någon extra belastning för statens finanser.
Arbetsskadefonden har för närvarande ett ackumulerat underskott som i mars 1995
uppgick till cirka 21 miljarder kronor. Under de närmaste åren beräknas de
årliga intäkterna från arbetsskadeavgifterna överstiga utbetalningarna från
fonden. Detta årliga överskott överförs till statsbudgeten såsom amorteringar på
den skuld som uppkommit genom de senaste årens underskott i Arbetsskadefonden.
Genom att statliga arbetsgivare skall börja betala arbetsskadeavgift kommer
ytterligare medel att återföras till statsbudgeten så länge det ackumulerade
underskottet kvarstår i fonden. Statens avgiftsskyldighet skall i övrigt inte
utvidgas.
När det gäller affärsverken förordar regeringen en lösning som innebär att
affärsverken finansierar ersättningen för vissa skadefall som inträffat före den
1 juli 1995, närmare bestämt skador som fastställts i lagakraftvunnet beslut
före nämnda datum. Affärsverken har inte haft tillräckligt underlag för att
kunna beakta andra än sådana skador i samband med sin ekonomiska planering. Den
extra finansiella belastning som förslaget övergångsvis innebär för affärsverken
begränsas genom denna lösning.
4.5.3 Genomförande
Av tekniska skäl anser regeringen att myndigheternas ökade kostnader för den
arbetsskadeavgift som de föreslås betala från och med den 1 juli 1995, skall
kompenseras av en sänkning av lönekostnadspålägget. Häri-genom krävs ingen ompr-
övning av myndighetsanslagen. Effekten blir att inkomsttiteln Statliga pension-
savgifter, netto, kommer att redovisa ett ökat underskott motsvarande de ökade
kostnaderna för myndigheternas arbetsskadeavgift.
De ytterligare utgifter som kommer att belasta inkomsttiteln Statliga
pensionsavgifter, netto, balanseras av att inkomster från arbetsskade-
avgifterna tillförs statsbudgeten.
Lönekostnadspålägget kommer att uppgå till 7,7 % under budgetåret 1995/96.
4.5.4 Upprättade lagförslag
I enlighet med vad regeringen anfört har inom Socialdepartementet upprättats
förslag till
1. lag om ändring i lagen (1984:668) om uppbörd av socialavgifter från
arbetsgivare,
2. lag om ändring i lagen (1981:691) om socialavgifter,
3. lag om ändring i lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring.
Lagförslagen finns i bilaga 1.4.
4.5.5 Författningskommentarer
Förslaget till lag om ändring i lagen (1984:668) om
uppbörd av socialavgifter från arbetsgivare
Tillämpningsområdet för lagen vidgas genom att meningen om att lagen inte gäller
arbetsgivaravgifter som staten skall betala tas bort. Som en följd härav tas
också hänvisningen till speciella regler för staten bort. Lagen blir således
tillämplig vid uppbörd av samtliga arbetsgivaravgifter. Den blir även tillämplig
på sådana avgifter som avses i förordningen (1964:484) om mottagande för statens
räkning av gåvo- och donationsmedel.
Förslaget till lag om ändring i lagen (1981:691) om
socialavgifter
Särregleringen för staten upphävs. Genom att ta bort meningen om att staten inte
skall betala arbetsskadeavgift likställs staten med övriga arbetsgivare.
69
Förslaget till lag om ändring i lagen (1976:380) om
arbetsskadeförsäkring
Genom att statliga arbetsgivare åläggs att betala arbetsskadeavgift enligt lagen
(1981:691) om socialavgifter enligt samma regler som gäller för andra
arbetsgivare kan hänvisningen till speciella regler om avgifter för staten tas
bort. I och med att staten från och med den 1 juli 1995 skall betala denna
avgift skall också utbetald arbetsskadeersättning från och med samma dag
finansieras via Arbetsskadefonden. När det gäller affärsverken har i
övergångsbestämmelserna tagits in en bestämmelse om att arbetsskada som
inträffat före utgången av juni 1995 och som fastslagits som sådan i
lagakraftvunnet beslut före nämnda datum, alltjämt skall finansieras av
affärsverken.
70
Förslag till riksdagsbeslut
Regeringen föreslår att riksdagen
1. godkänner de allmänna riktlinjer för den ekonomiska politikensom regeringen
har förordat,
2. godkänner de allmänna riktlinjer för budgetregleringen somregeringen har
förordat,
3. godkänner beräkningen av statsbudgetens inkomster förbudgetåret 1995/96,
4. godkänner beräkningen av förändringar i anslagsbehållningarnaför budgetåret
1995/96,
5. godkänner beräkningen av Beräknat tillkommande utgiftsbehov,netto för
budgetåret 1995/96,
6. antar förslaget till inkomst- och utgiftsstat rörande Räntor på
statsskulden, m.m. för budgetåret 1995/96,
7. till Räntor på statsskulden, m.m. för budgetåret 1995/96 anvisar ett
förslagsanslag på 132 000 000 000 kronor,
8. bemyndigar regeringen att ta upp lån enligt lagen (1988:1387)om statens
upplåning,
9. bemyndigar regeringen att för budgetåret 1995/96, om arbetsmarknadsläget
kräver det, besluta om utgifter i enlighet med vadsom förordats intill ett
sammanlagt belopp av 2 000 000 000kronor,
10.godkänner vad regeringen anfört om ett tak för de offentligautgifterna,
11.antar förslaget till lag om ändring i lagen (1987:519) om
Riksrevisionsverkets granskning av statliga aktiebolag ochstiftelser,
12.antar förslaget till lag om ändring i lagen (1984:668) omuppbörd av
socialavgifter från arbetsgivare,
13.antar förslaget till lag om ändring i lagen (1981:691) omsocialavgifter,
14.antar förslaget till lag om ändring i lagen (1976:380) om
arbetsskadeförsäkring.
109
Innehåll
Reviderad finansplan m.m.
1 Den ekonomiska politikens inriktning. 1
2 Den ekonomiska utvecklingen.......... 12
2.1Den internationella ekonomin...... 12
2.2Den svenska ekonomin.............. 14
2.3Utvecklingen t.o.m. år 2000.. 18
3 Den ekonomiska politiken............. 19
3.1En politik för uthållig tillväxt.. 19
3.2Finans- och penningpolitiken...... 24
3.3Sysselsätting, löner och priser... 28
3.4Skattepolitiken................... 32
3.5Fördelningspolitiska effekter..... 35
4 Den kommunala sektorns ekonomi m.m... 39
5 Budgetfrågor......................... 44
5.1Uppföljning av budgetutvecklingen. 44
5.1.1 Budgetförsvagningar m.m. .. 44
5.1.2 Åtgärder med anledning av budgetupp-
följningen.................... 46
5.2Det reviderade budgetförslaget.... 50
5.3Ett tak för de offentliga utgifterna 52
5.4Uppstramning av regelverket....... 56
Appendix .............................. 58
Reviderat budgetförslag och statens ekonomiska ställning
1 Beräkning av statsbudgetens inkomster och
utgifter för budgetåren 1994/95 och 1995/96.61
1.1 Beräkningsförutsättningar 61
1.2 Statsbudgetens inkomster och utgifter under
budgetåret 1994/95.. 61
1.3 Statsbudgetens inkomster och utgifter under
budgetåret 1995/96.. 65
1.4 Statsbudgetens saldo för budgetåren 1994/95
och 1995/96......... 70
1.5 Underliggande budgetutveckling 71
1.6 Budgetunderskott, lånebehov och statsskuld72
1.7 Kompletterande redovisning av statsskuldräntor75
1.8 Den långsiktiga konsekvenskalkylen . 75
2 Finansfullmakten........ 76
110
3 Årsredovisning för staten 1993/94 76
3.1Inledning............ 76
3.2Redovisningsprinciper 78
3.3Statens resultat, tillgångar och skulder 1993/9478
3.3.1Konsoliderad resultat- och balansräkning
för staten....... 79
3.3.2 Statliga sektorns tillgångar och skulder81
4 Ekonomisk styrning av statlig verksamhet 83
4.1Regeringens bedömning och åtgärder med anledning av
revisionens iakttagelser 1994 83
4.2Revision av verksamhet i statliga aktiebolag
och stiftelser....... 98
4.2.1Riksrevisionsverkets rätt att granska verksamhet98
4.2.2Upprättat lagförslag 98
4.3Risk- och skadehanteringen i staten 99
4.4Konsekvenser för de statliga myndigheterna m.fl. av
införandet av en allmän löneavgift m.m..103
4.5Arbetsgivaravgifter för statliga myndigheter103
4.5.1Ärendet och dess beredning 103
4.5.2Enhetliga regler för uppbörd av arbetsgivar-
avgifter......... 104
4.5.3Genomförande.... 106
4.5.4Upprättade lagförslag 107
4.5.5Författningskommentarer 107
Förslag till riksdagsbeslut 109
111
Reviderad Nationalbudget
Förord
Den reviderade nationalbudget som härmed läggs fram, beskriver den
internationella och den svenska ekonomins utveckling t.o.m. 1996.
Nationalbudgeten bygger på material från fackdepartementen samt från olika
myndigheter och institutioner. För bedömningen av den internationella
utvecklingen har material erhållits från bl.a. OECD. Beskrivningen av den
svenska ekonomin baseras främst på underlag från Statistiska centrakbyrån och på
den prognos som Konjunkturinstitutet publicerade den 29 mars. Vidare har
seminarier med bransch- och konjunkturexperter hållits. Ansvaret för de
redovisade bedömningarna åvilar dock helt Finansdepartementets ekonomiska
avdelning.
Nationalbudgeten innehåller dessutom kalkyler över ekonomins utveckling i ett
något längre perspektiv. Den traditionella prognosen för 1995 och 1996
kompletteras med tre alternativa scenarier över utvecklingen t.o.m. år 2000.
Dessa beräkningar är gjorda med stöd av Konjunkturinstitutets modeller KOSMOS
och FIMO. Scenariekapitlet kompletteras med en analys av de offentliga
utgifternas utveckling.
Nationalbudgeten avslutas med två s.k. fördjupningskapitel som syftar till att
ge en djupare bakgrund till analyserna i nationalbudgeten. Dessa kapitel är av
en mer teknisk karaktär än vad som normalt ryms inom en nationalbudget.
Arbetet med den preliminära nationalbudgeten har letts av departementsrådet
Håkan Frisén. Kalkylerna avslutades den 18 april 1995.
112
1. Inledning
1.1 Den svenska ekonomin 1995 och 1996
Under de senaste månaderna har de finansiella marknaderna präglats av stor oro.
Den internationella turbulensen initierades av den finansiella krisen i Mexiko
samt av ökad politisk osäkerhet i Italien och Spanien. Effekterna för Sveriges
del blev dock stora, främst avseende valutan där kronan tillsammans med andra
svaga valutor har följt US-dollarn ner i värde. Även ränteuppgången har varit
påtaglig.
Trots betydande budgetförstärkningar och en stramare penningpolitik ligger
därmed de svenska obligationsräntorna kvar på en mycket hög nivå samtidigt som
kronkursen är utomordentligt svag. Det har uppenbarligen varit svårt för Sverige
att etablera förtroende på de finansiella marknaderna för att inflationen
förblir låg under den pågående ekonomiska återhämtningen samt att vidtagna
budgetåtgärder är tillräckliga.
Bedömningen av ekonomins utveckling blir naturligtvis extra osäker mot bakgrund
av den stora turbulens som råder beträffande valutor och räntor. En central
fråga är hur länge oron kommer att råda och hur den påverkar den reala ekonomin.
Det höga ränteläget tillsammans med den allmänna osäkerhet som nu råder dämpar
den inhemska ekonomiska aktiviteten. Mest påtaglig är troligen effekten på den
privata konsumtionen. Investeringsutvecklingen torde på kort sikt vara mindre
känslig. Inom den exportinriktade delen av ekonomin är den höga lönsamheten och
snabba produktionsökningen sannolikt viktigare faktorer för investeringsbesluten
än ränteläget. Investeringarna i de näringslivssektorer som är mer beroende av
den privata konsumtionen torde dock i viss mån påverkas, liksom bostads-
byggandet.
Den ytterligare försvagningen av kronan bedöms inte stimulera exporten i någon
större utsträckning. Konkurrenskraftsläget var redan tidigare mycket starkt och
produktionsökningarna rekordstora. Istället accentuerar den svaga kronkursen två
andra problem i ekonomin. Inflationsimpulsen från importpriserna förstärks även
om genomslaget i konsumentledet i viss mån hålls tillbaka av den svaga
konsumtionsefterfrågan. Samtidigt ökar ekonomins tudelning genom ytterligare
förbättring av lönsamheten i exportsektorn medan ökade importpriser begränsar
hushållens reala inkomstutveckling. Därigenom ökar spänningarna i ekonomin
vilket bl.a. riskerar att leda till påfrestningar på lönebildningen.
Sedan bedömningen i budgetpropositionen har signalerna avseende den
realekonomiska utvecklingen dock i flera avseenden varit positiva.
BNP-tillväxten accelererade under fjärde kvartalet förra året, vilket innebar
att ökningen av BNP för helåret 1994 uppgick till 2,2 %. SCB:s senaste
investeringsenkät visar på en ytterligare ökning av de redan höga investe-
ringsplanerna i näringslivet. Konjunkturinstitutets industribarometer indikerar
mycket expansiva produktionsplaner, vilket tyder på att industrins förmåga att
öka uttnyttjandegraden av befintlig produktionsapparat varit större än väntat.
Indikationer på en stabil utveckling av den privata konsumtionen har kunnat
utläsas i detaljhandelsstatistiken samt i SCB:s enkät om hushållens
inköpsplaner. Vissa signaler om en svagare utveckling har dock kommit den allra
senaste tiden. Sammantaget har dock den kraftiga uppgången i obligationsräntorna
det senaste året trots allt inte haft så stor kortsiktig effekt på den
ekonomiska utvecklingen.
I föreliggande prognos för 1995 och 1996 har ny information sedan
budgetpropositionen i positiv och negativ riktning bedömts som ungefär likvärdig
ur ett kortsiktigt tillväxtperspektiv. BNP-tillväxten bedöms bli 2,5 % i år för
att öka till 2,9 % procent nästa år.
Tabell 1.1 Prognosförutsättningar
1992 1993 1994 1995 1996
BNP-tillväxt i OECD 1,4 1,2 3,0 2,9 2,7
Konsumentprisökning i OECD 3,1 2,8 2,3 2,6 2,9
Dollarkurs (i kr.) 5,8 7,8 7,7 7,3 7,3
Ecu-index1 101,7 123,0 123,8 128,8 125,0
Tysk ränta 5-års statsobl. 7,8 6,0 6,2 6,9 7,1
Svensk ränta 5-års statsobl. 10,4 8,0 9,1 10,6 10,0
Svensk ränta 6-månaders ssvx 12,6 8,1 7,7 8,9 9,0
1 ECU-index antas vara 127 den 31 december 1995 samt 123 den 31 december 1996.
Källor: OECD och Finansdepartementet
Den internationella konjunkturen förstärktes under 1994. Främst bidrog den
kraftiga omsvängningen i Europa, med särskilt hög tillväxt i våra nordiska
grannländer. Den japanska ekonomin återhämtade sig också i viss mån samtidigt
som tillväxten tilltog ytterligare i USA. BNP-tillväxten i OECD blev därmed den
högsta sedan 1989. I EU-området förutses under 1995 och 1996 en BNP-tillväxt på
drygt 3 %. I Japan sker en gradvis uppgång medan den ekonomiska aktiviteten
dämpas i USA.
Prognosen för den svenska ekonomins utveckling baseras på antaganden om
valutakurs och räntor som i betydande grad är påverkade av den senaste tidens
händelser. Detta innebär betydligt högre räntor och svagare krona än vad som låg
till grund för bedömningen i den preliminära nationalbudgeten. En viss nedgång
av obligationsräntorna samt en förstärkning av kronan förutsätts dock.
Tabell 1.2 Växelkursutvecklingen
Procentuella förändringar mellan årsgenomsnitt
1992 1993 1994 1995 1996
ECU-index 0,4 20,9 0,6 4,0 -3,0
Dollar 4,0 33,8 -1,2 -5,4 -0,4
Konkurrentvägt -0,3 23,8 1,7 3,7 -1,8
Importvägt -0,8 24,4 1,8 3,9 -1,8
Källor: Riksbanken och Finansdepartementet.
Ett fortsatt mycket starkt konkurrensläge tillsammans med den internationella
konjunkturuppgången innebär att exporten fortsätter att stiga relativt snabbt.
De kraftiga investeringarna innebär en betydande kapacitetsutbyggnad vilket
möjliggör en sådan utveckling. Exportens ökningstakt minskar dock från drygt
13 % 1994 till 7 % 1996. Under 1996 innebär detta att den svenska exporten växer
i takt med omvärldens efterfrågan. Importen ökade 1994 nästan lika snabbt takt
som exporten. Med tanke på att svenska producenter som säljer på hemmamarknaden
fått en stärkt konkurrenskraft är denna utveckling anmärkningsvärd. Till en del
ligger förklaringen i en uppdriven import under slutet av året till följd av att
medlemskapet i EU innebär nya regler för import till Sverige. Under prog-
nosperioden bedöms importen stiga i betydligt måttligare takt än under 1994.
Svenska producenter väntas kunna utnyttja sin konkurrensfördel också på
hemmamarknaden samtidigt som efterfrågeexpansionen sker i något mindre
importintensiva delar av ekonomin.
Bedömningen av den privata konsumtionens utveckling är behäftad med särskilt
stor osäkerhet. Det höga ränteläget dämpar utvecklingen. Incitamenten att spara
ökar ytterligare genom att den redan höga realräntan stiger, särskilt om detta
får återverkningar på fastighetspriser och tillgångspriser. På kort sikt innebär
också den finansiella oron att hushållen torde bli försiktigare, speciellt
avseende inköp av kapitalvaror. Konsolideringen av statsfinanserna innebär också
att hushållens inkomster sjunker 1995. Det är dock rimligt att anta att
skattehöjningar och bidragsminskningar i stor utsträckning var förutsedda av
hushållen. I så fall har hushållen redan, åtminstone delvis, anpassat sin
konsumtionsnivå. Effekten när väl åtgärderna träder i kraft blir då begränsad
och tar sig delvis uttryck i ett minskat sparande.
Flera andra faktorer som bidragit till det höga hushållssparandet under senare
tid har också börjat minska i betydelse. Hushållens har minskat sin
skuldsättningsgrad, som under slutet av 1980-talet var mycket hög. Vändningen i
sysselsättning har varit påtaglig. Risken att drabbas av arbetslöshet torde ha
minskat påtagligt vilket främjar konsumtionsbenägenheten. Därtill finns ett
uppdämt behov av att öka inköpen av kapitalvaror efter en lång period av låga
inköp. Av dessa skäl förväntas en viss minskning av hushållens sparande under
prognosperioden. Sammantaget förväntas ändå den privata konsumtionen minska med
0,5 % under 1995 för att sedan stiga med 1 % 1996.
Tabell 1.3 Försörjningsbalans
Miljarder kr.Procentuell volymförändring
1994 1992 1993 1994 1995 1996
BNP 1 517,0 -1,4 -2,6 2,2 2,5 2,9
Import 492,3 1,1 -2,8 13,2 7,5 6,0
Tillgång 2 009,3 -0,9 -2,6 4,5 3,7 3,6
Privat konsumtion 820,2 -1,4 -3,7 0,5 -0,5 1,0
Offentlig konsumtion 413,5 -0,0 -0,6 -1,0 -0,2 -0,8
Stat 131,5 1,8 4,4 -0,7 1,5 -0,5
Kommuner 282,0 -0,8 -2,7 -1,2 -1,0 -1,0
Bruttoinvesteringar 208,2 -10,8 -17,6 -0,4 11,1 9,6
Näringsliv 136,6 -15,5 -14,3 17,4 21,1 10,7
Bostäder 36,3 -7,3 -31,0 -37,5 -18,2 12,4
Myndigheter 35,4 0,6 4,3 6,4 5,6 3,2
Lagerinvesteringar1 10,5 1,1 -0,3 1,4 -0,3 0,2
Export 556,7 2,3 7,6 13,8 10,6 7,3
Användning 2 009,3 -0,9 -2,6 4,5 3,7 3,6
Inhemsk användning 1 452,5 -1,8 -5,6 1,4 1,0 2,1
1 Förändring i procent av föregående års BNP.
Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet.
Bruttoinvesteringarna i näringslivet ökar nu kraftigt. Under 1994 steg
investeringarna med drygt 17 % i näringslivet totalt, och med 28 % i industrin.
Den snabba produktionstillväxten innebär ett ökande kapacitetsutnyttjande,
vilket i kombination med den goda lönsamheten medför mycket gynnsamma
förutsättningar för en ytterligare investeringsexpansion, speciellt i industrin.
År 1995 förutses därför industrins investeringsökning överstiga 35 % och 1996
uppgå till ca 20 %. Tendensen är också att investeringarna allt mer sker i helt
nya produktionsanläggningar och därmed på ett tydligt sätt innebär en ökad
produktionskapacitet. Också i det övriga näringslivet väntas
investeringsexpansionen fortsätta, om än i långsammare takt än inom industrin.
Den svaga efterfrågan inom stora delar av hemmamarknaden verkar dock fortsatt
dämpande. De totala bruttoinvesteringarna bedöms stiga med drygt 11 % år 1995
trots ett kraftigt fall i bostadsbyggandet. Under 1996 dämpas ökningstakten i
näringslivets investeringar men samtidigt förutses bostadsbyggandet vända uppåt,
delvis p.g.a. det nu aviserade investeringsstödet. De totala brutto-
investeringarna beräknas därigenom stiga med ca 10 %.
Lagerinvesteringarna ökade kraftigt under 1994. Bidraget till BNP-tillväxten
uppgick till hela 1,4 procentenheter. Den starka produktionsökningen i industrin
ledde till ett ökat behov av insatsvaror och varor i arbete. Därtill kommer att
den extremt omfattande importen under slutet av 1994 i betydande omfattning
utgjorde lagerinvesteringar. Dessa lager väntas avvecklas under 1995, vilket
bidrar till att lagerposten ger ett svagt negativt bidrag till BNP-tillväxten.
Diagram 1.1 Sysselsättning och arbetskraftsutbud
Anm.: I underliggande arbetskraftsutbud inkluderas även personer i sådana
arbetsmarknadspolitiska åtgärder som i AKU inte ingår i arbetskraftsutbudet.
Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.
Den genomsnittliga timlönen för ekonomin som helhet ökade 1994 med ca 3,5 %,
enligt nationalräkenskapernas uppgifter om lönesumma och antal arbetade timmar.
Enligt SCB:s s.k. förtjänststatistik var ökningen närmare en procentenhet lägre.
Skillnaden beror till en del på extra utbetalningar av resultatbonus samt
speciellt höga löneutbetalningar för övertid inför beslutade skattehöjningar vid
årsskiftet. Dessa effekter inräknas ej i förtjänststatistiken. Eftersom
utgångsläget blir artificiellt högt bidrar de i viss utsträckning till att dämpa
den uppmätta löneökningstakten, baserad på lönnesummestatistik, i år.
Sammantaget bedöms löneökningarna komma att uppgå till 3,5 % respektive 4 %
under 1995 och 1996 för ekonomin som helhet, med en något snabbare ökningstakt
inom industrin.
Utvecklingen av konsumentpriserna (KPI) har under början av 1995 blivit ungefär
vad som förväntades i den preliminära nationalbudgeten. Hushållens efterfrågan
är fortsatt svag, vilket bidrar till att hålla tillbaka prisökningarna i
konsumentledet. Därtill kan konkurrensbefrämjande effekter av EU-medlemskapet
förväntas dämpa prisutvecklingen. Ökningstakten för producentpriserna är dock
hög, vilket på sikt kan få återverkningar också på konsumentpriserna.
Försvagningen av kronan bidrar också till att höja inflationstrycket i ekonomin
genom ökade importpriser. Under prognosperioden kommer höjda indirekta skatter
och subventioner att bidra till ökningen av KPI. Den nu föreslagna sänkningen av
mervärdesskatten på livsmedel fr.o.m. 1 januari 1996 innebär dock att denna
effekt blir förhållandevis liten 1996. Sammantaget beräknas den registrerade
inflationstakten uppgå till 3,3 % respektive 2,8 % under loppet av 1995 och
1996. Nettoprisindex väntas under samma period stiga med 2,0 respektive 2,4 %.
Tabell 1.4 Nyckeltal
1993 1994 1995 1996
Timlön, kostnad 3,3 3,5 3,5 4,0
KPI, dec.-dec. 3,9 2,3 3,3 2,8
NPI, dec.-dec. 3,6 1,6 2,0 2,4
Disponibel inkomst -3,5 1,0 -2,2 0,2
Sparkvot (nivå) 7,9 8,3 6,7 5,9
Industriproduktion 1,5 10,6 8,0 6,0
Relativ enhetsarbetskostnad -24,7 -1,0 -0,6 3,4
Öppen arbetslöshet (nivå)1 8,2 8,0 7,0 6,1
Arbetsmarknads politiska åtgärder14,2 5,1 5,1 5,2
Handelsbalans (mdr. kr.) 54,0 68,6 108,9 127,0
Bytesbalans (i % av BNP) -2,2 0,4 2,6 4,0
1 I % av arbetskraften.
Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.
Näringslivets produktion ökade år 1994 med drygt 4 %. Industriproduktionen steg
med hela 10,6 % samtidigt som spridningseffekterna till industrirelaterade delar
av tjänstesektorn var påtagliga. Detta bidrog starkt till att den totala
tjänsteproduktionen ökade med 3,5 %. Även under 1995 och 1996 väntas
produktionsökningarna i näringslivet bli av storleksordningen 4-4,5 %. Takten i
industrins expansion avtar något samtidigt som byggnadsaktiviteten nu åter
börjar tillta. Den offentliga produktionen väntas fortsätta att minska något de
närmaste åren. Sammantaget väntas BNP öka med 2,5 respektive 2,9 % under 1995
och 1996.
Arbetsmarknadsläget har successivt förbättrats sedan inledningen av 1994.
Minskningen av arbetslösheten har dock hållits tillbaka av en ökande
medelarbetstid och ett stigande arbetskraftsutbud. Återhämtningen i ekonomin,
satsningarna på sysselsättningsskapande åtgärder samt en återgång av
medelarbetstiden till mer normala nivåer väntas medföra en sammanlagd
sysselsättningsökning med 175 000 personer under 1995 och 1996. Utbudet av
arbetskraft väntas öka när sysselsättningsmöjligheterna förbättras, vilket
bromsar nedgången av arbetslösheten. Den öppna arbetslösheten beräknas minska
från 8,0 % 1994 till 6,1 % 1996.
Underskottet i den offentliga sektorns finansiella sparande uppgick 1994 till
ca 157 miljarder kr, eller drygt 10 % av BNP. Beslutade budgetförstärkningar i
kombination med den ekonomiska återhämtningen gör att underskottet successivt
beräknas krympa till ca 90 miljarder kr. 1996, motsvarande 5,2 % av BNP.
1
Diagram 1.2 Finansiellt sparande i privat och offentlig sektor samt bytesbalans
Källor:Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.
Tabell 1.5 Sparande
Procent av BNP i löpande pris
1993 1994 1995 1996
Bruttosparande 11,3 14,9 17,6 20,2
Realt sparande 13,5 14,4 15,0 16,2
Fasta investeringar 14,3 13,7 14,7 15,7
Lagerinvesteringar -0,8 0,7 0,4 0,5
Finansiellt sparande -2,2 0,4 2,6 4,0
Offentlig sektor -13,4 -10,4 -9,0 -5,2
Hushåll 6,0 6,2 5,0 4,4
Företag 5,2 4,6 6,6 4,8
Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.
Jämfört med beräkningarna i den preliminära nationalbudgeten innebär detta att
underskottet nu bedöms bli 25 miljarder kr lägre år 1996. Detta beror
huvudsakligen på en tämligen kraftig upprevidering av skatteinkomsterna. Som en
följd av bl.a. högre räntor på statsskulden har även de offentliga utgifterna
reviderats upp jämfört med bedömningen i den preliminära nationalbudgeten.
Bytesbalansen utgörs defintionsmässigt av summan av det privata och det
offentliga finansiella sparandet. Det privata finansiella sparandet förväntas
förbli mycket högt under 1995 och 1996. Förbättringen i det offentliga sparandet
innebär därmed ett successivt ökande bytesbalansöverskott. År 1996 beräknas
bytesbalansöverskottet bli ca 65 miljarder kr eller ca 4 % av BNP. Eftersom
också investeringarna ökar påtagligt kommer ekonomins bruttosparande att stiga
mycket kraftigt. Bruttosparandet ökar som andel av BNP från 11 % 1993 till 20 %
1996.
Diagram 1.3 Bruttosparande, fasta investeringar och bytesbalans
Anm.: Bruttosparandet är summan av fasta bruttoinvesteringar, lagerinvesteringar
samt bytesbalansen.
Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.
1.2 Den svenska ekonomin i ett medelfristigt perspektiv
I den reviderade nationalbudgeten presenteras kalkyler avseende den ekonomiska
utvecklingen t.o.m. år 2000. I ett sådant tidsperspektiv är
informationsunderlaget otillräckligt för att prognoser i vanlig mening skall
kunna utarbetas. Mot bakgrund av de stora förändringar som den svenska ekonomin
genomgår ter sig varje scenario över utvecklingen på medellång sikt som särskilt
osäkert. Behovet av längre framåtblickar än den traditionella tvåårshorisonten
är emellertid stort. Den ekonomiska politiken och de grundläggande
ekonomisk-politiska frågeställningarna har fått en allt större tyngdpunkt mot
det medelfristiga perspektivet. I synnerhet behöver utvecklingen avseende de
offentliga finanserna och arbetsmarknaden belysas också i detta tidsperspektiv.
Tre scenarier för ekonomins utveckling fram till år 2000 presenteras i kapitel
12. Scenarierna innehåller inga utpräglade konjunkturförlopp utan avser istället
att illustrera utvecklingen mot ett jämviktsläge år 2000. En central
frågeställning är i vilken mån dagens höga arbetslöshet kommer att permanentas.
Scenarierna bygger på olika förutsättningar avseende hur arbetsmarknaden
fungerar. Detta tar sig uttryck i olika antaganden avseende
jämviktsarbetslöshet, arbetskraftsdeltagande etc. Dessa antaganden är avgörande
för tillväxtmöjligheterna i ett medelfristigt perspektiv samt för de offentliga
finansernas utveckling. Scenarierna skiljer sig också med avseende på
underliggande tillväxtförmåga samt graden av trovärdighet för den ekonomiska
politiken avseende bl.a. inflationen och de offentliga finanserna. Ekonomins
varierande funktionsförmåga har också tagit sig uttryck i skilda
realränteantaganden mellan alternativen.
Alternativen är konstruerade så att pris- och löneökningstakterna i stora drag
är desamma i alla alternativ. Alternativet med högre jämviktsarbetslöshet leder
således till lägre tillväxt och inte till högre pris- och löneökningar.
Samtliga alternativ utgår från den prognos för 1995 som presenteras i den
reviderade nationalbudgeten. Alternativen skiljer sig sedan åt med början 1996.
I samtliga tre alternativ förutsätts att den ekonomiska politik som föreslås i
kompletteringspropositionen fullföljs. I detta ingår också uppföljning och
komplettering av regeringens tidigare propositioner. I övrigt grundar sig
kalkylerna på antagandet att skatte- och utgiftsreglerna är oförändrade samt på
en restriktiv utveckling av den offentliga konsumtionen.
Den internationella utvecklingen är gemensam för alternativen. Liberaliseringen
av världshandeln, den europeiska integrationen och en successivt starkare
internationell konjunktur förutsätts ge en tillväxt i OECD-området på i
genomsnitt 2,5-3,0 % under perioden 1995-2000. Marknaden för svensk export av
bearbetade varor till dessa länder ökar med i genomsnitt drygt 6,5 % per år
under perioden.
Scenariernas realekonomiska utveckling
Saneringen av de offentliga finanserna som genomförs under perioden innebär att
hushållens inkomster utvecklas svagt i samtliga alternativ. Den privata
konsumtionens bidrag till tillväxten blir därför begränsat. Den slutliga
effekten av besparingarna beror dock på i vilken grad ekonomins aktörer anser
politiken långsiktigt trovärdig och hållbar. Därigenom påverkas räntebildning,
konsumtions- och investeringsbeteende i hög grad.
Tabell 1.6 Nyckeltal
medel låg hög
Årlig förändring, genomsnitt 1996-2000
Timlön 4,5 4,5 4,5
KPI, årsgenomsnitt 2,8 2,9 2,7
NPI 2,3 2,4 2,2
Real disponibel inkomst 1,4 1,2 1,6
Sysselsättning, personer 1,1 0,6 1,5
Produktion, näringsliv 2,9 2,4 3,5
varav industri 3,9 3,0 5,0
Nivå år 2000
Öppen arbetslöshet1 5,6 6,5 4,8
Arbetsmarknadspolitiska åtgärder13,8 4,5 3,0
Hushållens sparkvot2 4,2 6,0 2,3
Finansiellt sparande i offentlig sektor30,7-1,9 2,6
Offentliga sektorns finansiella
nettoskuld3 31,2 41,6 22,7
Bytesbalans3 3,2 4,3 1,5
Exportnetto3 5,8 7,0 4,5
1 I % av arbetskraften.
2 I % av disponibel inkomst.
3 I % av BNP.
Källa: Finansdepartementet.
Den årliga BNP-tillväxten uppgår i alternativet med medelhög tillväxt till i
genomsnitt 2,2 % åren 1996 till 2000. Summan av den öppna arbetslösheten och
personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder utgör vid slutet av perioden antal
utgör knappt 9,5 % av arbetskraften. Antalet reguljärt sysselsatta ökar
sammanlagt med 230 000 personer. De personer som lämnade arbetskraften under den
kraftiga nedgången i ekonomin kommer i detta scenario i viss utsträckning
tillbaka till arbetskraften. Den realiserade realräntan förutsätts i kalkylen
sjunka något från dagens mycket höga nivåer och uppgår till ca 5 % år 2000.
I alternativet med hög tillväxt ökar BNP med i genomsnitt 2,7 %. Den totala
arbetslösheten uppgår mot slutet av perioden till ca 8 % av arbetskraften.
Arbetsmarknaden fungerar i detta alternativ tillräckligt bra för att medge en
snabbare tillväxt utan att inflationsdrivande löneökningar uppstår. Den
reguljära sysselsättningsökningen uppgår till 340 000 personer och möjliggörs
genom att den permanenta utslagningen från arbetsmarknaden är mindre än i
alternativet med medelhög tillväxt.
Tabell 1.7 Försörjningsbalans 1996-2000
Genomsnittlig årlig procentuell förändring i 1991 års priser
medel låg hög
BNP 2,2 1,7 2,7
Import 6,5 5,3 7,2
Privat konsumtion 1,9 1,3 2,5
Offentlig konsumtion -0,6 -0,6 -0,6
Bruttoinvesteringar 6,1 4,4 7,5
Lagerinvesteringar1 0,1 -0,1 0,2
Export 5,9 5,7 6,2
Inhemsk användning 2,1 1,2 2,8
1 Förändring i procent av föregående års BNP.
Källa: Finansdepartementet.
I alternativet med låg tillväxt uppvisar arbetsmarknaden en låg flexibilitet,
vilket innebär tendenser till inflationsdrivande löneökningar redan vid en hög
arbetslöshet. Arbetslöshetsnedgången avbryts i ett tidigt skede och summan av de
öppet arbetslösa och personer i konjunkturberoende åtgärder når inte under 11 %
av arbetskraften. Graden av permanent utslagning från arbetsmarknaden är hög.
Den genomsnittliga BNP-tillväxten stannar vid 1,7 %.
Diagram 1.4 Den offentliga sektorns inkomster och utgifter vid medelhög
tillväxt 1970-2000
Källor: Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet.
2
Utvecklingen av de offentliga finanserna
De budgetförstärkande åtgärderna tillsammans med den ekonomiska återhämtningen
innebär en successiv minskning av det offentliga underskottet i samtliga
alternativ. I alternativet med medelhög tillväxt förändras den offentliga
sektorns finansiella sparande från ett underskott på drygt 10 % av BNP år 1994
till ett överskott år 2000 motsvarande ca 1 % av BNP. Förbättringen kan i
huvudsak hänföras till att utgiftskvoten, dvs. utgifternas andel av BNP, minskar
med ca 9 procentenheter. Av dessa är ca 3 procentenheter en följd av fattade
beslut om utgiftsminskningar. Utgiftskvoten vid kalkylperiodens slut är dock så
pass hög som 61 %. I kapitel 13 diskuteras de offentliga utgifternas utveckling
och struktur mer ingående. Den offentliga skulden når sitt maximum som andel av
BNP under 1996. Skulden enligt Maastrichtdefinitionen, den offentliga sektorns
konsoliderade bruttoskuld, uppgår då till ca 85 % av BNP. Denna kvot minskar
till ca 76 % år 2000, vilket fortfarande är betydlig högre än
konvergenskriteriets 60 %.
Diagram 1.5 Finansiellt sparande i offentlig sektor 1980-2000
Källor: Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet.
Alternativen med hög och låg tillväxt illustrerar de offentliga finansernas
känslighet avseende tillväxt, arbetslöshet och räntenivå. I alternativet med hög
tillväxt minskar den offentliga skulden som andel av BNP redan 1996. Den
konsoliderade bruttoskulden uppgår år 2000 till 67 % av BNP. Motsvarande nivå i
alternativet med låg tillväxt uppgår till närmare 87 %. Skillnaden i den
offentliga sektorns primära finansiella sparande i låg respektive
högalternativet uppgår år 2000 till 3 procentenheter. Skillnaden i real BNP-nivå
är 5 procentenheter. Detta kan tolkas som att utslaget i det offentliga
primärsaldot för en viss BNP-skillnad uppgår till ca 60 %. Denna s.k.
elasticitet är ovanligt hög i Sverige jämfört med omvärlden och avspeglar de
relativt starka s.k. automatiska stabilisatorer som finns i ekonomin.
Diagram 1.6 Den konsoliderade offentliga sektorns bruttoskuld (enligt
Maastricht-definitionen)
Källor: Riksgäldskontoret, Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet.
Sammantaget indikerar dessa kalkyler att de föreslagna budgetförstärkningarna
tillsammans med den ekonomiska återhämtningen innebär en markant förbättring av
den offentliga sektorns finansiella situation i samtliga alternativ. EU:s
konvergenskriterium avseende den offentliga skuldsättningens nivå (maximalt 60 %
av BNP) uppfylls emellertid inte i något alternativ. Skillnaden är påtaglig
mellan alternativen i detta avseende. Däremot uppfylls konvergenskriteriet
avseende den offentliga sektorns finansiella sparande i samtliga alternativ.
1.3 Fördjupningskapitel
Finansdepartementets kalkyler och bedömningar penetreras och analyseras
djupgående, inte minst av finansiella analytiker. Det kan därför finnas skäl
till att på några centrala punkter redovisa bakgrunden till den analys som görs
i den reviderade nationalbudgeten och kanske främst i de medelfristiga
beräkningarna. Den reviderade nationalbudgeten innehåller därför två s.k.
fördjupningskapitel som är av en mer teknisk karaktär än vad som är normalt inom
ramen för en nationalbudget.
I kapitel F1 redovisas en analys av det nuvarande produktionsreserven i den
svenska ekonomin, det s.k. BNP-gapet. Resultatet indikerar att BNP-gapet vid
utgången av 1994 är av storleksordningen 3 %. Analysen är gjord inom ramen för
den s.k. produktionsfunktionsansatsen och har varit central vid bedömningen av
de medelfristiga tillväxtutsikterna. I kapitlet redovisas utförligt de olika
antaganden som ligger bakom resultatet samt en känslighetskalkyl för alternativa
förutsättningar avseende arbetsmarknaden.
Diagram 1.7 Det svenska produktionsgapet
Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.
I kapitel F2 analyseras den svenska kronans växelkurs. Utifrån realekonomiska
utgångspunkter beräknas det s.k. reala apprecieringsutrymmet till mellan 10 %
och 20 % utgående från förhållanden 1994. Jämfört med den kronkurs som gällt den
senaste tiden blir apprecieringsutrymmet naturligtvis större. I kapitlet
diskuteras också andra aspekter på värdering av en valuta. Tyngdpunkt läggs på
faktorer som är relevanta för dagens svenska situation och som kan bidra till
att förklara den stora avvikelsen från jämviktskursen.
3
2. Internationell utveckling
Efter några år med svag ekonomisk aktivitet vände konjunkturen uppåt i
EU-länderna under 1994. BNP växte under det andra halvåret med 3 % i årstakt.
Även i Japan vände ekonomin uppåt efter en utdragen period med dämpad tillväxt.
I USA fortsatte produktionen att växa snabbt, även om en viss avmattning kunde
noteras mot slutet av året. BNP-tillväxten i OECD under 1995 och 1996 väntas
ligga strax under 3 %. I EU och Japan väntas tillväxten tillta, medan den dämpas
i USA.
Diagram 2.1 BNP-tillväxt i G5-länderna
Källor: OECD och Finansdepartementet.
Inflationen dämpades i EU under loppet av 1994 och uppgick i februari 1995 till
3 % på årsbasis. Det innebär att inflationen efter en utdragen lågkonjunktur
tangerar den övre gräns för vad som anses acceptabelt enligt de övergripande
riktlinjerna för den ekonomiska politiken som fastställts av Europeiska Rådet
och som ska vara uppfyllda senast 1996. I Japan låg priserna i konsumentledet i
stort sett stilla. Under 1994 ökade världsmarknadspriserna på råvaror, vilket
medförde en uppgång i producentpriserna mot slutet av året. Under 1995 och 1996
förväntas en viss ökning av inflationen i OECD till ca 3 %. Det är fortfarande
en låg nivå i ett historiskt perspektiv, men ligger i överkant av de
inflationsmål som många länder har antagit.
Tabell 2.1 Bruttonationalprodukt, konsumentpriser och arbetslöshet i vissa
OECD-länder
Årlig procentuell förändring
1993 1994 1995 1996
Bruttonationalprodukt
USA 3,2 4,0 3,0 2,0
Japan 0,1 1,0 1,9 3,3
Västra Tyskland -1,6 2,3 2,7 3,3
Frankrike -0,9 2,5 3,1 3,2
Storbritannien 2,1 4,0 3,3 3,1
Danmark 1,4 4,8 3,5 2,8
Finland -1,7 4,0 4,6 4,6
Norge 2,3 5,1 3,0 2,7
OECD 1,2 3,0 2,9 2,7
EU -0,5 2,6 3,0 3,2
Konsumentpriser
OECD 2,8 2,3 2,6 2,9
EU 3,4 3,1 3,0 3,3
Arbetslöshet1
OECD 8,0 8,3 7,9 7,7
EU 11,2 11,8 11,4 10,9
1 Procent av arbetskraften
Källor: OECD, Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet
En nedgång i arbetslösheten i OECD påbörjades under andra halvåret 1994. I USA
väntas arbetslösheten stabiliseras på dagens nivå, 5,5 %. Arbetslösheten ligger
därmed på, eller strax under, den nivå som anses förenlig med stabila priser.
Arbetslösheten i EU, som uppgår till ca 11,5 % av arbetskraften, ligger
väsentligt över genomsnittet i OECD. Här, liksom i Japan, förutses emellertid en
gradvis nedgång. I takt med att sysselsättningen ökar väntas allt fler personer
åter aktivt söka jobb, vilket dämpar nedgången i arbetslösheten.
Förutom en hög arbetslöshet, med en stor andel långtidsarbetslösa, är det låga
arbetskraftsdeltagandet ett problem inom EU. Arbetskraftsdeltagandet var 1993
endast 65 % jämfört med drygt 75 % i såväl USA som Japan. Den låga sysselsätt-
ningsgraden jämfört med USA och Japan innebär en relativt sett större belastning
på de offentliga utgifterna. Därmed skapas också behov av högre skatteuttag av
den sysselsatta delen av befolkningen.
De offentliga finanserna i OECD-länderna förbättrades under 1994 och
underskotten uppgick i genomsnitt till knappt 4 % av BNP. Förbättringen var dock
inte tillräcklig för att förhindra en fortsatt ökning av den offentliga
skuldsättningen, mätt som andel av BNP. I EU väntas de offentliga finanserna
förbättras något under de närmaste åren, medan budgetunderskotten i USA bedöms
kvarstå på dagens nivå.
Tabell 2.2 Sysselsättning och arbetskraftsdeltagande
Årlig procentuell förändring
1992 1993 1994
Sysselsättning
USA 0,6 1,5 3,1
Japan 1,1 0,2 0,3
EU -1,4 -2,0 -0,7
Arbetskraftsdeltagande1
USA 76,8 76,8 -
Japan 75,9 75,9 -
EU 65,8 65,0 -
1 Procent av befolkningen mellan 15-64 år.
Källor: OECD och EU-kommissionen.
I prognosen över den internationella utvecklingen finns vissa delar som
karaktäriseras av betydande osäkerhet. I USA förutsätts t.ex. endast en måttlig
uppgång i inflationen samtidigt som BNP-tillväxten nu gradvis dämpas. Detta
innebär att den penningpolitiska åtstramningen förmår dämpa inflationstrycket
utan att strypa den inhemska efterfrågan. Mot ett sådant mjuklandningsscenario
står att det historiskt sett vid få tillfällen varit möjligt att uppnå ett kon-
junkturförlopp av denna typ.
Effekterna av jordbävningen i Kobe på den japanska ekonomin är också
svårbedömda. En viss försening av ekonomins återhämtning förväntas under
inledningen av 1995, men den kan därefter komma att växa snabbare än tidigare
beräknat. Det har befarats att utbudsrestriktioner och ökat kapitalbehov skulle
leda till tilltagande inflation och en uppgång i räntorna. Någon uppgång i de
långa räntorna efter jordbävningen har dock hittills inte skett, vilket
indikerar att dessa farhågor är överdrivna.
De finansiella marknaderna har under de första månaderna 1995 utmärkts av en
betydande oro. De reala effekterna av detta, tillsammans med den globala
ränteuppgång som ägde rum 1994, utgör ytterligare ett osäkerhetsmoment i
bedömningarna. Förutom effekterna av konkurrenskraftsförskjutningar och ökad
inflationsrisk i vissa länder har turbulensen medfört att flera europeiska
valutor har kommit under tryck. Det har fått till följd att de långa räntorna
stigit ytterligare i vissa länder och att styrräntorna dragits upp för att
försvara växelkursen.
Den amerikanska ekonomin växte under 1994 med 4,0 %. De största
tillväxtbidragen kom från privat konsumtion och kraftigt stigande investeringar.
Vissa tecken tyder nu på att ekonomin passerat konjunkturtoppen. Under början av
1995 har en dämpning kunnat konstateras i såväl bilförsäljning som
industriproduktion och bostadsbyggande. Till avmattningen har sannolikt den
amerikanska centralbankens successiva höjning av de viktigaste styrräntorna
under det senaste året bidragit. Den penningpolitiska åtstramningen väntas sänka
tillväxten i ekonomin till en mer långsiktigt hållbar nivå. Kapacitetsut-
nyttjandet är fortfarande högt i industrin och arbetslösheten förväntas ligga
kvar kring 5,5 % - 6,0 % såväl 1995 som 1996. Löneökningarna var måttliga under
1994 men det finns tecken på en stigande löneökningstakt i år. Inflationen
beräknas därmed tillta något under prognosperioden samtidigt som BNP-tillväxten
mattas av till knappt 3 % i år och till ca 2 % 1996. Nettoexporten väntas dock
ge ett större tillväxtbidrag till följd av dels starkare tillväxt i Europa, dels
den svagare amerikanska dollarn.
BNP-tillväxten i Japan uppgick till nära 1 % 1994. Den privata konsumtionen har
ökat, särskilt vad gäller varaktiga konsumtionsvaror, och hålls uppe av
förbättrade disponibla inkomster. Den stimulans som de offentliga
investeringarna tidigare givit till återhämtningen kommer de närmaste åren att
dämpas. Jordbävningen i Kobe bidrar dock till att hålla uppe dessa
investeringar. Inflationen är mycket låg och det finns inga tecken på att den
kommer att stiga nämnvärt de närmaste åren. Kapacitetsutnyttjandet i industrin
är måttligt, inflationsförväntningarna är låga, den starka yenen drar ned
importpriserna och både producent- och konsumentpriser har fallit. Nivån på den
långa räntan, ca 3,5 %, är t.o.m. lägre än motsvarande ränta på svenska
indexobligationer. Arbetslösheten, som under 1994 steg till 2,9 %, är hög efter
japanska förhållanden. Importen har stigit p.g.a. dels den inhemska ekonomiska
återhämtningen, dels ett ökat utbud av billiga varor i Sydostasien.
Nettoexporten har därigenom gett ett negativt bidrag till tillväxten de senaste
två åren och väntas göra det även fortsättningsvis till följd av den höga
Yen-kursen. BNP-tillväxten väntas uppgå till ca 1,9 % 1995 och beräknas stiga
ytterligare till ca 3,3 % 1996.
Ekonomin i västra Tyskland befinner sig sedan början av 1994 i en
återhämtningsfas. Inledningsvis drevs konjunkturförbättringen främst av ökande
export, men den inhemska efterfrågan har gradvis stigit och var det fjärde
kvartalet 1994 3 % högre än motsvarande period 1993. Konkurrenskraften i
industrin förbättrades under 1994 till följd av låga löneökningar och en kraftig
produktivitetsförbättring. Inflationen har dämpats från 3,5 % på årsbasis i
januari 1994 till 2,3 % i februari 1995. Styrräntorna hade varit oförändrade
sedan maj 1994 innan de åter sänktes i slutet av mars 1995 efter en stark
appreciering av D-marken. Under 1995 väntas BNP-tillväxten hållas tillbaka något
av en dämpad utveckling av den privata konsumtionen. Ökande investeringar och
ett positivt bidrag från nettoexporten bedöms dock medföra en BNP-tillväxt på
2,7 %. När sedan den privata konsumtionen 1996 ger ytterligare stöd åt den
inhemska efterfrågan beräknas BNP-tillväxten öka till drygt 3 %. Konkurrens-
kraftssituationen är dock ett osäkerhetsmoment för utsikterna under prog-
nosperioden. En tilltagande löneökningstakt i tillverkningsindustrin samt
D-markens appreciering, väntas till en viss del motverkas av fortsatta
produktivitetsförbättringar. Inflationen beräknas falla något ytterligare under
inledningen av 1995 för att mot slutet av året och under 1996 åter stiga något.
I Frankrike växte BNP med 2,5 % 1994. Bruttoinvesteringarna ökade efter att ha
minskat under tre år. Ett markant omslag i lagerinvesteringarna svarade för
ungefär halva BNP-tillväxten under 1994. Under inledningen av 1995 har signaler
om en fortsatt god konjunktur kommit. Bilförsäljningen har varit fortsatt stark,
företagen har reviderat upp sina investeringsplaner och hushållens förväntningar
har varit stabilt positiva. För 1995 och 1996 väntas en tillväxt på drygt 3 %.
Ett osäkerhetsmoment i denna positiva bild är effekterna av den åtstramning av
penningpolitiken som nödvändiggjorts av behovet att stödja den franska francen.
Inflationen förutses fortsatt höra till de lägre i EU, trots en viss uppgång
under 1996. Arbetslösheten beräknas sjunka något, men kommer trots det att
överstiga genomsnittet i EU. De offentliga finanserna väntas förbättras något
under prognosperioden.
Efter en mycket stark BNP-tillväxt under 1994 i Storbritannien, finns nu tecken
på en avmattning. Både detaljhandelsförsäljningen och industriproduktionen har
utvecklats förhållandevis svagt under inled-ningen av 1995. Emellertid planerar
företagen för ökad produktion varför avmattningen endast bedöms vara tillfällig.
Inflationstakten har ökat något den senaste tiden. I februari ökade
detaljhandelsprisindex rensat för bostadslåneräntor, med 2,7 % på
12-månadersbasis. Det är det mått den brittiska centralbanken använder för att
bedöma om inflationsmålet uppfylls. Bank of England har höjt basräntan med
sammanlagt 1,5 procentenheter sedan höjningarna inleddes i september 1994.
BNP-tillväxten beräknas dämpas till drygt 3 % 1995 och ligga kvar på i stort
sett samma nivå 1996. Bidraget till BNP-tillväxten från nettoexporten, som 1994
var starkt postivt, väntas gradvis avta. Sysselsättningen förutses växa
förhållandevis snabbt, vilket medför att arbetslösheten sjunker till ca 7 % av
arbetskraften 1996. Inflationen förväntas öka och överstiga 3 % 1996.
Danmark uppvisade i likhet med Norden som helhet en hög tillväxt 1994.
BNP-tillväxten uppgick till närmare 5 %. Under innevarande och nästkommande år
bedöms tillväxten dämpas till ca 3 %. Såväl fallande sparkvot som en god
utveckling av de disponibla inkomsterna har medfört att den privata konsumtionen
varit huvudkomponenten i återhämtningen. Tillväxten förutses nu breddas främst
genom att investeringar tar fart när kapacitetsutnyttjande och efterfrågan på
hemma- och exportmarknader ökar. Även nettohandeln med utlandet väntas
förbättras genom att den höga importtillväxten dämpas. Förbättrade offentliga
finanser leder sannolikt till att konvergenskriterierna för EMUs tredje etapp
uppfylls till år 1996. Till följd av den ökade ekonomiska aktiviteten beräknas
konsumentpriserna stiga med 2,6 % under 1995. Avgörande här, liksom i övriga
nordiska länder, blir hur årets avtalsrörelse utvecklar sig. Det största
problemet i ekonomin är arbetslösheten, vilken uppgick till 12,1 % 1994. Den
bedöms dock sjunka till strax under 10 % 1996.
Efter tre år med sjunkande BNP växte Finlands ekonomi med nära 4 % under 1994.
Uppgången väntas fortsätta och BNP-tillväxten bedöms bli drygt 4,5 % såväl 1995
som 1996. Ett uppdämt köpbehov samt en sjunkande sparkvot gör att den privata
konsumtionen tar fart. Underskottet i de offentliga finanserna uppgick 1994 till
5,6 % av BNP. Under 1995 bromsas förbättringen av de offentliga finanserna av en
skatteåterbäring. Underskottet i den konsoliderade offentliga sektorn beräknas
nästa år till 2,5 % av BNP. Det innebär att Finland kan komma att bedömas
uppfylla alla konvergenskriterier redan 1996, förutom det avseende deltagande i
ERM under minst två år. I takt med att den ekonomiska aktiviteten ökar kommer
investeringarna igång. En fortsatt gynnsam utveckling av exporten förutses.
Trots detta väntas nettoexporten ge ett negativt BNP-bidrag. De nu i princip
avslutade avtalsförhandlingarna leder till att genomsnittslönerna väntas öka med
ca 5 %. Det kan medföra att arbetskraftskostnaderna i Finland ökar snabbare än i
konkurrentländerna vilket kan hota prisstabiliteten. Den finska centralbanken
höjde i februari styrräntorna med 25 räntepunkter som reaktion på
löneutvecklingen. En fortsatt penningpolitisk åtstramning är inte osannolik även
om inflationstakten för 1995 väntas stanna vid ca 2 %.
För Norge var år 1994 mycket framgångsrikt med en BNP-tillväxt på drygt 5 %.
Den norska ekonomin bedöms utvecklas positivt även under prognosperioden trots
en viss förutsedd avmattning. Under 1994 drevs tillväxten till stor del av
privat och offentlig konsumtion. Den privata konsumtionen väntas fortsätta att
utvecklas positivt under prognosperioden samtidigt som sparkvoten faller
ytterligare något. Industriinvesteringarna väntas öka kraftigt eftersom
industriproduktion och kapacitetsutnyttjande har börjat att stiga.
Investeringarna inom oljesektorn bedöms dock minska. Ett högt kapacitetsut-
nyttjande, samt ett eventuellt ofördelaktigt utfall i årets avtalsrörelse,
medför en risk för ökade inflationsförväntningar. Inflationen var under 1994
endast 1,1 %. En momshöjning på 1 procentenhet i början på 1995 medförde en
engångshöjning av priserna. För 1995 väntas konsumentpriserna därför öka med ca
2,5 %. Utrikeshandeln väntas ge ett positivt bidrag till BNP-utvecklingen under
prognosperioden, om än något mindre än under 1994. Arbetslösheten, som var 5,4 %
under förra året, väntas minska som resultat av den goda konjunkturen.
15
3. Utrikeshandeln
Den svenska varuexporten ökade med 16,9 % 1994. Det är det högsta ökningstal
som uppnåtts sedan början av 1950-talet. Den största expansionen skedde i
Fjärran Östern samt i Central- och Östeuropa. Bakom exportökningen låg en
internationell konjunkturuppgång i kombination med en mycket god konkurrenskraft
för svensk produktion.
Under prognosperioden väntas den ekonomiska tillväxten bli fortsatt hög inom
hela OECD-området, liksom i Fjärran Östern. Den starka tillväxten i USA under de
senaste åren dämpas dock samtidigt som den tilltar i EU. Den totala
marknadstillväxten för bearbetade varor väntas uppgå till ca 8 % såväl 1995 som
1996.
Under de senaste åren har den svenska exportindustrins konkurrenskraft
förbättrats kraftigt. Förklaringen ligger dels i deprecieringen av den svenska
kronan, dels i en snabb produktivitetstillväxt. Som ett resultat av detta gjorde
exportindustrin stora marknadsandelsvinster både 1993 och 1994. I år bedöms de
svenska exportpriserna i utländsk valuta stiga snabbare än de internationella
exportpriserna trots att kronan antas depreciera, mätt som årsgenomsnitt. Det
förklaras dock till viss del av betydande prishöjningar på skogsprodukter och
metaller. Dessa produkter, som i hög grad prissätts på världsmarknaden, har en
större andel i svensk export än i många andra länder. Därmed får prisökningarna
relativt sett större genomslag i de svenska exportpriserna än i de
internationella. Den egentliga konkurrenskraften försämras därför inte i lika
stor utsträckning som relativprisutvecklingen gör gällande. Mot bakgrund av
detta och den gynnsamma konkurrensituation som svensk exportindustri befinner
sig i antas att marknadsandelarna stiger något även under 1995.
Exporttillväxten bedöms ha kulminerat under 1994, men ökningstalen blir höga
såväl i år som nästa år. Varuexporten bedöms stiga med ca 11 % 1995 och ca 8 %
1996. Under prognosperioden är det marknadstillväxten som är drivkraften i ex-
portökningen när effekterna av konkurrenskraftsförbättringen minskar och
marknadsandelsvinsterna därmed avtar. En faktor som kan innebära en restriktion
för exporttillväxten är det höga kapacitetsutnyttjandet, som stigit snabbt inom
exportsektorn under de senaste åren. Investeringsaktiviteten ökar dock under
prognosperioden och inom basindustrin, den mest utsatta sektorn, väntas
investeringsuppgången bli mycket kraftig. Därmed torde det inte uppstå några
generella kapacitetsbrister.
Varuimporten ökade förra året med ca 15 %. Mest ökade importen av
investeringsvaror. Utvecklingen under loppet av året var brant stigande och i
december noterades en ökning på hela 36 %, från december 1993. Den extrema
tillväxten i december är sannolikt relaterad till Sveriges inträde i EU och i
viss mån en återspegling av att lagerinvesteringarna samtidigt ökade starkt.
Även generellt sett ökade emellertid importen oväntat mycket under fjolåret,
liksom under 1993. Denna utveckling är svår att förklara utifrån historiska
mönster. Efter den starka konkurrenskraftförstärkning som skett för inhemskt
producerade varor och tjänster, främst till följd av kronans försvagning, skulle
en betydande importsubstitution, till förmån för inhemsk produktion, vara
rimlig. I stället steg importen snabbare än vad som kunde förväntas utifrån
efterfrågeutvecklingen.
Tabell 3.1 Export och import av varor
Miljarder Procentuell volymutvecklingProcentuell
prisutveckling
kr.
1994 1994 1995 1996 1994 1995 1996
Varuexport
Bearbetade varor 399,2 20,0 12,6 8,5 2,8 8,0 1,5
Fartyg 6,6 -19,4 -44,5 0,0 4,6 6,6 2,3
Petroleumprodukter 10,9 -5,2 3,0 2,9 -5,8 3,7 2,8
Övriga råvaror 54,5 7,3 5,7 3,9 13,7 18,7 6,3
Summa Varuexport 471,2 16,9 10,8 7,8 3,8 9,1 2,1
Varuimport
Bearbetade varor 314,4 15,9 8,4 7,0 3,6 6,0 1,7
Fartyg 2,9 87,7 14,0 -20,2 4,1 7,3 3,2
Råolja 16,2 0,9 2,7 2,5 -5,5 2,7 3,5
Petroleumprodukter 12,3 7,5 3,8 0,8 -5,0 0,1 3,1
Övriga råvaror 51,8 13,3 5,0 6,5 9,7 12,3 2,5
Summa Varuimport 397,7 14,8 7,6 6,3 3,6 6,5 2,0
Anm.: Varuexporten är i tabellen redovisad enligt utrikeshandelsstatistiken.
Denna har till följd av ändrade statistikrutiner i samband med EU-inträdet
resulterat i en överskattning av den faktiska exporten 1994. I
nationalräkenskaperna har man sökt kompensera för detta genom att lägga in en
korrigering på -3,5 miljarder kr andra halvåret 1994.
Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.
Under prognosperioden bedöms importen stiga i betydligt måttligare takt än
under fjolåret. Detta förklaras dels av att importen under slutet av 1994
sannolikt var exceptionellt hög till följd av de förändrade importvillkor som
följde av EU-medlemskapet. Samtidigt förändras tillväxtens sammansättning i
riktning mot en långsammare exportexpansion, vilket dämpar importökningen.
Importprognosen för innevarande år förutsätter att de senaste årens
relativprishöjning för importen i någon mån återspeglas i förändrade
handelsmönster. Under 1996 beräknas emellertid importen stiga något snabbare än
den s.k. importvägda efterfrågan.
Bytesbalansen visade förra året ett överskott för första gången sedan 1986.
Överskottet väntas stiga kraftigt från 6,6 miljarder kr 1994 till ca 69
miljarder kr år 1996, vilket motsvarar 4 % av BNP. Det främsta bidraget till
överskottet kommer från handelsbalansen som 1996 väntas ge ett överskott på ca
127 miljarder kr, motsvarande 7 % av BNP. Utvecklingen av handelsbalansen beror
såväl på en gynnsam volym - som prisutveckling för exporten relativt importen.
Tabell 3.2 Bytesbalans
Miljarder kronor
1992 1993 1994 1995 1996
Varuexport 326,0 388,3 467,7 565,2 621,6
Varuimport 290,5 333,4 397,2 455,3 493,6
Korrigeringspost -1,2 -0,9 -1,9 -1,0 -1,0
Handelsbalans 34,7 54,0 68,6 108,9 127,0
Sjöfartsnetto 8,3 8,5 9,3 10,3 11,1
Övriga transporter 1,4 1,7 1,1 1,2 1,3
Resevaluta -22,8 -14,2 -15,8 -16,2 -17,1
Övriga tjänster -0,1 1,6 2,6 1,5 2,6
Tjänstebalans -13,2 -2,4 -2,8 -3,2 -2,1
Löner 0,6 0,8 0,8 1,0 1,0
Avkastning på kapital -57,1 -69,8 -46,0 -37,3 -34,6
därav
räntenetto -66,0 -69,5 -61,4 -59,5 -56,9
direktinvesteringar 9,7 0,0 16,0 24,1 24,5
portföljaktier -0,8 -0,4 -0,5 -1,9 -2,2
Övriga transfereringar -15,2 -13,9 -14,0 -27,3 -22,7
Bytesbalansen -50,6 31,3 6,6 42,2 68,7
Andel av BNP -3,5 -2,2 0,4 2,6 4,0
Anm.: Bytesbalansen är enligt Riksbankens definition.
Anm.: På grund av avrundning summerar inte alltid delarna till totalen.
Källor: Konjunkturinstitutet, Riksbanken och Finansdepartementet.
Att bytesbalansen successivt förstärks beror också till viss del på ett minskat
underskott i avkastningen på kapital. Denna post består av räntebetalningar till
och från utlandet samt av avkastningen från direktinvesteringar och
portföljaktier. Efter en lång period av stigande underskott vände utvecklingen
under 1994. Förbättringen väntas fortsätta under prognosperioden till följd av
dels stigande avkastning på svenska direktinvesteringar i utlandet, dels minskat
underskott i räntenettot. Stigande överskott i bytesbalansen under 1995 och 1996
bedöms resultera i en minskning av den räntebärande nettoskulden till utlandet
och därmed minskade räntebetalningar. Förbättringen i räntenettot begränsas dock
av att den genomsnittliga räntesatsen på utlandsskulden stiger.
Från och med årsskiftet 1995 påverkas också bytesbalansen av transfereringar
till och från EU. Nettobelastningen på bytesbalansen av avgiften till EU och
återflödet till Sverige beräknas uppgå till ca 14 miljarder kronor 1995 och ca 9
miljarder kronor 1996.
21
4. Näringslivets produktion
Näringslivets produktion steg med drygt 4 % 1994. Till följd av en kraftig
exporttillväxt var merparten av uppgången 1994 industriledd. Industripro-
duktionen ökade med knappt 11 % vilket medförde ett snabbt stigande
kapacitetsutnyttjande. Inom de industrirelaterade delarna av tjänstesektorn steg
produktionen också avsevärt under året.
Tabell 4.1 Näringslivets produktion
Procentuell volymförändring
1992 1993 1994 1995 1996
Jordbruk, fiske och skogsbruk -2,9 7,4 5,0 3,9 1,9
Industri -3,3 1,5 10,6 8,0 6,0
El, gas, värme och vattenverk -1,9 -1,2 0,6 3,5 1,5
Byggnadsindustri -4,5 -6,6 -4,5 4,5 4,9
Näringslivets tjänster 1,0 -3,6 3,5 2,5 4,1
Summa näringslivet -1,0 -2,1 4,2 4,1 4,5
Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.
Produktionen i näringslivet beräknas öka med drygt 4 % såväl 1995 som 1996. En
tilltagande europeisk tillväxt samt en investeringsledd uppgång i den inhemska
efterfrågan förväntas innebära en fortsatt stark efterfrågan på
industriprodukter. Uppgången begränsas dock i viss mån av det höga
kapacitetsutnyttjandet. Den tilltagande aktiviteten i industrisektorn medför en
fortsatt expansion i de industrirelaterade tjänstebranscherna. År 1996 bedöms
också uppgången i den privata konsumtionen ge ett positivt bidrag till
tjänsteproduktionen. Byggandets utveckling vänder i år till följd av kraftigt
ökande byggnadsinvesteringar i näringslivet samt ökande
infrastrukturinvesteringar. Också de stora ROT-satsningar som görs, bl.a. inom
bostadsområdet, bidrar till uppgången.
4.1 Industrin
Den exportledda konjunkturuppgången i industrin spred sig 1994 också till de
hemmamarknadsorienterade industribranscherna. Den totala volymökningen uppgick
till 10,6 %. Enligt Konjunkturinstitutets konjunkturbarometer från mars planerar
företagen för en markant höjning av industriproduktionen också under 1995.
Tillväxttakten torde dock avta bl.a. till följd av kapacitetsbrister inom
basindustrin. Bakom uppgången ligger en förstärkning av det europeiska
konjunkturläget samt en ökad inhemsk efterfrågan på investeringsvaror. Under
perioden förväntas också en viss importsubstitution ske till förmån för inhemska
tillverkare till följd av det gynnsamma konkurrensläget.
Det faktiska kapacitetsutnyttjandet uppgick till 89,2 % under fjärde kvartalet
1994. Utnyttjandegraden låg därmed endast en procentenhet lägre än den tidigare
noterade toppnivån för 1989. Företagens investeringsplaner innebär dock en
fortsatt kraftig utbyggnad av produktionskapaciteten under prognosperioden.
Dessutom kvarstår en viss potential till ökad utnyttjandegrad av befintlig
maskinpark genom exempelvis införande av fler skift. Enligt
Konjunkturinstitutets barometer sjönk kapacitetsutnyttjandet under första
kvartalet 1995 trots en fortsatt stark produktionsutveckling. Mycket tyder
därför på att några generella flaskhalsproblem inte torde uppkomma under
prognosperioden.
Tabell 4.2 Nyckeltal för industrin
Procentuell förändring
1992 1993 1994 1995 1996
Industriproduktion -3,3 1,5 10,6 8,0 6,0
Lönekostnad per timme 3,7 0,7 3,9 5,6 5,7
Produktivitet 5,4 6,5 5,1 2,4 2,4
Enhetsarbetskostnad, (ULC) -1,6 -5,5 -1,1 3,1 3,2
14 OECD-länders ULC 2,2 1,4 -1,8 0,7 1,6
14 OECD-länders ULC, SEK 1,1 25,5 -0,1 3,7 -0,2
Relativ ULC, SEK -2,7 -24,7 -1,0 -0,6 3,4
Vinstmarginal, förändring 0,7 3,0 0,7 1,4 -0,3
Bruttoöverskottsandel1 23,1 31,3 33,9 37,8 37,3
1 Bruttoöverskottsandelen avser andelen av förädlingsvärdet till faktorpris.
Uppgifterna över lönsamhetsutvecklingen avser industri exkl. petroleum-
raffinaderier och varv.
Anm.: Konkurrentländernas ULC (Unit Labour Cost, dvs. arbetskostnad per
producerad enhet) och växelkurser är viktade med OECD:s konkurrensvikter, som
tar hänsyn till konkurrensen med både export och hemmaproduktion på
exportmarknaden. Konkurrensen gentemot länder utanför OECD-området är inte
inkluderad.
Källor:OECD, Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet.
Kronförsvagningen samt kraftiga produktivitetsförbättringar har inneburit en
starkt förbättrad konkurrenkraft mellan 1991 och 1994. Under prognosperioden
avtar produktivitetstillväxten genom att utrymmet för ytterligare stora
rationaliseringar bedöms vara begränsat. Tillgången på arbetskraft förväntas bli
god under de närmaste åren. Det gynnsamma vinstläget och sysselsättningsökningen
medför dock att industrilönerna beräknas stiga med 5 resp 5,5 % åren 1995 och
1996, vilket är drygt 1 procentenhet mer än ökningstakten i konkurrentländerna.
Höjningen av arbetsgivaravgifterna med 1,5 procentenheter samt det riktade
anställningstödet innebär att industrins lönekostnad per timme stiger med 5,6 %
1995 och med 5,7 % 1996. Industrins enhetsarbetskostnad ökar därmed mer än i
konkurrentländerna. Trots detta består i hög grad svensk industris gynnsamma
konkurrenssituation.
24
Diagram 4.1 Industrins arbetskostnad per producerad enhet i Sverige relativt 14
OECD-länder 1980-1996
Källor: OECD, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet
Konjunkturuppgången har inneburit en kraftig lönsamhetsförbättring. År 1994
steg industrins vinstandel, mätt som driftsöverskottet brutto som andel av
förädlingsvärdet, till 34 %. Internationella lönsamhetsjämförelser visar dock
att denna nivå inte är anmärkningsvärd om man beaktar svensk industris höga
andel kapitalintensiv industri. Som en följd av den internationellt starkt
integrerade kapitalmarknaden är det troligt att vinstandelen kommer att ligga i
närheten av denna nivå även mera långsiktigt.
Insatsvarukostnaden ökar kraftigt i år när världsmarknadspriset på framförallt
basindustriprodukter höjs avsevärt. Den snabbt stigande efterfrågan i
Nordamerika och Västeuropa väntas leda till betydande prishöjningar under prog-
nosperioden. Det bidrar till att de rörliga kostnaderna ökar med 6 % under 1995.
Lönsamheten i industrin förbättras dock ytterligare genom fortsatta prishöj-
ningar inom framför allt basindustrin. 1996 beräknas de rörliga kostnaderna
stiga med 3,6 % när ökningstakten för insatspriserna avtar. Den kraftiga
kapacitetsutbyggnaden inom industrin bedöms leda till att exportföretagen är
relativt återhållsamma med prishöjningar. I prognosen har antagits att kronan
apprecierar med ca 2 % mätt som årsgenomsnitt mellan 1995 och 1996. Det innebär
minskande marginaler i exportsektorn vilket medför att lönsamheten i industrin
sjunker något under 1996.
25
4.2 Byggnadsverksamheten
Byggproduktionen beräknas totalt öka med knappt 10 % mellan 1994 och 1996 efter
att ha minskat med 20 % mellan 1991 och 1994. Tecken på en konjunkturuppgång
kunde noteras redan förra året. Vakansgraden på kommersiella fastigheter
stabiliserades samtidigt som priserna steg svagt. I expansiva delar av landet
sjönk vakansgraden. Sammanlagt ökade bygginvesteringarna i näringslivet med 14 %
under 1994. Antalet påbörjade lägenheter verkar också ha bottnat. Antalet
påbörjade lägenheter uppgick till 12 000 såväl 1993 som 1994 efter att ha
minskat kraftigt under början av 1990-talet.
Tabell 4.3 Byggnadsverksamhet
Procentuell volymförändring
Miljarder
kr
1994 1992 1993 1994 1995 1996
Byggnadsinvesteringar109,6 -7,7 -19,2 -11,5 3,1 7,3
därav näringsliv 47,5 -11,8 -13,3 14,1 16,0 6,1
myndigheter 25,8 0,7 12,4 5,7 8,5 4,2
bostäder 36,3 -7,3 -31,0 -37,5 -18,2 12,4
Reparation och
underhåll 76,8 -8,4 13,6 7,5 6,6 1,5
Totalt 186,5 -7,9 -9,8 -4,6 4,5 4,9
Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet.
Det höga resursutnyttjandet i delar av näringslivet beräknas medföra en kraftig
ökning av näringslivets byggnadsinvesteringar under prognosperioden. Därtill har
regeringen lagt fram ett stimulanspaket för byggandet för att förhindra en
permanent utslagning av byggkapacitet. Den totala kostnadsramen på 4,7 miljarder
kronor innehåller bl.a. bidrag till ombyggnation av bostäder samt medel för
upprustning av offentliga lokaler. Dessutom tillkommer närmare 2 miljarder som
avser miljöinvesteringar. Under perioden påbörjas dessutom ett antal större
avgiftsfinansierade infrastrukturprojekt vilka drar upp byggandet ytterligare.
De höga realräntorna samt den svaga utvecklingen av hushållens disponibla
inkomster bedöms dock hålla tillbaka efterfrågan på nya bostäder. Samtidigt
förväntas vakansgraden sjunka markant i takt med att arbetsmarknadsläget
förbättras. Det låga igångsättandet under 1993-1994 innebär att mycket få
bostäder färdigställs under 1995. Risken för en snar bostadsbrist inom vissa
expansiva regioner är därför överhängande. För att stimulera nyproduktionen
ämnar därför regeringen att införa ett tidsbegränsat investeringsbidrag som
avser tiden 20 april 1995 till 31 december 1996. Tillsammans med den ökande
bostadsefterfrågan väntas detta leda till att bostadsproduktionen vänder uppåt
under andra halvåret 1995.
26
5. Arbetsmarknad
Återhämtningen i ekonomin har inneburit att arbetsmarknadsläget långsamt
förbättrats. Sedan inledningen av 1994 har antalet sysselsatta stigit. Denna
uppgång föregicks av ett stigande antal lediga platser. Att efterfrågan på
arbetskraft fortsatt att öka återspeglas i antalet nya platser. I februari fanns
ca 10 000 fler lediga platser än för ett år sedan. Detta innebär en uppgång med
25 %, dock från en mycket låg nivå. Antalet varsel har minskat och återgått till
de nivåer som rådde under andra hälften av 1980-talet, dvs. till ca 3 000 per
månad. Minskningen av arbetslösheten till följd av den stigande sysselsättningen
har dock hittills hållits tillbaka av en ökande medelarbetstid och ett stigande
arbetskraftsutbud. Antalet öppet arbetslösa uppgick till ca 330 000 personer i
början av 1995, vilket är drygt 20 000 färre än för ett år sedan. Samtidigt
minskade antalet deltagande i arbetsmarknadspolitiska åtgärder med ca 15 000
personer.
Den markanta uppgången i medelarbetstiden 1994 berodde på färre semesterdagar,
en minskad frånvaro och ett ökat övertidsuttag. Både 1995 och 1996 förutses
medelarbetstiden sjunka något. I takt med att ekonomin förbättras väntas
företagen dra ned på övertidsarbete och i större utsträckning nyanställa
personal. Dessutom ökar normalt frånvaron i samband med konjunkturuppgångar.
Den stigande produktionen, satsningarna på sysselsättningsskapande åtgärder
samt en återgång av medelarbetstiden till normala nivåer väntas medföra en
sammanlagd sysselsättningsökning med ca 175 000 personer mellan 1994 och 1996.
Hittills har sysselsättningen stigit främst i den privata tjänstesektorn, men
till viss del också inom industrin. Det är främst i dessa branscher som
expansionen förutses ske också under prog-nosperioden. Uppgången inom den
privata tjänstesektorn beror delvis på omstruktureringar som innebär att
offentlig verksamhet har privatiserats men också på att industriföretag lägger
ut verksamhet på entreprenad istället för att genomföra den i egen regi. Det är
främst uppdragsverksamheten, men också samfärdsel samt de industriinriktade
delarna av partihandeln, som expanderar under perioden. Den förväntade
sysselsättningsökningen inom den privata tjänstesektorn, med sammanlagt 120 000
personer mellan 1993 och 1996, innebär att den föregående nedgången med 7 %
mellan 1990 och 1993 återhämtas. Inom industrin bedöms nu produktivitetsutveck-
lingen avmattas, efter de föregående årens starka tillväxt. Den fortsatt
kraftiga produktionsökningen väntas därmed ge utslag i ett betydande
nyanställningsbehov. Mellan 1994 och 1996 beräknas antalet sysselsatta i
industrin öka med över 80 000 personer, eller med ca 11 %. Denna uppgång ska
dock ses mot bakgrund av den minskning med närmare 25 % som skedde mellan 1989
och 1993. I byggnadsverksamheten förutses en viss expansion under pro-
gnosperioden till följd av ökat byggande inom näringsliv och offentlig sektor.
För nästa år väntas en uppgång av bostadsbyggandet delvis till följd av det nu
föreslagna investeringsbidraget. Inom den offentliga verksamheten väntas
sysselsättningen fortsätta att falla.
Tabell 5.1 Arbetsmarknad
Tusental personer (i åldrarna 16-64 år)
Nivå Förändring från föregående år
1993 1993 1994 1995 1996
Sysselsättning
Jord- och skogsbruk 137 -4 -2 2 0
Industri 772 -69 -10 45 38
Byggnadsverksamhet 236 -36 -17 15 15
Privata tjänster 1 507 -54 31 49 43
Kommunal verksamhet 1 113 -48 -27 -15 -15
Statlig verksamhet 194 -8 -11 -4 -3
Totalt 3 964 -221 -38 94 80
Arbetskraft, totalt 4 320 -103 -53 55 45
Arbetslösa 356 120 -16 -39 -35
% av arbetskraften, nivå 8,2 8,2 8,0 7,0 6,1
Personer i arbetsmarknads-
politiska åtgärder, nivå 183 183 216 222 226
% av arbetskraften, nivå 4,2 4,2 5,1 5,1 5,2
Anm.: I begreppet arbetsmarknadspolitiska åtgärder ovan ingår ej åtgärderna
jobbsökaraktiviteter samt starta-eget-bidrag. Dessa beräknas omfatta ca 13 000
personer år 1996.
Källor: Statistiska centralbyrån (AKU) och Finansdepartementet.
Den höga produktivitetstillväxten i näringslivet under ekonomins nedgångsfas i
början av 1990-talet sammanhängde med omfattande rationaliseringar och
sysselsättningsneddragningar. Utvecklingen var särskilt markant i industrin.
Under 1995 och 1996 väntas näringslivets produktivitetstillväxt gå in i ett
lugnare skede och begränsas till 1,0 - 1,5 % per år. En given produktionsökning
ger därmed en större sysselsättning än under de föregående åren.
Bristsituationer som skulle verka hämmande på produktions- och
sysselsättningsexpansionen förutses inte bli något generellt problem. Enligt
Konjunkturinstitutets konjunkturbarometer från mars förväntas det inte uppstå
någon brist på arbetskraft annat än för särskilda yrkesgrupper inom vissa
branscher, t.ex. gällande högutbildad teknisk personal.
I vilken mån arbetslösheten påverkas av den beräknade ökningen av
sysselsättningen med 175 000 personer från 1994 till 1996, är avhängigt av hur
känsligt i det underliggande utbudet är för förändringar i efterfrågan på
arbetskraft. I prognosen beräknas utbudet öka med sammanlagt 100 000 personer
mellan 1994 och 1996 till följd av att fler personer aktivt söker sig ut på
arbetsmarknaden när arbetsmarknadsläget ljusnar. Expansionen av antalet
reguljära utbildningsplatser verkar i dämpande riktning på utbudsökningen. Den
öppna arbetslösheten beräknas minska med 75 000 personer från 1994 till 1996.
Samtidigt utökas antalet personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder med ca 10
000 personer. Den öppna arbetslösheten beräknas därmed falla från 8,0 procent
1994 till 6,1 procent 1996. Ett oroande tecken är att trots att
arbetsmarknadsläget har förbättrats kvarstår andelen långtidsarbetslösa på en
med svenska mått mätt hög nivå, närmare 40 %. En hög andel långtidsarbetslösa
riskerar att förhindra en flexibelt fungerande arbetsmarknad och lönebildning.
De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna, som beräknas uppgå till ca 5 % av
arbetskraften, kommer dock i större utsträckning än tidigare att inriktas mot
personer som riskerar en permanent utslagning från arbetsmarknaden. Detta
minskar risken för en inflationsdrivande lönebildning.
28
6. Löner
I början av 1990-talet skedde en markant nedväxling av löneutvecklingen, bl.a.
till följd av det snabbt försämrade arbetsmarknadsläget. Den öppna
arbetslösheten steg från ca 1,5 % i slutet av 1980-talet till över 8 % 1993.
Löneökningstakten, som började dämpas markant redan 1991, föll från närmare 10 %
1990 till 3,3 % 1993. Den underliggande ökningstakten för 1993 var därtill
sannolikt uppemot en procentenhet lägre, dvs. uppgick till ca 2,5 %, delvis till
följd av effekter av förändringar i arbetskraftens sammansättning då
sysselsättningen minskar.
Jämfört med denna underliggande utveckling steg löneökningstakten något 1994,
trots att arbetslösheten var mycket hög. Olika statistikkällor ger dock en något
olika bild. Enligt beräkningar utgående från den totala lönesumman, relaterat
till antalet arbetade timmar, steg timlönen med 3,5 % 1994. Enligt den andra
statistikkällan, den s.k. förtjänststatistiken, var ökningen ca 1 procentenhet
lägre. En delförklaring kan vara att lönesummeberäkningarna också fångar upp
sådant som extra utbetalningar av resultatbonus som skedde i slutet av förra
året. Ovanligt stora löneutbetalningar för övertid och extraarbete har sannolikt
gjorts inför höjningarna av egenavgifterna, den statliga inkomstskatten och av
kommunalskatterna i vissa kommuner. Effekten av dessa faktorer på löneutveck-
lingen 1994 är emellertid svår att uppskatta.
Enligt den s.k. Edin-gruppens slutsatser kan de svenska arbetskraftskostnaderna
inte öka snabbare än i övriga Västeuropa om Sverige ska kunna ha en balanserad
ekonomisk utveckling med samma prisstabilitet som i dessa länder. Detta leder
fram till en norm för ökningstakten på ca 3,5 % per år.
Lönerna beräknas öka med 3,5 % respektive 4,0 % 1995 och 1996. SCB:s senaste
inflationsenkät visar att löneförväntningarna ligger ungefär i linje med denna
prognos. Löneökningarna väntas således överstiga den s.k. Edin-normen år 1996,
trots att arbetslösheten väntas förbli hög. Detta kan tolkas som att det
kvarstår höga inflations- och löneökningsförväntningar eller att arbetsmarknaden
inte är tillräckligt flexibel.
Tabell 6.1 Löner
Årlig procentuell förändring
1993 1994 1995 1996
Avtal 0,9 1,5
Löneglidning 2,4 2,0
Summa 3,3 3,5 3,5 4,0
Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet.
Lönerna i industrin beräknas stiga med ca 1,5 procentenheter mer än
genomsnittet för hela ekonomin, till följd av den snabba expansionen inom de
exportrelaterade näringarna. Tudelningen i ekonomin med en mycket gynnsam
vinstutveckling i de exportberoende branscherna riskerar att försvaga
arbetsgivarnas incitament till att hålla tillbaka löneutvecklingen. Detta
förstärks av den rörliga växelkursen. Å andra sidan bedöms det inte uppstå
lönedrivande bristsituationer vad gäller arbetskraften. Trots att andelen
företag med brist på vissa yrkeskategorier stigit successivt under 1994 är
andelen företag som, enligt konjunkturinstitutets barometer, uppger denna orsak
som huvudsaklig restriktion för produktionsökningar historiskt sett mycket låg.
En risk finns för spridningseffekter av löneökningarna i industrin till övriga
branscher. Risken motverkas dock av den svaga konsumtionsefterfrågan som
försvårar möjligheterna att kompensera löneökningar med prishöjningar i de
hemmamarknadsorienterade näringarna. Tillgången på arbetskraft är dessutom god
inom dessa branscher, förutom vad gäller vissa delar av uppdragsverksamheten.
Inom den offentliga sektorn bedöms fortsatta besparingskrav, samt ett tydligare
samband mellan löne- och sysselsättningsutvecklingen inom verksamheter som har
ett tydligt givet nominellt utgiftsutrymme, medverka till en långsammare
ökningstakt av timlönerna än i ekonomin som helhet.
Förändringar i arbetskraftens sammansättning, t.ex. att andelen yngre stiger
när sysselsättningen ökar, kan marginellt hålla tillbaka genomsnittslönen. Å
andra sidan motverkas detta genom att sysselsättningen stiger i branscher med
relativt sett högre lönenivå.
Att lönerna i Finland förutses stiga med hela 5 % 1995 skulle kunna tolkas som
ett oroande tecken med tanke på att den finska arbetslösheten fortfarande ligger
på en mycket hög nivå. Detta skulle kunna tas som ett exempel på att lönebild-
ningen är relativt okänslig för nivån på arbetslösheten. I Finland har bl.a.
disponibelinkomsterna i konjunkturnedgången fallit betydligt mer, vilket torde
öka kraven på löneökningar i ekonomins återhämtningsfas. Tillväxttakten i den
privata konsumtionen och i de inhemska näringarna är samtidigt betydligt
starkare i Finland, något som enligt tidigare resonemang torde leda till högre
löneökningar. Löneökningen i Sverige behöver därmed inte bli lika snabb.
Sammantaget förutsätter denna prognos att de som idag står utan reguljär
sysselsättning kommer att ha en reell inverkan på lönebildningen. Om lönerna
skulle stiga mer än beräknat riskerar den ekonomiska återhämtningen att avbrytas
i förtid.
31
7. Inflation
Konsumentpriserna har under början av året utvecklats ungefär som förväntades i
den preliminära nationalbudgeten i januari. Från december till mars ökade KPI
med 1,5 % samtidigt som nettoprisindex ökade med 0,7 %. Utfallet visar att
utrymmet för prishöjningar i konsumentledet för närvarande är relativt
begränsat. Detta speglar sannolikt hushållens dämpade efterfrågan. Utvecklingen
av efterfrågan är en faktor som kommer att bestämma inflationen under
prognosperioden. Därtill kommer emellertid också faktorer som hur
inflationsförväntningarna och växelkursen utvecklas samt hur lönebildningen
fungerar.
Diagram 7.1 Konsumentprisutvecklingen
Procentuell förändring över 12 månader
Anm.: Vid beräkning av 12-månaderstalen har en avräkning gjorts för skillnaden
mellan december månads långtidsindex och korttidsindex.
Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.
Lönekostnaderna inom näringslivet ökade förra året med 3,3 %. Samtidigt
förbättrades produktiviteten med drygt 1 %. Enhetsarbetskostnaden ökade sålunda
med ca 2 %, dvs. ungefär i samma takt som de genomsnittliga konsumentpriserna.
Under prognosperioden väntas löneökningarna tillta något, i synnerhet inom
industrin. I kombination med en relativt oförändrad produktivitetstillväxt
beräknas enhetsarbetskostnaden öka med 3,0 % 1996. Bidraget till inflationen
väntas sålunda förstärkas något.
Industrins hemmamarknadspriser har under senare tid ökat i tilltagande takt.
Prisökningstakten mätt på årsbasis har stigit från ca 3 % i början av 1994 till
drygt 8 % i februari. Detta är delvis en följd av att industrins
kapacitetsutnyttjande stigit. Inom vissa branscher ligger man mycket nära
kapacitetstaket, vilket kan resultera i högre priser, i synnerhet om alterna-
tivet till försäljning på den inhemska marknaden är försäljning i utlandet till
ett högre pris i svenska kronor. En betydande del av uppgången för de totala
hemmamarknadspriserna förklaras dock av stigande insatsvarupriser. Dessa är i
många fall orsakade av en prisuppgång på världsmarknaden, exempelvis gäller
detta priset på pappersmassa, metaller och kemikalier. Industrins
hemmamarknadspriser på konsumtionsvaror, som har den mest direkta kopplingen
till utvecklingen av KPI, har inte stigit i motsvarande grad. Den årliga
ökningstakten för dessa produkter låg i februari på knappt 4 %.
Uppgången i insatsvarupriser påverkar även konsumtionsvarupriserna, men
erfarenheten visar att priserna för dessa grupper kan utvecklas olika under
avsevärd tid. I den rådande situationen är det sannolikt att prisuppgången på
insatsvaror i vissa fall kommer att tas ut i form av högre exportpriser snarare
än på inhemska konsumtionsvaror. Genom den kraftiga ökning av industrins
investeringar som nu sker bedöms inte heller kapacitetsproblemen utgöra någon
betydande inflationsrisk under prognosperioden. Ett tecken på detta är att
industrins kapacitetsutnyttjande under det första kvartalet i år sjönk enligt
Konjunkturinstitutets barometer. Industrins bidrag till inflationen beräknas
sålunda bli relativt oförändrat.
Den svaga utvecklingen för den svenska kronan under början av 1995 är en
omständighet som bidrar till att höja inflationstrycket i ekonomin. Under
prognosperioden som helhet antas en viss appreciering ske, men jämfört med den
preliminära nationalbudgeten baseras nu prognosen på en betydligt svagare krona
under hela prognosperioden. I år väntas därmed importpriserna ge ett större
bidrag till inflationen än tidigare beräknat. Ökningstakten bedöms bli något
högre än 1994. Nästa år beräknas importprisökningarna minska, till följd av den
antagna apprecieringen.
Inflationsförväntningarnas utveckling har under de senaste månaderna varierat
bland olika grupper i ekonomin. Enligt Riksbankens enkätundersökning har
inflationsförväntningarna stigit bland flertalet tillfrågade aktörer, i
synnerhet bland arbetstagarorganisationerna. Förväntningarna om inflationen på 1
à 2 års sikt ligger generellt mellan 3,5 % och 4,0 %. Högst är
inflationsförväntningarna inom industrin. Detta bekräftas av kon-
junkturbarometern enligt vilken inflationsförväntningarna inom industrin stigit
successivt under 1994 och i mars i år låg på 4 % på ett års sikt. Sannolikt
speglar detta delvis den höga aktivitetsnivån inom industrin. Hushållens
inflationsförväntningar har i stället fallit under de senaste månaderna. Från
att ha legat över 3 % i slutet av 1994 sjönk förväntningarna till något över 2 %
i februari. Bilden är sålunda inte helt entydig. Sammantaget förefaller
emellertid inflationsförväntningarna ha stigit något under vintern.
Tabell 7.1 Konsumentpriser
Årlig procentuell förändring
1992 1993 1994 1995 1996
KPI årsgenomsnitt 2,3 4,7 2,2 2,9 2,7
KPI dec.-dec. 1,9 3,9 2,3 3,3 2,8
Basbelopp 33 700 34 400 35 200 35 700 36 300
NPI årsgenomsnitt 4,2 4,3 1,4 1,9 2,1
NPI dec.-dec. 2,9 3,6 1,6 2,0 2,4
IPI privat konsumtion 2,6 5,8 3,0 3,2 2,4
OECD, KPI 3,1 2,8 2,3 2,6 2,9
Anm.: Vid beräkningen av 1994 och 1995 års basbelopp har en avräkning skett med
1,9 respektive 0,2 procentenheter för deprecieringens direkta effekter. För 1995
och 1996 har dessutom gjorts en avräkning på 40 % av den återstående
uppräkningsfaktorn.
Källor: OECD, Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och
Finansdepartementet.
Under innevarande år bedöms KPI öka med 3,3 % och nästföljande år med 2,8 %.
Förklaringen till att ökningstakten minskar mellan åren är dels att
importpriserna väntas stiga betydligt mer i år än nästa år, dels att den
sammantagna effekten av förändrade indirekta skatter och subventioner bedöms bli
mindre 1996 än under innevarande år. Under antagande om full övervältring uppgår
effekten av dessa åtgärder i år och nästa år till 1,0 respektive 0,3
procentenheter. Bland åtgärderna avseende 1995 kan nämnas indexering av vissa
punktskatter, slopandet av det s.k. ROT-avdraget, höjda arbetsgivaravgifter,
höjd moms på porto och serveringstjänster, höjda tullar, samt höjd patientavgift
för läkemedel och tandvård. Dessutom infördes i januari ett s.k. ROT-bidrag som
emellertid avskaffas i oktober i år. Nästa år sker bl.a. en höjning av
fastighetsskatten samt en breddning av basen för fastighetsskatt,
fastighetstaxering av småhus, indexering av vissa punkskatter, höjning av
bilaccisen, höjd patitentavgift för tandvård och läkemedel samt momsbeläggning
av dagstidningar och charterresor till övriga EU-länder. Dessutom sänks i
januari mervärdesskatten på livsmedel från 21 % till 12 %, vilket motsvarar en
KPI-minskning på drygt 1 procentenhet.
Hushållens efterfrågan bedöms emellertid bli relativt svag under
prognosperioden. Den privata konsumtionen förutses i år minska med 0,5 % för att
nästa år öka med 1,0 %. Samtidigt förväntas konkurrensen stärkas till följd av
medlemskapet i EU. Detta beräknas bidra till att utrymmet för
konsumentprishöjningar i allmänhet torde bli begränsat under prognosperioden
samtidigt som effekten av de nämnda åtgärderna på skatteområdet inte omedelbart
övervältras på konsumenterna fullt ut. KPI kommer därför inte att höjas i
motsvarande grad. I det s.k. Nettoprisindex (NPI) räknas indirekta skatter och
subventioner bort. NPI beräknas i år och nästa år öka med 2,0 % respektive
2,4 %. Avräkningen av effekten av höjda indirekta skatter och minskade suv-
bentioner görs emellertid omedelbart i NPI och med det fulla värdet av
förändringen. Då övervältringen på kort sikt sällan är total kommer NPI därför
att underskatta den underliggande inflationen, d.v.s den inflation som skulle ha
etablerats med oförändrade åtgärder, under perioder då indirekta skatter höjs.
Vid rimliga antaganden om graden av övervältring kan den underliggande
inflationen grovt beräknas till 2,7 % 1995 och 2,6 % 1996.
33
8. Hushållens ekonomi och privat konsumtion
År 1994 skedde en viss återhämtning av hushållens inkomster och konsumtion efter
det kraftiga fallet 1993. Hushållens realt disponibla inkomster steg med 1 %
1994 medan den privata konsumtionen ökade med 0,5 %. Uppgången i sparandet
fortsatte och sedan 1989 har sparkvoten stigit med drygt 13 procentenheter.
Tabell 8.1 Hushållens inkomster, konsumtion och sparande
Miljarder krProcentuell utvecklingProcentuellt bidrag
till
Löpande 1991 års priser
realinkomstutvecklingen
priser
1994 1994 1995 1996 1994 1995 1996
Lönesumma inkl. sjuklön 655,9 2,1 2,6 2,8 1,5 1,9 2,2
däravtimlön före skatt 0,9 0,6 1,1 0,6 0,4 0,9
sysselsättning 1,2 2,0 1,7 0,9 1,5 1,3
Transfereringar från
offentlig sektor 393,0 2,7 -3,0 -4,5 1,2 -1,4 -2,0
Pensioner 205,7 2,8 -0,1 0,0 0,6 0,0 0,0
Sjukförsäkring m.m. 44,7 -7,2 0,7 -6,5 -0,4 0,0 -0,3
Arbetslöshetsbidrag m.m. 57,9 -3,5 -9,5 -15,6 -0,2 -0,6 -1,0
Övriga transfereringar 84,7 13,9 -7,8 -7,4 1,2 -0,8 -0,7
Räntor och utdelningar,
netto -25,3 0,8 0,9 0,9
Övriga inkomster, netto 182,9 -2,8 0,4 1,2 -0,6 0,1 0,2
Direkta skatter 312,3 5,9 10,5 2,9 -2,0 -3,7 -1,2
Disponibel inkomst 894,1 1,0 -2,2 0,2 1,0 -2,2 0,2
Privat konsumtion 820,2 0,5 -0,5 1,0
Sparkvot, nivå i % av
disponibel inkomst 8,3 6,7 5,9
Anm.: Lönesumma, inkomstöverföringar, räntenetto och skatter är deflaterade med
KPI. Disponibel inkomst är deflaterad med implicit prisindex för privat
konsumtion (IPI). Skillnaden mellan KPI och IPI påverkar posten "Övriga
inkomster, netto".
Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet
Inkomstökningen 1994 baserades på en positiv utveckling av löneinkomsterna,
både genom ökad sysselsättning i timmar och ökad reallön före skatt. Ett starkt
bidrag till inkomstökningen kom från en fortsatt förbättring av hushållens
nettoinkomster av räntor och utdelningar. De senaste årens höga finansiella
sparande har medfört en successiv förstärkning av hushållens finansiella
ställning, såväl genom ökning av tillgångarna som minskning av skulderna.
Uppgången i sysselsättningen förstärks under 1995 och arbetslösheten minskar.
Den genomsnittliga reala timlönen före skatt stiger något och den reala
lönesumman beräknas öka med 2,6 %. Löneinkomsterna och en fortsatt förbättring
av räntenettot ger sammantaget ett positivt bidrag på nära 3 procentenheter till
inkomstutvecklingen 1995. Direkta skatter och transfereringar från offentlig
sektor drar ned den realt disponibla inkomsutvecklingen med ca 5 procentenheter.
Detta är huvudsakligen en följd av vidtagna budgetförstärkande åtgärder, men
beror även på minskade bidrag när läget på arbetsmarknaden förbättras.
Sammantaget beräknas hushållens realt disponibla inkomster minska med 2,2 %
1995. Det är i stort sett oförändrat sedan prognosen i den preliminära national-
budgeten.
Inkomstutvecklingen för 1996 karakteriseras av samma faktorer som 1995. Löne-
och kapitalinkomsterna stiger medan ytterligare budgetförstärkande åtgärder drar
ned inkomsterna. De realt disponibla inkomsterna beräknas öka med 0,2 %.
Hushållens inkomstutveckling för 1996 bedöms således nu bli starkare än den
inkomstminskning på 0,5 % som beräknades i den preliminära nationalbudgeten.
Upprevideringen av realinkomsterna är huvudsakligen en följd av att inflationen
justerats ned som ett resultat av sänkt mervärdesskatt.
Den privata konsumtionens utveckling under loppet av det andra halvåret 1994
var relativt stark. Uppgången torde delvis spegla att ett antal faktorer som
bidragit till den svaga konsumtionsutvecklingen under början av 1990-talet
minskat i betydelse. Hushållen har minskat sin skuldsättningsgrad som under
slutet av 1980-talet var mycket hög. Den totala skulden satt i relation till den
disponibla inkomsten är i dag nere på samma nivå som i slutet av 70-talet.
Amorteringstakten har också avtagit ordentligt. De svenska hushållens situation
förefaller i detta avseende vara betydligt gynnsammare än t.ex. de finländska.
Det branta sysselsättningsfallet under perioden från 1991 till 1994 har vänts i
en uppgång. Risken för att någon i hushållet skall drabbas av arbetslöshet har
därmed minskat. Dessutom finns ett behov av att åter öka inköpen av kapital-
varor, eftersom de senaste årens låga inköp har lett till en föråldring av
kapitalvaruinnehavet. Inköpen av dessa föll i princip oavbrutet från 1991 till
det andra halvåret 1994. Därefter har en markant uppgång skett.
Den kraftiga konsumtionsuppgången under loppet av andra halvåret 1994 innebär
att den privata konsumtionen som årsgenomsnitt skulle öka med ca 1 % mellan 1994
och 1995 om konsumtionen under loppet av 1995 skulle ligga kvar på fjärde
kvartalets nivå. En oförändrad konsumtionsnivå kan förefalla osannolik i ljuset
av minskningen av de realt disponibla inkomsterna till följd av
budgetförstärkande åtgärder som förväntas i år. Det är emellertid inte troligt
att hushållen kommer att dra ned sin konsumtion fullt ut för att möta
inkomstminskningen. Enligt den mest etablerade konsumtionsteorin försöker
hushållen anpassa sin konsumtionsnivå efter de förväntade långsiktiga
inkomsterna snarare än efter de faktiska kortsiktiga inkomsterna. Huruvida ett
fall i de faktiska inkomsterna resulterar i minskad konsumtion avgörs av i
vilken mån de långsiktiga inkomstförväntningarna samtidigt påverkas. Endast om
förväntningarna påverkas ändras konsumtionsnivån.
37
Diagram 8.1 Privat konsumtion
Säsongrensad nivå, 1991 års priser, kvartalsdata
Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.
Det förefaller rimligt att hushållen, bl.a. mot bakgrund av att budgetför-
stärkningar diskuterades livligt under valrörelsen, i viss utsträckning räknat
med att de svaga offentliga finanserna skulle komma att påverka de disponibla
inkomsterna. Hushållen kan därmed i viss mån redan ha anpassat sin konsumtion
med hänsyn till de skattehöjningar och bidragsminskningar som genomförs 1995 och
1996. I sådana fall kommer inte budgetförstärkningarna att ge en ytterligare
effekt på konsumtionen 1995. Av olika skäl är det emellertid inte sannolikt att
konsumtionsanpassningen redan varit fullständig. Vissa hushålls konsumtion
följer den faktiska inkomsten, t.ex. som en följd av bristande lånemöjligheter.
Dessa hushåll minskar sin konsumtion när inkomsterna sjunker.
Den statistik som föreligger avseende hushållens beteende hittills i år ger en
något tvetydig bild av riktningen på konsumtionsutvecklingen. Detaljhandelns
starka ökning under slutet av 1994 fortsatte i januari och enligt SCB noterades
en ökningstakt från januari 1994 på hela 6 %. SCB:s enkät över hushållens
inköpsplaner tyder också på att hushållens framtidsförväntningar blev mer
positiva i februari efter en försämring under de två föregående månaderna. Detta
är intressant i och med att hushållen i februari bör ha fått en bättre bild av
hur de påverkas av de budgetförstärkande åtgärderna.
Enligt Handelns Utredningsinstitut var dock detaljhandelns omsättning
oförändrad i februari jämfört med motsvarande period 1994. Om detta stämmer
innebär det att omsättningen fallit säsongrensat jämfört med januarinivån.
Nybilsregistreringarna i början av året tyder också på något svagare
efterfrågan. Denna bild stärks av information rörande antalet tecknade order
avseende personbilar som indikerar en relativt starkt avtagande efterfrågan. Med
tanke på den ränte- och valutaoro som rått under den senaste tiden är det
troligt att hushållen faktiskt blivit försiktigare. Detta talar för att
konsumtionen skulle kunna falla tillbaka under början av 1995. Det är också
troligt att vissa hushåll kommer att minska sin konsumtion i takt med att
effekterna av budgetförstärkningarna blir tydligare.
Under det första halvåret i år bedöms därmed den privata konsumtionen minska
med ca 1,5 % säsongrensat, för att åter öka i måttlig takt under slutet av året
och under 1996. Till följd av den relativt branta uppgången under senare delen
av 1994 beräknas emellertid minskningen av årsgenomsnittet mellan 1994 och 1995
begränsas till 0,5 %. Nästa år bedöms konsumtionen öka med 1 %.
Prognosen är förenad med risker både på upp- och nedsidan. Det är t.ex. svårt
att säga säkert i vilken mån inkomstminskningen i år är i linje med hushållens
förväntningar, eller om den kommer att innebära en revidering av den förväntade
långsiktiga inkomsten. Lika svårt är att förutsäga effekten av ränte- och
valutaoron. Om förtroendet för den ekonomiska politiken är svagt kan
konsumtionen komma att utvecklas sämre än prognostiserat. Å andra sidan kan
kraften i uppgången vara underskattad. Inte minst utvecklingen i våra nordiska
grannländer tyder på att konsumtionsuppgången kan bli relativt stark.
Prognosen innebär att hushållens nettosparkvot faller i år från 8,3 % till
6,7 % och ytterligare ned till 5,9 % 1996. Sparkvotsnedgången betyder emellertid
inte att hushållen förväntas öka sin skuldbörda. Hushållens nettosparande
inbegriper såväl realt som finansiellt sparande. Det reala sparandet, bl.a.
hushållens investeringar i småhus, är i dagsläget mycket lågt och förväntas så
förbli under prognosperioden. Det finansiella sparandet är däremot för när-
varande betydligt högre än under 70- och 80-talet. Samtidigt som hushållen
fortsätter att i viss utsträckning minska sina skulder bygger de samtidigt upp
sina finansiella tillgångar. Denna tillgångsuppbyggnad är sannolikt ett uttryck
för ett ökat behov av buffertar. I takt med att dessa buffertar byggs upp
minskar emellertid behovet av ytterligare uppbyggnad. Detta möjliggör en viss
minskning av det finansiella sparandet. Som framgår av diagram 8.2 ligger
hushållens finansiella sparande på en mycket hög nivå, trots den förväntade
nedgången.
38
Diagram 8.2 Hushållens nettosparkvot samt finansiella sparkvot
Sparande i relation till disponibel inkomst
Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.
39
9. Bruttoinvesteringar
De totala bruttoinvesteringarna beräknas öka kraftigt de närmaste åren, dock
från en låg utgångsnivå. En snabbt växande produktion inom de exportrelaterade
näringarna, ett högt kapacitetsutnyttjande samt en hög lönsamhet väntas leda
till betydande kapacitetsutbyggnader inom näringslivet trots höga räntor.
Därtill expanderar infrastruktur investeringarna ytterligare samtidigt som
betydande ROT-medel för upprustning av offentliga lokaler och bostäder
tillskjuts under perioden. Sammantaget beräknas de totala investeringarna öka
med 11% 1995 och med 10 % 1996. Detta är en något gynnsammare utveckling än den
som förväntades i den preliminära nationalbudgeten. Det beror främst på att
bostadsinvesteringarna har uppreviderats till följd av det föreslagna
investeringsbidraget. Investeringskvoten exklusive bostadsinvesteringarna i
relation till BNP förutses ligga på knappt 14 % 1996 och närmar sig därigenom
den långsiktiga trendnivån.
Tabell 9.1 Bruttoinvesteringar efter näringsgren
Miljarder Årlig procentuell volymförändring
kr
1994 1992 1993 1994 1995 1996
Näringslivet 136,6 -15,5 -14,3 17,4 21,1 10,7
Industri 42,5 -20,1 -4,2 27,7 35,9 20,0
Övrigt näringsliv 94,0 -13,9 -17,6 13,6 14,9 6,1
Bostäder 36,3 -7,3 -31,0 -37,5 -18,2 12,4
Nybyggnad 17,2 -19,1 -34,5 -48,8 -14,0 24,0
Ombyggnad 19,1 23,6 -25,1 -20,6 -22,2 0,0
Offentliga myndigheter35,3 0,6 4,3 6,4 5,6 3,2
Totalt 208,2 -10,8 -17,6 -0,4 11,1 9,6
Maskiner 98,6 -16,0 -14,7 18,4 21,5 12,3
Bygg och anläggning 109,6 -7,7 -19,2 -11,5 3,1 7,3
Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet.
Kapacitetsutnyttjandet inom de exportberoende näringarna steg föregående år
samtidigt som lönsamheten förbättrades ytterligare. Under prognosperioden kommer
det fortsatt höga kapacitetsutnyttjandet att utgöra en kraftig
investeringsstimulans. Investeringarna inom näringslivet stimuleras också av
möjligheten till direktavdrag för byggnadsinvesteringar under perioden november
1994 till maj 1996. Den höga realräntan balanseras av den höga avkastningen inom
näringslivet. Det finns dock en risk att en bestående hög räntenivå kan dämpa
investeringsutvecklingen inom de hemmamarknadsorienterade sektorerna.
42
Diagram 9.1 Bruttoinvesteringar samt bruttoinvesteringar exklusive bostäder som
andelar av BNP
Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet
Industrins investeringar beräknas öka med ca 36 % i år. Bakom uppgången ligger
det snabbt ökande resursutnyttjandet och stigande vinstmarginaler. Enligt SCB:s
investeringsenkät från februari i år var företagens investeringsplaner fortsatt
mycket expansiva. Uppgången förväntas bli mycket kraftig inom framförallt
basindustrin som gynnats avsevärt av stigande världsmarknadspriser.
Den höga realräntan under perioden balanseras därtill av den relativt höga
kapitalavkastningen (driftsöverskottet i förhållande till kapitalstocken).
Industrins lönsamhetsnivå under prognosperioden innebär dessutom goda
möjligheter till egenfinansiering. Driftsöverskottet brutto uppgår under 1995
till 136 miljarder kronor vilket kan jämföras med de totala investeringarna på
60 miljarder.
Industrins investeringsvolymer bedöms stiga med ytterligare 20 % 1996, när
investeringarna ökar också inom hemmamarknadsindustrin i takt med att den
inhemska efterfrågan växer. Sveriges fördelaktiga kostnadsläge och låga
företagsbeskattning väntas också utgöra starka incitament till större utländska
etableringar de närmaste åren.
Investeringarna inom övrigt näringsliv vände uppåt med knappt 14 % under 1994.
En svag prisuppgång noterades på kommersiella lokaler samtidigt som vakansgraden
stabiliserades. Det kan förklaras av en växande produktion inom de
industrirelaterade tjänstesektorerna såsom uppdragsverksamhet och partihandel.
Denna utveckling väntas fortsätta under prognosperioden. Enligt SCB:s enkäter är
investeringsplanerna fortsatt expansiva. En del av den beräknade
investeringsuppgången inom övrigt näringsliv beror på infrastruktursatsningar
inom samfärdselområdet. Av dessa kan nämnas Arlandabanan och Öresundsbron.
Tillväxten inom telekommunikationsområdet har också inneburit kraftigt
uppreviderade investeringsplaner inom denna sektor.
De offentliga myndigheterna beräknas öka investeringsvolymen med knappt 10 %
mellan 1994 och 1996. Merparten av expansionen beror på de stora
avgiftsfinansierade infrastrukturprojekt som påbörjas under 1995. Kommunernas
finansiella situation utgör en restriktion för fortsatta investeringsökningar.
Under perioden 1995-1996 tillförs dock kommunerna sammanlagt ca 1,9 miljarder
kronor i s.k. ROT-medel för upprustning av kommunala lokaler. Detta väntas
medföra att de kommunala investeringarna, trots det begränsade finansiella
utrymmet, ökar med sammanlagt 8 % under perioden.
Bostadsinvesteringarna bedöms vända uppåt under loppet av 1995 från en
historiskt sett mycket låg nivå. Efterfrågan på bostäder är låg på grund av den
svaga utvecklingen av hushållens disponibla inkomster samt höga realräntor.
Förutsättningarna för en viss uppgång är dock goda. På grund av det låga
påbörjandet av nya bostäder under 1993-1994 färdigställs mycket få bostäder i år
samtidigt som det förbättrade arbetsmarknadsläget leder till ökad
bostadsefterfrågan. Därigenom kan antalet outhyrda lägenheter på expansiva orter
sjunka rejält. Det finns också indikationer på att bostadsbyggandet åter ökar.
Orderingången på småhus steg med ca 10 % under 1994 jämfört med 1993. Länsbo-
stadsnämndernas bedömningar pekar också på en måttlig uppgång under år 1995. De
låga fastighetspriserna och de höga realräntorna begränsar dock uppgången.
Därmed riskerar expansiva regioner att drabbas av bostadsbrist. För att
stimulera nyproduktionen av bostäder införs ett tidsbegränsat investeringsbidrag
som avser tiden 20 april 1995 till 31 december 1996. Detta tillsammans med den
ökande bostadsefterfrågan väntas leda till 15 000 påbörjade lägenheter under
1995. Under förutsättning att räntorna faller 1996 förväntas 18 000 lägenheter
börja byggas nästa år.
Antalet påbörjade ombyggnader blev högt under 1994. Det beror delvis på att
viss ombyggnation fortfarande utfördes till 1992 års mer fördelaktiga
subventionsregler. Omfattningen av varje ombyggnad har minskat drastiskt mellan
1990 och 1993 vilket bidragit till den negativa volymutvecklingen. Under 1994
minskade emellertid inte längre kostnaden per ombyggd lägenhet. Detta tyder på
att bostadsbolagen nu har anpassat ombyggnation till det nya
subventionssystemet. Trots det höga ränteläget förväntas antalet ombyggnader
förbli relativt högt under prognosperioden. Investeringsbidraget på 15 % samt
bidragen för förbätttring av inomhusklimat och till äldre- och handikappbostäder
medverkar till att upprätthålla volymen.
43
Lagerinvesteringar
Lagerinvesteringarna ökade förra året något mer än vad som beräknades i den
preliminära nationalbudgeten i januari. Framför allt blev lagerökningen inom
handel och industri större än väntat. Sammanlagt gav lagerinvesteringarna ett
bidrag till BNP-tillväxten på 1,4 %, dvs. 0,4 procentenheter mer än beräknat.
Denna lageruppbyggnad torde vara en bidragande orsak till att importen steg
kraftigt under slutet av året.
En del av lageruppbyggnaden inom handeln är sannolikt av hamstringskaraktär och
relaterad till Sveriges inträde i den Europeiska unionen. Detta innebär att
handelns lager kan förväntas minska under början av innevarande år, åtminstone
inom detaljhandeln, där den största lageruppbyggnaden skedde förra året. Under
1996 väntas ökande försäljning medföra ett behov att expandera lagren inom både
parti- och detaljhandel. Ett fortsatt rationaliseringsbehov medför dock att
lagerkvoten, dvs. relationen mellan lagerstock och försäljning, bedöms falla
något.
En stark ökning av industriproduktionen under prognosperioden torde resultera i
en fortsatt ökning av industrins lager av insatsvaror och varor i arbete.
Avvecklingen av industrins färdigvarulager blev förra året inte lika omfattande
som prognostiserades i den preliminära nationalbudgeten. Totalt minskades
färdigvarulagren med 2,5 miljarder kr eller ca hälften så mycket som under 1993.
Konjunkturbarometern tyder på att en viss lagerökning skedde under det första
kvartalet i år. Ökningen väntas fortgå i måttlig takt under prognosperioden.
Totalt beräknas lagerinvesteringarna uppgå till 4,4 respektive 7,1 miljarder kr
under 1995 och 1996. Genom att lagerinvesteringarna under förra året uppgick
till knappt 10 miljarder kr ger lagren ett negativt tillväxtbidrag i år på 0,3
procentenheter. Nästa år väntas bidraget bli svagt positivt.
44
10. Den offentliga sektorn
Den offentliga sektorns finansiella sparande minskade från ett överskott på ca
57 miljarder kr 1990 till ett underskott på 193 miljarder kr 1993, motsvarande
13,4 % av BNP. Den mycket kraftiga försämringen beror huvudsakligen på
övergången från en högkonjunktur med överhettning till en mycket djup
lågkonjunktur. Från 1990 till 1993 sjönk antalet sysselsatta med sammanlagt ca
490 000 personer. Därigenom minskade skatteinkomsterna samtidigt som kostnaderna
för arbetsmarknadspolitiken och ersättning till de arbetslösa ökade. En
ytterligare förklaring till den kraftiga försämringen av de offentliga
finanserna är de statliga utgifterna för bankstödet år 1993.
Under 1994 minskade underskottet i det finansiella sparandet med 35 miljarder
kr till 158 miljarder kr. Detta är 10 miljarder kr bättre än vad som beräknades
i den preliminära nationalbudgeten. Sparandet exklusive kapitalinkomster och
ränteutgifter (primärt sparande) förbättrades med ca 56 miljarder kr mellan 1993
och 1994. Därav förklaras ca 50 miljarder kr av att 1993 belastades av utgifter
för bankstöd.
Budgetförstärkningarna tillsammans med tillväxten i ekonomin leder till att
sparandeunderskottet beräknas minska till ca 90 miljarder kr 1996. Underskottet
som andel av BNP reduceras därmed från 10,4 % 1994 till 5,2 % 1996. Huvuddelen
av denna förbättring sker under 1996, bl.a. beroende på tidsförskjutningar av
inkomster och utgifter mellan 1995 och 1996 till följd av inträdet i EU.
Förbättringen sker främst genom att utgiftskvoten (utgifterna som andel av BNP)
minskar med ca 4 procentenheter från 1994 till 1996, trots stigande ränte-
utgifter. Avgiften till EU samt ökade subventioner till jordbruket m.m. till
följd av medlemsskapet drar upp utgiftskvoten med drygt 1,5 procentenheter
fr.o.m. 1995. Den höjda utgiftsnivån på grund av medlemsskapet i EU kompenseras
delvis av att rabatten på avgiften samt andra återflöden från EU höjer den
offentliga sektorns inkomster. Transfereringarna till hushållen minskar som ett
resultat av besparingar och minskad arbetslöshet. Den offentliga konsumtionen
beräknas minska i volym med 1 % mellan 1994 och 1996. Neddragningen av den
kommunala konsumtionen, som inleddes 1992, väntas fortsätta under de närmaste
åren. Den statliga konsumtionen beräknas dock öka i volym under 1995,
huvudsakligen beroende på satsningar på underhåll av vägar m.m.
Skattekvoten (skatter och avgifter som andel av BNP) stiger med 1,2
procentenheter mellan 1994 och 1996. De beslutade och föreslagna
skattehöjningarna beräknas ge en varaktig budgeteffekt motsvarande ca 2,5 % av
BNP 1996 jämfört med 1994 års skatteregler (inkluderat sänkt mervärdesskatt på
livsmedel 1996). Den begänsade uppgången av skattekvoten mellan 1994 och 1996
beror till stor del på att att de högt beskattade delarna av BNP utvecklas
förhållandevis svagt. Därtill kommer att de beskattade transfereringarna
minskar, vilket har en neddragande effekt på skattekvoten.
Tabell 10.1 Den offentliga sektorns finanser
Löpande priser
1993 1994 1995 1996
Miljarder kronor
Inkomster 878,6 911,7 982,6 1 048,9
Skatter 888,3 764,6 823,9 884,2
Kapitalinkomster 100,1 91,8 95,8 94,7
Övriga inkomster 50,3 55,3 62,8 70,0
Utgifter 1 071,7 1 069,3 1 129,0 1 138,4
Transfereringar till hushåll374,4 393,0 392,1 384,7
Subventioner m.m. 161,5 112,6 132,9 125,1
Ränteutgifter 91,6 104,2 125,1 136,3
Konsumtion 403,5 413,5 428,8 438,5
Investeringar 40,6 46,0 50,0 53,8
Finansiellt sparande -193,0 -157,6 -146,4 -89,5
Primärt finansiellt sparande-201,5 -145,1 -117,1 -47,9
Procent av BNP
Inkomster 60,9 60,1 60,6 61,2
Skatter och avgifter 50,5 50,4 50,8 51,6
Utgifter 74,3 70,5 69,6 66,4
Finansiellt sparande -13,4 -10,4 -9,0 -5,2
Primärt finansiellt sparande-14,0 -9,6 -7,2 -2,8
Miljarder kronor
Finansiellt sparande
Staten -237,2 -181,3 -164,0 -108,7
AP-fonden 32,1 25,5 20,6 18,5
Kommunsektorn 12,1 -1,8 -3,0 0,7
Finansiell ställning
Statsskulden 1 132 1 287 1 462 1 565
Konsoliderad skuld1 1 078 1 200 1 367 1 454
Finansiell nettoskuld 185 354 508 590
Procent av BNP
Statsskulden 78,5 84,8 90,2 91,3
Konsoliderad skuld1 74,4 79,1 84,3 84,8
Finansiell nettoskuld 12,8 23,3 31,4 34,5
1 Den konsoliderade skulden är definierad enligt EU:s konvergenskriterier
(Maastricht).
Källor: Konjunkturinstitutet, Riksrevisionsverket, Statistiska centralbyrån och
Finansdepartementet.
Förbättringen av de offentliga finanserna sker i den statliga sektorn. Statens
underskott i det finansiella sparandet förbättras med drygt 70 miljarder kr
mellan 1994 och 1996. Det primära underskottet sjunker med över 100 miljarder kr
och beräknas 1996 uppgå till 9 miljarder kr eller 0,5 % av BNP.
AP-fondens sparande har minskat kontinuerligt sedan 1990. Denna utveckling
fortsätter under prognosperioden trots att en egenavgift på 1 % av
avgiftsunderlaget införts fr.o.m. 1995. Förändringar i finansieringen av det
allmänna pensionssystemet går emellertid i motsatt riktning. För 1995 och 1996
innebär förändringarna att skattedelen uppgående till 7 % av ATP-avgifterna förs
till statsbudgeten och att 11 % förvaltas av Riksgäldskontoret under en
övergångsperiod. Dessa sistnämnda medel utgör en preliminär avsättning till
premiereserven i det nya reformerade pensionssystemet. Under 1995 och 1996 förs
dock uppbyggnaden av premiereserven till staten, vilket ger ett positivt bidrag
uppgående till ca 10 miljarder kr per år till statens finansiella sparande och
även reducerar lånebehov och statsskuld.
Den kommunala sektorns relativt kraftiga överskott i det finansiella sparandet
1992 och 1993 var betingat av tillfälliga effekter. År 1994 uppstod åter ett
underskott. Detta väntas öka något i år trots kommunala skattehöjningar med i
genomsnitt 0,45 procentenheter, motsvarande ca 4 miljarder kr, och en fortsatt
neddragning av konsumtionsvolymen. År 1996 beräknas inkomster och utgifter vara
i balans. Statsbidragen till kommunerna minskar de närmaste åren framför allt
genom minskade överföringar för flyktingmottagande, förstatligande av
bostadsbidragen (1995) och neddragning av bidrag för ROT-åtgärder. Sammantaget
uppgår minskningen av statsbidragen till ca 10 miljarder kr mellan 1994 och
1996. Inom kommunsektorn ger landstingens sparande ett fortsatt överskott medan
kommunerna går med underskott under prognosperioden.
Det offentliga sparandeunderskottet och statens lånebehov kommer att vara stora
de närmaste två åren. Därigenom fortsätter statsskulden att öka och den
offentliga sektorns finansiella ställning att försämras. Statsskulden och den
konsoliderade skulden, definierad enligt konvergensvillkoren för deltagande i
EMU, reduceras något genom försäljning av statliga tillgångar och ökad andel
statsobligationer bland AP-fondens tillgångar. Vid utgången av 1996 beräknas
statsskulden uppgå till ca 91,5 % som andel av BNP och den konsoliderade skulden
till ca 85 %. Den finansiella nettoskulden, som inte påverkas av försäljningar,
beräknas då till ca 34,5 % av BNP. Nivån 1996 är emellertid alltjämt lägre än i
de flesta andra länder.
Den relativt låga nivån på nettoskulden medför att den som andel av BNP stiger
med över 20 procentenheter från 1993 till 1996, medan den konsoliderade skulden
ökar med ca 10 procentenheter.
Den föreliggande prognosen ger en gynsammare bild av den offentliga sektorns
finanser jämfört med prognosen i den preliminära nationalbudgeten. Den
offentliga sektorns finansiella sparandeunderskott för 1996 har reviderats från
6,8 % till 5,2 % av BNP. Skatteinkomsterna har justerats upp med ca 20 miljarder
kr. Därav beror drygt hälften på företagens direkta skatter. De stora
skatteinbetalningarna från företagen i början av 1995 visar att de
beskattningsbara vinsterna under 1994 blev större än väntat. En del av dessa
vinster är av tillfällig natur, men större delen av den höga vinstnivån förutses
ligga kvar under 1995 och 1996. Även hushållens direkta skatteinbetalningar blev
oväntat stora i slutet av 1994 och i början av 1995. Till viss del avspeglar
även detta en permanent höjning av skatteunderlaget. De offentliga utgifterna
beräknas nu bli marginellt högre än i tidigare beräkningar. Det höjda ränteläget
leder till att ränteutgifterna på statsskulden räknats upp med drygt 3,5
miljarder kr för 1996. För den konsoliderade offentliga sektorn balanseras detta
delvis av högre ränteinkomster för AP-fonden.
46
11. Kapitalmarknaden
Under våren 1994 steg obligationsräntorna kraftigt i både USA och Europa.
Ränteuppgången inleddes i samband med att penningpolitiken i USA lades om i en
mer kontraktiv riktning. Initialt steg framförallt obligationsräntorna men i
takt med den stramare penningpolitiken steg också de korta amerikanska räntorna.
Även de marknadsnoterade realräntorna steg under 1994. Trots uppgången i
obligations- och realräntor är de nuvarande nivåerna jämförbara med de nivåer
som rådde ett par år tillbaka. En stor del av ränteuppgången bör därmed ses som
en återgång till tidigare nivåer och inte enbart som resultatet av förändrade
konjunktur- eller inflationsutsikter.
Mot slutet av 1994 stannade ränteuppgången i USA och Tyskland av och framför
allt i USA har obligationsräntorna sjunkit under vintern. En orsak till detta är
en minskad oro för att den starka konjunkturen i USA skall innebära en påtaglig
uppgång i inflationen. I stället förefaller det mer sannolikt att den
penningpolitiska åtstramningen har bidragit till att bromsa ekonomin och att
risken för en överhettad konjunktur nu har avtagit.
Diagram 11.1 Ränteutvecklingen i Sverige 1992-1995
Anm.: Dagsobservationer, sista observation avser 7 april 1995.
Källa: Finansdepartementet.
De svenska obligationsräntorna följde under våren och sommaren 1994 den
internationella uppgången. Räntorna steg dock betydligt mer i Sverige än t.ex. i
Tyskland vilket innebar att differensen mellan svenska och tyska räntor ökade
markant fram till i augusti. Detta överenstämmer väl med det internationella
mönstret. Obligationsränteuppgången har varit störst i länder med svaga
statsfinanser och dålig inflationshistorik. En bidragande orsak till den ökade
räntedifferensen är att det utländska innehavet av räntebärande värdepapper
denominerade i kronor minskade med ca 130 miljarder kr under 1994. Innehavet var
vid årsskiftet 1994/95 omkring 170 miljarder kr. Samtidigt som räntorna steg
försvagades kronan vilket sammantaget medverkade till tudelningen av den svenska
ekonomin i en lönsam exportberoende del och en hemmamarknadsberoende del med
svagare utveckling.
Diagram 11.2 Räntedifferens mot utlandet
Anm.: Dagsobservationer, sista observation avser 7 april 1995.
Källa: Finansdepartementet.
Obligationsräntorna i Sverige sjönk successivt under hösten 1994. Nedgången har
dock vid flera tillfällen brutits då enskilda händelser i Sverige och utomlands
skapat oro på de finansiella marknaderna. Framförallt har turbulensen på de
finansiella marknaderna i Mexiko och den därpå försvagade dollarkursen givit
följdverkningar internationellt. Dollarförsvagningen förklaras delvis av att USA
iklätt sig ett ansvar för de stödåtgärder som planerats för att stabilisera den
mexikanska ekonomin. Därtill kvarstår det grundläggande problemet med USA:s
underskott i både bytesbalansen och statsbudgeten. Detta har inneburit att den
redan tidigare svaga dollarn försvagats kraftigt under det första kvartalet
1995. Mexikos problem, tillsammans med politisk oro i Italien och Spanien, har
inneburit stigande räntor och svagare valutor i länder med fundamentala
obalanser. Det minskade intresset för placeringar i dessa länder har å andra
sidan inneburit ett flöde av kapital till valutor som uppfattas som säkra,
framför allt D-mark och yen.
Efter övergången under 1993 från fluktuationsband på 2,25 procent till
fluktuationsband på 15 procent inom det europeiska valutasamarbetet
stabiliserades ERM-valutorna och konvergensen inom samarbetet tilltog. Den ökade
efterfrågan på D-mark tillsammans med en lägre värdering av pesetan skapade
under mars i år åter stora spänningar inom ERM. Problemen tvingade fram
devalveringar av pesetan och av den portugisiska escudon på 7 respektive 3,5
procent. Samtidigt försvagades den franska francen inom fluktuationsbandet.
Valutaoron innebar också att pundet och liran försvagades påtagligt samt att
kronan försvagades gentemot D-marken. Trots att spänningarna inom ERM avtog
under inledningen av april var kronan fortsatt svag. Försvagningen har varit
särskilt kraftig gentemot D-marken medan kronan varit stabil relativt dollarn.
Diagram 11.3 Växelkurs för D-mark och dollar
Anm.: Dagsobservationer, sista observation avser 7 april 1995.
Källa: Finansdepartementet.
Den senaste utvecklingen inom ERM har åter visat på svårigheten med ett
valutakurssamarbete mellan länder med stora skillnader i statsfinan- siellt läge
och penningpolitiskt förtroendekapital. Valutakurssamarbetet har visat sig vara
känsligt inte bara för störningar som kommer ifrån medlemsstaterna utan även för
störningar som emanerar från stater utanför samarbetet.
Riksbanken har sedan i augusti 1994 stegvis höjt styrräntorna. Reporäntan har
därmed höjts med omkring en och en halv procentenhet ifrån sommarens nivå på
6,92 procent. Omläggningen av penningpolitiken syftar till att tidigt motverka
de inflationsimpulser som kan uppstå genom ett högt kapacitetsutnyttjande och en
svag krona. Ytterligare ett skäl till den stramare penningpolitiken är viljan
att öka förtroendet för inflationsmålet och på så sätt motverka stigande
inflationsförväntningar.
Den internationella börsutvecklingen har varit svag från årsskiftet 1993/94
fram till slutet av mars i år. Detta beror till stor del på obligations-
ränteuppgången under första halvåret 1994. Sedan dess har börserna i New York
och London noterat en mer positiv kursutveckling medan övriga europeiska börser
haft en fortsatt svag kursutveckling. Tokyobörsen har fallit med nära 25 % sedan
halvårsskiftet vilket delvis kan förklaras av effekter efter jordbävningen i
Kobe. Även Stockholmsbörsen har utvecklats tämligen svagt med en uppgång på
knappt 10 % sedan inledningen av 1994. Jämfört med andra europeiska börser har
ändå kursutvecklingen på Stockholmsbörsen, speciellt sedan halvårsskiftet, varit
relativt god. Detta kan delvis bero på det stora utländska intresset för svenska
aktier. Under 1994 var de utländska nettoköpen av svenska aktier ca 48 miljarder
kr vilket motsvarar ca 5 % av börsvärdet. Statistiken för slutet av 1994 och
början av 1995 tyder dock på att intresset för svenska aktier minskat och att
det skett en viss försäljning. Därmed är det osäkert om utländska investerares
köp av svenska aktier kommer att bidra till en positiv kursutveckling på
Stockholmsbörsen under 1995.
Bankernas utveckling förefaller allt mer stabil. Under 1994 sjönk
kreditförlusterna i samtliga större bankkoncerner. Det sammanlagda
rörelseresultatet för de fem största bankkoncernerna steg från att ha varit
-14,5 miljarder kr 1993 till 12 miljarder kr 1994. Kapitalsituationen har
förbättrats och relationen mellan det egna kapitalet och utlåningen är hög för
samtliga storbanker. Dock har resultatet exklusive kreditförluster försämrats
något under 1994. Detta beror delvis på ränteuppgången och en fortsatt svag
utlåning men det är också en följd av ökad konkurrens och ett sjunkande räntegap
inom banksektorn.
Efter de stora kreditförlusterna under bankkrisen har bankernas rutiner för
kreditgivning blivit stramare. Detta har föranlett oro för att utbudet av
krediter har begränsats på ett sätt som hämmar tillväxten, framför allt i de små
och medelstora företagen. Finansinspektionen har med anledning av detta särskilt
analyserat bankernas utlåning. Analysen tyder på att konkurrensen om
företagskrediterna har ökat och att det inte förefaller finnas ett bristande
utbud av krediter till företagen. Utlåningen till små företag begränsas dock
genom att insatsen av eget kapital, och därmed soliditeten, är låg i dessa.
49
12. Medelfristiga scenarier
12.1 Inledning, förutsättningar och sammanfattning
Obalanserna i den svenska ekonomin är så pass omfattande att de inte förutses
försvinna i det korta perspektivet fram t.o.m. 1996. Detta medför att den
ekonomiska politiken måste baseras på en analys över en längre tidsperiod.
Analyser på medellång sikt är självfallet förknippade med betydande
osäkerheter. Av detta skäl presenteras nedan tre olika utvecklingsbanor med
varierande tillväxt och arbetslöshetsutveckling fram t.o.m. sekelskiftet.
Den makroekonomiska utvecklingen har bestämts med hjälp av ekonometriska
modeller. De finns närmare beskrivna bl.a. i bilaga 1, Metoder, modeller och
beräkningar, till Långtidsutredningarna 1992 och 1995.
Politiska förutsättningar
Kalkylerna baseras på den ekonomiska politik som beslutats av riksdagen samt de
åtgärder som föreslås i föreliggande kompletteringsproposition. För perioden
1997-2000 finns inga beslut vad gäller arbetsmarknadspolitikens omfattning. I de
olika scenarierna antas att åtgärdsvolymerna minskas något snabbare än den öppna
arbetslösheten. I övrigt förutsätts alla regler som styr inkomsterna och
utgifterna vara oförändrade fram till år 2000. Som exempel kan nämnas att
barnbidragen hålls nominellt konstanta efter den beslutade sänkningen för år
1996. Denna ansats medför att utgifterna sjunker som andel av BNP även efter det
att de flesta budgetförstärkningarna fått fullt genomslag år 1998. Vidare antas
att volym- och prisutveckling för offentlig konsumtion begränsas av den
offentliga sektorns svaga finansiella situation. I mer förenklade modellbe-
skrivningar som utförs av bl.a. IMF och OECD antas ofta att trans-
fereringsutgifterna ökar i takt med den trendmässiga BNP-tillväxten, vilket
således innebär ett implicit antagande om framtida regeländringar och genererar
en större utgiftsökning än den ansats som används i kalkylerna nedan.
Internationella förutsättningar
Den internationella utvecklingen, som är densamma i de tre scenarierna, präglas
av att de stora industriländerna befinner sig olika konjunkturfaser. Därmed ger
de aggregerade tillväxttalen ett förhållandevis jämt konjunkturförlopp för
världsekonomin. Den årliga BNP-tillväxten i OECD-området 1995-2000 beräknas till
ca 2 3/4 % , se tabell 12.1.
53
Löner och priser
Arbetsmarknaden förutsätts fungera olika och jämviktsarbetslösheten antas skilja
sig åt mellan de olika alternativen. Detta illustreras bl.a. genom att
löneutvecklingen och inflationen inte skiljer sig nämnvärt, trots betydande
skillnader i tillväxt och arbetslöshet.
Vid utformningen av flera alternativa utvecklingsbanor för svensk ekonomi krävs
också vissa antaganden som dock skiljer sig mellan de olika scenarierna.
Den svenska kronan stärks och realräntorna stabiliseras
I kapitel F2 diskuteras bl.a. växelkursens bestämningsfaktorer. En slutsats är
att kronan, utifrån en fundamental analys, torde vara undervärderad. De tre
olika scenarierna skiljer sig bl.a. avseende ekonomins flexibilitet samt
avseende förtroendet för svensk ekonomi. Därmed uppkommer skillnader bl.a. i de
offentliga finansernas utveckling. Tillsammans bedöms detta medföra att
utvecklingen av växelkursen, de reala och de nominella räntorna blir olika i de
olika scenarierna, se tabell 12.1.
Tabell 12.1 Förutsättningar
Procent
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
BNP OECD (16)1 3,0 2,9 2,7 2,6 2,8 2,8 2,8
KPI OECD (16)1 2,3 2,6 2,9 3,2 3,1 3,1 3,1
Marknadstillväxt OECD (14)1 10,5 8,2 7,1 6,7 6,5 6,5 6,5
Tysk ränta, 5-års statsobl. 6,2 7,0 7,2 7,3 7,0 7,0 6,8
Medelhög tillväxt
Svensk ränta, 5-års statsobl. 9,1 10,6 10,0 9,0 8,5 8,0 8,0
ECU-index, årssnitt 123,8 128,8 125,0 121,0 118,0 116,0 114,0
Låg tillväxt
Svensk ränta, 5-års statsobl. 9,1 10,6 10,5 9,5 9,0 8,5 8,5
ECU-index, årssnitt 123,8 128,8 126,0 122,8 120,5 119,3 118,0
Hög tillväxt
Svensk ränta, 5-års statsobl. 9,1 10,6 9,5 8,5 8,0 7,5 7,5
ECU-index, årssnitt 123,8 128,8 124,0 119,3 115,5 112,8 110,0
1 Årlig procentuell förändring.
Källor: OECD och Finansdepartementet.
BNP-gap, jämviktsarbetslöshet och potentiell tillväxt
En central faktor för kalkylerna är hur den produktionsnivå som är förenlig med
ett normalt kapacitetsutnyttjande, vilket bl.a. innebär konstanta pris- och
löneökningar, förhåller sig till den faktiska produktionsnivån. Som diskuteras
närmare i kapitel F1 bedöms detta s.k. BNP-gap ha uppgått till ca 3,5 % år 1994
vid rimliga antaganden om bl.a. jämviktsarbetslöshetens storlek. Alternativa
antaganden i bl.a. detta avseende resulterar i olika storlek på BNP-gapet.
Tillväxtmöjligheterna vid konstant resursutnyttjande, den s.k. underliggande
tillväxten, avgörs av befolknings- och produktivitetsutvecklingen. Den
sistnämnda faktorn beror i sin tur bl.a. på teknisk utveckling, utbildningsnivå
i landet, de regelsystem som råder samt på förändringar i produktionens
kapitalintensitet.
I slutet av 1980- och i början av 1990-talen genomfördes flera genomgripande
strukturella reformer i syfte att förbättra ekonomins långsiktiga
funktionsförmåga. Som exempel kan nämnas skattereformen, förändringar inom
sjukförsäkringen, pensionsreformen samt EES-avtalet och EU-medlemskapet. När
ekonomin nu åter växer bör detta komma att manifesteras i högre underliggande
tillväxt jämfört med ett läge utan dessa reformer. Det råder emellertid stor
osäkerhet vad gäller effekternas omfattning. Därtill finns osäkerhet om bl.a.
jämviktsarbetslöshetens och därmed också BNP-gapets storlek. Denna osäkerhet
avspeglas genom olika antaganden om tillväxt och arbetslöshetsutveckling i de
tre scenarierna. I samtliga scenarier antas att ett normalt kapacitetsut-
nyttjande råder från 1998 samt att BNP-gapet sluts successivt från 1994 t.o.m.
1998. Beräkningarna inkluderar således inte något explicit konjunkturmönster.
Sammantaget innebär dessa förutsättningar att det är svårt att jämföra
kalkylerna nedan med andra beräkningar av den ekonomiska utvecklingen på
medellång sikt som inte explicit anger antaganden om BNP-gapets storlek och om
jämviktsarbetslösheten. Det är också svårt att jämföra scenarierna nedan med
kalkyler som lägger in ett markant konjunkturförlopp.
I kalkylen med medelhög tillväxt antas BNP öka med 2,2 % per år. BNP-gapet har
bedömts till ca 3,5 % år 1994. Detta innebär, givet att gapet skall slutas, att
den underliggande tillväxten är 1,7 % per år.
I alternativen med låg respektive hög tillväxt antas att de nuvarande och
framtida skillnaderna i arbetsmarknadens funktionssätt kan översättas till att
BNP-gapet år 1994 uppgick till 2 respektive 4,5 %. Den underliggande tillväxten
har antagits vara 1,5 respektive 1,9 %. Sammantaget medför detta att den
genomsnittliga tillväxten i dessa två sidoalternativ uppgår till 1,7 respektive
2,7 %.
Som jämförelse med antagandena vad gäller den underliggande tillväxten kan
nämnas att BNP steg med i genomsnitt drygt 2,6 % per år under perioden 1950 till
1994 och med drygt 1,4 % i genomsnitt per år under perioden 1977 till 1994.
Sammanfattning av kalkylerna
I scenariet med medelhög tillväxt, i vilket BNP växer med 2,2 % per år, antas
att förtroendet för den svenska ekonomin gradvis förstärks, samtidigt som
arbetsmarknadens funktionssätt tillåter att sysselsättningen ökar utan att
inflationen tilltar. Den öppna jämviktsarbetslösheten antas uppgå till drygt 5
1/2 % och tillgången på arbetskraft stiger relativt befolkningen. Den offentliga
sektorns finansiella sparande förstärks till ett överskott om 1 % av BNP år
2000, och statsskulden som andel av BNP maximeras år 1996, för att därefter
sjunka. Den privata sektorn minskar sitt finansiella sparande. Detta tar sig
uttryck i en stigande privat konsumtion, trots en relativt blygsam
inkomstutveckling, samt i att produktionskapaciteten i näringslivet byggs ut.
Tabell 12.2 Försörjningsbalans 1996-2000
Genomsnittlig årlig procentuell förändring
medel låg hög
BNP 2,2 1,7 2,7
Import 6,5 5,3 7,2
Privat konsumtion 1,9 1,3 2,5
Offentlig konsumtion -0,6 -0,6 -0,6
Bruttoinvesteringar 6,1 4,4 7,5
Lagerinvesteringar1 0,1 -0,1 0,2
Export 5,9 5,7 6,2
Inhemsk användning 2,1 1,2 2,8
Nyckeltal
Timlön 4,5 4,5 4,5
KPI 2,8 2,9 2,7
NPI 2,3 2,4 2,2
Öppen arbetstlöshet, nivå 200025,6 6,5 4,8
Total arbetslöshet, nivå 200029,4 11,0 7,8
1 Förändring i procent av föregående års BNP.
2 I procent av arbetskraften.
Källa: Finansdepartementet.
I alternativet med låg tillväxt, BNP stiger med 1,7 % per år mellan 1995 till
2000, illustreras ett scenario där tillväxten hålls tillbaka bl.a. av att
jämviktsarbetslösheten är högre, att arbetsutbudet inte stiger särskilt mycket
och att den underliggande tillväxten är relativt sett lägre. De offentliga
finanserna förbättras långsammare; det offentliga finansiella sparandet
motsvarar -2 % av BNP år 2000 och statsskuldkvoten fortsätter att öka fram till
och med år 1997. Tillsammans medför detta ett svagare förtroende och ökad
osäkerhet vad gäller den svenska ekonomin. Återhämtningen blir därför långsam,
vilket bidrar till en förhållandevis stor utslagning av arbetskraft.
I alternativet med hög tillväxt stiger BNP med 2,7 % per år. En väl fungerande
arbetsmarknad med relativt sett låg jämviktsarbetslöshet, hög potentiell
produktionsförmåga och en påtaglig förstärkning av förtroendet för den svenska
ekonomin leder till hög tillväxt med bibehållen prisstabilitet. Arbetslösheten
reduceras markant, vilket bl.a. medför att utslagningen av arbetskraft
begränsas. De offentliga finanserna förstärks därför snabbt. Sparandeöverskottet
i den offentliga sektorn uppgår år 2000 till knappt 3 % av BNP, medan
statsskulden i detta scenario maximeras redan år 1995.
I den preliminära nationalbudgetens medelfristiga kalkyler uppgick det
offentliga sparandet år 1998 till -2,4 % av BNP. Motsvarande siffra i dessa
kalkyler är -0,9 %. Förbättringen mellan dessa beräkningstillfällen är hänförlig
till dels nationalräkenskapernas utfall för 1994, dels de högre skatteintäkter
som prognosticeras för innevarande och nästa år. I motsatt riktning verkar den
sänkning av matmomsen som skall genomföras fr.o.m. 1996, och som år 1998 innebär
en försvagning med ca 9 miljarder kr, jämfört med januarikalkylerna.
Diagram 12.1 Öppen arbetslöshet och personer i konjunkturberoende
arbetsmarknadspolitiska åtgärder
Anm.: I procent av arbetskraften.
Källor: Statistiska centralbyrån, Arbetsmarknadsstyrelsen, Konjunkturinstitutet
och Finansdepartementet.
12.2 Medelhög tillväxt
Detta scenario kännetecknas av att förtroendet för den svenska ekonomin
successivt förstärks. Arbetsmarknadens funktionsförmåga medger en betydande
sänkning av arbetslösheten, utan att inflationsdrivande flaskhalsar uppstår.
Sveriges exportmarknad för bearbetade varor bedöms växa med drygt 6,5 % inom
OECD-området under perioden 1995-2000. Efterfrågan från Fjärran Östern väntas
växa ännu snabbare. Konkurrenskraften försämras gradvis, vilket beror på att
kronan apprecierar och att lönekostnaderna i den konkurrensutsatta sektorn antas
stiga något snabbare i Sverige än utomlands. Försämringen sker emellertid
utifrån ett mycket starkt konkurrensläge, vilket illustreras av att
bytesbalansen uppvisar överskott under hela kalkylperioden. Exporttillväxten
antas bli fortsatt stark och marknadsandelarna att stiga fram t.o.m. 1998 för
att först därefter falla tillbaka något.
Bruttoinvesteringarnas utveckling styrs främst av förväntad avkastning i
förhållande till utkomsten av alternativa placeringar, dvs. finansiella
placeringar och reala investeringar utomlands. Detta innebär att investe-
ringtillväxten är beroende av näringslivets förtroende för svensk ekonomi och
den samlade efterfrågan i landet.
Lönsamheten försvagas något men förblir hög och produktionen i näringslivet
stiger med i genomsnitt knappt 3 % per år. Företagens finansiella sparande är
högt i utgångsläget, vilket medger en betydande grad av egenfinansiering av
investeringarna och därmed minskad känslighet för marknadsrealräntor.
Kapacitetsutnyttjandet är högt i delar av näringslivet. Dessa gynnsamma
förutsättningar medför att investeringarna stiger snabbt. Den samlade
produktionskapaciteten byggs ut, vilket i sin tur innebär att tillväxten kan
realiseras utan att inflationen stiger.
Hushållens realt disponibla inkomster är i stort sett oförändrade mellan 1993
och 1997. Detta är delvis en konsekvens av de budgetkonsoliderande åtgärder som
vidtas under perioden, vilka innebär såväl höjda skatter som realt sett lägre
inkomstöverföringar. Under scenariernas två sista år, 1999 och 2000, tillämpas
1998 års regelsystem, vilket bl.a. innebär att den s.k. värnskatten inte längre
tas ut. Detta medför att inkomsterna stiger med knappt 2 % per år 1998-2000.
Mellan 1995 och 2000 stiger hushållens inkomster med i genomsnitt 1,4 % per år.
Den privata konsumtionen, som föll kraftigt 1992 och 1993, beräknas nå upp över
1991 års nivå först år 1998. Konsumtionen stiger med i genomsnitt knappt 2 % per
år under perioden 1995-2000. Hushållens nettosparande i förhållande till in-
komsterna minskar från knappt 7 % år 1995 till drygt 4 % år 2000. Det
finansiella sparandet förblir dock högre.
Utgifterna för offentlig konsumtion som andel av BNP förutsätts falla under
hela perioden fram till år 2000. Detta är en konsekvens av dels den ekonomiska
politiken och kommunernas begränsade ekonomiska möjligheter, dels en strikt
tolkning av de system som antas råda för åren 1999-2000. Den offentliga
konsumtionen, i såväl volym som pris, antas utvecklas på ungefär samma sätt i de
tre olika alternativen.
Importen bestäms främst av den samlade efterfrågan i ekonomin, förhållandet
mellan priserna på inhemskt och utländskt producerade varor samt av
kapacitetsutnyttjandet. Därtill kommer en tilltagande specialisering i
världshandeln. Den importvägda efterfrågan, dvs. en sammanvägning av de olika
efterfrågekomponenterna med avseende på deras genomsnittliga importinnehåll,
stiger med i genomsnitt ca 4,5 % per år. Relativpriset mellan hemmaproducerade
och importerade varor stiger, men från en låg nivå. Importen av bearbetade
varor, vilka år 1994 utgjorde två tredjedelar av den samlade importvolymen,
beräknas stiga med i genomsnitt knappt 7 % per år mellan 1995 och 2000. Importen
av övriga varor och tjänster antas utvecklas något långsammare.
Sammantaget ger utrikeshandeln ett positivt men avtagande bidrag till
tillväxten t.o.m. år 1998. Därefter är bidraget svagt negativt. Exportnettot som
andel av BNP når emellertid sitt maximum år 1996-1997, men uppgår ändå till
knappt 6 % år 2000.
Det privata finansiella sparandet sjunker snabbt från de mycket höga nivåer som
råder i utgångsläget. År 2000 beräknas det privata finansiella sparandet
motsvara 2 1/2 % av BNP. Såväl hushållens som företagens finansiella sparande
sjunker. Delvis är neddragningen av hushållens sparande ett uttryck för ökat
förtroende och därmed minskat behov av sparande för framtiden, delvis är det en
följd av att hushållssektorns skuldkonsolidering nu bedöms vara i stort sett
avslutad. Hushållens finansiella sparande uppgår dock till drygt 5 % av den
disponibla inkomsten i slutet av perioden. Företagens finansiella sparande
sjunker, framför allt som en effekt av de ökande investeringarna. Under perioden
fram till år 2000 ökar de totala investeringarna som andel av BNP med drygt 3
procentenheter. Företagens investeringar står för hela den ökningen.
Diagram 12.2 Bruttosparande och investeringar 1970-2000
Medelhög tillväxt
Källor: Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet.
Bruttosparandet i ekonomin utgörs av summan av investeringar och bytesbalansen.
Under perioden ökar bruttosparandet genom ökade investeringar. Bytesbalansens
saldo motsvarar nettot av affärerna med utlandet, och utgör därmed tillsammans
med värdeförändringar definitionsmässigt förändringen av skulden mot utlandet.
Under de närmaste åren väntas överskottet i bytesbalansen stiga till mycket höga
nivåer, varför även nettoskulden mot utlandet faller och ränteutgifterna minskar
något. År 2000 uppgår bytesbalansens överskott till 3,2 % av BNP.
Tabell 12.3 Arbetsmarknad
1000-tals personer
1995 Förändring till 2000
medel låg hög
Reguljärt sysselsatta 3 941 231 121 338
Arbetslösa 301 -55 -20 -89
Konjunkturberoende åtgärder222 -50 -22 -85
Utbud 4 322 167 96 220
Underliggande utbud 4 465 126 78 164
Källa: Finansdepartementet.
Arbetsmarknaden antas i detta scenario fungera på ett sådant sätt att summan av
de öppet arbetslösa och personer i konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska
åtgärder i förhållande till arbetskraften, dvs. andelen som står utan reguljär
sysselsättning, minskar från drygt 12 % 1995 till ca 9,5 % år 2000 utan att det
uppstår inflationsdrivande löneökningar.
Diagram 12.3 Underliggande utbud och reguljär sysselsättning i förhållande till
befolkningen 16-64 år
Medelhög tillväxt
Anm.: Det skuggade området utgörs av summan av öppet arbetslösa och personer i
konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska åtgärder i förhållande till
befolkningen 16-64 år.
Källor: Statistiska centralbyrån, Arbetsmarknadsstyrelsen, Konjunkturinstitutet
och Finansdepartementet.
Såväl sysselsättningen som arbetsutbudet stiger, men i inget fall uppnås de
nivåer som rådde under senare delen av 1980-talet. Detta är delvis en konsekvens
av att en större andel av befolkningen befinner sig i utbildning. Den reguljära
sysselsättningen beräknas stiga med ca 230 000 personer från år 1995 till år
2000. Arbetskraften ökar i sin tur med ca 170 000 personer, se tabell 12.3.
Lönerna ökar successivt snabbare under perioden. År 2000 antas de stiga med i
genomsnitt 5 %. Lönerna i näringslivet utvecklas något snabbare än inom den
offentliga sektorn. Dels beror detta på att arbetskraftsefterfrågan ökar i
näringslivet, till skillnad från i den offentliga sektorn, dels på att statens
och kommunernas finansiella utrymme är starkt begränsat. Inflationen är stabil
under hela perioden. Arbetskraftkostnaderna per producerad enhet stiger
emellertid snabbare än priserna, vilket innebär att lönsamheten försvagas. Trots
detta beräknas vinstnivåerna, beräknade som bruttoöverskott i förhållande till
förädlingsvärde, år 2000 ligga över genomsnittet för 1970- och 1980-talen.
Underskottet i den offentliga sektorns finanser uppgick 1995 till 146 miljarder
kr, vilket motsvarar 9 % i relation till BNP. Underskottet beräknas vända till
ett överskott på 14 mdr kr år 2000. Omslaget i förhållande till BNP uppgår till
10 procentenheter.
Diagram 12.4 Totalt sparande 1970-2000
Medelhög tillväxt
Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet.
Förbättringen i det finansiella sparandet beror till största delen på sänkt
utgiftskvot. Utgiftskvoten, dvs. utgifterna som andel av BNP, faller från år
1995 till 2000 med knappt 9 procentenheter. Minskningen av kvoten beror på be-
sparingar, den ekonomiska återhämtningen samt övriga förutsättningar om den
ekonomiska politiken. Sänkta utgifter för arbetsmarknadsstöd till följd av lägre
arbetslösheten svarar för en procentenhet av minskningen. Offentliga
transfereringar exkl. arbetsmarknadsstöd och räntor minskar med 4,4 procent-
enheter. Detta är till stor del en effekt av den förbättring som gradvis sker i
den reala delen av ekonomin. De budgetförstärkande åtgärder som vidtagits
innebär att utgiftskvoten år 2000 är närmare tre procentenheter lägre än vad den
skulle ha varit vid oförändrade regler. Den offentliga konsumtionen minskar som
andel av BNP med 2,6 procentenheter mellan år 1995 och år 2000. Detta innefattar
såväl de besparingar som görs på den statliga konsumtionen som en förhållandevis
restriktiv utveckling av den kommunala konsumtionen. Den antagna långsammare
löneutvecklingen i den offentliga sektorn påverkar prisutvecklingen för den
offentliga konsumtionen relativt t.ex. den allmänna prisutvecklingen för BNP.
Tabell 12.4 Den offentliga sektorns finanser
Medelhög tillväxt, löpande priser
MiljarderProcent av BNP, löpande priser
kr
1995 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Inkomster 983 60,9 60,1 60,6 61,2 61,4 62,0 61,6 61,7
Skatter och avgifter 824 50,5 50,4 50,8 51,6 51,5 52,2 52,3 52,8
Kapitalinkomster 96 6,9 6,0 5,9 5,5 6,0 5,9 5,5 5,1
Övriga inkomster 62 3,4 3,7 3,8 4,0 3,9 3,9 3,8 3,8
Utgifter 1 129 74,3 70,5 69,6 66,4 65,0 62,9 61,8 61,0
Transfereringar till hushåll39226,025,9 24,2 22,4 21,7 21,1 20,8 20,7
Övriga transfereringar133 11,2 7,4 8,2 7,3 7,0 6,6 6,3 6,2
Ränteutgifter 125 6,4 6,9 7,7 7,9 8,3 8,0 7,6 7,2
Konsumtion, investeringar47930,8 30,3 29,5 28,7 27,9 27,2 27,1 26,9
Finansiellt sparande -146 -13,4 -10,4 -9,0 -5,2 -3,5 -0,9 -0,2 0,7
Stat -164 -16,4 -11,9 -10,1 -6,3 -4,5 -2,1 -1,5 -0,7
Socialförsäkring 21 2,2 1,7 1,3 1,1 1,0 1,0 0,8 0,6
Kommuner -3 0,8 -0,1 -0,2 0,0 -0,1 0,2 0,5 0,7
Primärt sparande -117 -14,0 -9,6 -7,2 -2,8 -1,2 1,2 1,9 2,7
Utgifter exkl. räntor och
arbetsmarknadsstöd 921 907 950 955 976 995 1 023 1 057
Procentuell förändring 4,7 -1,5 4,7 0,6 2,1 1,9 2,8 3,3
Olika skuldmått:
Nettoskuld, offentlig sektor50812,8 23,3 31,4 34,5 35,7 34,7 33,4 31,2
Konsoliderad bruttoskuld1 36774,7 79,1 84,3 84,8 84,0 81,3 78,7 75,5
Statsskuld 1 462 78,5 84,8 90,1 91,3 90,3 87,7 85,3 82,3
BNP, nivå 1 442 1 517 1 622 1 714 1 804 1 891 1 970 2 052
Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet, Riksgäldskontoret och
Finansdepartementet.
Den offentliga sektorns utgifter sjunker alltså med knappt 9 procentenheter av
BNP under perioden. Även uttryckt som volymförändring är minskningen påtaglig,
se tabell 12.5. Framför allt är det transfereringarna till hushåll som bidrar
till förändringen under de återstående åren av decenniet. I kapitel 13 redovisas
utvecklingen av de offentliga utgifterna mer ingående.
Tabell 12.5 Den offentliga sektorns utgifter i 1991 års priser
Medelhög tillväxt
Nivå Årlig procentuell volymförändring
1995 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Summa utgifter 1 013 1,4 1,8 2,4 -2,0 0,0 -1,4 -0,7 -0,3
Transfereringar till hushåll3482,5 2,7 -3,0 -4,5 -0,8 -1,0 0,0 0,9
arbetsmarknadsstöd 48 32,0 -3,5 -9,5 -15,6 -4,4 -6,7 0,2 2,6
Övriga transfereringar 118 -3,0 -2,6 16,6 -8,4 -1,5 -4,1 -2,5 -0,9
Ränteutgifter 111 12,3 11,3 16,7 6,0 7,5 -2,6 -3,2 -4,5
Konsumtion 387 -0,6 -1,0 -0,2 -0,8 -1,1 -1,0 0,0 0,0
Investeringar 48 1,6 11,4 5,6 4,7 0,4 1,3 0,2 1,0
Utgifter exkl. räntor 902 0,4 0,8 0,9 -2,9 -1,0 -1,2 -0,3 0,3
Utgifter exkl. räntor och
arbetsmarknadsstöd 854 -1,1 1,1 1,5 -2,2 -0,8 -1,0 -0,3 0,2
Anm.: Deflatering med implicitprisindex för offentlig konsumtion respektive
investeringar. Övriga delar deflaterade med KPI.
Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet.
I dessa kalkyler har vårens uppgörelse på pensionsområdet beaktats så till vida
att överföringarna till Riksgäldskontoret av premiereservdelen av ATP-avgiften
genomförs från och med år 1995. Däremot är inga ytter-ligare överföringar gjorda
mellan staten, socialförsäkringssektorn samt hushållen. Sådana
kapitaltransfereringar kan komma att ske till följd av pensionsberedningens
förslag.
Tillväxten som sådan är av stor betydelse för utvecklingen av de offentliga
finanserna. Även tillväxtens sammansättning spelar emellertid en viss roll. En
exportledd tillväxt innebär t.ex. lägre skatteinkomster än en tillväxt som
härrör från den högre beskattade privata konsumtionen. Under perioden fram till
år 2000 stiger löneandelen något medan vinstandelen minskar i motsvarande
utsträckning. Eftersom vinster är lägre beskattade än löner, innebär en sådan
utveckling, allt annat lika, att den offentliga sektorns skatteinkomster ökar
enbart av denna anledning.
54
Diagram12.5 Den offentliga sektorns inkomster och utgifter 1970-2000
Medelhög tillväxt
Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.
Inkomsterna i relation till BNP ökar med en procentenhet från år 1995 till år
2000. Ökningen står således för en mindre del av förbättringen i den offentliga
sektorns finanser. Skattekvoten ökar något mer, med två procentenheter, än de
totala inkomsterna. De beslutade skattehöjningarna motsvarar emellertid
inkomstökningar om 3,6 procentenheter av BNP år 2000, jämfört med oförändrade
regler. Under en period med tillväxt och sjunkande arbetslöshet faller skatte-
kvoten, allt annat lika. De arbetslösa flyttas in i produktionen och bidrar
därmed till BNP-ökningen. Denna förändring är större än förändringen i
skatteintäkter när redan beskattade bidrag övergår i lön, dvs. skattekvoten
sjunker.
Statsskuldkvoten är lägre år 2000 än år 1994 till följd av de överskott som
uppstår de två sista åren i kalkylen. Ränteutgifterna i relation till BNP faller
med 0,5 procentenheter under perioden. Vidare antas det allmänna ränteläget att
sjunka jämfört med dagsläget. En förändring av marknadsräntorna slår emellertid
inte direkt igenom på statens finanser beroende på att skulden är finansierad
genom såväl kort- som långfristig upplåning. Det dröjer mer än tre år innan
halva skulden är omsatt. En höjning av marknadsräntorna innebär också ökade
kapitalinkomster även för den offentliga sektorn, framför allt AP-fonden, vars
räntebärande tillgångar år 1995 beräknas uppgå till ca 560 miljarder kr.
I detta scenario med medelhög tillväxt antas kronan appreciera mot
ecu-valutorna med i genomsnitt 2,4 % per år mellan åren 1995 till 2000. Eftersom
närmare en tredjedel av statsskulden är placerad i utländsk valuta, innebär
antagandet om appreciering att valutaskulden sänks, då den varje år värderas
till aktuell kronkurs. År 2000 motsvarar den ackumulerade värdeförändringen
ca 50 miljarder kr.
Den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld i relation till BNP når sitt
maximum år 1996 och reduceras till knappt 76 % år 2000. Med detta mått avses den
offentliga sektorns bruttoskuld minskat med skulder och fordringar inom sektorn,
i huvudsak AP-fondens innehav av stats- och kommunpapper. Enligt konvergens-
kriterierna för deltagande i den monetära unionen inom EU får denna kvot uppgå
till högst 60 %.
Som framgår av tabell 12.4 stabiliseras statsskulden som andel av BNP år 1996,
varefter kvoten sjunker. Som nämnts ovan förutsätter kalkylerna att BNP-gapet
reduceras successivt fram t.o.m. år 1998. Om man i stället lägger in antaganden
om en explicit konjunkturcykel, kan resultatet bli att skuldkvoten stiger under
vissa delperioder. Resultatet på lång sikt är dock beroende av vilka
förutsättningar som föreligger avseende långsiktig tillväxt och
jämviktsarbetslöshet.
12.3 Låg tillväxt
I detta scenario antas att arbetsmarknaden kännetecknas av bristande
flexibilitet och att förtroendet för den svenska ekonomin är lågt. Detta medför
bl.a. en svagare krona och ett högre ränteläge.
Den svagare apprecieringen i detta alternativ medför att pressen nedåt på
exportpriserna inte är lika kraftig. Tillsammans resulterar detta i en likartad
utveckling av såväl relativpriserna mot omvärlden som av exporten jämfört med
alternativet med medelhög tillväxt.
Det högre ränteläget, som delvis är ett uttryck för investerarnas större
osäkerhet vad gäller svensk ekonomi, tillsammans med en svagare
efterfrågetillväxt medför att de fasta investeringarna stiger långsammare. Trots
detta stiger investeringskvoten, dvs. investeringarnas andel av BNP, märkbart.
Hushållens inkomstutveckling skiljer sig inte nämnvärt mellan alternativen,
vilket delvis beror på att transfereringssystemen är utformade så att
inkomstutvecklingen jämnas ut över konjunkturcykeln. Men den större osäkerheten
beräknas resultera i att hushållen känner ett större behov av att spara inför
framtiden och därmed blir konsumtionsutvecklingen lägre. Detta kan bl.a. ses som
ett uttryck för att hushållen förväntar sig ytterligare indragningar av framtida
inkomster.
Den samlade efterfrågan är lägre jämfört med alternativet med medelhög
tillväxt, vilket medför en svagare importvägd efterfrågan och importutveckling.
Utrikeshandelns bidrag till BNP-tillväxten förblir positivt under hela perioden
t.o.m. år 2000. Exportnettot kulminerar som andel av BNP först år 1998 och
uppgår år 2000 till 7 %.
Arbetsmarknaden kännetecknas i detta alternativ av bristande flexibilitet genom
en förhållandevis hög jämviktsarbetslöshet och mer omfattande utslagning av
arbetskraft. Detta innebär att inflationen tilltar redan efter en begränsad
nedgång i arbetslösheten. Andelen personer utan reguljär sysselsättning
sammanfaller under slutåret med jämviktsnivån på 11 %.
Lönerna stiger lika snabbt som i scenariet ovan men produktiviteten utvecklas
något långsammare. Inflationen förblir emellertid måttlig och konstant, vilket
är en konsekvens av att det faktiska resursutnyttjandet understiger det normala
utom under kalkylens två sista år. Lönsamheten faller gradvis, men nivån år 2000
är trots detta relativt hög sett i ett historisk perspektiv.
Med en lägre tillväxt sker förbättringarna i den offentliga sektorns finanser
långsammare. Det finansiella sparandet i den offentliga sektorn är år 2000
fortfarande negativt, och drygt två procentenheter sämre än vid medelhög
tillväxt. Denna skillnad får som ackumulerad effekt att den konsoliderade
bruttoskulden i den offentliga sektorn uppgår till 88 % av BNP år 2000, eller 12
procentenheter högre än i medelalternativet. Som en följd av de omfattande
budgetförstärkningarna samt i någon mån som en följd av minskad arbetslöshet
förbättras det offentliga sparandet ändå motsvarande drygt 7 procentenheter av
BNP jämfört med 1995. Statsskuldkvoten når sitt maximum år 1997, och sjunker
därefter med drygt en procentenhet till år 2000. Den offentliga nettoskulden
ökar varje år. Den höga skulden medför en bestående hög räntebörda, vilket
tenderar att tränga undan övriga utgifter. Den offentliga sektorns finanser och
vissa nyckeltal i de alternativa tillväxtscenarierna redovisas i tabellbilaga
till detta kapitel.
Diagram 12.6 Finansiellt sparande i offentlig sektor 1970-2000
Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.
55
Den högre arbetslösheten resulterar i att utgiftskvoten inte sjunker lika
snabbt som i scenariet med medelhög tillväxt. I fasta priser uppgår den
offentliga sektorns direkta utgifter avseende kontantstöd m.m. per procentenhet
arbetslöshet till omkring 8 miljarder.
Bytesbalansens överskott är större än i alternativet med medelhög tillväxt.
Slutåret för dessa kalkyler uppgår överskottet till drygt 4 % av BNP, vilket är
högt jämfört med tidigare år. Denna utveckling kan också beskrivas som utebliven
investeringsaktivitet.
12.4 Hög tillväxt
Scenariet med hög tillväxt kännetecknas av ett kraftigt stärkt förtroende för
den svenska ekonomin, en framgångsrik arbetsmarknadspolitik, vilket tar sig
uttryck i en väl fungerande arbetsmarknad med relativt sett låg
jämviktsarbetslöshet och begränsad utslagning samt en något snabbare
produktivitetsutveckling än i de andra alternativen.
Exporten bedöms utvecklas i linje med alternativet med medelhög tillväxt. Den
snabbare apprecieringen av växelkursen kompenseras till viss del av en
långsammare ökning av enhetsarbetskostnaden.
De fasta investeringarna stiger snabbt. Hög lönsamhet, kraftig efter-
frågetillväxt och nedgång i realräntorna medverkar till detta. Produktions-
kapaciteten byggs ut kraftigt, vilket såväl bidrar till som möjliggör den höga
tillväxten.
Tabell 12.6 Produktion och produktivitet, årsgenomsnitt 1996-2000
Genomsnittlig procentuell förändring i 1991 års priser
medel låg hög
Produktion
Näringslivet 2,9 2,4 3,5
Industri 3,9 3,0 5,0
Övrigt näringsliv 2,5 2,1 2,8
Produktivitet
Näringslivet 1,4 1,2 1,6
Industri 2,1 1,8 2,3
Övrigt näringsliv 1,0 0,9 1,1
Källa: Finansdepartementet.
Hushållens inkomstutveckling är i stort sett densamma som i de andra
alternativen. Mer positiva framtidsförväntningar kombinerat med lägre räntor
medför emellertid en större nedgång i hushållens sparande. Den privata
konsumtionen utvecklas därmed relativt snabbt.
Den privata sektorns finansiella sparande minskar bland såväl hushåll som
företag. Hushållens sparande sjunker i takt med det förbättrade arbets-
marknadsläget och med den gradvisa återhämtningen av de offentliga finanserna.
Företagens finansiella sparande sjunker på grund av den ökade investe-
ringsaktiviteten. I detta alternativ är tillväxten i hög grad investeringsledd.
Investeringarna som andel av BNP uppgår till knappt 19 % år 2000, vilket är en
historiskt sett tämligen hög nivå.
Importen stiger kraftigare och utrikeshandelns bidrag till BNP-tillväxten blir
betydligt lägre. Exportnettot som andel av BNP faller från ca 7 % 1996 till ca
4,5 % år 2000.
Lönsamheten sjunker och slutnivån år 2000 ligger på ungefär samma nivåer som i
alternativet med medelhög tillväxt. Ränteläget är emellertid lägre, varför
lönsamheten i alternativet med hög tillväxt framstår som bättre än i övriga
scenarier.
De offentliga finanserna förbättras snabbt. Det offentliga finansiella
sparandet år 2000 ligger två procentenheter högre än i alternativet med medelhög
tillväxt, och motsvarar slutåret för kalkylerna knappt 3 % av BNP. Det kraftigt
förbättrade offentliga sparandet i detta scenario leder till att den offentliga
skulden faller snabbare som andel av BNP än vid medelhög tillväxt. Detta är en
utveckling som karakteriseras av flera samverkande positiva faktorer, vilka ger
en "god spiral". Så ger till exempel den lägre offentliga skulden en högre
trovärdighet för den svenska ekonomin, bland såväl inhemska som internationella
aktörer. I detta scenario sjunker räntorna snabbare, vilket ytterligare bidrar
till att sänka skuldkostnaden för den offentliga sektorn, varför skuldkvoten
minskar än mer. Den konsoliderade offentliga bruttoskulden uppgår år 2000 till
66 % av BNP.
Diagram 12.7 Offentliga sektorns brutto- och nettoskuld 1980-2000
Källor: Statistiska centralbyrån, Riksgäldskontoret och Finansdepartementet.
Förbättringen av det offentliga sparandet, jämfört med alternativet med
medelhög tillväxt, ligger i huvudsak på utgiftssidan. De offentliga utgifterna
sjunker med arbetslösheten och den fallande räntebördan. Inkomsterna i den
offentliga sektorn ökar däremot något långsammare som andel av BNP än i
medelalternativet. Skillnaden i arbetslöshet mellan alternativen påverkar inte
den offentliga sektorns skatteinkomster i större utsträckning, eftersom även
arbetslöshetsersättningarna är beskattade. Ränteinkomsterna är något lägre än
vid medelhög tillväxt, eftersom den gynnsamma utvecklingen av den svenska
ekonomin medger en snabbare sänkning av det allmänna ränteläget.
Överskotten i bytesbalansen blir betydligt lägre i detta alternativ. Det
privata finansiella sparandet minskar snabbare än förbättringen i det offentliga
finansiella sparandet. Exportnettot uppvisar en betydligt svagare utveckling,
vilket främst beror på att den kraftiga inhemska efterfrågetillväxten medför en
snabb importtillväxt.
Effekten av de olika tillväxtbanorna för den offentliga sektorns finansiella
ställning redovisas i diagram 12.7.
56
13. De offentliga utgifterna
13.1 Inledning
De senaste årens statsfinansiella kris har alltmer fokuserats mot de offentliga
utgifternas utveckling. Utrymmet för ytterligare skattehöjningar är starkt
begränsat då skatteuttaget inte kan höjas utan att det samtidigt får negativa
återverkningar på samhällsekonomin. För att de offentliga finanserna på sikt ska
balansera krävs därför en återhållsam utgiftsutveckling framöver. En lång rad
utgiftssystem utvecklas dock i hög grad med automatik. Andra är beroende av
konjunktur- och ränteläget. För att ett framtida utgiftsutrymme ska kunna
preciseras krävs en analys av såväl utgifternas historiska utveckling som av den
utveckling som kan förväntas givet regelsystemens nuvarande utformning. I
kapitel 13.2 ges först en kortfattad bild av de offentliga utgifternas
sammansättning. Därefter beskrivs utvecklingen under perioden 1970-1994. I
genomgången belyses olika sätt att mäta utgifterna och därmed sammanhängande
mätproblem. I kapitel 13.3 diskuteras drivkrafterna bakom utvecklingen av de
offentliga utgifterna. Dessutom tecknas utvecklingen fram till år 2000 utifrån
det scenario med medelhög tillväxt som presenteras i kapitel 12.
13.2 De offentliga utgifternas utveckling 1970-1994
De offentliga utgifterna beräknas i år uppgå till drygt 1 100 miljarder kr. Det
är betydligt mer än vad t.ex. näringslivet sammantaget betalar ut i form av
löner, utdelningar, skatter och kollektiva avgifter. Räknat per invånare
motsvarar de offentliga utgifterna ungefär 125000 kronor per person. Ställs
utgifterna i relation till BNP uppgår de till omkring 70 %, vilket är en
väsentligt högre nivå än i andra jämförbara länder.
Staten, kommunerna och landstingen betalar totalt ut närmare 500 miljarder
kronor om året (1995) i ersättning till anställda och betalningar för inköpta
varor och tjänster. Detta är ersättningar för gjorda produktionsinsatser och
motsvarar det som i nationalräkenskaperna benämns offentlig konsumtion och
investeringar.
Därtill kommer drygt 600 miljarder kr i olika transfereringar. Detta är
betalningar som inte är kopplade till någon direkt motprestation från
betalningsmottagarens sida. En transferering förbrukar - i motsats till vad som
gäller konsumtion och investeringar - inga reala resurser i ekonomin som helhet.
Transfereringen utgör en överföring av resurser från en del av samhället till en
annan.
Närmare 400 miljarder kronor av dessa transfereringar riktar sig direkt till
hushållen. En stor del av dessa utbetalningar ombesörjs av socialförsäk-
ringssystemen: sjukförsäkringen, pensionssystemet, arbetslöshets-försäkringen
osv. Andra transfereringar räknas som bidrag, t.ex. barnbidragen, studiebidragen
och socialbidragen.
Även företagssektorn erhåller transfereringar från offentlig sektor, t.ex.
subventioner av olika slag. Totalt sett uppgår dessa överföringar till omkring
100 miljarder kronor. Till detta kommer ränteutgifter av ungefär samma
omfattning. Staten betalar också ut pengar till omvärlden. Utgifterna för
u-landsbistånd och medlemsavgifter till EU uppgår till drygt 30 miljarder
kronor.
Olika måttstockar
De offentliga utgifternas nivå och utveckling kan beskrivas på ett antal olika
sätt. Ett sätt är att redovisa storleken uttryckt i kronor. En annan möjlighet,
som ofta används, är att sätta utgifterna i relation till BNP. Förändringar i
denna kvot är liktydigt med att utgifterna utvecklas annorlunda än BNP.
En stigande utgiftskvot innebär att skatterna måste öka relativt BNP för att
inte de offentliga finanserna ska försvagas. Detta kan ske antingen genom att
nya skatter införs eller att befintliga skattesatser höjs. Utgiftskvoten ger
således inte bara ett mått på utgifternas relativa omfattning och utveckling
utan också en antydan om hur stor andel av det sammanlagda produktionsresultat
som måste tillföras den offentliga sektorn för att dessa överföringar ska kunna
finansieras.
I diagram 13.1 framgår hur de offentliga utgifterna utvecklats relativt BNP
under perioden 1970-1994. Utgiftskvoten har ökat från 44 % till drygt 70 %. Det
är framförallt transfereringarna som bidragit till denna uppgång.
Diagram 13.1 Den offentliga sektorns utgifter
Källor: Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet.
Det finns naturligtvis också ett intresse av att belysa hur utgifterna
utvecklas i kronor. En komplikation som då tillkommer är förekomsten av
prisförändringar. Att de offentliga utgifterna ökat från 75 miljarder kr 1970
till drygt 1 100 miljarder kr 1995 beror endast delvis på ökade offentliga
åtaganden. Den främsta förklaringen är istället att priserna idag är väsentligt
mycket högre än för 25 år sedan.
För att ge en mer rättvisande bild av utgifternas utveckling över tiden brukar
därför en korrigering göras för penningvärdets förändring. Ett problem i detta
sammanhang är att det inte föreligger något självklart prismått som kan användas
att korrigera de offentliga utgifterna med. Nationalräkenskapssystemet
innehåller visserligen specifika prisindexar för offentlig konsumtion och
offentliga investeringar, men däremot inte för transfereringarna.
Ett sätt att komma runt detta problem är att priskorrigera samtliga offentliga
utgifter med prisutvecklingen för totalproduktionen i ekonomin, dvs.
BNP-deflatorn. En fördel med att använda just detta prismått är att det
förbättrar möjligheterna till jämförelser mellan den framräknade
volymutvecklingen och utvecklingen av den s.k. utgiftskvoten. Om den framräknade
utgiftsvolymen utvecklas på samma sätt som BNP i fasta priser är detta liktydigt
med en konstant utgiftskvot. Detta behöver däremot inte vara fallet om ett annat
prismått används.
Diagram 13.2 Den offentliga sektorns utgifter
Real utveckling
Källor: Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet.
72
I diagram 13.2 åskådliggörs de offentliga utgifternas utveckling då dessa
justerats med BNP-deflatorns utveckling. Det framgår att transfereringarna vuxit
kraftigt under perioden. Den offentliga sektorns resursförbrukning har däremot
ökat ganska lite sedan 1980-talets början.
Olika mätproblem
De offentliga utgifternas nivå påverkas naturligtvis i hög grad av vilken
avvägning som görs mellan å ena sidan att tillhandahålla avgiftsfria tjänster,
subventioner och inkomstutjämning och å andra sidan skattetrycket. Ju större
vikt som läggs på det förra desto större tenderar de offentliga utgifterna att
bli. Utgifternas nivå påverkas emellertid också av skattesystemets utformning
och det sätt på vilket resursöverföringarna sker. Förändringar i skatte- och
bidragssystem kan resultera i både högre och lägre utgifter utan att för den
skull nivån på de offentliga åtagandena har ändrats.
Ett exempel på detta är införandet av inkomstskatt för en rad sociala förmåner
som t.ex. sjukpenning och arbetslöshetsunderstöd 1974. Detta ledde till ökade
offentliga utgifter i och med att nivåerna i ersättningssystemen samtidigt
höjdes för att kompensera förmånstagarna för beskattningen.
Ett exempel som går i motsatt riktning är införandet av momsavdrag för
offentliga myndigheter i samband med skattereformen 1990/91. Denna åtgärd
resulterade i minskade skatteinkomster, men också i minskade utgifter för
offentlig konsumtion och offentliga investeringar. Rundgången blev visserligen
mindre, men i sak innebar inte möjligheterna till momsavlyft någon förändring av
den offentliga sektorns resursförbrukning.
Vid sidan av regeländringar kan också förskjutningar i utgifternas
sammansättning registreras som förändringar i utgiftsnivå och utgiftskvot. Ett
exempel på detta är ATP- och avtalspensionernas växande andel av de sammantagna
pensionsutbetalningarna. Eftersom den i realiteten skattefria folkpensionens
andel därmed minskat har skatteandelen vuxit. Detta innebär att det faktiska
stödet till pensionärerna inte vuxit i samma omfattning som summan av de
registrerade pensionsutbetalningarna.
73
Regeländringar av teknisk karaktär som påverkat de offentliga utgifternas
storlek:
-Slopade skatteavdrag för vård av barn i utbyte mot höjda barnbidrag (bl.a. i
samband med skattereformen 1990/91)
-Införande av inkomstbeskattning för transfereringar, t.ex. sjukpenning och
arbetslöshetsunderstöd (1974)
-Omläggning av beskattningen från direkt till indirekt beskattning
(skattereformen 1990/91)
-Momsavdrag för offentlig sektor (skattereformen 1990/91)
-Införande av sjuklön (1992)
-Medlemsskapet i EU (1995)
Olika regeländringar, av teknisk karaktär, i kombination med förskjutningar i
utgifternas sammansättning kan således påverka de offentliga utgifternas
storlek. Detta innebär att ett mått som utgiftskvoten inte ger en precis bild av
hur de offentliga åtagandena utvecklas relativt det totala resursutrymmet.
I en ESO-rapport (Ds 1994:133) har ett försök gjorts att beräkna en nettokvot
för de offentliga utgifterna. Beräkningen innebär bl.a. att transfereringarna
justerats för de återflöden av skatter som dessa ger upphov till. Korrigeringar
har också gjorts för olika regeländringar som t.ex. införandet av sjuklön och
möjligheterna till momsavlyft för den offentliga sektorn. De framräknade
nettoutgifterna har sedan ställts i relation till BNP till faktorpris. I diagram
13.3 återspeglas den offentliga sektorns sammantagna brutto- och nettoutgifter
relativt BNP till marknadspris respektive BNP till faktorpris.
Uppgången i nettokvoten är inte fullt lika dramatisk som uppgången i
bruttokvoten. Denna skillnad kan i hög grad återföras till transfereringarnas
utveckling. Höjda indirekta skatter, breddad inkomstbeskattning och kraftigt
ökade utbetalningar av ATP har resulterat i att den del av transfereringarna
till hushållen som återförs som skatteintäkter till den offentliga sektorn i det
närmaste fördubblats mellan 1970 och 1993. En annan faktor som också dämpar
nettokvotens utveckling är att de offentliga ränteutgifterna i denna kalkyl har
nettoberäknats, dvs. ränteinkomsterna har dragits bort från ränteutgifterna.
74
Diagram 13.3 Den offentliga sektorns brutto- och nettoutgifter
Källor: Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet.
Även efter att en korrigering gjorts för återförda skatter, regeländringar,
inkomsträntor m.m. framgår att de offentliga utgifterna ökat påtagligt sedan
1970. Detta innebär att uppgången i utgiftskvoten endast delvis är ett resultat
av ökad rundgång. Nuvarande nivå på de offentliga utgifterna framstår som hög
också vid en internationell jämförelse. Detta gäller oavsett valet av
redovisningsmetod.
I ovan nämnda ESO-rapport har en jämförelse gjorts mellan Sverige och fem andra
länder[1]. Den tidsperiod som analyserats är 1980-talet, samt 1990 som ett
huvudår för jämförelserna. Då bruttoutgifterna ställs i relation till BNP ligger
Sverige i topp bland de undersökta länderna, med 61 % år 1990. Störst är
skillnaderna gentemot Storbritannien och Tyskland (42,6 respektive 46,6 %). Vid
en korrigering för olikheterna i utgifts- och skattesystem reduceras
skillnaderna påtagligt. Avvikelsen gentemot Storbritannien och Tyskland
begränsas till 7,7 respektive 3,6 procentenheter. Nettoutgiftskvoten i Danmark
och Nederländerna kommer samtidigt upp i nivå med den svenska. Det är dock
viktigt att betona att denna jämförelse avser år 1990. Därefter har
utgiftskvoten i Sverige vuxit betydligt snabbare än i övriga länder.
**Fotnot**
[1] Danmark, Norge, Nederländerna, Storbritannien och Tyskland.
75
13.3 Drivkrafter bakom de offentliga utgifternas utveckling.
Den offentliga sektorns utgifter är på flera sätt kopplade till nationalin-
komstens utveckling. Höjda löner i näringslivet tenderar att åtminstone på sikt
leda till höjda löner också i den offentliga sektorn. Ersättningarna i
socialförsäkringssystemen är med automatik kopplade till löneutvecklingen. En
uppgång i antalet sysselsatta får till följd att utgifternas storlek tenderar
att öka i exempelvis sjuk- och föräldraförsäkringen. En höjd förvärvsfrekvens
innebär på sikt ökade utgifter också för pensionssystemet. Transfereringar som
U-landsbistånd och EU-bidrag är mer eller mindre direkt kopplade till den
samhällsekonomiska utvecklingen.
En stor del av den offentliga sektorns utgifter tenderar således att
långsiktigt utvecklas på ett likartat sätt som BNP. Detta tenderar att ge en
relativt stabil utgiftskvot. Detta gäller dock endast om det inte sker
förskjutningar i demografi och arbetskraftsdeltagande. En ökad andel pensionärer
eller en uppgång i arbetslösheten är två faktorer som kan leda till påtagliga
förändringar i utgiftskvoten.
Det finns emellertid också en rad andra faktorer som kan bidra till att de
offentliga utgifterna utvecklas annorlunda än BNP. Storleken på offentlig
konsumtion och investeringar är i hög grad ett resultat av avgöranden som görs i
riksdag och kommunfullmäktige. Uppräkningen av basbeloppet, som styr
ersättningsnivåerna i bl.a. pensionssystemet, har t.ex. justerats vid flera
tillfällen. Utgiftssystem som är reglerade i lag kan naturligtvis också ändras
genom politiska beslut.
Det finns dessutom lagreglerade utgiftssystem där kopplingen till BNP:s
utveckling är mindre uppenbar eller saknas helt. Exempel på det förra är
barnbidragen och bidragsförskotten som styrs av antalet barn respektive antalet
skilsmässor. Ett annat exempel är räntebidragssystemet där utbetalningarna på
kort sikt i hög grad styrs av räntans nivå. Detsamma gäller den offentliga
sektorns räntebetalningar på den egna skulden.
Den historiska utvecklingen
I diagram 13.1 framgick att de senaste decenniernas uppgång i utgiftskvoten i
huvudsak kan återföras till transfereringarnas snabba tillväxt. I reala termer
har dessa i det närmaste fyrdubblats mellan 1970 och 1994 (diagram 13.2). Övriga
utgifter, dvs. offentlig konsumtion och offentliga investeringar, har däremot
utvecklats i ungefär samma takt som BNP.
Transfereringarnas snabba tillväxt under perioden 1970-94 har flera
förklaringar:
- ATP-systemets gradvisa mognad i kombination med en kontinuerlig uppgång i
antalet förtidspensionärer har medfört att de sammantagna
pensionsutbetalningar vuxit mer än dubbelt så snabbt som BNP.
- De senaste årens kraftiga uppgång i arbetslösheten har inneburit att
utgifterna för t.ex. A-kassa och AMU-bidrag vuxit snabbt och därmed uppnått
en historiskt sett stor volym.
- Transfereringarna till hushållen har också vuxit till följd av ett ökat stöd
till barnfamiljerna bl.a. genom införandet och utvidgningen av
föräldrapenningen.
- Kostnaderna för räntebidragssystemet (infördes 1975) har vuxit snabbt. Dels
till följd av en kraftig uppgång i såväl priser och volymer för
bostadsbyggandet i slutet av 1980-talet och dels till följd av nuvarande höga
ränteläge.
- Ett flertal år med omfattande statliga budgetunderskott har resulterat i en
kraftigt ökad statsskuld. I kombination med nuvarande höga ränteläge har
detta medfört en påtaglig uppgång i räntebetalningarna under perioden.
Tabell 13.1 Den offentliga sektorns transfereringar
Procent av BNP
1970 1994 Förändring
1970-1994
Hushåll 11,2 25,9 14,7
Arbetslöshet 0,2 3,8 3,6
Pensioner 6,1 13,6 7,5
Övrigt 4,9 8,5 3,6
Räntebidrag 0,0 2,1 2,1
Ränteutgifter 1,9 6,9 5,0
Övriga
transfereringar 2,4 5,3 2,9
Summa 15,5 40,2 24,7
Källor: Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet.
Det finns således flera orsaker till de offentliga utgifternas förhållandevis
snabba utveckling under perioden 1970-1994. Av avgörande betydelse är dock att
ett flertal transfereringssystem under lång tid tillåtits växa i betydligt
snabbare takt än skatteunderlaget. Stödet till barnfamiljerna, pensionssystemet
och räntebidragen är några exempel på detta. De senaste årens uppgång i
arbetslösheten och nuvarande höga ränteläge har bidragit till att höja
utgiftsnivån ytterligare.
76
En förstärkning av budgetprocessen
Ett viktigt mål för budgetpolitiken är att stabilisera statsskulden som andel
av BNP. För att uppnå detta krävs en återhållsam utgiftsutveckling. Utrymmet för
ytterligare skattehöjningar är däremot starkt begränsat.
De offentliga utgifterna är lättare att kontrollera genom politiska beslut än
budgetunderskott och skuldutveckling. Eftersom regeringen i den nya
budgetprocessen till riksdagen ska redovisa både totalt utgiftsutrymme och ramar
för de olika utgiftsområdena, är utgiftsutvecklingen det naturliga operativa
målet för budgetpolitiken. I Finansplanen aviseras införandet av ett tak för de
offentliga utgifterna fr.o.m 1997. Den konkreta utformningen av ett sådant tak
blir dock föremål för ytterligare utredningar.
En viktig fördel med ett utgiftstak är att budgetpolitiken härigenom ges en
högre grad av förutsägbarhet. Förutsättningarna för en effektiv ram-budgetering
varierar dock mellan olika utgiftsområden. För att en styrning av
utgiftsutvecklingen ska framstå som trovärdig krävs att utgifter som av olika
skäl inte kan eller bör styras istället särbehandlas. Det gäller dels räntorna
för statsskulden och dels utgifter som är ytterst konjunkturkänsliga.
Möjligheterna att på förhand fastställa kostnaderna för statsskulden är av
naturliga skäl begränsade. Det förutsätter, vid sidan av en i övrigt perfekt
budgetprognos, en korrekt bedömning av nivån på framtida räntor och
valutakurser. Liknande svårigheter föreligger för utgiftsområden där utgifternas
storlek kan variera i betydande grad till följd av den samhällsekonomiska
utvecklingen. Exempel på detta är statens utgifter för arbetsmarknadsstöd.
Utvecklingen 1994-2000
Den beskrivning som här görs av de offentliga utgifternas utveckling fram t.o.m.
år 2000 baseras på scenariet med medelhög tillväxt som presenteras i kapitel 12.
I detta scenario förutsätts BNP öka med i genomsnitt 2,3 % per år under perioden
1994-2000. Den totala arbetslösheten minskar samtidigt från 13,1 % till 9,4 %.
Denna utveckling innebär att den offentliga sektorns reala utgifter beräknas
bli i stort sett oförändrade mellan 1994 och 2000[2]. Nivån dras visserligen upp
av fortsatt växande räntebetalningar och den tillkommande avgiften till EU.
Därtill kommer att också offentlig konsumtion, offentliga investeringar och
stödet till pensionärer ökar något under perioden. Den utgiftsökning som dessa
faktorer ger upphov till balanseras dock av en motsvarande nedgång för övriga
transfereringar.
Att utgiftsvolymen minskar i åtskilliga utgiftssystem, inte bara i relativa
termer utan också i absoluta tal, är i vissa fall en naturlig följd av den
makroekonomiska utvecklingen. Sjunkande arbetslöshet leder automatiskt till att
mindre pengar behöver betalas ut i form av t.ex. arbetslöshetsunderstöd. Ett
fortsatt lågt byggande i kombination med sjunkande räntor och den pågående
successiva avvecklingen av räntebidragen innebär att kostnaderna för
räntebidragssystemet reduceras påtagligt. Även andra utgiftssystem får vidkännas
minskningar till följd av medvetna besparingar. Det minskade stödet till
barnfamiljerna är ett exempel på detta.
Kombinationen av realt oförändrade utgifter och en genomsnittlig BNP-tillväxt
på 2,3 % leder till att utgiftskvoten sjunker med drygt 9 procentenheter mellan
1994 och 2000. Nedgången är påtaglig för såväl transfereringarna som den
offentliga sektorns egna resursutnyttjande. Den offentliga sektorns konsumtion
och investeringar sjunker från drygt 30 % av BNP 1994 till 27 % av BNP år 2000.
Detta är i nivå med den andel som rådde i början av 1970-talet.
Trots denna nedgång i den offentliga sektorns egna resursutnyttjande dröjer sig
de sammantagna offentliga utgifterna kvar på en nivå som överstiger 60 % av BNP.
Detta bör betecknas som en hög nivå, inte minst i ett internationellt
perspektiv. Transfereringarna motsvarar år 2000 ungefär 35 % av BNP vilket är en
dubbelt så hög nivå som i början av 1970-talet. Till hälften förklaras denna
uppgång av ökade pensioner och arbetsmarknadsstöd till hushållen. En annan
starkt bidragande faktor är de ökade ränteutgifterna.
Diagram 13.4 Offentliga transfereringar
Källor: Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet.
Betraktas utvecklingen istället i nominella termer ökar de offentliga
utgifterna under denna period med i genomsnitt 2,4 % per år. Om ränteutgifterna
samt överföringarna till hushållen i form av arbetsmarknadsstöd exkluderas
uppgår ökningstakten till 2,6 %. Att de totala utgifterna utvecklas något
långsammare än detta justerade utgiftsmått förklaras av sjunkande räntor och
arbetslöshet.
Diagram 13.5 Den offentliga sektorns utgifter
Källor: Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet.
I diagram 13.5 framgår att variationerna i de offentliga utgifternas utveckling
endast till en del låter sig förklaras av ränteutgifternas och
arbetsmarknadsstödets utveckling. Andra faktorer som t.ex. inflationens
utveckling har haft en avgjort större betydelse. Regeländringar av teknisk
karaktär är också en faktor som bör uppmärksammas.
Förekomsten av regeländringar försvårar inte bara möjligheterna till analys av
historiska data - de utgör också en komplikation då nivån på ett framtida
utgiftstak ska fastställas. Dels därför att det kan vara svårt att på förhand
fastställa de exakta effekterna av t.ex. en skatteändring och dels därför att
ytterligare justeringar av ett redan justerat utgiftsmått kan leda till att
målet för budgetpolitiken blir mindre tydligt.
**Fotnot**
[2] Med reala utgifter avses liksom tidigare utgifterna i löpande
priser deflaterade med BNP-deflatorn.
77
F1. Potentiell produktion
F1.1 Inledning
Avgörande för tillväxten under de närmaste åren är dels den svenska ekonomins
underliggande tillväxtförmåga och dels omfattningen av den konjunkturella
återhämtningen efter den djupa recessionen. Ett sätt att fånga in hur stort det
konjunkturella bidraget till BNP-tillväxten kan förväntas bli är att beräkna
storleken på det s.k. produktionsgapet. Produktionsgapet anger hur mycket den
faktiska produktionen understiger den trendmässiga, eller potentiella,
produktionsnivå som kan upprätthållas varaktigt, utan att priser och löner
accelererar. Ett positivt gap innebär att arbetskraften och kapitalet är
underutnyttjat samtidigt som inflationen i allmänhet sjunker. Ett negativt
produktionsgap, dvs. den faktiska produktionen är större än den potentiella,
avspeglar en ohållbar överhettning med stigande pris- och löneökningar.
Ekonomins produktionsgap är av stor betydelse för utformningen av
finanspolitiken. Ett litet positivt gap i kombination med ett stort bud-
getunderskott indikerar att den cykliska komponenten i budgetunderskottet är
liten och att kraftfulla åtgärder krävs för att minska dess storlek.
Problemet är, emellertid, att den potentiella produktionen inte är direkt
mätbar och därmed inte heller produktionsgapet. Olika metoder har därför kommit
till användning för att beräkna den potentiella produktionsnivån, vilket ofta
leder till olika slutsatser. Syftet med föreliggande kapitel är att uppskatta
det svenska produktionsgapets storlek och att diskutera olika osäkerhetsmoment
som ligger till grund för en sådan bedömning.
Kapitlet inleds med en kort genomgång av konjunkturteori. Avsnittet behandlar
olika teorier som söker förklara vad det är som ger upphov till
konjunkturrörelser. I nästföljande avsnitt diskuteras två vanliga mått på
potentiell produktion - s.k. HP-filtrering och produktionsfunktionsansatsen. I
det avslutande avsnittet redovisas försök att uppskatta det svenska
produktionsgapet med en produktionsfunktionsansats.
F1.2 Konjunkturcykelteori
Konjunkturcykelteori baseras på att det går att dela upp produktionsutvecklingen
i en trendkomponent och en cyklisk komponent. Kan inte en cyklisk komponent
urskiljas så är det inte heller meningsfullt att tala om en konjunkturcykel. Det
traditionella synsättet är att den trendmässiga tillväxten utvecklas i en jämn
takt medan konjunkturcykeln beskrivs av efterfrågedrivna variationer kring denna
långsiktiga tillväxttrend.
I modern makroteori ses i allmänhet inte konjunkturcykeln som produk-
tionsavvikelser från en långsiktig linjär trend. Utvecklingen av produktionen
över tiden beskrivs istället av att ekonomin utsätts för olika typer av
förändringar, s.k. chocker. En del chocker, exempelvis teknisk utveckling och
befolkningstillväxt, har i huvudsak varaktiga (trendmässiga) effekter på
produktionsnivån - teknisk utveckling leder till en högre produktionsförmåga
såväl idag som i framtiden. Andra chocker har mer tillfälliga effekter på
produktionsnivån. Det kan handla om förändringar i hushållens sparande eller
penningmängdsförändringar. Variationer i produktionsnivån som inte är övergående
bestämmer den trendmässiga utvecklingen. Det finns heller ingen anledning att
tro att varaktiga chocker leder till en jämnt stigande utveckling av produktion-
strenden, utan den kan förändras mellan olika år.
För att under dessa mer komplexa förhållanden kunna urskilja den konjunkturella
delen av produktionen krävs ytterligare antaganden. En vanlig utgångspunkt är
att tillfälliga chocker ger upphov till tillfälliga effekter. Tillfälliga
chocker uppfattas oftast som efterfrågechocker. Utbudschocker, däremot, antas
leda till varaktiga produktionseffekter. Det traditionella synsättet är att
cykliska fluktuationer förklarar en mycket stor del av den kortsiktiga
produktionsutvecklingen - det är tillfälliga efterfrågechocker som ger upphov
till omfattande konjunkturrörelser. Under senare år har det uppmärksammats att
också störningar från ekonomins utbudssida kan ha betydelse för
produktionsutvecklingen på kort sikt.
En idag utbredd uppfattning är att tillfälliga efterfrågebortfall kan ge upphov
till, om inte permanenta effekter, så i alla fall utdragna anpassningsprocesser
- arbetslösheten sägs uppvisa persistens i anpassningen. Det är speciellt den
europeiska arbetslöshetsutvecklingen under 1980-talet som pekar på detta.
Arbetslösheten där har visat tydliga tendenser att ligga kvar på höga nivåer
långt efter det att den initiala konjunkturnedgång som orsakade uppgången i
arbetslösheten har passerat.
Med denna mer sammansatta bild av effekterna av efterfråge- och utbudschocker
blir slutsatserna vad det gäller konjunkturbedömningar och utformningen av den
ekonomiska politiken svårare. I synnerhet kan begreppet potentiell produktion
bli svårt att definiera eftersom det är oklart hur persistensproblemen på
arbetsmarknaden skall hanteras. Annorlunda uttryckt så leder förekomsten av
långa anpassningsprocesser till att distinktionen mellan trend och cykel blir
otydlig och beroende av tidsperspektivet för analysen. Detta får till följd att
beräkningar av potentiell produktion lätt blir osäkra och svåra att tolka.
F1.3 Olika mått på potentiell produktion
I detta avsnitt presenteras två olika metoder att beräkna den potentiella
produktionsnivån: Hodrick & Prescott (HP) filter metoden och en
produktionsfunktionsansats. Gemensamt för ansatserna är att de försöker urskilja
konjunkturcykeln från den underliggande trendmässiga produktionsutvecklingen.
83
HP-filter metoden
Det s.k. HP-filtret är en tidsseriemetod för att urskilja den trendmässiga pro-
duktionsutvecklingen från den cykliska. Metoden används av bland andra Sveriges
Riksbank. Vid beräkning av trenden skall skillnaden mellan den faktiska
produktionen i varje period och trenden vara så liten som möjligt, men trenden
skall också förändras så lite som möjligt mellan två perioder. Dessa två krav
står alltid i konflikt med varandra och en avvägning mellan dem måste göras. Ju
mer anpassningsbar trenden görs desto större vikt läggs vid det första kravet.
Stor vikt vid detta krav innebär att en förändring i produktionsnivån i hög grad
uppfattas som varaktig. I diagram F1.1 illustreras utvecklingen av den
potentiella produktionsnivån i Sverige beräknad med HP-filter.[3] Som framgår av
diagrammet är produktionsgapet mycket litet i slutet av 1994.
Diagram F1.1 Det svenska produktionsgapet beräknat med HP-filter
Säsongrensade kvartalsdata, 1991 års priser
Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.
Osäkerheten förknippad med metoden har framför allt att göra med att det är
svårt att göra en korrekt avvägning mellan vad som är en varaktig
produktionsförändring och vad som är en tillfällig. Även om avvägningen är
korrekt så fångar metoden endast det genomsnittliga förhållandet mellan trend
och konjunktur - ibland kan konjunkturkomponenten i en produktionsförändring
vara större än sin historiska andel och ibland kan den vara mindre. En mer
allmän invändning mot tidsseriemetoder som inte bygger på ekonomisk teori är att
de ofta inte är lämpliga för analys av dramatiska förändringar som inträffar
mycket sällan. Det kraftiga produktionsfallet i Sverige under 1990-talets början
kan felaktigt tolkas som ett överdrivet fall i den potentiella produktionsnivån
även om det i själva verket handlar om en ovanligt djup lågkonjunktur. Trots
dessa brister framstår ändå HP-filtrering som en relativt enkel och användbar
metod för att anpassa flexibla trender till olika tidsserier.
Produktionsfunktionsansatsen
Med den s.k. produktionsfunktionsansatsen analyseras produktionsnivån utgående
från användningen av produktionsfaktorerna arbetskraft och kapital samt dessa
faktorers produktivitet. Sambandet mellan produktionen och produktionsfaktorerna
studeras formellt med hjälp av en s.k. produktionsfunktion (se figur F1.1). Den
potentiella produktionsnivån definieras av jämviktsnivåerna för antalet arbetade
timmar och kapitalstocken samt den varaktiga komponenten i den totala
faktorproduktiviteten (TFP). Ett viktigt steg i beräkningarna är att minska
arbetskraftsutbudet i jämvikt med den arbetslöshetsnivå som är förenlig med
konstanta löneökningar och konstant inflation. Med denna definition av jäm-
viktsarbetslöshet blir också kopplingen mellan produktionsgap och inflation
tydlig; är den faktiska arbetslösheten lägre än jämviktsarbetslösheten är risken
stor för att löneökningstakten, och i förlängningen inflationen, stiger. Den
trendmässiga produktionsutvecklingen blir således liktydig med en pro-
duktionsutveckling som är förenlig med oförändrad inflation. Jämviktsnivån vad
gäller kapitalstocken sätts i allmänhet till dess faktiska nivå.
Fördelen med produktionsfunktionsansatsen är att den tvingar analytikern att
bilda sig en uppfattning om bidragen från olika produktionsfaktorer och den
tekniska utvecklingen till tillväxten. Kunskapen om det exakta förhållandet
mellan insatser av produktionsfaktorer och produktionsresultatet är dock
begränsad. Det finns också empiriska och teoretiska problem med att mäta och
definiera en aggregerad kapitalstock samt med att beräkna nivån på
jämviktsarbetslösheten. Dessa problem bör dock inte misskreditera
produktionsfunktionsansatsen jämfört med andra metoder att beräkna potentiell
BNP. Skillnaden är snarare den att fundamentala osäkerhetsfaktorer görs mer
tydliga. Det är exempelvis uppenbart att den potentiella produktionsnivån i stor
utsträckning beror på arbetslöshetens jämviktsnivå. Det kan därför vara en
fördel att ha ett mått på potentiell BNP som lätt låter sig anpassas till olika
bedömningar av jämviktsarbetslösheten. Används istället rena tidsseriemetoder
(exempelvis HP-filter) är det omöjligt att utröna vilken nivå på jäm-
viktsarbetslösheten som ligger implicit i ett givet produktionsgap.
Figur F1.1 Produktionsfunktionsansatsen - en principskiss
F1.4 Sveriges potentiella produktion
I följande avsnitt redovisas beräkningar av den potentiella produktionsnivån och
produktionsgapets storlek för åren 1983-94. Den valda metoden är i grunden en
produktionfunktionsansats även om HP-filtrering också används i syfte att
urskilja underliggande trender i vissa tidsserier. Metoden är för övrigt
densamma som den som numera används och förespråkas av OECD. Att metoden är
densamma betyder emellertid inte att beräkningen av produktionsgapet
överensstämmer med OECD:s. Skillnader i bedömningar av trendnivåerna i olika
tidsserier (exempelvis jämviktsarbetslöshetens storlek) och val av tidsserier
leder till betydande skillnader.
Utgångspunkten för analysen är att förädlingsvärdet i det svenska näringslivet
betraktas utifrån en produktionsfunktion (se figur F1.1).[4] Förädlingsvärdet i
näringslivet vid en given tidpunkt beror på antalet arbetade timmar,
kapitalstockens storlek och totalfaktorproduktiviteten (TFP).
Trenden i totalfaktorproduktivitet
För att beräkna potentiell produktion måste trenden i TFP bestämmas. Utgående
från faktiskt antal arbetade timmar samt kapitalstocken i näringslivet kan den
faktiska totalfaktorproduktiviteten räknas ut. Den relativa vikten av arbete i
förhållande till kapital (parameter a i fotnot 2) approximeras med lönernas
andel av näringslivets förädlingsvärde. Denna andel har sedan 1980 varit ca 70 %
och uppvisar inte så stora variationer. Ett HP-filter har slutligen använts för
att eliminera tillfälliga variationer i den beräknade produktiviteten.[5]
Trenden i antalet arbetade timmar
Det mest komplexa i beräkningarna är att uppskatta den trendmässiga (varaktiga)
nivån för antalet arbetade timmar i näringslivet. I figur F1.2 ges en
översiktlig bild av de olika delmomenten. För att göra distinktionen mellan
varaktig och konjunkturell arbetslöshet tydlig definieras den konjunkturella
arbetslösheten som den del av arbetslösheten som har eliminerats när
konjunkturläget är normalt.[6] I denna analys, liksom i de medelfristiga
kalkylerna, betraktas 1999 som ett år då konjunkturläget är normalt.
Ett viktigt ställningstagande är att avgöra hur stor del av skillnaden mellan
faktiskt och totalt arbetsutbud som kan antas vara konjunkturberoende. Med
totalt arbetsutbud avses här den faktiska arbetskraften, enligt definitionen i
AKU, samt personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder som inte klassificeras som
tillhörande arbetskraften (exempelvis arbetsmarknadsutbildning, ungdomspraktik
och arbetslivsutveckling). Därtill har lagts de latent arbetssökande, dvs.
personer som velat och kunnat arbeta men inte sökt arbete (se diagram F1.2).
**Fotnot**
[3] Trenden i diagrammet har anpassats så att den faktiska pro-
duktionsutvecklingen i allmänhet genererar konjunkturcykler som
är 4-6 år långa. Den trend som genereras av HP-filtret över-
anpassas dock till utfall under slutet av perioden. Genom att
uttnyttja prognoser över den framtida produktionsutvecklingen kan
innevarande års produktionsgap beräknas så att överanpassningen
inte blir lika kraftig. I diagram F1.1 har Finansdepartementets
BNP-prognoser avseende åren 1995 och 1996 utnyttjats.
[4] Produktionsfunktionen antas vara av Cobb-Douglas typ. I loga-
ritmerad form har den följande utseende,
y(t) = a*n + (1-a)k + e,
där y är förädlingsvärdet i näringslivet, n är antalet arbetade
timmar, k är kapitalstocken och e är totalfaktorproduktiviteten
(TFP). Den valda produktionsfunktionen skall inte betraktas som
en exakt representation av näringslivets 'verkliga' produktions-
funktion. Istället bör den ses som ett bokföringssystem som
fångar in bidragen från arbete, kapital och totalfaktorproduk-
tivitet till näringslivets samlade förädlingsvärde.
[5] I syfte att korrigera för överanpassning i trenden vid
HP-filtrering har BNP-utvecklingen t.o.m. år 2000 i scenariot för
medelhög tillväxt (se kapitel 12) utnyttjats för att generera en
TFP serie som går fram till år 2000. Serien har sedan filtrerats
med HP-filter.
[6] För, exempelvis, de latent arbetslösa förutsätts 18 % erhålla
arbete på den reguljära arbetsmarknaden i ett normalt konjunk-
turläge (se tabell F1.1). För att erhålla det totala antalet
latent arbetslösa som erhåller reguljära arbeten i ett normalt
konjunkturläge, dvs. 1999, skall en justering också göras med
befolkningstillväxten fram till denna tidpunkt.
84
Figur F1.2 Trenden i antalet arbetade timmar i näringslivet
* För definition se texten.
Diagram F1.2 Totalt-, trendmässigt- och faktiskt arbetsutbud
Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.
Mellan åren 1983-91 var antalet personer i åtgärder som ej ingår i
arbetskraften relativt konstant. Efter 1991 har antalet personer i åtgärder
utanför arbetskraften ökat kraftigt. Hälften av ökningen utöver den genom-
snittliga nivån för åren 1983-91 bedöms vara konjunkturell, medan dessa åtgärder
i övrigt antas vara av varaktig natur. På ett liknande sätt uppskattas drygt en
fjärdedel av uppgången sedan 1991 av antalet latent arbetssökande vara konjunk-
turell, medan återstoden är varaktig.[7] Den varaktiga andelen avser således den
andel som inte får reguljära arbeten i ett normalt konjunkturläge.
Tabell F1.1 Konjunkturell arbetslöshet för olika typer av arbetslöshet
Nivå 19911 Nivå 19941 Konjunkturell andel år 1994 i %
Huvud Hög Låg
alternativ flexibilitet flexibilitet
Personer i åtgärder
utanför arbetskraften 68 000 161 000 34 46 22
Latent arbetslösa 66 000 184 000 18 25 12
Öppet arbetslösa 134 000 340 000 31 40 15
Undersysselsatta
(miljoner timmar) 141 237 29 39 19
Produktionsgap % av BNP2 3,2 4,9 1,4
1 Årsgenomsnitt.
2 Avser fjärde kvartalet 1994.
Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.
I tabell F1.1 sammanfattas bedömningarna vad gäller den konjunkturella andelen
för olika grupper av arbetslösa. De i tabellen angivna sidoalternativen
diskuteras senare. I diagram F1.2 har de varaktiga komponenterna i åtgärder
utanför arbetskraften och latent arbetssökande, vid huvudalternativet, dragits
ifrån det totala utbudet vilket ger det varaktiga arbetskraftsutbudet (betecknat
som trendutbudet). Trendnivån i arbetsutbudet har således minskat med drygt 200
000 personer sedan 1990. Nedgången är anmärkningsvärt stor med tanke på att den
arbetsföra befolkningen samtidigt ökade med ca 250 000 personer. Huvudalternati-
vet avspeglar således en utveckling där den djupa lågkonjunkturen i början av
1990-talet resulterat i en ganska omfattande utslagning i form av varaktigt fler
personer i åtgärder utanför arbetskraften och varaktigt högre latent
arbetslöshet.
Att korrekt uppskatta nivån på den öppna jämviktsarbetslösheten (den varaktiga
eller strukturella arbetslösheten) är, tillsammans med bedömningen av den
varaktiga delen av arbetsutbudsminskningen, det mest osäkra momentet i
beräkningarna. Det finns ett antal empiriska undersökningar som tyder på att den
öppna jämviktsarbetslösheten 1980-89 i princip sammanföll med den genomsnittliga
öppna arbetslöshetsnivån under samma år, dvs. ca 2,5 % av arbetskraften.
Samtidigt var prisutvecklingen under 80-talet inte förenlig med extern balans
givet en fast växelkurs - en aspekt som i allmänhet inte fångas in i de
empiriska analyserna. Fram till 1989 antas därför att den öppna jämviktsarbet-
lösheten varje år var 3 %, dvs. något högre än den genomsnittliga nivån. För
åren 1989-93 har Anders Forslund vid Uppsala Universitet estimerat utvecklingen
av den öppna jämviktsarbetslösheten med hjälp av en makroekonomisk modell.[8]
Hans beräkningar ger vid handen att den öppna jämviktsarbetslösheten har ökat
med mellan 1,3 och 3,8 procentenheter under denna tidsperiod. I beräkningarna
antas att den öppna jämviktsarbetslösheten har ökat från 3 % 1989 till drygt
5,5 % av arbetskraften 1994, vilket är ett genomsnitt av Anders Forslunds olika
uppskattningar.
Nivån 5,5 % av arbetskraften skall tolkas som den förväntade nivån för den
öppna arbetslösheten när den svenska ekonomin åter befinner sig i ett normalt
konjunkturläge. Denna bedömning är betingad av att den totala åtgärdsvolymen,
dvs personer i åtgärder såväl i som utanför arbetskraften, antas uppgå till
knappt 4 % av arbetskraften 1999. Jämviktsarbetslöshetens omfattning är därför
inte oberoende av arbetsmarknadspolitiken. Den totala arbetslösheten förväntas
följaktligen uppgå till knappt 9 ½ % år 1999. Ökar antalet personer i åtgärder
utöver vad som antagits sjunker troligen den öppna jämviktsarbetslösheten. Nivån
5,5 % överensstämmer också relativt väl med den nivå på den öppna arbetslösheten
som förutses år 1999 i de medelfristiga kalkylerna.
Den potentiella sysselsättningen i hela ekonomin erhålls som skillnaden mellan
arbetsutbudstrenden och jämviktarbetslösheten.[9] För att få fram den
potentiella sysselsättningen i näringslivet minskas den potentiella
sysselsättningen i hela ekonomin med den faktiska sysselsättningen i den
offentliga sektorn.
Den potentiella sysselsättningen i näringslivet multipliceras sedan med trenden
i medelarbetstiden i näringslivet. Därtill har lagts den uppskattade
konjunkturella komponenten i antalet timmar som undersysselsatta önskar arbeta.
Slutligen erhålls då potentiellt antal arbetade timmar i näringslivet.
Medelarbetstiden har ökat sedan 1980 efter att fallit under 1970-talet. Ökningen
har varit snabbare under 90-talets lågkonjunkturår. En förklaring till uppgången
kan vara att företagen har varit relativt ovilliga att öka antalet sysselsatta
under lågkonjunkturåren. Det är också möjligt att de lägre
marginalskattesatserna som infördes i och med skattereformen har ökat
incitamenten till att arbeta fler timmar.[10]
Undersysselsättningen, dvs. skillnaden mellan önskad och faktisk arbetstid för
dem som arbetar färre timmar än de önskar av arbetsmarknadsskäl, har ökat
kraftigt under de senaste åren. År 1990 uppgick undersysselsättningen till ca
100 miljoner timmar. Motsvarande siffra år 1994 var knappt 240 miljoner timmar.
Hälften av uppgången har bedömts vara av cyklisk natur, dvs. ca 70 miljoner
timmar (se tabell F1.1).
Potentiell produktion
Alla beståndsdelar i det potentiella produktionsmåttet för näringslivet är nu
framtagna; löneandelen, trenden i TFP, potentiellt antal arbetade timmar samt
den faktiska kapitalstocken. Övergången till potentiell produktion i hela
ekonomin görs genom att addera faktisk offentlig produktion och faktisk
produktion i hushållssektorn till potentiell produktion i näringslivet. I
diagram F1.3 illustreras den faktiska BNPutvecklingen tillsammans med
utvecklingen i potentiell BNP. Det är svårt att utläsa ett traditionellt
konjunkturmönster från utvecklingen av produktionsgapen under 80-talet. Mellan
1984-87 är produktionsgapen mycket små. Utvecklingen mellan åren 1987-91 kan
karaktäriseras som en ovanligt lång men samtidigt ganska måttfull överhettning
(i den meningen att de beräknade produktionsgapen inte är speciellt stora).
Den mycket låga tillväxten i potentiell BNP efter 1991 förklaras av att den
djupa konjunkturnedgången har bedömts resultera i en varaktig nedgång i det
faktiska arbetsutbudet som en följd av varaktigt högre nivåer för antalet i
åtgärder utanför arbetskraften, den latenta arbetslösheten och under-
sysselsättningen samt en varaktig uppgång i jämviktsarbetslösheten. En sådan
tämligen dyster tolkning av utvecklingen förefaller rimlig i ett medelfristigt
perspektiv.
Trots denna ganska dystra bild av de varaktiga skadeverkningarna av den djupa
lågkonjunkturen så kvarstår ett betydande produktionsgap i slutet av 1994
motsvarande drygt 3 % av BNP.
Storleken på produktionsgapet överensstämmer väl med de tillväxtan-taganden som
ligger till grund för scenariot med medelhög tillväxt i de medelfristiga
kalkylerna (se kapitel 12). I detta scenario är den genomsnittliga tillväxten
mellan år 1995 till år 2000 ca 2,2 %. Med en underliggande tillväxt om 1,7 %,
samt ett produktionsgap uppgående till drygt 3 % av BNP som sluts 1999, så
genererar gapanalysen i princip samma genomsnittliga tillväxt fram till år 2000.
Diagram F1.3 Det svenska produktionsgapet beräknat med en produktionsfunktions-
ansats
Källor: Statistiska centralbyrån, Bengt Hansson och Finansdepartementet.
Kan det relativt stora gapet tolkas som att Sverige inte har ett inflations-
problem? Det finns åtminstone tre anledningar till varför en sådan tolkning inte
kan göras. För det första är den potentiella produktionsnivån konstruerad så att
den är förenlig med konstant inflation. I Sveriges fall är den genomsnittliga
historiska inflationen högre än inflationsmålet varför den pågående övergången
från höginflationsekonomi till låginflationsekonomi innebär att
inflationsförväntningarna måste nedjusteras. Det andra skälet till inflationsoro
är takten som gapet sluts i. Skulle gapet minska för snabbt kan en sådan
utveckling ge upphov till betydande anpassningskostnader med risk för
flaskhalsar i produktionen och överhettningstendenser på arbetsmarknaden. För
det tredje innebär den kraftiga tudelningen av den svenska ekonomin en risk för
snabbt stigande löner och priser i de sektorer där kapacitetsutnyttjandet är
högt. En sådan utveckling kan också resultera i att löne- och prisökningarna
sprids till övriga delar av ekonomin. Slutsatsen är därför att det inte är
möjligt att närma sig den potentiella produktionsnivån hur snabbt som helst utan
att inflationsmålet, och därmed en viktig förutsättning för en hög underliggande
tillväxt, hotas.
**Fotnot**
[7] Mer specifikt definieras den konjunkturella delen av personer
i åtgärder utanför arbetskraften (PÅUAK) som,
konjunkturell del av PÅUAK ett visst år = 0,5* (PÅUAK för ett
visst år -
genomsnittlig PÅUAK för åren 1983-91).
Den konjunkturella andelen latent arbetslösa definieras på
motsvarande sätt med den viktiga skillnaden att koefficienten är
0,3 i stället för 0,5.
[8] Se Anders Forslund (1994), 'Unemployment. Is Sweden still
different', stencil, Nationalekonomiska institutionen vid Uppsala
Universitet.
[9] Ungefär 25 % av antalet personer i åtgärder tillhör arbets-
kraften (exempelvis beredskapsarbeten och rekryteringsstöd).
Dessa personers arbetsinsatser påverkar också produktionsvärdena
i näringslivet och offentlig sektor. Det förefaller rimligt att
deras bidrag till produktionsvärdena är högre givet att de får
reguljära arbeten. I beräkningarna har dock inte hänsyn tagits
till att en omvandling från åtgärder i arbetskraften till
reguljära arbeten faktiskt motiverar en smärre uppjustering av
potentiell BNP.
[10] Den permanenta komponenten i medelarbetstiden har beräknats
genom att HP-filtrera tidsserien.
85
Bidragen till potentiell BNP
I tabell F1.2 redovisas bidragen till tillväxten i potentiell BNP från arbete,
kapital, TFP samt offentlig sektor. Som framgår av tabellen sjönk potentiell BNP
år 1992 och 1993. Förklaringen har till stor del att göra med persistensproblem
på arbetsmarknaden, vilket bidraget från arbetskraften under 90-talet
återspeglar.
Tabell F1.2 Bidrag till tillväxten i potentiell BNP 1984-19941
1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994
BNP-tillväxt (potentiell)22,52,1 2,3 2,1 1,9 2,4 1,9 0,5 -0,1 -0,4 1,3
Bidrag från näringslivet
Arbetskraft 0,4 0,2 0,5 0,5 0,6 0,9 0,5 -0,4 -0,5 -0,7 0,6
Kapital 0,5 0,7 0,7 0,8 0,8 0,9 0,9 0,7 0,4 0,2 0,0
Total faktor-
produktivitet 1,2 1,1 0,8 0,6 0,3 0,1 0,1 0,2 0,4 0,7 1,0
Bidrag från offentlig sektor0,50,20,2 0,2 0,1 0,4 0,4 0,0 -0,5 -0,6 -0,3
1 Utöver bidrag från näringslivet och offentlig sektor tillkommer även ett
bidrag från hushållssektorn. Detta bidrag är dock så litet att det genomgående
avrundas till noll. Därför redovisas det inte i tabellen.
2 På grund av avrundning summerar inte alltid delarna till totalen.
Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.
Det finns ett intressant mönster i bidragsutvecklingen under senare delen av
1980-talet och början av 1990-talet. Bidraget från den totala faktorprodukti-
viteten började falla redan 1986, bidraget från arbetskraften föll kraftigt
mellan 1989 och 1990, medan fallet i kapitalbidraget inföll något senare.
Totalfaktorproduktivitetsbidraget började öka redan 1991 och 1994 kommer det
största bidraget till tillväxten från TFP. År 1994 är bidraget från
arbetskraften återigen positivt medan kapitalbidraget ännu följer en negativ
trend. Den negativa utvecklingen av förädlingsvärdet i offentlig sektor under
1990-talet har inte motverkats av en expansion i näringslivet utan genomslaget i
den potentiella tillväxttakten har varit stort.
Sidoalternativ
Många av de bedömningar som ligger till grund för den redovisade beräkningen av
produktionsgapets storlek är mycket osäkra. Med den s.k.
produktionfunktionsansatsen tydliggörs dock de centrala antagandena. Speciellt
svårt är det att avgöra storleken på den varaktiga minskningen av arbetsutbudet
samt på jämviktsarbetslöshetens nivå. Det huvudalternativ som presenterades ovan
representerar dock en balanserad bedömning. I detta delavsnitt redovisas
beräkningar av produktionsgapets storlek vid alternativa rimliga antaganden
avseende arbetsmarknadens funktionssätt.
I det första sidoalternativet antas arbetsmarknaden vara mer flexibel, t.ex.
som en följd av framgångsrik arbetsmarknadspolitik. Den varaktiga minskningen i
arbetsutbudet är då mer begränsad (se tabell F1.1) samtidigt som
jämviktsarbetslösheten är lägre; drygt 4,5 % i stället för drygt 5,5 %.
BNP-gapet uppgår då till närmare 5 % av BNP.
I det andra sidoalternativet antas arbetsmarknaden vara mindre flexibel, dvs.
persistensproblemen på arbetsmarknaden är allvarligare än i huvudalternativet.
Antagandena är i detta fall de spegelvända i förhållande till den positiva
utvecklingen (se tabell F1.1). Den varaktiga minskningen av arbetsutbudet är här
ännu större än i huvudalternativet samtidigt som jämviktsarbetslösheten är
högre; drygt 6,5 % i stället för drygt 5,5 %. BNP-gapet uppgår då till knappt
1,5 % av BNP i slutet av år 1994.
F1.5 Sammanfattning
Till följd av den djupa lågkonjunkturen har Sverige en mycket stor
arbetskraftsreserv. Denna reserv har under 1990-talets första år vuxit mycket
snabbt och uppgick 1994 till drygt 800 000 personer och består av personer i
arbetsmarknadspolitiska åtgärder, latent arbetslösa, öppet arbetslösa och
undersysselsatta. Den höga nivån och den snabba tillväxten i
arbetskraftsreserven under 1990-talets lågkonjunktur är den viktigaste
förklaringen till varför den potentiella produktionen i slutet av 1994 var högre
än den faktiska.
Lågkonjunkturens negativa inverkan på den potentiella produktionsnivån under
1990-talets inledning illustrerar på ett slående sätt persistensproblem på
arbetsmarknaden och därmed svårigheterna med att urskilja en trendkomponent som
är oberoende av konjunkturcykeln. I vilken utsträckning arbetsutbudet är högre
och arbetslösheten är lägre när Sverige återigen befinner sig i ett normalt
konjunkturläge är det mycket svårt att uttala sig om. I ett huvudalternativ, som
också måste bedömas som det mest sannolika alternativet, faller den öppna
arbetslösheten till drygt 5,5 % år 1999. Givet att andra kategorier av
arbetslöshet utvecklas på ett liknande sätt kan produktionsgapet i slutet av
1994 uppskattas till drygt 3 % av BNP. I ett mer optimistiskt, men inte
osannolikt, alternativ är istället produktionsgapet knappt 5 %. Skulle däremot
persistensproblemen på arbetsmarknaden vara allvarligare än förväntat är
produktionsgapet mindre än 1,5 % av BNP.
86
F2. Den svenska kronans växelkursutveckling
De senaste tjugo åren har den svenska kronans växelkurs varit utsatt för tvära
kast med devalveringar och valutakriser. Som framgår av diagram F2.1 har kronans
nominella värde i princip halverats mellan 1970 och utgången av 1994.
Utvecklingen under det första kvartalet 1995 har inneburit en ytterligare
försvagning motsvarande ca 4 %. För en öppen och internationellt beroende
ekonomi som den svenska är växelkursen en mycket viktig variabel vid
makroekonomiska kalkyler av den typ som redovisas i kapitel 12.
Finansdepartementets prognoser har sedan en tid tillbaka baserats på ett
antagande om en apprecierande krona. Syftet med föreliggande kapitel är därför
att ge en en bild av grunderna för en sådan analys och i viss mån av de faktorer
som har motverkat en sådan utveckling.
Diagram F2.1 Kronans nominella växelkursutveckling vägd mot 14 OECD-länder,
1970-1994
Källa: Finansdepartementet.
Detta kapitel behandlar först begrepp relaterade till reala och nominella
växelkurser, långsiktig jämvikt samt huvudidéerna för värdering av en valuta.
Därefter studeras och analyseras kronans värde vid slutet av 1994 i relation
till en långsiktig jämvikt. Kapitlet avslutas med en diskussion om växelkursens
utveckling mot sekelskiftet.
96
F2.1 Växelkurser och långsiktig jämvikt
Växelkursen är priset på ett lands valuta uttryckt i termer av ett annat lands
valuta. Detta pris sätts på den internationella valutamarknaden och bestäms
således, som andra tillgångar, av utbud och efterfrågan. Valuta är emellertid en
helt nominell vara utan egentligt egenvärde och med speciella egenskaper som gör
att det blir ett ovanligt komplext instrument att värdera. Valuta fungerar både
som bytesmedel och värdebevarare. Detta medför att växelkursen inte bara beror
på den köpkraft pengarna representerar med dagens prisnivåer. Förväntningar om
pengarnas framtida köpkraft blir också mycket viktiga när växelkursen bestäms.
Den nominella växelkursen är särskilt betydelsefullt för en liten ekonomi med
stor utrikeshandel. Växelkursens värde bestämmer ett lands bytesförhållanden och
konkurrenskraft genom att direkt påverka relativpriset på landets produkter på
den internationella marknaden. Växelkursen påverkar också värdet på alla
utländska tillgångar, varor och produktionsfaktorer uttryckt i svenska kronor.
Den reala växelkursen definieras som priset för en uppsättning varor i ett land
relativt ett annat land uttryckt i samma valuta[11]. Justeringar av den reala
växelkursen kan därför komma till stånd både genom prisförändringar samt
förändringar av den nominella växelkursen. Om Sveriges inflationstakt överstiger
den utländska kommer svenska varor att bli dyrare jämfört med utländska vid en
given nominell växelkurs, dvs. den reala växelkursen apprecierar. Samma effekt
erhålles om den nominella växelkursen apprecierar genom att antalet enheter
utländsk valuta per krona stiger. Då minskar priset på utländska varor relativt
de svenska.
Ekonomisk teori säger att ett ekonomiskt system strävar efter jämvikt.
Prisbildningen är marknadsinstrumentet för att nå jämvikt. Frågan är vad som
menas med jämvikt när det gäller ekonomin i stort och vilken roll växelkursen
spelar. I öppna ekonomier brukar intern och extern balans nämnas som mål för den
ekonomiska politiken.
Med extern balans menas vanligen att bytesbalansen inte uppvisar så stora
underskott att landet i framtiden inte klarar av att återbetala sin
utlandsskuld. Ett underskott i bytesbalansen är liktydigt med att landet bygger
upp en skuld till utlandet. Den långsiktiga hållbarheten i en sådan situation är
av central betydelse. På kort och medellång sikt kan underskott i bytesbalansen
motiveras av en rad olika skäl, t.ex. gynsamma investeringsmöjligheter och
demografiska faktorer.
Med intern balans menas att de inhemska produktionsresurserna är fullt
utnyttjade samtidigt som det råder prisstabilitet.
Växelkursen spelar en roll i uppfyllandet av både extern och intern balans.
Relativpriset på internationellt handlade varor påverkar efterfrågan både på
export och import och därmed den externa balansen. Växelkursen påverkar också
den interna balansen genom att förändra den relativa lönsamheten mellan skyddad
och konkurrensutsatt sektor. En hög vinstnivå i den konkurrensutsatta sektorn
p.g.a. en realt undervärderad valuta leder till en omfördelning av produktions-
resurser inom landet.
F2.2 Växelkursteorier
Det finns flera teorier för att förklara utvecklingen av växelkurser. Gemensamt
för många av dessa teorier är att de varit ämnade att förklara växelkursens
utveckling under perioder som karaktäriserats av speciella problem, som t.ex.
stora underskott i bytesbalansen eller hög inflation. I detta avsnitt skisseras
viktigare idéer och begrepp samt de slutsatser som kan dras.
Arbitrageteorier
Teorin om köpkraftsparitet, eller Purchasing Power Parity (PPP), beskriver en av
de grundläggande idéerna om växelkurser. Tanken är att om en vara kan köpas och
handlas mellan två länder så kommer växelkursen att justeras så att varan kostar
lika mycket uttryckt i gemensam valuta. I annat fall kan riskfria, s.k.
arbitragevinster, göras genom handel. Detta går under namnet "lagen om ett
pris".
PPP förekommer i olika versioner. Om lagen om ett pris gäller för enskilda
varor så kommer varukorgar att kosta lika mycket i gemensam valuta, detta kallas
absolut PPP. En svagare version, relativ PPP, säger att prissutvecklingen i
gemensam valuta skall vara densamma. Detta tillåter för bestående skillnader i
relativa prisnivåer p.g.a transportkostnader, handelshinder m.m. För
industrialiserade länder har relativ PPP ett empiriskt stöd på lång sikt.
PPP är främst ett långsiktigt jämviktsvillkor mellan priser och växelkurs och
utgår från flexibilitet i pris- och växelkursbildningen. Vid nationella
prisförändringar justeras växelkursen, och vid en växelkursförändring justeras
priserna, på ett sådant sätt att arbitragemöjligheter försvinner.
Sammanfattningsvis gäller alltså att enligt PPP så förklaras utvecklingen av den
nominella växelkursen helt genom relativa inflationstakter vilket medför att den
reala växelkursen hålls konstant.
Räntan
Räntan har en central plats vid bedömningar av växelkursen. En viktig
distinktion att göra är den mellan korta och långa löptider på räntebärande
papper. Korta räntor bestäms till stor del av Riksbankens penningpolitik vilken
påverkar utbudet av pengar i ekonomin. Den långa räntan däremot speglar
förväntningar om framtiden, främst inflation och växelkursförväntningar, och
bestäms på obligationsmarknaden. Den nominella räntan för längre löptider kan
delas upp i en realränta samt inflationsförväntningar (normalt ingår också en
riskpremie vilken bortses från för tillfället).
Avkastningen på en investering i en obligation denominerad i utländsk valuta
består, utöver upplupen ränta, dels av värdeförändringen på obligationen och
dels på växelkursens förändring. Under ett antagande om rationella förväntningar
och riskneutrala investerare skall den förväntade avkastningen vara lika,
oberoende av vilken valuta pengarna placeras i. Därför bör ett relativt högre
ränteläge i en valuta motsvaras av en motsvarande förväntad depreciering av
växelkursen. I annat fall är arbitragevinster möjliga. Detta antagande kallas
öppen ränteparitet och medför att räntedifferenser utgör ett mått på marknadens
förväntningar om växelkursen. På längre sikt när inflationsförväntningar övergår
till faktiska prishöjningar sammanfaller öppen ränteparitet och PPP. Öppen
ränteparitet visar dock tydligare på förväntningarnas roll när dagens växelkurs
bestäms.
Teorier med trögrörliga priser
Priser på varor och tjänster är av naturliga skäl mer trögrörliga än
växelkurser. En förändring i den nominella växelkursen leder därför på kort och
medellång sikt till en förändring i relativpriser mellan länder, dvs. den reala
växelkursen förändras. I de teorier vilka antar trögrörliga priser sker
anpassningen av den reala växelkursen genom att efterfrågan på varor och
arbetskraft förändras. En real depreciering leder till att avkastningen på
produktion av handlade varor ökar och kapitalstocken byggs ut i det land där
"övervinster" uppkommit. Följden blir att utbudet av varor och efterfrågan på
valuta skiftar så att den reala växelkursen successivt återgår till en
långsiktig jämvikt.
Viktiga variabler i detta sammanhang är sambandet mellan bytesbalans,
internationella marknadsandelar, relativ lönsamhet och den reala växelkursen,
vilka tillsammans kan visa på perioder där den reala växelkursen ger "för hög"
eller "för låg" konkurrenskraft.
Växelkursen i ett tillgångsmarknadsperspektiv
Andra teorier betonar att växelkursen är en viktig del av priset på finansiella
tillgångar snarare än på varor, vilket kan vara naturligt med tanke på att bara
några procent av den dagliga omsättningen på valutamarknaden är relaterad till
köp och försäljning av varor. Den största delen av valutahandeln placeras i
räntebärande finansiella tillgångar. Därmed fungerar växelkursen på kort sikt
främst till att skapa jämvikt på de finansiella marknaderna och inte på var-
umarknaden.
Internationella investerare håller portföljer av internationella tillgångar och
efterfrågar tillgångar i olika valutor för att sprida riskerna globalt. Om t.ex.
investerare i allmänhet vill ha en större andel tillgångar denominerade i D-mark
och i sina portföljer, som en följd av ökat förtroende för den tyska
prisstabilitetspolitiken, ökar efterfrågan på D-mark som då apprecierar. Sådana
portföljskiften torde till stor del ligga bakom D-markens uppgång under första
kvartalet 1995. Den amerikanska dollarn har däremot, i ökande grad, uppfattats
som en riskfylld valuta. Växelkurs och räntor mellan D-mark och dollar anpassas
då tills den önskade portföljsammansättningen uppnås vid de nya förhållandena.
Sådana perioder kan föranleda turbulens på valutamarknaderna eftersom dessa
valutor ingår i en så stor andel av världens valutatransaktioner.
För att förstå valutakursens utveckling gäller det således att bestämma vad som
styr efterfrågan och utbudet på pengar i olika valutor. På lång sikt skall
pengar användas för konsumtion varför pengarnas förväntade köpkraftförändring,
dvs. inflationen, är viktig liksom de andra fundamentala faktorer som tagits upp
ovan.
På kortare sikt kan dock andra hänsyn vara viktigare. Detta gäller framför allt
förhållanden som på kort sikt påverkar avkastningen på tillgångar denominerade i
en viss valuta, t.ex. stora aktörers placeringar och utbudet av obligationer
eller andra värdepapper. Därför kan växelkursens rörlighet påverkas av hur stor
del av den utestående obligationsstocken som hålls av placerare som ständigt
omprövar sin portföljsammansättning avseende valutor. Om endast en liten del ägs
av sådana placerare blir valutaflödena mindre under turbulenta perioder på
valutamarknaderna. Detta kan vara en förklaring till att den finska markkan har
påverkats mindre än den svenska kronan under turbulensen under det första
kvartalet 1995. En förhållandevis större andel svenska värdepapper ägs av
placerare med valutamässigt diversifierade portföljer.
Reala förändringar och jämviktskursen
PPP utgår ifrån att den reala växelkursen är oförändrad över tiden och övriga
teorier förklarar först och främst kortsiktiga fluktuationer kring och
justeringar mot en långsiktig real jämviktskurs. Reala förändringar i ekonomin
påverkar dock den långsiktiga reala växelkursen. Ändrade handels- och pro-
duktionsmönster leder t.ex. till förändringar i den långsiktiga reala
jämviktsväxelkursen. Förändringar i prisförhållandet mellan ett lands export-
och importvaror påverkar också ett lands handelsmönster och därmed den lång-
siktiga reala jämviktskursen. Den kraftiga ökningen av oljepriset 1973 tenderade
således att reducera kronans långsiktiga reala växelkurs så att exportvolymen i
förhållande till importvolymen blev motsvarande högre. Skiften i teknologi,
preferenser, handelspolitik och tillväxten av arbetskraft förändrar också den
långsiktiga jämvikten.
**Fotnot**
[11] Den reala växelkursen, q, definieras som; q = e * (ph /
pu);där e är den nominella växelkursen, uttryckt som antal
enheter utländsk valuta per krona, och ph, pu är den inhemska
respektive utländska prisnivån.
97
Avvikelser från jämviktskurs
De teorier som redovisats ovan bygger på olika jämviktsargument. Det finns ett
antal förklaringar till varför växelkursen kan avvika från ett långsiktigt realt
jämviktsläge.
En förklaring till avvikelser från reala jämvikter kan vara spekulativa
bubblor. Om valutaplacerare är mer intresserade av vad andra placerare väntas
göra än av underliggande fundamentala faktorer kan det uppstå situationer då
marknaden drar för kraftigt åt ett håll. Till sist kommer marknaden till en
punkt då priserna uppfattas som uppenbart orimliga och bubblan spricker.
En ytterligare förklaring för avvikelser från en långsiktig jämviktskurs kan
vara att det finns risk för ett mycket dåligt scenario som aldrig realiseras.
Det kan t.ex. finnas en viss risk för att inflationen skall bli mycket hög även
om detta inte är den mest troliga utvecklingen. Även om sannolikheten är liten
kan det få betydande effekter på räntor och valutor. Därtill kräver placerare
extra riskpremium för att hålla tillgångar i en sådan riskfylld valuta. Om
inflationen förblir låg har växelkursen tillsynes avvikit från långsiktig
jämvikt som inte går att förklara med realiserade fundamentala faktorer.
En sista hypotes kan ses som en syntes av ovan diskuterade teorier med
trögrörliga priser och teorier baserade på ett tillgångsmarknadsperspektiv. Den
amerikanske ekonomen Dornbusch visade hur en nominell chock, vilken inte på sikt
skall påverka den reala växelkursen, kan leda till överreaktioner i den
nominella växelkursen när priserna är trögrörliga och därmed en kortsiktig
förändring i den reala växelkursen, s.k. over-shooting. Växelkursen avviker på
kort sikt, för att skapa jämvikt på de finansiella marknaderna, från den kurs
som ger jämvikt på varumarknaden. På längre sikt anpassar sig dock varupriserna
varför den reala växelkursen återgår till den långsiktiga jämvikten.
F2.3 Mätproblem och kalkyler
I detta avsnitt görs en empirisk studie av kronans reala växelkurs 1994 och
huruvida den representerade en jämvikt eller ej. För att göra detta måste det
först bestämmas mellan vilka priser och vilka valutor en jämförelse skall ske.
Dessutom måste det fastställas vilken kurs som representerar en jämvikt.
Vilken typ av prisindex bör användas?
Det första problemet rör vilka prisserier som skall användas när reala
växelkurser beräknas. Prisindexen bör i första hand avspegla relativa
förändringar i internationellt handlade varor. Det är också mer relevant att
jämföra den relativa prisutvecklingen och inte absoluta skillnader i prisnivåer.
Det finns flera anledningar till att prisnivåer kan skilja sig åt mellan länder,
t.ex. regleringar, handelshinder, transaktionskostnader, skatter m.m.
Relativa arbetskraftskostnader per producerad enhet (RULC, Relative Unit Labour
Cost) är ett av de vanligast använda måtten. Det fungerar som ett jämförande
mått på produktionskostnad och har fördelen att det på ett direkt sätt mäter
konkurrenskraften samt justerar för relativa förändringar i produktivitet. En
nackdel med ULC är begränsningen till bara en produktionsfaktor, arbetskraft.
Länder kan dessutom ha olika kapital- och arbetskraftskvoter varför ett lågt
värde på ULC kan bero på hög kapitalintensitet snarare än på låga lönekostnader.
Ett ytterligare val när det gäller RULC är om indexet skall inbegripa hela,
eller bara delar av, ekonomin. Om exportindustrin använder en stor andel av
inhemskt producerade insatsvaror i produktionen påverkas konkurrenskraften
indirekt av arbetskraftskostnadsutvecklingen i de inhemska sektorerna. Ett
bredare RULC-index kan därför vara mer rättvisande.
Ett annat relevant index är relativa exportpriser vilket mäter priser på
internationellt handlade varor. En nackdel är dock att det är ett ganska smalt
index. Varor som i och för sig skulle hinna handlas internationellt, men inte
gör det för att relativpriset är för högt, är t.ex. underpresenterade. Dessutom
kan exportmönster skilja sig avsevärt mellan länder vilket försvårar en
jämförelse.
Andra möjliga mått är BNP-deflator, konsumentpris- samt producentprisindex.
Dessa har dock nackdelen att de även inbegriper en stor andel av
hemmamarknadsvaror, vilka inte direkt påverkar den internationella
konkurrenskraften.
En annan fråga är emot vilka valutor växelkursens utveckling skall mätas. Den
vanligaste metoden är att vikta ihop utvecklingen i priser och växelkurser i
relation till de största handelspartnerna. Som vikter används då normalt export-
och importandelar. Även här finns ett antal faktorer att ta hänsyn till, som
bl.a. konkurrenseffekter i tredje land. Svenska varor konkurrerar t.ex. inte
enbart med tyska varor i Tyskland utan även på andra marknader.
Vilken nivå på växelkursen representerar en jämvikt?
För att bedöma om den svenska kronans reala växelkurs avviker från en långsiktig
jämvikt måste det bestämmas vilken real växelkurs som representerar en sådan
jämvikt. Som norm för den svenska kronans utveckling antas här att perioden
1985-1986 kännetecknades av intern och extern balans. Detta antagande är baserat
på följande observationer:
* Den öppna arbetslösheten (2,4 %) låg på en nivå som då var förenlig med
icke-accelererande priser.
* Den offentliga sektorns finansiella sparande uppvisade ett litet underskott
motsvarande 1,3 % av BNP.
* Kapacitetsutnyttjandet inom industrin låg på en relativt normal nivå.
* Det samlade finansiella sparandet i ekonomin, bytesbalansen, uppvisade ett
marginellt överskott.
Det finns givetvis ett antal faktorer som kan ha påverkat den långsiktiga reala
jämviktskursen sedan 1985/86 som finans- och valutaavregleringen under slutet på
åttiotalet, Sveriges relativt låga tillväxttakt samt det kraftiga oljeprisfallet
1986. Det är dock svårt att avgöra vilken effekt dessa faktorer kan ha haft.
Sammanvägt kan ändå 1985/86 antas representera en jämvikt relativt väl, men
resultaten i analysen nedan bör tolkas med försiktighet.
Undervärderad krona år 1994
Analysen i detta avsnitt baseras främst på teorierna om relativ-PPP och
trögrörliga priser som redovisades ovan. Den svenska industrins konkurrenskraft
sätts i centrum. En analys av svensk konkurrenskraft och handel med utlandet ger
en indikation på huruvida kronan vid 1994 års utgång var realt över- eller
undervärderad i relation till en extern och intern balans.
Diagram F2.2 Kronans nominella och reala växelkurs 1980-1994 vägd mot 14
OECD-länder
Källa: Finansdepartementet och Konjunkturinstitutet.
Diagram F2.2 visar den reala växelkursens utveckling sedan 1980 i indexform
vägt mot 14 OECD-länder. Genomsnittet av 1985 och 1986 har satts till 100. De
index som redovisas är relativa enhetsarbetskraftskostnader för
tillverkningsindustrin (RULC), relativa exportpriser samt relativa
konsumentprisdeflatorer. Kostnadskrisen före devalveringen 1982 framgår klart.
Lika tydlig är den därpå följande gradvisa urholkningen av konkurrenskraften
under åttiotalet. I detta perspektiv synes deprecieringen sedan 1992 till stor
del motiverad utifrån tidigare svensk pris- och löneutveckling. Utvecklingen
tyder dock också på en överreaktion jämfört med den antagna långsiktiga reala
växelkursen. Relativt 1985/86 stod den svenska kronan i slutet av 1994 på en
nivå som var, beroende på index, 5-20 % lägre. Den reala växelkursen mätt med
RULC var 1994 20 % under 1985/86-års nivå. De relativa exportpriserna är dock
bara 5,5% lägre vilket kan tyda på att en stor del av konkurrenskraftsför-
bättringen har tagits ut i högre vinster. Med hänsyn tagen till deprecieringen
under inledningen av 1995 synes kronan nu vara ännu mer undervärderad ur ett
konkurrenskraftsperspektiv. Utrikeshandelns nettoöverskott i procent av BNP har
förbättrats kraftigt till historiskt höga nivåer relativt de som rådde 1985/86.
Även detta tyder på en synnerligen god konkurrenskraft för svensk exportindustri
och således en real undervärdering (diagram F2.3).
Diagram F2.3 Den svenska handeln med varor och tjänster, netto, i % av BNP
Källa: Finansdepartementet.
En annan viktig indikator när svensk konkurrenskraft analyseras är utvecklingen
av kostnader och priser relativt marknadsandelar och vinster. En exportör som
skall reagera på en växelkursförändring kan i princip välja mellan att justera
priser eller försäljningsvolym. Därför bör priser, marknadsandelar och vinster
studeras i ett sammanhang. På lång sikt kan dock inte vinstnivån i Sverige
avvika från nivån i våra konkurrentländer. Det skulle i så fall leda till ökade
investeringar och en anpassning av vinsterna.
Diagram F2.4 visar svensk exportindustris marknadsandelar, relativa
exportpriser samt bruttoöverskott. Sedan deprecieringen 1992 har svensk industri
återtagit stora delar av de då förlorade marknadsandelarna. Samtidigt har
kostnadsläget förbättrats mer än relativprissänkningarna (diagram F2.2) varför
även vinstmarginalerna har ökat. Detta bekräftas av utvecklingen av
bruttoöverskotten, vilka är kapitalersättningen brutto i förhållande till
förädlingsvärdet. Under 1993 och 1994 har vinstnivåerna i Sverige ökat kraftigt
och översteg med mer än 20 % nivån 1985/86.
Sammantaget tyder detta på en undervärdering av kronan. Vinsterna är betydligt
högre samtidigt som Sverige återtagit den största delen av de förlorade
markandsandelarna. Det är dessutom rimligt att anta att Sverige skall ha lägre
marknadsandelar än för tio år med tanke på den snabba globaliseringen och att
omvärlden trendmässigt växer snabbare än Sverige. Om dagens relativpriser skulle
bibehållas fram till år 2000 skulle svensk exportindustris marknadsandelar öka
kraftigt. Ekonometriska skattningar ger vid handen att för att stabilisera
marknadsandelarna på 1985/86-års nivå krävs en real appreciering på ca 10 %.
Diagram F2.4 Relativa exportpriser, marknadsandelar och bruttoöverskott för
svensk export av bearbetade varor
Källa: Finansdepartementet.
98
F2.4 Motiv till undervärdering
Även om en analys ur ett konkurrenskraftsperspektiv visar att kronan är
undervärderad kan det finnas rationella anledningar till att så är fallet. Ovan
redovisades teorier vilka mer betraktade växelkursen som en komponent i
relativpriset på finansiella tillgångar. Det är enligt detta synsätt det totala
utbudet på valuta som är av intresse, inte bara den andel som kan relateras till
handel med varor och tjänster. Förklaringsfaktorer som därutöver ofta sätts i
centrum är Sveriges offentliga finanser och beroendet av utländska investerare.
Diagram F2.5 och F2.6 kan ge en uppfattning om hur dessa storheter påverkar
växelkursens utveckling.
Diagram F2.5 Handelsbalans, bytesbalans och kapitalavkastning, netto
Källa: Finansdepartementet.
Diagram F2.5 visar att Sverige haft flera år med stora underskott i
bytesbalansen trots en positiv handelsbalans. Detta har bl.a. berott på stora
negativa underskott i kapitalavkastningen, vilket främst består av ett negativt
räntenetto. Detta innebär att den svenska nettoutlandsskulden kontinuerligt har
växt. I avsnittet ovan om extern balans diskuterades att en ohållbar situation i
bytesbalans och utlandsskuldutvecklingen kan leda till en real depreciering av
valutan när marknaden försöker balansera situationen. En positiv bytesbalans är
nödvändig för att amortera utlandsskulden. En real depreciering kan då motiveras
med att tillräckliga överskott i handelsbalansen måste skapas för att finansiera
underskotten i kapitalavkastningen och stabilisera utlandsskulden vid en hållbar
nivå. Offentliga finanserna är här av betydelse. Bytesbalansen är per definition
lika med nationens bruttosparande minus investeringar. Diagram F2.6 visar det
svenska finansiella sparandet i privat och offentlig sektor tillsammans med
bytesbalansen. Om bytesbalansen ska förbli positiv när det privata sparandet
normaliseras krävs ett starkare offentligt sparande.
Diagram F2.6 Bytesbalans, privat och offentligt finansiellt sparande
Källa: Finansdepartementet.
Andra argument som relaterar växelkursens utveckling till de offentliga
finanserna fokuserar mer på vad som händer om staten ej lyckas sanera sin
ekonomi tillräckligt. Det finns en från marknaden upplevd risk för hög inflation
som en följd av de svaga offentliga finanserna, en risk som förstärks av
Sveriges ofördelaktiga inflationshistoria. Underskott i de offentliga finanserna
påverkar inflationsförväntningarna och därmed växelkursen. Inflationsförvänt-
ningarna påverkas dock också av många andra faktorer som t.ex. arbetsmarknadens
funktionssätt. En annan potentiell risk är att staten väljer att finansiera
underskotten genom ökade skatteuttag vilket kan ha negativa konsekvenser för den
svenska ekonomins funktionssätt genom ökade skattekilar och
utträngningseffekter. En sådan utveckling skulle kunna leda till en lägre
tillväxtpotential med en förväntad real depreciering som följd.
En ytterligare faktor som sätter de offentliga finanserna i fokus är de krav
som ställs för deltagande i EMU:s tredje etapp som fungerar som en måttstock för
jämförelser. Svaga offentliga finanser minskar möjligheten att delta i en
monetär union vilket kan bidra till en ökad osäkerhet om framtida växelkurs-,
pris- och ränteutveckling.
På valutamarknaden upplevs för närvarande en mycket stor osäkerhet om den
svenska ekonomiska utvecklingen vilket har påverkat växelkurs och räntor.
Eftersom försvagningen av den reala växelkursen rimligen inte kan motiveras av
otillräcklig konkurrenskraft framstår utvecklingen av de offentliga finanserna
som en förklaring till kronans svaga utveckling. Givet att konsolideringen av de
offentliga finanserna blir framgångsrik samt att prisstabiliteten upprätthålls
kommer förtroendet för svensk ekonomi successivt att öka och effekten på
växelkursen av de osäkerhetsargument som redogjorts för ovan kommer att mattas
av. I de medelfristiga kalkylerna som redovisas i kapitel 12 förbättras de
offentliga finanserna successivt. Underskottet i offentlig sektor minskar snabbt
och statsskulden som andel av BNP stabiliseras under 1996. Inflationen
stabiliseras på en nivå som understiger 3 %. När denna utveckling realiseras
torde de fundamentala aspekterna på kronans värdering få genomslag och en
appreciering därmed komma till stånd.
F2.5 En real appreciering, men hur?
Analysen i avsnitt F2.3 tyder på att det finns ett realt apprecieringstryck i
svensk ekonomi någonstans i ett intervall mellan 5-20 %. De medelfristiga
kalkylerna har som grundantagande en nominell appreciering på 7 % till år 2000
jämfört med 1994 års nivå. Den reala apprecieringen under motsvarande period
uppgår till mellan 6-19 % beroende på val av prisindex. Den reala växelkursen
mätt med RULC antas appreciera med 19 %. Med relativa exportpriser på bearbetade
varor blir apprecieringen istället 6 % och med relativ konsumentprisdeflator
7 %.
En real appreciering kan emellertid realiseras genom såväl en nominell
appreciering som en relativt högre inflation än omvärlden. En högre inflation är
förenad med samhällsekonomiska kostnader och är av flera skäl inte önskvärd. De
flesta kontrakt och avtal ingås i nominella termer. En effekt av inflation är
att det reala värdet av nominella kontrakt förändras över tiden vilket påkallar
kostsamma justeringar. Priser måste ändras, skatteskalor förskjuts, det reala
värdet av nominella skulder och lån förändras osv. Ovanstående kostnader uppstår
även om inflationen är förväntad. Oväntad inflation orsakar ytterligare
kostnader genom att den medför oönskade förmögenhetsöverföringar mellan
låntagare och kreditgivare. Oväntad inflation gör också prissignaler otydliga,
vilket kan leda till felaktiga investeringsbeslut. Det ekonomiska och monetära
samarbetet inom EU kräver att inflation hålls på en låg europeisk nivå. Enligt
Maastricht-avtalet skall Riksbanken ha en självständig och oberoende ställning
med huvuduppgift att säkerställa prisstabilitet. Detta ökar sannolikheten att en
real appreciering kommer till stånd genom en nominell appreciering av kronan.
En ytterligare möjlighet är att den reala apprecieringen realiseras genom en
relativt låg produktivitetsutveckling. Detta kan ske genom att den goda
konkurrenssituationen minskar omvandlingstrycket i den konkurrensutsatta sektorn
samtidigt som lönerna följer med omvärldens löneutveckling. Detta skulle leda
till en relativ urholkning av konkurrenskraften och höjda enhets-
arbetskraftskostnader, dvs. en real appreciering mätt i ULC. En sådan utveckling
skulle inte leda till lika stora KPI-ökningar som vid en generell löneinflation.
Istället skulle vinsterna i den konkurrensutsatta sektorn mer specifikt dämpas.
En sådan process skulle vara lik den som upplevdes efter 1982-års devalvering.
Ett lägre omvandlingstryck medför dock andra nackdelar eftersom nödvändiga
strukturella förändringar uteblir vilket försämrar industrins möjligheter att
hävda sig på de internationella marknaderna på sikt.
Sammanfattningsvis tycks det således som att kronan är realt undervärderad ur
ett konkurrenskraftsperspektiv med ca 10-20 %. Detta ligger i linje med de
antaganden som görs i de medelfristiga analyserna. Att kronan värderas till
dagens lägre nivåer kan till stor del förklaras av den osäkerhet det
statsfinansiella läget och Sveriges ofördelaktiga inflationshistoria medför. På
sikt bör dock denna misstro mot svensk ekonomi avta och en real appreciering
komma till stånd. Det är då både önskvärt och troligt att denna reala
appreciering företrädesvis realiseras genom en nominell appreciering av kronan.
99
Innehåll
1 Inledning
1.1 Den svenska ekonomin 1995 och 1996 1
1.2 Den svenska ekonomin i ett 8
medelfristigt perspektiv
1.3 Fördjupningskapitel 13
2 Internationell utveckling 15
3 Utrikeshandeln 21
4 Näringslivets produktion 24
4.1 Industrin 24
4.2 Byggnadsverksamheten 27
5 Arbetsmarknad 28
6 Löner 31
7 Inflation 33
8 Hushållens ekonomi och privat konsumtion 37
9 Bruttoinvesteringar 42
10 Den offentliga sektorn 46
11 Kapitalmarknaden 49
12 Medelfristiga scenarier 53
12.1 Inledning, förutsättningar och sammanfattning53
12.2 Medelhög tillväxt 57
12.3 Låg tillväxt 65
12.4 Hög tillväxt 67
13 De offentliga utgifterna 72
13.1 Inledning 72
13.2 De offentliga utgifternas utveckling 1970-199472
13.3 Drivkrafter bakom de offentliga
utgifternas utveckling 78
F1 Potentiell produktion 83
F1.1 Inledning 83
F1.2 Konjunkturcykelteori 83
F1.3 Olika mått på potentiell produktion 84
F1.4 Sveriges potentiella produktion 87
F1.5 Sammanfattning 95
F2 Den svenska kronans växelkursutveckling 96
F2.1 Växelkurser och långsiktig jämvikt 97
F2.2 Växelkursteorier 98
F2.3 Mätproblem och kalkyler 101
F2.4 Motiv till undervärdering 106
F2.5 En real appreciering, men hur? 108
110
Tabeller
1.1 Prognosförutsättningar 2
1.2 Växelkursutvecklingen 2
1.3 Försörjningsbalans 4
1.4 Nyckeltal 6
1.5 Sparande 7
1.6 Nyckeltal 10
1.7 Försörjningsbalans 1996-2000 11
2.1 Bruttonationalprodukt, konsumentpriser och
arbetslöshet i vissa OECD-länder 16
2.2 Sysselsättning och arbetskraftsdeltagande17
3.1 Export och import av varor 22
3.2 Bytesbalans 23
4.1 Näringslivets produktion 24
4.2 Nyckeltal för industrin 25
4.3 Byggnadsverksamhet 27
5.1 Arbetsmarknad 29
6.1 Löner 31
7.1 Konsumentpriser 35
8.1 Hushållens inkomster,
konsumtion och sparande 37
9.1 Bruttoinvesteringar efter näringsgren 42
10.1 Den offentliga sektorns finanser 47
12.1 Förutsättningar 54
12.2 Försörjningsbalans 1996-2000 56
12.3 Arbetsmarknad 60
12.4 Den offentliga sektorns finanser 62
12.5 Den offentliga sektorns utgifter i
1991 års priser 63
12.6 Produktion och produktivitet,
årsgenomsnitt 1996-2000 67
12.7 Den offentliga sektorns finanser
vid låg tillväxt samt nyckeltal 70
12.8 Den offentliga sektorns finanser
vid hög tillväxt samt nyckeltal 71
13.1 Den offentliga sektorns transfereringar 79
F1.1 Konjunkturell arbetslöshet för olika
typer av arbetslöshet 90
F1.2 Bidrag till tillväxten i potentiell BNP 1984-199494
111
Diagram
1.1 Sysselsättning och arbetskraftsutbud 5
1.2 Finansiellt sparande i privat och
offentlig sektor samt bytesbalans 7
1.3 Bruttosparande, fasta investeringar
och bytesbalans 8
1.4 Den offentliga sektorns inkomster vid
medelhög tillväxt 1970-2000 11
1.5 Finansiellt sparande i offentlig sektor 1980-200012
1.6 Den konsoliderade offentliga
sektorns bruttoskuld (enligt Maastricht-definitionen)13
1.7 Det svenska produktionsgapet 14
2.1 BNP-tillväxt i G5-länderna 15
4.1 Industrins arbetskostnad per producerad enhet
i Sverige relativt 14 OECD-länder 1980-199626
7.1 Konsumentprisutvecklingen 33
8.1 Privat konsumtion 39
8.2 Hushållens nettosparkvot samt finansiella sparkvot41
9.1 Bruttoinvesteringar samt bruttoinvesteringar
exklusive bostäder som andelar av BNP 43
11.1 Ränteutvecklingen i Sverige 1992-1995 49
11.2 Räntedifferens mot utlandet 50
11.3 Växelkurs för D-mark och dollar 51
12.1 Öppen arbetslöshet och personer i konjunktur-
beroende arbetsmarknadspolitiska åtgärder57
12.2 Bruttosparande och investeringar 1970-200059
12.3 Underliggande utbud och reguljär syssel-
sättning i förhållande till befolkningen 16-64 år60
12.4 Totalt sparande 1970-2000 61
12.5 Den offentliga sektorns inkomster och
utgifter 1970-2000 64
12.6 Finansiellt sparande i offentlig sektor 1970-200066
12.7 Offentliga sektorns brutto- och
nettoskuld 1980-2000 68
13.1 Den offentliga sektorns utgifter 73
13.2 Den offentliga sektorns utgifter 74
13.3 Den offentliga sektorns brutto- och nettoutgifter77
13.4 Offentliga transfereringar 81
13.5 Den offentliga sektorns utgifter 82
F1.1 Det svenska produktionsgapet beräknat
med HP-filter 85
F1.2 Totalt-, trendmässigt- och faktiskt arbetsutbud89
F1.3 Det svenska produktionsgapet beräknat
med en produktionsfunktionsansats 93
F2.1 Kronans nominella växelkursutveckling
vägd mot 14 OECD-länder, 1970-1994 96
F2.2 Kronans nominella och reala växelkurs
1980-1994 vägd mot 14 OECD-länder 103
F2.3 Den svenska handeln med varor och tjänster,
netto, i % av BNP 104
F2.4 Relativa exportpriser, marknadsandelar och brutto-
överskott för svensk export av bearbetade varor105
F2.5 Handelsbalans, bytesbalans och
kapitalavkastning, netto 106
F2.6 Bytesbalans, privat och offentligt
finansiellt sparande 107
112
Beräkningar för anslaget räntor på statsskulden,
m.m.
Inledning
I regeringens proposition 1994/95:100 med förslag till statsbudget för
budgetåret 1995/96 upptogs under utgiftsanslaget XVI. Räntor på statsskulden,
m.m. ett - efter samråd med Riksgäldskontoret - preliminärt beräknat belopp på
129 miljarder kronor. I bilaga 17 till budgetpropositionen angående Räntor på
statsskulden, m.m. erinrades om att
förslaget i budgetpropositionerna under senare år reviderats i komplette-
ringspropositionerna och att avsikten därför var att återkomma till riksdagen i
kompletteringspropostionen med förslag till beräkning av anslag för
statsskuldräntorna avseende budgetåret 1995/96.
Riksgäldskontoret får härmed överlämna förslag till beräkning av anslaget
Räntor på statsskulden, m.m. för budgetåret 1995/96. Samtidigt lämnas en
beskrivning som syftar till att belysa utvecklingen av ränteutgifter för stats-
skulden, m.m. under några år bakåt i tiden samt en förnyad beräkning av dessa
utgifter för innevarande budgetår.
Ränteutgifter för statsskulden, m.m. 1990/91 - 1993/94
Statsskulden har ökat snabbt sedan budgetåret 1989/90 då statsfinanserna i stort
sett var balanserade. Den snabba försämring av statsfinanserna som skett sedan
dess har främst orsakats av konjunkturutvecklingen som dels medfört minskade
inkomstskatter och mervärdesskatt, dels ökat utgifterna för
arbetslöshetsersättning och arbetsmarknadspolitik. Krisen i den finansiella
sektorn har vidare medfört stora utgifter i form av bankstöd under budgetåren
1992/93 och 1993/94.
Tabell 1 Statsskuldens förändring 1989/90 - 1993/94, mdkr
1989/90 1990/91 1991/92 1992/93 1993/94
Statsskuldens
förändring -7,3 44,2 84,3 249,6 218,0
Trots en kraftig ökning av lånebehovet under 1990/91 och 1991/92 minskade de
totala utgifterna för statsskulden dessa budgetår. Detta förklaras bl.a. av
fallande marknadsräntor men också av att en ökad kreditgivning till affärsverk
och myndigheter m.m. har genererat ökande ränteinkomster. Systemet med
emissioner av benchmarklån har fr.o.m. 1991/92 medfört att kontoret erhållit
stora inkomster i form av överkurser vid emissionerna till följd av att mark-
nadsräntan varit lägre än kupongräntan. Budgetåret 1991/92 minskade
nettoutgifterna även till följd av Riksbankens rekvisitioner av statsskuldväx-
lar, vilket medförde en omperiodisering av ränteutgifter, netto, till påföljande
budgetår. Under 1992/93 bidrog stora inkomsträntor för behållningar innestående
på konto i Riksbanken till följd av den omfattande valutaupplåningen till att
hålla nere de totala ränteutgifterna på lån i svenska kronor.
Tabell 2 Räntor på statsskulden, m.m. Miljoner kronor
1990/91 1991/92 1992/93 1993/94
Utgifter
Räntor på lån
i svenska kronor 57 834,6 59 840,2 66 838,5 75 086,4
Räntor på lån
i utländsk valuta 7 332,6 6 719,8 19 474,0 23 902,7
Valutaförluster 1 869,7 4 047,9 46 036,4 42 975,2
Underkurs vid
emission 602,4 256,3 2 648,7 5 398,0
Kursförluster 407,7 1 330,8 2 831,6 3 016,2
Depositioner på lån
i utländsk valuta 149,2 136,5 -12,6
Summa utgifter 68 047,0 72 344,2 137 965,6 150 365,9
Inkomster
Räntor på lån i
svenska kronor 3 130,9 3 576,3 6 173,4 11 073,2
Räntor på lån i
utländsk valuta 346,0 410,6 429,4 486,8
Valutavinster 2 217,0 3 432,3 43 458,6 24 900,1
Överkurs vid
emission 279,1 4 319,3 8 637,6 15 130,9
Kursvinster 994,8 438,6 6 136,8 3 995,6
Preskriberade obligationer,
kuponger och vinster 45,9 124,3 39,6 43,1
Summa inkomster 7 013,7 12 301,5 64 875,5 55 629,7
Nettoutgifter 61 033,3 60 042,7 73 090,1 94 736,2
Utgifterna för räntor på lån i utländsk valuta minskade under åren 1990/91 och
1991/92. Förklaringen är att lånestocken i utländsk valuta minskade. Under hela
denna period gällde den s.k. valutalånenormen som innebar att Riksgäldskontoret
inte skulle nettoupplåna i utländsk valuta. Under 1992/93 skedde en mycket
kraftig ökning av utgifterna för lån i utländsk valuta. Detta avspeglar den
omfattande valutaupplåning som ägde rum för Riksbankens räkning och som kontoret
sedermera fått ta i anspråk för att finansiera budgetunderskottet. Den kraftiga
ökningen av räntor på statsskulden m.m. under 1993/94 förklaras främst av ökade
valutaförluster, netto. En stor del av de lån i utländsk valuta som togs upp
under 1992/93 betalades tillbaka under 1993/94, vilket innebar att
valutaförluster realiserades.
Riksgäldskontoret har under de senaste åren valt att koncentrera
obligationsupplåningen till ett fåtal s.k. benchmarklån. Riksgäldskontoret har
för närvarande sju benchmarklån. Lånen har fast kupongränta. Istället för att
emittera nya lån med nya villkor vid varje emission sker obligationsemissionerna
genom att benchmarklånen utökas. Koncentrationen underlättar handeln och ökar
därför likviditeten (omsättningsbarheten) i lånen. Investerarnas krav på
ersättning för likviditetsrisken minskar därmed vilket kommer staten tillgodo i
form av lägre räntor. Denna form av upplåning medför emellertid också betydande
effekter på statsbudgeten. Benchmarklånen har kupongräntor som avspeglar
marknadsräntorna då de började emitteras. Om marknadsräntan vid senare
emissionstillfällen understiger kupongräntan erhåller Riksgäldskontoret en över-
kurs, dvs. pris över obligationens nominella kurs. Denna är lika stor som
nuvärdet av skillnaden mellan kupongräntan och marknadsräntan över obligationens
löptid. Överkurserna redovisas vid emissionstillfället som inkomster och minskar
därmed anslagsbelastningen detta budgetår. Vid räntefall ökar överkurserna på
benchmarklånen samtidigt som ränteutgifterna i framtiden hålls på en högre nivå
än om kontoret emitterat lån med lägre kupongränta. Vid räntehöjningar blir
effekterna omvända. Om dessa effekter på ränteutgifterna till följd av
överkurserna hade exkluderats skulle ökningen av utgifterna för statsskuldräntor
under budgetåret 1993/94 ha varit än större än den nu redovisade. Överkurserna
uppgick till 9,7 miljarder kronor netto för budgetåret 1993/94.
Kostnadsmässig redovisning av räntor på statsskulden, m.m.
Redovisningen av räntor på statsskulden, m.m. på budgeten är helt utgiftsmässig.
Finansutskottet har efterfrågat (1993/94: FiU20, 1994/95:FiU10) en
kompletterande kostnadsmässig redovisning av statsskuldräntorna för att
tydliggöra den underliggande utvecklingen av ränteutgifterna.
En kostnadsmässig redovisning innebär en periodisering av utgifter och
inkomster till den period de anses tillhöra. Orealiserade vinster och förluster
liksom upplupna kostnader och intäkter ingår sålunda i en kostnadsmässig
redovisning. Vid en utgiftsmässig redovisning av exempelvis en
nollkupongobligation, som endast har en räntebetalning då lånet förfaller,
redovisas hela ränteutgiften vid förfallotidpunkten. I en kostnadsmässig
redovisning däremot anses räntan uppkomma under lånets hela löptid och fördelas
därför ut jämnt över lånets löptid. En utgiftsmässig redovisning av
nollkupongobligationer tenderar med andra ord att underskatta den verkliga
räntebelastningen.
De över- och underkurser som uppstår vid emissioner av benchmarklån redovisas
på budgeten som inkomst respektive utgift vid emissionstillfället enligt
beskrivningen ovan. I en motsvarande kostnadsmässig redovisning fördelas
istället över- och underkurserna ut över lånens löptid. Räntekostnaden, som
består av de periodiserade över- och underkurserna tillsammans med den årliga
kupongräntan, kommer därmed att avspegla marknadsräntan vid emissionstillfället.
Tabell 3 Kostnader netto, Miljoner kronor
1990/91 1991/92 1992/93 1993/94
Räntekostnader för
lån i svenska kronor 56 632,9 61 375,1 66 884,4 60 932,9
Räntekostnader för
lån i utländsk valuta 6 937,3 5 974,9 21 978,2 25 006,5
Underkurs vid
emission 60,0 -252,4 -1 060,1 -3 838,8
Valutaförluster 1 184,0 -85,2 36 950,2 11 259,4
Kursförluster 17 743,0 1 992,1 34 498,5 -43 781,2
Preskriberade obligationer,
kuponger och vinster -45,9 -124,1 -39,8 -43,0
Summa kostnader, netto 82 511,3 68 880,4 159 211,4 49 535,8
Vid en jämförelse av hur kostnader och utgifter har utvecklats är det mest
ändamålsenligt att jämföra nettobelopp.Tabell 3 visar därför räntekostnader
netto. Ränteutgifterna i tabell 2 kompletteras med en nettoredovisning av samma
utgifter i tabell 4.
Tabell 4 Räntor på statsskulden, m.m., utgifter, netto.
Miljoner kronor
1990/91 1991/92 1992/93 1993/94
Räntor på lån i svenska
kronor 54 703,756 263,960 665,164 013,2
Räntor på lån i utländsk
valuta 6 986,6 6 309,219 044,623 415,9
Valutaförluster -347,3 615,6 2 577,818 075,1
Underkurs vid emission 323,3-4 063,0-5 988,9-9 732,9
Kursförluster -587,1 892,2-3 305,2 -979,4
Depositioner på lån
i utländsk valuta 0,0 149,2 136,5 -12,6
Preskriberade obligationer,
kuponger och vinster -45,9 -124,3 -39,6 -43,1
Summa utgifter, netto 61 033,360 042,873 090,394 736,2
Tabell 3 visar att räntekostnaderna netto för lån i svenska kronor stiger till
och med budgetåret 1992/93 för att sedan minska under 1993/94. Det kan tyckas
förvånansvärt att räntekostnaderna sjunker under 1993/94 samtidigt som
statsskulden ökar med över 200 mdkr. Förhållandet förklaras av att räntekost-
naderna både 1992/93 och 1993/94 påverkades av exceptionella förhållanden. Under
1992/93 emitterade Riksgäldskontoret stora volymer på den inhemska penning- och
obligationsmarknaden. Det höga ränteläget, framförallt under hösten 1992,
medförde dessutom höga genomsnittliga emissionsräntor. Räntekostnaderna under
budgetåret blev därför ovanligt höga.
Vid ingången av 1993/94 hade Riksgäldskontoret en kassabehållning på 170 mdkr
på kontorets checkräkning i Riksbanken. Kassabehållningen var, som nämnts,
resultatet av kontorets omfattande upplåning på valuta-marknaderna för
Riksbankens räkning under 1992/93. Under 1993/94 kunde kassabehållningen
användas till att finansiera den allra största delen av lånebehovet. Det mesta
av återstoden av lånebehovet finansierades på valutamarknaderna.
Nettoupplåningen på den inhemska penning- och obligationsmarknaden var därför
ytterst marginell och upplåningen kunde i stort sett begränsas till att
refinansiera förfallande lån. De låga emissionsvolymerna tillsammans med
fallande räntor under budgetåret förklarar varför räntekostnaderna för lån i
svenska kronor under budgetåret 1993/94 sjunker trots ett högt totalt lånebehov.
Minskningen blir dessutom mer markant vid en jämförelse med 1992/93 eftersom
räntekostnaderna då faller från en hög nivå.
Både vad gäller nollkupongobligationer och över- och underkurser innebär en
kostnadsmässig redovisning en jämnare fördelning över åren än en utgiftsmässig
redovisning. Det gäller emellertid inte för alla kostnader. I tabell 3 över
nettokostnader för åren 1990/91-1993/94 visar tvärtom valutaförluster och
kursförluster en betydligt större variation mellan åren än den utgiftsmässiga
redovisningen i tabell 4 för samma år. Anledningen till de större variationerna
i den kostnadsmässiga redovisningen är att stora rörelser i ränte- och
valutakurser under ett år direkt får full effekt på hela skuldstocken.
En kronförsvagning under ett budgetår får enligt utgiftsmässiga principer
endast genomslag på valutakursdifferenserna i den mån valutaförlusterna
realiseras genom att lån betalas tillbaka under året. I en kostnadsmässig
redovisning tas även orealiserade valutakursdifferenser upp. Detta innebär att
de valutaförluster som kan beräknas till följd av en kronförsvagning ett år
skall kostnadsföras för alla lån det året oavsett när lånen skall betalas
tillbaka. En kostnadsmässig redovisning av valutakursdifferenser leder således
inte till en utjämning över åren på samma sätt som kostnadsföring av
ränteutgifter. Enligt en rekommendation från Bokföringsnämnden (BFN R7:12) skall
skulder i utländsk valuta värderas till den växelkurs som gäller på balansdagen
och skillnaden mellan anskaffningsvärde och balansdagens växelkurs skall
resultatföras. Konsekvensen blir (BFN R7:13) att valutakursförluster inte får
fördelas över flera år. I en kostnadsmässig prognos över valutadifferenser med
antagande om oförändrade valutakurser uppstår således inga beräknade
valutakursdifferenser.
Liknande förhållanden gäller för kursdifferenserna. Kursdifferenserna avspeglar
värdeförändringen av hela den utestående skulden till följd av förändringen av
marknadsräntan under året. Vid kostnadsberäkningen värderas skulden till den
marknadsränta som råder på balansdagen. Vid stora svängningar i marknadsräntan
uppstår stora orealiserade kursdifferenser som till allra största delen
sannolikt inte kommer att påverka belastningen på statsbudgeten. Om räntan
svänger tillbaka året därpå kommer kursdifferenser med motsatt tecken i stället
att uppstå. I Riksgäldskontorets resultaträkning återförs dock de orealiserade
kursdifferenserna dvs de påverkar inte årets resultat. Som ett led i Riks-
gäldskontorets strävan att jämna ut lånebehovet köper kontoret regelbundet upp
delar av statsskulden före de ordinarie förfallen. Vid uppköpen realiseras
kursdifferenser om marknadsräntan vid uppköpstillfället avviker från räntan som
löper på lånet, vilket då påverkar statsbudgeten. Omfattningen på uppköpen har
varit stor bland annat då benchmarklån har köpts upp ett år före förfall och
ersatts med statsskuldväxlar med motsvarande återstående löptid.
Riksgäldskontorets realräntelån är nollkupongobligationer med lång löptid där
återbetalningsbeloppet årligen räknas upp med konsumentprisindex. En
utgiftsmässig redovisning innebär en underskattning av den verkliga
räntebelastningen. En periodisering av den reala delen av ränteutgiften är
möjlig att göra då den reala räntan bestäms vid emissionstillfället.
Periodisering av inflationsdelen kan göras avseende den fram till
beräkningstillfället upplupna inflationen. Vad gäller prognoser är dock
inflationsdelen svårare att periodisera eftersom den framtida utvecklingen av
konsumentprisindex inte är känd.
Sammantaget uppvisar nettokostnaderna en större variation än nettoutgifterna.
En kostnadsmässig redovisning ger en i ekonomisk mening bättre bild över när
resursuppoffringen sker. Den fullständigt kostnadsmässiga redovisningen kan
däremot inte sägas visa någon slags underliggande utveckling av utgifterna. Den
underliggande utvecklingen åskådliggörs enligt Riksgäldskontoret bäst genom de
poster i kostnadsredovisningen som avser räntekostnader netto och
över-/underkurser netto (i tabell 3: rad 1-3). De periodiserade valuta- och
kursdifferenserna avspeglar i större utsträckning utvecklingen av valutakurser
och marknadsräntor under året än den underliggande utvecklingen av
ränteutgifterna. Vad gäller prognosperspektivet är därför ett alternativ att de
nuvarande utgiftsmässiga prognoserna av statsskuldräntor kompletteras med en
periodisering av dels över- och underkurser vid emission, dels med ränteutgifter
för realräntelånen.
Antagande om lånebehov och finansiering
Riksgäldskontorets huvuduppgift är att ta upp lån för statens räkning och
förvalta statsskulden. Målet är att klara av uppgiften till så låg kostnad som
möjligt. Med ett stort lånebehov blir uppgiften svårare och måluppfyllelsen allt
viktigare. Redan i dagsläget utgör utgifterna för räntorna på statsskulden m.m.
ca 17 procent av statsbudgetens totala utgifter, vilket motsvarar drygt 8
procent av bruttonationalprodukten (BNP). Ränteutgifterna kommer att öka snabbt
de närmaste åren till följd av statsbudgetens underskott.
Statsskuldens kostnader påverkas till allra största delen av beslut om statens
inkomster och utgifter samt av ränte- och valutautvecklingen. Detta är beslut
och händelser som kontoret inte kan påverka. Riksgäldskontoret kan däremot i
viss utsträckning påverka och hålla nere kostnaderna för upplåningen genom att
välja en sammansättning av statsskulden som med hänsyn till valuta- och
ränteutvecklingen leder till låga kostnader. Kostnaderna kan också hållas nere
genom effektiva emissionstekniker och genom utformning av instrumenten och
upplåningen så att hög omsättning befrämjas och därmed placerarnas likviditets-
risker minimeras. Riksgäldskontoret kan också aktivt deltaga i arbetet med att
utveckla och effektivisera marknadsplatserna i likviditetsbefrämjande syfte, bl
a genom att minska transaktionskostnaderna och öka genomlysningen (information
om avslutade affärer). En rationell administration och låga provisionskostnader
bidrar också till att hålla nere de totala kostnaderna för statsskulden.
Kostnaderna för den egna administrationen och provisionskostnaderna belastar
dock andra anslag än Räntor på statsskulden m.m.
Belastningen på anslaget är således i hög utsträckning beroende av utvecklingen
av lånebehovet, räntorna och valutakurserna, dvs. faktorer som samtliga är
mycket svåra att göra prognoser över. Detta medför att anslagsbelastningen också
är mycket svår att bedöma. Till grund för beräkningen som redovisas här ligger
ett lånebehov för innevarande budgetår på ca 180 mdkr och nästa budgetår på ca
210 mdkr (18- månader). Vidare baseras beräkningarna på aktuella räntor och
valuta-kurser.
Riksgäldskontoret gör bedömningen att lånebehovet framgent endast till en
mindre del kan täckas av valutaupplåning och privatmarknadsupplåning. Merparten
av nettolånebehovet måste således finansieras på den inhemska penning- och
obligationsmarknaden.
Valutaupplåningen kommer att bedrivas inom de övergripande riktlinjer som
beslutats av riksdagen. Utifrån dessa riktlinjer har regeringen beslutat att
valutaupplåningen skall uppgå till minst 30 mdkr netto för 1995. Dessutom har
regeringen givit Riksgäldskontoret flexibilitet att i viss utsträckning öka upp-
låningen i utländsk valuta om goda villkor som sänker statens lånekostnader kan
erhållas.
Utifrån Riksgäldskontorets perspektiv är det viktigt att upplåningen
diversifieras, dvs. sprids ut, på flera olika marknader, valutor och instrument.
Därigenom kan olika investerarkategoriers specifika inriktningar och
riskprofiler tillgodoses av kontorets produkter. Därmed kommer deras
ersättningsanspråk i form av riskpremier att minska med lägre räntekostnader för
kontoret som följd. Fler aspekter måste dock tas med i bedömningen av nivån på
upplåningen i utländsk valuta. Upplåningen i utländsk valuta begränsas högst
reellt av att villkoren försämras om volymerna blir alltför stora. Den mycket
omfattande upplåningen i utländsk valuta som skett sedan hösten 1992 har medfört
att valutaskulden blivit så stor att enbart refinansieringen av förfallande
obligationslån uppgår till ca 50 mdkr per år de närmaste åren. Upplåningen
därutöver, dvs. nettoupplåningen, beslutas av regeringen. Något beslut för 1996
finns ej ännu. Riksgäldskontorets beräkningsantagande för 1996 är att
nettoupplåningen kommer att uppgå till 20-30 mdkr.
Privatmarknadsupplåningen, dvs. upplåningen mot Allemansspar,
premieobligationer och Riksgäldskonto beräknas ge ett mindre nettotillskott i
finansieringen av lånebehovet för 1994/95 och 1995/96. Risken är dock stor att
utfallet blir väsentligt sämre bl a till följd av att konkurrensen om hushållens
sparmedel för närvarande är stark samtidigt som kostnadseffektivitet ur
kontorets synvinkel innebär att kostnaderna för denna upplåning inte får
överstiga kostnaderna för alternativ upplåning.
Det stora lånebehovet i kombination med en relativt sett begränsad
valutaupplåning och en i stort sett oförändrad privatmarknadsupplåning ställer
stora krav på den återstående upplåningen, dvs. upplåningen på den inhemska
penning- och obligationsmarknaden.
Riksgäldskontoret började 1994 att emittera realräntelån. Hittills har
emitterats 6 mdkr inom en av Riksgäldskontorets styrelse faställd ram på 40
mdkr. För närvarande emitteras ca 1 mdkr per månad. Eftersom lånen emitteras som
nollkupongobligationer får detta stor betydelse för de redovisade
ränteutgifterna eftersom all ränta på sådana lån belastar statsbudgeten först
när lånen förfaller till inlösen. I denna beräkning av ränteutgifterna ingår
realräntelån med 1 mdkr i månaden.
Ränteutgifter m.m. 1994/95 och 1995/96
Utifrån dessa antaganden om lånebehov och finansiering kan utgifterna för
statsskulden i form av bl a ränteutgifter och realiserade kurseffekter på räntor
och valutor beräknas.
Anslaget Räntor på statsskulden, m.m. har i statsbudgeten för budgetåret
1994/95 upptagits till 76 miljarder kronor och i budgetpropositionen 1995 har
för budgetåret 1994/95 upptagits ett beräknat belopp av 117 miljarder kronor. I
budgetpropositionen 1995 beräknades anslagsbelastningen för 1995/96 till 129
miljarder kronor. Beräkningarna för 1995/96 avser 18 månader. I tabell 5
redovisas inkomst- och utgiftsstat för räntor på statsskulden i statsbudgeten
för 1994/95 upptaget belopp och en nu reviderad beräkning samt förslag avseende
budgetåret 1995/96.
Tabell 5 Beräknade räntor på statsskulden, m.m.
Tusentals kronor
Enligt stats- RevideradFörslag
budgeten beräkning1995/96
1994/95 1994/95
Utgifter
Räntor på lån i
svenska kronor 79 565 000 83 760 000108 335 000
Räntor på lån i
utländsk valuta 24 600 000 22 800 000 40 000 000
Valutaförluster 5 300 000 30 300 000 7 700 000
Underkurs vid
emission 1 17 200 000 14 000 001
Kursförluster 1 5 100 000 1
Depositioner på
lån i utländsk valuta 1 -125 000 1
Summa utgifter 109 465 003 159 035 000170 035 003
Inkomster
Räntor på lån i
svenska kronor 12 000 000 12 400 000 21 900 000
Räntor på lån i
utländsk valuta 400 000 - -
Valutavinster 1 000 000 13 800 000 4 100 000
Överkurs vid
emission 20 000 001 4 800 000 1
Kursvinster 1 3 000 000 1
Preskriberade
obligationer, kuponger
och vinster 65 001 35 000 35 001
Summa inkomster 33 465 003 34 035 000 26 035 003
Nettoutgifter 76 000 000 125 000 000144 000 000
För att tydliggöra den underliggande utvecklingen av ränteutgifterna görs även
en kompletterande kostnadsmässig redovisning. Nettot av över- och underkurser
vid emission av benchmarklån liksom realräntan på Riksgäldskontorets nollkupong-
obligationer med real ränta har i tabell 6 periodiserats över lånens hela
löptid.
Tabell 6 Justering av beräknade räntor på statsskulden, m.m.,
Miljarder kronor-
1994/95 1995/96
Ränteutgifter, netto 125,0 144,0
Justering för över/-underkurser -15,0 -16,0
Justering för nollkupongräntor 0,2 1,4
Justerade ränteutgifter, netto 110,2 129,4
Ränteutgifterna netto på lån i svenska kronor för budgetåret 1994/95
beräknas överstiga beloppet i statsbudgeten med 49 mdkr. Detta beror framförallt
på att beräkningen av statsskuldräntorna i statsbudgeten baserades på
ränteantaganden som understeg de vid beräkningstillfället aktuella marknads-
räntorna. Därefter har marknadsräntorna stigit ytterligare. De i statsbudgeten
antagna överkurserna netto på 20 mdkr har därigenom förbytts till underkurser på
11 mdkr. Därtill kommer ökade valutaförluster under året. Beräkningen av
underkurserna för budgetåret 1995/96 är gjord utifrån räntenivåerna i mitten av
april 1995. Skulle marknadsräntorna stiga eller sjunka med en procentenhet
jämfört med denna nivå från och med den 1 juli 1995 skulle ränteutgifterna netto
för budgetåret 1995/96 sjunka resp stiga med ca 10 mdkr, varav underkurserna
svarar för huvuddelen.
Ränteutgifterna på lån i utländsk valuta för budgetåret 1994/95 beräknas i
stort sett motsvara det upptagna beloppet i statsbudgeten. Däremot beräknas
realiserade valutadifferenser resultera i en förlust på ca 16,5 mdkr mot
tidigare beräknade 4 mdkr. Ökningen av valutaförlusterna netto härrör dels från
kronförsvagningen, dels från förtida återbetalning av lån. Riksgäldskontoret har
vid gynnsamma marknadstillfällen ersatt dyr upplåning med kostnadseffektivare
upplåning, vilket resulterar i lägre framtida räntekostnader. Samtidigt har
valutaförluster realiserats. Detta medför i sin tur att omfattningen av framtida
valutaförluster minskar.
En ränteförändring med en procentenhet från 1 juli 1995 skulle för lånen i
utländsk valuta leda till att ränteutgifterna, under i övrigt oförändrade
förhållanden, förändras med ca 2,9 mdkr under budgetåret 1995/96. En förändring
av kronkursen med en procent medför på liknande sätt en förändring av
valutadifferenserna netto med ca 0,7 mdkr för budgetåret 1995/96.
113
Författningsförslag
1 Förslag till lag om ändring i lagen (1987:519) om
Riksrevisionsverkets granskning av statliga aktiebolag och
stiftelser
Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (1987:519) om Riksrevisionsverkets
granskning av statliga aktiebolag och stiftelser[12] skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §
Riksrevisionsverket får granska den verksamhet som staten bedriver i form av
aktiebolag eller stiftelse, om verksamheten är reglerad i lag eller någon annan
författning eller om staten som ägare eller genom tillskott av anslagsmedel
eller genom avtal eller på något annat sätt har ett bestämmande inflytande över
verksamheten.
Dessutom får
Riksrevisionsverket
granska verksamhet som
bedrivs av Stiftelsen
Chalmers Tekniska
högskola och Stiftelsen
Högskolan i Jönköping och
deras dotterbolag.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1995.
**Fotnot**
[12] Lagen omtryckt 1993:957.
114
2 Förslag till lag om ändring i lagen (1984:668) om
uppbörd av socialavgifter från arbetsgivare
Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (1984:668) om uppbörd av socialavgifter
från arbetsgivare1 skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 § I denna lag ges bestämmelser om uppbörd av arbetsgivaravgifter enligt lagen
(1981:691) om socialavgifter.
Lagen gäller inte
arbetsgivaravgifter som
staten skall betala. Så-
dana avgifter påförs och
redovisas enligt
bestämmelser som med-
delas av regeringen.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1995 och tillämpas första gången på lön
som betalas ut efter ikraftträdandet.
1 Lagen omtryckt 1991:98.
3 Förslag till lag om ändring i lagen (1981:691) om
socialavgifter
Härigenom föreskrivs att 2 kap. 1 § lagen (1981:691) om socialavgifter1 skall
ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 kap.
1 §2 En arbetsgivare skall på det avgiftsunderlag som anges i 3 - 5 §§ för
varje år betala
1. sjukförsäkringsavgift med 6,23 procent,
2. folkpensionsavgift med 5,86 procent,
3. tilläggspensionsavgift med 13,00 procent,
4. delpensionsavgift med 0,20 procent,
5. arbetsskadeavgift med 1,38 procent,
6. arbetsmarknadsavgift med 4,32 procent,
7. arbetarskyddsavgift med 0,17 procent,
8. lönegarantiavgift med 0,20 procent.
Arbetsgivare som avses i 1 kap. 2 § andra stycket skall dock beträffande
ersättning som avses i 11 kap. 2 § första stycket m och femte stycket lagen
(1962:381) om allmän försäkring betala endast tilläggspensionsavgift.
Staten betalar inte
arbetsskadeavgift.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1995 och tillämpas på avgiftspliktig
ersättning som betalas ut från och med samma dag.
1 Lagen omtryckt 1989:633.
2 Senaste lydelse 1994:1957.
4 Förslag till lag om ändring i lagen (1976:380) om
arbetsskadeförsäkring
Härigenom föreskrivs att 7 kap. 1 § och 8 kap. 3 § lagen (1976:380) om arbets-
skadeförsäkring1 skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
7 kap.
1 §
Om avgifter för Om avgifter för
finansiering av arbets- finansiering av arbets-
skadeförsäkringen före- skadeförsäkringen före-
skrivs i lagen skrivs i lagen
(1981:691) om social- (1981:691) om socialav-
avgifter. För staten gifter.
gäller särskilda bestäm-
melser som meddelas av
regeringen.
8 kap.
3 §
Den allmänna Den allmänna
försäkringskassa som försäkringskassa som avses
avses i 2 § första i 2 § första stycket skall
stycket skall så snart så snart det kan ske
det kan ske bestämma den bestämma den ersättning
ersättning som skall som skall betalas ut.
betalas ut. Denna Denna försäkringskassa får
försäkringskassa får dockdock uppdra åt en annan
uppdra åt en annan försäk-försäkringskassa att
ringskassa att bestämma bestämma ersättningen.
ersättningen.
Beträffande ersättning
till arbetstagare hos
staten gäller särskilda
bestämmelser som medde-
las av regeringen.
Frågan om den försäkrade har ådragit sig en arbetsskada skall endast prövas i
den mån det behövs för att bestämma ersättning enligt denna lag. Bestämmelsen
i 20 kap. 2 a § lagen (1962:381) om allmän försäkring om förordnande till dess
slutligt beslut kan fattas gäller även i fråga om ersättning från
arbetsskadeförsäkringen.
Beslut som meddelas enligt denna lag skall gälla omedelbart, om ej annat
föreskrivs i beslutet eller bestäms av den myndighet som har att pröva beslutet.
1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 1995.
2. Ersättning till arbetstagare som var anställd hos ett affärsverk när ar-
betsskada inträffade debiteras alltjämt verket om skadan fastställts i laga-k-
raftvunnet beslut före utgången av juni 1995.
1 Lagen omtryckt 1993:357.
115