Regeringskansliets rättsdatabaser

Prop. 1994/95:113Regeringens proposition 1994/95:113 Ändring av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES-avtalet): System för garanti av insättningar Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen. Stockholm den 10 november 1994 Mona Sahlin Göran Persson (Finansdepartementet) Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen förslås att riksdagen godkänner en ändring av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES-avtalet) som innebär att bilaga IX till EES-avtalet ändras genom att ytterligare en rättsakt tas in i EES-avtalet, nämligen rådets direktiv 94/19/EG av den 30 maj 1994 om system för garanti av insättningar. Beslut om ändringen har fattats av Gemensamma EES-kommittén. Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut.......... 3 2 Ärendet och dess beredning........... 3 3 System för garanti av insättningar... 4 3.1 Ändring i EES-avtalets bilaga IX. 4 3.2 Behov av system för garanti av insättningar..................... 3 3.3 Direktiv (94/19/EG) om system för garanti av insättningar.......... 5 4 Behov av svensk lagstiftning......... 8 Bilaga 1 Direktiv (94/19/EG) om system för garanti av insättningar Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 10 november 1994 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att riksdagen godkänner Gemensamma EES-kommitténs beslut den 28 oktober 1994 om ändring i EES-avtalets bilaga IX. Regeringen föreslår vidare att riksdagen beslutar förkorta motionstiden till åtta dagar. Eftersom Gemensamma EES-kommitténs beslut träder i kraft så snart som den 15 december 1994, bör motionstiden förkortas så att riksdagen kan behandla propositionen innan dess. 2 Ärendet och dess beredning Avtalet mellan Europeiska gemenskapen (EG), gemenskapens medlemsländer och EFTA-länderna om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) undertecknades den 2 maj 1992. Genom avtalet har Sverige och övriga EFTA-länder utom Schweiz åtagit sig att följa de relevanta EG-reglerna beträffande finansiella tjänster och införa bl.a. regler om etableringsfrihet och om rätt att tillhandahålla tjänster, motsvarande vad som enligt fördraget om upprättande av Europeiska ekonomiska gemenskapen (Romfördraget) gäller för medlemsstaterna i EU. De grund- läggande bestämmelserna om etableringsfrihet och frihet att tillhandahålla tjänster över gränserna finns i artiklarna 31 och 36 i EES-avtalet. Dessa artik- lar hänvisar i sin tur till preciserade regler i särskilda bilagor till avtalet. Av dessa hänför sig bilaga IX till området för finansiella tjänster, omfattande bl.a. bankverksamhet. Bilagan är disponerad så att ett antal EG-rättsakter (direktiv, förordningar) räknas upp. Hänvisningarna till rättsakterna innebär att dessa bestämmelser blir en del av EES-avtalet och skall tillämpas inom hela EES. Riksdagen har godkänt EES-avtalet (prop. 1991/92:170, rskr. 1992/93:18). EES-avtalet innehåller relevanta rättsakter som antagits av EG t.o.m. den 31 juli 1991. Rättsakter som antagits av EG under tiden den 1 augusti 1991-den 31 december 1993 (det s.k. tilläggspaketet) innefattar bl.a. en rad rättsakter som ytterligare harmoniserar grundläggande bestämmelser angående finansiella tjänster, har genom beslut av Gemensamma EES-kommittén tagits in i EES-avtalet genom ändringar i ett flertal bilagor till avtalet. Riksdagen har godkänt tilläggspaketet (prop. 1993/94:203, rskr. 1993/94:367). Rådet har den 30 maj 1994 antagit ett direktiv (94/19/EG) om system för garanti av insättningar. Gemensamma EES-kommittén har den 28 oktober 1994 fattat beslut om att ändra EES-avtalets bilaga IX så att denna rättsakt omfattas av avtalet. Regeringen har genom beslut den 30 juni 1994 godkänt att den Gemensamma EES-kommittén med förbehåll för ratifikation beslutar om ändring av bilaga IX till EES-avtalet. Gemensamma EES-kommitténs beslut träder i kraft den 15 december 1994 under förutsättning att de avtalsslutande parterna har anmält till den gemensamma EES-kommittén att de konstitutionella kraven har uppfyllts. Regeringens beslut har föregåtts av samråd inom ramen för det förfarande som har utvecklats för beredning av frågor om införlivande av EG-rättsakter i EES-avtalet. 3 System för garanti av insättningar 3.1 Ändring i EES-avtalets bilaga IX Regeringens förslag: Gemensamma EES-kommitténs be- slut nr 18/94 av den 28 oktober 1994 om ändring i EES-avtalets bilaga IX godkänns. Skälen för regeringens förslag: Gemensamma EES-kommittén har den 28 oktober 1994 beslutat att ändra EES-avtalet genom att rådets direktiv (94/19/EG) om system för garanti av insättningar tas in i avtalets bilaga IX. Regeringen har som angivits inledningsvis godkänt att Gemensamma EES-kommittén fattat beslutet med förbehåll för ratifikation. En närmare redovisning av direktivets innehåll finns i avsnitt 3.3. Att integrera direktivet om system för garanti av insättningar är en nödvändig förutsättning för att uppfylla EES-avtalets målsättning om ett homogent EES, där enskilda och företag kan konkurrera på lika villkor. Syftet med direktivet är att olika nationella system till skydd för insättares medel hos kreditinstitut skall harmoniseras. Det har nämligen ansetts att det nu är nödvändigt att säkerställa en gemensam lägsta nivå för garanti av insättningar oavsett var i gemenskapen insättningen är gjord. Det är ett väsentligt svenskt intresse att Sverige deltar i harmoniseringen av det grundläggande skyddet för insättningar, på samma sätt som i harmoniseringen av verksamhetsregler för institut som tar emot insättningar. Riksdagen bör därför godkänna Gemensamma EES-kommitténs beslut. 3.2 Behov av system för garanti av insättningar Den finansiella sektorn omges av ett betydande regelverk som inte har någon motsvarighet i de icke-finansiella sektorerna. Detta gäller inte minst bankerna. Två huvudskäl kan anges för denna särbehandling från statsmakternas sida. Bankerna utgör genom sin exklusiva rätt till inlåning på räkning från allmänheten alltjämt grunden för betalningssystemet. Störningar i detta system riskerar att leda till stora samhällsekonomiska kostnader. Regleringarna syftar till att begränsa och kontrollera bankernas risktagande för att därigenom öka stabiliteten i betalningssystemet. Detta skyddsintresse betecknas som ett systemskydd. Det andra skälet för särbehandling är att det finansiella systemet i allmänhet och bankerna i synnerhet förvaltar inlåning och betalningsreserver för privatpersoner och småföretag, som allmänt kan sägas ha svårt att inhämta och analysera information om bankernas finansiella ställning. Trots den riskspridning som förekomsten av många inlåningskunder med sinsemellan olika likviditetspreferenser innebär, är en bank inte avskärmad från risken för förtroendekriser med åtföljande massiva uttag av bankmedel. Även allvarliga solvensproblem kan, som erfarenheten lärt, inte uteslutas. Primärt får en insättningsgaranti ses som ett skydd för den enskildes finansiella trygghet. Medel insatta på bank är för många, inte minst privatpersoner och mindre företag, ett viktigt sparande resp. ett väsentligt inslag i förvaltningen av ett rörelsekapital. Garantin skall syfta till att trygga en säker och bekväm placeringsform för allmänheten. Denna grupp har relativt svårt att samla in och bearbeta relevant information om bankernas kreditvärdighet. Utöver det primära syftet kan en garanti även bidra till att motverka att oro hos allmänheten leder till omfattande uttag. Förutom att ge ett bättre konsumentskydd kan garantin således sägas ha en viss stabilitetsbevarande funktion. System för garanti av insättningar är vanligt förekommande utomlands. Bankerna lever numera i ett väsentligt öppnare konkurrensklimat. Detta och erfarenheter från den svenska bankkrisen ger anledning att se över om reglering och tillsyn måste anpassas till en ny verklighet. Även den fortsatta internationella integrationen ställer krav på en fortgående harmonisering av centralare delar av det regelverk som omger de finansiella instituten och marknaderna. 3.3 Direktiv (94/19/EG) om system för garanti av insättningar Den 30 maj 1994 antog rådet ett direktiv (94/19/EG) om system för garanti av insättningar. Genom direktivet kan, utöver att insättarna garanteras tillgång till inlåningskonton hos kreditinstitut som är skyddade mot kreditinstitutens fallissemang, de olika nationella systemen till skydd för insättares medel hos kreditinstitut harmoniseras. I ingressen till direktivet anges att det är nödvändigt att säkerställa en gemensam lägsta nivå för insättningsgaranti oavsett var i gemenskapen en insättning är gjord. En sådan insättningsgaranti sägs vara lika nödvändig som tillsynsregler vid genomförandet av den gemensamma bankmarknaden. I ingressen till direktivet anges vidare att syftet med att införa garantisystem är att värna om stabiliteten i det finansiella systemet och skydda insättares medel hos ett kreditinstitut vid finansiella kriser. Kraven på införlivande av direktivets bestämmelser med den nationella lagstiftningen är begränsade till garantisystemets huvudkomponenter, såsom garantins omfattning och ersättningsnivå, värdlandets behandling av filialer till bankföretag från andra medlemsländer och tredje land och formerna för framställande av krav på och erhållande av ersättning. Direktivet innehåller endast minimiregler, varför det står varje medlemsland fritt att t.ex. ha ett garantisystem som är mer omfattande än vad som anges i direktivet. Över huvud taget ges medlemsländerna fortfarande stor frihet att utforma sina garantisystem utifrån nationellt betingade förhållanden. Direktivet medför inte en mer omfattande harmonisering av de olika ländernas system än att krav ställs på att systemens huvudkomponenter ges ett visst givet innehåll. Målsättningen för garantisystemen skall enligt direktivet vara att de inom en kort tid skall kunna betala ut ersättning, som beräknas på basis av en harmoniserad miniminivå, till en insättare när de insatta medlen förklarats indisponibla på grund av kreditinstitutets finansiella situation. Garantisystemen skall enligt direktivet syfta till att utgöra ett konsumentskydd snarare än ett betalningssystemskydd. I direktivets artikel 1 definieras insättning, indisponibel insättning, gemensamt konto, kreditinstitut och filial. Artikel 2 anger de insättningar som är undantagna från direktivets tillämpningsområde. Bland annat undantas insättningar som andra kreditinstitut har gjort i eget namn och för egen räkning samt sådana insättningar som har direkt eller indirekt samband med tvättning av pengar enligt definitionen i artikel 1 i direktivet (91/308/EEG) om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för tvättning av pengar. I artikel 3 föreskrivs att varje medlemsland skall se till att ett eller flera obligatoriska garantisystem införs i landet. Innebörden av detta är att ett auktoriserat kreditinstitut, som inte ansluter sig till ett officiellt erkänt system, inte får ta emot insättningar. De anslutna kreditinstituten skall svara för finansieringen av garantisystemet. I artikel 3 stadgas också om möjligheter att vidta åtgärder eller sanktioner mot ett kreditinstitut som inte uppfyller de förpliktelser som åligger ett kreditinstitut som omfattas av garantisystemet. Ytterst kan kreditinstitutet uteslutas från systemet. Insättningar som har gjorts dessförinnan skall dock även fortsättningsvis vara skyddade (artikel 5). Enligt artikel 4 skall ett system för garanti av insättningar, som har införts och officiellt erkänts i ett medlemsland, även omfatta insättare hos kreditinstitutets filialer i andra medlemsländer. I denna artikel återfinns även bestämmelser om förbud mot export av nationella garantisystem och om möjligheter för en filial till ett utländskt kreditinstitut att komplettera hemlandets insättningsgaranti genom anslutning även till värdlandets system (s.k. topping-up). I ingressen till direktivet framhålls att det inte är meningen att garanti- systemen i de olika medlemsländerna skall användas som konkurrensmedel. Skälet till detta anges vara att ett införande av garantisystem i länderna kan leda till marknadsstörningar och snedvridning av konkurrens om filialer till utländska kreditinstitut tillåts att genom hemlandets garantisystem erbjuda insättare i det land där de är verksamma (värdlandet) ett bättre skydd för insatta medel än vad värdlandets system kan erbjuda. Enligt direktivet är det därför nödvändigt att föreskriva att omfattningen av och ersättningsnivån på den insättningsgaranti som hemlandets system kan erbjuda inte får överstiga omfattningen av och den maximala ersättningsnivån på den motsvarande garanti som erbjuds i värdlandet. En sådan ordning skall gälla fram till den 31 december 1999. Innan dess skall kommissionen ha utvärderat denna begränsningsregel och i en rapport till Europaparlamentet och rådet föreslå i vilken utsträckning denna regel skall bestå. Även artikel 6 innehåller bestämmelser om filialer till kreditinstitut. Dessa bestämmelser tar sikte på de filialer som har inrättats av kreditinstitut med säte utanför gemenskapen, dvs. kreditinstitut från tredje land. I bilaga 2 till direktivet har fogats riktlinjer för ett värdlands behandling av filialer till kreditinstitut från andra medlemsländer och tredje land samt rekommendationer för det samarbete som förutsätts ske bl.a. mellan de olika ländernas garantisystem och tillsynsmyndigheter. När det gäller garantisystemets omfattning och ersättningsnivå, kan alla slag av insättningar ingå i systemet enligt direktivets huvudregel. En minimiregel fastslår dock att inlåning på konto i bank skall ingå. Alla insättarkategorier omfattas enligt huvudregeln. Enligt artikel 7 skall garantisystemet minst täcka en insättares samlade behållning i ett kredit- institut upp till ett belopp som svarar mot minst 20 000 ecu (ca 185 000 kr). En självrisk om högst 10 procent kan tillämpas på det ersättningsbelopp som bestäms för en insättare. Av framförallt sociala skäl kan behållning på vissa typer av konton ersättas fullt ut, dvs. oaktat ersättningsnivå och möjligheten att förena systemet med självrisk. Enligt artikel 8 skall de i direktivet angivna ersättningsnivåerna tillämpas på de sammanlagda insättningarna i samma kreditinstitut oavsett antalet insättningar, valuta och lokalisering inom gemenskapen. I samma artikel finns bestämmelser som gör det möjligt att bestämma den krets av insättare, som i händelse av ett ersättningsfall skall vara berättigade till ersättning från systemet. I artikel 9 finns bestämmelser om den information som insättare hos ett kreditinstitut som omfattas av garantisystemet skall ges om såväl garantisyste- met som formerna för framställande av krav på och erhållande av ersättning från systemet. När det gäller innehållet och utformningen av den information som skall lämnas om garantin, framhålls i direktivet att ett oreglerat användande av marknadsföring angående garantisystemens omfattning och ersättningsnivåer kan komma att påverka stabiliteten hos banksystemet på ett oönskat sätt. Garantin skall enligt huvudregeln i artikel 10 infrias inom tre månader från det att det konstaterats att insättarna är förhindrade att disponera sina medel på grund av att kreditinstitutets finansiella ställning omöjliggör betalningen. Vissa möjligheter finns dock enligt direktivet att förlänga den tid inom vilken garantin skall infrias. Artikel 11 innehåller en bestämmelse om subrogation med innebörd att ett system, som inom ramen för en garanti betalar ut ersättningsbelopp, skall vara berättigat att vid likvidationsförfaranden träda i insättarens ställe för ett belopp som motsvarar det som systemet har betalat ut till insättaren. Direktivet innehåller inga bestämmelser om hur garantisystemet skall ad- ministreras, hur finansieringen av garantisystemet skall ske eller om avveckling och rekonstruktion av kreditinstitut som råkat ut för ett fallissemang. Medlemsländerna skall enligt artikel 14 ha införlivat direktivet om system för garanti av insättningar senast den 1 juli 1995. Sverige har ansökt om medlemskap i EU. Om det blir ett nej i folkomröstningen medför detta att Sverige ändå måste införliva direktivet för att uppfylla förpliktelserna enligt EES-avtalet. Avslutningsvis kan nämnas att Tyskland vänt sig till EU-domstolen och där angripit bestämmelserna i direktivet om exportförbud och topping-up samt kravet på att samtliga kreditinstitut skall vara anslutna till något garantisystem. Detta förhållande påverkar emellertid inte medlemsländernas skyldighet att senast den 1 juli 1995 införliva direktivets bestämmelser i de nationella lagstiftningarna. 4 Behov av svensk lagstiftning Den närmare utformningen av ett svenskt insättningsgarantisystem bereds för närvarande i Finansdepartementet. För att uppfylla det i direktivet angivna tidskravet avses en departementspromemoria i ämnet att remitteras under november månad 1994 och en proposition att överlämnas till riksdagen för behandling under våren 1995. Som angivits tidigare ger direktivet utrymme för ett system som utformas utifrån nationellt betingade förhållanden, dvs. kraven på införlivande av direktivets bestämmelser med den nationella lagstiftningen är begränsade till garantisystemets huvudkomponenter. För Sveriges vidkommande kommer ett införlivande av direktivets bestämmelser innebära att en lag om system för garanti av insättningar införs. I denna lag kommer ramarna för garantisystemets funktion och syfte, finansiering och administration att anges. Till en del kan direktivet komma att införlivas genom ändringar i befintlig lagstiftning inom bankområdet. Detta kan t.ex. gälla bestämmelserna i direktivet om behandlingen av filialer från vilka utländska kreditinstitut driver verksamhet här i landet. Finansdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 10 november 1994 Närvarande: statsrådet Sahlin, ordförande, och statsråden Peterson, Hellström, Thalén, Freivalds, Persson, Tham, Schori, Blomberg, Heckscher, Hedborg, Andersson, Winberg, Nygren, Ulvskog, Sundström, Lindh, Johansson Föredragande: statsrådet Persson Regeringen beslutar proposition 1994/95:113 om ändring av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES-avtalet): System för garanti av insättningar.