Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens proposition 1994/95:119 Vissa åtgärder mot utsläpp av försurande ämnen och andra luftföroreningar Prop. 1994/95:119 Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen. Stockholm den 30 mars 1995 Ingvar Carlsson Anna Lindh (Miljödepartementet) Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen föreslås att riksdagen godkänner det nya protokollet till 1979 års Genèvekonvention om långväga gränsöverskridande luftföroreningar rörande ytterligare minskning av svavelutsläppen. Protokollet är en viktig fortsättning på det internationella samarbetet för att begränsa skador på miljön och hälsa av gränsöverskridande luftföroreningar. Regeringen redovisar också inriktningen av det fortsatta arbetet mot försurningen samt åtgärder för att minska utsläppen från småskalig eldning med fasta bränslen och för att minska ammoniakavgången från jordbruket. Vidare redovisar regeringen åtgärder för en slutlig avveckling av ozonned- brytande ämnen samt åtgärder för att begränsa utsläppen av HFC-föreningar och andra närbesläktade växthusgaser. Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut.............. 3 2 Ärendet och dess beredning............... 3 3 Inriktning av arbetet mot försurningen... 4 4 Protokollet om ytterligare minskning av svavelutsläppen.......................... 6 4.1 Tillkomsten av protokollet om ytter- ligare minskning av svavelutsläpp.... 7 4.2 Protokollets huvudsakliga innehåll... 9 4.3 Godkännande av protokollet om ytter- ligare minskning av svavelutsläppen.. 10 5 Utvidgning av systemet för kväveoxidav- gift..................................... 11 6 Småskalig eldning med fasta bränslen..... 13 6.1 Vedeldning m.m....................... 13 6.1.1Omfattning...................... 13 6.1.2Utsläpp och hälsoeffekter....... 14 6.2 Åtgärder mot utsläpp från småskalig eldning med fasta bränslen........... 15 6.2.1 Föreskrifter om småskalig eld- ning med fasta bränslen........ 15 6.2.2 Krav på nya anläggningar....... 19 6.2.3 Fortsatt förbättring av miljö- prestanda...................... 20 7 Åtgärder för att minska ammoniakavgången från jordbruket.......................... 22 8 Åtgärder för slutlig avveckling av ozon- nedbrytande ämnen........................ 25 9 Åtgärder för att begränsa utsläppen av HFC-föreningar och andra närbesläktade växthusgaser............................. 29 Bilaga 1...................................... 32 Bilaga 1.1.................................... 55 Bilaga 1.2.................................... 73 Bilaga 2...................................... 91 Utdrag ur protokoll vid regeringssamanträde... 96 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att riksdagen godkänner protokollet till 1979 års konvention om långväga gränsöverskridande luftföroreningar där ytterligare minskning av svavelutsläppen behandlas. 2 Ärendet och dess beredning Internationellt samarbete är en förutsättning för att hantera försurningsproblemen i Sverige vilka till stor del uppstår till följd av luftföroreningar från andra länder. Sverige har därför lagt stor vikt på arbetet inom Genèvekonventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar (Long Range Transbounding Air Pollution, LRTAP). Protokollet om ytterligare minskning av svavelutsläppen förhandlades fram under åren 1992 och 1993 och har undertecknats av 27 länder samt den Europeiska Unionen. Protokollets engelska text och en svensk översättning fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 1 och 2. Regeringen gav den 6 juni 1993 Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK) och Statens naturvårdsverk (SNV) i uppdrag att gemensamt utreda förutsättningarna för att minska emissionerna av kolväten vid eldning av biobränslen i villapannor, kaminer och liknande anläggningar. I december 1993 redovisade NUTEK och SNV rapporten Utsläpp från småskalig vedeldning (SNV Rapport 4270) till regeringen. Rapporten har remissbehandlats. Remissvaren finns tillgängliga i Miljödepartementet, dnr M95/460/5. Jordbruksverket, dåvarande Lantbruksstyrelsen, fick år 1990 i uppdrag att redovisa möjligheterna till och konsekvenserna av en 50% minskning av ammoniakutsläppen i södra och västra Götaland till år 2000. Jordbruksverket redovisade detta uppdrag våren 1994 i rapporten Ammoniakförluster från jordbruket (Rapport 1994:8). Rapporten har remissbehandlats. En remissamman- ställning finns tillgänglig i Jordbruksdepartementet, dnr Jo94/891. Regeringen gav den 1 juli 1993 Statens naturvårdsverk i uppdrag att utreda och föreslå styrmedel och åtgärder för att avveckla användningen av ozonnedbrytande ämnen och begränsa utsläppen av HFC- och FC-föreningar.I februari 1994 redovisade Naturvårdsverket rapporten Sverige fritt från ozonnedbrytande ämnen (SNV Rapport 4278). En sammanfattning av rapporten finns som bilaga 3. Ett remissmöte om rapporten hölls den 21 februari 1994. I betänkandet Morot och piska för bättre miljö (SOU 1993:118) föreslog utredningen om ekonomiska styrmedel vad avser kväveoxider m.m. att vissa förbränningsprocesser inom industrin skall omfattas av avgiftssystemet för kväveoxider. För att klargöra vissa tillämpningsfrågor och hur utvecklingen mot en slutning av massaindustrins processer påverkas om de inordnas i systemet borde enligt betänkandet en kompletterande analys först utföras. En sådan analys har gjorts i konsultrapporten Analys av förutsättningarna för kväveoxidavgift i skogsindustrin (ÅF 1994-06-10). Rapporten har remissbehandlats. En remissammanställning finns tillgänglig i Miljödepartementet, (dnr M94/199/5). 3 Inriktning av arbetet mot försurningen Försurning av mark- och vatten är ett av Sveriges allvarligaste och tydligaste miljöproblem. Orsaken till detta är utsläpp av kväve- och svavelhaltiga luftföroreningar. Mer än 90 % av svavelnedfallet och närmare 80 % av kvävenedfallet i Sverige kommer från andra länder. Om inte ytterligare åtgärder vidtas för att minska belastningen hotas den biologiska mångfalden och den svenska skogens produktionsförmåga, vilket kan ge mycket allvarliga konsekvenser för sysselsättning och samhällsekonomi. Den totala belastningen av försurande nedfall i Sverige överskrider fem till tio gånger kritisk belastning dvs. den nivå som naturen långsiktigt kan bära. I sydvästra Sverige skulle nedfallet behöva minska med 75 % räknat från 1980 års nivå. Vid 1980-talets början var omkring 16 000 av Sveriges 85 000 sjöar så sura att känsliga arter hade minskat kraftigt i antal eller helt försvunnit. I 7 000 av dessa sjöar liksom i ca 6 000 kilometer rinnande vatten har situationen förbättrats under de senaste 15 åren genom kalkningsinsatser. Med kalkning kan vattnets surhetsgrad minskas, men det går inte att helt återställa vattnets ursprungliga biologi. I de södra delarna av landet med stort försurningsnedfall förekommer grundvatten med påtagligt höjda aluminiumhalter. Till följd av att ledningar korroderar på grund av vattnets surhet är kopparhalterna starkt förhöjda i dricksvattnet från många enskilda brunnar. Koppar och aluminium i dricksvatten innebär direkta hälsorisker. Försurningsskadorna på skogen börjar också bli allt tydligare. I Skåne är 25 % och i Halland är 50 % av den äldre granen skadad. När det gäller tall är motsvarande andelar 65 resp. 77 %. Skadorna leder till kraftigt försämrad skogstillväxt till följd av minskad tillgång till viktiga näringämnen för träden och utlösning av giftiga ämnen. Redan 1988 i samband med propositionen Miljöpolitiken inför 1990-talet (prop. 1987/88:85, bet. 1987/88:JoU:23, rskr. 1987/88:373) ställde sig riksdagen bakom målsättningen att minska de svenska svavelutsläppen med 80 % till år 2000 räknat från 1980 års nivå. Detta mål har redan uppnåtts. Om utbudet och priserna för lågsvavliga oljor inte förändras kommer den nuvarande nivån på svavelutsläppen med nuvarande styrmedel inte att överskridas fram till år 2000. Om däremot priserna på lågsvavlig olja stiger kan det bli aktuellt att höja svavelskatten för att stabilisera svavelutsläppen på den nuvarande nivån. Målet om att de svenska utsläppen av kväveoxider skall minska med 30% mellan år 1980 och 1995 behandlades i samband med propositionen Miljöpolitiken inför 1990-talet (prop. 1987/88:85, bet. 1987/88:JoU:23, rskr. 1987/88:373). Riksdagens ställde sig då bakom detta mål. Samtidigt formulerades en ambition att studera vilka tekniska åtgärder som behövs för att halvera kväveoxidutsläppen mellan 1980 och 2000. Målet behandlades även i samband med propositionen En god livsmiljö (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91 JoU:30, rskr.1990/91:338). Regeringen ville vid detta tillfälle däremot avvakta att fastställa halveringsmålet för år 2000 till dess målet om en minskning med 30 % säkerställts. Riksdagen delade regeringens bedömning. Möjligheterna att kraftigt minska de svenska kväveoxidutsläppen med nationella åtgärder har - särskilt på trafikområdet - visat sig vara begränsade. Parallellt med ett fortsatt aktivt nationellt arbete är det därför nödvändigt att driva också genomförandefrågorna i internationella sammanhang. En avgörande förutsättning för minskade kväveoxidutsläpp från trafiken är bl.a. att nya avgasregler kan antas inom EU. Naturvårdsverket har uppdrag att utarbeta förslag till åtgärder för en 50-procentig reduktion av kväveoxidutsläppen till år 2005. För att möjliggöra en sådan minskning utreds bl.a. införande av avgaskrav för arbetsmaskiner, skärpta avgaskrav för tunga fordon liksom åtgärder inom luft- och sjöfart. Naturvårdsverkets rapport kommer att föreligga i januari 1996. Regeringen avser därefter att till riksdagen redovisa förslag dels till ett nytt mål för kväveoxidutsläppen dels till ytterligare åtgärder. En viktig del av det internationella arbetet på försurningsområdet bedrivs inom Genèvekonventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar (LRTAP) som funktionellt är knuten till ECE i Genève. Arbetet inom LRTAP har framför allt fått en stor betydelse för att sprida kunskaperna om luftföroreningarnas ursprung, spridningsmönster och om åtgärdsmöjligheter. Härigenom har också nya förutsättningar skapats för en ny generation av internationella miljöavtal som är effektiva både ur miljö- och kostnadssynpunkt. Efter slutförandet av förhandlingarna om ett nytt svavelprotokoll har nu ett brett upplagt arbete påbörjats inom LRTAP för att utarbeta en strategi för utformningen av kommande internationella instrument för att minska utsläppen av kväveoxider och eventuellt också ammoniak. En central frågeställning är om ett nytt avtal skall relateras till en enskild miljöeffekt, exempelvis försurning, eller om avtalet skall avse flera effekter, såväl försurning som eutrofiering och kväveoxidernas betydelse för uppkomsten av marknära ozon. I det förberedande arbetet kommer ytterligare underlag att tas fram om den förväntade utsläppsutvecklingen, de atmosfäriska processer som påverkar spridning av kväveoxider, befintliga teknologier för att begränsa utsläppen liksom åtgärdskostnader. En annan fråga som kommer att studeras är hur de åtgärder som kommer att vidtas på klimatområdet påverkar utvecklingen av kväveoxidutsläppen. Slutligen kommer också analyser att genomföras om effekterna av beslutade och förväntade åtgärder inom transportsektorn. Arbetet med att utforma en strategi för förhandlingsarbetet beräknas fortgå under hela år 1995. Sverige kommer i det fortsatta arbetet att lägga särskild vikt vid försurningseffekterna. Det är troligt att länderna i Centraleuropa kommer att prioritera åtgärder för att komma till rätta med oxidantproblemen. Ett framtida nytt protokoll som kan bidra till förbättringar på båda dessa områden har stora möjligheter att få gehör i en större krets av länder. Sveriges medlemsskap i EU innebär nu att vi kan påverka unionens politik på försurningsområdet med större kraft. Försurningsfrågan är ett av de prioriterade områdena i regeringens EU-politik på miljöområdet. Redan i samband med miljöministrarnas första möte i ministerrådet sedan EU-inträdet aktualiserade Sverige försurningsfrågorna genom att begära en redovsning från kommissionen angående planerade direktiv på området och genom att föreslå att en sammanhållen försurningsstrategi utformas för unionen. Sverige verkar för att skärpa kraven i bl.a. direktivet om stora förbränningsanläggningar. Andra direktiv som är viktiga för att minska utsläppen av försurande ämnen och där Sverige tänker spela en pådrivande roll är direktivet om svavelhalt i bränslen och direktiven om bilavgaskrav. Det svenska initiativet kommer redan under hösten 1995 att resultera i förslag från kommissionen angående en sådan strategi. Sverige anser exempelvis att de erfarenheter som vunnits inom LRTAP-arbetet också bör tas till vara inom unionen t.ex. när det gäller att utforma kostnadseffektiva åtgärdsstrategier. En viktig del av det grundläggande arbete som behöver göras är att bedöma de samlade effekterna på försurningssituationen av befintliga och planernade åtgärder inom gemenskapen. Vidare krävs en bedömning vilka kompletterande åtgärder som kan krävas för att få ned depositionen av försurande ämnen till nivåer som ligger under kritisk belastning samt en lämplig avvägning mellan åtgärder som bör ankomma på medlemsländerna själva och de som bör beslutas på gemenskapsnivå. Regeringen har nyligen i skrivelse till riksdagen (1994/95:167) närmare redogjort för det svenska arbetet med försurningsfrågorna inom EU. 4 Protokollet om ytterligare minskning av svavelutsläppen Konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar (LRTAP) undertecknades i Genève 1979 och trädde i kraft den 16 mars 1983. Konventionen har hittills tillträtts av 39 medlemsstater inom FN:s ekonomiska kommission för Europa (ECE), som även innefattar USA och Kanada. Konventionen är av ramkaraktär och särskilda åtaganden överenskoms genom protokoll till konventionen. Fyra protokoll har tidigare förhandlats fram och ratificerats av Sverige. Det första, som trädde i kraft den 28 januari 1988, gällde finansieringen av det europeiska programmet (EMEP) för utvärdering och övervakning av långväga gränsöverskridande luftföroreningar. EMEP förser parterna med information och data om nedfallsmängder, utsläppshalter, miljöpåverkan och gränsöverskridande flöden av utsläpp. Denna vetenskapliga bas har varit en förutsättning för de senare protokollen. Det andra protokollet, som trädde i kraft den 2 september 1987, gällde minskningar av svavelutsläppen. 21 länder undertecknade protokollet 1985 i Helsingfors och förband sig att minska sina svavelutsläpp med minst 30 % till år 1993 jämfört med 1980 års utsläppsnivåer. Parterna uppmanades också i protokollet att vidta åtgärder för att minska utsläppen ytterligare. Till år 1993 hade i stort sett alla länder lyckats uppfylla åtagandet, och flera länder hade minskat sina svavelutsläpp ytterligare. Det blev dock relativt snart uppenbart att åtagandet enligt protokollet inte räckte till för att hindra de allvarliga försurningsskador som uppstår av svavelutsläppen. Flera viktiga länder med stora utsläpp av svavel hade inte heller undertecknat överenskommelsen. Sverige, Norge och några andra länder började därför driva arbetet med att ta fram ett nytt protokoll för ytterligare minskningar av svavelutsläppen. Det tredje protokollet, som trädde i kraft den 14 februari 1991 (prop. 1989/90:5, bet. 1989/90:JoU 7 rskr. 1989/90:59), gällde kväveoxid-utsläpp. Enligt protokollet åtog sig parterna att till utgången av år 1994 begränsa de årliga utsläppen av kväveoxider till 1987 års nivå. 24 parter hade ratificerat protokollet i maj 1994. I protokollet introducerades begreppet "kritisk belastning" som en ny utgångspunkt för att utforma ytterligare åtgärder för att minska utsläpp av både kväveoxider och svavel. Ursprungligen hade detta koncept utvecklats i Sverige och Norge, och kunde nu, genom att det accepterats internationellt, användas i det fortsatta arbetet med att ta fram det nya protokollet för ytterligare minskningar av svavelutsläppen. Vad gäller flyktiga organiska ämnen (VOC) undertecknades ett protokoll den 19 november 1991 (prop. 1991/92:171, bet. 1992/93:JoU 2 rskr. 1992/93:11) som endast 11 parter hittills har ratificerat. Det har därför ännu inte trätt i kraft. Protokollets åtaganden är att minska utsläppen av VOC med 30 % till år 1999 jämfört med år 1988. 4.1 Tillkomsten av protokollet om ytterligare minskning av svavelutsläpp Det första svavelprotokollet och kväveprotokollet utgör typiska exempel på den första generationen av internationella miljöavtal, dvs. avtal, där alla parter åtar sig ett och samma kvantitativa åtagande (30-procents reduktion resp. stabilisering räknat mellan två specifika år). Sådana avtal har emellertid mer och mer kommit att ifrågasättas, eftersom det visat sig att konsekvenserna för enskilda parter blivit mycket varierande. Dessutom har avtalsutformningen inte lagt grunden för en kostnadseffektiv fördelning av åtgärdsarbetet mellan staterna. Svavelutsläpp har, till skillnad mot exempelvis utsläpp av koldioxid, mycket varierande effekter beroende på var utsläppen slutligen hamnar då olika ekosystem, spridda över olika delar av konventionsområdet, tål olika mycket svavelnedfall. Mot slutet av 1980-talet började resultatet skymta av de insatser som skandinaviska miljöforskare gjort för att etablera begreppet kritisk belastning i miljöarbetet. Den kritiska belastningen bestämmer hur stora depositioner av föroreningen miljön klarar utan att ta skada och definieras i protokollet som "ett beräknat tröskelvärde för exponering för en eller flera föroreningar under vilket, såvitt för närvarande är känt, det inte uppstår några väsentliga skadliga effekter i fråga om specificerade utsatta delar av miljön". Arbetet inom LRTAP:s olika grupper hade bl.a. bidragit till att uppgifter om kritiska belastningsgränser för svavel fanns framtagna för stora delar av den europeiska kontinenten. Konventionens verkställande organ gav i slutet av år 1991 ett mandat till arbetsgruppen för strategier (WGS) att förhandla fram ett nytt svavelprotokoll. I mandatet framhölls att de resultat som förelåg om utvecklingen av kritisk belastning borde användas i förhandlingsarbetet. Arbetsgruppen inledde - under ambassadör Lars Björkboms ordförandeskap - förhandlingsarbetet under år 1992. Ett första steg i förhandlingsförberedelserna blev att kombinera uppgifter om atmosfäriska transportbanor och kostnadskurvor för svavelreduktioner i resp. land med data om kritisk belastning. Vid IIASA i Österrike, Stockholm Environmental Institute i York och på Imperial College i London, hade samtidigt utvecklats linjära program-meringsmodeller som kunde användas för att ta fram optimala åtgärdsstrategier inom svavelområdet. Med hjälp av modellberäkningarna fanns möjligheter att belysa hur man i ett nytt protokoll skulle kunna åstadkomma en kostnadseffektiv fördelning av åtgärdsarbetet mellan länderna. Dessa modellberäkningar blev sedan utgångspunkt för själva förhandlingsprocessen. Även om det redan inledningsvis fanns bred enighet om att det yttersta målet borde vara att komma under den kritiska belastningen, ansågs det nödvändigt att först bestämma ett etappmål. De första förhandlingssessionerna ägnades därför åt frågan om hur detta etappmål skulle formuleras. Efter omfattande diskussioner och ett flertal modellberäkningar enades förhandlarna om ett etappmål som innebar att klyftan mellan 1990 års depositioner och de kritiska belastningsvärdena skulle reduceras med 60 % fram till år 2000. Detta framförhandlade etappmål - uttryckt i form av procentuella utsläppsreduktioner för varje land (Scenario A5) - lades därefter till grund för slutförhandlingar om varje lands procentuella reduktionsåtagande. Det visade sig emellertid mycket snart att endast en mindre andel av de medverkande nationerna var villiga att ikläda sig de förpliktelser som krävdes för att uppnå delmålet. Under det återstående förhandlingsarbetet utsträcktes tidshorisonten därför till år 2010, främst för att tillgodose de östeuropeiska ländernas krav på anpassningstid. Vidare ägnades en betydande del av den svenska delegationens arbete åt att förmå övriga västeuropeiska länder att presentera mer ambitiösa åtaganden i förhandlingen. Frivilligorganisationen Internationella försurningssekre-tariatet i Göteborg gjorde i detta sammanhang mycket förtjänstfulla insatser för att understryka de skandinaviska ländernas krav på utsläppsreduktioner i Storbritannien och andra länder i Västeuropa. De åtaganden som slutgiltigt förhandlades fram innebär att det delmål som ovan beskrivs inte kommer att uppnås för ett antal områden i Europa förrän till år 2010. Protokollet har undertecknats av 27 regeringar samt EU. 4.2 Protokollets huvudsakliga innehåll Protokollet om ytterligare minskning av svavelutsläppen består av en inledning och 17 artiklar samt 5 bilagor. I inledningen anges bl.a. att parterna är fast beslutna att vidtaga förebyggande åtgärder för att förhindra eller minimera utsläpp av luftföroreningar och att dessa åtgärder ska vara kostnadseffektiva. Dessutom anser parterna att de dominerande källorna till luftföroreningar som bidrar till försurningen är förbränning av fossila bränslen inom bl.a. energi- och trafiksektorn. Parternas grundläggande skyldigheter framgår av artikel 2. Där åtar sig parterna att begränsa och minska sina svavelutsläpp för att säkerställa att depositioner av oxiderade svavelföreningar inte långsiktigt överskrider de kritiska belastningsgränser som anges i bilaga I till protokollet (artikel 2, punkt 1). För att uppnå detta har parterna som första steg kommit överens om en tidsplan för minskning av sina resp. årliga svavelutsläpp (artikel 2, punkt 2). Tidsplanen och de nivåer som skall uppnås anges i bilaga II till protokollet. Sverige åtar sig att reducera svavelutsläppen med 80 % till år 2000 räknat från 1980. Vidare skall parterna minska svavelutsläppen genom att tillämpa de mest effektiva och bäst lämpade metoderna vilka bland annat inkluderar energieffektivisering och användandet av förnybar energi (artikel 2, punkt 4). Bilaga IV fungerar som ett hjälpmedel vid framtagningen av olika alternativ för sådana effektiva metoder. Parterna skall också tillämpa gränsvärden för utsläppen från alla nya större stationära förbränningsanläggningar. Senast den 1 juli 2004 skall även vissa befintliga anläggningar omfattas av gränsvärdena. Senast två år efter protokollets ikraftträdande skall parterna tillämpa nationella regler för svavelinnehållet i tunnolja (artikel 2, punkt 5). Gränsvärdena för utsläpp och svavelhalt i bränslen anges i bilaga V. Parterna uppmuntras också att använda ekonomiska instrument för att minska svavelutsläppen (artikel 2, punkt 6). Efter beslut av verkställande organet kan det öppnas möjlighet för två eller flera parter att gemensamt fullgöra de skyldigheter som anges i bilaga II, vilket innebär att länder kan samarbeta för att minska totalutsläppen (artikel 2, punkt 7). Teknikutbyte mellan parterna skall underlättas genom kommersiellt utbyte, information och tekniskt bistånd. Det kan ske genom att underlätta kontakter och samarbete mellan organisationer och personer som kan bidra med teknik, tjänster, utrustning och finansiering (artikel 3). För att uppfylla protokollets åtaganden skall varje part anta en nationell strategi och vidta nationella åtgärder för att begränsa och minska sina svavelutsläpp. Dessutom skall parterna samla in och kontinuerligt uppdatera information om nivåerna för svavelutsläppen, deposition av försurande ämnen och effekterna av dessa depositioner (artikel 4). Uppgifter om genomförandet av den nationella strategin och nivåerna för svavelutsläppen skall sedan rapporteras till det verkställande organet och EMEP. Parterna skall också fortlöpande se till att information tas fram om beräknade och internationellt optimerade fördelningar av utsläppsminskningar i syfte att närma sig de kritiska belastningsgränsvärdena (artikel 5). Vid verkställande organets möten skall parterna granska den information som lämnats och undersöka om skyldigheterna som protokollet föreskriver följs och är tillräckliga för att uppfylla målsättningarna. De parter, vilkas åtaganden om utsläppsminiskningar enl. bilaga II, inte medför minst 60 procents minskning mellan depositioner av svavel år 1990 och kritiska belastningsgränser inom EMEPs geografiska räckvidd, skall allvarligt överväga att ta på sig ändrade skyldigheter. En första sådan granskning skall vara slutförd 1997. (artikel 8). En speciell genomförandekommitté upprättas för att granska efterlevnaden av protokollets åtaganden (artikel 7). Tvister mellan parter skall biläggas genom förhandlingar efter eget gottfinnande (artikel 9). Beslut om ändringar i protokollet och dess bilagor skall fattas enhälligt (artikel 11). Protokollet innehåller i övrigt sedvanliga bestämmelser om undertecknande, ratifikation, ikraftträdande m.m. (artiklarna 12-17). Protokollet träder i kraft 90 dagar efter det att minst sexton länder ratificerat protokollet. 4.3 Godkännande av protokollet om ytterligare minskning av svavelutsläppen Regeringens förslag: Riksdagen godkänner proto- kollet till 1979 års konvention om långväga gräns- överskridande luftföroreningar där ytterligare minskning av svavelutsläppen behandlas. Skälen för regeringens förslag: Sverige är ett av de länder som är hårdast drabbat av försurningsskador. Det beror dels på Sveriges geografiskt utsatta position med luftflöden som för med sig försurande föroreningar från andra länder, dels på att marken i Sverige har en låg förmåga att klara nedfall av försurande ämnen. Ekosystemens kritiska belastningsgränser är jämförelsevis låga. Genom att mer än 90 % av svavelutsläppen som faller ned i Sverige har sitt ursprung i andra länder, är det ytterst betydelsefullt att internationella åtgärder vidtas för att begränsa och minska utsläppen. Sverige har spelat en aktiv och pådrivande roll för att sådana åtgärder skall komma till stånd. Protokollet ställer även krav på Sverige som kommer andra länders miljö tillgodo. De protokoll som Sverige tidigare har ratificerat inom ramen för konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar har haft betydelse för att minska utsläppen av försurande ämnen, men effekterna av dessa är inte tillräckliga för att på lång sikt hålla försurningen under de kritiska belastningsgränserna. Protokollet om ytterligare minskning av svavelutsläppen är därför en viktig fortsättning inom det internationella samarbetet för att begränsa skador på miljö, hälsa och byggnader av gränsöverskridande luftföroreningar. Det är angeläget att Sverige snarast ratificerar protokollet. Protokollets artiklar medför inte några problem när det gäller förhållandet till svensk rätt. Sverige har redan i dag i stort sett uppfyllt protokollets reduktionsmål och någon situation där Sverige skulle få svårigheter att uppfylla sina åtaganden enligt protokollet kan för närvarande inte förutses. De insatser i form av utbyte av teknik som förutsätts i protokollet bör kunna utföras inom ramen för den verksamhet som redan bedrivs på detta område av berörda myndigheter och organisationer och med anlitande av de anslag som står till förfogande. 5 Utvidgning av systemet för kväveoxidavgift Regeringens bedömning: Systemet för kväveoxidav- gifter bör inte utvidgas till att även omfatta vissa industriella förbränningsprocesser. Utredningens bedömning: I betänkandet Morot och piska för bättre miljö (SOU 1993:118) föreslogs en utvidgning av miljöavgiftssystemet för kväveoxid genom att även inbegripa vissa industriella förbränningsprocesser. Dessa svarar sammantaget för ca 14 000 ton kväveoxidutsläpp av industriprocessernas totala utsläpp på ca 24 000 ton, varav massaindustrins sodapannor och mesaugnar står för ca 8 400 ton och järn- och stålindustrins värmningsugnar och koksverk samt raffinaderier för de resterande utsläppen. För att klargöra vissa tillämpningsfrågor och hur utvecklingen mot en slutning av massaindustrins processer påverkas av att de inordnas i avgiftssystemet föreslogs i betänkandet dock att en kompletterande analys först skulle utföras. Av konsultrapporten Analys av förutsättningarna för kväveoxidavgift i skogsindustrin (ÅF-IPK 1994-06-10) framgår att en slutning av processen i massaindustrin kan medföra ett kvävetillskott på upp till 10%. Vidare görs bedömningen att införandet av en kväveoxidavgift inte kommer att leda till utsläppsminskande åtgärder i massaindustrins mesaugnar, förutom en eventuell övergång från biobränsle till fossilt bränsle. Remissinstanserna: Närings- och teknikutvecklings verket (NUTEK) anser att informationen som presenteras i utredningen stärker tidigare slutsatser om att avvisa förslaget om kväveoxidavgifter i skogsindustrin. Naturvårdsverket menar att utredningen som helhet belyser de aktuella frågorna på ett korrekt sätt, men påpekar att den även borde ha behandlat tekniska möjligheter att begränsa utsläpp från sodapannan. Institutet för vatten- och luftvårdsforskning (IVL) har inga invändningar mot faktainnehållet och anser att de slutsatser som dras är befogade. Värmeverksföreningen (VVF) anser att utredningen visar att industriella processer ej bör införlivas i nuvarande system för kväveoxidavgifter. Skogsindustrierna finner att utredningen besvarat de av departementet ställda frågorna på ett relevant sätt och menar att utredningen styrker tidigare synpunkter om att kväveoxidavgifter inte bör införas för skogsindustrins sodapannor och mesaugnar. Skälen för regeringens bedömning: Det nuvarande avgiftssystemet enligt lagen (1990:613) om miljöavgift av kväveoxider vid energiproduktion har varit framgångsrikt och lett till avsevärda utsläppsminskningar av kväveoxider vid energiproduktion. Systemet har nyligen breddats till att även omfatta produktionsenheter med en uppmätt nyttiggjord energiproduktion av minst 25 GWh (prop. 1993/94:150 bil. 14, bet. 1993/94:JoU32, rskr. 1993/94:404). När det gäller frågan om en utvidgning av systemet till att även omfatta vissa industriella förbränningsprocesser gör regeringen följande bedömning. Inom massaindustrin pågår i dag en utveckling av processerna för att minska den totala miljöbelastningen genom bl.a återföring av blekeriavloppsvatten. Åtgärder som enbart syftar till att minska utsläppen av kväveoxid kan inverka negativt på utvecklingen mot en slutning av systemen och den totala miljöeffekten av en eventuell kväveoxidavgift blir osäker. För mesaugnar råder för närvarande osäkerhet om vilka kväveoxidreduktioner som kan uppnås och vilka andra negativa effekter som kan uppstå vid ett avgiftsuttag. Återföringen av avgiftsmedel från kväveoxidavgiften baseras på en uppmätt, nyttiggjord energiproduktion för varje energiproduktions-anläggning. Det finns i dag ingen metod att på ett entydigt vis bestämma den nyttigjorda energin för massaindustrins processer. Schabloner måste därför utnyttjas, vilket minskar styreffekten av avgiftssytemet. Att inkludera vissa industriprocesser i avgiftssystemet för vilka bestämningen av den nyttiggjorda energin inte är entydig, kan innebära en risk för att det mister i trovärdighet och styrande effekt samt att oönskade omfördelningar mellan branscher inom systemet sker. Regeringen finner därför att en utvidgning av det nuvarande avgiftssystemet till att även inkludera de föreslagna industriprocesserna kan få oönskade effekter. Reglerna om miljöavgift på utsläpp av kväveoxider bör därför inte ändras ytterligare. Anläggningarna som har föreslagits omfattas av avgiftssystemet är relativt få och det finns möjligheter att vid prövningen enligt miljöskyddslagen (1969:387) göra en samlad bedömning av möjligheterna att uppnå reduktioner av de försurande utsläppen. I propositionen En god livsmiljö (prop.1990/91:90) angavs som riktlinje för en sådan prövning att åtgärder vidtas för att minska kväveoxidutsläpp upp till en kostnad av 40 kronor per kilo kväveoxid, räknat som kvävedioxid. I några aktuella miljöskyddsärenden har regeringen följaktligen föreskrivit åtgärder upp till en motsvarande kostnad. Om det i framtiden visar sig att utsläppen av kväveoxider inte reduceras i tillräcklig grad avser regeringen att återkomma till frågan om även industrins förbränningsprocesser skall omfattas av en miljöavgift på kväveoxider. 6 Småskalig eldning med fasta bränslen 6.1 Vedeldning m.m. 6.1.1Omfattning Vedeldning har varit den huvudsakliga uppvärmningsformen i vårt land fram till mitten av 1900-talet. Från att ha använts i öppna eldstäder gjordes stora framsteg vad gäller förbränningsteknik när kaminer och kakelugnar blev vanliga för ett par hundra år sedan. De förbättrade energiutbytet av veden radikalt, och motverkade dåtidens energikris - vedbristen. När centralvärmen introducerades försågs systemen oftast med pannor utvecklade för koks, även i de fall ved var det huvudsakliga bränslet. Detta fungerade bra ur användarens synvinkel, men innebar ett stort steg bakåt ur förbränningsteknisk och miljömässig synvinkel. Under efterkrigstiden minskade användningen av fastbränslen i småhus kraftigt till förmån för olja. Även på lantgårdar med god tillgång på egen ved gick man ofta över till olja, beroende på låga oljepriser och på att vedeldning beskattades som naturaförmån. Efter oljekrisen år 1973 ledde oron för en osäker oljetillförsel till ökad efterfrågan på pannor och kaminer för ved. Särskilt vanlig blev den s.k. kombipannan, en oljepanna försedd med en extra eldstad för ved, främst avsedd för beredskapssyfte. Dessa pannor har ofta låg verkningsgrad och stora utsläpp vid vedeldning och är inte sällan installerade på ett sätt som kan innebära en ökad brandrisk när de eldas med ved. Under 1980-talet ökade medvetenheten om de stora utsläppen av oförbrända kolväten av olika slag som dåliga vedpannor ger upphov till. Utvärderingar visade att vedeldning i tätbebyggda områden bedömdes ge negativa hälsoeffekter. Studier i syfte att ta fram underlag för miljökrav visade att en indikation på utsläpp av de kolväten som bedömdes ha störst hälsoeffekt kunde fås genom att mäta utsläpp av tjära. Vedeldningen svarar i vårt land för ungefär en femtedel av uppvärmningsbehovet i småhus. För dem som har jordbruksfastigheter är vedeldning den vanligaste uppvärmningsformen. I övriga småhus svarar vedeldningen för ca 15 % av värmeförsörjningen. Omkring 6 % av småhusen värms helt med ved. I ytterligare 32 % av husen används ved till viss del. Många småhus utanför jordbruket har möjlighet att elda med ved i värmepanna, vedspis, kamin eller kakelugn. Ungefär 30 % av veden beräknas användas för uppvärmning i jordbruksfastigheter och åtminstone 25 % för uppvärmning i fastigheter i tätort. Återstoden används i sådana småhus i glesbygd som inte är jordbruksfastigheter. Uppskattningsvis används 90 % av all ved i värmepannor. Färre än 10 % av värmepannorna uppfyller kraven enligt Boverkets nybyggnadsregler (s.k. miljögodkännande). Bara varannan kund väljer en miljögodkänd panna vid nyin- stallation och utbytestakten är låg, pannornas medellivslängd är över 20 år. De flesta braskaminer och kakelugnar är miljögodkända och de används mer sporadiskt än vedpannor. Närings- och tekniksutvecklingsverket (NUTEK) bedömer att vedanvändningen kommer att minska till följd av förbättrad verkningsgrad i takt med att äldre anläggningar ersätts. Andra pekar på en ökning av vedeldningens omfattning. För detta talar höjda el- och oljepriser i kombination med ett marknadsgenombrott för handel med biobränsle, främst i form av pelletar. 6.1.2Utsläpp och hälsoeffekter Ved är ett förhållandevis rent bränsle jämfört med t.ex. stenkol och bidrar till skillnad från fossila bränslen inte till förhöjda utsläpp av växthusgaser. Ved har låg askhalt och låga halter av tungmetaller, svavel m.m. De miljö- och hälsoproblem som främst diskuteras i samband med vedeldning härrör i stället från utsläpp som är följden av ofullständig förbränning. Ofullständig förbränning ger förhöjda halter av koloxid i rökgaserna. Eftersom koloxidhalten är relativt lätt att mäta används den som ett mått på förbränningens effektivitet. Brist på syre ger höga halter av koloxid. Ofullständig förbränning av ved leder även till höga utsläpp av både flyktiga organiska kolväten (VOC) och tyngre kolväten som ofta kallas tjärämnen. Dessa ämnen kräver hög temperatur, god syretillförsel och lång förbränningstid för att förbrännas fullständigt. Om förbränningsförhållandena inte uppfyller dessa krav så brinner vissa kolväten inte upp fullständigt, utan återfinns i stället i rök- gaserna. Detta visar sig i form av tjock, illaluktande rök som har negativa hälsoeffekter. Den småskaliga vedeldningen bidrar för närvarande till ca 25 % av det totala utsläppet av VOC i vårt land och till ca. hälften av de totala utsläppen av polyaromatiska kolväten (PAH). Detta bör ses i förhållande till dess relativt lilla andel av den totala förbränningen, ca 5 %. Utsläppen av VOC bidrar till bildning av marknära ozon och andra fotokemiska oxidanter som skadar växter och orsakar stort ekonomiskt bortfall för jordbruk och skogsbruk. De undersökningar som hittills gjorts på området indikerar att utsläppen av tjära, VOC och koloxid, varierar på ett likartat sätt när betingelserna ändras. Utsläppet av tjära reduceras emellertid mest vid förbättrad eldningsteknik. Miljögodkända pannor släpper ut mindre än 30 mg tjära per MJ, medan utsläppet av tjära för ej miljögodkända pannor varierar mellan 300 och 5000 mg tjära per MJ. Även utsläppen av stoft är betydligt mindre från miljögodkända pannor än från icke miljögodkända. Vedeldade pannor har i allmänhet en maximal effekt som uppgår till 20-30 kW, vilket normalt överskrider värmebehovet kraftigt. Effektbehovet i ett vanligt småhus överstiger sällan 10 kW, och är ofta under 5 kW. Om man ansluter en ackumulatortank till vedpannan är det möjligt att elda under en begränsad tid på högsta effekt och lagra in värme i tanken. Under övrig tid sker värmeförsörjningen från ackumulatortanken. Sådan eldning kallas ackumulatoreldning. Utsläppen av oförbrända kolväten blir väsentligt lägre när pannan går på full effekt jämfört med eldning vid låg effekt. En vedpanna utan ackumulatortank måste direkteldas. Då eldas veden oftast under strypt syretillförsel, s.k. pyreldning, för att tillgodose ett jämnt effektuttag. Vid sådan direkteldning bildas i rökgaserna förhöjda halter av ofullständigt förbrända kolväten som kan ha mycket skadliga miljö- och hälsoeffekter. Sveriges provnings- och forskningsinstitut (SP) utarbetade på 1980-talet en provningsmetod för utsläpp av tjära. Utsläppsgränser för tillåtna tjärutsläpp från vedeldning infördes sedermera i Boverkets nybyggnadsregler år 1988. För pannor är högsta tillåtna utsläpp 30 mg tjära per MJ och för kaminer är gränsen 40 mg tjära per MJ. De flesta kaminer och kakelugnar på marknaden uppfyller dessa miljökrav. De pannor som uppfyller kraven har keramiskt isolerade eldstäder, vanligtvis i kombination med en eldstadsutformning som ger en koncentrerad och intensiv förbränning. Hittills har pannorna på marknaden lyckats uppfylla miljökraven endast vid ackumulatoreldning. Hälsorisker till följd av vedeldning har noggrant belysts i ett antal rapporter som publicerats av Naturvårdsverket. Bedömningar visar att utsläpp från småskalig vedeldning står för en betydande andel av utsläppen av cancerogena ämnen i Sverige och vållar stora problem för astmatiker. De huvudsakliga hälsoriskerna härrör från ett fåtal ämnen och ämnesgrupper. Viktigt att beakta från hälsosynpunkt är stoft, VOC, PAH, samt kväveoxider och aldehyder. Nivån av stoftutsläppen vid direkteldning överstiger vad som är acceptabelt från hälsosynpunkt. Det är emellertid inte klarlagt vilka effekter som stoft från just vedeldning har från hälsosynpunkt. Halterna av olika VOC i utsläpp vid direkteldning överskrider lågrisknivåerna i undersökningar gjorda av Institutet för Miljömedicin (IMM). Utsläppen av olika VOC, som eten, propen, butadien och bensen, beräknas ge det största riskbidraget vid vedeldning vad gäller cancersjukdomar. 6.2 Åtgärder mot utsläpp från småskalig eldning med fasta bränslen 6.2.1Föreskrifter om småskalig eldning med fasta bränslen Regeringens bedömning: Hälsoskyddsförordningen (1983:616) bör ändras så att kommunerna får möj- lighet att meddela föreskrifter om eldning med fasta bränslen i byggnad. Naturvårdsverket bör ges i uppdrag att senast den 31 december 1996 redovisa hur kommunerna har använt denna möjlighet och att utreda behovet av att ge kommunerna ytterligare möjlighet att vidta åtgärder mot småskalig eldning med fasta bränslen. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning vad gäller frågan om att hälsoskyddsförordningen bör ändras. Utredningen föreslår dock att det skall vara möjligt för kommunerna att meddela generella föreskrifter om konstruktion av eldningsanläggning och eldningens omfattning. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker att det görs en mer strikt bedömning för de mest tätbebyggda områdena eller har inte kommenterat förslaget. Statskontoret befarar att bedömningar av vad som ska anses som tätorter kan komma att variera. Konsumentverket menar att förbättringar av dagens värmesystem bör prioriteras och att styrmedel bör vara information, kunskap och ekonomiska incitament snarare än lagstiftning. Högskolan i Luleå har svårt att se att åsikten att vedeldning helt bör förbjudas i vissa områden är sakligt motiverad oavsett pannans emissionsdata. Svebio anser att tätortsbegreppen är oklara och avstyrker helt tätortsbegreppen som underlag för förbud. Sveriges skorstensfejares riksförbund och Swedish Heating Boilers Association anser det felaktigt att stifta retroaktiva generella regler för det befintliga beståndet, förutom i den allra tätaste bebyggelsen, om förutsättningarna till bra och miljövänlig vedeldning saknas. Brasvärmegruppen anser att en rättighet för varje enskild kommun att själv få införa vedeldningsförbud i godtyckligt valda områden vore förödande för hela den svenska brasvärmenäringen. Hälsoskyddslagen är knappast tillämplig för kaminer, eftersom störning, i den mån den förekommer, bara är tillfällig. Sveriges provnings- och forskningsinstitut anser att generellt förbud mot vedeldning ej skall kunna utfärdas områdesvis. Miljögodkända produkter skall godkännas överallt. Installation av ackumulatortank mot befintlig, icke miljögodkänd panna skall ej betraktas som en lösning i något fall. Överstyrelsen för civil beredskap (CB) anser att om ett generellt förbud skulle införas skulle importberoendet av vedeldade pannor öka. Eftersom problemet med de miljöfarliga utsläppen till övervägande del härrör från äldre icke miljögodkända pannor borde insatserna begränsas till åtgärder mot de äldre pannorna. J tul a.s. kan tänka sig ett förbud mot att använda eldstäder äldre än 15 år liksom öppna eldstäder. Lantmännens riksförbund (LRF) ställer sig negativa till generella förbud, liksom till att kommunerna själva skall avgöra vilka krav som skall ställas på den småskaliga vedeldningen. Det är inte rimligt att ställa samma krav på tillfällig trivseleldning och annan tillfällig eldning. LRF anser också att förslaget lätt kan leda till olikformig och godtycklig hantering. Combi Heat Nordic AB kan inte acceptera att kommunerna själva skall få full rätt att bestämma om och var vedeldning skall få förekomma. Föreningen Sveriges energirådgivare anser att tätortsbegreppet måste utvecklas om det skall vara avgränsande för/emot vedeldning. Förädlade bränslen typ pellets och briketter bör särbehandlas. Riksrevisionsverket (RRV) anser att det är viktigt att målen tydliggörs och att kraven på likartade miljöer och under likartade förutsättningar blir jämförbara för att inte kostnaderna för den enskilde skall vara helt avhängigt kommunerna ambitionsnivå. Vidare har ett antal remissinstanser synpunkter på med vilken tidtabell olika steg i en föreslagen successiv regelskärpning bör införas. De flesta remissinstanser tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan erinran. Skälen för regeringens bedömning: De nuvarande utsläppen av kolväten från den småskaliga eldningen med fasta bränslen, särskilt vedeldning, är stora i förhållande till deras andel av den totala bränsleanvändningen. Förutsatt att eldningen sker på ett sätt som minimerar utsläppen kan emellertid småskalig eldning av ved och andra biobränslen bidra till att uppfylla målen för den svenska miljö- och klimatpolitiken. Utsläppen från småskalig eldning drabbar framför allt astmatiker och människor som lider av luftrörs- och andningsbesvär. En del av de aktuella ämnena är cancerframkallande. Det gäller framför allt de polyaromatiska kolvätena (PAH). Dessa kolväten innebär en hälsorisk när de andas in av människor i tätortsluften. PAH deponeras dessutom på åkermark och tillförs människor via födan. En rad åtgärder har hittills vidtagits för att minska utsläppen av dessa ämnen från industrianläggningar och fordon samt i samband med lagring och distribution av bensin. Enligt regeringens bedömning är det därför också angeläget att vidta kostnadseffektiva åtgärder för att minska de förhållandevis stora utsläppen från småskalig eldning med fasta bränslen. Större delen av de nu aktuella utsläppen uppkommer som ett resultat av ofullständig förbränning i direkteldade vedpannor och s.k. kombipannor. Även miljögodkända pannor ger ofta upphov till pyreldning om de används för direkteldning. Det finns olika möjligheter att förbättra förbränningen så att utsläppen minskar. Installation av ackumulatortank tillsammans med lämplig eldningsteknik leder till att utsläppen kan minskas med 60-90 % beroende på pannans konstruktion och ålder. Den fortsatta omställningen av energisystemet kan komma att göra det attraktivt att t.ex. öka vedanvändningen i befintliga pannor. En sådan utveckling ger med oförändrad eldningsteknik ökade utsläpp. Det är regeringens bedömning att småskalig eldning med fasta bränslen bör kunna spela en viktig roll i det framtida energisystemet, men att detta bl.a. förutsätter att åtgärder vidtas för att kraftigt minska pyreldningen. Bara en mindre del av pannbeståndet är försett med ackumulatortank. Detta gäller även flertalet miljögodkända pannor. Det finns i dagens regelverk inget krav på att eldstäder ska vara försedda med sådan utrustning så att pyreldning undviks. Regeringen överväger för närvarande möjligheten att införa någon form av investeringsbidrag för installation av ackumulatortank. I många kommuner finns i dag stora problem med luftföroreningar från småskalig eldning. Omfattningen av eldningen, bebyggelsens täthet och lokalklimatet varierar kraftigt från kommun till kommun och även inom kommunerna. De enskilda kommunerna kan av dessa skäl bäst bedöma behovet av åtgärder för att lokalt begränsa föroreningarna från de befintliga installationerna. Regeringen avser därför att ändra hälsoskyddsförordningen så att kommunerna får möjlighet att meddela föreskrifter beträffande småskalig eldning med fasta bränslen inom områden av kommun. Kommunerna bör beträffande direkteldade pannor, varav det stora flertalet är kombipannor, kunna föreskriva att annan uppvärmningsform skall användas inom vissa belastade områden och under vissa tider. Föreskrifterna bör även kunna avse eldningsmetoder, bränslekvalitet och särskilda skötselanvisningar. Hälsoskyddslagen ger dessutom kommunen möjlighet att vidta åtgärder i varje enskilt fall. De föreskrifter som kommunerna ges rätt att meddela med stöd av hälsoskyddsför- ordningen bör vara tillfälliga och avse begränsade områden, främst där effekter- na är påtagliga. Det kan exempelvis gälla dalgångar och områden med stora höjdskillnader mellan husen. Åtgärder i områden med daghem, servicehus, sjukhem och liknande bör prioriteras så att de mest känsliga grupperna inte exponeras för höga föroreningshalter. Ytterligare kriterier kan vara vedeldningens omfattning, bebyggelsens täthet och förekomst av andra betydande källor till luftföroreningar. De föreskrifter som kommunerna beslutar bör tillkännages i god tid, och de berörda områdena ska vara väl definierade. Föreskrifterna bör vara så utformade att de medger undantag från restriktionerna i samband med strömavbrott och andra krissituationer. Regeringen anser samtidigt att övervägande skäl talar emot att kommunerna skulle få möjlighet att utfärda generella förbud mot småskalig eldning med fasta bränslen i befintliga anläggningar. Ett möjlighet till förbud mot eldning i anläggningar som uppfyller kraven för miljögodkännande skulle innebära ett ingrepp mot den enskilde som inte står i proportion till den utsläppsminskning som skulle bli följden. Från rättsäkerhetssynpunkt är det inte rimligt att den som investerat i en miljögodkänd anläggning inte skall ha möjlighet att använda den. Utsläpp från s.k. trivseleldning kan ibland ge upphov till problem för berörda grannar. Eldning i sådana eldstäder är vanligen sporadiskt förekommande och utgör då inte något påtagligt problem. I fall av mera svårartade störningar, t ex till följd av uppenbart olämplig eldningsteknik eller felaktigt bränsle, kan kommunen som hittills enligt hälsoskydslagen meddela förbud i det enskilda fallet. Det är viktigt att eventuella begränsningar av trivseleldningen inte ges en sådan utformning att kommunen direkt förhindrar att tekniskt och miljömässigt avancerade anläggningar används som uppvärmningskälla. Exempel på sådana kan vara moderna kaminer för pelletseldning som är så utformade att de också kan användas för trivseleldning. Utomhuseldning av löv, kvistar m.m. är olämplig i tätortsmiljö. Sådan eldning sker under ofullständig förbränning och ger upphov till höga utsläpp av kolväten. Röken skapar ofta allvarliga problem för astmatiker och andra känsliga människor. Löv och mindre kvistar innehåller värdefulla näringsämnen som bör återföras till marken. Lokal kompostering är därför ett bättre alternativ än förbränning även ur växtnäringssynpunkt. För villaägare i tätorter som inte vill kompostera biologiskt nedbrytbart material finns i regel också möjlighet att sända detta för central kompostering eller förbränning. I en modern förbrän- ningsanläggning begränsas kolväteutsläppet till en bråkdel av vad som är fallet vid småskalig trädgårdseldning. Kommunerna bör också ges möjlighet att i viss omfattning meddela begränsningar även av sådan eldning inom planlagt område. Regeringen avser att ge Naturvårdsverket i uppdrag att senast den 31 december 1996 redovisa hur kommunerna har använt möjligheten att meddela föreskrifter om eldning med fasta bränslen och vilka åtgärder som har vidtagits för att minska utsläppen från småskalig vedeldning. Naturvårdsverket bör också utreda behovet av att ge kommunerna ytterligare möjlighet att vidta åtgärder för att minska utsläppen från småskalig eldning med fasta bränslen. 6.2.2 Krav på nya anläggningar Regeringens bedömning: Kontroll av utsläppen från småskalig eldning kan tillgodoses genom befintlig lagstiftning. Utredningens förslag: En ramlag om småskalig eldning med fasta bränslen införs för att möjliggöra en begränsning av utsläppet från i första hand nya fastbränsleeldade produkter. Remissinstanserna: Remissinstanserna är positiva till obligatoriska utsläppskrav på nya anläggningar. Statskontoret, RRV och Boverket anser att någon ny lag inte behövs. Kraven tillgodoses i nuvarande lagstiftning och Boverkets byggregler. I stället betonar de vikten av att den kommunala tillsynen fungerar. Göta hovrätt anser att man bör avvakta med förslaget med hänvisning till den kommande miljöbalken. Kungliga Tekniska Högskolan anser det inte meningsfullt att lita till en dyr, osäker och komplicerad metod för tjäranalys när rökgasens tjärhalt uppges sakna relevans för riskbedömningen. Högskolan i Luleå ifrågasätter om "tjära" är en lämplig indikatorsubstans. SP anser att skärpningar och/eller utvidgningar av kraven för miljögodkännande av produkter bör anstå tills vidare eftersom underlaget vad gäller t.ex. VOC-utsläpp ännu är mycket begränsat. J tul a.s. anser att den svenska testmetoden bör justeras. Skälen för regeringens bedömning: Utredningsförslaget lämnades före riksdagens beslut om ändring i plan- och bygglagen, m.m. (prop.1993/94:178, bet. 1993/94:BoU18, rskr. 1993/94:372, ändrat ikraftträdande m.m. prop.1994/95:106, bet. 1994/95:BoU8, rskr. 1994/95:91). Härigenom införs ett nytt och från bygglovsprövningen fristående tillsyns- och kontrollförfarande beträffande de tekniska egenskapskraven på byggnader och andra anläggningar. Bygglovsprövningen enligt plan- och bygglagen (1987:10) begränsas till att avse endast prövning av lokaliseringen och den närmare utformningen av byggnader m.m. Bestämmelserna om de tekniska egenskapskraven flyttas från plan- och bygglagen, förenklas och sammanförs med reglerna i byggproduktlagen från år 1992 till en ny lag. Till lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. finns förordningen (1994:1215) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m. Lagen och förordningen träder i kraft den 1 juli 1995. Enligt 2 § nämnda lag skall byggnadsverk som uppförs eller ändras uppfylla väsentliga tekniska egenskapskrav i fråga om bl.a. skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljö. Byggprodukter skall enligt 4 § samma lag vara lämpliga för avsedd användning för att få ingå i byggnadsverk. En byggprodukt är lämplig om den har sådana egenskaper att det byggnadsverk i vilket den skall ingå, rätt projekterat och uppfört, kan uppfylla nyssnämnda krav. Endast byggprodukter som uppfyller kravet på lämplighet enligt 4 § eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen får släppas ut på marknaden och användas för avsett ändamål. Regeringen eller den myndighet regeringens bestämmer får meddela de närmare föreskrifter som behövs för att byggnadsverk skall uppfylla kraven enligt 2 §. Regleringen är alltså utformad så att riksdagen anger de grundläggande tekniska egenskapskraven som skall ställas på byggnader och regeringen inom denna ram anger de preciseringar som är av mer politisk natur medan föreskrifter med huvudsakligen tekniskt innehåll överlåts till en myndighet. Bestämmelserna är vidare utformade så att de gäller såväl underhåll under den tekniska livslängden, ändring som tillbyggnad. Regeringen har sålunda en möjlighet att meddela föreskrifter om olika kravnivåer i vissa fall. De tidigare nämnda ändringarna i plan- och bygglagen innebär att kontrollen vid uppförande av en ny byggnad eller vid ändring av en befintlig byggnad sker genom ett s.k. öppet kontrollsystem. De tekniska kraven blir i sig lika överallt, såväl inom område som omfattas av detaljplan som utom sådant område. Enligt bestämmelserna om tillsyn kan byggnadsnämnden kräva intyg beträffande de utsläpp som en eldningsanordning i ett hus ger i från sig. Genom det krav på bygganmälan som ställs i plan- och bygglagen kommer alla nyinstallationer och byten av eldningsanordningar att komma till byggnadsnämndens kännedom. Byggnadsnämden har härigenom möjlighet att kontrollera att de uppfyller uppställda krav i fråga om utsläpp. Mot bakgrund härav anser regeringen att utredningens förslag om en ramlag för småskalig eldning med fasta bränslen inte är nödvändig. Regeringen delar således den uppfattning som flera av remissinstanserna har framfört, nämligen att kontrollen av utsläppen från småskalig eldning med fasta bränslen kan tillgodoses genom befintlig lagstiftning. 6.2.3 Fortsatt förbättring av miljöprestanda Regeringens bedömning: Naturvårdsverket bör ges i uppdrag att tillsammans med NUTEK och Boverket utarbeta nya föreskrifter med skärpta krav på ut- släpp från pannor, kaminer och andra anordningar för småskalig eldning med fasta bränslen. Natur- vårdsverket bör också ges i uppdrag att överväga möjligheterna till funktionskontroll av anlägg- ningarnas miljöprestanda. NUTEK bör utvärdera pågående forskning och ut- veckling rörande småskalig eldning med fasta bränslen. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positiva till utredningens förslag eller lämnar förslagen utan erinran. Skälen för regeringens bedömning: Dagens bästa teknik för vedeldning är avsevärt sämre vad gäller utsläpp av kolväten än tekniken för villapannor för flytande och gasformiga bränslen. Av naturliga skäl är det inte möjligt att få till stånd en lika god kontroll av förbränningsförloppet i en eldstad med stora, ej homogena, bränslestycken. Regeringen bedömer att det finns goda möjligheter att ytterligare förbättra miljöprestanda för villapannor och kaminer för ved. Det pågående forskningsprogrammet om småskalig förbränning av biobränslen leder bl.a. till att tillverkarnas kunskaper ökar om hur utsläppen av bl.a. oförbrända kolväten kan minskas. Mot denna bakgrund bör de nu gällande reglerna för godkännande och provning av vedeldade pannor och kaminer ses över. Regeringen avser att ge Naturvårdsverket i uppdrag att i samråd med NUTEK och Boverket utarbeta modifierade utsläppskrav för vedeldade pannor och kaminer. Utsläppen från vedpannor och kaminer är starkt beroende av anläggningens funktion, handhavande och utformning. Naturvårdsverket bör överväga hur en funktionskontroll från miljösynpunkt kan utformas som möjliggör en bedömning av den enskilda anläggningens miljöprestanda och om en sådan funktionskontroll kan vara till stöd för det fortsatta åtgärdsarbetet. Myndigheterna bör också överväga behovet av särskilda informationsinsatser. Dagens forskning och utveckling vad gäller småskalig eldning är obetydlig i förhållande till vedeldningens omfattning. Dagens nivå innebär emellertid en väsentlig förbättring i förhållande till tidigare. Många skäl talar för att det är motiverat att fortsätta och möjligen utvidga forskningen och utvecklingen på området. Det ankommer på NUTEK att besluta om eventuellt fortsatta insatser inom ramen för bioenergiforskningsanslaget. NUTEK bör rapportera till regeringen om resultatet av forskningsprogrammet i samband med den fördjupade anslagsframställningen. 7 Åtgärder för att minska ammoniakavgången från jordbruket Regeringens bedömning: Området där åtgärder skall vidtas för att minska ammonikavgången bör utökas till att omfatta hela Götaland samt Svealands slättbygder för att ytterligare reduktion av ammoniakavgången skall kunna uppnås. Detta skulle innebära en ambitionshöjning jämfört med dagens målområde som omfattar endast södra och västra Götaland. Krav bör införas på täckning av flytgödsel- och urinbehållare och på att påfyllning bör ske vid behållarens botten i hela Götaland och i Svealands slättbygder. Krav på snabb nedmyllning av gödseln och krav på speciell spridningsteknik av flytgödsel bör in- föras i de fyra sydligaste länen för att åstad- komma en 25-procentig minskning av ammoniakav- gången i dessa län. Jordbruksverket bör få i uppdrag att utarbeta ett nytt åtgärdsprogram för att reducera ammoniakav- gången i jordbruket med 50%. Utredningens förslag: Jordbruksverket redovisade våren 1994 i utredningen Ammoniakförluster från jordbruket (rapport 1994:8) möjligheterna till och konsekvenserna av en 50 % minskning av ammoniakutsläppen i södra och västra Götaland till år 2000. Med de metoder som med dagens kunskaper bedöms vara praktiskt tillämpbara och tekniskt utvecklade före år 2000 har Jordbruksverket gjort bedömningen att ammoniakförlusterna fram till sekelskiftet endast kan reduceras med 36 % av ursprungliga förluster på 11 500 ton kväve år 1990 i södra och västra Götaland om inte djurhållningen minskas. De metoder som diskuteras i rapporten är bl.a. minskad ammoniakavgång med hjälp av tillsatsämnen i foder, genom förändring av foderstater, begränsning av djurhållningen i södra Sverige samt en övergång från fastgödsel och djupströgödsel till flytgödsel. I rapporten redovisas även de förslag som lades fram i Jordbruksverkets åtgärdsprogram för att begränsa ammoniakförlusterna i södra och västra Götaland (1991:11) men som ännu inte genomförts. I rapporten redovisas också möjligheten att tillämpa åtgärdsprogrammet för att uppnå 25 % reduktion av ammoniakavgången för södra och västra Götaland i ett utvidgat område för att på så sätt kunna minska ammoniakavgången med motsvarande kvantitet. En sådan utvidgning ger en lägre kostnad per kilo sparat ammoniakkväve i jämförelse med ytterligare åtgärder i de fyra sydligaste länen. Skälen till regeringens bedömning: Åtgärder för att minska problemen med övergödning och försurning måste vidtas inom alla de sektorer som orsakar problemen. I Götaland, Svealand och södra Norrland är depositionen av kväve totalt sett för stor i relation till vad naturen tål. Jordbruket bidrar till detta genom sina utsläpp av ammoniak i samband med djurhållningen. Depositionen av ammoniak har i Sverige uppskattats till ca 80 000 ton kväve per år, varav ca 30 % kommer från inhemska källor. Jordbruket i södra Sverige svarar för ca 90 % av de inhemska ammoniakutsläppen och depositionen av ammoniak är störst i södra och västra Götaland där den intensivaste djurhållningen bedrivs. Ammoniak avdunstar såväl inne i stallet som under lagring och spridning av stallgödsel. Denna ammoniakförlust innebär såväl stora ekonomiska förluster som en belastning på miljön. Riksdagen beslutade år 1990 (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338) att ammoniakutsläppen från jordbruket skulle minska med 25% i södra och västra Götaland till år 1995. För att nå detta mål om minskade ammoniakutsläpp och mot bakgrund av de ökande problemen i Sverige med kvävemättnad och försurning av vatten och mark samt övergödning av hav lämnades i december 1990 ett uppdrag till Jordbruksverket, dåvarande Lantbruksstyrelsen, att utarbeta ett åtgärdsprogram för att minska kväveutsläppen från jordbruksföretag. I ett första steg skulle verket redovisa åtgärder för att minska ammoniakutsläppen med 25 % till år 1995 i södra och västra Götaland och myndigheten skulle utreda möjligheter till och konsekvenser av en minskning av ammoniakutsläppen med 50 % till år 2000. I Naturvårdsverkets aktionsprogram Miljö 93 föreslås att de åtgärder som fanns med i Jordbruksverkets åtgärdsprogram för en 25 % minskning i södra och västra Götaland genomförs i sin helhet och att flertalet åtgärder för att minska ammonikavgången tillämpas i hela Götaland och i Svealands slättbygder med omedelbar verkan. I mars 1994 beslutade regeringen att påfyllning av flytgödselbehållare skall ske vid behållarens botten samt att flytgödselbehållare och urinbehållare skall ha ett stabilt svämtäcke eller annan täckning som effektivt minskar ammoniakförlusterna. Dessa bestämmelser gäller från och med den 1 juli 1995 i de fyra sydligaste länen. Regeringen anser att det i ett första skede är angeläget att vidta de återstående åtgärder som Jordbruksverket föreslagit för en 25 % reduktion av ammoniakavgången. Underlaget för att gå vidare med åtgärder för att minska ammoniakavgången med 50 % i södra och västra Götaland till år 2000 är i dag inte tillräckligt. Vår bedömning är att området där åtgärder för att minska ammoniakavgången skall vidtas bör utökas. Ur miljösynpunkt är det motiverat eftersom den kritiska belastningsgränsen för kväve överskrids i såväl Götaland, Svealand och södra Norrland. Det har framkommit att påfyllning av flytgödselbehållare och urinbehållare vid behållarens botten inte är en nödvändig åtgärd om det finns ett tak som effektivt förhindrar ammoniakavgången. Regeringen anser att krav på täckning av flytgödsel- och urinbehållare samt krav på att påfyllning av flytgödselbehållare och urinbehållare skall ske under täckning skall komma att omfatta hela Götaland och Svealands slättbygder. Jordbruksverket skall föreskriva om vilka områden det exakt omfattar. Dessa åtgärder bör gälla från den 1 juli 1997. Vid spridning av gödsel och urin på obevuxen mark förordar regeringen att krav ställs på att den nedmyllas inom 4 timmar från spridningen. Detta bör träda i kraft den 1 januari 1996 och skall gälla för Blekinge, Malmöhus, Kristianstads och Hallands län. Vid spridning av flytgödsel i växande gröda bör detta ske med myllningsaggregat, bandspridningsteknik, bredspridning efter utspädning av gödseln eller bredspridning med efterföljande bevattning inom 4 timmar. Krav på denna åtgärd bör träda ikraft den 1 januari 1998 och skall gälla för Blekinge, Malmöhus, Kristianstads och Hallands län. När åtgärderna för de fyra sydligaste länen har trätt i kraft bör den minskade ammoniakavgången i detta område uppgå till ungefär 25 % jämfört med avgången i detta område år 1990. Eftersom regeringen nu väljer att höja ambitionen och utvidga området där åtgärder skall vidtas kommer den totala ammoniakavgången i Sverige att minskas jämfört med år 1990.Regeringen avser att utifrån ovan nämnda förslag besluta om en ändring av förordningen om skötsel av jordbruksmark. Det är svårt att göra en närmare beräkning av vad åtgärderna kan ge i form av minskad ammoniakavgång eftersom detta är beroende av vilken typ av täckning för gödselbehållarna som lantbrukarna väljer att skaffa, när spridning av stallgödsel sker, väderlek när spridningen sker etc. Regeringen avser därför att ge Jordbruksverket i uppdrag att tillsammans med Naturvårdsverket närmare bedöma minskningen i ammoniakavgång som en följd av de föreslagna åtgärderna liksom kostnaderna för och effekten av dessa samt utarbeta ett nytt åtgärdsprogram för att reducera ammoniakavgången i jordbruket med 50 %. Regeringen har nyligen till riksdagen redovisat det svenska miljöarbetet i EU (Skr. 1994/95:167). Där anges vilka områden som kommer att prioriteras inom det svenska EU-arbetet. Ett av dessa är åtgärder mot försurning och klimatpåverkan. Sverige kommer också inom ramen för detta arbete att driva frågan om ammoniakbegränsande åtgärder inom jordbruket. 8 Åtgärder för slutlig avveckling av ozonnedbrytande ämnen Regeringens bedömning: En fullständig avveckling av användningen och hanteringen av ämnen som an- griper det stratosfäriska ozonskiktet bör regleras genom en ny förordning som ersätter förordningen (1988:716) om klorfluorkarboner (CFC) och halon m.m.Påfyllning av befintliga kyl-, värme- och kli- matanläggningar med CFC bör förbjudas den 1 januari 1998 och sådana anläggningar bör upphöra att användas yrkesmässigt från den 1 januari år 2000. Installation av nya kyl-, värme- och klimatan- läggningar med HCFC bör upphöra senast den 1 januari 1998 och påfyllning av HCFC i befintliga anläggningar bör upphöra senast den 1 januari 2002. Efter utgången av år 1995 bör endast en mindre användning av metylbromid vara tillåten. Senast vid utgången av år 1997 bör användningen av metyl- bromid ha upphört helt. Förbud mot saluhållande och överlåtelse av HBFC och koltetraklorid bör gälla från den 1 januari 1996. Naturvårdsverkets förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: I skrivelser och vid en hearing har synpunkter framförts med anledning av Naturvårdsverkets förslag i rapporten Sverige fritt från ozonnedbrytande ämnen. Så gott som samtliga instanser delar verkets uppfattning att en avveckling av användningen av ämnen som bryter ned ozonskiktet måste ske. En del av användarna anser dock att tiden för avvecklingen bör vara längre med hänsyn till att i vissa fall alternativa ämnen inte utvecklats eller prövats tillräckligt. Bl.a. företrädare för livsmedelshandeln - Kooperativa Förbundet och ICA-handlarna - pekar vidare på att kostnaderna är betydande för konvertering eller byte av befintliga kyl-, värme- och klimatanläggningar. Mera tid borde givits för genomgång av de tekniska och ekonomiska konsekvenserna av verkets förslag. Från Försvarsmaktens sida anmäls också vissa svårigheter att genomföra den föreslagna avvecklingen. Skälen för regeringens bedömning: Sedan länge är det känt att utsläpp av vissa stabila kemiska ämnen angriper och bryter ned det stratosfäriska ozonskiktet, som skyddar mot en alltför hög UV-strålning från solen. I Sverige blev man tidigt medveten om faran med utsläpp av ozonnedbrytande ämnen. År 1979 förbjöds CFC som drivmedel i aerosoler i sprayburkar. År 1988 antog riksdagen (prop. 1987/88:85, bet. 1987/88:JoU23, rskr. 1987/88:373) en avvecklingsplan för CFC. Härefter har även användningen av andra ozonnedbrytande ämnen begränsats såsom halon, 1,1,1-trikloretan och koltetraklorid samt en reglering införts av användningen av ersättningsämnen - främst HCFC-föreningar (jämför prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:343). Bestämmelserna finns i förordningen (1988:716) om CFC och halon m.m. Uttunningen av ozonsskiktet är ett i högsta grad globalt miljöproblem. Genom Wienkonventionen till skydd för ozonskiktet m.m. har ett antal stater, däribland Sverige, förbundit sig att skydda människor och miljö mot de risker som är förknippade med uppkomsten av ett förtunnat ozonskikt. Till konventionen är sedan år 1988 fogat ett protokoll, Montrealprotokollet, som reglerar i form av avvecklingsplaner de anslutna staternas produktion och användning av ämnen som bryter ned ozonskiktet. I takt med ökad insikt om innebörden för människor och miljö av ett uttunnat ozonskikt och den snabba minskningen av ozonskiktets tjocklek, främst över södra halvklotet, har de internationellt överenskomna avvecklingsplanerna i Montrealprotokollet successivt skärpts. Senast skedde detta vid ett möte med parterna till protokollet i Köpenhamn år 1992. Regeringen framhöll i prop. 1992/93:179, (bet.1992/93:JoU19, rskr. 1992/93:361) i samband med redovisning av besluten vid Köpenhamnsmötet att allt flera länder anslutit sig till uppfattningen att en fullständig och global avveckling av samtliga ozonnedbrytande ämnen var nödvändig. All användning av dessa ämnen i Sverige borde upphöra snarast möjligt. Den gällande svenska avvecklingsplanen med föreskrifter i förordningen (1988:716) om CFC och halon m.m. var inte tillräcklig varför planen borde ses över. För att undvika att ett miljöproblem byttes ut mot ett annat borde frågan om att ersätta användningen av HFC och FC med miljövänligare alternativ prövas samtidigt. Regeringen har sedan riksdagen godkänt Köpenhamnsmötets ändringar av Montrealprotokollet om ämnen som bryter ned ozonskiktet uppdragit åt Statens naturvårdsverk att utreda och föreslå utformningen av styrmedel för att slutligt avveckla användningen av ozonnedbrytande ämnen och begränsa utsläppen av HFC- och FC-föreningar. Naturvårdsverket har den 1 februari 1994 med rapporten Sverige fritt från ozonnedbrytande ämnen redovisat det nämnda uppdraget. Enligt verkets rapport är det stratosfäriska ozonskiktet periodvis kraftigt uttunnat, främst över An- tarktis. En uttunning har också konstaterats över norra halvklotet bl.a. på breddgrader som berör Sverige. Trots hittills vidtagna åtgärder fortgår nedbrytningen av ozonskiktet i oförändrad takt. Prognosen pekar mot att först om ca 5-10 år kan trenden vändas så att ozonskiktet börjar återhämta sig, vilket beräknas ta nära 100 år. Regeringen anser det därför angeläget att vidta ytterligare åtgärder som kan bidra till att begränsa belastningen på ozonskiktet. Sverige svarar för endast en liten del av den totala globala belastningen på ozonskiktet. De svenska åtgärderna och erfarenheterna bidrar emellertid också till att öka trycket på andra länder att avveckla användningen av ozonnedbrytande ämnen. Gällande lagstiftning i Sverige ålägger redan var och en som yrkesmässigt hanterar produkter som kan skada ozonskiktet att vidta åtgärder för att minska och upphöra med användningen av sådana produkter. Många företag har redan konsekvent avvecklat användningen. Samtidigt synes enligt Naturvårdsverket avvecklingen inom vissa områden och av vissa ämnen gå långsamt trots att fullgoda alternativ redan föreligger. Ett särskilt bekymmer utgör t.ex. använd- ningen av köldmedium i ett mycket stort antal befintliga anläggningar i Sverige. Mot bakgrund av vad nu nämnts anser regeringen att starka skäl talar för att den återstående användningen av CFC, HCFC, metylbromid, HBFC och koltetraklorid bör avvecklas i huvudsak enligt Naturvårdsverkets förslag. Verkets förslag avser den yrkesmässiga användningen och hanteringen samt förutsätter att vissa tidsbegränsade undantag kan göras med stöd av dispensreglerna. För t.ex. användning av koltetraklorid vid kemiskt analysarbete i laboratorier har verket utfärdat en tidsbegränsad generell dispens. Före utgången av dispenstiden kommer verket att pröva en eventuell förlängning utifrån de omständigheter som då gäller, t.ex. i fråga om ersättningsämnen. För halon har regeringen beslutat om ett förbud fr.o.m. den 1 mars 1994 med möjlighet för Naturvårdsverket att meddela dispens i det enskilda fallet.Så gott som samtliga instanser som hörts med anledning av Naturvårdsverkets förslag delar uppfattningen att en definitiv avveckling av användningen av de ozonnedbrytande ämnena måste ske. De invändningar som framförs gäller förbuden mot påfyllning och användning av CFC och HCFC. Bl.a. påpekas att kostnaderna för att konvertera eller ersätta befintlig utrustning för kyla och frys inom livsmedelshandeln är betydande och kan drabba framför allt de mindre butikerna hårt. Även från andra berörda branscher framhålls önskemål om längre övergångstider. Som redan nämnts har nödvändigheten av en avveckling av CFC-användningen varit känd i varje fall sedan slutet på 1980-talet då riksdagen beslutade om den första avvecklingsplanen. En första reglering av ersättningsämnet HCFC beslutades år 1991. Övergångstiderna i det nu aktuella förslaget sträcker sig relativt långt fram, för CFC till sekelskiftet och för HCFC till efter år 2002. Den sammanlagda tiden för anpassning till kraven på avveckling av användningen av de ozonnedbrytande ämnena kan därför sägas vara förhållandevis väl tilltagna. Därmed är det möjligt att slå ut kostnaderna på ett antal år. För att mildra anpassningsproblemen för livsmedelshandeln i glesbygd har regeringen dock i annat sammanhang föreslagit ändring av stödet till sådan handel. För att upprätthålla kommersiell service i glesbygd kan för närvarande statligt stöd utgå till investeringar i glesbygdsbutiker med högst 50 % av investeringskostnaden. I prop. 1993/94:140 om regionalpolitik föreslår regeringen att detta stöd skall kunna uppgå till 85 % av den godkända kostnaden för investeringar som åläggs butikerna genom lagstiftning såsom för bensingasåtervinning vid bensinförsäljning och för att minska användningen av ozonnedbrytande ämnen i kyl- och frysutrustning. Avvecklingen av användningen av HCFC i värmeverk och värmepumpar kan medföra speciella problem. En övergång till HFC -som uppges vara det enda för närvarande tillgängliga alternativet medför effektförluster. För att kompensera detta väntas en ökad användning av andra produktionsanläggningar under en övergångstid vilket kan medföra ökade utsläpp av koldioxid samt svavel- och kväveföreningar. Avvecklingstiden för HCFC är förhållandevis lång. Installation av nya anläggningar med HCFC föreslås upphöra den 1 januari 1998, medan påfyllning enligt förslaget får ske fram till den 1 januari år 2002. Det blir en utmaning för forskning och industri att under övergångstiden söka finna fungerande, miljöanpassade ersättningar. Regeringen förutsätter att Statens naturvårdsverk som i sin tillämpning av föreskrifterna om avvecklingen av de ozonförstörande ämnena noga följer utvecklingen på området också när det gäller avvägningen mot åtgärder för att begränsa växthuseffekten. Verkets uppgift är även att pröva dispensansökningar om avvecklingstiden visar sig otillräcklig. Problem inför den förestående avvecklingen av CFC och HCFC har också anmälts av Försvarsmakten. Målen för Försvarsmaktens avveckling av användningen av de ozonnedbrytande ämnena bör i princip vara desamma som inom den civila delen av samhället. Regeringen har i UNCED-propositionen (1993/94:111) tagit ställning i frågan om försvaret och miljön. I det nu aktuella fallet innebär det att vissa undantag kan behöva göras för försvarets användning av främst CFC och HCFC. En förlängd övergångstid för utbytet av dessa ämnen beräknas att krävas i vissa fall. Försvaret måste också tills vidare få använda HCFC i vissa vapensystem m.m. där utbyte till annat ämne för närvarande inte är möjligt. Försvarsmakten bör även få ta till vara och utnyttja köldmedier (CFC, HCFC och HFC) från installationer som avvecklas samt ha rätt att för samma ändamål själv köpa dessa ämnen. När det gäller halon bör Försvarsmakten medges att importera begränsade mängder recirkulerat halon för särskilt kvalificerade brandskyddsändamål. En sådan möjlighet har också Naturvårdsverket förutsatt i sin rapport. Den 28 oktober 1994 anmäldes till EFTA och GATT förslag på förändring av förordningen (1988:716) om CFC, halon m.m. De planerade nya föreskrifterna står inte i strid med reglerna i EU. EU:s föreskrifter om ämnen som bryter ned ozonskiktet omfattar CFC- och HCFC-föreningar, haloner, koltetraklorid, metylbromid och 1,1,1-trikloretan och är av minimikaraktär. Produktion och försäljning skall i princip ha upphört från den 1 januari 1995 för CFC och den 1 januari 1996 för övriga reglerade ämnen. I fråga om HCFC och metylbromid innebär de svenska reglerna en snabbare avveckling än i EU. 9 Åtgärder för att begränsa utsläppen av HFC-föreningar och andra närbesläktade växthusgaser Regeringens bedömning: Utsläppen av HFC- och FC- föreningar liksom övriga närbesläktade gaser bör till år 2000 begränsas till att motsvara högst 2 % av Sveriges koldioxidutsläpp år 1990, räknat som koldioxidekvivalenter. Sverige bör verka för att få till stånd nya internationella avtal om begränsningar av HFC och andra närbesläktade växthusgaser. Naturvårdsverkets förslag: Naturvårdsverket föreslår att en ny förordning om klimatpåverkande ämnen för att begränsa växthuseffekten av utsläpp av HFC, FC och svavelhexafluorid (SF6 ) införs. Vidare bör importstatistiken över HFC- och FC-föreningar och svavelhexafluorid ses över och tulltaxenumren för de olika föreningarna särskiljas av Generaltullstyrelsen. Användning, saluhållande och överlåtelse av HFC-föreningar begränsas från den 1 januari 1996 till användning som arbetsmedium i kyl-, värme- och klimatan- läggning samt viss begränsad användning för att ersätta halon som brandsläck- ningsmedel inom de områden inom försvaret och luftfarten där halon för närvarande får användas. Dispenser bör endast medges vid särskilda skäl, t.ex. för aerosoler för medicinskt bruk. Köldmediekungörelsen ändras så att endast ackrediterade företag tillåts köpa HFC som köldmedium. Förbud bör införas mot att från den 1 januari 1996 yrkesmässigt använda FC-föreningar inom områden där de ersätter ozonnedbrytande ämnen. Övrig an- vändning av FC-föreningar förbjuds senast den 1 januari 1998. Dispenser bör ges endast vid särskilda skäl. Utsläppen av FC-föreningar från aluminiumtillverkning bör minska med 90 % till år 2000 jämfört med 1990 års nivå, genom prövning enligt miljöskyddslagen. Utsläpp till atmosfären från FC-föreningar i fast fas bör utredas närmare. För svavelhexafluorid skall särskilda regler om försiktighet gälla enligt förordningen om klimatpåverkande ämnen. Svavelhexafluorid bör endast användas i slutna system där läckaget är litet och där det kan omhändertas vid skrotning av utrustning. Om detta inte uppnås på frivillig väg senast år 1998 bör tvingande regler införas i förordningen. Remissinstanserna: Vid en hearing i februari 1994 framkom det att flertalet remissinstanser ser positivt på Naturvårdsverkets förslag. Försvarsmakten anser dock att det är angeläget att HFC-föreningar och svavelhexafluorid kan användas som brandskyddsmedel och då ersätta halon. Vidare anser företrädare för Rockwool AB att det är olyckligt att ge lagstiftningen en så bred tolkning att samtliga substanser, säväl kända som okända, skall omfattas av föreskrifterna. Man kan inte i förväg känna till effekterna av kemiska föreningar som ännu inte ens finns på idéstadiet. Försvarets materielverk anser att man skall ha bestämmelser som skall kunna vara operativa under en 25-årsperiod. En del remissinstanser som Plast- och kemikalieleverantörernas förening och Kyltekniska föreningen anser att konsekvensanalysen är ofullständigt utförd. Den förra remissinstansen anser att förslaget i denna del inte skall tas upp till behandling. Skälen för regeringens bedömning: Klimatkonventionens bestämmelser gäller samtliga växthusgaser som inte omfattas av Montrealprotokollet. De bindande föreskrifterna i konventionen innebär att varje part skall föra en nationell politik och vidta åtgärder för att motverka klimatförändring genom att begränsa utsläppen av växthus-gaser. IPCC (Intergovernmentel Panel on Climate Change) har 1994 beräknat bidraget till den samlade växthuseffekten - GWP (global warming potential) - från bl.a. flera av HFC-föreningarna och andra närbesläktade kemiska substanser. Många är kraftfulla växthusgaser och har mycket lång livslängd i atmosfären, upp till 3200 år för t.ex. SF6. HFC-föreningarna har visat sig fungera som substitut till såväl CFC- som HCFC-föreningar. Det finns därför en stor potential för en kraftigt ökad användning av HFC- och FC-föreningar på global nivå. Internationella studier bedömer att utsläppen år 2035 kan motsvara 6-10 % av de beräknade utsläppen av koldioxid. För svenskt vidkommande räknar Naturvårdsverket med att användningen av HFC ökar fram till år 2000. Ökningen motsvarar ca 1,1 miljoner ton koldioxidekvivalenter. Andra föreningar som olika FC-föreningar i gas och vätskefas och svavelhexafluorid kan också bli ersättningsämnen inom vissa områden där ozonnedbrytande ämnen i dag används. Gemensamt för dessa ämnen är att de har en mycket lång uppehållstid i atmosfären. Dessa ämnen kan därför få oönskade effekter på både hälsa och miljö. Utan en reglering uppskattas användningen öka med motsvarande ca 200 000 ton koldioxidekvivalenter. Med de nuvarande utsläppen av dessa mycket långlivade ämnen kommer fluorhalterna i jonosfären att öka flerfaldigt med i dag okända effekter som följd. Regeringen anser att dessa ämnen inte bör användas annat än i begränsad skala innan deras miljöeffekter mer i detalj har studerats.Regeringen anser att det är nödvändigt - med hänsyn till skyddet av ozonskiktet - att byta ut CFC- och HCFC-föreningar mot HFC-föreningar i de fall då inga andra ersättningskemikalier är möjliga att använda. Med hänsyn till ämnenas bidrag till växthuseffekten bör dock användningen av HFC-föreningar huvudsakligen begränsas till användning i slutna system och då främst inom kyl- och värmesektorn och under en begränsad övergångsperiod. De mycket långlivade FC-föreningarna och SF6 behövs inte som substitut för att snabbt avveckla ozonnedbrytande ämnen och stor restriktivitet bör också gälla för deras användning inom andra områden. Som ersättning för halon som brandskyddsmedel bör en viss begränsad användning kunna godtas av såväl HFC-föreningar som för blandningar med SF6 under en övergångsperiod. Motsvarande regler bör gälla för vissa andra, särskilt kvalificerade, försvarsspecifika objekt inom Försvarsmakten. Regeringen avser att utarbeta en särskild förordning för att reglera sådan användning.. Övriga förslag är redan föremål för fördjupad utredning inom Naturvårdsverket. Verket kommer att i samråd med berörda branscher utforma de nödvändiga begränsningarna. Naturvårdsverket har i uppdrag att regelbundet redovisa sitt arbete på detta område. En första redovisning skall ske senast den 1 september 1995. Liksom beträffande de ozonnedbrytande ämnena kan regeringen meddela de föreskrifter som behövs med stöd av lagen (1985:426) om kemiska produkter. FC-föreningar bildas vid produktion av aluminium. Utsläppen av FC-föreningar från den svenska aluminiumindustrin har inte uppmätts. Vid en av processlinjerna i aluminiumverket i Sundsvall används s.k. Söderbergelektroder, vilket har visats sig vara den teknik som bidrar mest till bildningen av FC-föreningar. Genom en övergång till s.k. förbakade elektroder kan utsläppen minska avsevärt. Kostnaden för denna åtgärd kan vara betydande och måste sättas i relation till industrins kostnader i övrigt vad gäller begränsning av koldioxidutsläpp. De närmare övervägandena i frågan om vad som är tekniskt möjligt och ekonomiskt rimligt för att nedbringa utsläppen kommer att ske då ärendet prövas enligt miljöskyddslagen. Regeringen bedömer det möjligt att, med här angivna åtgärder, nå målsättningen att utsläppen av dessa gaser år 2000 kan begränsas till att motsvara 2 % av Sveriges koldioxidutsläpp år 1990, räknat som koldioxidekvivalenter.