Regeringskansliets rättsdatabaser

Bilaga 7 till kompletteringspropositionen 1995 Finansdepartementet (Sjunde huvudtiteln) 1 Den kommunala ekonomin m.m. 1.1 Inledning Kommuner och landsting intar en central ställning i det svenska samhället. Sedan länge har de som lever på en ort eller i en bygd tagit ansvar för att själva forma gemensamma verksamheter som social omsorg, utbildning, hälsovård och samhällsbyggnad. Den kommunala självstyrelsen har en central roll i den svenska folkstyrelsen. Kommuner och landsting svarar i dag för en rad väsentliga samhällsange- lägenheter. Kommunernas och landstingens verksamhet har därmed en mycket stor betydelse för att skapa likvärdiga levnadsvillkor för alla. En hög kvalitet i barnomsorg och utbildning ger alla barn en bra start i livet; konsekvenserna av en otrygg uppväxt och dåliga ubildningsmöjligheter är mycket svåra att avhjälpa i efterhand. Den offentligt finansierade verksamheten är också viktig för kvinnornas frigörelse och självständiga ställning. En god social infrastruktur är en förut- sättning för att kvinnor och män skall ha möjligheter att förena förvärvsarbete och föräldraskap. Den kommunala verksamhetens utveckling under de senaste decennierna har bl.a. inneburit att det har skapats viktiga arbeten inom vård, omsorg och utbildning; områden som traditionellt domineras av kvinnor. Antalet arbetstillfällen för kvinnor har därmed ökat, inte minst i de mer glest befolkade delarna av vårt land. I likhet med andra delar av välfärdssamhället byggdes kommunernas och landstingens verksamhet ut kraftigt under sextio- och sjuttiotalen. Utbyggnaden fortsatte under åttiotalet, om än i långsammare takt. År 1994 motsvarade den kommunala sektorns utgifter ca 25 procent av BNP. Det genomsnittliga skatteuttaget till kommuner och landsting uppgick till ca 30 procent och till de kyrkliga kommunerna till ytterligare ca en procent. Av det totala skatteuttaget om ca 50 procent av BNP utgör kommunalskatten ca 17 procentenheter. Mot bakgrund av att sektorn förfogar över en betydande andel av offentliga sektorns resurser, och på grund av de ekonomiska problem som nu råder, föreslår regeringen i föreliggande proposition ett antal förändringar för att förbättra förutsättningarna för att dessa resurser används på ett mer effektivt sätt: - ett nytt bidrags- och utjämningssystem för kommuner och landsting, - en översyn av reglerna för den kommunala verksamheten i syfte att minska detaljregleringen och, - ökade krav på en god ekonomisk hushållning i kommuner och landsting. Riksdag och regering har ett övergripande ansvar för att medborgarna i största möjliga utsträckning har likvärdiga möjligheter till omsorg, vård och utbildning oavsett bostadsort. För att uppnå detta behöver skillnaderna i ekonomiska förutsättningar mellan kommunerna respektive mellan landstingen jämnas ut. Kommuner och landsting har sedan att själva utforma verksamheten så att den på bästa sätt tillgodoser medborgarnas behov och önskemål och de nationella mål som riksdagen har formulerat för olika verksamheter. Det medborgerliga inflytandet blir allt viktigare i ett läge där kraven på ett effektivt utnyttjande av de kommunala resurserna ökar. Med denna utgångspunkt finns det inte utrymme för en statlig detaljreglering av den kommunala verksamheten. Den kommunala beskattningsrätten är en viktig grund för den kommunala självstyrelsen. Beskattningsrätten måste emellertid användas på ett ansvarsfullt sätt. Skillnaderna i skattesats bör spegla skillnader i service, ambitionsnivå och effektivitet. Den kommunala verksamheten är starkt beroende av en stabil samhällsekonomi. En god tillväxt och en hög sysselsättning innebär att utvecklingen av den kommunala skattebasen tryggas. Höga räntor och hög inflation ökar trycket på de kommunala kostnaderna. Kommuner och landsting har nu gått igenom några år som präglats av lågkonjunktur och en svag utveckling av skatteinkomsterna. Samtidigt har en omläggning skett av statsbidragssystemet och systemet för utbetalning av kommunalskattemedel. Under åren 1993 och 1994 har omläggningen av utbetalnings- systemet inneburit att avräkningarna från det gamla systemet betalats ut parallellt med det nya. Detta har underlättat den ekonomiska situationen något under dessa år. Ett kommunalt skattestopp har gällt under åren 1991-1993. Sammantaget har förändringarna i bidrags- och utbetalningssystemen, tillsammans med lågkonjunkturen, inneburit snabba svängningar i planeringsförutsättningarna. Kommuner och landsting har emellertid klarat situationen genom att visa prov på snabb anpassningsförmåga och kraft att öka effektiviteten i verksamheten. Detta har varit möjligt inte minst på grund av övergången från specialdestinerade till generella, utjämnande statsbidrag samt lättnader i den statliga regleringen av verksamhetens inriktning och organisation. Dessa förändringar har varit viktiga för att ge kommuner och landsting förutsättningar att klara de ekonomiska problemen. Andra faktorer har verkat i motsatt riktning; inte minst den ökning av socialbidragskostnaderna som följt i lågkonjunkturens spår. Regeringen lämnar samtidigt med denna proposition en särskild skrivelse till riksdagen, med en samlad redovisning av den kommunala verksamhetens utveckling de senaste åren. Den nationella statistiken ger inte underlag för påståenden om att det har skett stora, generella försämringar i den kommunala verksamheten, även om skillnaderna i standard mellan kommuner respektive landsting tenderar att öka. Produktionsnivån i kärnverksamheterna synes emellertid i grunden ha kunnat bibehållas trots de senaste årens besvärliga ekonomiska situation. Det saknas dock underlag för att uttala sig om kvalitetsutvecklingen. Det finns mycket stora skillnader mellan olika kommuner respektive landsting både när det gäller servicenivån i verksamheten och när det gäller den nuvarande ekonomiska situationen. Flertalet kommuner och landsting har en tämligen stabil ekonomi, medan vissa har en betydligt sämre situation. Orsakerna till dessa skillnader varierar. Det kan t.ex. finnas orsaker både i de nuvarande bidrags- systemen, i de strukturella förhållandena och i hur den enskilda kommunen eller det enskilda landstinget har skött sin ekonomi. Vissa kommuner och landsting har under de senaste åren haft svårt att anpassa sin verksamhet till sina ekonomiska ramar. Exempel finns på att man i sådana lägen väljer att underbalansera sin budget och t.o.m. lånefinansierar kostnader för driften av verksamheter. Det finns också exempel på kommuner som har ingått borgensförbindelser av stor omfattning och därvid underskattat följderna för den egna ekonomin. En utveckling som den nu beskrivna kan inte fortsätta eftersom den kan undergräva den kommunala självstyrelsen. Mot den här bakgrunden anser regeringen att det är angeläget att skyndsamt göra en översyn av kommunallagens ekonomikapitel. Förslag om krav på balanserade kommunala budgetar kommer att utarbetas. Vidare är avsikten att införa en lagregel om att lån enbart får upptas för investeringar. Regeringen avser också att utarbeta förslag om en särskild lagstiftning för att hantera problem som uppstår i kommuner och landsting som inte kan fullgöra sina betalningsförpliktelser. Kommuner och landsting står inför fortsatt stora utmaningar till följd av att också de närmaste åren kommer att präglas av stramhet i den offentliga ekonomin. Den ekonomiska politiken syftar till att öka tillväxten. Det stora underskottet i statens budget som uppkommit under de senaste tre åren har medfört ett behov av kraftfulla åtgärder för att stabilisera statsfinanserna och begränsa den offentliga skuldsättningen. Som ett viktigt led i den fortsatta saneringen av den offentliga ekonomin kommer regeringen att föreslå ett tak för de offentliga utgifternas utveckling, vilket avses ge möjlighet till en bättre utgiftskontroll och underlätta prioriteringen mellan olika offentliga åtaganden. Riksdag och regering har det övergripande ansvaret för avvägningar mellan konsumtion och investeringar, mellan privat och offentlig konsumtion samt för det totala skatteuttagets nivå. Riksdagen anger därför utrymmet för den skattefinansierade kommunala verksamheten. Det är regeringens fortsatta ambition att inom ramen för de offentliga utgifterna så långt möjligt prioritera den kommunala sektorns kärnverksamheter. Under den tid som den statliga budgetsaneringen pågår tas i stort sett hela det samhällsekonomiska utrymmet för skattehöjningar i anspråk för detta ändamål. Kommunala skattehöjningar skulle innebära ett hot mot möjligheterna att komma till rätta med Sveriges ekonomiska situation, och skärpa kraven på utgiftsminskningar i statsbudgeten. Även på längre sikt är utrymmet för ökningar av det sammanlagda skatteuttaget ytterligt begränsat. Mot den nu givna bakgrunden presenterar regeringen i föreliggande proposition vissa förslag rörande den kommunala ekonomin m.m. Utgångspunkten för regeringens förslag är som nämnts att kommunsektorn, inom de utgiftsramar som riksdagen lägger fast, skall ges bästa möjliga förutsättningar att klara de för välfärden viktiga kärnverksamheterna. För att åstadkomma långsiktighet, stabilitet och en mer rättvis fördelning av kommunsektorns resurser föreslår regeringen en reformering av systemet för statsbidrag och utjämning av skatteinkomster och strukturella kost- nadsskillnader. Ett väl fungerande bidrags- och utjämningssystem är enligt regeringens mening av stor betydelse för att skapa goda förutsättningar för kommuner och landsting att klara den svåra ekonomiska prövning som hela det svenska samhället står inför. Det system som regeringen föreslår behöver följas upp och utvecklas, men utgör ändå en god grund för det fortsatta arbetet. I nuvarande ekonomiska situation måste alla möjligheter tas tillvara att göra den kommunala verksamheten mer effektiv. Regeringen aviserar därför en översyn av den statliga regleringen av kommunala verksamheter i syfte att utmönstra onödigt betungande och kostnadshöjande bestämmelser. 1.2 Den kommunala sektorns ekonomiska utrymme 1.2.1 Utgångspunkter för en samhällsekonomisk bedömning Kommunsektorn har genom sin omfattning stor betydelse för samhällsekonomins utveckling, bl.a. för skattenivån och sysselsättningen. Sektorns del av de sammanlagda skatteinkomsterna utgörs dels av kommunalskatten, dels av stats- bidragen till kommuner och landsting. Summan av dessa båda delar av de kommunala inkomsterna motsvarade år 1994 ca 22 % av BNP. Andelen sysselsatta i kommunal verksamhet uppgår till drygt en fjärdedel av den totala sysselsättningen. Staten har ett övergripande ansvar för att den offentliga verksamheten i vid mening utvecklas på ett sätt som är förenligt med kravet på samhällsekonomisk balans. Kommunsektorns omfattning och betydelse medför att staten har ett behov av att kunna påverka sektorns utveckling. Bedömningen av kommunsektorn bör ske genom en avvägning mellan totala samhällsekonomiska förutsättningar och aktuella behov av kommunal verksamhet samt förenas med respekt för den kommunala själv- styrelsen. De möjligheter som staten har att styra kommunsektorn är främst genom nivån på statsbidragen och genom lagstiftning som reglerar den kommunala verksamheten. Dessutom kan staten ange riktlinjer för kommunsektorns skattefinansierade utrymme, dvs. skatteinkomster och statsbidrag, samt bedöma vilken utgiftsutveck- ling som är förenlig med samhällsekonomisk balans. Ett av de största problemen i den svenska ekonomin är en ökande statlig skuldsättning, som riskerar att underminera de offentliga finanserna och motverka en ekonomisk återhämtning. För att sanera de offentliga finanserna har regeringen föreslagit omfattande budgetförstärkningar. Hittills föreslagna utgiftsminskningar har främst riktats mot statliga transfereringssystem och statlig konsumtion. Tidigare i föreliggande proposition har det framhållits att utrymmet för ytterligare skattehöjningar är starkt begränsat och att skatteuttaget inte kan höjas utan negativa återverkningar på samhällsekonomin. Detta medför att ut- vecklingen av de offentliga utgifterna blir avgörande för möjligheterna att förbättra de offentliga finanserna. Utgifterna måste därför utvecklas mycket restriktivt. Det medelsiktiga målet att stabilisera statsskulden uttryckt som andel av BNP och att därefter minska densamma bör bibehållas, men kompletteras med ett mer operativt mål om den offentliga utgiftsutvecklingen. Regeringen har i den reviderade finansplanen meddelat sin avsikt att återkomma med förslag om ett kvantitativt utgiftsmål för de närmaste åren. En målsättning som gäller utvecklingen av de offentliga utgifterna bör även inkludera kommunsektorn. Staten har ansvar för att ange riktlinjer för kommunsektorns skattefinansierade utrymme och därigenom indirekt också sektorns utgiftsutrymme. Regeringen har tidigare uttalat sin avsikt att så långt möjligt värna sådana viktiga verksamheter inom kommuner och landsting som vård, omsorg och utbildning. Detta innebär att den kommunala kärnverksamheten kommer att prioriteras framför övriga delar av den offentliga verksamheten, men ställer likväl höga krav på en stram utgiftsutveckling de närmaste åren. Det starkt begränsade utrymmet för ytterligare skattehöjningar innebär som nämnts att kommunsektorn måste vara mycket återhållsam med att öka skatteuttaget. Inför år 1995 höjdes den genomsnittliga kommunala skattesatsen med 0,45 procentenheter, vilket beräknas ge ökade skatteinkomster med närmare 4 miljarder kronor. Dessa skattehöjningar får anses vara en anpassning för dem som gick in i 1990-talet med obalanser i ekonomin eller som har haft kraftiga utgiftsökningar på grund av lågkonjunkturen. Kommuner, landsting och kyrkokommuner kan emellertid inte framöver avstå från att minska sina utgifter genom att öka skatteuttaget eftersom detta ökar den samlade beskattningen på arbete, vilket i sin tur sänker hushållens köpkraft och därigenom hämmar den ekonomiska utvecklingen. Kommunsektorn är starkt beroende av en god tillväxt och en hög sysselsättning som innebär att utvecklingen av den kommunala skattebasen tryggas. Det skulle därför vara ogynnsamt, inte bara för samhällsekonomin totalt utan även för den samlade kommunsektorn, om den kommunala skattenivån skulle höjas ytterligare. Nivån på de generella statsbidragen till kommuner och landsting kommer att prövas årligen. Bedömningen måste grunda sig på aktuella förutsättningar, både när det gäller samhällsekonomin och behoven av kommunal verksamhet. En långsiktig nivå kan därför inte fastslås. Samtidigt behöver kommuner och landsting ges förutsättningar för att kunna planera sin verksamhet för en längre tidsperiod än ett år. Därför avser regeringen att årligen redovisa en bedömning av de närmaste årens generella statsbidrag utifrån aktuella förutsättningar. Bedömningen sker med utgångspunkt i den ram för de offentliga utgifterna som regeringen avser att föreslå. En offentlig utgiftsstrategi som även omfattar riktlinjer för den kommunala utgiftsutvecklingen bör också följa den i 1994 års kompletteringsproposition fastlagda kommunala finansieringsprincipen. I propositionen och det därpå följande riksdagsbeslutet klargjordes bl.a. att principen endast omfattar statliga beslut om verksamhetsförändringar. Däremot omfattas inte åtgärder som inte tar direkt sikte på, men som ändå får ekonomiska effekter för kommunsektorn. Det gäller t.ex. åtgärder som påverkar det kommunala skatteunderlaget. I stället skall den kommunal-ekonomiska effekten av sådana åtgärder beaktas vid bedömningen av det skattefinansierade utrymmet i samband med fastställandet av statsbidragsramen. Effekterna skall sålunda inte automatiskt föranleda förändringar i statsbidragsnivån. Utifrån vad som nu sagts kan de generella statsbidragen fortsättningsvis sägas ha två huvudsyften, dels att ekonomiskt reglera verksamhetsförändringar till följd av finansieringsprincipen och dels att vara statens instrument för att påverka den kommunala utgiftsutvecklingen. Sammantaget kommer det att ställas stora krav på kommunsektorn de närmaste åren. Kommuner och landsting har under de senaste åren genomfört omfattande neddragningar och har därmed också rationaliserat och effektiviserat sin verksamhet. Att döma av de studier som genomförts av Expertgruppen för studier i offentlig verksamhet (ESO) har den tidigare negativa produktivitetsutvecklingen i den kommunala verksamheten brutits i början av 1990-talet. För att bibehålla en god kvalitet i kärnverksamheterna och samtidigt klara kravet på en restriktiv utgiftsutveckling måste arbetet med att effektivisera verksamheten fortsätta. Regeringen återkommer i ett senare avsnitt med bedömningar och riktlinjer för de närmaste åren. 1 1.2.2 Kommunsektorns ekonomi de senaste åren Inledning I detta avsnitt beskrivs den ekonomiska utvecklingen i kommunsektorn, dvs. kommuner, landsting, kyrkokommuner och kommunalförbund.Redovisningen avser åren 1990 t.o.m. 1993, kompletterat med vissa uppgifter om preliminärt utfall för år 1994. Finansiellt sparande Kommunsektorn har stor omfattning och därmed också stor betydelse i samhällsekonomin. De totala utgifterna i kommunsektorn uppgår till ca en fjärdedel av BNP. Den kommunala konsumtionen uppgår till 19 % av BNP och utgör ca två tredjedelar av den totala offentliga konsumtionen. Efter en följd av år med underskott i det finansiella sparandet har kommunsektorn för åren 1992 och 1993 uppvisat stora överskott. Tabell 1.1 Den kommunala sektorns finansiella sparande åren 1990 - 1994 Miljarder kronor i löpande priser År 1990 1991 1992 1993 19941 Finansiellt sparande-8 -2 16 12 -2 varav: -Kommuner -2 -2 9 4 -2 -Landsting -6 0 6 7 1 -Övriga2 0 -1 0 0 -1 Källor: Statistiska centralbyrån, Finansdepartementet 1 Preliminärt utfall 2 Kyrkokommuner och kommunalförbund Under åren 1988 t.o.m. 1991 hade kommunsektorn ett negativt finansiellt sparande på mellan 2 och 8 miljarder kronor per år. Det kraftigt positiva sparandet för åren 1992 och 1993 kan till största delen förklaras med rationalisering av den kommunala verksamheten, den nedväxling av pris- och löneökningstakten som skedde under dessa år samt tillfälligt ökade skatteinkom- ster på grund av den tvååriga eftersläpningen i det gamla utbetalningssystemet för kommunalskattemedel. År 1993 hade samtliga delsektorer ett positivt finansiellt sparande. Det preliminära utfallet för år 1994 visar emellertid på en minskning totalt sett. Kommunerna beräknas få ett sparandeunderskott medan landstingen visar ett fortsatt positivt sparande. Underskottet i kommunsektorns finansiella sparande år 1994 motsvarar ca 0,5 % av de totala utgifterna. Innebörden av sparandeunderskottet är att omkring 8 % av sektorns investeringar har finansierats med ökad nettoupplåning. Att ett visst sparandeunderskott uppkommer kan förklaras med lågkonjunkturens negativa inverkan på sektorns skatteinkomster och ökade utgifter bl.a. för socialbidrag, främst beroende på den höga arbetslösheten. Resultaträkning Finansiellt sparande är ett likviditetsmått som mäter skillnaden mellan kommunsektorns inkomster och utgifter. Det ekonomiska resultatet enligt sektorns resultaträkning mäter i stället skillnaden mellan intäkter och kostnader. Innebörden av det sistnämnda måttet är att inkomster och utgifter periodiseras till rätt verksamhetsår. Tabell 1.2 Resultaträkning för kommunsektorn åren 1990 - 1993 Miljarder kronor i löpande priser År 1990 1991 1992 1993 Verksamhetens intäkter 119,3 134,4 150,7 107,9 Verksamhetens kostnader -339,8 -365,4 -385,7 -385,8 Verksamhetens nettokostn. -220,5 -231,1 -235,0 -277,9 Skatteintäkter 205,3 229,1 261,6 260,3 Generella statsbidrag 24,1 20,8 11,0 44,8 Finansnetto -3,5 -4,9 -4,9 -2.8 Resultat 2 5,4 14,0 32,7 24,3 Avskrivningar -10,6 -15,0 -13,2 -13,4 Förändring av pensionsskuld1 -12,2 -11,3 Extraordinära poster 1,4 -2,5 -0,2 -1,4 Resultat 3 -3,8 -3,5 7,1 -1,7 varav: -Kommuner -5,5 -Landsting 1,5 -Kyrkokommuner 2,1 -Kommunalförbund 0,1 Källor: Statistiska centralbyrån, Finansdepartementet 1 Särredovisas från år 1992 Skillnaden mellan samtliga kostnader och intäkter framgår av resultat 3, vilket visar årets förändring av eget kapital. Liksom det finansiella sparandet visar resultat 3 en förbättring från år 1990 t.o.m. år 1992. För år 1993 visade det finansiella sparande ett överskott medan resultatet enligt resultaträkningen innebar ett mindre underskott. Förklaringen är att det för år 1993 uppstod en periodiseringseffekt i resultaträkningen på grund av omläggningen av stats- bidragssystemet. Det finns brister i jämförbarheten gällande resultat 3 mellan åren. Anledningen är att allt fler kommuner och landsting successivt har börjat redovisa för- ändringen av pensionsskulden som en kostnad i resultaträkningen. För att jämföra resultatutvecklingen mellan åren kan istället resultat 2 användas. Detta mått uttrycker hur mycket av de löpande intäkterna som kvarstår efter att de löpande kostnaderna har täckts. De resterande medlen kan användas exempelvis till skattefinansiering av investeringar. I nedanstående diagram framgår utvecklingen av resultat 2 som andel av skatteintäkter och generella statsbidrag under åren 1990 t.o.m. 1993. Diagram 1.1 Resultat 2 som andel av skatteintäkter och generella statsbidrag. Källor: Statistiska centralbyrån, Finansdepartementet Kommunsektorn har, som visats tidigare, haft en positiv resultatutveckling från år 1990 t.o.m. år 1992. För år 1993 har resultatet försämrats något jämfört med år 1992 men är fortfarande bättre än de föregående åren. Det försämrade resultatet för år 1993 är hänförligt till kommunerna. Förklaringen är att den periodiseringseffekt som beskrivits tidigare i huvudsak påverkade kommunerna. Utan denna periodiseringseffekt hade 1993 års resultat ungefär motsvarat 1992 års nivå. Landstingen redovisar även år 1993 en resultatförbättring. Enligt Svenska Kommunförbundets beräkningar av det preliminära utfallet för år 1994 kommer kommunernas resultat 2 detta år att i stort sett ligga på samma nivå som år 1993. Landstingens resultat för år 1994 kommer enligt Landstings- förbundets prognos att försämras jämfört med år 1993. Både kommuner och landsting kommer enligt preliminära uppgifter att få ett resultat 2 som motsvarar ca 5 % av skatteintäkter och generella statsbidrag. Kommunsektorn som helhet visar ett relativt gott resultat för år 1993. Det finns dock stora variationer mellan enskilda kommuner och enskilda landsting. Samtliga landsting hade ett positivt resultat 2, medan det däremot var negativt i 20 kommuner. Dessa kommuner måste således finansiera samtliga investeringar och en del av de löpande kostnaderna med lån, försäljning av tillgångar eller minskat rörelsekapital. Samtidigt fanns det kommuner och landsting som visade mycket goda resultat. Exempelvis var det 12 kommuner och 6 landsting som hade ett resultat 2 som översteg 15 % av skatteintäkter och generella statsbidrag. Variationerna i kommunernas och landstingens resultat kan delvis förklaras med olika ambitions- och skattenivåer. Ytterligare en orsak kan vara att det nuvarande utjämningssystemet inte fångar upp relevanta faktorer och samband som kan bidra till att jämna ut ekonomiska förutsättningar. Ekonomisk ställning Den ekonomiska ställningen i kommunsektorn redovisas i nedanstående balansräkning. För att erhålla bättre jämförbarhet mellan åren har pensionsskulden exkluderats. Den redovisade pensionsskulden uppgick år 1993 till 116 miljarder kronor. Tabell 1.3 Balansräkning för kommunsektorn för åren 1990 - 1993 Miljarder kronor i löpande priser År 1990 1991 1992 1993 Tillgångar Omsättningstillgångar 59,1 65,9 78,6 80,7 Anläggningstillgångar 277,3 294,9 306,9 327,7 Summa 336,4 360,9 385,5 408,4 Skulder och eget kapital Kortfristiga skulder 55,6 62,8 65,5 70,4 Långfristiga skulder 59,3 67,2 69,1 74,1 Eget kapital 221,5 230,9 250,9 263,9 Summa 336,4 360,9 385,5 408,4 Källor: Statistiska centralbyrån, Finansdepartementet Kommunsektorns ekonomiska ställning har varit stabil de senaste åren. Ett mått på detta är hur soliditeten har utvecklats mellan åren 1990 och 1993. Detta mått beskriver hur stor del av de totala tillgångarna som har finansierats med eget kapital. I nedanstående diagram redovisas soliditeten exklusive pensionsskulden. 7 Diagram 1.2 Soliditetsutveckling Källor: Statistiska centralbyrån, Finansdepartementet Soliditetsmåttets viktigaste funktion i den kommunala redovisningen är att beskriva den ekonomiska utvecklingen över tiden. Kommunsektorns soliditet, exklusive pensionsskulden, har varit relativt konstant under den redovisade perioden. Sammantaget har minskningen varit en procentenhet mellan åren 1990 och 1993. Landstingens ekonomiska ställning har enligt detta mått förbättrats något, medan kommunerna visar en viss försämring. Sammanfattning Kommunsektorns ekonomiska situation får totalt sett anses vara stabil, även om utfallet för år 1994 beräknas komma att innebära en försämring jämfört med de båda föregående åren. De ekonomiska förutsättningarna under de senaste åren har dock inneburit att sektorn behövt genomföra rationaliseringar och effektivise- ringar av verksamheten. Samtidigt med denna proposition lämnar regeringen en första samlad redovisning av den kommunala verksamheten i en särskild skrivelse till riksdagen. I skrivelsen redovisas utvecklingen inom olika verksamheter utifrån bl.a. nationell statistik och studier som olika sektorsmyndigheter har genomfört. Redovisningen ger inte underlag för påståenden om att det har skett stora, generella försämringar i den kommunala verksamheten, även om skillnaderna i standard mellan kommuner respektive landsting tenderar att öka. Produktionsnivån i kärnverksamheterna synes emellertid i grunden ha kunnat bibehållas trots genomförda utgiftsminskningar. På samma sätt som det finns variationer i fråga om den ekonomiska situationen, förekommer det skillnader i kärnverksamheternas kvalitet och omfattning mellan enskilda kommuner respektive landsting. Det finns därför stor anledning att uppmärksamt följa utvecklingen och vidareutveckla den nationella uppföljningen av kommunsektorn. Regeringen avser att årligen återkomma till riksdagen med en samlad redovisning av utvecklingen inom sektorn. 8 1.2.3 Bedömning av kommunsektorns ekonomi åren 1995 - 2000 Utgångspunkterna för den bedömning av kommunsektorns ekonomiska utveckling som redovisas i det följande är de samma som i den reviderade finansplanen. Beräk- ningarna bygger på de antaganden som görs i den reviderade nationalbudgeten. I nedanstående tabell redovisas den förväntade utvecklingen t.o.m. år 2000 av kommunsektorns finansiella utveckling med utgångspunkt i alternativet med medelhög tillväxt i den reviderade nationalbudgeten. Tabell 1.4 Den kommunala sektorns finanser Miljarder kronor i löpande priser 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Inkomster Skatter 260,4 276,1 284,7 297,5 314,7 332,5 Bidrag från stat och socialför- säkringssektorn 72,5 67,5 65,1 64,4 64,6 65,0 Övriga inkomster 51,3 53,1 54,5 56,1 57,6 59,4 Summa 384,2 396,7 404,3 418,0 436,9 456,9 Utgifter Transfereringar 73,8 72,8 72,1 72,5 73,6 74,9 Konsumtion 290,6 296,3 303,7 312,1 323,6 335,6 Investeringar 22,8 26,9 29,0 30,0 30,6 31,7 Summa 387,2 396,0 404,8 414,6 427,8 442,2 Finansiellt sparande Kommuner -4,3 -3,2 -4,7 -1,6 2,2 5,7 Landsting 2,9 5,7 4,8 5,4 7,3 9,3 Övriga -1,6 -1,8 -0,6 -0,4 -0,4 -0,3 Summa -3,0 0,7 -0,5 3,4 9,1 14,7 1 Kyrkokommuner och kommunalförbund Källa: Finansdepartementet I kalkylerna har antagits att lönerna inom sektorn ökar något långsammare än inom näringslivet under återstoden av perioden. Om löne-ökningarna i stället skulle bli högre än här kalkylerat, innebär detta sannolikt ytterligare sysselsättningsminskningar om den redovisade utvecklingen av det kommunala finansiella sparandet skall kunna realiseras. Kommunsektorns utgifter uppgår år 1995 till 24 % av BNP och väntas sjunka till 21 % under perioden fram t.o.m. år 2000. Den kommunala konsumtionen förväntas samtidigt sjunka från 18 till 16 % av BNP. År 1995 antas konsumtionen minska realt med 1 % i förhållande till år 1994 och fortsätter sedan att minska något för att efter år 1998 vara oförändrad. De kommunala transfereringarna till hushållen, främst socialbidrag, bedöms öka något under perioden i löpande priser, men minska i fasta priser. Utgifterna för socialbidrag har tidigare ökat till följd av dels ökad arbetslöshet, dels ökad flyktingmottagning, men bör minska i takt med att sysselsättningsläget för- bättras. Investeringsutgifterna väntas under perioden öka realt. Inkomsterna för sektorn utgörs till största delen av skattemedel och stats- bidrag. Vid en ökad tillväxt i ekonomin ökar skatteunderlaget och därmed sektorns inkomster. En balanserad tillväxt utan tendens till överhettning eller inflationsstegring är en förutsättning för att den angivna utvecklingen skall kunna realiseras. Lönesumman, vilken utgör den viktigaste komponenten i kommu- nernas skatteunderlag, bedöms öka med ca 5,5 % per år i löpande priser under perioden. Skatteinkomsterna beräknas öka med ca 5 % årligen. Skatteunderlaget kommer bl.a. att påverkas av de allmänna egenavgifterna som successivt ökar t.o.m. år 1998. I dessa kalkyler är ett centralt antagande att den genomsnittliga kommunala utdebiteringen är oförändrad. Statsbidragen justeras med hänsyn till verksamhetsförändringar som skall regleras enligt finans- ieringsprincipen, samt för att kompensera den allmänna löneavgiften som infördes för att finansiera EU-inträdet. I övrigt bedöms statsbidragen även fortsättningsvis utvecklas restriktivt, med hänsyn till den nödvändiga förbättringen av statsfinanserna. De totala kommunala inkomsterna som andel av BNP beräknas minska från 24 % år 1995 till 22 % år 2000. Det finansiella sparandet i kommunsektorn som helhet blir enligt kalkylen negativt åren 1995 och 1997. För år 1996 samt även för år 1998 och framåt beräknas sparandet bli positivt. Kommunerna beräknas ha ett negativt finansiellt sparande under åren 1995-1998, medan landstingens finansiella sparande däremot är positivt under hela perioden. 1.2.4 Riktlinjer för utvecklingen de närmaste åren samt förslag till statsbidrag för år 1996 Regeringens bedömning: Kommunsektorns utgifter bör utvecklas restriktivt under de närmaste åren. Statsbidragens nivå får bedömas med utgångspunkt i det tak för de offentliga utgifterna som regeringen avser att föreslå under år 1996 avseende tiden fr.o.m. år 1997. En utgångspunkt bör vara att statsbidragen högst blir nominellt oförändrade efter år 1996, med undantag av regleringar enligt finansi- eringsprincipen. Regeringens förslag: Statsbidragen till kommuner och landsting för år 1996 föreslås uppgå till totalt 57 188 miljoner kronor. Skälen för regeringens bedömning och förslag: Statsbidragsramen bestäms utifrån en bedömning av vilket skattefinansierat utrymme som kan ställas till kommunsek- torns förfogande. Hänsyn tas också till ekonomiska effekter av verksamhets- och regeländringar som skall kompenseras enligt finansieringsprincipen. Med det skattefinansierade utrymmet avses summan av kommunalskatt och statsbidrag. Kommunsektorn har även andra inkomster, exempelvis avgifter. Bedöm- ningen av det skattefinansierade utrymmet för år 1996 grundas på en målsättning om att den ekonomiska tillväxten bör ske i näringslivet och inte i den offentliga sektorn. Samtidigt måste hänsyn tas till behoven av de kommunalt bedrivna kärnverksamheterna. Som tidigare framhållits är utrymmet för skattehöjningar ytterligt begränsat både på kort och medellång sikt. De ekonomiska obalanser som finns i kommuner och landsting måste därför generellt sett rättas till genom andra åtgärder än skattehöjningar, främst utgiftsminskningar och effektiviseringar. Det nya bidrags- och utjämningssystemet som regeringen föreslår kommer att innebära vissa omfördelningar av skatteinkomster och statsbidrag och kommer därigenom att påverka förutsättningarna för enskilda kommuner och landsting att uppnå ekonomisk balans. Vissa kommuner och landsting, som i dag har ekonomiska problem, kommer med det nya systemet att få förutsättningar att förbättra sin situation, medan andra kommer att ställas inför behov av att minska utgifterna eller att i vissa fall sänka kraven på det ekonomiska resultatet om nivån i utgångsläget är hög i jämförelse med andra kommuner respektive landsting. För ett fåtal kommuner kan det komma att bli mycket svårt att komma till rätta med den nya situationen genom enbart utgiftsnedskärningar. En skattehöjning kan i några enstaka fall därför bli oundviklig. Den statsbidragsnivå som föreslås, kombinerat med oförändrad genomsnittlig skattenivå, ställer höga krav på kommuner och landsting framöver. Det är därför av stor vikt att vidta alla tänkbara åtgärder för att underlätta för kommuner och landsting att öka effektiviteten och göra prioriteringar mellan olika verksamheter. Regeringen kommer därför att söka undanröja kostnadsdrivande regler för kommuner och landsting. Förändringar som påverkar den kommunala ekonomin I det följande redovisas olika förändringar som påverkar den kommunala ekonomin år 1995 och 1996. Verksamhetsförändringar Enligt finansieringsprincipen skall kommuner och landsting inte påföras nya uppgifter utan att de samtidigt får möjlighet att finansiera dessa med annat än höjda skatter. På motsvarande sätt skall de statliga bidragen minskas om staten fattar beslut som innebär att den kommunala verksamheten kan bedrivas billigare. I det följande beskrivs sådana verksamhetsförändringar som beslutats av riksdagen eller föreslagits av regeringen och som påverkar kommunernas kostnader år 1995 och framåt. Den statliga finansieringen av gymnasieskolans reformer inleddes budgetåret 1993/94 (prop.1991/92:100 bil.9, bet. 1991/92:UbU10, rskr. 1991/92:190 och prop. 1992/93:100 bil.8, bet. 1992/93:FiU29, rskr. 1992/93:430). Den slutliga regleringen för reformeringen skall göras år 1996 då ytterligare 150 miljoner kronor skall tillföras kommunerna. Den lägsta garanterade undervisningstiden i gymnasieskolan sänks fr.o.m. den 1 juli 1995, vilket innebär att kommunernas kostnader för undervisning reduceras med 20 miljoner kronor år 1995 och 41 miljoner år 1996 (prop. 1994/95:100 bil.9, bet.1994/95:UbU9, rskr. 1994/95: 225). Ersättningen från hemkommunerna för elever i specialskolan höjs fr.o.m. den 1 juli 1995 (prop. 1993/94:100 bil.9), vilket innebär ökade kostnader för kommunerna med 8 miljoner kronor år 1995 och 17 miljoner kronor år 1996. Fr.o.m. den 1 januari 1996 skall fristående skolor som motsvarar särskolan tilldelas resurser från elevernas hemkommuner (prop.1993/94: 242, bet.1993/94:UbU20, rskr. 1993/94:421). Kostnaderna för kommunerna beräknas öka med 12 miljoner år 1996. Fr.o.m. den 1 januari 1996 kan regeringen förklara en fristående gymnasieskola berättigad till bidrag från elevernas hemkommuner. Ändrad finansiering av riksidrottsgymnasierna inträder fr.o.m. den 1 juli 1996 (prop. 1994/95:100, bil. 9, bet. 1994/95:UbU9, bet. 1994/95: KrU14, rskr. 1994/95:225 och 1994/95:224). Elevernas hemkommuner skall erlägga interkommunal ersättning för utbildningsprogrammet och specialidrottsdelen finansieras ur det statliga verksamhetsstödet till idrotten. Effekten för kommunerna blir positiv och uppgår till 18 miljoner kronor. Ovanstående åtgärder innebär sammantaget att kommunernas kostnader beräknas minska med 12 miljoner kronor år 1995 och öka med 120 miljoner kronor år 1996. Skatteunderlagsförändringar Kommunernas och landstingens inkomster består till största delen av skattein- komster. Skatteunderlaget påverkas bl.a. av ändringar i skattelagstiftningen. I det följande anges vilka förändringar som beslutats av riksdagen eller föreslagits av regeringen t.o.m. föreliggande proposition och som påverkar det kommunala skatteunderlaget fr.o.m. år 1995. En allmän egenavgift till pensionssystemet har beslutats av riksdagen (prop. 1994/95:41, bet. 1994/95:SkU12, rskr. 1994/95:156). Avgiften uppgår till 1 % på lönesumman fr.o.m. den 1 januari 1995. Riksdagen har dessutom beslutat (prop. 1994/94:25, bet. 1994/95- FiU1, rskr. 1994/95:145 och 146) om följande förändringar: - den allmänna egenavgiften i sjukförsäkringen höjs med 2 procentenheter fr.o.m. den 1 januari 1995, samtidigt som avgiften om 1 % för finansiering av kontantförmåner vid arbetslöshet slopas. Netto- effekten blir således en höjning med 1 procentenhet, - höjd gräns för reseavdrag från 4000 kronor till 6000 kronor fr.o.m. den 1 januari 1995, - begränsad uppräkning av basbeloppet, fr.o.m. den 1 januari 1995, vilket har inverkan på pensioner, grundavdrag och särskilt grundavdrag, I regeringens proposition Vissa frågor om personlig assistans och om kostnadsansvar för insatser enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (prop. 1994/95:77, bet. 1994/95:SoU7, rskr. 1994/95: 107) anges att skatteplikt råder för den ersättning som personlig assistent erhåller från funktionshindrad. I årets budgetproposition (prop. 1994/95:100 bil.6) föreslogs sänkt folkpension och höjt pensionstillskott samt enhetliga regler för gifta folkpensionärer fr.o.m. den 1 juli 1995. Vidare föreslås att det särskilda grundavdraget för pensionärer trappas av mot kapitalinkomster fr.o.m. 1997 års taxering. Vid utskottsbehandlingen har i stället för den sistnämnda åtgärden föreslagits att det allmänna grundavdraget sänks från 25 till 24 % av basbeloppet fr.o.m. den 1 januari 1996. Regeringen har i proposition 1994/95:182 Beskattning av fri hälso- och sjukvård samt vissa andra förmåner föreslagit bl a. att förmån av fri icke offentligfinansierad hälso- och sjukvård, tandvård och fria läkemedel skall tas upp som intäkt i inkomstslaget tjänst. Regeringen har den 7 april lämnat en skrivelse till riksdagen med meddelande om kommande förslag om begränsning av avdragsrätten för privata pensionsförsäkringspremier. I föreliggande proposition föreslår regeringen vissa förändringar i arbetslöshetsförsäkringen liksom en sänkning av kompensationsnivån till 75 % i sjuk-, föräldra- och arbetslöshetsförsäkringarna. Sammantaget innebär de åtgärder som nämnts ovan att kommunernas och landstingens skatteinkomster beräknas minska med ca 1,0 miljarder kronor år 1995 och ytterligare 4,0 miljarder kronor år 1996. Övriga förändringar Fr.o.m. den 1 januari 1995 höjs de särskilda löneskatterna med 2 procentenheter som en konsekvens av de höjda allmänna egenavgifterna (prop. 1994/95:25, bet. 1994/95:FiU1, rskr. 1994/95:145 och 146). En del i finansieringen av EU-inträdet består i att en allmän löneavgift på 1,5 % har införts och att de särskilda löneskatterna höjts i motsvarande grad fr.o.m. den 1 januari 1995 (prop. 1994/95:122, bet. 1994/95: SkU16, rskr. 1994/95:149). Sammantaget innebär denna förändring att kommun- sektorns kostnader beräknas öka med ca 2,4 miljarder kronor. Skatteutjämningsbidragen för landsting följer automatiskt skatteunderlagets förändring, eftersom de är knutna till medelskattekraften. Bidragsökningen mellan åren 1994 och 1995 blev 80 miljoner kronor högre än vad som tidigare har beräknats. I avsnitt 1.4 föreslår regeringen att ett nytt system för konkurrenskorrigering avseende kommunernas och landstingens kostnader för ingående mervärdesskatt införs fr.o.m. år 1996. Systemet skall bygga på kommunal självfinansiering. För att reglera denna förändring tillförs kommuner och landsting 19 miljarder kronor som beräknas motsvara statens nuvarande kostnad. I avsnitt 1.3.5. föreslås ett generellt statsbidrag till kommuner och landsting som innebär att nuvarande avdrag från kommuners och landstings skatteinkomster- skall kvittas bort. Avdragen, som tas ut efter antal invånare, uppgår f.n. till totalt 11,7 miljarder kronor, varav 9,0 miljarder kronor för kommuner och 2,7 miljarder kronor för landsting. I avsnitt 1.3.5. föreslås också att två specialdestinerade statsbidrag inom Socialdepartementets område, nämligen del av vissa ersättningar till sjukvårdshuvudmännen samt bidrag till missbrukarvård och ungdomsvård skall upphöra och i stället tillföras det generella statsbidraget till landsting respektive kommuner. Fastställande av statsbidragsnivån för år 1996 Vid fastställandet av statsbidragsnivån för år 1996 görs en sammanvägning och bedömning av alla ovan redovisade förändringar. Enligt vad regeringen tidigare har uttalat och riksdagen har godkänt skall en ekonomisk reglering mot kommunsektorn göras för verksamhetsförändringar och för den allmänna löneavgiften till följd av EU-inträdet. Samma sak gäller förändringarna till följd av ändrat system för återbetalning av mervärdesskatt samt kvittningen av skatteavdragen mot bidraget eftersom dessa ändringar anses vara statsfinansiellt neutrala. I föregående års kompletteringsproposition preciserades tillämpningen av finansieringsprincipen på så sätt att den endast bör omfatta statliga beslut som direkt tar sikte på den kommunala verksamheten. När det gäller åtgärder som inte direkt tar sikte på, men ändå får direkta ekonomiska konsekvenser för kommunsek- torn bör effekterna istället beaktas vid den bedömning som görs av det skattefinansierade utrymmet. Regeringen anser inte att skatteunderlags- förändringar automatiskt bör regleras eftersom det skulle kunna förta effekterna av beslut som fattas i syfte att förbättra statens finanser, vilket bl.a. gäller höjningarna av de avdragsgilla egenavgifterna. Den förstärkning som sådana förändringar innebär behövs i första hand för att minska det statliga budget- underskottet, vilket i ett samhällsekonomiskt perspektiv även kommer att gynna kommunsektorn. I följande tabell redovisas de nya statsbidragen för kommuner och landsting år 1996. 13 Tabell 1.5 Statsbidragsram år 1996 Miljoner kronor Mkr Statsbidrag 1995 45 609 tillkommer: Verksamhetsförändringar m.m. 40 Kompensation för allmän löneavgift och särskild löneskatt (EU)2 435 Nytt mervärdesskattesystem 19 000 Ersättning för sjukresor 1 344 Bidrag till missbrukarvård och ungdomsvård 430 avgår: Ekonomiska regleringar 11 670 Summa 57 188 1.2.5 Reviderad bedömning för år 1995 Regeringens förslag: Vid utbetalning av kommunalskattemedel för andra halvåret 1995 skall kommunalskattemedlen för kommunerna minskas med 851 kronor per invånare i kommunen den 1 november 1994. Vid utbetalning av landstingsskatte- medel för andra halvåret 1995 skall skattemedlen för landstingen minskas med 252 kronor per invånare i landstinget den 1 november 1994. För de landstingsfria kommunerna skall kommunalskattemedlen för andra halvåret 1995 minskas med 1 103 kronor per invånare i kommunen den 1 november 1994. Skälen för regeringens förslag: Som tidigare nämnts skall kommunsektorn kompen- seras för höjningen av den allmänna löneavgiften och de särskilda löneskatterna som infördes den 1 januari 1995 för att finansiera EU-inträdet. Likaledes skall sektorn kompenseras för verksamhetsförändringar avseende år 1995. Verksamhetsförändringarna redovisades i föregående avsnitt. Den allmänna löneavgiften och höjningen av de särskilda löneskatterna motsvarar en kostnad om ca 2 435 miljoner kronor år 1995, som föreslås återföras till kommunsektorn. Regeringen föreslår att en del av dessa medel tas i anspråk för att engångsvis bistå vissa kommuner med stora ekonomiska problem enligt vad som redovisas i avsnitt 1.5.7 och 1.5.8. Det sammanlagda bidraget till berörda kommuner föreslås uppgå till 1 420 miljoner kronor. Resterande del av kompensationen för den höjda allmänna löneavgiften och de särskilda löneskatterna, 1 015 miljoner kronor, bör återföras till kommuner och landsting genom en sänkning av det avdrag från skatteinkomsterna som beslutats för år 1995 och som avser ekonomiska regleringar mellan staten och kommunsektorn. Av beloppet förs 698 miljoner kronor till kommunerna och 317 miljoner kronor till landstingen. Hänsyn har också tagits till de tidigare redovisade verksamhetsförändringarna år 1995 vilka innebär minskade kostnader om 12 miljoner kronor som skall föras från kommunerna till staten, samt ökningen av skatteutjämningsbidragen som nämndes i föregående avsnitt. Regleringen för år 1995 uppgår till 10 747 miljoner kronor, varav 8 269 miljoner kronor avser reglering mot kommuner och 2 478 miljoner kronor reglering mot landsting. Tabell 1.6 Ekonomiska regleringar mellan staten och kommuner och landsting år 1995 Miljoner kronor Mkr Tidigare beslutade regleringar för år 1995 11 670 Verksamhetsförändringar 12 Allmän löneavgift -1 015 Bidragsökning av skatteut- jämningsbidrag till landsting 80 Summa 10 747 1.2.6 Ekonomiska regleringar år 1996 mellan staten och de kyrkliga kommunerna Regeringens förslag: De kyrkliga kommunernas skattemedelsfordran vid ingången av år 1996 skall med avseende på ändringar som har påverkat det kommunala skatteunderlaget m.m. minskas med 3,6 %. Därutöver skall skattemedelsfordran minskas med 4 % som ersättning till staten för administrationen av församlingsskatten. Skälen för regeringens förslag: Regeringen uttalade i den ekonomisk-politiska propositionen (prop. 1994/95:25) att även de kyrkliga kommunerna bör bidra till saneringen av statens finanser. Mot denna bakgrund beslutade riksdagen att de kyrkliga kommunerna fr.o.m. år 1995 skall ersätta staten för administrationen av församlingsskatten. Detta görs genom en reducering av de kyrkliga kommunernas skattemedelsfordran, utöver de ekonomiska regleringar som föranleds av ändringar som påverkat det kommunala skatteunderlaget m.m. Riksdagen beslutade därför att de kyrkliga kommunernas skattemedelsfordran vid ingången av år 1995 skulle minskas med 6,8 % i stället för av riksdagen tidigare beslutade 3,2 %. Denna ytterligare reducering beräknades motsvara 300 miljoner kronor. I årets finansplan gjorde regeringen bedömningen att de kyrkliga kommunerna bör kunna bidra till att ytterligare förstärka statsbudgeten. De årliga förstärkningarna av statsbudgeten med avseende på dessa kommuner borde därför kunna ökas till 500 miljoner kronor. Regeringen anmälde avsikten att återkomma till denna fråga i kompletteringspropositionen. I det följande redovisar regeringen hur en sådan budgetförstärkning i huvudsak kan åstadkommas. Regeringen är medveten om att förslaget kan innebära en ansträngande ekonomisk situation för en del kyrkliga kommuner. För dessa bör möjlighet finnas att i viss utsträckning erhålla extra utjämningsbidrag från Kyrkofonden. Regeringen avser att beakta detta vid fastställelsen av Kyrkofondens budget för år 1996. Skatteunderlagsförändringar m.m. För de kyrkliga kommunerna görs år 1995 ett avdrag från skattemedelsfordran avseende ändringar som påverkat det kommunala skatteunderlaget m.m. Beloppet beräknades i föregående års kompletteringsproposition till 252 miljoner kronor. För dessa kommuner får de ändringar som inkomståret 1994 påverkade skatteunderlaget inte genomslag förrän år 1996, men då med dubbel effekt eftersom både förskott och slutavräkning påverkas. Detta beror på att utbetalningssystemet för kommunalskattemedel till de kyrkliga kommunerna inte har ändrats på motsvarande sätt som för kommuner och landsting. I sammanställningen nedan redovisas tillkommande ändringar som bör föranleda en ekonomisk reglering mellan staten och de kyrkliga kommunerna år 1996. Sammantaget uppgår de tidigare beslutade (252 miljoner kronor) och de nedan redovisade regleringarna (58 miljoner kronor) till 310 miljoner kronor. Detta beräknas motsvara en reducering av de kyrkliga kommunernas skattemedelsfordran vid ingången av år 1996 med 3,6 %. Till detta kommer den nedan föreslagna skatteadministrationsersättningen om 4 %. Till skillnad mot vad som redovisats beträffande kommuner och landsting ingår inte någon kompensation för den fr.o.m. år 1995 införda allmänna löneavgiften samt höjningen av de särskilda löneskatterna med anledning av finansieringen av EU-medlemskapet. Detta är ett led i den ovan nämnda avsedda förstärkningen av statsbudgeten. Den ekonomiska effekten bedöms till 60 miljoner kronor för vardera åren 1995 och 1996. 14 Tabell 1.7 Sammanställning av år 1996 tillkommande ekonomiska regleringar mellan staten och de kyrkliga kommunerna Miljoner kronor Grundavdrag + 289 Karensdag och sänkta ersättningsnivåer- 25 ISURV + 24 Företagsskatt - 168 Tjänsteinkomstbeskattning + 15 Allmän egenavgift - 107 Vårdnadsbidrag + 30 Summa + 58 Skatteadministrationsersättning Som nämnts i det ovanstående har riksdagen beslutat att de kyrkliga kommunerna fr.o.m. år 1995 skall ersätta staten för administrationen av församlingsskatten. Regeringen anser det vara skäligt att denna ersättning framdeles bör utgöra 4 % av de kyrkliga kommunernas skattemedelsfordran. Detta beräknas för år 1996 motsvara drygt 340 miljoner kronor. Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund har i en skrivelse den 16 mars 1995 (dnr Fi95/1808) framfört synpunkter med innebörden att Kyrkofonden ger ett tillfälligt bidrag i syfte att förstärka statsfinanserna i stället för att en skatteadministrationsersättning tas ut. Förbundet anser dessutom att ersättningen inte bygger på korrekta underlag. Motsvarande synpunkter har också under hand framförts från Svenska kyrkans centralstyrelse. 1.3 Ett nytt bidrags- och utjämningssystem för kommuner och landsting 1.3.1 Inledning Stora förändringar genomfördes år 1993 avseende den kommunala ekonomin (prop. 1991/92:150 del II, bet. 1991/92:FiU29, rskr. 1991/92:345, prop. 1992/93:36, bet. 1992/93:FiU2, rskr. 1992/93:119, prop. 1992/93:123, bet. 1992/93:FiU2, rskr. 1992/93:119). Riksdagen har även beslutat om vissa ändringar och kompletteringar i förhållande till besluten år 1992 (prop. 1992/93:150, bil. 6 , bet. 1992/93:FiU29, rskr. 1992/93:430, prop. 1993/94:150 bil. 7, bet. 1993/94:FiU29, rskr. 1993/94:442). Förändringarna år 1993 av den kommunala ekonomin innebar i huvudsak följande: - avskaffande av ett antal specialdestinerade statsbidrag i syfte att minska den statliga detaljstyrningen och tydliggöra att statens styrning av verksam- heten i kommuner och landsting främst skall ske via lagstiftning, - införande av ett generellt statsbidrag i syfte att öka det kommunala ansvaret för verksamhetens utformning och prioritering inom och mellan verksamhetsområden samt att ge staten ett instrument att styra kommunsektorns finansiella utrymme, - omläggning av utbetalningssystemet för kommunalskattemedel i syfte att skapa bättre planeringsförutsättningar och att över tiden få en bättre överensstäm- melse i fråga om nivån på inkomster och utgifter, - införande av finansieringsprincipen. För kommunerna infördes ett nytt utjämningsbidrag med syftet att åstadkomma en långtgående inkomst- och kostnadsutjämning. För landstingen bibehölls i huvudsak samma bidragssystem som gällt tidigare, dvs. skatteutjämningsbidrag och särskilda ersättningar till sjukvårdshuvudmännen. Tanken med statsbidragsomläggningen år 1993 var att den skulle bidra till en utjämning av de ekonomiska förutsättningarna mellan kommuner respektive landsting samt till en förbättring av planeringsförutsättningarna och en ökad stabilitet över tiden. Omläggningen var dock omfattande och har, i kombination med den kraftiga lågkonjunkturen, skapat problem och osäkerhet under de senaste åren. Det är emellertid synnerligen angeläget att förändra bidrags- och ut- jämningssystemet så att det blir långsiktigt stabilt och i övrigt uppfyller viktiga krav för att skapa goda förutsättningar för den kommunala verksamheten. Statsbidragsomläggningen genomfördes år 1993 trots att flera betydande problem var olösta. Några av dessa redovisas i det följande. - den valda metoden för utjämning för strukturellt betingade kostnadsskillnader blev starkt kritiserad. Detta problem löstes tillfälligt genom särskilda övergångsregler för åren 1993 och 1994, - den valda modellen för inkomstutjämning omfattade inte de kommuner som hade den högsta skattekraften, - för landstingen föreslogs endast marginella förändringar, vilket bl.a. skapade problem i samband med huvudmannaskapsförändringar. Mot bakgrund av de nämnda problemen genomfördes under åren 1992-1994 tre särskilda utredningar, nämligen Strukturkostnadsutredningen (SOU 1993:53), utredningen Kommunal inkomstutjämning - alternativa modeller (Ds 1993:68) och Landstingsekonomiska utredningen (SOU 1994:70). Alla tre utredningarna har remissbehandlats. Mot bakgrund av att remissopinionen var mycket splittrad beslutade den dåvarande regeringen i december 1993 att tillsätta en parlamentarisk beredning med uppgift att väga samman de tre utredningsförslagen till ett samlat förslag till nytt bidrags- och utjämningssystem för kommuner och landsting att träda i kraft den 1 januari 1996. Beredningens arbete skulle vara slutfört den 1 november 1994. Samtidigt beslutades att statsbidragen till kommu- ner för år 1995 skulle utgå med samma nominella belopp som för år 1994, vilket i praktiken innebar att utjämningssystemet för kommuner upphörde i och med utgången av år 1994. Regeringsskiftet i oktober 1994 föranledde ingen förändring i beredningens uppdrag. Arbetet avslutades därför med oförändrade direktiv och oförändrad parlamentarisk sammansättning. Beredningens förslag presenterades i november 1994 i betänkandet Utjämning av kostnader och intäkter i kommuner och landsting (SOU 1994:144). Beredningens sammanfattning av förslaget återfinns som bilaga 7.1.2. Förslaget har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna har lagts som bilaga 7.1.1. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Finansdepartementet (dnr Fi95/3888). Regeringen kommer i det följande att föreslå ett nytt bidrags- och utjämningssystem för kommuner och landsting, vilket avses kunna träda i kraft den 1 januari 1996. Förslaget bygger i allt väsentligt på de förslag som beredningen har presenterat. Regeringen föreslår dock vissa ändringar när det gäller kostnadsutjämningen och införandereglerna jämfört med beredningens förslag. 1.3.2 Principiella utgångspunkter för ett nytt bidrags- och utjämningssystem Regeringens bedömning: Huvudsyftet med ett nytt bidrags- och utjämningssystem är att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar mellan kommuner respektive landsting. Detta sker genom en långtgående utjämning av skillnader i beskattningsbara inkomster och för strukturellt betingade kostnadsskillnader. Systemet bör vara överskådligt och möjligt att förklara och analysera i sina beståndsdelar. Det bör vara så flexibelt att det kan anpassas till väsentliga förändringar i den kommunala verksamheten. Bidrags- och utjämningssystemet får en likartad uppbyggnad för såväl kommuner som landsting. Därmed underlättas framtida ändringar av huvudmannaskap. Både inkomst- och kostnadsutjämningen sker genom en omfördelning av skatteinkomster mellan kommuner respektive landsting, och blir därigenom i princip oberoende av statliga tillskott. Statsbidragen till kommuner och landsting används inte för utjämning utan fördelas i huvudsak efter antalet invånare i respektive kommun eller landsting, och kan därmed också fungera som instrument för ekonomiska regleringar mellan staten och kommuner respektive landsting. Införandet av systemet sker på ett sådant sätt att omedelbara omfördelningar av statsbidrag undviks. Beredningens bedömning: Beredningens principiella utgångpunkter överensstämmer i allt väsentligt med regeringens. Remissinstanserna: Många kommuner och landsting och i stort sett alla remissinstanser på central nivå instämmer i beredningens utgångspunkter för ett nytt system och är i stora drag positiva till förslaget. Det finns också ett antal remissinstanser som inte helt delar beredningens syn på utgångspunkterna. Dessa kan indelas i två huvudgrupper. Den ena gruppen, som är störst och som till mycket stor del utgörs av kommuner och landsting i de mindre tätbefolkade länen, ifrågasätter om det är en rimlig ambition att med objektiva mätmetoder försöka skapa likvärdiga förutsättningar för kommuner och landsting och menar att innebörden av detta i stället kan bli att man förlorar i helhetssyn på den kommunala verksamheten. Dessa remissinstanser förespråkar en mer tydlig "politisering" av bidragsgivningen, och att bidragsfördelningen bör ske utifrån enklare kriterier med tydliga inslag av politiska bedömningar. Enligt dessa remissinstanser bör t.ex. regional- och sysselsättningspolitiska aspekter vägas in i betydligt större utsträckning vid bidragsfördelningen. Den andra gruppen, som främst består av kommuner och landsting i tätbefolkade områden, ifrågasätter den mycket långtgående utjämningen, framför allt av inkomster, som beredningen föreslår. Skälen för regeringens bedömning: Valet av system för statsbidrag och utjämning bygger på en avvägning mellan olika krav. En sådan avvägning gäller å ena sidan önskemålet om kommunalt självbestämmande och mångfald och å andra sidan statens möjlighet till styrning av den kommunala verksamheten. Den kommunala självstyrelsen har stärkts i och med övergången från specialdes- tinerade till generella, utjämnande statsbidrag i kombination med den avreglering av kommunal verksamhet som skett de senaste åren. Kommuner och landsting har därigenom fått kraftigt förbättrade möjligheter att på ett effektivt sätt bedriva verksamheten utifrån sina egna förutsättningar. Regeringen anser därför att principen om generella bidrag ("påsen") i huvudsak måste ligga fast. Detta förutsätter också en utveckling och förbättring av statens målstyrning, uppföljning och utvärdering av olika verksamheter. En strategisk fråga när det gäller statsbidrag och utjämning är vilka utgångspunkter som skall ligga till grund för den fördelningsmodell som föreslås. Det finns två principiellt skilda synsätt - dels ett som innebär att fördelningen styrs utifrån mer politiska mål och uttalade ambitioner att styra den kommunala verksamhetens utveckling i viss riktning och dels ett synsätt som innebär att man söker ge alla kommuner och landsting likvärdiga förutsättningar att ge service till sina medborgare. Det senare synsättet förutsätter att man har bra metoder och objektiva grunder för fördelningen utifrån målet likvärdiga förutsättningar. Det nuvarande systemet för kommuner kan sägas vara en blandning av två bidragssystem. Det ena, som gällde före år 1993, innehöll starka inslag av det förstnämnda synsättet. Det andra, som infördes i begränsad omfattning år 1993, syftade mot en inriktning enligt det andra synsättet. Det finns enligt regeringens uppfattning starka indikationer på att den bidragsfördelning som nu gäller inom kommunsektorn, och som är en produkt av detta blandade system, inte motsvarar de krav som i dag ställs på den kommunala verksamheten. Bidragsför- delningens betydelse har självfallet ökat i och med de senaste årens svaga utveckling av de reala resurserna i kommunsektorn. Det finns stora skillnader i ekonomisk situation mellan enskilda kommuner respektive enskilda landsting. Dessa kan i och för sig bero både på skillnader i ekonomisk hushållning och på skillnader i ekonomiska förutsättningar som är mer eller mindre påverkbara. Som exempel kan nämnas storstadsområdena, där många kommuner idag har stora problem och kostnader kopplade till i det kortare tidsperspektivet delvis opåverkbara faktorer som social segregation, arbets- löshet och en stor andel invandrare i befolkningen. Dessa kommuner har samtidigt en vikande skattekraftsutveckling. Det finns exempel på andra kommuner och landsting som inte har motsvarande problem och vilka har en mycket gynnsam ekonomisk situation, med möjligheter att hålla en god service och samtidigt konsolidera sig. Sådana skillnader som nu nämnts fångas inte i tillräcklig grad upp av det nuvarande bidragssystemet, vilket riskerar att öka klyftorna mellan olika delar av landet. Ett bidrags- och utjämningssystem som inte bygger på ett objektivt underlag som avser att fånga strukturella skillnader utan i stället förutsätter en löpande politisk bedömning av fördelningen skulle riskera att bli instabilt och skapa stora spänningar. Enligt regeringens mening bör systemet i stället byggas med sikte på målet att alla kommuner och landsting ges samma ekonomiska möjligheter att erbjuda sina medborgare en god service. Mot bakgrund av vad som nu sagts bör det nya bidrags- och utjämningssystemet så långt möjligt skapa likvärdiga förutsättningar för kommuner och landsting att bedriva de verksamheter som utgör en viktig del av välfärdens kärna. Det innebär att alla kommuner respektive landsting efter utjämningen skall kunna tillhandahålla sina medborgare en verksamhet av genomsnittlig omfattning och kvalitet oavsett skattekraft och struktur i övrigt. Om kommunen eller landstinget avviker från genomsnittet när det gäller service- eller avgiftsnivå, effektivitet eller ekonomiskt resultat får det ta sig uttryck i en annan skattesats än den genomsnittliga. En viktig komponent i det föreslagna systemet är en ännu mer långtgående utjämning av skatteinkomster än i det system som infördes år 1993. Regeringen anser att alla kommuner och landsting måste inordnas i utjämningen. År 1994 var det tre kommuner som inte omfattades av den statliga inkomstutjämningen till följd av att deras skattekraft översteg den garanterade skattekraften i utjämningssystemet. Av samma skäl är det fyra landsting och landstingsfria kommuner som inte omfattas av skatteutjämningssystemet för landsting år 1995. Med det förslag som regeringen presenterar i det följande får alla kommuner respektive landsting efter utjämningen en lika stor beskattningsbar inkomst räknat per invånare, och en sådan utjämning får betraktas som mycket långt- gående. En annan mycket viktig komponent i utjämningssystemet är utjämningen för strukturellt betingade kostnadsskillnader. För vissa typer av kommuner har kostnadsutjämningen en ännu större ekonomisk betydelse än inkomstutjämningen. Regeringen vill framhålla att utformningen av kostnadsutjämningen innefattar ett antal svåra avvägningsproblem, både när det gäller vilken typ av strukturella förhållanden som skall vägas in i systemet och hur dessa skall mätas. Det är också kostnadsutjämningen som i första hand har varit föremålet för den offentliga debatten under de senaste åren. Kostnadsutjämningen har bl.a. en mycket stor betydelse för resursfördelningen mellan olika delar av landet och mellan olika typer av kommuner och landsting. Kostnadsutjämningens utformning måste också harmoniera med inkomstutjämningen. Den måste bl.a. kompensera för kostnader för sådana verksamheter som skapar förutsättningar för den höga skattekraft som skall finansiera inkomstutjämningen. Ett exempel är barnomsorgen, där sambandet är mycket tydligt. En väl utbyggd barnomsorg möjliggör för föräldrar att förvärvsarbeta, och bidrar därigenom till att öka skattekraften i en kommun. Ett av skälen till den stundtals mycket intensiva debatt som förts är att det nu föreslagna systemet har ett delvis annorlunda syfte än vad som gällde för det statsbidragssystem som fanns före år 1993. Bl.a fanns starka regionalpolitiska inslag i det dåvarande skatteutjämningssystemet. För vissa av de specialdestinerade bidragen fanns starka stimulansinslag för utbyggnad av verksamheten. Eftersom huvudsyftet med det nya systemet är att ge kommuner och landsting likvärdiga ekonomiska förutsättningar har de regionalpolitiska och stimulerande inslagen tonats ned i det förslag som beredningen har presenterat jämfört med det tidigare systemet. Detta är också ett av skälen till att beredningens förslag skulle ha inneburit en mycket kraftig omfördelning av bidragen på sikt. Regeringen anser inte att denna omfördelning är helt försvarbar med tanke på den kritik som vid remissbehandlingen har riktats mot vissa delar i utjämningssystemet och föreslår därför att de regionalpolitiska inslagen förstärks i förhållande till beredningens förslag och att införandetiden förlängs. Regeringen vill samtidigt framhålla att det system som nu föreslås inte kan betraktas som definitivt i sin detaljutformning. Det har riktats en hel del kritik särskilt mot förslaget till kostnadsutjämning. Regeringen anser att det finns delar i kostnadsutjämningen som måste bli föremål för ytterligare analys och förbättringar. Enligt regeringens mening måste kostnadsutjämningen också bli föremål för en löpande uppföljning, utvärdering och utveckling, bl.a. i förhållande till utvecklingen av den kommunala verksamheten. Detta arbete bör bedrivas i en sådan takt att det är möjligt att genomföra förändringar redan efter två år. Systemet bör vara både enkelt och rättvist. Det finns en inneboende konflikt mellan dessa båda mål eftersom rättvisa i betydelsen likvärdiga förutsättningar kräver att systemet beaktar så många faktorer att det förmår fånga den komplexa verkligheten. Systemet bör därför vara överskådligt i sina huvuddrag och samtidigt klart och tydligt om än detaljrikt i sina beståndsdelar. Det skall vara möjligt att förklara och analysera systemet i dess beståndsdelar. Systemet måste också vara så pass flexibelt att det medger en anpassning till de mer betydande förändringar som sker i olika kommunala verksamheter och till för- ändringar i ansvarsfördelningen mellan staten och kommunsektorn. Det innebär att delar av systemet skall kunna förändras utan att helheten faller samman. Den principiella uppbyggnaden av systemet bör vara likartad för kommuner respektive landsting. I de nuvarande systemen är utjämningen olika konstruerad för de olika kollektiven, vilket ger upphov till problem främst vid huvudmannaskapsförändringar. Det är angeläget att sådana förändringar i framtiden inte försvåras av rent systemtekniska skillnader. Förslaget i det följande innebär därför en likartad uppbyggnad av såväl inkomst- som kostnadsutjämning för kommuner respektive landsting. De landstingsfria kommunerna hanteras i systemet både som kommuner och landsting dvs. ingår i båda delsystemen. Regeringen anser att en mycket viktig aspekt på utjämningssystemet är att det måste vara långsiktigt hållbart och oberoende av nivån på de statliga bidragen. Den konstruktion på utjämningsbidraget för kommuner som infördes år 1993 innebar en risk för urholkning av systemet, med påföljden att allt fler kommuner hamnar utanför. Med det förslag till utjämningssystem som nu presenteras blir systemet långsiktigt hållbart genom att utjämningen i huvudsak sker i form av en omfördelning av skatteinkomster mellan kommuner respektive landsting. Regeringen föreslår i det följande att det statliga bidraget i huvudsak fördelas utifrån antalet invånare, eftersom utjämningen av ekonomiska förutsättningar sker genom en omfördelning av skatteinkomster. Bidragsnivån kan därigenom varieras, främst för att klara ekonomiska regleringar mellan staten och kommunsektorn utan att det får negativa omfördelningseffekter. Det är angeläget att ge kommuner och landsting så goda planeringsför- utsättningar som möjligt. Regeringen anser därför att omedelbara och drastiska förändringar av bidragsfördelningen måste undvikas när det föreslagna bidrags- och utjämningssystemet införs. I de följande avsnitten redovisas regeringens förslag till inkomst- och kostnadsutjämning samt översiktliga beräkningar av utfallet av dessa förslag. Preliminära beräkningar av det sammantagna utfallet för enskilda kommuner och landsting av regeringens förslag till bidrags- och utjämningssystem redovisas i en särskild rapport Förslag till nytt bidrags- och utjämningssystem för kommuner och landsting enligt regeringens proposition 1994/95:150 - preliminära utfallsberäkningar (Ds 1995:22). 15 1.3.3 Utjämning av skatteinkomster mellan kommuner respektive landsting Regeringens förslag: Inkomstutjämningen utformas som två delsystem, ett för kommuner och ett för landsting. Inkomstutjämningen sker genom att kommuner och landsting med en beskattningsbar inkomst per invånare som överstiger genomsnittet för landet får ett avdrag från skatteinkomsterna medan de med en beskattningsbar inkomst per invånare som understiger genomsnittet för landet får ett tillägg till skatteinkomsterna. Beräkning av tillägg och avdrag sker enligt följande. Antalet invånare i kommunen eller landstinget multipliceras med den uppräknade medelskattekraften för landet, vilket ger kommunens eller landstingets garanterade skatteunderlag. Det garanterade skatteunderlaget minskas därefter med kommunens eller landstingets uppräknade skatteunderlag. Skillnaden multipliceras med en skatte- sats, varvid erhålls tillägget till eller avdraget från skatteinkomsterna. Vid beräkningen av tillägg och avdrag tillämpas genomsnittliga länsvisa skattesatser för kommuner respektive landsting. Dessa beräknas med utgångspunkt i den för landet genomsnittliga skattesatsen för respektive kollektiv, minskad eller ökad med skillnaden mellan den i länet fastställda och den för landet genomsnittliga skatteväxling som har gjorts för äldreomsorg, omsorger om pyskiskt utvecklingsstörda och särskola. Vid beräkning av de skattesatser som skall tillämpas i systemet reduceras de för landet genomsnittliga skattesatserna med fem procent. De skattesatser som skall tillämpas i systemet åren 1996-1998 fastställs i december 1995 med utgångspunkt i de genomsnittliga skattesatserna för kommuner respektive landsting för år 1995 och med hänsyn tagen till de skatteväxlingar som beslutats för år 1996. För åren 1997 och 1998 beaktas eventuella ytterligare beslut om skatteväxlingar, varvid de i systemet tillämpade skattesatserna för kommunerna respektive landstinget i länet ändras på motsvarande sätt som skatteväxlingen. Beredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Huvuddelen av remissinstanserna tillstyrker den principiella utformningen av inkomstutjämningen, vissa dock med reservationen att detta förutsätter att även kostnadsutjämningen genomförs i enlighet med beredningens förslag. Ett fåtal remissinstanser avvisar förslaget till inkomstutjämning, bl.a. med motiveringen att det innebär en inskränkning i kommunernas beskattningsrätt och självstyrelse. Av de remissinstanser som kommenterat valet av skattesats i inkomstutjämningen tillstyrker majoriteten att reglerade skattesatser tillämpas. Några remissinstanser anser i stället att den egna skattesatsen skall tillämpas. Flertalet remissinstanser som lämnat synpunkter på valet av kompensationsgrad anser att denna bör sättas högre jämfört med förslaget. Andra remissinstanser anser i stället att en lägre kompensationsgrad än den föreslagna skall tillämpas. De sistnämnda remissinstanserna återfinns framför allt i Stockholms län. Skälen för regeringens förslag Långtgående och inomkommunalt finansierad inkomstutjämning Det finns stora skillnader i kommunalt beskattningsbara inkomster per invånare framför allt mellan kommuner, men även mellan landsting. Det finns även stora skillnader i skattesatser. En långtgående inkomstutjämning är därför av grundläggande betydelse för att ge kommuner och landsting likvärdiga ekonomiska förutsättningar att bedriva sin verksamhet. Regeringen anser att en inomkommunal inkomstutjämning baserad på den genomsnittliga beskattningsbara inkomsten bäst uppfyller de krav som bör ställas på ett inkomstutjämningssystem. En inomkommunal utjämning innebär att systemet i huvudsak finansieras genom en omfördelning av skatteinkomster mellan kommuner respektive mellan landsting. Alla kommuner och landsting garanteras ett skatteunderlag per invånare som motsvarar genomsnittet för riket. Systemet kräver i princip inga statliga tillskott. Därmed kan statsbidragen användas för att klara ekonomiska regleringar mellan staten och kommunsektorn utan att utjämningen påverkas. De kommuner och landsting som har en beskattningsbar inkomst per invånare som ligger över den genomsnittliga nivån får ett avdrag från skatteinkomsterna. På motsvarande sätt får de kommuner och landsting som har en beskattningsbar inkomst per invånare som är lägre än genomsnittet ett tillägg till skatteinkomsterna. Beräkningen av tillägg och avdrag sker enligt följande. Antalet invånare i kommunen eller landstinget multipliceras med den uppräknade medelskattekraften för riket, vilket ger kommunens eller landstingets garanterade skatteunderlag. Det garanterade skatteunderlaget minskas därefter med kommunens eller landstingets eget uppräknade skatteunderlag. Skillnaden multipliceras med en skattesats, varvid erhålls ett tillägg till eller avdrag från skatteinkomsten. De beskattningsbara inkomsterna per invånare kommer efter denna utjämning att vara lika stora i alla kommuner respektive landsting. Frågan om vilka skattesatser som ska tillämpas vid beräkning av tilläggen och avdragen tas upp i avsnittet om reglerade skattesatser. Eftersom utjämningen sker genom en omfördelning av skatteunderlag blir systemet långsiktigt stabilt. Det skatteunderlag som ligger till grund för beräkning av avdragen från skatteinkomsterna motsvaras fullt ut av det skatteunderlag som ligger till grund för beräkning av tilläggen. Såväl tillägg som avdrag anpassar sig därmed automatiskt till utvecklingen av det kommunala skatteunderlaget. Det innebär också att alla kommuner och landsting får del av den allmänna utvecklingen av skatteunderlaget. Från vissa remissinstanser har framförts principiella invändningar mot den långtgående inkomstutjämningen, med motiveringen att den står i motsättning till den kommunala beskattningsrätten. Enligt regeringens bedömning är emellertid en långtgående inkomstutjämning helt avgörande i ett system som skall åstadkomma likvärdiga ekonomiska förutsättningar. Inkomstutjämningen bör utformas som två separata delsystem; ett för kommuner och ett för landsting. Den koppling som finns mellan systemen är att den för kommuner och landsting sammanlagda skattesatsen som tillämpas för respektive län är maximerad till den genomsnittliga skattesatsen för kommuner och landsting i riket som helhet. Sammanlagt omfördelas i inkomstutjämningen 7,1 miljarder kronor mellan kommunerna och 3,3 miljarder kronor mellan landstingen. Incitament och tillväxt Målet att ge alla kommuner och landsting likvärdiga ekonomiska förutsättningar kan endast uppnås om inkomstutjämningen är långtgående. De förhållandevis få remissinstanser som helt har avvisat beredningens förslag till inkomstutjämning har fokuserat en del av kritiken på de marginaleffekter som en långtgående inkomstutjämning ger för vissa kommuner med en låg skattesats. Huvudargumentet är att dessa kommuner i princip får en inkomstminskning om de ökar sina be- skattningsbara inkomster mer än riket i genomsnitt. Beredningen har låtit göra en expertstudie, som också bifogats beredningens förslag och som har syftat till att belysa utjämningssystemets betydelse för de kommunala incitamenten (Utjäm- ning och kommunala incitament, Lars Söderström. SOU 1994:144, bilaga 8). Studien kan inte sägas ge stöd för den nu redovisade kritiken mot en långtgående inkomstutjämning. Som svar på den framförda kritiken mot inkomstutjämningen vill regeringen framhålla att en långtgående inkomstutjämning, kompletterad med kostnadsutjäm- ning, är en grundläggande förutsättning för att alla kommuner och landsting skall få likvärdiga möjligheter att erbjuda en god standard inom vård, omsorg och skola. En kommuns relativa skattekraft styrs av ett antal olika faktorer som är mer eller mindre påverkbara för kommunen. Många kommuner har relativt små möjligheter att nämnvärt påverka skattekraften genom att föra en viss politik. Dessutom är det långtifrån bara effekterna på skattekraftsutvecklingen som påverkar kommunernas ambitioner att föra en aktiv politik som kan öka tillväxt och sysselsättning. De negativa marginaleffekterna av en långtgående inkomstutjämning kan emellertid minskas beroende på hur utjämningen utformas. Detta behandlas i det följande avsnittet. Reglerade skattesatser samt kompensations- respektive utjämningsgrad Vid beräkning av tillägg och avdrag i inkomstutjämningssystemet bör reglerade, dvs. centralt fastställda, skattesatser tillämpas. Reglerade skattesatser är opåverkbara för den enskilda kommunen eller landstinget och fastställs utifrån de för kommunerna respektive landstingen genomsnittliga skattesatserna. Vissa remissinstanser har framfört att man bör tillämpa den egna skattesatsen i inkomstutjämningen. Detta skulle emellertid innebära att en enskild kommun eller ett enskilt landsting genom ett eget beslut om höjd skattesats kunde tillförskansa sig en större andel av det gemensamma ekonomiska utrymme som står till förfogande för kommuner respektive landsting. Systemet skulle därmed ge kommuner och landsting, med en skattekraft under genomsnittet, direkta incitament att höja skatten. På motsvarande sätt skulle kommuner och landsting, med en skattekraft över genomsnittet, kunna sänka skattesatsen i syfte att minska sitt avdrag. Dessa effekter anser regeringen vara helt oacceptabla, och föreslår därför att reglerade skattesatser tillämpas i systemet. Till följd av skillnaderna mellan de faktiska skattesatserna och de genomsnittliga som tillämpas i inkomstutjämningen uppstår emellertid vissa negativa marginaleffekter. Kommuner och landsting som har en egen skattesats som är högre än den genomsnittliga kan sägas få ett "för litet" tillskott om de har en skattekraft under genomsnittet, eller ett "för lågt" avdrag om de har en skattekraft över genomsnittet. För de kommuner och landsting som har en egen skattesats som är lägre än den som tillämpas i inkomstutjämningen blir effekten den motsatta. För dessa innebär en ökning av den egna skattekraften att skatteinkomsterna, efter tillägg eller avdrag, minskar. Regeringen föreslår att sådana effekter minimeras dels genom att de genomsnittliga skattesatserna reduceras något - vilket här uttrycks som att kompensationsgraden sänks - och dels genom att de genomsnittliga skattesatserna differentieras mellan olika län med hänsyn till gjorda skatteväxlingar. Med kompensationsgrad avses hur stor del av skillnaden mellan den egna skattekraften och den garanterade skattekraften som skall ligga till grund för tillägg eller avdrag. Alternativt kan kompensationsgraden anges som den andel av den genomsnittliga skattesatsen som ska multipliceras med underlaget för tillägg eller avdrag. Det är viktig att skilja mellan å ena sidan kompensationsgrad och å andra sidan utjämningsgrad eller utjämningseffekt. Den senare avser den samlade effekten av utjämningen på en kommuns eller ett landstings sammantagna skatteinkomster efter tillägg eller avdrag i inkomstutjämningen, och kan uttryckas som hur stora inkomster en kommun eller ett landsting har efter utjämning i förhållande till om man hade haft en egen skattekraft motsvarande genomsnittet för riket. Med en kompensationsgrad som understiger 100 procent reduceras marginalef- fekterna enligt följande tabell. Tabell 1.8 Antalet kommuner respektive landsting vars skattesatser år 1994 skulle understiga den genomsnittliga skattesatsen i landet för respektive kollektiv vid olika skattekraft och kompensationsgrad Kompensationsgrad Med skattekraft < 100 % > 100 % 100 % kommuner 44 29 landsting 12 2 80 % kommuner 0 2 landsting 0 2 95 % kommuner 11 18 landsting 1 0 Regeringen föreslår att kompensationsgraden sätts till 95 procent för såväl kommuner som landsting. En kompensationsgrad på 95 procent ger för flertalet kommuner en utjämningsgrad eller utjämningseffekt på mellan 98 och 101 procent, vilket måste betraktas som mycket långtgående. Vid kompensationsgraden 95 procent kommer antalet kommuner och landsting som drabbas av marginaleffekterna att reduceras kraftigt, jämfört med om kompensa- tionsgraden sätts till 100 procent. Det är dock först vid en ännu lägre kompensationsgrad som dessa marginaleffekter elimineras helt. Att ytterligare sänka kompensationsgraden kommer emellertid i konflikt med kravet på en långtgående utjämning. En avvägning har därför gjorts mellan å ena sidan de negativa effekterna av en hög kompensationsgrad, och å andra sidan kravet på en långtgående inkomstutjämning. Kompensationsgraden på 95 procent åstadkoms genom att de genomsnittliga skattesatserna för kommuner respektive landsting reduceras med fem procent. Länsvis differentierade skattesatser De för landet genomsnittliga skattesatserna för kommuner respektive landsting bör differentieras mellan olika län. Orsaken är främst att skattesatserna för såväl kommuner som landsting skiljer sig kraftigt mellan länen beroende på stora skillnader i växlade skattesatser till följd av överföringen av huvudmannaskapet inom äldreomsorgen, omsorgerna om psykiskt utvecklingsstörda och särskolan från landstingen till kommunerna. Vid ingången av år 1996, då det nya utjämnings- systemet skall träda i kraft, beräknas alla huvudmannaskapsförändringar inom dessa verksamhetsområden vara fullt genomförda i samtliga län. Inkomstutjäm- ningen kan därmed baseras på en länsvis fördelning av genomsnittliga skattesatser som i huvudsak speglar den faktiska ansvarsfördelningen mellan kommuner och landsting i varje län. En samordning mellan delsystemen för inkomstutjämning för kommuner respektive landsting bör ske på så sätt att den sammanlagda genomsnittliga skattesats som skall tillämpas för ett län inte får avvika från den som gäller för landet. Den länsvisa skattesatsen för kommuner respektive landsting erhålls genom att den för riket genomsnittliga skattesatsen för respektive kollektiv, efter reduktion med fem procent, minskas eller ökas med skillnaden mellan den i länet fastställda och den för landet genomsnittliga skatteväxlingen för äldreomsorg, omsorg om psykiskt utvecklingsstörda och särskola. Ett exempel på beräkning av länsvisa skattesater i två län, Stockholms län och Uppsala län, ges i tabell 1.8. Beräkningarna har gjorts utifrån år 1995 gällande skattesatser. Den genomsnittliga skattesatsen uppgår för kommunerna år 1995 till 19,22 %, och för landstingen till 11,11 %. Efter reduktionen med fem procent uppgår de till 18,26 % respektive 10,55 %. För de tre kommuner som inte ingår i ett landsting har en schablonmässig uppdelning gjorts av skattesatsen i kommunalskatt och lands- tingskatt. Tabell 1.9 Beräkning av länsvisa skattesatser (1995 års nivå) Län Genomsnittlig Avvikelse Länsvis skattesats mot genom- skattesats reducerad med snittlig 5 procent skatteväxling Stockholms län - kommuner 18,26 +0,15 18,41 - landsting 10,55 -0,15 10,40 Uppsala län - kommuner 18,26 -0,71 17,55 - landsting 10,55 +0,71 11,26 Den genomsnittliga skatteväxlingen i landet för verksamheterna äldreomsorg, omsorg om psykiskt utvecklingsstörda och särskola uppgår år 1995 till 2,91 %. Motsvarande skatteväxling är 3,06 % i Stockholms län och 2,20 % i Uppsala län. De länsvisa skattesatser som skall tillämpas för åren 1996-1998 bör fastställas med utgångspunkt i de genomsnittliga skattesatserna för kommuner respektive landsting för år 1995, reducerade med fem procent. Hänsyn bör också tas till de skatteväxlingar som beslutas avseende år 1996 när det gäller skattesatsens fördelning inom respektive län. Skatteväxlingar En skatteväxling i ett län innebär en överflyttning av skatteinkomster mellan kommunerna och landstinget i länet. Skatteväxlingen påverkar också de för landet genomsnittliga skattesatserna för kommunerna respektive landstingen. Innebörden för inkomstutjämningen av en skatteväxling, för ett län som växlar från landsting till kommuner, är följande. Landstingets tillägg eller avdrag kommer, efter växlingen, att beräknas utifrån en länsvis skattesats som är lägre än tidigare motsvarande skattesats. Kommunens tillägg eller avdrag kommer, efter växlingen, att beräknas utifrån en länsvis skattesats som är i motsvarande grad högre. De i systemet tillämpade länsvisa skattesatserna bör revideras årligen med hänsyn till beslutade nya skatteväxlingar. Därvid bör hänsyn enbart tas till den ändrade fördelningen inom länet, inte till förändringar av de genomsnittliga skattesatserna för landet som helhet. Huvuddelen av de skatteväxlingar som har gjorts för att reglera förändringarna av huvudmannaskapet inom äldreomsorgen, omsorgerna om psykiskt utvecklingsstörda och särskolan har grundats på förutsättningar som givits de utjämningssystem som gällt för åren 1992-1994, och som skiljer sig från det nu föreslagna. Det kan därför i vissa län finnas ett behov av en översyn av tidigare gjorda skatteväx- lingar med hänsyn till att dessa fastställts på grundval av ett annat skatte- underlag än det som kommer att gälla med den föreslagna inkomstutjämningen. Under- respektive överskott i systemet Uttryckt i termer av beskattningsbara inkomster kommer en omfördelning med riksgenomsnittet som utgångspunkt att gå jämnt upp för kommuner respektive landsting. Summorna av tillskjutna respektive fråndragna beskattningsbara inkomster blir lika stora. Summorna av de beräknade tilläggen och avdragen från skatteinkomsterna kommer emellertid inte alltid att bli lika stora. Tilläggen för respektive sektor kan komma att överstiga eller understiga avdragen till följd av avvikelser mellan den genomsnittliga skattesatsen och de länsvisa skattesatser som tillämpas i inkomstutjämningen för kommuner respektive landsting. Det innebär att ett underskott kan uppstå i inkomstutjämningen för den ena sektorn, medan ett överskott kan uppstå för den andra. Tillsammans tar emellertid under- och överskotten ut varandra. De över- respektive underskott som inledningsvis uppstår i inkomstutjämningen bör regleras genom motsvarande justering av kommunernas respektive landstingens statsbidrag så att den sammantagna ekonomiska ramen för respektive kollektiv är densamma efter införandet av det nya systemet som före. Bidragsjusteringen bör ske genom att kommunernas respektive landstingens generella statsbidrag ökas eller minskas med motsvarande belopp. Förändringar av över- respektive underskott kommer framdeles att kunna uppstå i respektive system till följd av skatteväxlingar. Dessa förändringar kommer dock att ta ut varandra och enbart slå igenom när det gäller fördelningen av skatteinkomster mellan kommun- och landstingskollektiven. Några ytterligare justeringar av statsbidragen blir därför inte nödvändiga av denna anledning. 16 Preliminärt utfall av den föreslagna inkomstutjämningen I följande tabell redovisas ett preliminärt utfall av den föreslagna inkomstutjämningen för år 1995 för kommuner respektive landsting. Tabell 1.10 Inkomstutjämning mellan kommuner respektive landsting. Tillägg och avdrag länsvis i 1995 års nivå Kronor per invånare, exkl. införanderegler Län Kommuner Landsting Stockholm -3 227 -1 823 Uppsala 373 239 Södermanland 548 335 Östergötland 965 522 Jönköping 1 326 876 Kronoberg 1 539 911 Kalmar 1 922 1 146 Gotland 3 279 1 894 Blekinge 1 054 701 Kristianstad 1 710 1 081 Malmöhus 516 309 Halland 1 323 694 Göteborgs och Bohus län -248 -152 Älvsborg 965 563 Skaraborg 1 830 1 091 Värmland 955 540 Örebro 566 302 Västmanland -62 -36 Kopparberg 939 464 Gävleborg 612 324 Västernorrland 38 22 Jämtland 1 509 920 Västerbotten 954 573 Norrbotten -350 -189 17 1.3.4 Utjämning för strukturellt betingade kostnadsskillnader mellan kommuner respektive landsting Regeringens förslag: En utjämning för strukturellt betingade kostnadsskillnader mellan kommuner respektive landsting sker genom tillägg till och avdrag från skatteinkomsterna. De kommuner och landsting som har relativt sett ogynnsamma strukturella förhållanden får ett tillägg, medan de som har en relativt sett gynnsam struktur får ett avdrag. En kommuns eller ett landstings tillägg eller avdrag i kostnadsutjämningen utgörs av skillnaden mellan en för kommunen eller landstinget beräknad, invånarbaserad strukturkostnadsersättning och en för landet genomsnittlig, invånarbaserad strukturkostnadsersättning, multiplicerad med antalet invånare i kommunen eller landstinget den 1 november året före utjämningsåret. Om kommunens eller landstingets beräknade strukturkostnadsersättning överstiger den genomsnittliga för landet får kommunen eller landstinget ett tillägg och om den understiger den genomsnittliga strukturkostnadsersättningen får kommunen eller landstinget ett avdrag. En kommuns eller ett landstings strukturkostnadsersättning beräknas som summan av en standardkostnadsersättning för vardera av följande verksamheter och icke verksamhetsanknutna kostnader: För kommuner: Barnomsorg, äldreomsorg, individ- och familjeomsorg, grundskola, gymnasieskola, gator och vägar, vatten och avlopp, administration m.m., resor och räddningstjänst, näringslivs- och sysselsättningsfrämjande åtgärder, byggkostnader, uppvärmningskostnader, befolkningsminskning, svagt befolkningsunderlag och kallortstillägg. För landsting: Hälso- och sjukvård, högskoleutbildning och kallortstillägg. Delat huvudmannaskap: Kollektivtrafik. För kostnader som inte är verksamhetsanknutna beräknas standard- kostnadsersättningen i form av ett tillägg. De kommuner eller landsting som inte får sådant tillägg skall i stället få ett avdrag som beräknas i kronor per invånare i kommunen eller landstinget. Beredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Regeringen föreslår dock vissa justeringar i förhållande till beredningens förslag vad gäller beräkning av kompensation för befolkningsminskning, arbetslöshet och hälso- och sjukvård. Remissinstanserna: Majoriteten av de remissinstanser som har kommenterat valet av metod för kostnadsutjämning tillstyrker beredningens förslag att den s.k. standardkostnadsmetoden skall tillämpas. Många remissinstanser avstyrker dock denna metod, bl.a. med motiveringen att helhetssynen på den kommunala verksamheten går förlorad. En annan ofta förekommande motivering är att metoden med den föreslagna tillämpningen innebär alltför stora omfördelningseffekter. Många remissinstanser har kommenterat valet av vilka verksamheter som skall omfattas av kostnadsutjämningen. Vissa remissinstanser anser att ytterligare verksamheter bör ingå i kostnadsutjämningen medan andra remissinstanser anser att verksamheter av mindre betydelse kostnads- mässigt inte bör ingå. Bl.a. kommuner och landsting i de södra delarna av landet anser inte att regionalpolitiska eller arbetsmarknadspolitiska hänsyn skall tas inom ramen för kostnadsutjämningen. Andra remissinstanser, framför allt kommuner och landsting i de norra delarna av landet, redovisar en motsatt uppfattning. När det gäller valet av faktorer i respektive verksamhet som omfattas av kostnadsutjämningen har remissinstanserna främst kommenterat verksamheterna barnomsorg, individ- och familjeomsorg samt hälso- och sjukvård. Remissinstansernas synpunkter kommenteras närmare under respektive avsnitt. Skälen för regeringens förslag Utgångspunkter för en kostnadsutjämning mellan kommuner respektive landsting Skillnaderna i redovisade kostnader mellan kommuner respektive landsting kan vara stora för samma verksamhet. En del av kostnadsskillnaderna kan sannolikt hänföras till skillnader i servicenivå, grad av avgiftsfinansiering och effektivitet. En stor del av kostnadsskillnaderna beror dock på skillnader i fråga om behov och strukturella förhållanden, vilket i hög utsträckning är sådant som kommunen eller landstinget inte kan påverka. Det är de senare skillnaderna som ett system för kostnadsutjämning bör ta sikte på, i syfte att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar. De remissinstanser som är kritiska till beredningens förslag till kostnadsutjämning anför olika orsaker. En är att man inte delar synen på att målet skall vara att uppnå likvärdiga ekonomiska förutsättningar, utan att systemet i stället skall bygga på en politiskt fastställd fördelning. En annan är att man inte anser att det är möjligt att mäta vad som ger likvärdiga förutsättningar utan att helhetssynen på den kommunala verksamheten går förlorad. Utgångspunkterna för en utjämning för strukturellt betingade kostnadsskillnader mellan kommuner respektive landsting bör enligt regeringens mening vara: - att alla kommuner respektive landsting efter kostnads- och in- komst- utjämning har likvärdiga förutsättningar att bedriva verksam- heter ("samma standard till samma pris"), - att kostnadsutjämningen inte skall kompensera för skillnader i servicenivå, kvalitet, avgiftssättning och effektivitet, - att kostnadsutjämningen skall baseras på mätbara och för kommu- ner och landsting opåverkbara faktorer som mäter strukturella skillnader. Regeringen föreslår att en utjämning för strukturellt betingade kost- nadsskillnader mellan kommuner respektive landsting sker genom tillägg till och avdrag från skatteinkomsterna. De kommuner och landsting som har relativt sett ogynnsamma strukturella förhållanden får ett tillägg, medan de som har en relativt sett gynnsam struktur får ett avdrag. Kostnadsutjämningen mellan kommuner respektive landsting utformas som två delsystem, som binds samman för verksamheter med delat huvudmannaskap. Totalt ska tilläggen och avdragen i kostnadsutjämningen ta ut varandra. Systemet kräver därmed i princip inget tillskott av statliga medel. För att härleda strukturella kostnadsskillnader finns i princip två metoder, som båda går ut på att med hjälp av statistiska analysmetoder försöka förklara i vilken utsträckning strukturella faktorer påverkar faktiskt observerade kostnadsskillnader. Skillnaden mellan de båda metoderna är att i den ena metoden utgår analysen från kommunernas totala kostnader uttryckt i kronor per invånare (totalkostnadsmetoden) medan analysen i den andra metoden sker utifrån kostnadsskillnader för en verksamhet i taget (standardkostnadsmetoden). Det har visat sig vara förenat med stora svårigheter att försöka förklara observerade skillnader i de totala kostnaderna med hjälp av ett fåtal faktorer som skall spegla direkta eller indirekta orsakssamband, eftersom den kommunala verksamheten är alltför komplex. Det är ofta helt olika faktorer som styr kostnaderna i de olika verksamheterna. Standardkostnadsmetoden är därför bättre lämpad att använda i ett system för utjämning av kommunala kostnadsskillnader. Ett annat skäl att välja standardkostnadsmetoden är att den möjliggör en mer korrekt ekonomisk reglering vid huvudmannaskapsförändringar mellan kommuner och landsting eller vid ändrad ansvarsfördelning mellan staten och kommunsektorn. Kostnadsutjämningen bör innefatta både obligatoriska och vissa frivilliga verksamheter. Beredningen har föreslagit en utvidgning av antalet verksamheter i förhållande till vad som föreslogs av Strukturkostnadsutredningen, och har därmed tillgodosett många remissinstansers i ett tidigare skede framförda synpunkter i denna fråga. Fortfarande anser dock vissa remissinstanser att systemet i högre grad borde kompensera frivilliga verksamheter. Regeringen anser emellertid att den avvägning som beredningen har gjort i huvudsak är riktig. Många remissinstanser har haft synpunkter på de faktorer som läggs till grund för kostnadsutjämningen inom olika verksamheter. Många har t.ex. haft synpunkter på de faktorer som används inom barnomsorg, hälso- och sjukvård, näringsliv och sysselsättning och svagt befolkningsunderlag. Regeringen anser att en del av den kritik som framförts är berättigad, men att faktorerna i vissa fall har valts därför att bättre alternativ saknas för närvarande. Vissa faktorer är mer av "bedömningskaraktär" än andra, men har stor betydelse för att fånga upp vissa typer av strukturella skillnader. Det är också viktigt, inte minst för att öka modellens långsiktiga stabilitet, att den innehåller vissa faktorer med en regionalpolitisk inriktning. Regeringen har bedömt att vissa justeringar bör göras i det förslag till kostnadsutjämning som beredningen har presenterat, men har inte haft möjlighet att nu ta fram underlag för att göra mer omfattande justeringar. Modellen för kostnadsutjämning får ändå anses så pass genomarbetad att den kan införas fr.o.m. år 1996. Det är emellertid viktigt att det sätts igång ett arbete med att förbättra modellen, vilket regeringen återkommer till i avsnitt 1.3.7. Förslaget i det följande bör ses mot denna bakgrund. Regeringen föreslår att en kommuns eller ett landstings kostnadsutjäm- ningstillägg eller avdrag utgörs av skillnaden mellan en för kommunen eller landstinget beräknad, invånarbaserad strukturkostnadsersättning och en för landet genomsnittlig, invånarbaserad strukturkostnadsersättning, multiplicerad med antalet invånare i kommunen eller landstinget den 1 november året före utjämningsåret. Om kommunens eller landstingets beräknade strukturkostnadsersättning överstiger den genomsnittliga för landet får kommunen eller landstinget ett tillägg och om den understiger den genomsnittliga standardkostnadsersättningen får kommunen eller landstinget ett avdrag. Totalt sett skall tilläggen och avdragen ta ut varandra för respektive kollektiv. Av beräkningstekniska skäl kan emellertid uppstå ett över- eller underskott, vilket bör regleras genom motsvarande justering av de generella bidragen. En kommuns eller ett landstings strukturkostnadsersättning beräknas som summan av en standardkostnadsersättning för vardera av de verksamheter och icke verksamhetsanknutna kostnader som redovisas i det följande. Sammanlagt omfördelas i kostnadsutjämningen ca 4,8 miljarder kronor mellan kommunerna och ca 5,0 miljarder kronor mellan landstingen. Dessa belopp anger hur mycket som netto fördelas om i kostnadsutjämningen. Omfördelningen inom enskilda verksamheter kan vara nästan lika stor, men när alla delar vägs samman tar omfördelningarna delvis ut varann. 18 Faktorer i kostnadsutjämningen Regeringens bedömning: Följande verksamheter och faktorer ligger till grund för kostnadsutjämningen för kommuner respektive landsting. Verksamhet/kostnad Faktorer Kommuner Barnomsorg Åldersstruktur, föräldrarnas förvärvsfrekvens, skattekraft och befolkningstäthet Äldreomsorg Åldersstruktur, könsfördelning, yrkesbakgrund, samboendeförhållanden- och glesbygd Grundskola Åldersstruktur, glesbygd och hemspråk m.m. Gymnasieskola Åldersstruktur, inackordering och programval Individ- och Ensamstående kvinnor med barn upp till familjeomsorg 15 år, flyttande över för- samlingsgräns, finska och utom- nordiska medborgare, bebyggelsetäthet Vatten och avlopp Gleshet i bebyggelsen, geologiska förhållanden Gator och vägar Trafik- och klimatberoende slitage Näringslivs- och Arbetslöshet sysselsättnings- främjande åtgärder Byggkostnader Index baserat på faktiska kostnader Uppvärmnings- Index baserat på faktiska kostnader kostnader Administration, resor Folkmängd, antal inv per km2 och räddningstjänst och tätortsgrad Befolknings- Befolkningsminskningen under de minskning senaste 10 åren Svagt befolknings- Befolkning inom 3 respektive 9 underlag mils radie Kallortstillägg Beräknade merkostnader 19 Verksamhet/kostnad Faktorer Landsting Hälso- och sjukvård Åldersstruktur, medellivslängd, ensamboende, glesbygd och tillägg till landsting med < 200 000invånare Högskoleutbildning Inskrivna studenter Kallortstillägg Beräknade merkostnader Verksamheter med delat huvudmannaskap Kollektivtrafik Bebyggelsetäthet, en arbetsplatslokalisering, gleshet och skärgård Skälen för regeringens bedömning Barnomsorg Tillägg/avdrag för barnomsorg föreslås beräknas dels efter andelen barn i åldersgrupperna 1-2, 3-6 respektive 7-9 år och dels efter indikatorer på behovet av barnomsorg. Som indikatorer används föräldrarnas förvärvsfrekvens, kommunens skattekraft och ett befolkningstäthetsindex. Det är av stor vikt att en långtgående inkomstutjämning kombineras med en långtgående kostnadsutjämning i barnomsorgen, eftersom denna verksamhet har stor betydelse för förvärvsfrekvensen och därmed skatteinkomsternas storlek. Som grund för modellen ligger antalet barn i de olika åldersgrupperna. Det är det faktiska behovet av, dvs. efterfrågan på, barnomsorg som bör ligga till grund för kostnadsutjämningen. Som indikator på behovet används föräldrarnas förvärvsfrekvens, kommunens skattekraft och ett befolkningstäthetsindex. Hittills genomförda studier indikerar att barnens vistelsetid i barnomsorg bäst mäts med dessa variabler. Faktorerna täthet och skattekraft har kritiserats av många remissinstanser. Av de faktorer som för närvarande är möjliga att använda är det emellertid dessa som bäst speglar vistelsetider m.m. I arbetet med att utveckla kostnadsutjäm- ningen bör en strävan vara att finna andra faktorer. Den genomsnittliga kostnaden för barnomsorg uppgick år 1993 till 3 542 kronor per invånare. Med den föreslagna kostnadsutjämningen uppgår det största tillägget till 2 035 kronor per invånare och det största avdraget till 1 537 kronor per invånare. Totalt omfördelas ca 2,4 miljarder kronor. 20 Äldreomsorg Tillägg/avdrag för äldreomsorg föreslås beräknas utifrån andelen män och kvinnor i åldersgrupperna 65-74, 75-84 respektive 85 år och äldre, samt deras fördelning på ensam/samboende och yrkesbakgrund. Dessutom föreslås att hänsyn tas till att glesbygd medför dyrare hemtjänst och större behov av institutionsboende. Den kritik som framfördes vid remissbehandlingen av Strukturkost- nadsutredningens förslag gällde i huvudsak att underlaget för den föreslagna modellen inte ansågs vara representativt för landet. Detta har beaktats i det fortsatta arbetet i beredningen. För att bredda det underlag som visar sambandet mellan vårdbehov och vårdkonsumtion har inom ramen för beredningens arbete genomförts en fältstudie i elva kommuner, geografiskt spridda och representerande olika kommuntyper. Modellen har därmed givits en fastare grund och bör därför ligga till grund för utjämningen av kostnader för äldreomsorgen. Den genomsnittliga kostnaden för äldre- och handikappomsorg uppgick år 1993 till 5 254 kronor per invånare. Med den föreslagna kostnadsutjämningen uppgår det största tillägget till 4 576 kronor per invånare och det största avdraget till 3 490 kronor per invånare. Totalt omfördelas ca 4,6 miljarder kronor. Grundskolan Tillägg/avdrag för grundskolan föreslås beräknas utifrån andelen barn i åldern 7-15 år i befolkningen, andelen utomnordiska och finska medborgare i åldersgruppen 7-15 år samt kommunens bebyggelsestruktur. Den viktigaste faktorn när det gäller att förklara kostnadsskillnader för grundskolan är andelen barn i skolåldern 7-15 år. Andelen utomnordiska och finska medborgare speglar behovet av undervisning i hemspråk och svenska som andraspråk. Kommuner med gles bebyggelsestruktur har ett behov av fler skolor och mer omfattande skolskjutsverksamhet. Merkostnaderna för detta beräknas i en modell, som simulerar en skolorganisation och beräknar merkostnader efter antalet elever per skola, resväg till skolan etc. Modellen överenstämmer relativt väl med verkliga kostnader för skolor i glesbygd. Jämförelsevis få remissinstanser har kommenterat den föreslagna kostnadsutjämningen för grundskolan. Skolverket tillstyrker förslaget till beräkning av strukturella skillnader i kommunernas kostnader för grundskolan mot bakgrund av egna analyser och studier. Bl.a. Skolverket anser även att grund- läggande vuxenutbildning bör ingå i kostnadsutjämningen. Den genomsnittliga kostnaden för grundskolan uppgick år 1993 till 4 925 kronor per invånare. Den föreslagna kostnadsutjämningen innebär att det största tillägget blir 2 415 kronor per invånare och det största avdraget 1 883 kronor per invånare. Totalt omfördelas ca 2,6 miljarder kronor. Gymnasieskolan Tillägg/avdrag för gymnasieskolan föreslås beräknas utifrån andelen ungdomar i åldern 16-18 år, andelen elever med inackorderingstillägg och en programvalsfaktor. Även inom gymnasieskolan förklarar åldersfaktorn, i det här fallet andelen ungdomar i åldern 16-18 år, till stor del kostnadsskillnaderna mellan kommunerna. Det finns även stora kostnadsskillnader mellan de olika programmen inom gymnasieskolan. För att kunna ta hänsyn till variationer i elevernas programval i olika kommuner har en programvalsfaktor beräknats med hjälp av genom- snittspriset för de olika programmen i gymnasieskolan. Små kommuner och kommuner med stora avstånd och gles bebyggelse kan inte alltid anordna gymnasieutbildning så att eleverna kan bo hemma. Eleverna från dessa kommuner får därför ett inackorderingstillägg. Även om eleverna kan bo hemma, kan de ha långa resvägar. För detta utgår resekostnadstillägg. Dessa ersättningar betalas ut av hemortskommunen. Skolverket har inte något att erinra mot valet av faktorer, men delar beredningens uppfattning att en modifiering av programvalsfaktorn bör ske innan systemet träder i kraft år 1996. Andra remissinstanser har bl.a. framfört att en social strukturvariabel bör ingå i kostnadsutjämningen för såväl grundskolan som för gymnasieskolan. Den genomsnittliga kostnaden för gymnasieskolan uppgick år 1993 till 1 713 kronor per invånare. Med den föreslagna kostnadsutjämningen uppgår det största tillägget till 889 kronor per invånare och det största avdraget till 718 kronor per invånare. Totalt omfördelas ca 1 miljard kronor. Individ- och familjeomsorg Tillägg/avdrag för individ- och familjeomsorg föreslås beräknas utifrån indikatorer som samvarierar med kostnaderna. De variabler som bäst samvarierar med kostnaderna för individ- och familjeomsorg är andelen finska medborgare, andelen utomnordiska medborgare, andelen ensamstående kvinnor med barn i åldern 0-15 år, andelen personer i åldrarna 18-39 år flyttande över församlingsgräns samt bebyggelsetäthet. Kostnaderna för individ- och familjeomsorg består av dels kostnader för socialbidrag, dels kostnader för missbrukarvård och vård av unga och dels vissa kostnader för flyktingar (sociala kostnader). Dessa kostnader är betydligt högre i storstäderna än i andra kommuner. Ytterst handlar en utjämning för dessa kostnader om solidaritet mellan kommuner och med vissa grupper i storstäderna som lever under klart sämre villkor än vad som är fallet i övriga landet. Remissinstanserna har bl.a. fört fram att de valda faktorerna samvarierar med kommunernas faktiska kostnader för individ- och familjeomsorg, utan hänsyn till om kommunen har andra kostnader för förebyggande insatser, t.ex. att åtgärda arbetslösheten i kommunen. Beredningen har emellertid under det fortsatta utredningsarbetet inte kunnat hitta något bra alternativ till den föreslagna modellen. Regeringen anser att individ- och familjeomsorgen är ett område där det är särskilt viktigt att kontinuerligt se över kostnadsutjämningen eftersom kostnaderna påverkas starkt av övriga samhällsförändringar, t.ex. arbetslöshet. Andelen arbetslösa samvarierar emellertid inte med kostnaderna för socialbidrag eller övrig individ- och familjeomsorg. Däremot samvarierar dessa kostnader med andelen arbetslösa utan arbetslöshetsförsäkring. En tänkbar modifiering av modellen skulle därför kunna vara att lägga till denna variabel. Man bör dock först analysera hur arbetslöshetsförsäkringen på sikt kan komma att påverka socialbidragsbehovet. Modellen beaktar antalet finska och utomnordiska medborgare i kommunen, eftersom det finns starka samband mellan denna variabel och kostnader för individ- och familjeomsorg. Kommuner med en extremt hög andel utländska medborgare har betydande merkostnader. Ett särskilt bidrag utges emellertid till de kommuner som tar emot flyktingar. Två utredningar har tillsatts (dir. 1994:129, 1994:130) med uppgift att se över invandrings- och flyktingpolitiken. Utredningarna skall bl.a. analysera nuvarande och förväntade kostnader för flyktingmottagande och övrig invandring och i samband med detta överväga om kostnadsfördelningen mellan staten och kommunerna respektive mellan olika kommuner är rimlig. Den genomsnittliga kostnaden för individ- och familjeomsorg uppgick år 1993 till 1 748 kronor per invånare. Med den föreslagna kostnadsutjämningen uppgår det största tillägget till 2 178 kronor per invånare och det största avdraget till 1 418 kronor per invånare. Totalt omfördelas ca 3,8 miljarder kronor. Vatten och avlopp Tillägg/avdrag för vatten och avlopp föreslås beräknas utifrån bebyggelse- struktur och geotekniska förhållanden. Den genomsnittliga nettokostnaden för vatten och avlopp uppgår år 1992 till 96 kronor per invånare. Med den föreslagna kostnadsutjämningen uppgår det största tillägget till 459 kronor per invånare och det största avdraget till 41 kronor per invånare. Totalt omfördelas ca 300 miljoner kronor. Gator och vägar Tillägg/avdrag för gator och vägar föreslås beräknas utifrån ett ortstillägg (trafikberoende slitage på vägarna) och ett klimattillägg för vinterväghållning efter klimatzon (klimatberoende slitage på vägarna). Kompensationen begränsas till renodlade drift- och underhållskostnader. Den genomsnittliga kostnaden för gator och vägar uppgick år 1992 till 743 kronor per invånare. Med den föreslagna kostnadsutjämningen uppgår det största tillägget till 375 kronor per invånare och det största avdraget till 95 kronor per invånare. Totalt omfördelas ca 370 miljoner kronor. Näringslivs- och sysselsättningsfrämjande åtgärder Tillägg/avdrag för näringslivs- och sysselsättningsbefrämjande åtgärder föreslås beräknas utifrån den andel av befolkningen i åldrarna 16-64 år som varit öppet arbetslösa, i beredskapsåtgärder eller i arbetsmarknadsutbildning (AMU) under den senaste femårsperioden. Beredningen föreslår att behovet av näringslivs- och sysselsättningsbefrämjande åtgärder bör kompenseras för kommuner med hög arbetslöshet och att detta sker genom ett tillägg med 100 kronor per invånare för varje procentenhet som andelen arbetslösa överstiger riksgenomsnittet plus en procentenhet under den senaste femårsperioden. Regeringen delar beredningens bedömning av behovet av en kompensation till kommuner med hög arbetslöshet. Mot bakgrund av vissa regionalpolitiska hänsyn föreslås emellertid att tillägget fördubblas till 200 kronor per invånare för varje procentenhet som andelen arbetslösa överstiger riksgenomsnittet plus en procentenhet under den senaste femårsperioden. Med den föreslagna utformningen innebär förslaget att det största tillägget uppgår till 1 415 kronor per invånare. Tilläggen föreslås finansieras genom ett generellt avdrag på 21 kronor per invånare. Totalt uppgår därmed tilläggen till ca 330 miljoner kronor. Den förändringen som regeringen föreslår i förhållande till beredningen innebär en ökad kostnad för systemet om 180 miljoner kronor. Denna kostnad föreslås täckas genom att motsvarande medel skjuts till det generella statsbidraget till kommuner. Byggkostnader Tillägg/avdrag för byggkostnader föreslås beräknas utifrån ett byggkostnadsindex för olika regioner som baseras på den faktiska byggkostnaden för gruppbyggda småhus under perioden 1985-1992 och det riksgenomsnittliga återinvesteringsbehovet, som beräknas uppgå till 2 500 kronor per invånare. En differentiering av byggkostnadsindex föreslås inom länsregion 1 (Y, Z, AC och BD län). Differentieringen består i att inlandskommunerna erhåller index 105 och kustkommunerna index 99. Med den föreslagna utformningen av kostnadsutjämningen uppgår det största tillägget till 176 kronor per invånare och det största avdraget till 172 kronor per invånare. Totalt omfördelas ca 390 miljoner kronor. 21 Uppvärmning Tillägg/avdrag för uppvärmning föreslås beräknas utifrån ett uppvärmningsindex som speglar klimatets inverkan på energiförbrukningen i kommunägda fastigheter och den riksgenomsnittliga uppvärmningskostnaden. Med detta förslag uppgår det största tillägget till 166 kronor per invånare och det största avdraget till 35 kronor per invånare. Totalt omfördelas ca 110 miljoner kronor. Administration, resor och räddningstjänst Tillägg/avdrag för administration, resor och räddningstjänst föreslås beräknas utifrån antalet invånare per km2, folkmängden och tätortsgrad. Tilläggen skall täcka glesbygdsspecifika kostnader för dessa kostnader och verksamheter. Med detta förslag uppgår det största tillägget till 824 kronor per invånare och det största avdraget till 26 kronor per invånare. Totalt omfördelas ca 240 miljoner kronor. Befolkningsminskning Tillägg/avdrag för befolkningsminskning föreslås beräknas utifrån befolknings- minskningen den senaste tioårsperioden. Ersättningen föreslås uppgå till 100 kronor per invånare för varje procentenhet med vilken befolkningsminskningen överstiger två procent under den senaste 10-års perioden. Befolkningsminskning påverkar både intäkter och kostnader i en kommun. Effekten på intäkterna är relativt enkel att beräkna. Det är däremot svårare att bedöma hur kostnaderna påverkas. I det statliga utjämningsbidraget finns ett särskilt tillägg för befolknings- minskning, som främst avser att kompensera för inkomstbortfall. Med en långtgående inkomstutjämning minskar dock inte skatteintäkterna per invånare även om befolkningen minskar. Den del av den ökade kostnaden som beror på förändringar i åldersstrukturen kompenseras genom kostnadsutjämningen. Därtill kommer emellertid en högre kostnad per invånare som beror på högre styckkostnader. Det är denna kostnad som ersättningen för befolkningsminskning bör kompensera. Beredningen föreslog att tillägget för befolkningsminskning beräknas med 50 kronor per invånare för varje procentenhet som befolkningsminskningen under den senaste tioårsperioden överstiger två procent. Beloppet beräknades under förutsättning att glesbygdsmodellen för grundskolan uppdateras regelbundet. I syfte att dämpa de största omfördelningseffekterna och förstärka modellens regionalpolitiska profil föreslår nu regeringen att tillägget för befolkningsminskning fördubblas till 100 kronor per invånare för varje procentenhet som befolkningsminskningen under den senaste tioårsperioden överstiger två procent. Med den föreslagna utformningen blir det största tillägget 994 kronor per invånare. Tilläggen finansieras genom ett generellt avdrag på 16 kronor per invånare. Totalt uppgår tilläggen för befolkningsminskning därmed till 270 miljoner kronor. Den förändring som regeringen föreslår i förhållande till beredningen innebär en ökad kostnad med ca 140 miljoner kronor. Den ökade kostnaden föreslås kompenseras genom att motsvarande medel skjuts till det generella statsbidraget till kommuner. Svagt befolkningsunderlag Tillägg/avdrag för svagt befolkningsunderlag föreslås beräknas utifrån det regionala och lokala befolkningsunderlaget. Med ett regionalt befolknings- underlag avses befolkningen inom en 9-milsradie från kommunens centralort. Med lokalt befolkningsunderlag avses befolkningen inom en 3-milsradie från kommunens centrum. Kommuner med ett litet regionalt befolkningsunderlag kan tvingas att ta på sig ansvaret för vissa servicenäringar som i befolkningstäta områden sköts av det privata näringslivet på kommersiella grunder. Med en liten marknad (befolkningsunderlag) ställer det privata näringslivet större anspråk på kommunen för att överhuvudtaget etablera sig på orten. Förutsättningarna för mellankommunalt samarbete försämras också med ett svagare regionalt befolkningsunderlag. Beredningen bedömde att en gräns för det regionala befolkningsunderlaget på 250 000 invånare var rimlig. Tillägg för litet regionalt befolkningsunderlag utgår om det regionala befolkningsunderlaget understiger 250 000 invånare. Ett avdrag görs om det lokala befolkningsunderlaget överstiger 100 000 invånare. Avdraget korrigeras för kommunstorleken. Med den föreslagna utformningen uppgår det största tillägget till 2 266 kronor per invånare. Tilläggen finansieras genom att alla övriga kommuner får ett generellt avdrag om 71 kronor per invånare. Totalt omfördelas ca 600 miljoner kronor. Kallortstillägg Tillägg/avdrag för kallortstillägg föreslås beräknas utifrån kommunens genomsnittliga procentsats för de tidigare kallortstilläggen vilken relateras till den sammanlagda strukturkostnadsersättning som kommunen erhåller i kostnadsutjämningen i övrigt. Avtalet om kallortstillägg har upphört fr.o.m. år 1994. Merkostnaden för kallortstillägg har emellertid inte försvunnit eftersom tilläggen har omvandlats till normal lön. På kort sikt kan denna merkostnad betraktas som opåverkbar. Frågan om berörda kommuner även i framtiden ska kompenseras för ett högre löneläge eller om kompensationen ska trappas av bör bli föremål bör överväganden vid en översyn av systemet. Med den föreslagna utformningen uppgår det största tillägget till 1 646 kronor per invånare. Tilläggen finansieras genom att alla kommuner får ett generellt avdrag om 41 kronor per invånare. Totalt omfördelas ca 350 miljoner kronor Hälso- och sjukvård Vad som i det följande sägs om landsting omfattar även de kommuner som inte ingår i ett landsting. Landstingens kostnader för hälso- och sjukvård bestäms i stor utsträckning av åldersstrukturen, av ohälsan i befolkningen samt av bebyggelsestrukturen. Ohälsan i befolkningen påverkas i sin tur av en mängd faktorer. De faktorer som bäst visat sig fungera som indikatorer på hälsoläget är andelen ensamboende över 16 år samt medellivslängden. Dessa faktorer föreslås därför tillsammans med åldersstrukturen ligga till grund för en utjämning av hälso- och sjukvårdskostnader. Landsting med en ogynnsam bebyggelsestruktur, främst glesbygd, bör erhålla ett särskilt tillägg. Regeringens förslag i denna del överensstämmer med beredningens. Den föreslagna modellen utarbetades av Landstingsekonomiska utredningen (LEU). LEU redovisade, som grund för modellen, ett omfattande underlag från studier av orsaker till kostnadsskillnader inom hälso- och sjukvården samt olika resursfördelningsmodeller som ett antal landsting tillämpar för sin interna resursfördelning. Redan vid remissbehandlingen av LEU framfördes kritik mot såväl underlaget för modellen, som i huvudsak hämtats från Malmöhus läns landsting, som mot valet av förklaringsvariabler. Beredningen har hämtat in ett liknande dataunderlag från ytterligare ett antal landsting. Resultatet från analyserna av detta underlag styrker enligt beredningen slutsatsen om att kostnaderna ökar med åldern, men att variationerna i åldersstrukturen endast marginellt kan förklara kostnadsskillnaderna mellan landstingen. Den av beredningen föreslagna modellen för kostnadsutjämning inom hälso- och sjukvården är den som för närvarande bedöms bäst fånga orsakerna till kostnadsvariationerna. Det finns emellertid ett stort behov av att ytterligare studera modellens stabilitet över tiden samt effekterna av de senaste årens kostnadsförändringar. Några remissinstanser, bl.a. Landstingsförbundet, har framhållit att små landsting kan ha fasta kostnader som är relativt sett högre än i stora landsting eftersom befolkningsunderlaget är mindre. Regeringen föreslår att detta beaktas genom att landsting med färre invånare än 200 000 får ett särskilt tillägg. Tillägget föreslås utgå med 100 kronor per invånare för varje tiotusental som landstingets befolkning understiger 200 000 invånare. För Gotlands kommun innebär detta tillägg ett stort tillskott i förhållande till den av beredningen föreslagna modellen för hälso- och sjukvård. I denna ingår bl.a. ett tillägg till Gotland inom ramen för glesbygdsmodellen. Eftersom detta tillägg avsåg att fånga samma problem som det nu föreslagna tillägget till små landsting, föreslås det senare tas bort för Gotland. Genomsnittskostnaden för hälso- och sjukvård var 10 206 kronor per invånare år 1992. Med den föreslagna kostnadsutjäm- ningen uppgår det största tillägget till 1 821 kronor per invånare och största avdraget till 1 540 kronor per invånare. Totalt omfördelas ca 4 miljarder kronor. Den ökade kostnaden för tilläggen till små landsting uppgår till ca 220 miljoner kronor, och föreslås kompenseras genom att motsvarande medel skjuts till det generella bidraget till landsting. Högskoleutbildning Tillägg/avdrag för vårdhögskoleutbildning föreslås beräknas utifrån antalet inskrivna studenter i landstingets utbildning. Vårdhögskolor finns i samtliga landsting men verksamhetens omfattning varierar. En del av vårdhögskolekostnaderna finansieras med statsbidrag. Regeringens förslag bygger på de förutsättningar som nu gäller, nämligen ett landstingskommunalt huvudmannaskap. Eftersom kostnadsansvaret för utbildning vid vårdhögskolorna i huvudsak åvilar det landsting som svarar för utbildningen är det viktigt att det finns incitament för att anordna utbildningsplatser. Studenter måste numera skriva sig på studieorten. Tilläggen och avdragen baseras på antalet inskrivna studenter i respektive landsting. Den genomsnittliga kostnaden för landstingen uppgick år 1992 till 123 kronor per invånare. Med den föreslagna utformningen uppgår det största tillägget till 160 kronor per invånare och det största avdraget till 135 kronor per invånare. Totalt omfördelas ca 160 miljoner kronor. Kallortstillägg Tillägg/avdrag för kallortstillägg i landsting föreslås beräknas på basis av faktiskt utbetalda kallortstillägg. I övrigt hänvisas till vad som i det föregående har sagts om kallortstillägg för kommuner. Med den föreslagna utformningen uppgår det största tillägget till 480 kronor per invånare. Tilläggen finansieras genom att alla landsting får ett generellt avdrag om 22 kronor per invånare. Totalt omfördelas ca 170 miljoner kronor. Kostnadsutjämning i verksamheter med delat huvudmannaskap. Förslaget till konstruktion av kostnadsutjämningen innebär att denna byggs upp per verksamhet och inte per huvudman. För vissa verksamheter kan huvudmannaskapsfördelningen variera mellan länen. Om en verksamhet bedrivs av landstinget i ett län, och av kommunerna i ett annat län, är det i princip landstinget som skall få tillägg eller avdrag i kostnadsutjämningen i det första fallet, medan det är kommunerna som ska få motsvarande tillägg eller avdrag i det andra fallet. Detta förutsätter emellertid att kommunerna, om de har strukturella merkostnader, inte har fått kompensation för struktur i annan form, t.ex. genom skatteväxling om verksamheten har övertagits av ett landsting. För att undvika en dubbelkompensation kan tillägget eller avdraget i kostnadsutjämningen göras för det landsting som var huvudman i utgångsläget. Alternativt kan skattesatsen i det län som ändrat huvudmannaskap justeras, så att den del av kostnaden som till följd av strukturella förhållanden avviker från genomsnittet i en redan gjord skatteväxling återställs. Ett nytt system för inkomst- och kostnadsutjämning skulle i princip behöva kombineras med en översyn av alla skatteväxlingar som gjorts vid tidigare huvudmannaskapsförändringar, eftersom förutsättningarna för växlingarna ändras. Det är emellertid inte rimligt att riva upp tidigare överenskommelser om inte de berörda huvudmännen önskar detta. Med förslaget skapas emellertid inför framtiden riktiga förutsättningar för skatteväxlingar både i kostnads- och inkomstutjämningen. För närvarande är huvudmannaskapet delat mellan kommuner och landsting inom följande verksamheter: kollektivtrafik, geriatrik och hemsjukvård, färdtjänst, omsorger om psykiskt utvecklingsstörda. Vid utformningen av en kostnadsutjämning för dessa verksamheter bör hänsyn tas till om skillnaderna i huvudmannaskap är permanenta eller inte. Kollektivtrafik, geriatrik och hemsjukvård samt färdtjänst är verksamheter där skillnaderna i huvudmannaskap kan betraktas som permanenta. Detta innebär att kostnadsutjämningen bör utformas utifrån de förutsättningar som nu gäller. Beträffande geriatrik och hemsjukvård föreslår regeringen ingen specifik kostnadsutjämning, utan den ingår i den allmänna kostnadsutjämningen för hälso- och sjukvård respektive äldreomsorg. Regeringen föreslår inte heller någon kost- nadsutjämning för färdtjänst eftersom det för närvarande saknas underlag för att bedöma eventuella strukturellt betingade kostnadsskillnader. När det gäller omsorger om psykiskt utvecklingsstörda samt vård av vissa psykiskt störda är de nuvarande skillnaderna i huvudmannskap tillfälliga, eftersom kommunerna i samtliga län skall ha övertagit huvudmannaskapet senast den 1 januari 1996. En kostnadsutjämning bör därför utformas utifrån de förutsättningar som kommer att gälla fr.o.m. den 1 januari 1996. Kostnadsutjämningen för verksamheter med delat huvudmannaskap och i verksamheter där det finns permanenta skillnader mellan länen i fördelningen av huvudmannaskapet, bör beräknas med utgångspunkt i den för riket normala (genomsnittliga) huvudmannaskapsfördelningen mellan kommuner och landsting. 22 Kollektivtrafik Tillägg/avdrag för kollektivtrafik föreslås beräknas utifrån variablerna gleshet, bebyggelsetäthet, arbetsplatslokalisering och förekomsten av bebodda öar utan broförbindelse. De beräknade tilläggen och avdragen föreslås reduceras med 25 procent. Fördelningen av tillägg eller avdrag mellan kommunerna och landstinget i respektive län sker efter den normala huvudmannaskapsfördelningen i riket, dvs. hälften-hälften. För Malmö och Göteborgs kommuner gäller att de får tillägg eller avdrag i den utsträckning som svarar mot kommunens andel av länets totala kostnader för kollektivtrafik. Fördelningen av tillägg eller avdrag mellan kommunerna i ett län sker enligt samma grunder som den faktiska fördelningen mellan kommunerna av kostnaderna för kollektivtrafik. Beräkningen utgår från den genomsnittliga kostnaden per invånare för kollektivtrafik och baseras på variabler som fångar såväl glesbygds-problem som trängselproblem i storstadsområdena. Vidare beaktas det resebehov som finns i s.k. enkärniga arbetsmarknadsregioner där bostäder och arbetsplatser ligger långt ifrån varandra. Dessutom beaktas de problem som finns i skärgårdskommuner med många öar. Med dessa faktorer kan en stor del av nuvarande kostnadsskillnader i kollektivtrafiken förklaras. Modellen för kostnadsutjämning för kollektivtrafik togs fram av Landstingsekonomiska utredningen. Vid remissbehandligen av denna framkom en del kritik främst mot att man valt faktorer som förklarar faktiska kostnadsskillnader utan att ta hänsyn till om dessa beror på skillnader i servicenivå eller på strukturella skillnader. Eftersom det i dag inte går att fastställa hur stor del av kostnadsskillnaderna som beror på skillnader i servicenivå föreslog beredningen att tilläggen och avdragen skulle reduceras med 25 procent. Liksom beredningen anser regeringen att det är angeläget att följa kostnadsutvecklingen och att försöka förbättra underlaget när det gäller strukturellt betingade kostnadsvariationer inom kollektivtrafiken. Några remissinstanser har framfört att fördelningen av tillägg och avdrag mellan kommunerna och landstinget i ett län skall ske utifrån den faktiska kostnadsfördelningen, i stället för den normala (genomsnittliga) fördelningen. Det skulle bl.a. innebära en viss omfördelning av skatteintäkterna i länet. Vidare skulle kostnadsutjämningen för kommuner respektive landsting inte längre gå jämt upp. Frågan bör behandlas inom ramen för det fortsatta arbetet med att utveckla kostnadsutjämningen. Insatser för personer med funktionshinder En kostnadsutjämning för insatser för personer med funktionshinder, vari ingår omsorger om psykiskt utvecklingsstörda, kan utformas först när ett bättre underlag om kostnadsskillnader finns tillgängligt och bör även kopplas till frågan om betalningsansvaret för den berörda målgruppen. Senast den 1 januari 1996 skall huvudmannaskapet för omsorgerna om psykiskt utvecklingsstörda vara överfört från landstingen till kommunerna. Det innebär att en kostnadsutjämning då kan behöva ske mellan kommunerna. Det finns två problem när det gäller kostnadsfördelningen. Den ena gäller snedfördelningen av kostnaderna mellan kommunerna inom ett län. Detta problem har övergångsvis kunnat lösas genom mellankommunal utjämning inom länet. Det andra gäller snedfördelningar av kostnader mellan länen, i första hand avseende s.k. utomlänspatienter som övergått från vårdhemsvistelse till särskilt boende i vårdhemskommuner. Efter huvudmannaskapsförändringen kommer vårdhemskommunerna att själva få bära det ekonomiska ansvaret för dessa patienter. Genom en ändring i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) kan emellertid landsting och kommuner i vissa fall avtala om kostnadsansvaret. Detta gäller vid flyttningar som ägt rum före den 1 januari 1976. Landstingsekonomiska utredningen behandlade frågan om kostnadsut-jämning inom omsorgerna för psykiskt utvecklingsstörda. Man kunde inte finna några större strukturella behovsskillnader mellan län eller kommuner om man ser till var omsorgstagarna är födda. Däremot konstaterade man att det finns stora kostnadsskillnader som bl.a. beror på var omsorgstagarna faktiskt är bosatta, vilket i sin tur har ett samband med utbudet av vårdresurser. Beredningen bedömde att förutsättningarna för att föreslå en metod för kostnadsutjämning i verksamhet enligt LSS inom ramen för bidrags- och utjämningssystemet för närvarande är begränsade. De främsta skälen är dels att de viktigaste orsakerna till kostnadsskillnaderna inte är tillräckligt kartlagda och dels att överföringarna av huvudmannaskapet inte är slutförda och reglerade. Socialdepartementet avser att inleda ett arbete som syftar till att kartlägga behovet av en utjämning för kostnadsskillnader mellan kommuner i verksamhet enligt LSS. Vård av vissa psykiskt störda En eventuell kostnadsutjämning för vård av vissa psykiskt störda bör utredas när den pågående huvudmannaskapsförändringen från landsting till kommuner är fullt genomförd. Varken Landstingsekonomiska utredningen eller beredningen har kunnat bedöma om det finns strukturella kostnadsskillnader i den verksamhet som övertas av kommunerna. Utformningen av en kostnadsutjämning beror också på hur de ekonomiska regleringarna görs. Frågan om en eventuell kostnadsutjämning för vård av vissa psykiskt störda bör därför behandlas när regleringen av huvudmannaskapsförändringen är slutförd. Utjämning inom länen Det finns för närvarande olika former för inomregional eller mellankommunal utjämning inom ett län, vilka regleras genom olika lagar. I Stockholms län finns en inomregional utjämning av skatteinkomster som regleras i lagen (1982:1070) om skatteutjämning i Stockholms läns landstingskommun, enligt vilken landstinget har rätt att lämna bidrag och lån till kommunerna inom landstinget i syfte att främja skatteutjämningen. Mellankommunala system för kostnadsutjämning finns inom verksamhetsområdena särskola och omsorger om psykiskt utvecklingsstörda. De speciallagar som reglerar dessa verksamheter innehåller också en särskild bestämmelse som ger kommunerna inom ett län rätt att lämna bidrag till varandra om det behövs för kostnadsutjämning. Inomregionalt samarbete kring kollektivtrafiken regleras i lagen (1978:438) om huvudmannaskap för viss kollektiv persontrafik, enligt vilken kommuner och landsting har gemensamt ansvar för kollektivtrafiken och kan göra upp mellan sig om fördelningen av kostnaderna. Inomregional samverkan kan även ske i form av kommunalförbund. Ett nationellt system som innebär en långtgående utjämning av inkomster och strukturellt betingade kostnadsskillnader skulle i princip inte behöva kompletteras med särskilda regionala system med delvis samma syfte. Med det föreslagna systemet kvarstår emellertid vissa olösta problem. För vissa verksamheter är det svårt att i ett nationellt system för kostnadsutjämning fånga upp de inom en region varierande behoven. I verksamheter där huvudmannaskapets fördelning skiljer sig mellan länen blir därför kostnadsutjämningen sned. Frågan om behovet av och formerna för inomregional och mellankommunal utjämning bör övervägas ytterligare. Detta bör lämpligen ske i samband med beredningen av Regionberedningens betänkande. 23 Preliminärt utfall av den föreslagna kostnadsutjämningen I följande tabell redovisas ett preliminärt utfall av den föreslagna kostnadsutjämningen för år 1995 för kommuner respektive landsting. Tabell 1.11 Kostnadsutjämning mellan kommuner respektive landsting. Tillägg och avdrag länsvis i 1995 års nivå Kronor per invånare, exkl. införanderegler Län Kommuner Landsting Stockholm 1 099 1 361 Uppsala -538 -1 067 Södermanland -736 -760 Östergötland -579 -908 Jönköping -773 -1 082 Kronoberg -612 -1 139 Kalmar -702 -650 Gotland 752 1 017 Blekinge 1 057 -471 Kristianstad -1 077 -1 209 Malmöhus -296 -284 Halland -1 377 -1 830 Göteborgs och Bohus län -53 565 Älvsborg -525 -1 341 Skaraborg -835 -1 414 Värmland -425 101 Örebro 63 -506 Västmanland -831 -647 Kopparberg 53 -143 Gävleborg -370 560 Västernorrland -123 34 Jämtland 2 846 1 715 Västerbotten 1 161 1 087 Norrbotten 2 025 2 097 24 1.3.5 Generellt statsbidrag till kommuner och landsting Regeringens förslag: Från och med år 1996 avskaffas det statliga utjämningsbidraget till kommuner samt skatteutjämningsbidraget till landsting. Från och med år 1996 avskaffas den del av ersättningarna till sjukvårds- huvudmännen m.m. som avser ersättning för sjukresor. Från och med år 1996 avskaffas statsbidraget till missbrukarvård och ungdomsvård. Från och med år 1996 avskaffas det nuvarande generella avdraget från skattein- komsterna för såväl kommuner som landsting Två nya statsbidrag införs år 1996: generellt statsbidrag till kommuner respektive generellt statsbidrag till landsting. Bidragen fördelas med ett för kommuner respektive ett för landsting enhetligt belopp per invånare i november året före bidragsåret. De kommuner som inte ingår i landsting betraktas i bidragshän- seende som både kommun och landsting. En överföring av bidrag mellan kommuner och landsting får ske för att reglera över- och underskott i inkomst- och kostnadsutjämningen. Beredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Förslaget om att inordna en del av vissa ersättningar till sjukvårdshuvudmän m.m. i det generella statsbidraget framfördes av Landstingsekonomiska utredningen, och har bekräftats av beredningen. Förslaget om att avskaffa statsbidraget till missbrukarvård och ungdomsvård framfördes redan år 1991 av kommunalekonomiska kommittén, och har aktualiserats i 1995 års budgetproposition. Remissinstanserna: Av de remissinstanser som kommenterar förslaget om ett generellt statsbidrag finns en kraftig majoritet som förespråkar förslaget. Vissa remissinstanser föreslår i stället ett statsbidrag som är differentierat mellan kommuner respektive landsting, och där fördelningskriterierna grundas på regionalpolitiska hänsyn. Ett fåtal remissinstanser anser att statsbidragen i större utsträckning borde ges direkt till hushållen för att dessa skall kunna köpa de aktuella tjänsterna. Ingen remissinstans har motsatt sig förslaget att inordna delar av ersättningarna till sjukvårdshuvudmännen i det generella bidraget. Många remissinstanser tar i anslutning till frågan om statsbidragets konstruktion också upp den bredare frågan om statsbidragens totala nivå och finansieringsprincipens tillämpning. En synpunkt som många kommuner och Svenska Kommunförbundet har framfört är risken för att statsbidragen med den föreslagna konstruktionen blir lättare att dra ner eftersom det slår lika för alla. Man anser därför att införandet av ett generellt, invånarbaserat statsbidrag måste kombineras med ökad respekt för finansieringsprincipen och för kommunsektorns finansiella utrymme. Kommunförbundet anser också att ett extra skatteutjämningsbidrag bör övervägas. Skälen för regeringens förslag: Utjämningen av kostnader och intäkter mellan kommuner respektive mellan landsting skall enligt regeringens förslag fr.o.m. år 1996 ske genom en omfördelning av skatteinkomster och inte genom statliga tillskott. Statsbidragen bör därför fördelas som ett generellt bidrag. Regeringen föreslår att två nya statsbidrag inrättas, ett generellt statsbidrag till landsting och ett generellt statsbidrag till kommuner. De landstingsfria kommunerna betraktas i detta sammanhang som både kommun och landsting, dvs. de erhåller bidrag i båda delsystemen. Statsbidragen bör fördelas med ett fast belopp per invånare för kommuner och ett fast belopp per invånare för landsting. Beloppen fastställs årligen utifrån de bidragsmedel som anslås av riksdagen och utifrån antalet invånare den 1 november året före bidragsåret. Det nuvarande utjämningsbidraget till kommuner och skatteutjämningsbidraget till landsting kan därmed upphöra. Utjämningsbidraget uppgår år 1995 till ca 38 miljarder kronor. Skatteutjämningsbidraget uppgår till ca 7,5 miljarder kronor. Motsvarande medel bör tillföras det föreslagna generella bidraget till kommuner respektive landsting. Det ersättnings- och bidragssystem som nu gäller för hälso- och sjukvården infördes år 1985 genom den s.k. Dagmarreformen. Efter olika justeringar och förändringar har det samlade beloppet successivt reducerats och uppgår år 1995 till 2 698 miljoner kronor. Årliga överenskommelser om ersättningarnas ändamål och fördelning träffas mellan regeringen (Socialdepartementet) och Landstingsförbundet, och ges riksdagen tillkänna genom en särskild skrivelse. Den senaste redovisades i regeringens skrivelse 1994/95:141 med redogörelse för en överenskommelse om vissa ersättningar till sjukvårdshuvudmännen m.m. för år 1995. Delar av ersättningarna till sjukvårdshuvudmännen fördelas enligt likartade kriterier och med likartat syfte som den kostnadsutjämning för hälso- och sjukvård som regeringen föreslår. Det gäller främst ersättningen för sjukresor. Övriga delar av ersättningarna är i stor utsräckning knutna till vissa särskilda åtgärder eller ändamål, och berörs inte i detta sammanhang. Ersättningen för sjukresor fördelas utifrån en historisk fördelning av kostnaderna för sjukresor och har bl.a. samband med strukturella faktorer som avstånd m.m. Ersättningen uppgår år 1995 till 1 344 miljoner kronor. Eftersom behovsskillnader på grund av glesbygdsförhållanden beaktas i den föreslagna kostnadsutjämningen för hälso- och sjukvård föreslås ersättningen för sjukresor avvecklas fr.o.m. år 1996 och motsvarande medel tillföras det föreslagna generella bidraget till landsting. Statsbidraget till missbrukarvård och ungdomsvård är ett riktat bidrag till kommunernas kostnader för öppenvård inom missbruks- och ungdomsområdet. Därutöver svarar staten för viss institutionsvård inom området. Det riktade bidraget fördelas enligt kriterier som grundar sig på ett genomsnitt av nyttjade vårdagar inom den slutna missbrukar- och ungdomsvården. Bidraget avseende år 1996 uppgår till 430 miljoner kronor. I den föreslagna kostnadsutjämningen för individ- och familjeomsorg beaktas kommunernas sociala struktur, vilken fångas med ett antal indikatorer på sociala problem. Eftersom dessa indikatorer även samvarierar med kostnaderna för missbrukarvård bör det riktade statsbidraget avvecklas fr.o.m. år 1996. Motsvarande medel bör tillföras det generella bidraget till kommuner. År 1993 infördes ett invånarbaserat avdrag från kommunernas och landstingens skattemedel. Bakgrunden till avdragen var följande. Det nya bidragssystem som infördes för kommuner år 1993 byggde på tanken att penningströmmen mellan staten och kommunsektorn skulle vara en "nettoström", och att ekonomiska regleringar skulle kunna göras genom en anpassning av bidragsnivån. Bidragssystemet var ett tillskottssystem, dvs. alla kommuner garanterades en så hög skattekraft som bidragsramen tillät. Den garanterade nivå som medgavs med tillgängliga bidrag år 1993 omfattade inte de kommuner som har de högst skattekraft, vilka således inte heller skulle omfattas om ekonomiska regleringar gjordes genom anpassning av bidragsnivån. Motsvarande problem fanns för landstingen. Därför infördes år 1993 ett avdrag i kronor per invånare från skattemedlen i syfte att göra generella regleringar av de ekonomiska effekterna mellan staten och kommuner respektive landsting av vissa förändringar, i första hand rörande det kommunala skatteunderlaget och arbetsgivaravgifterna (prop. 1992/93:123, bet. 1992/93:FiU2, rskr. 1992/93:119). Avdragsbeloppen har därefter ändrats vid flera tillfällen för att anpassas till nya förändringar som vidtagits och som påverkat kommunsektorn. För år 1995 uppgår avdraget från kommunernas skattemedel till 1 025 kronor per invånare i kommunen. Avdraget från landstingens skattemedel uppgår till 311 kronor per invånare i landstinget. För de landstingsfria kommu- nerna uppgår avdraget till 1 336 kronor per invånare. I avsnitt 1.2.5 föreslår regeringen en ändring av avdragen för andra halvåret 1995. Totalt uppgår summan av avdragen för kommunerna till 8 269 miljoner kronor och för landstingen till 2 478 miljoner kronor år 1995. I samband med den nu föreslagna omläggningen av bidrags- och utjämningssystemet bör avdragen från skatteinkomsterna inte längre göras utan bör för såväl kommuner som landsting kvittas bort genom en motsvarande minskning av statsbidragen. I avsnitt 1.3.3 och 1.3.4 har redovisats att det inledningsvis kan uppstå över- eller underskott i inkomst- och kostnadsutjämningen för kommuner respektive landsting. För att åstadkomma en oförändrad ekonomisk ram för respektive kollektiv föreslås att över- och underskotten regleras genom en motsvarande justering av de generella bidragen. Beloppen kan fastställas först under hösten 1995. 25 1.3.6 Införandet av det nya bidrags- och utjämningssystemet Begränsning av bidragsförändringar Regeringens förslag: Bidrags- och utjämningssystemet införs successivt fr.o.m. år 1996. Systemet har tekniskt utformats utifrån en införandetid om åtta år. De beloppsgränser som anges nedan bygger på denna förutsättning. Systemet följs upp parallellt med införandet i en sådan takt att förändringar skall kunna göras efter två år. Under införandetiden begränsas bidragsökningarna och -minskningarna enligt följande. Med bidragsökningen eller -minskningen avses skillnaden mellan ett referensbidrag och det bidrags- och utjämningsnetto som kommunen eller landstinget skulle få år 1995 om det föreslagna systemet hade gällt detta år. Kommuner För kommuner begränsas den sammanlagda bidragsminskningen för hela perioden till 2 000 kronor per invånare. För de kommuner vars uppräknade skattekraft för år 1993 översteg garantinivån i det statliga utjämningsbidraget samma år, begränsas den totala bidragsminskningen till högst 4000 kronor per invånare. Den sammanlagda bidragsminskningen begränsas årligen genom ett fast införandetillägg som betalas ut till de kommuner som får beräknade sammanlagda bidragsminskningar överstigande ovan nämnda beloppsgränser. Det fasta införan- detillägget motsvarar skillnaden mellan beloppsgränserna och den beräknade sammanlagda bidragsminskningen. En årlig begränsning görs dessutom för de kommuner vars beräknade bidragsminskning överstiger 250 kronor per invånare. Dessa kommuner får ett rörligt införandetillägg som uppgår till ett belopp som för år 1996 motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och 250 kronor. År 1997 uppgår motsvarande beloppsgräns till 500 kronor per invånare, år 1998 till 750 kronor per invånare, år 1999 till 1 000 kronor per invånare, år 2000 till 1 250 kronor per invånare, år 2001 till 1 500 kronor per invånare och år 2002 till 1 750 kronor per invånare. För de kommuner vars uppräknade skattekraft år 1993 översteg garantinivån i statliga inkomstutjämningen samma år görs en årlig begränsning av bidragsminsk- ningen för de kommuner vars beräknade bidragsminskning överstiger 500 kronor per invånare. Dessa kommuner får ett rörligt införandetillägg som för år 1996 motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen minskad, med det fasta införandetillägget, och 500 kronor per invånare. Motsvarande belopps- gränsen uppgår för år 1997 till 1 000 kronor per invånare, för år 1998 till 1 500 kronor per invånare, år 1999 till 2 000 kronor per invånare, år 2000 till 2 500 kronor per invånare, år 2001 till 3 000 kronor per invånare och år 2002 till 3 500 kronor per invånare. En årlig begränsning av bidragsökningen görs åren 1996 - 1998 för de kommuner som får en beräknad bidragsökning. Dessa kommuner får ett rörligt införandeavdrag, som för år 1996 motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsökningen och 704 kronor per invånare eller, om bidragsökningen är mindre, den faktiskt beräknade ökningen. Motsvarande beloppsgränser är 304 kronor per invånare för år 1997 och 112 kronor per invånare för år 1998. Landsting För landstingen begränsas den sammanlagda bidragsminskningen för hela perioden till 1 200 kronor per invånare. Landsting vars sammanlagda bidragsminskning överstiger detta belopp får ett fast införande tillägg som motsvarar skillnaden mellan beloppet och den faktiska bidragsminskningen. En årlig begränsning görs dessutom för de landsting vars beräknade bidragsminskningar överstiger 150 kronor per invånare. Dessa landsting får ett rörligt införandetillägg som för år 1996 motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen minskad, med det fasta införandetillägget, och 150 kronor per invånare. Motsvarande beloppsgränser uppgår för år 1997 till 300 kronor per invånare, för år 1998 till 450 kronor per invånare, för år 1999 till 600 kronor per invånare, för år 2000 till 750 kronor per invånare, för år 2001 till 900 kronor per invånare och för år 2002 till 1 050 kronor per invånare. För de kommuner som inte ingår i landsting tillämpas införandereglerna för landsting på motsvarande sätt. Beredningens förslag: Beredningen föreslog att bidragsminskningen för kommunerna skulle begränsas till högst 500 kronor per invånare år 1996 i förhållande till utgångsläget. Motsvarande belopp för år 1997 föreslogs bli 1 000 kronor per invånare och 1 500 kronor per invånare för år 1998. För landsting föreslogs den högsta tillåtna bidragsminskningen för år 1996 uppgå till 500 kronor per invånare, för år 1997 till 750 kronor per invånare och för år 1998 till 1 000 kronor per invånare. Vidare föreslogs att den sammantagna bidrags- minskningen skulle begränsas till högst 2 000 kronor per invånare för kommuner och till högst 1 250 kronor per invånare för landsting under en femårsperiod. För de kommuner som inte omfattades av det statliga utjämningsbidraget föreslogs särskilda övergångsregler. Bidragsminskningen för år 1996 föreslogs för dessa kommuner begränsas till 1 000 kronor per invånare, för år 1997 till 2 000 kronor per invånare och för år 1998 till 3 000 kronor per invånare. Den sammanlagda bidragsminskningen för hela femårsperioden föreslogs för dessa kommuner få uppgå till högst 4 000 kronor per invånare. Remissinstanserna: Bland de remissinstanser som kommenterat beredningens förslag till införanderegler finns det ingen klar majoritet för eller emot förslaget, varken när det gäller konstruktionen eller tidsperiodens längd. Vissa remissinstanser förordar en kortare införandeperiod, och/eller att intäktsförändringarna direkt skall få slå igenom fullt ut. Andra remissinstanser vill ha en längre införandeperiod och/eller att intäktsförändringar skall begränsas ytterligare. Skälen för regeringens förslag: Det föreslagna bidrags- och utjämningssystemet bör träda i kraft den 1 januari 1996 och införas successivt. För att undvika drastiska effekter för enskilda kommuner och landsting vid införandet av ett nytt bidrags- och utjämningssystem är det nödvändigt att det nya systemet införs successivt under en längre period. Regeringen har i föregående avsnitt föreslagit vissa ändringar i kostnadsutjämningen i syfte att minska omfördelningseffekterna. För att ytterligare dämpa genomslaget i förhållande till beredningens förslag för de kommuner och landsting som drabbas av stora inkomstförluster föreslår regeringen att systemet tekniskt konstrueras utifrån en tänkt införandeperiod om åtta år, dvs. en förlängning med ytterligare tre år i förhållande till beredningens förslag. De beloppsgränser som anges i det följande bygger på denna förutsättning. Regeringen har tidigare pekat på behovet av att följa upp och utvärdera det föreslagna utjämnings- och bidragssystemet och aviserar i avsnitt 1.3.7 att en parlamentarisk beredning skall tillsättas för detta arbete. Resultatet bör föreläggas riksdagen. En första kontrollstation för systemet läggs in två år efter ikraftträdandet. Vidare föreslår regeringen att de årliga bidragsminskningarna begränsas ytterligare jämfört med beredningens förslag. För kommuner begränsas bidragsminskningen år 1996 till 250 kronor per invånare, för år 1997 till 500 kronor per invånare, för år 1998 till 750 kronor per invånare, för år 1999 till 1 000 kronor per invånare, för år 2000 till 1 250 kronor per invånare, för år 2001 till 1 500 kronor per invånare och för år 2002 till 1 750 kronor per invånare. För landsting begränsas bidragsminskningen till 150 kronor per invånare år 1996, till 300 kronor per invånare år 1997, till 450 kronor per invånare är 1998, till 600 kronor per invånare år 1999, till 750 kronor per invånare år 2000, till 900 kronor per invånare år 2001 och till 1 050 kronor per invånare år 2002. För de tre kommuner vars uppräknade skattekraft år 1993 översteg garantinivån i det statliga utjämningsbidraget samma år begränsas bidragsminskningen år 1996 till 500 kronor per invånare, för år 1997 till 1 000 kronor per invånare, för år 1998 till 1 500 kronor per invånare, för år 1999 till 2 000 kronor per invånare, för år 2000 till 2 500 kronor per invånare, för år 2001 till 3 000 per invånare och för år 2002 till 3 500 kronor per invånare. Det innebär en dämpning av genomslaget för dessa kommuner jämfört med beredningens förslag. Dämpningen skall ses mot bakgrund av de drastiska ekonomiska effekter som annars skulle kunna uppstå för invånarna i dessa kommuner. När det gäller den totala bidragsminskningen för hela perioden föreslår regeringen liksom beredningen att den begränsas till 2 000 kronor per invånare för kommuner. För de tre kommuner vars uppräknade skatte-kraft år 1993 översteg garantinivån i det statliga utjämningsbidraget sätts motsvarande gräns till 4 000 kronor per invånare. För landsting föreslås den totala bidragsminskningen begränsas till 1 200 kronor per invånare. Vad som här sägs om landsting tillämpas på motsvarande sätt för kommuner som inte ingår i landsting. Dessa kommuner betraktas således i detta sammanhang som både kommun och landsting. Begränsningen av den totala bidragsminskningen för hela perioden för kommuner och landsting sker genom att ett fast införandetillägg årligen utbetalas till de kommuner och landsting som får beräknade totala bidragsminskningar överstigande de angivna beloppsgränserna. Det fasta införandetillägget motsvarar skillnaden mellan ovan nämnda beloppsgränser och den beräknade totala bidragsminskningen. På motsvarande sätt begränsas de årliga bidragsminskningarna för kommuner och landsting genom att berättigade kommuner och landsting erhåller ett rörligt införandetillägg för respektive år som motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen minskad, med det fasta införandetillägget, och den högsta tillåtna bidragsminskningen respektive år. För kommuner föreslår regeringen på samma sätt som beredningen att bidragsökningarna begränsas de tre första åren. De kommuner som år 1996 får en bidragsökning överstigande 704 kronor per invånare får ut den del av ökningen som överstiger 704 kronor per invånare. För åren 1997 och 1998 uppgår motsvarande beloppsgränser till 304 kronor per invånare respektive 112 kronor per invånare. Därefter sker inte längre några begränsningar av bidragsökningarna. Begränsningarna av bidragsökningarna görs genom att ett rörligt införandeavdrag införs. År 1996 uppgår detta till 704 kronor per invånare, eller om bidragsökningen understiger 704 kronor per invånare den faktiska bidragsökningen. För åren 1997 och 1998 uppgår motsvarande belopp till 304 kronor per invånare respektive 112 kronor per invånare. För landstingen sker ingen begränsning av bidragsökningarna, eftersom de som får stora ökningar har en mycket svår ekonomisk situation. Det gäller främst Göteborgs och Malmö kommuner, som omfattas även av landstingens bidrags- och utjämningssystem. Bidragsförändringarna mäts som skillnaden mellan ett referensbidrag som regeringen fastställer för varje kommun och landsting och det bidrag i 1995 års nivå som det föreslagna bidrags- och utjämningssystemet skulle ge för varje kommun och landsting. Därigenom kan såväl införandetilläggen som -avdragen fastställas redan under år 1995 för hela införandeperioden. Referensbidraget för kommuner utgörs av det statliga utjämningsbidraget till kommuner för år 1995 och bidraget år 1995 för att mildra skattereformens effekter, minskade med för år 1995 beslutade avdrag från kommunernas skatteinkomster. Referensbidraget för landsting utgörs av skatteutjämningsbidraget för år 1995 minskat med för år 1995 beslutade avdrag från landstingens skatteinkomster. Finansiering av införande Regeringens förslag: 2 035 miljoner kronor tillförs det generella statsbidraget för kommuner respektive landsting för att finansiera kostnaderna för de föreslagna justeringarna i kostnadsutjämningen samt införandereglerna i förhållande till utredningsförslaget. Därutöver avsätts högst 400 miljoner kronor för särskilda insatser för vissa kommuner och landsting. De medel som skall återföras till kommunsektorn som kompensation för införandet av en allmän löneavgift samt höjningen av de särskilda löneskatterna i syfte att bidra till finansieringen av EU-avgiften används på detta sätt för att finansiera införandet av bidrags- och utjämningssystemet. Beredningens förslag: Begränsningen av bidragsminskningarna för kommuner föreslogs finansieras genom dels begränsningar av bidrags- ökningar för kommuner, dels genom en minskning av det generella statsbidraget till kommunerna. För landstingen föreslogs ingen begränsning av bidragsökningarna, utan begränsningen av bidragsminskningarna skulle i stället helt finansieras genom en minskning av det generella statsbidraget till landstingen. Skälen för regeringen förslag: Regeringens förslag innebär en ytterligare begränsning av de årliga bidragsminskningarna för kommuner och landsting och en förlängd införandeperiod i förhållande till beredningens förslag. Däremot föreslår regeringen ingen förändring när det gäller begränsningen av bidragsök- ningar för kommuner. Detta innebär ökade kostnader för införandet av systemet. Regeringen föreslår även för landstingen en ytterligare begränsning av de årliga bidragsminskningarna och en förlängd införandeperiod i förhållande till beredningens förslag. Sammantaget har de ökade kostnaderna för regeringens förslag till införanderegler beräknats till ca 1 500 miljoner kronor jämfört med beredningens förslag. Som tidigare har redovisats föreslår regeringen också vissa förstärkningar i kostnadsutjämningen som beräknas innebära ökade kostnader om drygt 500 miljoner kronor. Regeringen föreslår att de ökade kostnaderna för år 1996 skall finansieras ur de medel som fr.o.m. år 1996 skall återföras till kommunsektorn till följd av införandet av en allmän löneavgift samt höjningen av de särskilda löneskatterna för att finansiera EU-avgiften. Dessa medel uppgår till 2 435 miljoner kronor. Av dessa bör 2 035 miljoner kronor tillföras det generella bidraget för kommuner respektive landsting med en fördelning som baseras på de beräknade kostnaderna för respektive kollektiv för justeringarna i införanderegler och kostnadsutjäm- ning. Vissa kommuner och landsting som har en särskilt svår ekonomisk situation kan komma att få problem vid införandet av det nya utjämningssystemet trots att införandereglerna har mildrats ytterligare. För att skapa möjligheter att i rekonstruktivt syfte tillfälligt bistå sådana kommuner och landsting föreslås att vissa medel ställs till regeringens disposition. Medlen bör uppgå till 400 miljoner kronor för år 1996. De kostnader som beräknats för de ändrade införandereglerna kan visa sig bli högre än vad som nu beräknats. En slutlig beräkning kan dock inte göras förrän senare. Om kostnaderna visar sig bli högre än beräknat, bör merkostnaden finansieras av de 400 miljoner kronor som avsatts för särskilda åtgärder. Kostnaderna för de föreslagna övergångsreglerna kan beräknas öka något åren 1997 och 1998, för att därefter successivt minska. Frågan om övergångsreglernas finansiering och dispositionen av de återförda medlen för kompensation för löneavgifter m.m. bör tas upp till ny prövning inför år 1997. 1.3.7 Bidrags- och utjämningssystemets fortlevnad m.m. Uppföljning och utvärdering av systemet Regeringens bedömning: Utjämningssystemet skall bli föremål för en löpande uppföljning, utvärdering och utveckling. En parlamentariskt sammansatt beredning tillsätts med uppdrag att följa upp och utvärdera systemet. Till gruppen knyts experter och företrädare för berörda myndigheter och organisationer. Systemet följs upp i sådan takt att förändringar kan göras efter två år. Beredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Många remissinstanser understryker behovet av uppföljning och utveckling av systemet. Skälen för regeringens bedömning: Enligt regeringens mening innebär det föreslagna systemet för utjämning av kostnader och intäkter mer likvärdiga förutsättningar för kommuner och landsting att bedriva sin verksamhet. Systemet för kostnadsutjämning måste emellertid bli föremål för en löpande uppföljning och utvärdering. Systemet måste också utvecklas, särskilt i de delar där det redan vid införandet står klart att modellen eller faktorerna behöver förbättras. Det gäller t.ex. för hälso- och sjukvården och barnomsorgen. En parlamentarisk beredning tillsätts, vars uppgift bör vara att dels se över ett antal faktorer i kostnadsutjämningen, dels beakta helheten samt utvärdera reformen. Inkomstutjämningens anpassning till förändringar i det kommunala skatteunderlaget Regeringens förslag: Beräkningen av tillägg och avdrag i inkomstutjämningen baseras på de beskattningsbara inkomsterna i kommuner och landsting enligt taxeringen året före utjämningsåret, uppräknade till utjämningsårets nivå med den av Riksrevisionsverket (RRV) beräknade ökningen av de beskattningsbara inkomsterna för riket som helhet. De sålunda beräknade tilläggen och avdragen är slutliga. Någon del- eller slutavräkning görs inte. Den för varje kommun och landsting individuella del- och slutavräkningen i nuvarande system för utbetalning av kommunalskattemedel slopas fr.o.m. taxeringsåret 1997. Såväl del- som slutavräkning skall ske enligt tidigare regler för åren till och med beskattningsåret 1995. En kollektiv avräkning av kommunalskattemedlen mellan staten och kommuner respektive landsting görs fr.o.m. taxeringsåret 1997. Beredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Beredningen föreslår dock att den kollektiva avräkningen sker både som en del- och en slutavräkning. Remissinstanserna: Få remissinstanser har uttalat sig i denna fråga. Skälen för regeringens förslag: Tilläggen och avdragen i den föreslagna inkomstutjämningen bör beräknas utifrån motsvarande uppräknade skatteunderlag som används för beräkning av det nuvarande utjämningsbidraget till kommuner och för utbetalning av kommunalskattemedel. Tilläggen och avdragen bör således beräknas utifrån beskattningsbara inkomster i kommunen eller landstinget enligt taxeringen året före utjämningsåret, vilket är de inkomster som intjänas två år före utjämningsåret. Dessa inkomster räknas upp till utjämningsårets nivå med uppräkningsfaktorer som fastställs av RRV och som grundas på vissa antaganden om den ekonomiska utvecklingen samt effekterna av sådana av riksdagen fattade beslut som får betydelse för inkomsternas storlek. I nuvarande system är alla beräkningar för bidrags-/beskattningsåret, både i fråga om kommunalskattemedel och utjämningsbidrag för kommuner, preliminära fram till dess de slutliga beskattningsbara inkomsterna för detta år är kända. Två individuella avräkningar, del- och slutavräkning, görs därför med hänsyn till nya prognoser samt den faktiska utvecklingen av de beskattningsbara inkomsterna. De slutliga inkomsterna för ett visst år är således inte kända förrän två år i efterskott. För de nuvarande skatteutjämningsbidragen till landsting görs ingen del- eller slutavräkning. När det gäller skattemedlen gäller samma förfarande för landsting som för kommuner. Med det system för inkomstutjämning som regeringen föreslår skulle ett individuellt avräkningsförfarande i såväl utjämnings- som utbetalningssystemet fylla en mycket begränsad funktion. Det skulle enbart åstadkomma marginella förändringar som beror på skillnader mellan den egna skattesatsen och den skattesats som tillämpas för att beräkna tillägg och avdrag. Regeringen föreslår därför att det nuvarande avräkningsförfarandet mot varje enskild kommun och varje enskilt landsting slopas och ersätts med ett kollektivt avräkningsförfarande för kommuner respektive för landsting. Detta syftar till att totalt sett tillförsäkra kommunsektorn dess verkliga skatteinkomster. Ett slutavräkningsförfarande föreslås därför mellan staten och kommuner respektive landsting, varvid en återbetalning sker från staten om de utbetalda, preliminära kommunalskattemedlen har understigit de slutligt beräknade, och en återbetalning sker från kommuner respektive landsting om de utbetalda preliminära medlen har överstigit de slutliga. Slutavräkningen görs efter två år, när de verkliga skatteinkomsterna för beskattningsåret är kända. Till skillnad från beredningen föreslår regeringen ingen delavräkning. Regleringen av avräkningsbeloppen bör ske genom ökning eller minskning av det generella bidraget för kommuner respektive landsting två år efter beskattningssåret Kostnadsutjämningens anpassning till verksamhetsförändringar m.m. Regeringens bedömning: Betydande förändringar i kommunernas eller landstingens åtaganden bör föranleda motsvarande förändringar i kostnadsutjämningen. Förändring av huvudmannaskapet för en verksamhet mellan kommuner och landsting skall föranleda motsvarande förändring i kostnadsutjämningen om verksamheten omfattas av denna. Förändringen i kostnadsutjämningen görs det år då huvudmannaskapsförändringen är genomförd i hela riket. Beredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Få remissinstanser har uttalat sig i denna fråga. Skälen för regeringens bedömning: Den föreslagna kostnadsutjämningen syftar till att skapa likvärdiga förutsättningar för kommuner respektive landsting att bedriva de verksamheter man är ålagda samt vissa s.k. frivilliga verksamheter. Förändringar i kommunernas eller landstingens åtaganden bör också föranleda motsvarande ändring i kostnadsutjämningen om förändringen gäller en verksamhet som omfattas av denna. Om förändringen t.ex. innebär ett ökat kommunalt ansvar för en verksamhet bör verksamhetens tyngd i kostnadsutjämningen öka på motsvarande sätt. En förutsättning för att göra sådana förändringar i kostnadsutjämningen som här avses bör emellertid vara att förändringen är betydande. De främsta skälen till detta är dels administrativa och dels att systemet måste ha en rimlig stabilitet. Kostnadsutjämningen baseras bl.a. på den genomsnittliga kostnaden för olika verksamheter som bedrivs av kommuner respektive av landsting. När huvudmannaskapet för en verksamhet som ingår i kostnadsutjämningen flyttas mellan kommuner och landsting bör kostnadsutjämningen också ändras på motsvarande sätt. Detta bör ske samtidigt som själva huvudmannaskapsförändringen. Om förändringen av huvudmannaskapet för en verksamhet sker successivt, så som skett t.ex. när det gäller omsorgsverksamheten, bör kostnadsutjämningen ändras vid det tillfälle då alla län har genomfört förändringen. Fram till denna tidpunkt bör en tillfällig kostnadsutjämning kunna ske inom de län som gjort förändringen. Kostnadsutjämningens aktualitet Regeringens bedömning: Kostnadsutjämningen baseras på kommunernas respektive landstingens genomsnittskostnader för de i kostnadsutjämningen ingående verksamheterna två år före utjämningsåret. En framskrivning till utjämningsårets nivå görs av beräknade tillägg och avdrag i kostnadsutjämningen utifrån den beräknade utvecklingen av nettopriserna enligt nettoprisindex, NPI. De kommun- och landstingsvisa faktorerna i kostnadsutjämningen bör dateras upp årligen när det gäller åldersstruktur. Övriga faktorer bör uppdateras med rimliga tidsintervall och efter vad omständigheterna medger. Beredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte framfört några invändningar mot förslaget. Skälen för regeringens bedömning: Prisnivån i kostnadsutjämningen bör anpassas till utjämningsårets nivå enligt samma modell som i det nuvarande statliga utjämningsbidraget till kommuner. Det innebär att kostnadsutjämningen baseras på genomsnittliga kostnader för de i kostnadsutjämningen ingående verksamheterna två år tidigare, vilka sedan skrivs fram två år utifrån den prognostiserade utvecklingen av nettopriserna. Beräkningen av de genomsnittskostnader som skall ligga till grund för kostnadsutjämningen för såväl kommuner som landsting bör dateras upp årligen utifrån de senast tillgängliga kostnadsunderlagen. Därmed kommer såväl kostnadsutvecklingen totalt som utvecklingen när det gäller fördelningen av kostnader mellan olika verksamheter att successivt påverka systemet. Därigenom slår såväl demografiska som andra förändringar igenom i kostnadsutjämningen även om det sker med två års eftersläpning. Även de skillnader som finns mellan olika verksamheter när det gäller volym- och produktivitetsutveckling m.m. fångas upp, om än med viss eftersläpning, genom den årliga uppdateringen av genom- snittskostnaderna. De kommun- och landstingsvisa faktorer som ligger till grund för beräkningen av tillägg och avdrag i kostnadsutjämningen bör vara så aktuella som möjligt. En balans bör dock eftersträvas mellan aktualitet och stabilitet. För vissa faktorer, främst åldersstrukturen, bör en årlig uppdatering ske. För andra faktorer bör en bedömning göras av hur ofta en uppdatering bör ske, vilken bör grundas dels på tillgången till aktuell statistik, dels på hur snabbt förändringar sker av respektive faktors värde. Administration av systemet Regeringens förslag: Bidrags- och utjämningssystemet för kommuner och landsting administreras av Statistiska centralbyrån och Riksskatteverket. Skälen för regeringens förslag: På samma sätt som för det nuvarande systemet bör det nu föreslagna systemet för statsbidrag och utjämning administreras av Statistiska centralbyrån och Riksskatteverket. 26 1.4 Ändrat system för återbetalning av mervärdesskatt till kommuner och landsting Regeringens förslag: Ett nytt system för konkurrenskorrigering avseende kommunernas och landstingens kostnader för ingående mervärdesskatt införs fr.o.m. år 1996. Systemet skall bygga på kommunal självfinansiering. En ekonomisk reglering görs genom att kommunerna och landstingen tillförs medel via de generella statsbidragen. Bakgrunden till regeringens förslag: I samband med 1991 års skattereform infördes särskilda regler för hantering av kommuners och landstings kostnader för mervärdesskatt. Kommuner och landsting fick då rätt att göra avdrag för all ingående mervärdesskatt oavsett om verksamheten medför skattskyldighet eller inte. Anledningen till att denna generella avdragsrätt infördes var att en utjämning skulle ske av mervärdesskattens konkurrenssnedvridande effekter vid val mellan arbete i egen regi och i extern regi. För att minska konkurrenssnedvridningen inom de mervärdesskattefria områdena infördes också ett särskilt statsbidrag genom lagen (1990:578) om särskilt bidrag till kommuner m.fl. för att täcka de indirekta kostnaderna för mervärdesskatt som uppkommer vid upphandling och bidragsgivning. Bidraget utgår till kommuner och landsting vid upphandling från eller bidragsgivning till näringsidkare inom områdena sjukvård, tandvård, social omsorg och utbildning. Bidraget bygger på en uppskattning av den dolda kostnaden för mervärdesskatt och uppgår till sex procent av den kostnad kommunen eller landstinget betalar. Fr.o.m. år 1995 har vissa ändringar gjorts i den tidigare gällande kompensationsordningen (prop. 1994/95:57, bet. 1994/95:SkU7, rskr. 1994/95:151). Anledningen till ändringarna är att en i mervärdesskattesystemet oinskränkt avdragsrätt för ingående mervärdesskatt inte är förenlig med EG:s sjätte mervärdesskattedirektiv. Med anledning av detta har kommunernas och landstingens rätt att inom mervärdesskattesystemet få återbetalning av ingående skatt i verksamhet som inte medför skattskyldighet till mervärdesskatt slopats fr.o.m. år 1995. Återbetalning av den ingående skatten i skattefri verksamhet sker i stället i särskild ordning enligt lagen (1994:1799) om kommuners och landstings hantering av mervärdesskatt för år 1995. Med stöd av samma lag får kommuner och landsting också ansöka om det ovan nämnda särskilda bidraget. Förfarandet skall enligt vad regeringen uttalade i prop. 1994/95:57 ses som en övergångslösning eftersom ett system för konkurrenskorrigering enligt regeringens uppfattning bör bygga på kommunal självfinansiering. Ett sådant system bedömdes emellertid i propositionen inte kunna införas förrän fr.o.m. år 1996, eftersom ytterligare överväganden borde göras. Regeringen anmälde därför avsikten att återkomma till riksdagen med förslag i denna fråga. Skälen för regeringens förslag Inomkommunalt system för konkurrenskorrigering Vad regeringen nu föreslår och anför i det följande innebär inte någon ändring av mervärdesskattelagens nuvarande bestämmelser om vad som skall anses vara skattepliktig verksamhet m.m. Det nu föreliggande förslaget till ny kompensa- tionsordning utgår i huvudsak från hittills vidtagna åtgärder för konkurrens- korrigering, men med den skillnaden att återbetalningarna för ingående mervärdesskatt i verksamheter som inte medför skattskyldighet skall ske inom ett av kommunerna respektive landstingen självfinansierat system. Systemet föreslås dock även fortsättningsvis administreras av staten genom Skattemyndigheten i Kopparbergs län. Systemets tänkta utformning redovisas i det följande. Fr.o.m. år 1996 föreslås ett system för konkurrenskorrigering införas som bygger på kommunal självfinansiering. Ett konto läggs upp för vardera kommun- resp. landstingskollektivet. Kommuner, landsting, kommunalförbund och beställarförbund skall från dessa konton erhålla utbetalningar motsvarande den ingående mervärdesskatt som inte omfattas av mervärdesskattelagens bestämmelser och det s.k. särskilda bidraget vid upphandling av eller bidragsgivning till tjänster producerade inom de mervärdesskattefria områdena sjukvård, tandvård, social omsorg och utbildning (jfr lagen (1994:1799) om kommuners och landstings hantering av mervärdesskatt för år 1995). Utbetalningarna avses ske i huvudsak enligt de rutiner som gäller år 1995. Utbetalningarna till de landstingsfria kommunerna skall i sin helhet regleras mot kommunkollektivets konto. Utbetalningarna till kommunalförbund eller beställarförbund, som bedriver försöksverksamhet enligt lagen (1994:566) om lokal försöksverksamhet med finansiell samordning mellan socialförsäkring, hälso- och sjukvård och socialtjänst, skall regleras mot landstingskollektivets konto. Beträffande kom- munalförbunden i övrigt föreslås, till skillnad mot vad som nu gäller, att förbunden själva får ansöka om utbetalning av ingående skatt i skattefri verksamhet från både kommun- och landstingskontot i proportion till medlemmarnas - kommunernas resp. landstingens - deltagande i kostnaderna för förbundets verksamhet. Utbetalningarna från kontona skall finansieras genom tillskott från kommuner och landsting. De totala utbetalningarna av ersättning från kontona skall över tiden motsvaras av lika stora tillskott. På så sätt skapas ett stabilt system som inte ger upphov till kostnadsökningar för staten. Tillskotten bör utformas så att de inte är kopplade till den enskilda kommunens eller det enskilda landstingets faktiska kostnader för ingående mervärdesskatt. I annat fall uppnås inte den avsedda konkurrens- neutraliteten. Tillskotten till kommunkontot föreslås ske med ett årligen fastställt belopp per invånare som är lika för alla kommuner. För landstingen fastställs årligen ett motsvarande belopp per invånare, som skall tillföras landstingskontot. De landstingsfria kommunerna skall erlägga båda beloppen till kommunkontot. Beloppen fastställs av Riksskatteverket senast den 10 september året före upp- bördsåret. Betalning skall ske genom avdrag vid skattemedelsutbetalningarna till kommuner resp. landsting. Avdragen görs varje månad med en tolftedel av de fastställda årsbeloppen. Kontona skall göras räntebärande i form av särskilda hos Riksgäldskontoret inrättade räntekonton med kredit. Såväl fordrings- som skuldränta skall regleras mot kontona. Administrationen skall skötas av Skattemyndigheten i Kopparbergs län. Vid fastställandet av beloppen för det kommande året skall hänsyn tas till såväl upplupna som prognostiserade över- och underskott. Därvid skall framgå kontonas ställning avseende det avslutade verksamhetsåret och vilka prognosantaganden som har gjorts. Revision av kontona utförs av Riksrevisionsverket. Ekonomisk reglering När den generella avdragsrätten för kommuner och landsting infördes år 1991 uppskattades värdet av den ingående mervärdesskatt som kommuner och landsting tidigare inte hade haft avdragsrätt för till 9,8 miljarder kronor. I beloppet ingick också det särskilda bidraget. Med detta belopp bedömdes alltså kommunernas och landstingens finansiella utrymme öka varför en neutralisering skulle göras genom att återföra motsvarande medel från kommunerna och landstingen till staten. Detta gjordes genom en ökning av den dåvarande avräkningsskatten (prop. 1989/90:150 bil. 4). Samtidigt genomfördes också basbreddningar av skatteunderlaget för mervärdesskatt. Värdet av avdragsrätten för dessa basbreddningar uppskattades till 5 miljarder kronor. Eftersom kommuner och landsting inte skulle drabbas av merkostnader till följd av basbreddningarna ingick inte dessa i underlaget för avräkningsskatten. Sammantaget bedömdes således summan av den ingående mervärdesskatt som kommuner och landsting tidigare inte hade haft avdragsrätt för och den tillkommande ingående mervärdesskatten med anledning av basbreddningen till 14,8 miljarder kronor. Vid omläggningen av statsbidragssystemet år 1993 kvittades avräkningsskatten bort genom att statsbidragsramen för kommuner respektive landsting minskades. I det kompensationssystem som har gällt under åren 1991-1994 har kommuner och landsting inte gjort någon åtskillnad på skatt som är hänförlig till skattepliktig respektive skattefri verksamhet eftersom all ingående mervärdesskatt har varit avdragsgill och deklarerats i ett sammanhang. Uppgifter om den ingående mervärdesskatt som under dessa år har dragits av kan således inte delas upp på mervärdesskattepliktig respektive mervärdesskattefri verksamhet. För det särskilda bidraget finns uppgifter totalt, men däremot saknas fördelning på kommuner respektive landsting. Om man antar att den ingående mervärdesskatten i skattepliktig verksamhet utgör 60 % av den utgående mervärdesskatten och lägger till det särskilda bidraget kan en uppskattning av statens kostnad för den omläggning av kompensationsordningen som genomfördes år 1991 göras. Utifrån denna uppskattning kan konstateras att den bedömning om 14,8 miljarder kronor som gjordes inför den ekonomiska regleringen år 1991 och följande år var för låg. Differensen kan bero på en underskattning av värdet av den generella avdragsrätten och att den ekonomiska reglering (avräkningsskatten) som därmed gjordes från kommunerna och landstingen till staten var för lågt beräknad. Det kan också vara så att basbreddningens effekter var mer omfattande än vad som förutsågs. Det sistnämnda skulle som tidigare nämnts inte drabba kommunerna och landstingen. Underlag saknas för att göra en närmare analys, men såvitt kan bedömas har staten inte kompenserats fullt ut för den generella avdragsrätten. En övergång till ett av kommunerna och landstingen självfinansierat system för konkurrenskorrigering bör på motsvarande sätt som när den generella avdragsrätten infördes medföra en ekonomisk reglering, men denna gång från staten till kommunerna respektive landstingen. En utgångspunkt kan vara att göra en återreglering för att återskapa de förhållanden som rådde före införandet av den generella avdragsrätten. Återregleringen skulle då göras genom en framskrivning av den motsvarande reglering om 14,8 miljarder kronor som gjordes år 1991. Regeringen anser dock att regleringen bör göras så att kommunernas och landstingens kostnader för att finansiera systemet täcks. Regleringsbeloppen bör därför avse de motsvarande kostnader som i dag åvilar staten enligt 1-2 §§ lagen (1994:1799) om kommuners och landstings hantering av mervärdesskatt för år 1995, dvs. återbetalning av ingående mervärdesskatt som inte är avdragsgill enligt mervärdesskattelagen och det s.k. särskilda bidraget. Avsikten är att regleringen i utgångsläget, dvs. vid ingången av år 1996, skall vara statsfinansiellt neutral. Mot bakgrund av dels de beskrivna och dels vissa andra osäkerheter i underlaget är det för närvarande svårt att bedöma nivån på den reglering som bör göras för att uppnå den avsedda neutraliteten. Därför bör en uppföljning göras av den reglering som nu föreslås när säkrare uppgifter finns att tillgå. Mot bakgrund av det redovisade gör regeringen bedömningen att kommunerna bör tillföras 14 250 miljoner kronor och landstingen 4 750 miljoner kronor. Vid fördelningen på kommuner och landsting har antagits att det särskilda bidraget fördelar sig på respektive kollektiv på samma sätt som fördelningen beträffande den ingående mervärdesskatten, efter avdrag för den ingående mervärdesskatt som bedömts vara hänförlig till skattepliktig verksamhet. Vid fördelningen har vidare hänsyn tagits till de huvudmannaskapsförändringar som är genomförda eller avses att genomföras år 1996. Regleringen föreslås ske via de generella stats- bidragen (se avsnitt 1.2.4). 1.5 Vissa frågor om statens relationer till kommuner och landsting 1.5.1 Inledning Som tidigare sagts kommer det att ställas mycket stora krav på kommuner och landsting de närmaste åren för att de skall kunna möta de ökade behoven inom olika verksamheter bl.a. till följd av den demografiska utvecklingen samtidigt som kraven på hushållning med resurser skärps. För att underlätta för kommunerna och landstingen att hantera situationen föreslår regeringen i denna proposition förändringar i de övergripande förutsättningarna, främst genom införandet av ett nytt bidrags- och utjämningssystem. Ett generellt bidragssystem ger de enskilda kommunerna och landstingen stora möjligheter att själva prioritera mellan olika verksamheter. Å andra sidan ger ett sådant system inga garantier för att dessa prioriteringar står i överensstämmelse med nationellt formulerade mål för olika verksamheter. Därför har staten ett intresse av att följa utvecklingen inom olika verksamheter. Det är också ett nationellt intresse att följa upp om det finns en rimlig balans mellan krav och resurser och att kvaliteten i kärnverksamheterna upprätthålls. Under de närmaste åren avser regeringen att öka sina insatser för att fortlöpande följa upp och utvärdera verksamheten inom den kommunala sektorn. För att kommuner och landsting skall kunna bedriva en ansvarsfull verksamhet är det nödvändigt att de fullt ut kan ta det ekonomiska ansvaret för sina beslut. Trots att det har skett en betydande avreglering av den kommunala verksamheten under senare år finns det fortfarande lagstiftning som i alltför stor utsträckning inskränker den kommunala självstyrelsen. För att ytterligare underlätta för kommunerna och landstingen att göra lokala avvägningar och fatta ekonomiskt ansvarsfulla beslut avser regeringen att senare återkomma till riksdagen med förslag om minskad statlig detaljreglering. Under de närmaste åren kommer kommuner och landsting att behöva bedriva ett fortsatt intensivt effektiviseringsarbete. Det är angeläget att staten och kommunerna kan samarbeta när det gäller att utveckla bra organisations- och styrformer i den kommunala verksamheten. Förutsättningarna för detta skapas bl.a. i kommunallagen och därför kommer regeringen att ta initiativ till en översyn av kommunallagens bestämmelser om ekonomisk förvaltning. Regeringen har också tillsatt en parlamentarisk kommitté med uppgift att bl.a. göra en utvärdering av det kommunala förnyelsearbetet. Regeringen föreslår i det följande särskilda insatser för två kommuner, Haninge och Göteborg. 69 1.5.2 Uppföljning och utvärdering av den kommunala verksamheten Betydelsen av en bättre uppföljning av kommunsektorns ekonomi och verksamhet ökade när de generella statsbidragen infördes. Uppföljningen är också av stor betydelse för att regering och riksdag skall få underlag för att göra be- dömningar av det skattefinansierade utrymmet och ta ställning till statsbidragen till kommuner och landsting. Regeringen gav i budgetpropositionen (prop. 1994/95:100 bilaga 8, s. 31) en översiktlig redovisning av det påbörjade arbetet för att förbättra uppföljningen och utvärderingen av den kommunala verksamheten. Detta arbete fortsätter. Regeringen redogör varje år i budgetpropositionen för utvecklingen inom olika delar av den offentliga sektorn. När det gäller kommunal verksamhet har redovisningar hittills främst återfunnits i respektive departements bilagor till budgetpropositionen. Någon samlad överblick över de frågor som berör kommunerna har därför varit svår att få. I år gör regeringen därför en första samlad redovisning av den kommunala verksamheten i en särskild skrivelse till riksdagen. Skrivelsen lämnas samtidigt med denna propositionen. Avsikten är att en sådan redovisning skall lämnas varje år, och att dess innehåll skall utvecklas i olika avseenden. Underlaget för redovisningen av den kommunala verksamheten utgörs i huvudsak av uppgifter från den sektorsvisa uppföljningen, av offentlig statistik och nationalräkenskaper samt av uppgifter som samlats in av de båda kommunförbunden. Den sektorsvisa uppföljnings- och utvärderingsverksamheten är under utveckling. Inom olika områden pågår ett arbete med att förbättra informationen om verksamhetens kostnader, prestationer och kvalitet så att den skall kunna relateras till de mål för verksamheten som statsmakterna har satt upp. Uppgiftsinsamling och datafångst kan behöva samordnas för att ge en aktuell och samlad överblick. Den ekonomiska redovisningen har förbättrats under senare år men det finns fortfarande problem med en bristande enhetlighet som försvårar jämförelser mellan kommuner respektive landsting och även mellan olika tidsperioder. Denna fråga kommer att ägnas särskild uppmärksamhet, bl.a. mot bakgrund av den översyn som regeringen aviserar nedan av kommunallagens bestämmelser om ekonomisk förvaltning. 1.5.3 Den statliga revisionens roll avseende verksamhet med kommunal anknytning I Riksdagsutredningens betänkande Reformera riksdagsarbetet! från juni 1993 förutsattes att regeringen skulle återkomma till riksdagen med en närmare analys av den statliga revisionens roll rörande den kommunala sektorn. Redan under år 1992, i samband med beslutet om ett förändrat statsbidragssystem, tog Finansutskottet upp frågan om den statliga revisionen, och hur utvecklingen mot ett ökat inslag av uppföljning och utvärdering hos de statliga sektorsorganen påverkar Riksrevisionsverkets (RRV) roll (bet. 1991/92:FiU29). Senare har även Konstitutionsutskottet efterlyst en analys från regeringen av revisionens roll rörande den kommunala sektorn (bet.1993/94:KU18). Staten behöver en stark och oberoende revision som självständigt kan granska att den offentliga verksamheten bedrivs på ett tillfredsställande sätt. För att fullgöra denna uppgift måste revisionen ha tillgång till information om den granskade verksamheten. RRV har till uppgift att på regeringens uppdrag ansvara för statlig revision. Revisionen har till syfte att granska ändamålsenlighet, redovisning av ekonomi och resultat samt att främja effektiviteten i den statliga verksamheten. Verket skall uppmärksamma riksdagen, regeringen och myndigheterna på förekommande brister och hinder för en effektiv resursanvändning samt ge underlag för beslut om förändringar. Revisionen av kommunal verksamhet utövas enligt kommunallagen av förtroendevalda revisorer som utses i varje kommun respektive landsting och vilka svarar inför fullmäktige. De kommunala revisorernas uppgift är att granska redovisningen i kommunerna samt verksamhet som bedrivs inom nämndernas verksamhetsområden. De skall bl.a. pröva om verksamheten bedrivs på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt. De förtroendevalda revisorerna har regelmässigt hjälp av tjänstemän för att utföra sitt granskningsuppdrag. Den fråga som regeringen blivit ombedd att analysera gäller den statliga revisionens roll rörande kommunala sektorn. Det bör därvid konstateras att RRV inte har till uppgift att bedriva revision av kommuner eller landsting i sig. RRV:s uppgifter skall i stället betraktas utifrån det övergripande ansvar som staten har för hela den offentliga verksamheten och dess funktionssätt. RRV:s roll vad gäller verksamhet som har kommunal anknytning kan betraktas från olika utgångspunkter. En utgångspunkt är att RRV enligt sin instruktion skall "granska hur statsbidrag används av mottagaren i den mån det föreligger särskild redovisningsskyldighet för bidragen gentemot staten eller särskilda föreskrifter meddelats om bidragens användning". Denna utgångspunkt är tillämplig för verksamhet som t.ex. bedrivs av en kommun och för vilken kommunen erhåller någon form av specialdestinerat statsbidrag med reglerade bidragsvillkor. Den synes däremot inte vara tillämplig för kommunal verksamhet i allmänhet efter över- gången till generella statsbidrag, som i huvudsak skall utgöra ett finansiellt stöd, eftersom själva grundtanken bakom denna förändring är att ge kommuner och landsting större frihet att avgöra hur pengarna skall användas. En annan utgångspunkt är att RRV granskar statlig verksamhet eller statliga styrmedel eller åtaganden i övrigt där kommunerna utgör en av flera aktörer. Det är i dessa fall inte fråga om revision av enskilda kommuner utan av verksamhet som bedrivs av kommuner och som utgör en del av ett statligt beslutat offentligt åtagande, där revisionen för att kunna uttala sig om måluppfyllelse m.m. i det offentliga åtagandet i många fall behöver inhämta uppgifter om förhållanden i kommuner eller landsting. Denna typ av övergripande granskningar har ett stort värde och faller inte naturligen på någon annan myndighet att genomföra. Gransk- ningar som avser mer övergripande system som innefattar såväl statlig som kommunal verksamhet bedrivs i vissa fall också av RRV på uppdrag av regeringen. I 1992 års kompletteringsproposition behandlades frågan om statlig målstyrning, uppföljning och utvärdering av den kommunala verksamheten. Det betonades att betydelsen av uppföljning och utvärdering ökar vid övergången till generella statsbidrag för att statsmakterna skall få erforderlig information om utvecklingen inom olika verksamheter och om måluppfyllelsen. Detta förutsätter bl.a. att det finns en väl fungerande uppföljning hos sektorsmyndigheterna. Frågan om den statliga revisionens roll behandlades dock inte i detta sammanhang. Det är av stor betydelse att det finns en väl fungerande revision av de statliga myndigheter som ansvarar för tillsyn, uppföljning och utvärdering av kommunal verksamhet. Sådana granskningar kan också innebära ett behov för RRV att hämta in underlag direkt från kommuner och landsting. En formellt reglerad uppgiftsskyldighet för kommuner och landsting finns främst i fråga om viss statistik som Statistiska centralbyrån (SCB) svarar för samt gentemot vissa sektorsmyndigheter, t.ex. Skolverket. RRV:s rätt att inhämta uppgifter är inte formellt reglerad på alla områden, exempelvis inte det kommunala området. RRV synes dock inte ha haft några praktiska problem att få in för revisionen nödvändiga uppgifter från kommuner eller landsting. Inom Finansdepartementet pågår ett bredare arbete med att undersöka formerna för en stärkt rättslig reglering av statens budgetprocess och även av den statliga revisionen. Bl.a. bereds för närvarande ett lagförslag rörande revisio- nens tillgång till ADB-baserad information. Vidare har ett arbete inletts med ett lagförslag som gäller revisionens möjligheter att granska medelsanvändningen när det gäller bidrag från EU. Detta arbete kan även komma att beröra frågan om uppgiftsinsamling från kommuner och landsting. Regeringen förutsätter att RRV även fortsättningsvis, oberoende av lagstiftningsfrågan, får tillgång till den information som man behöver för att fullgöra sina uppgifter, antingen via sektorsmyndigheterna eller direkt från kommuner och landsting. 1.5.4 Minskad statlig styrning Under senare år har det skett en betydande avreglering av den kommunala verksamheten. Samtidigt har utvecklingen av kommunsektorns intäkter varit måttlig till följd av lågkonjunkturen och skattestoppet. Det är mycket som tyder på att den ökade kommunala självbestämmanderätten och det ekonomiska läget har lett till ett effektivare resursutnyttjande inom den kommunala sektorn. Det kommer att ställas mycket stora krav på kommuner och landsting de närmaste åren för att de skall kunna möta de ökade anspråken på verksamheten bl.a. till följd av den demografiska utvecklingen och den oroande ökningen av socialbidragskostnaderna. Samtidigt skärps kraven på hushållning med resurserna. Det förutsätter ett fortsatt arbete med att effektivisera verksamheten. Det förutsätter också att kommuner och landsting kan ta det ekonmiska ansvaret för sin verksamhet samt får större möjligheter att göra avvägningar mellan olika utgiftsområden. Företrädare för kommuner och landsting framför ofta krav på förändringar i det statliga regelverket. Kritiken mot statliga regler fokuseras på att de är omfattande, svåröverblickbara, onödigt detaljstyrande och därmed också kostnadshöjande. Regeringen har för avsikt att inom kort ta initiativ till en genomgång av det statliga regelverket som berör kommunal verksamhet. Syftet bör vara att mönstra ut sådana regler som är svåra att motivera med hänsyn till det ansträngda ekonomiska läget i kommuner och landsting. Företrädare för kommuner och landsting kommer att inbjudas till överläggningar om behovet av sådana för- ändringar. 1.5.5 Översyn av kommunallagens ekonomikapitel Grunden för kommunernas ekonomiska förvaltning anges i kommunallagen (8 kap.). Denna trädde i kraft år 1992 varvid en rad principiella nyheter infördes. De tidigare reglerna om förmögenhetsskydd och krav på balanserad budget togs inte med i den nya kommunallagen. I stället infördes en mer allmän bestämmelse om att kommuner och landsting "skall ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet". Vidare infördes bestämmelser om medelsförvaltning och krav på ekonomisk planering. Kraven på kommunernas årsredovisningar skärptes samtidigt som det infördes ett krav på att årsredovisningen skall upprättas med iakttagande av god redovisningssed. Dessutom skall i årsredovisningen uppgift lämnas om borgensförbindelser och övriga ansvarsförbindelser. Den nya kommunallagens ekonomikapitel innebär att kommuner och landsting har fått en betydande frihet, men också ökat ansvar, i ekonomiska frågor. I förarbetena till kommunallagen sägs att statsmakterna bör följa upp hur kommuner och landsting använder den ökade friheten på det ekonomiska området. Skulle det visa sig att denna frihet leder till oönskade konsekvenser bör, enligt propositionen (prop. 1990/91:117), en stramare reglering av kommunernas ekonomiska förvaltning på nytt övervägs. Den nya kommunallagen har nu varit i kraft i drygt tre år och en uppföljning av hur den nya lagens bestämmelser om ekonomisk förvaltning har tillämpats bör nu ske. Det finns inget som tyder på att den ökade friheten för kommuner och landsting på det ekonomiska området har lett till några mer betydande problem för den kommunala ekonomin. Däremot har en rad kommunalekonomiska frågeställningar med anknytning till kommunallagen aktualiserats under senare år. Det gäller bl.a. kommunernas och landstingens hantering av sina pensionsåtaganden, borgensåtaganden och upplåning, utförsäljningen av kommunal egendom samt de allmänt ökade svårigheterna att åstadkomma balans mellan inkomster och utgifter. Regeringen har för avsikt att skyndsamt göra en översyn av kommunallagens bestämmelser om ekonomisk förvaltning. Översynen skall syfta till att skapa ännu bättre förutsättningar för kommuner och landsting att åstadkomma en god ekonomisk hushållning. Det skall därför utarbetas ett förslag om hur kravet på balanserad budget skall uttryckas i kommunallagen och vilka krav på den kommunala redovisningen som ett sådant balanskrav ger upphov till. Vidare skall utarbetas förslag om en lagreglering av kommunernas låneverksamhet. Utgångspunkten bör därvid vara att rätten att ta upp lån i huvudsak begränsas till investeringsverksamhet.Den svenska kommunallagstiftningen innehåller inga bestämmelser om hur man hanterar problem som uppstår när kommuner eller landsting inte kan fullgöra sina betalningsförpliktelser. Sådan lagstiftning finns bl.a. i Norge och Finland. Regeringen har för avsikt att utarbeta ett förslag till lagstiftning som syftar till att hantera det nu nämnda problemet. Genom en sådan lagstiftning skapas en ökad klarhet om hur problem med bl.a. lånebetalningar och borgensförbindelser skall lösas om de faktiskt uppkommer. 1.5.6 Möjligheter att effektivisera den kommunala verksamheten De undersökningar som expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO) har utfört (Ds 1994:24) visar att en tidigare negativ utveckling av produktiviteten inom den kommunala sektorn har vänts till en positiv utveckling de senaste åren. Inom vissa verksamhetsområden, bl.a. barnomsorgen, har produktivitetsförbättringen varit mycket påtaglig. Detta visar att det är möjligt att öka nyttan av de resurser som sätts in i offentlig verksamhet. Det finns mycket som tyder på att möjligheterna att öka produktiviteten inom den kommunala sektorn ännu inte är uttömda. För att kommuner och landsting skall kunna hålla konsumtionsvolymen på en konstant nivå inom ramen för det angivna skattefinansierade utrymmet kan produktiviteten inom den kommunala sektorn behöva öka med upp till flera procent om året. En sådan produktivitetsförbättring kan inte enbart uppnås genom organisatoriska och andra förändringar inom den enskilda kommunen eller landstinget. Det krävs också, som ESO har påpekat i den ovan nämnda rapporten, förändringar på systemnivå, dvs. i sättet att bedriva en verksamhet. Det finns indikationer på att de förändringar som har skett inom sjukvården under senare år, med bl.a. övergång från sluten vård till öppen vård, har inneburit att vården har blivit billigare utan att kvaliteten har försämrats. Äldre-reformen har också skapat förutsättningar för kommunerna att effektivisera äldreom-sor- gen. Regeringen avser att ta initiativ till olika studier kring möjligheterna att sänka kostnaderna för den offentliga verksamheten. I det sammanhanget finns det anledning att uppmärksamma vilka möjligheter den nya informationstekniken kan erbjuda. Att öka produktiviteten kan även kräva samverkan mellan staten och kommuner och landsting. I årets budgetproposition redovisades vissa statliga initiativ som nu konkretiseras. Således har den parlamentariska kommitté som ska utvärdera och föreslå åtgärder för att vidareutveckla det kommunala förnyelsearbetet inlett sitt arbete (dir. 1994:515). Finansdepartementet har också inlett ett samarbete med Svenska Kommunförbundet när det gäller att utnyttja den nya informations-teknikens möjligheter inom såväl administration, vård och utbildning som samhällsinformation och demokratisk dialog. Det är regeringens ambition att göra den offentliga verksamheten effektivare genom att stimulera samverkan över sektorsgränser. Under senare år har det startats försök med samordning av det finansiella ansvaret för vården, sjukförsäkringen och socialtjänsten. Regeringen ser positivt på ytterligare initiativ att pröva en ökad samverkan mellan kommuner, landsting och statliga myndigheter. Den femåriga försöksverksamhet med s.k. medborgarkontor som inleddes den 1 juli 1994 är ett annat exempel på samordning av statlig och kommunal verksamhet. En särskild utredare kommer under våren 1995 att lägga fram förslag som ytterligare underlättar en samverkan mellan kommuner, försäkringskassa och statliga myndigheter. En sådan samverkan innebär både att samhällsservicen blir mer tillgänglig och att resurserna utnyttjas effektivare. Medborgarnas aktiva medverkan i den pågående omvandlingen av den kommunala verksamheten har en avgörande betydelse för tilltron till välfärdspolitiken. Den kommitté som har till uppgift att utvärdera det kommunala förnyelsearbetet har därför också fått uppdraget att föreslå åtgärder som utvecklar och stärker medborgarnas inflytande över det fortsatta förnyelsearbetet i kommuner och landsting. Kommittén skall bl.a. redovisa idéer och förslag om hur medborgarna får tillgång till information om den kommunala verksamhetens kvalitet och kostnader. Vidare ska kommittén lämna förslag om ökad insyn i den kommunala verksamheten. 70 1.5.7 Haninge kommun Regeringens förslag: Staten tillskjuter ca 850 miljoner kronor till Haninge kommun för att lösa kvarvarande skulder i Bostadsstiftelsen Haningehem. Lånevillkoren för ett befintligt statligt lån till kommunen ändras och statsbudgeten belastas därmed med ca 55 miljoner kronor. Insatserna finansieras med medel som på annat sätt skulle ha ställts till kommunsektorns förfogande. Alla aktier utom en i Haninge Bostäder AB överlåts av kommunen till ett för ändamålet bildat holdingbolag. Staten beviljar holdingbolaget förlagslån på totalt 600 miljoner kronor. Staten refinansierar sig genom upplåning. Bakgrunden till regeringens förslag: I samband med 1993 års komplet- teringsproposition bemyndigade riksdagen regeringen (prop. 1992/93:150 bil. 6, bet. 1992/93:FiU29, rskr. 1992/93:430) att bevilja Haninge kommun ett statligt lån på 350 miljoner kronor för att sanera kommunens ekonomi. Bakgrunden till kommunens anhållan om lån var att Bostadsstiftelsen Haningehem inte kunde fullgöra sina betalningsförpliktelser. Kommunen ansåg sig inte till fullo kunna infria de ekonomiska åtaganden man iklätt sig genom ingångna borgensförbindelser för stiftelsen. De åtaganden som kommunen vid den tidpunkten hade att reglera uppgick till ca 1 300 miljoner kronor. Löptiden för det beviljade lånet är tio år med början den 1 juli 1993 och räntan motsvarar statens upplåningskostnader. Under de tre första åren får den årliga räntan läggas till kapitalet. Återbetalning av lånet skall ske med årlig rak amortering i efterskott fr.o.m. sjätte året av lånets löptid. Vid riksdagsbehandlingen uttalade Finansutskottet att regeringen inom ramen för sitt bemyndigande noga bör följa kommunens ekonomiska situation och inför utgången av den treårsperiod under vilken räntan visserligen debiteras men inte behöver erläggas, ånyo överväga lånevillkoren och vid behov återkomma till riksdagen. Haninge kommun har därefter i en skrivelse till regeringen den 29 mars 1994 (dnr Fi94/569) hemställt att staten medverkar till att ytterligare erforderliga åtgärder kan vidtas, som ger kommunen förutsättningar för en självständig utveckling och en stabil framtid. Till skrivelsen har bilagts av kommunen initierade utredningar. Hemställan föranleddes bl.a. av tillkommande nedskriv- ningsbehov i Haningehem och därmed krav på ytterligare kapitaltillskott från kommunen. Dåvarande finansministern uppdrog åt generaldirektören Ingemar Mundebo att tillsammans med landshövdingarna Ulf Adelsohn och Lars Eric Ericsson ("Mundebokommissionen") göra en oberoende granskning och bedömning av kommunens ekonomiska situation. I den av Mundebokommissionen den 21 juni 1994 avlämnade rapporten bedöms kommunen inte på egen hand kunna klara den uppkomna situationen. Merkostnaderna på grund av Haningehem har försatt kommunen i en exceptionell situation. Kommissionen konstaterade att de ovan nämnda åtagandena om 1 300 miljoner kronor finansierats genom försäljning av tillgångar (Drefvikens Energi AB), vilket gav kommunen drygt 300 miljoner kronor. Resten finansierades med banklån och det statliga lånet. Dessutom höjdes skattesatsen med en krona. Det tillkommande behovet av kapitaltillskott till Haningehem bedömdes vid tidpunkten för rapporten till drygt 700 miljoner kronor. I korthet föreslog kommissionen att kommunens intressen i såväl Haningehem som i det andra av kommunen ägda bostadsföretaget, Haninge Bostäder AB, borde avvecklas. Mot bakgrund av att det inte bedömdes realistiskt att kommunen själv kunde avyttra fastighetsbeståndet på marknaden, föreslogs att staten tills vidare skulle engagera sig som ägare. Någon närmare precisering av hur det statliga ägandet borde verkställas gavs inte. Det förutsattes emellertid att ett statligt övertagande skulle leda till att kommunen inte skulle behöva utge ytterligare kapitaltillskott utöver de 1 300 miljoner kronor som redan var beslutade. Kommunens ansträngningar för att rätta till den ekonomiska situationen skulle därmed kunna koncentreras på att i övrigt få kontroll på ekonomin. I augusti förra året uppdrog regeringen åt advokaten Biörn Riese att i samråd med generaldirektören Ingemar Mundebo vidta nödvändiga förberedelser för åtgärder av den innebörd som framgår av Mundebokommissionens rapport, innefattande förhandlingar med berörda parter. Arbetet med uppdraget har under hand stämts av med Finansdepartementet och resultatet har nyligen redovisats i en rapport till regeringen. Rapportens förslag överensstämmer i berörda delar med regeringens förslag och de överväganden som redovisas i det nedanstående. Skälen för regeringens förslag: Regeringen gör inledningsvis, i likhet med vad som uttalats av Mundebokommissionen och de av kommunen initierade utredningarna, bedömningen att särskilda insatser måste vidtas för att Haninge kommun skall klara det uppkomna ekonomiska läget. Kommunens situation är exceptionell. De insatser regeringen nu föreslår i samförstånd med kommunen bedöms vara tillräckliga för att kommunen, på samma yttre villkor som gäller för andra kommuner, skall kunna utvecklas inom de ramar som de samhällsekonomiska förutsättningarna medger. Regeringen vill i detta sammanhang betona det ansvar som är förenat med den långtgående kommunala självstyrelsen. Kommuner och landsting har givits stor ekonomisk frihet att ta ansvar för de resurser som ställs till varje kommuns och landstings förfogande. En ekonomisk rekonstruktion av Haninge kommun förutsätts vara till gagn för hela kommunsektorn. Mot denna bakgrund anser regeringen det vara naturligt, att en sådan rekonstruktion i första hand bör finansieras med medel som på annat sätt skulle ha ställts till kommunsektorns förfogande. Detta åstadkoms genom att delvis ta i anspråk den för år 1995 förutskickade kompen- sationen (prop. 1994/95:122) avseende den allmänna löneavgift som tas ut för att finansiera medlemskapet i EU. Avsikten med det förslag beträffande Haninge kommun som regeringen nu lägger fram är, att inom rimliga gränser med särskilda insatser uppnå en för kommunen långsiktig lösning utan att frånta kommunen ansvaret att själv klara den ytterligare sanering som den ekonomiska situationen kräver. De av förslaget berörda parterna har under hand förklarat sig vara villiga att, under förutsättning av erforderliga formella beslut, genomföra de transaktioner och att träffa de avtal som följer av de åtgärder som föreslås. Samtliga transaktioner avses ske per den 1 juli 1995. Förslaget innebär i korthet att Haningehem överlåter sin fastighetsrörelse till Haninge Bostäder för ca 1 175 miljoner kronor. Köpeskillingen motsvarar, utifrån gjorda oberoende värderingar, ett försiktigt bedömt marknadsvärde. Köpeskil- lingen regleras genom att Haningehem lyfts av skulder med motsvarande belopp. I samband med avlyftet sker en refinansiering med Haninge Bostäder som låntagare. Haningehems totala låneskuld uppgår till ca 2 300 miljoner kronor. Samtliga lån har kommunal borgen som säkerhet. Med hänsyn tagen till vissa andra balansposter överstiger Haningehems sammanlagda skulder köpeskillingen för in- kråmsöverlåtelsen med ca 1 150 miljoner kronor. Hur denna mellanskillnad skall hanteras behandlas i det följande. I ett andra steg överlåter kommunen alla aktier i Haninge Bostäder, utom en, till ett för ändamålet tillskapat holdingbolag som skall ägas av en stiftelse stiftad av Svenska Kommunförbundet. Genom detta erhålls en ägare utan intresse av kommersiellt utnyttjande av den uppkomna situationen. Kommunförbundets ekonomiska ansvar begränsas till vad som krävs för bildandet av stiftelsen. Avsikten är att en vidareförsäljning av Haninge Bostäder skall ske vid en tidpunkt som kan bedömas lämplig utifrån fastighetsmarknadens framtida utveckling. Överskott som uppstår vid en vidareförsäljning skall tillfalla staten. Stiftelsen skall ha rätt att kräva att staten, eller den staten anvisar, efter femton år förvärvar stiftelsens aktier. Genom kommunens återstående innehav av en aktie i Haninge Bostäder avses bli säkerställt att kommunen får utse en styrelseledamot och att kommunen erhåller en hembudsrätt vid en framtida överlåtelse till annan än staten av aktierna i Haninge Bostäder. Kommunen ges därmed en möjlighet att till då rådande marknadspris återförvärva Haninge Bostäder när en framtida försäljning väl skall ske. Haninge Bostäders verksamhet avses alltjämt bedrivas enligt de principer som gäller för allmännyttiga bostadsföretag. Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretag (SABO) skall genom avtal åta sig att administrera och utöva ägarfunktionerna i såväl holdingbolaget som Haninge Bostäder. Köpeskillingen för överlåtelsen av aktierna från kommunen till holdingbolaget har bestämts till 300 miljoner kronor utifrån föreliggande värderingar och Haninge Bostäders substansvärde. Genom överlåtelsen tillförs således kommunen 300 miljoner kronor, som skall användas för att nedbringa den efter fastighetsöverlåtelsen till Haninge Bostäder resterande låneskulden i Haningehem. Den kvarvarande skulden uppgår därmed till ca 850 miljoner kronor. Hänsyn har då inte tagits till en reversfordran på 217 miljoner kronor som Haningehem har på kommunen. Regeringen återkommer i det nedanstående till hur denna fordran bör hanteras. Finansieringen av holdingbolagets förvärv av aktierna och den nya koncernens erforderliga kapitalbehov avses bli säkerställt genom förlagslån från staten till holdingbolaget på totalt 600 miljoner kronor. Av förlagslånen skall 300 miljoner kronor användas till att betala aktierna i Haninge Bostäder, medan 300 miljoner kronor skall utgöra en kapitalreserv för holdingbolagets och därigenom Haninge Bostäders fortsatta verksamhet. Kapitalreserven skall placeras på ett särskilt för ändamålet öppnat konto hos Riksgäldskontoret och får endast tas i anspråk under särskilt angivna förutsättningar. Förlagslånen skall handhas av Riksgäldskontoret De tillhandahållna förlagslånen skall löpa med en ränta som motsvarar statens upplåningskostnad inkl. hanteringskostnader. Löptiden bör vara högst 15 år. Lånen skall vara efterställda holdingbolagets övriga skulder. Staten skall tillförsäkras rätten att omvandla förlagslånen till aktier i holdingbolaget när staten så begär. Staten skall vidare ges en rätt att på begäran förvärva stiftelsens aktier i holdingbolaget och en hembudsrätt vid överlåtelse av aktier i holdingbolaget. Som ovan redovisats uppgår restskulden i Haningehem efter avlyft av lån med avseende på aktielikviden om 300 miljoner kronor till ca 850 miljoner kronor. Haningehem har dock som nämnts en reversfordran om 217 miljoner kronor på kommunen. Kommunen bedöms emellertid inte ha finansiella möjligheter att vare sig reglera reversskulden eller lösa kvarstående skulder i Haningehem. Således fattas, såvitt nu går att bedöma, ca 850 miljoner kronor för att nollställa Haningehems balansräkning. Regeringens förslag är att staten tillskjuter dessa medel till kommunen för att användas till att lösa kvarvarande skulder i Ha- ningehem. Genom det beskrivna förfarandet avlyfts kommunen samtidigt borgensåtaganden om totalt 2 250 miljoner kronor. Som tidigare nämnts erhöll kommunen år 1993 ett statligt lån på 350 miljoner kronor. För att ge ytterligare förutsättningar för en återhämtning av kommunens ekonomi föreslår regeringen att de fastställda lånevillkoren ändras på så sätt att kommunen inte behöver erlägga den t.o.m. den 30 juni 1995 upplupna och kapitaliserade räntan om ca 55 miljoner kronor och att den årliga räntan därefter under tre år om kommunen så önskar kan läggas till kapitalet. Den under dessa tre år upplupna räntan beläggs i så fall med ränta på samma sätt som skulden i övrigt. I andra delar skall de ursprungliga lånevillkoren vara oförändrade. De föreslagna statliga insatserna vad gäller de kvarstående skulderna i Haningehem och de ändrade lånevillkoren beräknas därmed uppgå till ca 900 miljoner kronor. Beloppet ingår i regeringens beräkning av anslaget Särskilda insatser för vissa kommuner och landsting. I det föregående har nämnts att finansieringen föreslås ske genom att delvis ta i anspråk den för år 1995 förutskickade kompensationen till kommunsektorn avseende den allmänna löneutgift som tas ut för att finansiera medlemskapet i EU. Mot bakgrund av detta anser regeringen att när en vidareförsäljning av Haninge Bostäder sker, skall det överskott som må uppstå för staten tillföras till kommunsektorn. Beträffande förlagslånen bör staten refinansiera sig genom att Riks- gäldskontoret gör en upplåning. Detta kapital skall således inte finansieras av kommunsektorn. 1.5.8 Malmö och Göteborgs kommuner Regeringens förslag: Göteborgs kommun erhåller år 1995 ett särskilt bidrag om 505 miljoner kronor. Skälen för regeringens förslag: Malmö kommun har den 14 december 1994 och den 17 februari 1995 inkommit med skrivelser (dnr Fi94/4379) där man ansöker om extra statsbidrag för år 1995. För år 1994 visar det preliminära bokslutet för kommunen på ett stort underskott. Det nya utjämningssystemet som regeringen föreslår kommer dock att ge Malmö och flera andra kommuner med stora underskott ett betydande inkomsttillskott. Från och med år 1996 bör deras förutsättningar för en balanserad ekonomi därför vara väsentligt bättre. Regeringen anser att de medel som skall tillföras kommunsektorn i första hand bör användas för införande av det nya bidrags- och utjämningssystemet vilket även gagnar Malmö kommun. Malmö kommuns skrivelse föranleder därför ingen åtgärd. Göteborgs kommun har under flera år haft en ekonomisk situation som lett till en mycket stor upplåning, ca 8 miljarder kronor. En av flera orsaker till detta är att det nuvarande utjämningssystemet ger en otillräcklig utjämning av de stora kostnadsskillnader som finns mellan sjukvårdshuvudmännen. Regeringen gör bedömningen att den ekonomiska situationen i Göteborgs kommun är sådan att kommunen bör tillföras ytterligare statliga medel redan år 1995. Ett särskilt engångsbidrag till Göteborgs kommun om 505 miljoner kronor föreslås därför. Finansieringen av detta bidrag sker med en del av de medel som skall återföras till kommunsektorn som kompensation för den allmänna löneavgift och den särskilda löneskatt som tas ut för täckande av EU-avgiften. 71 1.6 Vissa anslagsfrågor Anslagskonsekvenser av framlagda förslag De generella statsbidragen till kommuner respektive landsting upptas för närvarande på anslagen G1 Statligt utjämningsbidrag till kommuner och G2 Skatteutjämningsbidrag till landsting. I budgetpropositionen (prop. 1994/95:100, bilaga 8) föreslogs bidragsramen för anslaget G1 budgetåret 1995/96 (18 mån.) uppgå till 57 109 miljoner kronor, varav 19 036 miljoner kronor avser andra halvåret 1995 och 38 073 miljoner kronor avser år 1996. För anslaget G2 föreslogs bidragsramen till 11 304 miljoner kronor budgetåret 1995/96 (18 mån.) varav 3 768 miljoner kronor faller på andra halvåret 1995 och 7 536 miljoner kronor på år 1996. Regeringen föreslår i avsnitt 1.3 att ett nytt bidrags- och utjämningssystem för kommuner och landsting införs år 1996. Förslaget innebär bl.a. att ett nytt generellt statsbidrag för kommuner respektive landsting inrättas och att de ekonomiska regleringar som idag sker genom avdrag från skatteutbetalningarna till kommuner respektive landsting i stället fr.o.m. år 1996 sker via stats- bidragen. De nuvarande anslagen G1 Statligt utjämningsbidrag till kommuner och G2 Skatteutjämningsbidrag till landsting föreslås minskas och endast avse perioden fram t.o.m. den 31 december 1995. Det statliga utjämningsbidraget till kommuner, G1, föreslås därför sänkas med 38 073 miljoner kronor förhållande till vad regeringen föreslog i budgetpropositionen. Skatteutjämningsbidraget till landsting, G2, föreslås på motsvarande sätt sänkas med 7 536 miljoner kronor. Två nya anslag, G3 Generellt statsbidrag till kommuner och G4 Generellt statsbidrag till landsting föreslås införas för budgetåret 1995/96. Anslaget G3, Generellt statsbidrag till kommuner, föreslås uppgå till 44 740 miljoner kronor avseende år 1996. Anslaget G4, Generellt statsbidrag till landsting, föreslås för år 1996 uppgå till 12 048 miljoner kronor. Beräkningarna av dessa anslag framgår av tabell 1.9. Därutöver föreslår regeringen att ett nytt anslag G5 Särskilda insatser för vissa kommuner och landsting, införs fr.o.m. den 1 juli 1995. Anslaget föreslås uppgå till totalt 1 820 miljoner kronor, varav 1 420 miljoner kronor avser andra halvåret 1995 och 400 miljoner kronor avser kalenderåret 1996. Anslaget avser särskilda insatser för Haninge och Göteborgs kommuner år 1995 och vissa insatser i samband med införandet av det nya statsbidragssystemet år 1996. Regeringens förslag och överväganden i dessa delar redovisas i avsnitten 1.3.6, 1.5.7 och 1.5.8. Generella statsbidrag år 1996 I följande tabell redovisas en beräkning av de nya statsbidragsramarna för kommuner respektive landsting till följd av omläggningen år 1996. 72 Tabell 1.12 Generella statsbidrag år 1996 Totalt Kommuner Landsting (G3) (G4) Statsbidrag 1995 45 609 38 073 7 536 Regleringar avseende 1995 enligt prop. 1994/95:25 1 -11 670 -8 955 -2 715 Verksamhetsförändringar m.m. 40 120 -80 Kompensation för allmän löneavgift och särskild löneskatt (EU) 2 435 1 102 1 333 Avgår till särskilt s tatsbidrag 1996 -400 -280 -120 Nytt mervärdesskattesystem 19 000 14 250 4 750 Ersättningar för sjukresor 1 344 1 344 Bidrag till missbrukarvård och vård av ungdomar 430 430 Summa 56 788 44 740 12 048 1 Nuvarande avdrag från skatteinkomsterna I årets budgetproposition (prop. 1994/95:100) angavs den totala bidragsramen för år 1995 till 38 073 miljoner kronor på anslaget G1 Statligt utjämningsbidrag till kommuner och 7 536 miljoner kronor på anslaget G2 Skatteutjämningsbidrag till landsting. Vidare angav regeringen sin avsikt att återkomma i kompletteringspropositionen med en närmare bedömning av bl.a. hur de ekonomiska regleringarna till följd av verksamhetförändringar bör behandlas. I avsnitt 1.2.4 redovisas de verksamhetsförändringar m.m som skall regleras mot kommunsektorn år 1996. De uppgår år 1996 sammanlagt till 40 miljoner kronor som skall återföras till kommunsektorn. Den 1 januari infördes en allmän löneavgift på 1,5 % och de särskilda löneskatterna höjdes med 1,5 %. Åtgärden var ett led i finansieringen av medlemsavgiften i EU. Kommunsektorn skall kompenseras för de ökade kostnader som detta innebär. År 1996 skall 2 435 miljoner kronor återföras till sektorn. Återföringen skall användas för införandet av det nya bidrags- och utjämningssystemet, dels för förstärkningar av kostnadsutjämningen dels för en förlängd införandetid. För år 1996 föreslås också vissa särskilda insatser med anledning av införandet av det nya statsbidragssystemet. För detta ändamål föreslås att 400 miljoner kronor avsätts, se avsnitt 1.3.6. Kommunernas och landstingens mervärdesskattesystem föreslås i föreliggande proposition ändras fr.o.m. år 1996 (avsnitt 1.4). Ändringen medför att 19 000 miljoner kronor förs över till statsbidragsramen och att saldot på inkomsttiteln mervärdesskatt därmed ökar med motsvarande belopp. I avsnitt 1.3.5. föreslås att en del av vissa ersättningar till sjukvårdshuvudmän m.m (sjukreseersättningarna) samt bidrag till missbrukarvård och vård av ungdomar inordnas i det generella statsbidraget. 73 1.7 Upprättade lagförslag Inom Finansdepartementet har upprättats förslag till 1. lag om generellt statsbidrag till kommuner och landsting, 2. lag om utjämning av skatteinkomster och kostnader i kommuner och landsting, 3. lag om införande av lagen (1995:000) om utjämning av skatteinkomster och kostnader i kommuner och landsting, 4. lag med särskilda bestämmelser om utbetalning av skattemedel år 1996, 5. lag om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting, 6. lag om ändring i lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m, 7. lag om ändring i lagen (1979:417) om utdebitering och utbetalning av skatt vid ändring i rikets indelning i kommuner, landsting och församlingar, 8. lag om ändring i lagen (1994:961) med särskilda bestämmelser om utbetalning av skattemedel år 1995, Lagförslagen finns i bilaga 7.1.3 74 1.8 Författningskommentarer 1.8.1 Lagen om generellt statsbidrag till kommuner och landsting 1 och 2 §§ Paragraferna innehåller bestämmelser om att generellt statsbidrag till kommuner och landsting fördelas mellan kommuner respektive landsting med ett fast belopp per invånare i kommunen eller landstinget den 1 november året före bidragsåret. Beloppet bestäms årligen av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer utifrån de medel som riks-dagen har anslagit för generellt statsbidrag till kommuner respektive landsting och antalet invånare den 1 november året före bidragsåret. 3 § Enligt paragrafen skall de landstingsfria kommunerna betraktas som både kommuner och landsting och de får därför bidrag enligt denna lag både som kommun och landsting. 4 § De närmare bestämmelser om fördelning av statsbidrag meddelas av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. 5 § Paragrafen anger hur bidraget betalas ut och motsvarar 14 § i den nuvarande lagen om statligt utjämningsbidrag till kommuner och 10 § i lagen om skatteutjämningsbidrag till landsting. Ikraftträdandebestämmelse Den nya lagen föreslås träda i kraft den 1 juli 1995 och tillämpas första gången i fråga om bidragsåret 1996. 88 1.8.2 Lagen om utjämning av skatteinkomster och kostnader i kommuner och landsting Allmänna bestämmelser 1 § Paragrafen innehåller den grundläggande bestämmelsen om att kommuner och landsting för utjämning av skatteinkomster och strukturellt betingade kostnader mellan kommuner respektive mellan landsting skall få ett tillägg till eller avdrag från skatteinkomsterna. 2 § Paragrafen innehåller definitioner av vissa termer som används i lagen: Utjämningsår, garanterat skatteunderlag, uppräknat skatteunderlag, uppräknad medelskattekraft, strukturkostnadsersättning och landsting. Med utjämningsår avses det år för vilket inkomst- och kostnads-utjämning görs. Garanterat skatteunderlag är de beskattningsbara inkomster som motsvarar den uppräknade medelskattekraften för kommunen eller landstinget, multiplicerad med antalet folkbokförda invånare i kommunen eller landstinget den 1 november året före utjämningsåret. Med uppräknat skatteunderlag menas de sammanlagda beskattningsbara inkomsterna enligt skattemyndighetens årliga taxeringsbeslut enligt 4 kap. 2 § taxeringslagen (1990:324) om taxering till kommunal inkomstskatt året före utjämningsåret för en kommun eller ett landsting. Summan skall sedan räknas upp med uppräkningsfaktorerna enligt 4 § lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. Med uppräknad medelskattekraft avses totalsumman av uppräknade skatteunderlag för hela landet, dividerad med antalet invånare i landet. Uttrycket strukturkostnadsersättning avser summan av standard-kostnadse- rsättningarna för kommunen respektive landstinget. Med landsting menas i tillämpliga delar också de kommuner som inte ingår i ett landsting men som skall betraktas som såväl kommun som landsting. Inkomstutjämning 3 § Enligt denna paragraf får en kommun eller ett landsting som har ett garanterat skatteunderlag som överstiger det uppräknade skatteunderlaget ett tillägg. Tillägget motsvarar skillnaden mellan skatteunderlagen, multiplicerad med skattesatsen enligt 10 §. 4 § Enligt denna paragraf får en kommun eller ett landsting som har ett garanterat skatteunderlag som understiger det uppräknade skatteunderlaget vidkännas ett avdrag. Avdraget motsvarar skillnaden mellan skatteunderlagen, multiplicerad med skattesatsen enligt 10 §. Kostnadsutjämning 5 § Om en kommuns eller ett landstings beräknade invånarbaserade struktur- kostnadsersättning överstiger den för hela landet genomsnittliga, invånar- baserade strukturkostnadsersättningen har de rätt till ett tillägg. Tillägget multipliceras med antalet invånare i kommunen eller landstinget den 1 november året före utjämningsåret. 6 § Om en kommuns eller ett landstings beräknade invånarbaserade struktur- kostnadsersättning understiger den för hela landet genomsnittliga, invånar- baserade strukturkostnadsersättningen skall de vidkännas ett avdrag enligt denna paragraf. Avdraget multipliceras med antalet invånare i kommunen eller landstinget den 1 november året före utjämningsåret. 7 § Enligt denna paragraf beräknas en kommuns eller ett landstings struktur- kostnadsersättning som summan av en teoretiskt beräknad standardkostnads- ersättning för vardera av följande verksamheter och icke verksamhetsanknutna kostnader: För kommuner beaktas följande verksamheter: Barnomsorg, äldreomsorg, individ- och familjeomsorg, grundskola, gymnasieskola, vatten och avlopp, gator och vägar, näringslivs- och sysselsättningsfrämjande åtgärder, byggkostnader, uppvärmningskostnader, administration, resor och räddningstjänst, befolkningsminskning, svagt befolkningsunderlag och kallortstillägg. För landsting beaktas följande verksamheter: Hälso- och sjukvård, högskole- utbildning och kallortstillägg. Delat huvudmannaskap: Kollektivtrafik. 89 8 § För kollektivtrafik gäller enligt denna paragraf att fördelningen av tillägg eller avdrag mellan kommuner och landsting i ett län skall ske efter den normala huvudmannaskapsfördeningen. Det innebär att de skall ansvara för hälften vardera. Gemensamma bestämmelser 9 § Paragrafen motsvarar 10 § i den nuvarande lagen om statligt utjämningsbidrag till kommuner och 7 § i lagen om skatteutjämningsbidrag till landsting. 10 § De närmare bestämmelserna om beräkningen av tillägg och avdrag bör enligt första stycket överlåtas till regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer. Enligt andra stycket skall regeringen besluta om de skattesatser som skall tillämpas enligt 3 och 4 §§. Regeringen skall då ta hänsyn till överenskommelser om ändrad fördelning av uppgifterna inom området med åtföljande skatteväxling mellan kommuner och landsting. 11 § Kommunerna och landstingen skall enligt denna paragraf senast den 10 september året före utjämningsåret av Statistiska centralbyrån få uppgift om de preliminära tilläggen och avdragen enligt bestämmelserna i denna lag. 12 § Första stycket motsvarar 13 § första stycket i den nuvarande lagen om statligt utjämningsbidrag till kommuner och 9 § första stycket i lagen om skatteutjämningsbidrag till landsting med den skillnaden att medelskatte-kraften fastställs året före utjämningsåret i stället för bidragsåret. Enligt andra stycket skall skattemyndigheten fastställa tilläggens och avdragens storlek samt lämna kommunerna och landstingen uppgift om detta senast den 25 januari utjämningsåret. 90 13 § Paragrafen motsvarar 14 § i den nuvarande lagen om statligt utjämningsbidrag till kommuner och 10 § i lagen om skatteutjämningsbidrag till landsting. 14 § Paragrafen motsvarar 15 § i den nuvarande lagen om statligt utjämningsbidrag till kommuner och 11 § i lagen om skatteutjämningsbidrag till landsting. Ikraftträdandebestämmelse Föreskrifter om ikraftträdande av denna lag meddelas i lagen (1995:000) om införande av lagen (1995:000) om utjämning av skatteinkomster och kostnader i kommuner och landsting. 1.8.3 Förslag till lag om införande av lagen (1995:000) om utjämning av skatteinkomster och kostnader i kommuner och landsting Allmänna bestämmelser 1 § Paragrafen innehåller bestämmelse om att lagen (1995:000) om utjämning av skatteinkomster och kostnader i kommuner och landsting och lagen om införande av denna lag skall träda i kraft den 1 juli 1995 och tillämpas första gången i fråga om utjämningsåret 1996. 2 § Enligt denna paragaraf upphävs dels nuvarande lagen (1992:670) om statligt utjämningsbidrag till kommuner dels nuvarande lagen (1992:671) om skatteututjämningsbidrag till landsting. 3 § Enligt denna paragraf gäller att i fråga om statligt utjämningsbidrag och skatteutjämningsbidrag för år 1995 och tidigare år skall de upphävda lagarna fortfarande tillämpas. 4 § I denna paragraf erinras om att hänvisningar i lag eller någon annan författning till föreskrift som ersatts genom bestämmelser i lagen (1995:000) om utjämning av skatteinkomster och kostnader i kommuner och landsting och införandelagen skall i stället den nya bestämmelsen gälla. 5 § Enligt denna paragraf skall regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, fastställa ett referensbidrag för varje kommun respektive för varje landsting. Referensbidraget för en kommun utgörs av det statliga utjämningsbidraget till kommunen för år 1995 samt bidraget för år 1995 med anledning av skattereformens effekter (prop. 1993/94:150, bil. 7) minskat med för år 1995 beslutade avdrag från kommunens skatte-inkomster. Ett landstings referensbidrag utgörs av skatteutjämningsbidraget för år 1995 minskat med för år 1995 beslutade avdrag från landstingets skatteinkomster. 6 § Paragrafen anger att vad som senare i lagen benämns bidragsminskning eller bidragsökning är skillnaden mellan en kommuns eller ett landstings referensbidrag och det bidrag samt tillägg eller avdrag som kommunen eller landstinget skulle fått om lagen (1995:000) om generellt statsbidrag till kommuner och landsting och lagen (1995:000) om utjämning av skatteinkomster och kostnader hade gällt redan under år 1995. 7 § Enligt denna paragraf skall vad som sägs i denna lag om landsting också tillämpas i fråga om kommuner som inte ingår i något landsting. Kommuner 8 § Enligt första stycket begränsas den sammanlagda bidragsminskningen för åren 1996-2003 till 2 000 kr per invånare i en kommun den 1 november 1994. För de kommuner vars uppräknade skattekraft för år 1993 översteg garantinivån i det statliga utjämningsbidraget år 1993 enligt lagen (1992:670) om statligt utjämningsbidrag till kommuner gäller enligt andra stycket att den sammanlagda bidragsminskningen för hela införande-perioden får uppgå till högst 4 000 kr per invånare i en kommun den 1 november 1994. 9 § Paragrafen innehåller en bestämmelse om att den sammanlagda bidragsminskningen också begränsas årligen genom att de kommuner som får beräknade sammanlagda bidragsminskningar som överstiger 2 000 kr eller 4 000 kr får ett fast införandetillägg. Enligt andra stycket motsvarar det fasta införandetillägget skillnaden mellan beloppsgränserna enligt första stycket och en kommuns sammanlagda beräknade bidragsminskning. 10 § Enligt denna paragraf begränsas bidragsminskningen ytterligare på så sätt att för de kommuner vars beräknade bidragsminskningar årligen överstiger 250 kr per invånare i kommunen införs ett rörligt införandetillägg. Den beräknade bidragsminskningen skall dock först minskas med det fasta införandetillägget. Införandetillägget beräknas enligt följande: - för år 1996 skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen och 250 kronor, - för år 1997 motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen och 500 kronor, - för år 1998 motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen och 750 kronor, - för år 1999 motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningenoch 1 000 kronor, - för år 2000 motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen och 1 250 kronor, - för år 2001 motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen och 1 500 kronor och - för år 2002 motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen och 1 750 kronor. 11 § Enligt denna paragraf begränsas bidragsminskningen för de kommuner vars uppräknade skattekraft för år 1993 översteg garantinivån i det statliga utjämningsbidraget år 1993 enligt lagen (1992:670) om statligt utjämningsbidrag till kommuner. Dessa kommuner får ett rörligt införandetillägg. Den beräknade bidragsminskningen skall dock först minskas med det fasta införandetillägget. Det rörliga införandetillägget beräknas enligt följande: - för år 1996 skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen och 500 kronor, - för år 1997 motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen och 1 000 kronor, - för år 1998 motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen och 1 500 kronor, - för år 1999 motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen och 2 000 kronor, - för år 2000 motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen och 2 500 kronor, - för år 2001 motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen och 3 000 kronor och - för år 2002 motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen och 3 500 kronor. 12 § Enligt denna paragraf begränsas bidragsökningen för åren 1996-1998 på så sätt att för de kommuner som får beräknade bidragsökningar införs ett rörligt införandeavdrag. Införandeavdraget för år 1996 är 704 kronor eller, om bidragsökningen är mindre än detta belopp, den faktiskt beräknade ökningen. För år 1997 är avdraget 304 kronor eller, om bidragsökningen är mindre än detta belopp den faktiskt beräknade ökningen. För år 1998 är avdraget 112 kronor eller, om bidragsökningen är mindre än detta belopp den faktiskt beräknade ökningen. Landsting 13 § Denna paragraf innebär att den sammanlagda bidragsminskningen för åren 1996-2003 begränsas för ett landsting till 1 200 kr per invånare i landstinget den 1 november 1994. 14 § Enligt första stycket begränsas bidragsminskningen på så sätt att de landsting som får sammanlagda bidragsminskningar som överstiger 1 200 kronor får ett fast införandetillägg. Enligt andra stycket motsvarar det fasta införandetillägget skillnaden mellan beloppsgränsen enligt första stycket och en kommuns sammanlagda beräknade bidragsminskning. 15 § Enligt denna paragraf införs en årlig begränsning av bidragsminskningen som innebär att minskningen inte får överstiga 150 kr per invånare. Om bidragsminskningen överstiger detta belopp så får landstinget ett rörligt införandetillägg. Den beräknade bidragsminskningen skall dock först minskas med det fasta införandetillägget. Införandetillägget beräknas enligt följande: - skillnaden mellan den beräknande bidragsminskningen och 150 kr per invånare för år 1996, - för år 1997 skillnaden mellan den beräknande bidragsminskningen och 300 kr per invånare, - för år 1998 skillnaden mellan den beräknande bidragsminskningen och 450 kr per invånare, - för år 1999 skillnaden mellan den beräknande bidragsminskningen och 600 kr per invånare, - för år 2000 skillnaden mellan den beräknande bidragsminskningen och 750 kr per invånare, - för år 2001 skillnaden mellan den beräknande bidragsminskningen och 900 kr per invånare och - för år 2002 skillnaden mellan den beräknande bidragsminskningen och 1 050 kr per invånare. 1.8.4 Lag om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting Förslaget har behandlats under avsnitt 1.4 Inledande bestämmelser 1 § Enligt denna paragraf skall det för reglering av kommuners och landstings kostnader för viss mervärdesskatt hos Riksgäldskontoret finnas två räntebärande konton (räntekonton med kredit). Ett konto för kommunerna (kommunkonto) och ett för landstingen (landstingskonto). Inbetalningar till kontona 2 § Enligt denna paragraf skall kommuner och landsting betala in medel till kommunkontot respektive landstingskontot. 91 3 § Inbetalningarna till respektive konto skall för ett år motsvara ett av Riksskatteverket fastställt tillskott enligt 5 §. Tillskottet skall multipliceras med antalet invånare i kommunen eller landstinget den 1 november året före inbetalningsåret. 4 § När Riksskatteverket fastställt tillskottet skall det multipliceras med antalet invånare i kommunen eller landstinget den 1 november året före inbetalningsåret. Inbetalning till respektive konto görs genom att beloppet dras av i samband med och på motsvarande sätt som gäller vid utbetalning av kommunalskattemedel enligt 4 § lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. 5 § Riksskatteverket skall enligt första stycket senast den 10 september varje år fastställa ett belopp per invånare för kommuner respektive ett belopp per invånare för landsting (tillskott) avseende nästkommande år. Beloppen är således lika för alla kommuner respektive lika för alla landsting. För de kommuner som inte ingår i ett landsting gäller enligt andra stycket att tillskottet utgörs av summan av de för övriga kommuner och för landstingen fastställda tillskotten. 6 § Riksskatteverket skall beräkna tillskotten så att kommunernas och landstingens inbetalningar till respektive konto med hänsyn tagen till räntan på kontot så nära som möjligt motsvarar utbetalningarna från kontot. Inbetalningarna skall över tiden motsvara utbetalningarna. Systemet skall således bygga på kommunal självfinansiering. Utbetalningar från kontona 7 § Av första stycket framgår att kommuner och landsting kan ansöka om utbetalning från kontona för den ingående mervärdesskatt som inte är avdragsgill enligt mervärdesskattelagen (1994:200). Enligt andra stycket får kommunalförbund ansöka om utbetalning från både kommun- och landstingskontot för ingående mervärdesskatt som inte är avdragsgill enligt mervärdesskattelagen. Fördelningen mellan kommun- respektive landstingskontot görs i förhållande till kommunernas och landstingens deltagande i kostnaderna för förbundets verksamhet. Detta är en ändring jämfört med den nuvarande lagen (1994:1799) om kommuners och landstings hantering av mervärdeskatt för år 1995. 8 § Enligt denna paragraf skall bestämmelserna i 8 kap. 9 och 10 §§ mervärdes- skattelagen (1994:200) gälla i tillämpliga delar vid utbetalning. 9 § Enligt första stycket får kommuner och landsting ansöka om utbetalning från k- ontona för de ökade kostnader som till följd av bestämmelserna om mervärdesskatt uppkommer vid upphandling avseende egen verksamhet inom sjukvård, tandvård, social omsorg och utbildning. Utbetalning till kommun och landsting skall ske även då kommunen och landstinget lämnar bidrag till näringsidkare för dennes verksamhet inom nämnda områden. Första stycket överensstämmer i princip med 2 § i den nuvarande lagen om kommuners och landstings hantering av mervärdeskatt för år 1995. Av andra stycket framgår att utbetalning görs på motsvarande sätt till kommunalförbund och sådant beställarförbund som bedriver försöksverksamhet enligt lagen (1994:566) om lokal försöksverksamhet med finansiell samordning mellan socialförsäkring, hälso- och sjukvård och socialtjänst. 10 § Paragrafen motsvarar 3 § i den nuvarande lagen om kommuners och landstings hantering av mervärdesskatt för år 1995. 11 § Skattemyndigheten i Kopparbergs län skall enligt denna paragraf, även fortsättningsvis som enligt nuvarande system administrera systemet och besluta om utbetalning från kontona. 92 Överklagande 12 § Skattemyndighetens eller Riksskatteverkets beslut enligt denna lag får överklagas hos regeringen. Ikraftträdandebestämmelse Den nya lagen föreslås träda i kraft den 1 januari 1996. Lagen (1994:1799) om kommuners och landstings hantering av mervärdesskatt för år 1995 gäller dock fortfarande i fråga om särskilt bidrag för tiden fram till den nya lagens ikraftträdande. 1.8.5 Övriga lagförslag Övriga lagförslag har kommenterats i den allmänna motiveringen. 93 1.9 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att riksdagen 1. antar regeringens förslag till lag om generellt statsbidrag till kommuner och landsting, 2. antar regeringens förslag till lag om utjämning av skatteinkomster och kostnader i kommuner och landsting, 3. antar regeringens förslag till lag om införande av lagen (1995:000) om utjämning av skatteinkomster och kostnader i kommuner och landsting, 4. antar regeringens förslag till lag med särskilda bestämmelser om utbetalning av skattemedel år 1996, 5. antar regeringens förslag till lag om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting, 6. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m, 7. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1979:417) om utdebitering och utbetalning av skatt vid ändring i rikets indelning i kommuner, landsting och församlingar, 8. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1994:961) med särskilda bestämmelser om utbetalning av skattemedel år 1995, 9. godkänner regeringens riktlinjer när det gäller statsbidragsutvecklingen för de närmaste åren (avsnitt 1.2.4), 10.godkänner regeringens riktlinjer för ett nytt bidrags- och utjämningssystem (avsnitt 1.3), 11.bemyndigar regeringen att utge bidrag för särskilda insatser för vissa kommuner och landsting i enlighet med vad regeringen förordar (avsnitten 1.3.6, 1.5.7 och 1.5.8), 12.bemyndigar regeringen att uppta lån på 600 000 000 kronor och ge ut motsvarande belopp som förlagslån och även i övrigt ingå de avtal som är erforderliga för saneringen av Haninge kommuns ekonomi enligt de riktlinjer regeringen föreslagit (avsnitt 1.5.7), 13.bemyndigar regeringen att ändra villkoren för det statliga lån som år 1993 beviljats Haninge kommun enligt de riktlinjer regeringen föreslagit (avsnitt 1.5.7), 14.till Generellt statsbidrag till kommuner för budgetåret 1995/96 under sjunde huvudtiteln anvisar ett förslagsanslag på 44 740 000 000 kronor, 15.till Generellt statsbidrag till landsting för budgetåret 1995/96 under sjunde huvudtiteln anvisar ett förslagsanslag på 12 048 000 000 kronor, 16.till Särskilda insatser för vissa kommuner och landsting för budgetåret 1995/96 under sjunde huvudtiteln anvisar ett reservationsanslag på 1 820 000 000 kronor, 17.under sjunde huvudtitelns förslagsanslag G1 Statligt utjämningsbidrag för kommuner för budgetåret 1995/96 anvisar ett belopp som är 38 073 500 000 kronor lägre än vad som föreslagits i prop. 1994/95:100 bil. 8, 18.under sjunde huvudtitelns förslagsanslag G2 Skatteutjämningsbidrag till landsting för budgetåret 1995/96 anvisas ett belopp som är 7 536 000 000 kronor lägre än vad som föreslagits i prop. 1994/95:100 bil. 8. 100 2 Förbud mot monetär finansiering m.m. 2.1 Inledning Monetär finansiering, även benämnt sedelpressfinansiering, är liktydigt med att staten finansierar utgifter i statsbudgeten genom att låna i Riksbanken. En sådan finansieringsform kan - om den blir bestående över en längre tid - uppfattas som att sedelpressarna utnyttjas för att betala statens utgifter. Vid ett sådant förfarande är risken betydande för ökad inflation i ekonomin. Normalt förekommer inte statlig upplåning i centralbanken i välutvecklade marknadsekonomier, annat än för att hantera statens kortfristiga likviditets- behov. Men flertalet länder har under senare år valt att reducera även denna möjlighet, för att därigenom säkerställa att det inte förekommer någon form av offentlig finansiering i centralbanken. Ett förbud mot monetär finansiering verkar förtroendeskapande på de finansiella marknaderna och bidrar även till en klarare ansvarsfördelning mellan penning- och statsskuldspolitiken. Inom EU har ett förbud mot statliga kreditmöjligheter i centralbankerna trätt i kraft. Regeringen föreslår därför i denna proposition ett explicit förbud för Riks- banken att bevilja staten kredit. I ett första avsnitt lämnas en redogörelse för statens kortfristiga likviditetshantering och regeringens förslag att införa ett förbud för staten att låna i Riksbanken. I avsnittet ingår även förslag om hur särskilda rekvisitioner av valutalån i syfte att förstärka valutareserven skall hanteras. Därefter följer ett avsnitt om Riksbankens kapitalinsatser i internationella finansorgan och regeringens förslag om begränsningar av Riksbankens behörighet att göra sådana insatser. Avslutningsvis föreslår regeringen en anpassning av lagstiftningen till Riksbankens nya räntestyrnings- system. 2.2 Statens kortfristiga likviditetshantering 2.2.1 Bakgrund I 23 § lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank anges att Riksbanken får bevilja staten kredit för att tillgodose statens kortfristiga likviditetsbehov. Regeringen beslöt hösten 1993 att ersätta denna kreditform med ett system där Riksgäldskontoret, som regeringen har bemyndigat att ansvara för statens upplåning, sköter sin likviditetshantering utanför Riksbanken. Någon förändring i lagstiftningen gjordes emellertid inte. I det tidigare systemet kunde Riksgäldskontoret utnyttja en kreditmöjlighet på kontorets konto i Riksbanken. Denna kreditmöjlighet utnyttjades normalt endast för att hantera dagliga fluktuationer i saldot på statens checkräkning och inte för att finansiera statens budgetunderskott. Såväl tillfälliga underskott som överskott på statens checkräkning kunde finansieras respektive placeras på nämnda konto. Fluktuationer på kontot påverkade likviditeten i banksystemet vilket medförde ett penningpolitiskt betingat behov av att prognostisera det dagliga saldot på statens checkräkning. Förändringar i likviditeten parerades av Riksbanken, främst genom s.k. återköpsavtal (repor). Vid exempelvis ett likviditetsöverskott i banksystemet som orsakats av statliga utbetalningar neutraliserade Riksbanken detta genom att sälja statspapper med avtal om återköp vid en framtida tidpunkt. Hur väl Riksbanken lyckades styra likviditeten avgjordes till stor del av tillförlitligheten i prognoserna för de statliga betalningarna. Regeringens beslut hösten 1993 innebar att Riksgäldskontoret fick ett full- ständigt ansvar för att hantera statens kortfristiga finansiering. Stegvis under våren och sommaren 1994 ersattes kontokrediten med finansiering på den öppna marknaden. Kontokrediten avvecklades den 1 juli 1994. För Riksgäldskontoret medförde förändringen att den sedvanliga upplåningen på penning- och obligationsmarknaden i statsskuldväxlar och statsobligationer kompletterades med kort marknadsfinansiering eller likviditetshantering i form av återköpsavtal, emission av statsskuldväxlar med kort löptid och transaktioner på den s.k. dagslånemarknaden. Det faktum att Riksgäldskontorets upplåning numera sker utanför Riksbanken innebär att statens betalningar inte längre påverkar likviditeten i banksystemet. Detta har effektiviserat det statliga betalningssystemet och bidragit till att minska Riksbankens behov av att genomföra likviditetsstyrande operationer. Omläggningen av Riksgäldskontorets kortfristiga likviditetsförvaltning innebar dock inte att alla möjligheter till statlig finansiering i Riksbanken avskaffades. Riksbanken kunde låna medel till staten genom att köpa statspapper från Riksgäldskontoret. Direktköpen eller rekvisitionerna utnyttjades i penningpolitiskt syfte, dels för att kunna ge Riksbankens motparter på den svenska penningmarknaden, s.k. primary dealers, möjlighet att låna värdepapper i repotransaktioner för att därigenom förbättra likviditeten och de penningpolitiska kanalerna, dels för att via interventioner kunna påverka räntorna för statsskuldväxlar. Därutöver ger gällande lagstiftning Riksbanken möjlighet att vid särskilda tillfällen rekvirera statspapper för att kraftigt öka storleken på det värdepappersinnehav som behövs för marknadsoperationer. Likaså kan Riksbanken begära att Riksgäldskontoret tar upp lån i utländsk valuta för att tillgodose Riksbankens behov av ökad valutareserv. Behovet av särskilda rekvisitioner av statspapper och utländsk valuta har dock minskat sedan övergången till rörlig växelkurs. I samband med valutaoron 1992 rekvirerade Riksbanken stora volymer statspapper och utländsk valuta från Riksgäldskontoret för att kunna intervenera på penning- och valutamarknaden och därigenom påverka korta räntor och försvara den fasta växelkursen. Likviden för de valutalån som Riksgäldskontoret tog upp hösten 1992 för Riksbankens räkning bokfördes som en valutatillgång i bankens balansräkning, dvs i valutareserven. Samtidigt betalade Riksbanken ersättning till Riksgäldskontoret i svenska kronor till kontorets kontokredit i Riksbanken. Skulle ett sådant förfarande genomföras i dag betalar Riksbanken direkt till ett särskilt konto i banksystemet. Oavsett betalningsförfarande innebär systemet att Riksgäldskontoret bär risken för växelkursförändringar när valutalån tas upp på begäran av Riksbanken. De medel som Riksgäldskontoret erhållit vid såväl större rekvisitioner av statspapper som vid valutalån för Riksbankens räkning har normalt inte fått användas för att täcka underskott i statens finanser. Efter valutalånenormens avskaffande i december 1992 kunde emellertid Riksgäldskontoret, efter regeringens godkännande, under 1993 och första halvåret 1994 utnyttja ca 160 miljarder kronor för reguljär finansiering av statliga utgifter. De medel som Riksgäldskontoret erhöll från Riksbanken bokfördes på den då gällande kontokrediten i Riksbanken. Beslut om att ta upp lån för att förse Riksbanken med statspapper för marknadsoperationer eller valutareserv fattas, enligt lagen (1988:1387) om statens upplåning, av regeringen. Regeringen har dock bemyndigat Riks- gäldskontoret att ansvara för statens upplåning, vilket innebär att beslutet fattas av Riksgäldskontoret efter framställan från Riksbanken. Enligt nuvarande ordning skall statsskuldspolitiken bedrivas under de restriktioner som penningpolitiken sätter. För att undvika konflikt mellan penning- och statsskuldspolitiska mål eftersträvas ett fungerande samråd mellan Riksgäldskontoret och Riksbanken. Av förordningen (1989:248) med instruktion för Riksgäldskontoret framgår de föreskrifter som skall gälla för detta samråd. På motsvarande sätt föreskrivs i 42 § riksbankslagen att innan Riksbanken fattar beslut av större penningpolitisk vikt skall samråd ske med det statsråd som regeringen bestämmer. Därmed är behovet av samråd tillgodosett. Riksbanksutredningen Regeringen tillsatte hösten 1990 en kommitté med uppgift att analysera Riks- bankens ställning och att lämna förslag om mål och former för Riksbankens verksamhet i syfte att skapa en klar och ändamålsenlig ram för penningpolitiken. Utredningsuppdraget omfattade även att beakta vidareutvecklingen av det monetära samarbetet inom EU. Våren 1993 överlämnade kommittén betänkandet Riksbanken och prisstabiliteten (SOU 1993:20) till regeringen. Betänkandet har remissbehandlats. 2.2.2 Ställningstaganden för ny lagstiftning Regeringens förslag: Staten skall inte få låna i Riksbanken. Riksbanken får inte heller köpa eller rekvirera statspapper direkt från Riksgäldskontoret. Riksbankens möjlighet att i penningpolitiskt syfte ge ut egna skuldebrev utvidgas. Riksgäldskontoret skall även fortsättningsvis kunna tillgodose Riksbankens behov att förstärka valutareserven. Medel som Riksgäldskontoret erhåller från Riksbanken vid upplåning för att förstärka valutareserven skall inte få användas för att finansiera statliga utgifter, om inte regeringen i samråd med Riksbanken bestämmer annat. Riksbanken skall ersätta Riksgäldskontoret för de kostnader upplåningen medför. För att säkerställa detta förfarande föreslår regeringen som huvudregel ett system med utbyte av skuldebrev, vilket förutsätter att Riksbanken ges möjlighet att ge ut egna skuldebrev i utländsk valuta. Riksbanksutredningens förslag: Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen har emellertid föreslagit en särskild nödfallskredit i Riksbanken för att säkerställa statens behov av kortfristig likviditet i exceptionella situationer. Dessutom föreslår utredningen att regeringen skall fatta beslut i varje enskilt fall om Riksgäldskontorets upplåning för Riksbankens räkning eftersom sådan upplåning berör statens riskhantering och har betydelse för frågor utanför det penningpolitiska kompetensområdet. Remissinstanserna: Utredningens förslag tillstyrks i huvudsak av remiss- instanserna. Riksbanksfullmäktige ställer sig dock tveksam till den föreslagna beslutsordningen där regeringen skall fatta beslut i varje enskilt fall i samband med upplåning för Riksbankens räkning. Fullmäktige anser att ett formellt regeringsbeslut är praktiskt olämpligt och inte tillräckligt flexibelt, eftersom upplåning endast skall tillgripas om Riksbankens behov av utländsk valuta och statspapper inte kan tillgodoses på annat sätt. Detta är att betrakta som kritiska och exceptionella situationer. Därför anser fullmäktige att nuvarande system bör bibehållas, dvs ett generellt bemyndigande till Riksgäldskontoret att ta upp lån för att tillgodose Riksbankens behov av statspapper och valutalån. Riksbanksfullmäktige föreslår en ändring av riksbankslagen som skapar symmetri mellan regler som gäller för interventioner på den inhemska marknaden och på valutamarknaden. Detta berör 12 och 19 §§ riksbankslagen. Fullmäktige påpekar att om Riksbanken skall betala Riksgäldskontoret med utgivning av egna skuldebrev vid förvärv av statspapper med längre löptid, måste Riksbanken ges rätten att emittera skuldebrev med lång löptid. Därför föreslår fullmäktige att orden "med kort löptid" utgår i 19 § riksbankslagen. Dessutom påpekar fullmäktige att om samma regler skall gälla vid upplåning i utländsk valuta för att förstärka valutareserven måste Riksbanken ges rätten att emittera skuldebrev i utländsk valuta, vilket i så fall innebär ett tillägg i 12 § riksbankslagen. Skälen för regeringens förslag: Ett avskaffande av alla möjligheter till monetär finansiering av offentliga budgetunderskott bidrar till att öka penningpolitikens trovärdighet och därmed möjligheterna att uppnå varaktigt låg och stabil prisutveckling samt låga räntor. Den föreslagna lagändringen bidrar även till att skapa en tydligare institutionell ram för penning- och statsskuldspolitiken och är en naturlig följd av regeringens beslut hösten 1993 om att Riksgäldskontorets kortfristiga likviditetsförvaltning skall ske utanför Riksbanken. Förslaget tillgodoser vidare de krav det svenska medlemskapet i EU ställer på en anpassning av svensk författning till EU:s lagstiftning. Nuvarande svenska regler för statens upplåning i Riksbanken är inte förenliga med artikel 104 i EG-fördraget. Fördraget om en ekonomisk och monetär union (EMU) trädde i kraft den 1 november 1993. EMU skall enligt fördraget förverkligas i tre etapper där etapp två inleddes den 1 januari 1994. För svensk del inleddes etapp två när Sverige blev medlem i EU den 1 januari 1995. Under denna etapp skall medlemsländerna förbereda övergången till den tredje etappen då den europeiska centralbanken (ECB) skall inrättas och eventuellt samtidigt en gemensam valuta införas. Denna process förutsätter att de deltagande länderna har en gemensam syn på målen för den ekonomiska politiken samtidigt som de åtar sig att följa de regler som skall säkerställa måluppfyllelsen under etapp två. Fördraget innebär att övervakningen och samordningen av medlemsländernas ekonomiska politik förstärks under denna period. EG-fördragets artikel 104 stipulerar ett uttryckligt förbud för ECB och medlemsstaternas centralbanker att ställa krediter och övertrasseringsmöj- ligheter till förfogande för gemenskapsinstitutioner eller gemenskapsorgan, centrala, regionala, lokala eller andra myndigheter eller andra organ eller företag inom den offentliga sektorn i medlemsstaterna. Därtill får ECB och centralbankerna inte köpa skuldförbindelser direkt från dessa. Det är dock tillåtet för centralbankerna att bevilja kredit till eller förvärva skuldförbindelser från statligt ägda kreditinstitut inom ramen för den normala tillförseln av likviditet till banksystemet. Förbuden gäller fr.o.m. etapp två. Bestämmelserna syftar till att underkasta den offentliga sektorn strikta finansieringsvillkor. I en rådsförordning (EG 3603/93) preciseras tillämpningen av bestämmelserna i artikel 104. För att inte hindra centralbankerna att ha en central roll i det statliga betalningssystemet tillåts genom rådsförordningen statliga krediter under loppet av en dag, s.k. "intra-day credits". Centralbankernas köp av statspapper på andrahandsmarknaden är tillåtna under förutsättning att de genomförs i penningpolitiskt syfte. Anledningen till att köp på andrahandsmarknaden inte tillåts generellt är att förbudet mot direktköp av statspapper lätt kan kringgås. I dagsläget företar inte någon centralbank inom EU direktköp av statspapper. Dessutom har ett flertal länder infört ett explicit förbud mot direktköp i sin nationella lagstiftning. Det svenska medlemskapet i EU har således väsentligt ändrat förutsättningarna för Riksbankens direktköp av statspapper från Riksgäldskontoret. Även det faktum att Riksbanken numera inte använder statsskuldsväxlar som instrument i sin likviditetshantering har ändrat förutsättningarna för direktköp. Riksbanken har sedan den 20 oktober 1993 enbart använt riksbankscertifikat i syfte att förändra likviditeten i bankssystemet. Mot denna bakgrund fattade riksbanksfullmäktige i mars 1995 beslut om att Riksbanken inte längre skall ta del i Riksgäldskontorets emissioner av statspapper. Riksbankens beslut att inte längre ta del i primärmarknaden för statspapper är i enlighet med EU:s regler om förbud mot monetär finansiering. Genom att Riksbanken i sina regelbundna likviditetsstyrande operationer använder sig av riksbankscertifikat har bankens behov av statspapper reducerats. Visserligen kvarstår ett behov för Riksbanken att upprätthålla en portfölj med statsobligationer och statsskuldväxlar, delvis eftersom statspapper har den högsta likviditeten på den svenska penning- och obligationsmarknaden. Riksbanken kan dock tillgodose detta behov genom transaktioner på andrahandsmarknaden. Riksbanken anser därför att beslutet att upphöra med köp av statspapper på primärmarknaden har liten betydelse för penningpolitikens operationalisering. Mot denna bakgrund föreslår regeringen således att Riksbankens möjlighet enligt § 23 i lagen (1988:1385) om Sveriges Riksbank att bevilja staten kredit för att täcka statens kortfristiga medelsbehov tas bort. Det bör istället uttryckligen stadgas att Riksbanken inte får bevilja kredit till staten, annat offentligt organ eller institution inom Europeiska Unionen, och inte heller förvärva skuldförbindelser direkt från dessa. Regeringen delar Riksbankens bedömning att beslutet att upphöra med direkta köp av statspapper inte påverkar operationaliseringen av penningpolitiken nämnvärt. Förutom att använda riksbankscertifikat i likviditetshanteringen kan Riksbanken intervenera med riksbankscertifikat i syfte att påverka de längre penningmarknadsräntorna. Detta förutsätter emellertid att Riksbanken kan emittera riksbankscertifikat med längre löptid. Därför föreslår regeringen en ändring i 19 § riksbankslagen. Den tidigare begränsningen om löptid och att det krävs särskilda skäl för Riksbankens emissioner tas bort. Därmed föreligger inga begränsningar vad gäller konstruktionen av de skuldebrev Riksbanken väljer att emittera. Vad gäller bestämmelserna i EG:s rådsförordning om köp på andrahandsmarknaden behövs inga lagändringar. Av 19 och 23 §§ riksbankslagen följer att Riksbanken enbart får agera på andrahandsmarknaden i penningpolitiskt syfte. Ett införande av en nödfallskredit i svensk lagstiftning, enligt riks- banksutredningens förslag, skulle kunna motverka syftet med ett förbud mot monetär finansiering. Dessutom riskerar en nödfallskredit att reducera de förtroendeskapande effekterna av föreslagna lagändringar. Riksbanksutredningens förslag om nödfallskredit bör därför inte genomföras. I 41 § i riksbankslagen föreslås en följdändring till 23 § där statens kontokredit i Riksbanken ersätts med en möjlighet till inlåning. Riksbanks- fullmäktige bestämmer om räntevillkoren för sådan inlåning. Rekvisitioner av valutalån för att förstärka valutareserven Begreppet monetär finansiering är inte tillämpbart när det gäller upptagande av valutalån för att tillgodose Riksbankens behov av valutareserv. De likvida medel som staten i ett sådant sammanhang erhåller från Riksbanken utgör betalning för valuta som staten lånat upp på marknadsmässiga villkor. Ett sådant förfarande kan, om det skulle bli aktuellt, tilllämpas utan hinder av förbudet mot monetär fianansiering. Att det är Riksgäldskontoret som åläggs uppgiften att låna på den internationella kapitalmarknaden och inte Riksbanken förklaras av att Riksbanken saknar resurser för ett sådant förfarande samtidigt som Riksgäldskontoret har värdefulla kunskaper på området och därigenom kan tillförskaffa sig goda upplåningsvillkor. Vid upptagande av valutalån för att förstärka valutareserven bör Riksbanken bära hela kostnadsansvaret för upplåningen. Därför föreslås ett system där Riksbanken lämnar skuldebrev utgivna i utländsk valuta till Riksgäldskontoret i utbyte mot erhållna valutalikvider. Skuldebreven bör utformas så att de överensstämmer med Riksgäldskontorets valutalån vad gäller ränta, löptid och valutafördelning. Systemet kräver att Riksbanken ges möjlighet att utfärda skuldebrev i utländsk valuta samt skuldebrev utan begränsningar vad gäller löptid. Även andra tekniska utformningar skall kunna tillämpas om de uppfyller samma villkor, dvs att ersättningen för statens upplåningskostnader skall täcka statens totala kostnader, inklusive räntekostnader och kostnader för valutakursförändringar. I undantagsfall bör dock regeringen i samråd med Riksbanken kunna besluta om annan kostnadsfördelning, förutsatt att det skulle medföra betydande olägenhet för Riksbanken att täcka statens totala kostnader för upplåningen. De medel som Riksgäldskontoret tillgodogörs vid upplåning för att förstärka valutareserven får enligt den huvudregel som regeringen föreslår inte användas för andra ändamål än återbetalning av de upptagna valutalånen. Det innebär att staten inte får använda sådana medel för att finansiera statliga utgifter eller andra ändamål som anges i 1 § lagen om statens upplåning. Erhåller Riksgäldskontoret skuldebrev från Riksbanken innebär det att skuldebreven inte får avyttras under den utestående löptiden. Regeringen bör dock i samråd med Riksbanken kunna besluta om undantag från denna huvudregel om det föreligger särskilda skäl. Detta innebär att regeringen i samråd med Riksbanken kan besluta att de upptagna valutalånen får tas i anspråk i finansieringen av statsbudgeten och ingå som en ordinarie del av statens valutaskuld. Som exempel på när sär- skilda skäl får anses föreligga är situationer där den genomförda valuta- upplåningen i syfte att förstärka valutareserven avsevärt fördyrar eller på annat sätt försvårar den valutaupplåning regeringen beslutar för finansiering av statsbudgeten. I övrigt får det anses att nuvarande samrådsformer inom det penning- och statsskuldspolitiska området är väl utformade för att hantera de avvägningar som kan uppkomma mellan penning- och statsskuldspolitiken vid upplåning för Riksbankens räkning. Att kräva regeringsbeslut i enskilda fall, enligt riksbanksutredningens förslag, kan lätt hämma den flexibilitet som situationen kräver. 2.3 Riksbankens kapitalinsatser i internationella finansorgan 2.3.1 Bakgrund EU:s regler om monetär finansiering inskränker även centralbankernas möjligheter att svara för kapitalinsatser i internationella finansorgan. Vid sidan av kreditgivning inom ramen för EU:s medelfristiga finansiella stöd är centralbanksfinansiering tillåten endast för inbetalningar till Internationella valutafonden (IMF). Kapitalinsatser till andra internationella institutioner skall inte belasta centralbanken. Bakgrunden till att ett förbud har införts inom EU på denna punkt är att finansiering av andra internationella finansorgans verksamhet, t.ex. investerings- och utvecklingsbanker, inte kan anses vara en penning- och valutapolitisk uppgift. För Sveriges del påverkar det formerna för kapitalinbetalningar till Världs- banken. Riksbanken har hittills svarat för Sveriges kapitalinbetalningar till International Bank for Reconstruction and Development (IBRD), i enlighet med 13 § riksbankslagen. IBRD är den ursprungliga delen av Världsbanken som numera ägnar sig åt utlåning till medelinkomstländer på marknadsmässiga villkor. Den andra huvudgrenen av Världsbanken är International Development Association (IDA) som ger lån på mjuka villkor till låginkomstländer och som finansieras med biståndsmedel. De samlade svenska inbetalningarna till IBRD upptas till 593 miljoner kronor i Riksbankens balansräkning. Parallellt med inbetalningarna, som avser en mindre del av insatsen, har Sverige tecknat kapital i IBRD som inte har inbetalats (s.k. garantikapital eller "callable capital"). Detta garantiåtagande uppgår för närvarande till 1 696 miljoner dollar (ca 12 300 miljoner kronor). Såväl vid Sveriges inträde i IBRD som vid samtliga höjningar av kapitalinsatsen har regeringen, med riksdagens bemyndigande, lämnat Riksbanken garanti för täckning av eventuella förluster som kan uppkomma på kapitalinsatsen. Denna garanti har aldrig behövt utnyttjas. EU:s medelfristiga finansiella stöd är avsett att utgå till medlemsländer med allvarliga betalningsbalansproblem. Krediternas rättsliga grund återfinns i EG-fördragets artikel 109h samt rådsförordning EEG nr 1969/88. Om en medlemsstat har svårigheter eller allvarligt hotas av svårigheter i sin betalningsbalans skall kommissionen, efter att ha hört monetära kommittén, rekommendera rådet att bevilja ömsesidigt bistånd och lämpliga former för detta. De medel som beviljas i sådant stöd lånas upp av kommissionen med garantier mot EU:s budget. Medlemsländerna bidrar i normalfallet inte med några krediter. Den totala kreditramen för dessa betalningsbalanslån är för närvarande 16 miljarder ecu. Enligt bestämmelserna kan kommissionen maximalt låna 14 miljarder ecu och resterande 2 miljarder ecu ges som direkta krediter till mottagarlandet från de övriga medlemsländerna. Om förhållandena på kapitalmarknaden är sådan att det är svårt för kommissionen att på vanligt sätt låna upp kapital, eller om kreditramen är otillräcklig, skall medlemsländerna bidra direkt med medel som anges i en fördelningsnyckel. Denna fördelningsnyckel regleras i rådsförordning 1969/88. Någon exakt formel finns inte för beräkningen av denna fördelningsnyckel utan medlemsländernas andel bestäms med utgångspunkt från bl.a. bruttonationalinkomsten, export av varor och tjänster, befolkning, antal röster i rådet samt ländernas andel av insatskapitalet i Internationella valutafonden. I samband med EU-medlemskapet fastslogs den svenska andelen till 4,93 procent av den totala kreditgivningen. Medelfristiga betalningsbalanslån enligt denna procedur har beviljats vid fem tillfällen; till Frankrike 1983, Portugal 1985, Grekland 1985 och 1991 samt till Italien 1993. 2.3.2 Ställningstaganden för ny lagstiftning Regeringens förslag: Riksbankens möjligheter att göra kapitalinsatser i de internationella finansorgan som Sverige är medlem i begränsas till insatser i Internationella valutafonden. Riksbanken skall utan vederlag överlåta Sveriges inbetalade kapitalinsats i Världsbanken/IBRD om totalt 593 miljoner kronor till regeringen. Dessutom skall regeringen överta samtliga förpliktelser som följer med Sveriges kapitalinsats i Världsbanken/IBRD. Vidare skall Riksbanken få möjlighet att i valutapolitiskt syfte ge kredit inom ramen för EU:s medelfristiga finansiella stöd. Skälen för regeringens förlag: I en skrivelse till regeringen den 2 mars 1995 har fullmäktige i Riksbanken, mot bakgrund av EU:s regler, tagit upp frågan om överföring av den svenska inbetalda andelen i Världsbanken/IBRD till regeringen. Riksbanksfullmäktige hemställer att regeringen av riksdagen utverkar ett bemyndigande för Riksbanken att utan vederlag överlåta den svenska inbetalda andelen i Världsbanken/IBRD om totalt 593 miljoner kronor till regeringen. Enligt fullmäktiges mening framstår det inte som motiverat att i detta mycket speciella fall av tillgångsöverföring mellan två myndigheter skapa statsbud- getmässiga effekter. Detta undviks genom att i Riksbankens balansräkning motsvarande minskning sker av dispositionsfonden. I fullmäktiges skrivelse behandlas även en teknisk fråga som kan få effekter på Sveriges kapitalinbetalningar till IBRD. I samband med att banken 1987 fattade beslut om en ny värdeenhet återinfördes en förpliktelse för medlemsländerna att upprätthålla värdet på inbetalningar i egen valuta. Förpliktelsen innebär att ett medlemsland kan tvingas göra kompletterande inbetalningar om dess valuta avsevärt deprecierar gentemot den särskilda dragningsrätten (SDR) enligt en särskild värderingsmetod. Omvänt kan en medlem vars valuta apprecierar erhålla återbetalning från IBRD. I Sveriges fall har 1987 års regler hittills inte medfört någon efterhandsjustering av kapitalinbetalningarna. Det kan dock inte uteslutas att sådana justeringar kan komma att ske i framtiden. Detta kan t.ex. betyda att regeringen tvingas göra kompletterande betalningar på redan gjorda kapitalinsatser. Regeringen instämmer i riksbanksfullmäktiges uppfattning att ansvaret för inbetalningarna till IBRD bör överföras från Riksbanken till regeringen. Regeringen anser att denna ändring, helt oavsett EU:s bestämmelser, kan ses som en anpassning till internationell praxis. Det är numera mycket ovanligt att en centralbank står för inbetalningarna till Världsbanken och liknande finansiella institutioner. När det gäller formerna för denna ändring föreslår fullmäktige i Riksbanken att banken bemyndigas överföra den inbetalda andelen i IBRD till regeringen utan vederlag. Regeringen delar denna bedömning varför Sveriges inbetalade kapitalinsats i Världsbanken/IBRD om totalt 593 miljoner kronor bör överlåtas till regeringen utan vederlag. Den föreslagna överföringen innebär också att regeringen övertar samtliga förpliktelser som följer med den svenska kapitalinsatsen i IBRD, i första hand det direkta ansvaret för Sveriges bidrag till bankens garantikapital. Dessutom kommer regeringen att svara för Sveriges insatser vid framtida kapitalhöjningar. Eftersom Finansdepartementet har huvudansvaret för IBRD kommer de inbetalningar som därvid blir nödvändiga att finansieras över sjunde huvudtiteln. Regeringen bedömer att en kapitalhöjning inte blir aktuell inom de närmaste åren. Utöver förslaget att begränsa Riksbankens inbetalningsskyldighet till enbart Världsbanken/IBRD föreslår regeringen att Riksbanken även ges möjlighet att ge kredit inom ramen för EU:s medelfristiga assistans till medlemsländer med allvarliga betalningsbalansproblem enligt de villkor som stipuleras i rådsförordningen EEG nr 1969/88 av den 24 juni 1988 (EGT nr L 178, 8.7. 1988, s 1). Riksbankens andel i denna kreditgivning baseras på den fördelningsnyckel som finns angiven i rådsförordningen. 2.4 Begreppet marginalränta i lagstiftningen 2.4.1 Bakgrund Riksbanksfullmäktige beslutade om ett nytt räntestyrningssystem från den 1 juni 1994 som innebar att begreppet marginalränta inte längre blev tilllämpligt. Begreppet finns dock fortfarande kvar i 52 § riksbankslagen. Enligt 51 § riksbankslagen skall ett kreditinstitut som inte uppfyller uppställda kassakrav betala särskild avgift till staten. Den särskilda avgiften bestäms i 52 § och skall svara mot en ränta på underskottet i kassakravet för varje dag som uppgår till två gånger diskontot vid varje tid. Denna räntesats justeras dock om motsvarande högsta räntesats till banksystemet som helhet (tidigare marginalräntan) överstiger den angivna räntan minskad med tre procentenheter. I så fall skall avgiften svara mot en ränta på underskottet som överstiger marginalräntan med tre procentenheter, om det inte finns särskilda skäl för att sätta ned avgiften. För närvarande är dock kassakravet satt till noll procent. 2.4.2 Ställningstaganden för ny lagstiftning Regeringens förslag: Begreppet marginalränta i 52 § riksbankslagen skall ersättas med utlåningsränta. Skälen för regeringens förslag: Det tidigare begreppet marginalränta bör utgå och ersättas med utlåningsränta för att bättre överensstämma med Riksbankens nya räntestyrningssystem. Dessutom bör särskilda avgift som följer av 51 § riksbankslagen inte längre som huvudregel uppgå till två gånger diskontot. Under vissa perioder av stor ränterörlighet har denna huvudregel kunnat medföra att den särskilda avgiften blivit alltför låg jämfört med dagslåneräntan, som nära anslöt sig till marginalräntan, vilket riskerade att ge incitament till bankerna att felaktigt utnyttja systemet. Med det nya räntestyrningssystemet kan denna risk undanröjas om huvudregeln i stället blir två gånger utlåningsräntan. Därmed undviks även de eftersläpningsproblem som uppstår när diskontot skall fastställas. 2.5 Upprättade lagförslag Inom Finansdepartementet har upprättats förslag till 1. lag om ändring i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank 2. lag om ändring i lagen (1988:1387) om statens upplåning Lagförslagen finns i bilaga 7.1.3. 2.6 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att riksdagen 1. antar regeringens förslag till - lag om ändring i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank, - lag om ändring i lagen (1988:1387) om statens upplåning, 2. bemyndigar Riksbanken att utan vederlag överlåta Sveriges inbetalade kapitalinsats i Världsbanken/IBRD om totalt 593 miljoner kronor till regeringen, 3. bemyndigar regeringen att överta samtliga förpliktelser som följermed Sveriges kapitalinsats i Världsbanken/IBRD, inklusive ansvaretför ett bidrag till bankens garantikapital om totalt 1 696 miljonerdollar (ca 12 300 miljoner kronor). 102 3 Förvaltningsmyndigheternas ledning Regeringens förslag: Verksamhetens art och regeringens behov av att styra myndigheten på visst sätt skall vara utgångspunkten vid val av ledningsform. Som ledningsform för centrala förvaltningsmyndigheter skall regeringen välja enrådighetsverk eller styrelse. Såväl enrådighets- som styrelsemodellen bör vid behov anpassas till de sär- skilda förutsättningar som råder för den enskilda myndigheten. En styrelse kan ha ett helt eller ett med myndighetschefen delat ansvar för verksamheten inför regeringen. Riktlinjerna för val av ledningsform skall i princip tillämpas även på länsmyndigheter under en central chefsmyndighet. 3.1 Bakgrund Riksdagen har godkänt nya riktlinjer för förvaltningsmyndigheternas ledningsformer enligt förslag i propositionen Förvaltningsmyndigheternas ledning (prop. 1993/94:185, bet. 1993/94:KU42, rskr. 1993/94:381). I propositionen anmälde regeringen att den hade för avsikt att i 1995 och 1996 års budgetpro- positioner låta riksdagen ta del av hur regeringen avsåg att ändra lednings- formen för olika myndigheter. Regeringen meddelade i 1995 års budgetproposition (prop. 1994/95:100 bil. 8 s. 11) vilka ledningsformer som den bedömde bli aktuella att tillämpa. Dessa var enrådighetsverk med eller utan råd med insynsuppgift, styrelse med fullt ansvar för verksamheten och även styrelse enligt hittillsvarande modell. Regeringen meddelade också att den övervägde behovet av någon form av partssammansatt styrelse för vissa myndigheter inom arbetsmarknadsområdet. I budgetpropositionen anmälde regeringen att den behövde ytterligare tid för att pröva dessa frågor och att den avsåg att återkomma till riksdagen med en redovisning av planerade ändringar i förvaltningsmyndigheternas ledningsform sedan en genomgång gjorts av myndigheterna inom varje departementsområde. Reg- eringen aviserade vidare att den mot bakgrund av redovisningen kunde komma att föreslå en omprövning av de ovan nämnda riktlinjerna i något avseende. Regeringen har därefter gått igenom och prövat ledningsformen för drygt 110 centrala förvaltningsmyndigheter vilka redovisas i det följande. 3.2 Utgångspunkter och allmänna överväganden Vid genomgången av myndigheterna har verksamhetens art och regeringens behov av att styra myndigheten på ett visst sätt varit den grundläggande utgångspunkten. En annan utgångspunkt har varit att det alltid bör stå klart var det samlade ansvaret inför regeringen för myndighetens ledning ligger. De allmänna principer som i övrigt har varit vägledande vid prövningen av lämplig ledningsform är följande. Ledningsformen enrådighetsverk bör övervägas där det finns behov av en mer direkt och tydlig styrning av myndigheten och där politiska beslut måste genomföras utan fördröjning. Detta bör särskilt beaktas mot bakgrund av de ökade krav på styrning och samordning som medlemskapet i EU ställer på regeringen. För en del myndigheter med hög grad av rutinärenden eller uppgifter av servicekaraktär kan också enrådighetsmodellen komma ifråga. Modellen med enrådighetsverk bör kompletterats med ett av regeringen tillsatt insynsråd med demokratisk insyn som främsta uppgift i de fall ett sådant råd bedömts vara av allmänt intresse. Ledningsformen styrelse med fullt ansvar för verksamheten bör främst övervägas för myndigheter som arbetar under affärsverksliknande förhållanden eller har en verksamhet som innebär stort finansiellt och självständigt ansvar. Ett bibehållande av nuvarande styrelsemodell med ett delat ansvar mellan styrelsen och myndighetschefen bör övervägas för myndigheter där en viss bredd och mångfald är önskvärd i verksamheten och det därför inte finns skäl för regeringen att närmare styra den. Modellen kan även väljas för myndigheter där insyn, råd och stöd har stor betydelse. Regeringen anser det också vara värdefullt om någon form av intres- serepresentation i styrelserna för vissa myndigheter främst inom arbets- marknadsområdet åter kan införas i syfte att främja intresseavvägning och samförstånd mellan arbetsmarknadens parter (jfr prop. 1991/92:123, bet. 1991/92:KU36, rskr 1991/92:305). Förutsättningarna för en sådan ordning behöver dock utredas ytterligare. Något förslag i denna del läggs därför inte nu fram av regeringen. 3.3 Redovisning I det följande lämnas en redovisning departementsvis av vilka myndigheter som regeringen avser att ge ny ledningsform under år 1995 genom ändringar i myndighetens instruktion. Undantag har gjorts för domstolar, länsstyrelser, universitet och högskolor, samt små myndigheter som nämnder och råd, där nämnden eller rådet har verkställighetsuppgifter och i princip beslutar i alla viktigare ärenden. Affärsverken, myndigheter under riksdagen eller under kyrkomötet berörs inte heller av reformen. Inom parentes anges myndigheter som redan har ledningsform i linje med riksdagens beslut år 1994 och myndigheter med oförändrad ledningsform, dvs. myndigheter med styrelser enligt riksdagens s.k. verksledningsbeslut år 1987. Justitiedepartementet Brottsförebyggande rådet Enrådighetsverk med insynsråd (Enrådighetsverk: Justitiekanslern, Riksåklagaren. Nuvarande styrelsemodell: Datainspektionen, Domstolsverket, Kriminalvårdsstyrelsen, Rikspolisstyrelsen) Utrikesdepartementet Nordiska afrikainstitutet Enrådighetsverk med insynsråd (Enrådighetsverk: Kommerskollegium. Nuvarande styrelsemodell: Export- kreditnämnden, den nya biståndsmyndigheten som från och med den 1 juli 1995 föreslås ersätta BITS, SAREC, SIDA, SwedeCorp m.fl., jfr prop. 1994/95:100 bil. 4 s. 62) Försvarsdepartementet Fortifikationsverket Styrelse med fullt ansvar Försvarets materielverk Styrelse med fullt ansvar Statens försvarshistoriska museerEnrådighetsverk Styrelsen för psykologiskt försvarEnrådighetsverk med insynsråd Flygtekniska försöksanstaltenStyrelse med fullt ansvar Totalförsvarets pliktverk Enrådighetsverk med insynsråd (inrättas den 1 juli 1995) (Enrådighetsverk: Försvarets radioanstalt. Enrådighetsverk med insynsråd: Förvarsmakten. Nuvarande styrelsemodell: Kustbevakningen, Överstyrelsen för civil beredskap, Statens räddningsverk, Försvarets forskningsanstalt) Socialdepartementet Läkemedelsverket Enrådighetsverk med insynsråd Rättsmedicinalverket Enrådighetsverk med insynsråd Smittskyddsinstitutet Enrådighetsverk Statens institut för psykosocialEnrådighetsverk med insynsråd miljömedicin (Enrådighetsverk: Barnombudsmannen, Jämställdhetsombudsmannen, Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd. Enrådighetsverk med insynsråd: Handikappombudsmannen, Alkoholinspektionen. Nuvarande styrelsemodell: Riksförsäkringsverket - i avvaktan på översyn av socialförsäkringsadministrationen, jfr prop. 1994/95:100 bil. 6 s. 221, Statens institutionsstyrelse, Socialstyrelsen, Folkhälsoinstitutet) Kommunikationsdepartementet Post- och telestyrelsen Enrådighetsverk med insynsråd Banverket Styrelse med fullt ansvar Vägverket Styrelse med fullt ansvar Statens väg- och Enrådighetsverk transportforskningsinstitut Kommunikationsforsknings- Styrelse med fullt ansvar beredningen Statens geotekniska institutEnrådighetsverk (Enrådighetsverk: Statens haverikommission. Nuvarande styrelsemodell: SMHI - i avvaktan på resultat av pågående verksamhetsutredning, Handelsflottans kultur- och fritidsråd - i avvaktan på riksdagens ställningstagande till förslag i prop. 1994/95:100 bil. 7 s. 65 om att myndigheten inordnas i Sjöfartsverket) Finansdepartementet Statistiska centralbyrån Enrådighetsverk med insynsråd Statens löne- och pensionsverkStyrelse med fullt ansvar (Enrådighetsverk: Statskontoret, Riksrevisionsverket, Statens lokalförsörj- ningsverk, Konjunkturinstitutet. Nuvarande styrelsemodell: Riksgäldskontoret, Generaltullstyrelsen, Statens fastighetsverk, Finansinspektionen, Riks- skatteverket, skattemyndigheterna och kronofogdemyndigheterna, Bankstödsnämnden) Utbildningsdepartementet (Enrådighetsverk: Statens skolverk, Statens institut för handikappfrågor. Nuvarande styrelsemodell: Högskoleverket - ny myndighet fr.o.m. den 1 juli 1995 som bl.a. ersätter Kanslersämbetet, jfr prop. 1994/95: 165 s. 27, Kungliga biblioteket, Statens psykologisk-pedagogiska bibliotek, Arkivet för ljud och bild, Centrala studiestödsnämnden) Jordbruksdepartementet Statens jordbruksverk Enrådighetsverk med insynsråd Statens utsädeskontroll Enrådighetsverk Statens maskinprovningar Enrådighetsverk Statens veterinärmedicinska anstaltEnrådighetsverk med insynsråd Statens livsmedelsverk Enrådighetsverk med insynsråd Fiskeriverket Enrådighetsverk med insynsråd Arbetsmarknadsdepartementet Arbetsmarknadsstyrelsen Styrelser med fullt ansvar och länsarbetsnämnderna Arbetarskyddsstyrelsen Enrådighetsverk med insynsråd (med särskilt beslutsorgan för den normerande verksamheten och i förvaltningsärenden) Institutet för forskning Enrådighetsverk med insynsråd och utveckling (jfr prop. 1994/95:158) Rådet för forskning Styrelse med fullt ansvar och utveckling (jfr prop. 1994/95:158) Glesbygdsverket Enrådighetsverk med insynsråd Expertgruppen för forskning omEnrådighetsverk regional utveckling Statens invandrarverk Enrådighetsverk med insynsråd (Enrådighetsverk: Ombudsmannen mot etnisk diskriminering, Utlänningsnämnden) Kulturdepartementet Statens biografbyrå Enrådighetsverk med insynsråd En parlamentarisk kommitté (Ku 1993:01) om kulturpolitikens inriktning som inom kort kommer att slutföra sitt arbete har i uppdrag att även lämna förslag till ledningsformer. I avvaktan på utredningens förslag föreslås inga ändringar nu för de ca 12 myndigheter inom kulturdepartementets område som berörs av utredningen. (Enrådighetsverk med insynsråd: Radio- och TV-verket. Nuvarande styrelsemodell: Riksarkivet) Näringsdepartementet Statens bostadskreditnämnd Enrådighetsverk med insynsråd Patent och registreringsverketEnrådighetsverk med insynsråd Sveriges geologiska undersökningEnrådighetsverk (Enrådighetsverk: Konkurrensverket, Elsäkerhetsverket, Statens oljelager. Nuvarande styrelsemodell: Boverket, Statens råd för byggnadsforskning, Sprängäm- nesinspektionen, Skogsstyrelsen, Styrelsen för teknisk ackreditering, Rymdstyrelsen, NUTEK) Civildepartementet Kammarkollegiet Enrådighetsverk (med särskilt av regeringen inrättat beslutsor-gan för fond- och förmögenhets förvaltningen) (Styrelse med fullt ansvar: Lotteriinspektionen. Nuvarande styrelsemodell: Konsumentverket, Ungdomsstyrelsen) Miljödepartementet Kemikalieinspektionen Enrådighetsverk Vad gäller Statens lantmäteriverk och Centralnämnden för fastighetsdata hänvisas till riksdagens beslut om en ny myndighet för lantmäteri- och fas- tighetsdataverksamheten fr.o.m. den 1 januari 1996. Regeringen avser att redovisa ledningsformen för den nya myndigheten i en proposition om författ- ningsfrågor rörande lantmäteri- och fastighetsverksamheten senare i år. (Nuvarande styrelsemodell: Statens naturvårdsverk, Statens strålskyddsinstitut, Statens kärnkraftinspektion) Sammanfattning: Totalt har 114 centrala förvaltningsmyndigheter gåtts igenom. Av dessa avser regeringen att göra 30 myndigheter till enrådighetsverk varav 20 med insynsråd. Styrelse med fullt ansvar för verksamheten be-döms vara lämplig för ett 10-tal myndigheter. Redan i dag är drygt 20 myndigheter enrådighetsverk varav flera med rådgivande organ knutna till sig. En myndighet har styrelse med fullt ansvar. I dessa fall är således förändring av ledningsformen inte aktuell. Nuvarande styrelsemodell bibehålls tills vidare för ca 35 myndigheter. Vad gäller ledningsformen för de återstående myndigheterna avvaktar regeringen resultatet av pågående utredningar och översyner innan slutlig ställning tas. 3.4 Skälen för regeringens förslag Redovisningen i det föregående visar att regeringens förslag till reformering av ledningsformen inte fullt ut stämmer med de riktlinjer för förvaltningsmyndig- heternas ledning som riksdagen godkände förra året. Enligt dessa skall regeringen i första hand välja formen enrådighetsverk, och endast om vägande skäl motiverar det, bör en myndighet ledas på annat sätt, och då närmast av en styrelse med fullt ansvar för verksamheten. Av redovisningen framgår det att relativt många myndigheter görs om till enrådighetsverk. Regeringen anser dock att nuvarande ledningsform, där en myndighetschef och en lekmannastyrelse delar på ansvaret för verksamheten, bör bibehållas för en rad myndigheter. En samlad bedömning av verksamhetens art, behovet av insyn, råd och stöd har lett till att regeringen finner den nuvarande formen av styrelse för närvarande vara mest ändamålsenlig i dessa fall. Vi finner inte heller att det delade ansvaret inför regeringen i myndigheternas ledning skulle utgöra ett hinder för den av regeringen önskade styrningen av dem. Riksdagens riktlinjer ansluter sig till vad som sägs i den dåvarande regeringens proposition Förvaltningsmyndigheternas ledning (prop. 1993/ 94:185). Vi delar propositionens grundtanke att myndigheterna skall ha en klar och tydlig ledningsfunktion, där det inte råder någon tvekan om var det yttersta ansvaret inför regeringen ligger. Regeringen delar dock inte helt propositionens slutsatser beträffande val av ledningsform. Propositionen framhåller med rätta att statsförvaltningens uppgifter spänner över ett brett fält av skiftande verksamheter och att myndig- heterna har olika karaktär och förutsättningar. Vidare sägs det att statsför- valtningen ständigt är föremål för olika strukturella och organisatoriska förändringar. Just mot den bakgrunden bör enligt vår mening den naturliga konsekvensen bli en mer flexibel tillämpning av olika ledningsformer än vad nu är fallet, då enrådighetsverk skall väljas "i första hand". Utgångspunkten bör i stället vara att regeringen vid val av ledningsform utgår från myndighetens verksamhet och mål sådana de är fastlagda av riksdagen och regeringen och därefter väljer en ledningsform med den grad av styrning som bäst bedöms gagna verksamheten och de uppställda målen. Vid val av ledningsform bör inte ett statiskt synsätt tillämpas. Vi måste i dag vara beredda på att inriktningen av de enskilda myndigheternas verksamhet kan behöva ändras relativt snabbt - inte minst med tanke på internationaliseringen och medlemskapet i EU. Ändrade förutsättningar kan medföra att även lednings- formen behöver ändras. En myndighet kan således ha olika ledningsform under olika perioder av sin utveckling. Växling av ledningsform bör naturligtvis inte ske ofta och utan välgrundade orsaker. Det bör ske när det finns vägande skäl för en förändring ur ett effektivitets- och styrningsperspektiv. Enrådighetsverk - med eller utan ett av regeringen tillsatt råd med insyn som främsta uppgift - och styrelse bör vara de två huvudalternativ som regeringen väljer mellan. Dessa bör emellertid också kunna modifieras och anpassas till skilda förutsättningar. Nämnda proposition pekar t.ex. på att enrådighetsmodel- len kan kompletteras med att regeringen vid behov kan inrätta ett särskilt beslutsorgan för beslut i vissa avgränsade frågor. Denna modell avser vi införa t.ex. vid Kammarkollegiet. Enligt vår mening bör även styrelsemodellen kunna anpassas till olika förutsättningar, så att styrelse med fullt ansvar för verksamheten inte blir den enda formen av styrelse. Som redan nämnts har vi funnit skäl att behålla nu- varande styrelseform i en del fall. Att statliga myndigheter leds av en myndighetschef tillsammans med en lekmannastyrelse garanterar både den samhälleliga insynen och det medborgerliga inflytandet. Användningen av en sådan form av styrelse bör därför inte vara utesluten. Modellen kan t.ex. vara att föredra där bredd och mångfald är önskvärd i verksamheten eller där samordning med andra myndigheter och organisationer är viktig. Vi vill dock framhålla att där denna styrelsemodell väljs skall ansvarsfördelningen mellan myndighetens chef och styrelsen göras tydlig i myndighetens instruktion. Av redovisningen framgår slutligen att regeringen även har tagit ställning till ledningsformen för vissa länsmyndigheter under en central chefsmyndighet. Regeringen anser att samma riktlinjer som har förordats ovan skall tillämpas också på denna typ av myndigheter. Dit hör länsarbetsnämnderna, skattemyndigheterna, kronofogdemyndigheterna och skogsvårdsstyrelserna. 3.5 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att riksdagen godkänner regeringens riktlinjer för förvaltningsmyndigheternas ledningsformer. 103 4 Allmänna pensionsfonden 4.1 Avvecklingsstyrelsen m.m. Regeringens förslag: Vissa av de tillgångar som omfattas av riksdagens tidigare beslut om utskiftning av löntagarfondsmedlen har ännu inte förts över till de tänkta mottagarna, nämligen ett antal stiftelser och statsverket. Det föreslås att dessa tillgångar skall sammanföras i Allmänna pensionsfonden och där för- valtas av avvecklingsstyrelsen. De aktuella tillgångarnas sammanlagda värde upp- går för närvarande till ca 290 miljoner kronor. Den lagreglering som ligger till grund för avvecklingsstyrelsens inom Allmänna pensionsfonden verksamhet skall inte, såsom tidigare bestämts, upphöra att gälla vid utgången av juni 1995. Bakgrund: Löntagarfonderna infördes på socialdemokratiskt initiativ. Lagtekniskt skedde detta genom att det inom ramen för Allmänna pensionsfonden inrättades fem nya fondstyrelser benämnda första-femte löntagarfondstyrelserna. Lagstiftningen trädde i kraft den 1 januari 1984 och uppgiften för styrelserna var att förvalta en del av den Allmänna pensionsfondens medel. I samband med att den borgerliga regeringen vid årsskiftet 1991/92 avvecklade löntagarfondstyrelserna överfördes de tillgångar och skulder som fanns hos dessa till en nyinrättad avvecklingsstyrelse (prop. 1991/92:36, bet. 1991/92:FiU9, rskr. 1991/92:91, SFS 1991:1857). Avvecklingsstyrelsens uppgift var att förvalta samtliga löntagarfondstyrelsers medel i avvaktan på en total utskiftning av tillgångarna under år 1994. Det bokförda värdet av den samlade fondförmögenheten uppgick vid överföringstillfället till 22 miljarder kronor. Avvecklingsstyrelsen intar samma rättsliga ställning som övriga fondstyrelser inom Allmänna pensionsfonden och regleras i övergångsbestämmelserna till lagen (1991:1857) om ändring i lagen (1983:1092) med reglemente för Allmänna pensionsfonden. I propositionen 1991/92:92 Utskiftning av löntagarfondernas tillgångar m.m. föreslogs bl.a. att tillgångarna skulle användas till forskning och till spar- premier åt dem som sparade i allemansfonder inom ramen för den särskilt tillskapade sparformen premiegrundande allemanssparande. Efter den borgerliga regeringens förhandlingar med ny demokrati ändrade riksdagen förslaget så att en betydande del delades ut till näringslivet via aktier i nybildade s.k. risk- kapitalbolag. Som en del i krisuppgörelsen mellan den dåvarande borgerliga regeringen och socialdemokraterna under hösten 1992 om åtgärder för att stabilisera den svenska ekonomin träffades överenskommelse om att det premiegrundande allemanssparandet skulle avbrytas. I propositionen 1993/94:177 Utbildning och forskning presenterade den borger- liga regeringen sina slutliga förslag till användningsområden för löntagarfonds- medlen och föreslog samtidigt att avvecklingsstyrelsen skall läggas ned vid utgången av juni 1995. Medel som vid denna tidpunkt kan finnas kvar av dem som reserverats för det premiegrundande allemanssparandet resp. avvecklingsstyrelsens verksamhet skall tillfalla statsverket. Riksdagen anslöt sig till regeringens bedömningar (bet. 1993/94:UbU12, rskr. 1993/94:399, SFS 1994:1078). Efter sistnämnda riksdagsbeslut och därpå följande regeringsbeslut verkställdes utskiftningen av löntagarfondsmedel den 1 augusti 1994 till sju av den borgerliga regeringen nybildade stiftelser. Vid samma tidpunkt överfördes, från avvecklingsstyrelsen till Kammarkollegiet, förvaltningen av en aktiepost i Svenska Handelsbanken som undantagits från utskiftning för att täcka en under år 1987 av tredje löntagarfondstyrelsen (Trefond Invest) utställd köpoption rörande dessa aktier. Uppdraget innebar att Kammarkollegiet skulle förvara aktierna i avvaktan på optionens förfallodag den 20 februari 1995. Till Kammarkollegiet överfördes även 7 miljoner kronor vilka avsågs täcka avvecklingsstyrelsens behov av medel för verksamheten t.o.m. juni 1995. Till Riksgäldskontoret överfördes, i enlighet med riksdagens beslut, 350 miljoner kronor vilka reserverats som premier till dem som deltagit i det pre- miegrundande allemanssparandet. Kammarkollegiet har den 21 februari 1995 till regeringen redovisat att options- avtalet delvis lett till lösen och inbringat en löseskilling om 97,6 miljoner kronor. Den aktiepost som inte lösts förvaras alltjämt hos Kammarkollegiet. Marknadsvärdet av aktieposten uppgår i dagsläget till ca 100 miljoner kronor. Kammarkollegiet har vidare den 3 april 1995 till regeringen redovisat att en kvarstående fordran som avvecklingsstyrelsen haft på Finansor AB slutligen reglerats i samband med en ackordsuppgörelse och att en likvid erhållits på drygt 738 000 kronor. Från Riksgäldskontoret har inhämtats att av de medel som reserverats för utbetalning av sparpremier inom det premiegrundande allemanssparandet finns kvar ca 90 miljoner kronor. Utbetalningen av premier är i huvudsak slutförd. Från Kammarkollegiet har inhämtats att ca 3 miljoner kronor kvarstår av de medel som reserverats för avvecklingsstyrelsens verksamhet. Sammanfattningsvis finns således tillgångar till ett totalt värde av drygt 290 miljoner kronor, som omfattas av riksdagens tidigare utskiftningsbeslut men som ännu inte förts över till de av den borgerliga regeringen bildade stiftelserna eller till statsverket. Skälen för regeringens förslag: Underskottet i de offentliga finanserna gör det angeläget att utnyttja befintliga möjligheter till förstärkning av den offentliga ekonomin. Några ytterligare utdelningar av medel ur Allmänna pensionsfonden till andra ändamål än pension bör inte komma i fråga. Regeringen föreslår därför att de tillgångar om drygt 290 miljoner kronor som inte har blivit slutligt utskiftade behålls i Allmänna pensionsfonden och förvaltas av avvecklingsstyrelsen. Förslaget innebär att riksdagens tidigare beslut om utskiftning ändras i fråga om de aktuella tillgångarna. Enligt det riksdagsbeslut som för närvarande gäller skall avvecklingsstyrelsens verksamhet upphöra vid utgången av juni 1995. Eftersom avvecklingsstyrelsen på grund av vad som sagts kommer att ha förvaltningsuppgifter även efter den tidpunkten, bör upphörandebeslutet ändras. Avvecklingsstyrelsen skall liksom tidigare förvalta medlen på ett sådant sätt att möjligheterna till god avkastning på dessa tillvaratas. Avvecklingsstyrelsens förvaltning av de nu ifrågavarande tillgångarna är att se som en temporär lösning. Regeringen ämnar senare återkomma till riksdagen med förslag om hur en mer bestående förvaltning av tillgångarna bör ordnas. 4.2 Upprättade lagförslag Inom Finansdepartementet har upprättats förslag till 1. lag om fortsatt giltighet av vissa övergångsbestämmelser till lagen (1983:1092) med reglemente för Allmänna pensionsfonden, 2. lag om ändring i lagen (1983:1092) med reglemente för Allmännapensionsfonden. Lagförslagen finns i bilaga 7.1.3. 4.3 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att riksdagen 1. antar regeringens förslag till lag om fortsatt giltighet av vissaövergångs- bestämmelser till lagen (1983:1092) med reglemente förAllmänna pensionsfonden, 2. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1983:1092)med reglemente för Allmänna pensionsfonden, 3. godkänner vad regeringen förordar om ändrad användning av kontanta medel och aktier som ännu inte har skiftats ut från avvecklingsstyrelsen, 4. godkänner vad regeringen förordar om ändrad användning av de tillgångar som återstår av det som reserverats för det premiegrundande allemanssparandet och avvecklingsstyrelsens verksamhet. 104 5 Sänkning av mervärdesskatten på livsmedel Regeringens förslag: Skattesatsen vid omsättning av livsmedel sänks från 21 till 12 procent av beskattningsunderlaget.Bakgrunden till regeringens förslag: Mervärdesskatten på omsättning och import av livsmedel och livsmedelstillsatser sänktes den 1 januari 1992 från normalskattesatsen 25 procent till 18 procent (prop.1991/92:50, bet. 1991/92:SkU5, rskr 50, SFS 1991:1755). Genom lagändring den 1 januari 1993 höjdes skatten till nuvarande 21 procent (prop. 1992/93:50 (bil.5), bet. 1992/93:FiU1 och 1992/93:SkU18, rskr 158, SFS 1992:1477). Med livsmedel avses enligt 7 kap. 1 § mervärdesskattelagen (1994:200) sådana livsmedel och livsmedelstillsatser som avses i 1 § livsmedelslagen (1971:511). Den lägre skattesatsen omfattar dock inte vatten från vattenverk, spritdrycker, vin och starköl i vissa fall och inte heller tobaksvaror. Av skäl som anförs i finansplanen bör skattesatsen för livsmedel sänkas till 12 procent av beskattningsunderlaget. Den nya skattesatsen skall tillämpas fr.o.m. den 1 januari 1996. Förslaget föranleder ändringar i 7 kap. 1 och 2 §§ mervärdesskattelagen (1994:200). I den nu gällande lydelsen anges i fråga om vin, sprit och starköl att den lägre skattesatsen inte gäller för varor av detta slag som tillhandahålls av det detaljhandelsbolag som avses i 15 § andra stycket lagen (1977:293) om handel med drycker. Drycker av detta slag som tillhandahålls i serveringsverksamhet beskattas således med den skattesats som gäller för serveringstjänster. Genom att skattesatsen för serveringstjänster den 1 januari 1995 höjdes från 21 procent till normalskattesatsen på 25 procent, fyller begränsningen av i vilka fall den lägre skatten för dessa drycker inte är tillämplig inte längre någon funktion. Enligt regeringens uppfattning bör vin, sprit och starköl alltid omfattas av normalskattesatsen. Förslaget innebär en budgetförsvagning för offentlig sektor på 7,7 miljarder kronor. 5.1 Upprättade lagförslag Inom Finansdepartementet har upprättats förslag till lag om ändring i mervärdesskattelagen (1994:200). Lagförslaget finns i bilaga 7.1.3. Förslaget är av sådan beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Yttrande från Lagrådet bör därför inte inhämtas. 105 5.2 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i mervärdesskattelagen (1994:200). 106 6 Anslagsfrågor 6.1 Fastighetsförvaltning och statlig lokalförsörjning B 5. Byggnadsstyrelsen; Avvecklingskostnader 1993/94 1 000 1994/95 1 000 1995/96 1 000 Utredningen för Byggnadsstyrelsens avveckling upphörde den 28 februari 1995. Utredningen har redogjort för ett antal åtaganden som inte kunnat regleras innan avvecklingstidens utgång. Regeringen beslutade den 23 februari 1995 att Statens lokalförsörjningsverk skall per den 1 mars 1995 ta över ansvaret för slutreglering och administration av ekonomiska och övriga åtaganden samt arbetsgivaransvaret för kvarvarande personal med anledning av Byggnadsstyrelsens avveckling. Statens lokalförsörjningsverk får disponera ett belopp om högst 28,5 miljoner kronor för åtagandena genom att kostnaderna skall belasta sjunde huvudtiteln, förslagsanslaget B 5. Byggnadsstyrelsen; Avvecklingskostnader under budgetåret 1994/95. Lokalförsörjningsverket skall varje kvartal redovisa kostnaderna för åtagandena till Finansdepartementet. Vissa åtaganden återstår även efter den 30 juni 1995. Regeringen föreslår därför att anslaget tas upp med oförändrat belopp för budgetåret 1995/96 eftersom de kostnader som har samband med åtagandet av avvecklingen kvarstår även under nästa budgetår. 6.2 Vissa centrala myndigheter D 1. Tullverket Regeringens förslag: Förseningsavgiften höjs till 400 kr för den som inte avlämnat kompletterande tulldeklaration i rätt tid och till 800 kr för den som, trots anmaning, inte avlämnat tulldeklarationen inom den bestämda tiden. Bakgrund Regeringen har i 1995 års budgetproposition (prop. 1994/95:100 bil. 8) föreslagit att Tullverkets anslag minskas med 363 mkr under budgetperioden 1995/96 - 1998. För budgetåret 1995/96 har regeringen föreslagit att riksdagen anvisar ett ramanslag på 1 667 380 00 kr. Riksdagen har beslutat (bet. 1994/95:SkU23 och 33, rskr. 1994/95:240) att Tullverkets anslagnivå på helårsbasis skall uppgå till 75 mkr över den nivå som regeringen föreslagit i budgetpropositionen, dvs Tullverkets anslag skall minska med 288 mkr under budgetperioden 1995/96 - 1998. Riksdagen har vidare beslutat att takten i besparingsplanen ändras så att tyngdpunkten i besparingen förläggs till budgetåret 1995/96. Enligt riksdagsbeslutet skall den besparing som genomförs budgetåret 1995/96 öka med 50 mkr. Detta innebär att Tullverkets ramanslag för budgetåret 1995/96 skall uppgå till 1 617 380 000. I syfte att undvika att statsbudgeten försvagas har skatteutskottet vidare pekat på att vissa offentligrättsliga avgifter kan höjas. Utskottet har emellertid betonat att utgångspunkten för sådana höjningar är att avgifterna inte har höjts på flera år. De avgifter som kan vara motiverade att räkna upp är, enligt utskottet, tullförättningsavgiften, tullräkningsavgiften, förseningsavgiften. Dessa avgifter beslutas med undantag för förseningsavgiften av regeringen med stöd av bemyndiganden i tullagen. Beslutanderätten rörande nivåerna på tullförättningsavgifterna har av regeringen delegerats till General-tullstyrelsen. Inom Generaltullstyrelsen har gjorts en översiktlig genomgång av nivåerna för vissa offentligrättsliga avgifter. Generaltullstyrelsen har härvidlag redovisat att det i fråga om tullförättningsavgift, tullräkningsavgift och förseningsavgift kan vara motiverat med höjningar motsvarande ca 33 mkr. Därtill kommer att Generaltullstyrelsen efter påpekande från Riksrevisionsverket (RRV) redan har minskat fristen för dröjsmålsavgift för ej inbetald tullräkning. Regeringens överväganden Enligt 87 § tullagen (1994:1550) uppgår förseningsavgiften för den som inte har kommit in med kompletterande tulldeklaration i rätt tid till 300 kr och till 600 kr för den som, trots anmaning, inte avlämnat tulldeklarationen inom den bestämda tiden. Regeringen föreslår att förseningsavgiften i de nämnda fallen höjs till 400 kr respektive 800 kr. 6.3 Statliga arbetsgivarfrågor E 6. Bidrag till förnyelsefonder på det statligt reglerade området 1995/96 Nytt anslag (förslag)1 000 Nämnden för statliga förnyelsefonder finansieras med bidrag som avsätts efter förhandlingar mellan Arbetsgivarverket och de centrala arbetstagaror- ganisationerna på det statliga förhandlingsområdet. Senast anslogs på detta sätt 50 miljoner kr under trettonde huvudtitelns reservationsanslag B 10. Bidrag till förnyelsefonder på det statligt reglerade området (prop. 1989/90:100 bil. 15, bet. 1989/90:AU18, rskr. 1989/90:213). Den 1 juli 1994 fanns det 115 174 518 miljoner kr oförbrukade på detta anslag. Enligt uppgift från Nämnden för statliga förnyelsefonder, som enligt regeringens beslut disponerar anslaget, kommer medel fortfarande att finnas kvar vid utgången av budgetåret 1994/95. Eftersom det kommer att finnas ett behov av att disponera anslagsmedlen även efter utgången av budgetåret 1994/95 bör anslaget på nytt föras upp på statsbudgeten. Detta kan ske med endast ett formellt belopp eftersom någon ytterligare medelsanvisning inte behövs. 6.4 Upprättade lagförslag Inom Finansdepartementet har upprättats förslag till 1. lag om ändring i tullagen (1994:1550). Lagförslaget finns i bilaga 7.1.3. 6.5 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att riksdagen 1. till Byggnadsstyrelsen; Avvecklingskostnader för budgetåret 1995/96 anvisar ett förslaganslag på 1 000 kr, 2. antar regeringens förslag till ändring i tullagen (1994:1550), 3. till Bidrag till förnyelsefonder på det statligt reglerade området för budgetåret 1995/96 anvisar ett reservationsanslag på 1 000 kr. 107 Förteckning över remissinstanser som avgett yttrande över (SOU 1994:144) Utjämning av kostnader och intäkter i kommuner och landsting Remissinstanser m.m. Efter remiss har yttrande över rubricerade betänkande avgetts av Konjunkturinstitutet, Riksrevisionsverket, Riksskatteverket, Statistiska centralbyrån, Statskontoret, Arbetsmarknadsstyrelsen, Socialstyrelsen, Skolverket, Kanslerämbetet, Vägverket, Boverket, Statens institut för handikappfrågor i skolan, Nutek, Spri, Statens väg- och trafikinstitut, Statens kulturråd, Länsstyrelsen i samtliga län utom Kronobergs län, Expertgruppen för regional utveckling, Universitetet i Göteborg, Universitetet i Lund, Universitetet i Stockholm, Universitetet i Uppsala, Universitetet i Umeå, Kammarrätten i Jönköping; samtliga kommuner utom Bollebygds kommun, Ekerö kommun, Finspångs kommun, Gnesta kommun, Hörby kommun, Nyköpings kommun, Skurups kommun, Skövde kommun, Tjörns kommun, Trelleborgs kommun, Vänersborgs kommun; samtliga landsting; Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet, Svenska kyrkans centralstyrelse, Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund, Sveriges industriförbund, Tjänstemännens centralorganisation, Sveriges akademikers centralorganisation, Landsorganisationen i Sverige, Svenska arbetsgivareföreningen och Föreningen Sveriges kommunalekonomer. På eget initiativ har följande instanser avgivit yttrande: Socialdemokraterna i Västerbotten, Pensionärernas Riksorganisation, Svenska Träindustri- arbetarförbundet, Väg- och transportforskningsinstitutet, LO-distriktet i Norrbottens län, Kommunförbunden i Norrbotten, Västerbotten, Gävleborg, Dalarna och Värmland, Civilekonomernas Riksförbund, Kommunfullmäktiges partier i Fagersta, Kommunförbundet i Kalmar län, Kommunförbundet i Malmöhus län, Sveriges Kommunaltjänstemannaförbund, Göteborgs Regionens Kommunalförbund, Kommunför- bundet i Stockholms län, Norrlandsförbundet, Kommunförbundet i Örebro län, Kommunförbundet i Jämtlands län, Kommittén om hälso- och sjukvårdens finans- iering och organisation, Kommunförbundet i Västernorrland, Härnösands stift, Vänsterpartiets landstingsgrupp i Norrbotten, Kalix Socialdemokratiska Arbetarekommun, Kommunal Norrbotten S-Fackklubb, SKTF Gävleborgsavdelningen, SKTF Luleåavdelningen, Lidingö Villaägareföreningars Samarbetsnämnd, Lidingö Villaägareförening, LO-distriktet i Västerbotten, Villaägarnas Riksförbund, upprop från Småland/Östergötland kommuner. 130 Sammanfattning av betänkandet Utjämning av kostnader och intäkter i kommuner och landsting (SOU 1994:144) Översikt Beredningen har haft i uppdrag att utarbeta ett förslag till nytt statsbidrags- och utjämningssystem för kommuner och landsting. Systemet skall kunna träda i kraft år 1996. Till grund för beredningens arbete har bl.a. legat tre tidigare utredningar: Strukturkostnadsutredningen, Kommunal inkomstutjämning och Landstingsekonomiska utredningen. Det system som beredningen föreslår löser ett antal problem som finns i nuvarande statsbidragssystem. Systemet avser att ge kommuner och landsting ekonomiska förutsättningar att bedriva sin verksamhet på likvärdiga villkor. Utjämningen är inte beroende av en viss nivå på de statliga bidragen. Systemet blir därigenom hållbart. Ekonomiska regleringar mellan staten och kommuner eller landsting kan göras så att alla omfattas och utan att några omfördelningseffekter uppstår. Beredningen föreslår att både inkomst- och kostnadsutjämningen sker genom en omfördelning av inkomster inom kommun- respektive landstingskollektivet. Systemet är därmed inte beroende av statliga tillskott och riskerar därigenom inte heller att urholkas om statsbidragen skulle minska i omfattning. Beredningen föreslår att statsbidraget omvandlas till ett generellt, invånarbaserat bidrag. Beredningen föreslår särskilda införanderegler för att begränsa omfördelningseffekterna. Reglerna skall gälla en femårsperiod. Beredningens förslag till bidrags- och utjämningssystem kan sammanfattas i följande punkter. - Inkomstutjämning som innebär omfördelning av skattekraft mot en genomsnittlig nivå för alla kommuner och landsting. - Utjämning av strukturella kostnadsskillnader, med en behovsdel som uppdaters årligen och en strukturdel som uppdateras vart femte år. - Generellt invånarbaserat statsbidrag. - Införanderegler som begränsar bidragsförändringarna. Likvärdiga ekonomiska förutsättningar Det system som föreslås syftar till att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för alla kommuner respektive landsting. Det innebär att alla skall ges ekonomiska möjligheter att, med en genomsnittlig skattesats, bedriva en verksamhet av normal omfattning och med en genomsnittlig standard oberoende av sina behov och strukturella förhållanden i övrigt. Detta föreslås ske dels genom en långtgående utjämning av skatteinkomster mellan kommuner respektive landsting, och dels genom en utjämning för behovs- och andra strukturella konstadsskillnader. Om kommunen eller landstinget i sin verksamhet vill hålla en högre ambitionsnivå eller en lägre avgiftsnivå än genomsnittet, eller om effektiviteten i den bedrivna verksamheten är lägre än i genomsnittskommunen eller - landstinget, få detta ta sig uttryck i en högre skattesats. Utjämning av skatteinkomster Förslaget till utjämning av skatteinkomster beskrivs i avsnitt 4.1. Förslaget innebär att alla kommuner och landsting som har en relativ skattekraft som är högre än den genomsnittliga får avstå skatteinkomster till dem med en relativ skattekraft som är lägre än den genomsnittliga skattekraften. Alla kommuner och landsting garanteras således en skattekraft motsvarande genomsnittet för riket. Inkomstutjämningen konstrueras som tillägg till eller avdrag från skatteinkomsterna. Summan av tilläggen respektive avdragen blir i huvudsak lika stora, varför utjämningen i princip inte kräver något statligt tillskott och därigenom blir långsiktigt hållbar. Till grund för beräkningen av tillägget eller avdraget för en kommun eller ett landsting läggs en länsvis genomsnittlig skattesats. Denna utgörs av den genomsnittliga skattesatsen för kommun- respektive landstingskollektivet år 1995, minskad med fem procent och justerad för de länsvisa skillnaderna i skatteväxlingar för äldreomsorg och omsorgsvård. Genom kompensationsgraden på 95% innebär förslaget en långtgående utjämning av inkomster. Utjämningsgraden, dvs. summan av skatte- och bidragsintäkter efter utjämning, ligger för flertalet kommuner och landsting på mellan 99% och 101%. Summan av de skatteinkomster som omfördelas genom inkomstutjämningen uppgår för kommunerna till ca 6,5 miljarder kronor och för landstingen till ca 3,6 miljarder kronor. Utjämning för strukturellt betingade kostnadsskillnader Förslaget till utjämning för strukturellt betingade kostnadsskillnader beskrivs i avsnitt 4.2. Förslaget innebär att en utjämning för strukturellt betingade kostnadsskillnader görs för både kommuner och landsting för i huvudsak obligatoriska verksamhter. För kommunerna utjämnas dessutom för kostnadsskillnader i vissa frivilliga verksamheter och för vissa kostnader som inte är hänförliga till någon specifik verksamhet. Metoden för att beräkna kostnadsutjämningen är den s.k. standardkost- nadsmetoden, som innebär att varje verksamhet och kostnad i utjämningen behandlas var för sig och baseras på för respektive verksamhet relevanta faktorer som skall uttrycka behov och struktur. Rent tekniskt konstrueras även kostnadsutjämningen som tillägg till eller avdrag från skatteinkomsterna. De kommuner och landsting som har gynnsamma strukturella förhållanden för avdrag medan de som har en ogynnsam struktur får tillägg. De verksamheter som ingår i kostnadsutjämningen för kommuner är följande: grundskola, äldreomsorg, barnomsorg, gymnasieskola, individ- och familjeomsorg, administration och räddningstjänst, näringslivs- och sysselsättningsåtgärder, vatten och avlopp samt gator och vägar. Därutöver görs en kostnadsutjämning för befolkningsminskning, svagt befolkningsunderlag, byggkostnader, uppvärmningskostnader och kallortstillägg. I de för kommunerna obligatoriska basverksamheterna skola samt äldre- och barnomsorg utgör åldersstrukturen en viktig faktor i utjämningen. För äldreomsorgen beaktas också viktiga behovsfaktorer, främst de äldres kön, samboendeförhållanden och yrkesbakgrund. Även för barnomsorgen beaktas viktiga behovsfaktorer, främst omfattningen av föräldrarnas förvärvsarbete samt krav på längre vistelser till följd av långa resor m.m. För grundskolan och äldreomsorgen beaktas dessutom de merkostnader som det innebär att bedriva dessa verksamheter i glesbygd. För gymnasieskolan beaktas bl.a. elevernas val av program. För individ- och familjeomsorgen beaktas ett antal s.k. sociala indikatorer, främst andelen ensamstående kvinnor med barn och andelen utomnordiska medborgare. Utjämningen för näringsliv och sysselsättning baseras på arbetslösheten i kommunen. Utjämningen för långvarig befolkningsminskning baseras på beräknade merkostnader vid en minskning under en tioårsperiod. Beräkningen av kompensationen för svagt befolkningsunderlag görs med utgångspunkt i befolkningsunderlaget inom en 3-mils respektive 9-milsradie. För övriga verksamheter föreslås ingen kostnadsutjämning eftersom det för närvarande saknas underlag som visar på strukturella kostnadsskillnader för dessa verksamheter. För omsorger om psykiskt utvecklingsstörda samt vissa psykiskt störda kan en kostnadsutjämning övervägas först när verksamheten helt övertagits av kommunerna. Kostnadsutjämningen för kommuner omfattar ca 4,4 miljarder kronor. De högsta tilläggen går främst till glesbygdskommuner i norra Sverige samt till storstadskommunerna. De största avdragen görs från industrikommuner och medelstora städer. De lägsta avdragen har landsbygdskommunerna. För landstingen avser huvuddelen av kostnadsutjämningen häslo- och sjukvård. I utjämningen för denna verksamhet beakts landstingets åldersstruktur. Därutöver beaktas medellivslängden och andelen ensamboende i landstinget. De senare uttrycker ohälsan i befolkningen, vilken har avgörande betydelse för kostnadsskillnaderna mellan landsting. En ytterligare utveckling av modellen för kostnadsutjämning i hälso- och sjukvården föreslås. Därutöver föreslås en utjämning för landstingens vårdhögskoleutbildning, baserad på det faktiska antalet studenter. Vidare föreslås en utjämning för kallortstillägg. För övriga verksamheter i landstingen föreslås ingen kostnadsutjämning. Kostnadsutjämningen för landsting omfattar knappt 5 miljarder kronor. De största tilläggen ges till glesbygdslandstingen i norra Sverige samt till storstadslandstingen (landstingsfria kommunerna). Störst avdrag har Halland, Kronoberg, Älvsborg och Skaraborg. En kostnadsutjämning föreslås också för kollektivtrafik, för vilken huvudmannaskapet är delat mellan kommuner och landsting. Utjämningen baseras på faktorer som möter både täthet och gleshet och som har samband med kostnadsvariationerna. Modellen för beräkning av utjämning i kollektivtrafikföreslås få slå igenom till endast 75% till följd av en viss osäkerhet kring vilka kostnader som beror på strukturella skillnader respektive skillnader i service. Kostnadsutjämningen för kollektivtrafik föreslås delas lika mellan kommuner och landsting, eftersom huvudmannaskapet för riket som helhet fördelas så. För omsorgsverksamhet enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade samt vård av vissa psykiskt störda föreslås nu ingen kostnadsutjämning, eftersom verksamheten forfarande inte är helt överförd till kommunerna och eftersom det saknas underlag för att bedöma kostnadsskillnader. Det senare gäller också färdtjänsten. Frågan om mellankommunal och inomregional utjämning bör övervägas ytterligare, bl.a. för att möta den utveckling som sker när det gäller versamhet på regional nivå. Statsbidragen Beredningen föreslår i avsnitt 4.3 att huvuddelen av nuvarande statsbidrag utges i form av ett genrellt, invånarbaserat bidrag till såväl kommuner som landsting. Eknomiska regleringar mellan staten och kommuner eller landsting kan därigenom göras genom en anpassning av bidragsnivån utan att några negativa fördelningseffekter uppstår. Sådana regleringar kan föranledas t.ex. av en ändrad ansvarsfördelning mellan staten och kommuner eller landsting. Statsbidragen uppgår, netto efter avdragen från skatteinkomsterna, till knappt 29 miljarder för kommunerna och 6,5 miljarder för landstingen år 1994. Utfallet av beredningens förslag Utfallet av förslaget beskrivs i kapitel 5. Ett omedelbart genomförande av beredningens förslag skulle ge en relativt stor omfördelning av bidrag jämfört med nuvarande bidragsfördelning, både för kommuner och landsting. För kommunerna skulle de största bidragsminskningarna framför allt uppstå för kommuner i norra Sverige, vilka bl.a. genom det tidigare skatteutjämningssystemet har haft relativt sett höga bidrag. Ökade bidrag går i stället till storstadskommunerna och större städer, där inte minst de sociala kostnaderna är höga. Även för landstingen skulle det förslagna systemet innebära en minskning av bidragen i norra Sverige till förmån för storstadslandstingen. För att undvika en drastisk förändring av bidragen till kommuner och landsting föreslår beredningen att bidrags- och utjämningssystemet införs successivt. Införande av ett nytt system För att underlätta införandet av ett nytt system och att möjliggöra en successiv anpassning av kostnader och intäkter föreslås i kapitel 6 särskilda införanderegler för en femårsperiod. För ett 20-tal kommuner, som får de största bidragsminskningarna i förhållande till nuvarande bidrag, föreslås en absolut begränsning av bidragsminskningen för hela perioden. För övriga kommuner föreslås att såväl bidragsökningar som -minskningar begränsas under de tre första åren, med fallande belopp. För landstingen föreslås att enbart bidragsminskningarna begränsas på motsvarande sätt. Under det första året skall ingen kommun och inget landsting få en bidragsminskning som överstiger 500 kronor per invånare, vilket motsvarar ca 50 öre i skatt vid genomsnittlig skattekraft. Av de kommuner som får bidragsökningar det första året bör endast de, vars ökning överstiger drygt 700 kronor per invånare, få ut den ökningen som överstiger detta belopp. De landsting som får bidragsökningar, vilket främst är Malmö och Göteborg, föreslås få ut hela ökningen redan första året. Under de påföljande två åren föreslås minskningar och ökningar få slå igenom i allt större grad. Det fjärde året är systemet därmed infört, utom för de kommuner som får de största minskningarna. För de tre kommuner som inte omfattas av inkomstutjämningen i nuvarande system (Danderyd, Lidingö och Täby) föreslås särskilda införanderegler, som innebär att bidragsmiskningen för dessa slår igenom snabbare. Uppföljning av systemet Beredningen föreslår att en parlamentariskt sammansatt grupp ges i uppdrag att fortlöpande följa systemet och redovisa underlag för beslut om eventuella förändringar i systemet efter den föreslagna femårsperioden. 131 Författningsförslag 1 Förslag till lag om generellt statsbidrag till kommuner och landsting Härigenom föreskrivs följande. 1 § Generellt statsbidrag till kommuner fördelas med ett enhetligt belopp per invånare i kommunen den 1 november året före det år bidraget betalas ut. 2 § Generellt statsbidrag till landsting fördelas med ett enhetligt belopp per invånare i landstinget den 1 november året före det år bidraget betalas ut. 3 § De kommuner som inte ingår i ett landsting får statsbidrag enligt 1 och 2 §§. 4 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om fördelning av statsbidrag. 5 § Statsbidrag enligt denna lag skall betalas ut i samband med och på motsvarande sätt som gäller vid utbetalning av kommunalskattemedel enligt 4 § lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. Denna lag träder i kraft den 1 juli 1995 och tillämpas första gången i fråga om bidragsåret 1996. 136 2 Förslag till lag om utjämning av skatteinkomster och kostnader i kommuner och landsting Härigenom föreskrivs följande. Allmänna bestämmelser 1 § Kommuner och landsting skall för utjämning av skatteinkomster och strukturellt betingade kostnadsskillnader mellan kommunerna respektive landstingen få tillägg till eller avdrag från skatteinkomsterna enligt denna lag. 2 § I denna lag används följande termer i den betydelse som här anges: Utjämningsår: Det år då inkomst- och kostnadsutjämning görs. Garanterat skatteunderlag: De beskattningsbara inkomster för en kommun eller ett landsting som motsvarar den uppräknade medelskattekraften, multiplicerad med antalet folkbokförda invånare i kommunen eller landstinget den 1 november året före utjämningsåret. Uppräknat skatteunderlag: De sammanlagda beskattningsbara inkomsterna enligt skattemyndighetens årliga taxeringsbeslut enligt 4 kap. 2 § taxeringslagen (1990:324) om taxering till kommunal inkomstskatt året före utjämningsåret för en kommun eller ett landsting, uppräknad med uppräkningsfaktorerna enligt 4 § lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. Uppräknad medelskattekraft: Totalsumman av uppräknade skatteunderlag för hela landet, dividerad med antalet invånare i landet den 1 november året före utjämningsåret. Strukturkostnadsersättning: Summan av standardkostnadsersättningarna för kommunen respektive landstinget. Med landsting avses i denna lag i tillämpliga delar också kommuner som inte ingår i ett landsting. Inkomstutjämning 3 § En kommun eller ett landsting vars garanterade skatteunderlag överstiger det uppräknade skatteunderlaget har rätt till ett tillägg som motsvarar skillnaden mellan skatteunderlagen, multiplicerad med den skattesats som årligen fastställs enligt 10 §. 4 § En kommun eller ett landsting vars garanterade skatteunderlag understiger det uppräknade skatteunderlaget skall vidkännas ett avdrag som motsvarar skillnaden mellan skatteunderlagen, multiplicerad med den skattesats som årligen fastställs enligt 10 §. 137 Kostnadsutjämning 5 § En kommun eller ett landsting vars invånarbaserade strukturkostnads-ersättning överstiger den för landet genomsnittliga invånarbaserade strukturkostnadsersättningen har rätt till ett tillägg som motsvarar mellanskillnaden multiplicerad med antalet invånare i kommunen eller landstinget den 1 november året före utjämningsåret. 6 § En kommun eller ett landsting vars invånarbaserade strukturkostnads-ersättning understiger den för landet genomsnittliga invånarbaserade strukturkostnadsersättningen skall vidkännas ett avdrag som motsvarar mellanskillnaden multiplicerad med antalet invånare i kommunen eller landstinget den 1 november året före utjämningsåret. 7 § En kommuns eller ett landstings strukturkostnadsersättning utgörs av summan av en teoretiskt beräknad standardkostnadsersättning för var och en av följande verksamheter och icke verksamhetsanknutna kostnadsslag: För kommuner: Barnomsorg, äldreomsorg, individ- och familjeomsorg, grundskola, gymnasieskola, vatten och avlopp, gator och vägar, näringslivs- och sysselsättningsfrämjande åtgärder, byggkostnader, uppvärmningskostnader, administration, resor och räddningstjänst, befolkningsminskning, svagt befolkningsunderlag och kallortstillägg. För landsting: Hälso- och sjukvård, högskoleutbildning och kallortstillägg. Delat huvudmannaskap: Kollektivtrafik. 8 § Vid fördelning inom ett län av tillägg eller avdrag för kollektivtrafik mellan kommuner och landsting skall kommuner respektive landsting ansvara för hälften vardera. Gemensamma bestämmelser 9 § Ändras Sveriges indelning i kommuner eller landsting, beräknas inkomst- och kostnadsutjämningen på grundval av den indelning som gäller vid utjämningsårets ingång. 10 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om beräkningen av tillägg och avdrag enligt 3-6 §§. Regeringen skall fastställa de skattesatser som skall tillämpas enligt 3 och 4 §§. När regeringen fastställer skattesatserna skall hänsyn tas till överenskommelser mellan landstinget och kommunerna inom landstingsområdet om en ändrad fördelning av uppgifterna inom området och den förändrade fördelning av den sammanlagda landstings- och kommunalskatten som följer av överenskommelserna. 11 § Statistiska centralbyrån skall senast den 10 september året före utjämningsåret lämna uppgift till varje kommun och landsting om preliminära tillägg och avdrag enligt 3-6 §§. 12 § Statistiska centralbyrån fastställer den uppräknade medelskattekraften senast den 31 december året före utjämningsåret. Skattemyndigheten fastställer tilläggens och avdragens storlek samt lämnar senast den 25 januari utjämningsåret uppgift till varje kommun och landsting om tillägg och avdrag. 13 § Tillägg och avdrag skall under utjämningsåret betalas ut eller dras av i samband med och på motsvarande sätt som gäller vid utbetalningen av kommunalskattemedel enligt 4 § lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. 14 § Statistiska centralbyråns eller skattemyndighetens beslut enligt denna lag får överklagas hos regeringen. Föreskrifter om ikraftträdande av denna lag meddelas i lagen (1995:000) om införande av lagen (1995:000) om utjämning av skatteinkomster och kostnader i kommuner och landsting. 138 3 Förslag till lag om införande av lagen (1995:000) om utjämning av skatteinkomster och kostnader i kommuner och landsting Härigenom föreskrivs följande. Allmänna bestämmelser 1 § Lagen (1995:000) om utjämning av skatteinkomster och kostnader i kommuner och landsting och denna lag träder i kraft den 1 juli 1995 och tillämpas första gången i fråga om utjämningsåret 1996. 2 § Genom lagen (1995:000) om utjämning av skatteinkomster och kostnader i kommuner och landsting upphävs 1. lagen (1992:670) om statligt utjämningsbidrag till kommuner, 2. lagen (1992:671) om skatteutjämningsbidrag till landsting. 3 § De upphävda lagarna enligt 2 § gäller dock fortfarande i fråga om statligt utjämningsbidrag och skatteutjämningsbidrag för år 1995 och tidigare år. 4 § Om det i lag eller någon annan författning hänvisas till föreskrifter som har ersatts genom föreskrifter i lagen (1995:000) om utjämning av skatteinkomster och kostnader i kommuner och landsting, tillämpas i stället de nya föreskrifterna. 5 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer fastställer ett referensbidrag för varje kommun och landsting. 6 § Vad som i denna lag benämns bidragsminskning eller bidragsökning utgörs av skillnaden mellan referensbidraget enligt 5 § och summan av kommunens eller landstingets statsbidrag enligt lagen (1995:000) om generellt statsbidrag till kommuner och landsting och tillägg eller avdrag enligt lagen (1995:000) om utjämning av skatteinkomster och kostnader i kommuner och landsting, om dessa lagar skulle ha gällt år 1995. 7 § Vad som i denna lag sägs om landsting tillämpas också i fråga om kommuner som inte ingår i ett landsting. Kommuner 8 § Den sammanlagda bidragsminskningen för åren 1996-2003 får uppgå till högst 2 000 kronor per invånare i kommunen den 1 november 1994. För de kommuner vars uppräknade skattekraft för år 1993 översteg garantinivån i det statliga utjämningsbidraget år 1993 enligt lagen (1992:670) om statligt utjämningsbidrag till kommuner gäller att den sammanlagda bidragsminskningen för åren 1996-2003 får uppgå till högst 4 000 kronor per invånare i kommunen den 1 november 1994. 9 § Den sammanlagda bidragsminskningen begränsas årligen genom att ett fast införandetillägg betalas ut till de kommuner som får beräknade sammanlagda bidragsminskningar som överstiger beloppsgränserna enligt 8 §. Ett fast införandetillägg motsvarar skillnaden mellan beloppsgränserna enligt 8 § och den beräknade totala bidragsminskningen. 10 § En årlig begränsning av bidragsminskningen görs för de kommuner vars beräknade bidragsminskning överstiger 250 kronor per invånare. Dessa kommuner får ett rörligt införandetillägg, som uppgår till ett belopp som - för år 1996 motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och 250 kronor, - för år 1997 motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och 500 kronor, - för år 1998 motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och 750 kronor, - för år 1999 motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och 1 000 kronor, - för år 2000 motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och 1 250 kronor, - för år 2001 motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och 1 500 kronor, och - för år 2002 motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och 1 750 kronor. 11 § En årlig begränsning av bidragsminskningen görs för de kommuner vars uppräknade skattekraft för år 1993 översteg garantinivån i det statliga utjämningsbidraget år 1993 enligt lagen (1992:670) om statligt utjämningsbidrag till kommuner. Dessa kommuner får ett rörligt införandetillägg, som uppgår till ett belopp som - för år 1996 motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och 500 kronor, - för år 1997 motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och 1 000 kronor, - för år 1998 motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och 1 500 kronor, - för år 1999 motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och 2 000 kronor, - för år 2000 motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och 2 500 kronor, - för år 2001 motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och 3 000 kronor, och - för år 2002 motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och 3 500 kronor. 12 § En begränsning av bidragsökningen görs från och med år 1996 till och med år 1998 för de kommuner som får en beräknad bidragsökning genom att dessa kommuner får ett rörligt införandeavdrag. Det rörliga införandeavdraget uppgår till ett belopp som - för år 1996 är 704 kronor eller, om bidragsökningen är mindre än 704 kronor, den faktiskt beräknade ökningen, - för år 1997 är 304 kronor eller, om bidragsökningen är mindre än 304 kronor, den faktiskt beräknade ökningen, och - för år 1998 är 112 kronor eller, om bidragsökningen är mindre än 112 kronor, den faktiskt beräknade ökningen. Landsting 13 § Den sammanlagda bidragsminskningen för åren 1996-2003 får uppgå till högst 1 200 kronor per invånare i landstinget den 1 november 1994. 14 § Den sammanlagda bidragsminskningen begränsas årligen genom att ett fast införandetillägg betalas ut till de landsting som får beräknade sammanlagda bidragsminskningar som överstiger beloppsgränsen enligt 13 §. Ett fast införandetillägg motsvarar skillnaden mellan beloppsgränsen enligt 13 § och den beräknade totala bidragsminskningen. 15 § En årlig begränsning görs för de landsting vars beräknade bidragsminskning överstiger 150 kronor per invånare i landstinget. Dessa landsting får ett rörligt införandetillägg, som uppgår till ett belopp som - för år 1996 motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och 150 kronor, - för år 1997 motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och 300 kronor, - för år 1998 motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och 450 kronor, - för år 1999 motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och 600 kronor, - för år 2000 motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och 750 kronor, - för år 2001 motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och 900 kronor, och - för år 2002 motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och 1 050 kronor. 139 4 Förslag till lag med särskilda bestämmelser om utbetalning av skattemedel år 1996 Härigenom föreskrivs följande. Vid utbetalning av en församlings eller en kyrklig samfällighets fordran enligt 4 a § fjärde stycket lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m., skall fordran vid ingången av år 1996 minskas med 7,6 procent. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1996. 140 5 Förslag till lag om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting Härigenom föreskrivs följande. Inledande bestämmelser 1 § För reglering av kommuners och landstings kostnader för viss mervärdesskatt skall det hos Riksgäldskontoret finnas två räntebärande konton, ett för kommunernas räkning (kommunkontot) och ett för landstingens räkning (landstingskontot). Inbetalningar till kontona 2 § Varje kommun och landsting skall göra inbetalningar till kommunkontot respektive landstingskontot. 3 § En kommun eller ett landstings inbetalningar för ett år skall motsvara ett av Riksskatteverket fastställt tillskott enligt 5 § multiplicerat med antalet invånare i kommunen eller landstinget den 1 november året före inbetalningsåret. 4 § Inbetalning till ett konto skall göras genom att ett belopp enligt 3 § dras av i samband med och på motsvarande sätt som gäller vid utbetalning av kommunalskattemedel enligt 4 § lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. 5 § Riksskatteverket skall senast den 10 september varje år fastställa ett belopp för kommunerna och ett belopp för landstingen (tillskott), som skall ligga till grund för kommunernas och landstingens inbetalningar till kontona för närmast följande år. För kommuner som inte ingår i något landsting utgörs tillskottet av summan av de för övriga kommuner och för landstingen fastställda tillskotten. 6 § Riksskatteverket skall beräkna tillskotten så att inbetalningarna till ett konto med hänsyn tagen till räntan på kontot så nära som möjligt mot-svarar utbetalningarna från kontot. Inbetalningarna skall över tiden motsvara utbetalningarna. 141 Utbetalningar från kontona 7 § Kommuner och landsting får ansöka om utbetalning från kontona för ingående mervärdesskatt som inte dragits av enligt mervärdesskattelagen (1994:200). Kommunalförbund får ansöka om utbetalning från kommunkontot och lands- tingskontot för ingående mervärdesskatt som inte dragits av enligt mervärdesskattelagen. Fördelningen mellan kontona görs i förhållande till kommunernas och landstingens deltagande i kostnaderna för förbundets verksamhet. 8 § Vid utbetalning enligt 7 § gäller bestämmelserna i 8 kap. 9 och 10 §§ mervärdesskattelagen (1994:200) i tillämpliga delar. 9 § Kommuner och landsting får ansöka om utbetalning från kontona för de ökade kostnader som till följd av bestämmelserna om mervärdesskatt uppkommer vid upphandling avseende verksamhet inom sjukvård, tandvård, social omsorg och utbildning. Utbetalning till kommun och landsting skall ske även då kommunen och landstinget lämnar bidrag till näringsidkare för dennes verksamhet inom nämnda områden. Utbetalning enligt första stycket får på motsvarande sätt lämnas till kommunalförbund och sådant beställarförbund som bedriver försöks-verksamhet enligt lagen (1994:566) om lokal försöksverksamhet med finansiell samordning mellan socialförsäkring, hälso- och sjukvård och socialtjänst. 10 § Utbetalningsbeloppet enligt 9 § beräknas enligt schablon. Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, meddelar föreskrifter om schablonberäkningen och om förfarandet vid ansökan om utbetalning. 11 § Skattemyndigheten i Kopparbergs län beslutar om utbetalning från kontona. Överklagande 12 § Skattemyndighetens eller Riksskatteverkets beslut enligt denna lag får överklagas hos regeringen. 1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1996. 2. Lagen (1994:1799) om kommuners och landstings hantering av mervärdesskatt för år 1995 gäller fortfarande i fråga om särskilt bidrag för tiden fram till den nya lagens ikraftträdande. 142 6 Förslag till lag om ändring i lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. Härigenom föreskrivs att 4 § lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m.1 skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 4 §2 Vad som i denna paragraf sägs om kommun och kommunalskattemedel tillämpas också i fråga om landsting och landstingsskattemedel. En kommun har rätt att En kommun har rätt att under visst år under visst år (beskattningsåret) av (beskattningsåret) av staten uppbära staten uppbära preliminära preliminära kommunal- kommunalskattemedel med skattemedel med ett ett belopp som motsvarar belopp som motsvarar produkten av de produkten av antalet sammanlagda skattekronor i kommunen beskattningsbara enligt skatte- inkomsterna i kommunen myndighetens beslut enligt skattem- enligt 4 kap. 2 § yndighetens beslut taxeringslagen enligt 4 kap. 2 § (1990:324) om taxering taxeringslagen till kommunal inkomst- (1990:324) om taxering skatt (skatte- till kommunal inkomst- underlaget) året före skatt (skatteunderlaget) beskattningsåret, den året före beskattningsåret, skattesats som har den skattesats som har beslutats för beskatt- beslutats för beskatt- ningsåret och de uppräk- ningsåret och de uppräk- ningsfaktorer enligt ningsfaktorer enligt tredje stycket som har tredje stycket som har fastställts i december fastställts i december året före beskattnings- året före beskattningsåret. året. I december varje år skall regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, fastställa två uppräkningsfaktorer som skall svara mot den uppskattade procentuella förändringen av skatteunderlaget i riket. Den ena skall avse förändringen mellan andra och första året före beskattningsåret. Den andra skall avse förändringen mellan året före beskattningsåret och beskattningsåret. Vad som återstår, sedan Vad som återstår, sedan avräkning har skett avräkning har skett enligt 52 § uppbördslagenenligt 52 § uppbördslagen (1953:272), 12 § lagen (1953:272), 12 § lagen (1984:668) om uppbörd av (1984:668) om uppbörd av socialavgifter från socialavgifter från arbetsgivare och 8 § arbetsgivare och 4 § lagen (1987:560) om lagen (1995:000) om skatteutjämningsavgift, mervärdesskattekonton för skall skattemyndigheten kommuner och landsting, fördelat per månad skall skattemyndigheten utanordna till kommunen fördelat per månad den tredje utanordna till 1 Lagen omtryckt 1973:437. 2 Senaste lydelse 1994:314. kommunen den tredje vardagen räknat från den vardagen räknat från den 17 i månaden, varvid dag 17 i månaden, varvid dag som enligt 2 § lagen som enligt 2 § lagen (1930:173) om beräkning (1930:173) om beräkning av lagstadgad tid av lagstadgad tid jämställs med allmän jämställs med allmän helgdag inte skall helgdag inte skall medräknas. Är kommunens medräknas. Är kommunens fordran inte uträknad fordran inte uträknad vid vid utbetalnings- utbetalningstillfällena i tillfällena i månaderna månaderna januari och januari och februari, februari, skall utbetal- skall utbetalningarna ningarna dessa månader dessa månader grundas på grundas på samma belopp samma belopp som som utbetalningen i utbetalningen i december månad det december månad det föregående året. När föregående året. När särskilda skäl föranleder särskilda skäl föranlederdet får skattemyndigheten det får dock förordna att skattemyndigheten dock utbetalningen skall förordna att grundas på ett annat utbetalningen skall belopp. Om något av de grundas på ett annat belopp som utbetalningen belopp. Om något av de i månaderna januari och belopp som utbetal- februari grundats på inte ningen i månaderna motsvarar en tolftedel januari och februari av kommunens fordran, grundats på inte skall den jämkning som motsvarar en tolftedel föranleds av detta ske i av kommunens fordran, fråga om utbetalningen i skall den jämkning som mars månad. föranleds av detta ske i fråga om utbetalningen i mars månad. En delavräkning av de preliminära kommunalskattemedlen skall ske när den årliga taxeringen under beskattningsåret har avslutats. Delavräkningen sker med utgångspunkt i ett belopp mot- svarande produkten av skatteunderlaget enligt nämnda taxering, den skattesats som har beslutats för beskattningsåret och uppräkningsfaktorn för beskattningsåret (omräknade preliminära kom- munalskattemedel). En slutavräkning av Om detta belopp kommunal- överstiger det skattemedlen skall belopp som kommunen ske när den årliga har uppburit enligt taxeringen under andra stycket, året efter skall skatte- beskattningsåret har myndigheten betala avslutats. ut överskjutande Produkten av belopp till skatteunderlaget kommunen. I motsatt enligt den fall skall kommunen taxeringen och den återbetala skattesats som har mellanskillnaden. beslutats för Utbetalning eller beskattningsåret återbetalning skall utgör de slutliga göras i januari åretkommunalskattemedlen. efter Om summan av dessa beskattningsåret. överstiger summan av En slutavräkning avde preliminära kommunal- kommunalskatte- skattemedlen skall medlen enligt andra ske när den årliga stycket skall taxeringen under överskjutande belopp året efter betalas ut till beskattningsåret harkommuner. I motsatt avslutats. fall skall kommuner Produkten av återbetala mellan- skatteunderlaget skillnaden. enligt den Utbetalning eller taxeringen och den återbetalning skall skattesats som har ske genom ökning beslutats för eller minskning av beskattningsåret det generella utgör de slutliga statsbidraget till kommunalskattemedlen.kommuner enligt Om dessa överstiger lagen (1995:000) om de omräknade preli- generellt minära statsbidrag till kommunalskattemedlenkommuner och enligt femte landsting andra året stycket skall efter skattemyndigheten beskattningsåret. betala ut överskjutande belopp till kommunen. I motsatt fall skall kommunen återbetala mellanskillnaden. Utbetalning eller återbetalning skall göras i januari andra året efter beskattningsåret. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1996. Äldre föreskrifter gäller fortfarande i fråga om utbetalning av kommunalskattemedel för år 1995 och tidigare år. 143 7 Förslag till lag om ändring i lagen (1979:417) om utdebitering och utbetalning av skatt vid ändring i rikets indelning i kommuner, landsting och församlingar Härigenom föreskrivs att 2 - 4 §§ lagen (1979:417) om utdebitering och utbetalning av skatt vid ändring i rikets indelning i kommuner, landsting och församlingar1 skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 2 §2 Om en kommuns område har Om en kommuns område har ändrats eller en ny ändrats eller en ny kommun bildats skall kommun bildats skall från från och med det och med det beskatt- beskattningsår då ningsår då indelnings- indelningsändringen ändringen träder i kraft träder i kraft preliminära kommunal- preliminära skattemedel enligt 4 § kommunalskattemedel och andra stycket lagen omräknade preliminära (1965:269) med särskilda kommunalskattemedel bestämmelser om kommuns enligt 4 § andra och och annan menighets sjätte styckena lagen utdebitering av skatt, (1965:269) med särskilda m.m., när det är möjligt, bestämmelser om kommuns beräknas med hänsyn tagen och annan menighets till den förändring av utdebitering av skatt, skatteunderlaget i m.m., när det är möjligt,kommunen som indelnings- beräknas med hänsyn tagenändringen medfört. I andra till den förändring av fall skall medlen skatteunderlaget i beräknas med hänsyn tagen kommunen som till den förändring av indelningsändringen invånarantalet i kommunen medfört. I andra fall som indelningsändringen skall medlen beräknas medfört. med hänsyn tagen till den förändring av invånarantalet i kommunen som indelningsändringen medfört. 3 §3 I fråga om ett område somI fråga om ett område som har överförts från en har överförts från en kommun till en annan kommun till en annan skall vid avräkning av skall vid avräkning av preliminära preliminära kommunalskattemedel och kommunalskattemedel som omräknade preliminära beräknats på grundval av kommunalskattemedel som taxeringarna under året beräknats på grundval av innan indelningsändringen taxeringarna under året träder i kraft och det innan följande året fordran hos indelningsändringen eller skuld till staten träder i kraft och det påföras den kommun till följande året fordran hosvilken området har hört eller skuld till staten enligt den äldre påföras den kommun till indelningen. vilken området har hört enligt den äldre indelningen. Om en kommun har delats, skall en sådan fordran eller skuld påföras kommunerna enligt den nya indelningen i förhållande till de olika delarnas andel av skatteunderlaget i den odelade kommunen under det år taxeringen avser. En fordran eller skuld, som avser en kommun som har lagts samman med en annan kommun, skall påföras den kommun som bildats genom sammanläggningen. 4 §4 Vad som har sagts i Vad som har sagts i denna lag om kommun och denna lag om kommun och kommunalskatt skall kommunalskatt skall gälla också för landstinggälla också för landsting och landstingsskatt. och landstingsskatt. Bestämmelserna i Bestämmelserna i 1 och 3 §§ skall gälla 1 § skall gälla också för också för församling och församling och församlingsskatt. församlingsskatt. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1996. Äldre bestämmelser skall fortfarande tillämpas i fråga om slutavräkning av kommunalskattemedel för år 1995 och tidigare år samt i fråga om församlingsskatt. 1 Senaste lydelse av lagens rubrik 1992:1588. 2 Senaste lydelse 1994:1985. 3 Senaste lydelse 1992:1588. 4 Senaste lydelse 1992:1588. 144 8 Förslag till lagom ändring i lagen (1994:961) med särskilda bestämmelser om utbetalning av skattemedel år 1995 Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (1994:961) med särskilda bestämmelser om utbetalning av skattemedel år 1995 skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 1 §1 Vid utbetalning av Vid utbetalning av kommunal- eller kommunal- eller landstingsskattemedel landstingsskattemedel enligt 4 § lagen enligt 4 § lagen (1965:269) med särskilda (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns bestämmelser om kommuns och annan menighets och annan menighets utdebitering av skatt, utdebitering av skatt, m.m., skall för m.m., skall för inkomståret 1995 inkomståret 1995 kommunalskattemedlen kommunalskattemedlen minskas med 1 025 minskas med 851 kronor kronor per invånare i per invånare i kommunen kommunen den 1 november den 1 november 1994 och 1994 och landstings- landstingsskattemedlen skattemedlen med 311 med 252 kronor per kronor per invånare i invånare i landstinget landstinget den den 1 november 1994. 1 november 1994. För en kommun som inte För en kommun som inte ingår i ett landsting ingår i ett landsting skall kommunalskatte- skall kommunalskatte- medlen minskas med 1 103 medlen minskas med 1 kronor per invånare i 336 kronor per invånare kommunen den 1 november i kommunen den 1994. 1 november 1994. Denna lag träder i kraft den 1 juli 1995. 1 Senaste lydelse 1994:1965. 145 9 Förslag till lag om ändring i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank Härigenom föreskrivs att 12, 13, 19, 23, 41 och 52 §§ i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 12 § Riksbanken får i I valutapolitiskt syfte valutapolitiskt syfte får Riksbanken köpa, sälja och förmedla 1. köpa, sälja och utländsk valuta, förmedla utländsk valuta, utländska statspapper, utländska statspapper, andra lätt andra lätt omsättningsbara omsättningsbara skuldebrev i utländsk skuldebrev i utländsk valuta och guld samt valuta och guld samt rättigheter och skyldig- rättigheter och skyldig- heter som anknyter till heter som anknyter till nämnda tillgångar, nämnda tillgångar. 2. ge ut egna skuldebrev i utländsk valuta för de ändamål som avses i 1 § andra stycket lagen (1988:1387) om statens upplåning. 13 § I valutapolitiskt syfte I valutapolitiskt syfte får riksbanken ta upp får Riksbanken ta upp utländsk kredit och utländsk kredit och kredit i utländsk kredit i utländsk valuta, valuta, bevilja kredit bevilja kredit till till annan centralbank annan centralbank och och till till Internationella Internationella valutafonden, bevilja valutafonden samt kredit inom ramen för bevilja kredit inom verksamheten i Banken för ramen för verksamheten i internationell Banken för interna- betalningsutjämning samt tionell bevilja kredit för betalningsutjämning. Europeiska unionens system för medelfristigt finansiellt stöd. Efter medgivande av riksdagen får Riksbanken i valutapolitiskt syfte bevilja kredit till andra internationella finansorgan som Sverige är medlem i och sluta avtal om långsiktiga internationella låneåtaganden. Riksbanken får också Riksbanken får också efter efter medgivande av medgivande av riksdagen riksdagen av egna medel av egna medel tillskjuta tillskjuta insatskapi- insatskapital i tal i internationella Internationella finansorgan som valutafonden. Sverige är medlem i. 19 § I syfte att påverka I penningpolitiskt syfte kreditmarknaden får får Riksbanken riksbanken 1. köpa, sälja och 1. köpa, sälja och förmedla svenska stats- förmedla svenska papper, andra lätt omsätt- statspapper, andra lätt ningsbara skuldebrev omsättningsbara samt rättigheter och skuldebrev samt skyldigheter som ankny- rättigheter och ter till sådana skyldigheter som tillgångar, anknyter till sådana 2. ge ut egna tillgångar, skuldebrev. 2. om särskilda skäl finns ge ut egna skul- debrev med kort löptid. 23 § Riksbanken skall ta emot betalningar till och göra utbetalningar för staten. För att täcka statens Riksbanken får ta emot kortfristiga inlåning från staten. medelsbehov får Riksbanken får inte riksbanken bevilja bevilja kredit till staten kontokredit. eller förvärva skuldförbindelse direkt från staten, annat of- fentligt organ eller institution inom Euro- peiska unionen. Riksbanken får dock inom ramen för övriga be- stämmelser i denna lag bevilja kredit till och förvärva skuldförbindelse från kreditinstitut som ägs av staten eller annat offentligt organ. 41 §[1] Av fullmäktige avgörs 1. frågor om föreskrifter som riktar sig till enskilda, 2. frågan om fastställande av arbetsordning samt andra viktigare frågor om Riksbankens organisation och arbetsformer, 3. frågor om systemet för att bestämma kronans värde i förhållande till andra valutor, 4. frågor om riktlinjer för förvaltningen av de tillgångar som anges i 11 §, 5. frågor om viktigare internationella kreditavtal, 6. frågor om diskonto och om räntevillkor vid ut- och inlåning enligt 18 § första stycket samt villkor vid utlåning enligt 18 § andra stycket, 7. frågor om viktigare rekommendationer till eller överenskommelser med kreditinstitut, 8. frågor om kassakrav och särskild avgift när kassakrav inte uppfylls, 9. frågor om statens 9. frågor om räntevillkor kontokredit, på statens konto, 10. frågor om förvärv av aktier eller andelar enligt 24 §, 11. viktigare frågor om ackord, avskrivning, nedsättning eller eftergift av fordran, 12. frågor om upprättande av personalförteckning, om beslut som avses i 37 § samt om tillsättande av tjänster som riksbanksdirektör, avdelningschef eller direktör för regionchef, 13. frågor om skiljande från annan anställning än provanställning eller om skiljande från uppdrag eller om disciplinansvar, åtalsanmälan, avstängning eller läkarundersökning, 14. frågor om vilken personal och vilka uppdragstagare som skall åläggas anmälningsskyldighet enligt 38 § andra stycket, 15. övriga frågor som enligt denna eller annan lag skall avgöras av full- mäktige, samt 16. frågor som fullmäktige finner vara av större vikt eller som riksbankschefen hänskjuter till fullmäktige. Ärenden som inte skall avgöras av fullmäktige avgörs av riksbankschefen. I den mån sådana ärenden inte är av det slag att de behöver prövas av riksbankschefen, får de avgöras av annan tjänsteman enligt vad som anges i arbetsordningen eller i särskilda beslut. 52 §[2] Den särskilda avgiften Den särskilda avgiften enligt 51 § skall svara enligt 51 § skall svara mot en ränta på under- mot en ränta på under- skottet för varje dag skottet för varje dag som som uppgår till två gångeruppgår till två gånger den diskontot vid varje utlåningsränta som tid, om inte annat Riksbanken tillämpar vid följer av andra stycket. beviljande av kredit Om riksbankens till bankinstitut enligt samlade kredit enligt 18 § första stycket. 18 § första stycket till bankinstituten är så stor att motsvarande högsta räntesats (marginalrän- tan) överstiger den i första stycket angivna räntan minskad med tre procentenheter, skall avgiften svara mot en ränta på underskottet för varje dag som överstiger marginalräntan med tre procentenheter. Om det finns särskilda skäl, får avgiften sättas ned helt eller delvis. Denna lag träder i kraft den 1 juli 1995. **Fotnot** [1]Senaste lydelse 1991:1538. [2]Senaste lydelse 1990:1150. 146 10 Förslag till lag om ändring i lagen (1988:1387) om statens upplåning Härigenom föreskrivs att 1 och 2 §§ i lagen (1988:1387) om statens upplåning skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 1 § Efter särskilt bemyndigande som lämnas av riksdagen för ett budgetår i sänder får regeringen eller efter regeringens bestämmande Riksgäldskontoret ta upp lån till staten för att 1. finansiera löpande underskott i statsbudgeten och andra utgifter som grundar sig på riksdagens beslut, 2. tillhandahålla sådana krediter och fullgöra sådana garantier som riksdagen beslutat om, 3. amortera, lösa in och i samråd med Riksbanken köpa upp statslån, samt 4. tillgodose 4. tillgodose riksbankens behov av Riksbankens behov av valutareserv och av valutareserv. statspapper för Riksbanken skall betala marknadsoperationer. full ersättning för statens kostnader för upplåning för att tillgodose Riksbankens behov av valutareserv. Regeringen kan dock, i samråd med Riksbanken, besluta annat om det finns särskilda skäl. 2 §[1] Lån som har tagits upp av staten enligt 1 § förvaltas av regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, av Riksgäldskontoret. Om staten tar upp ett lån för att tillgodose Riksbankens behov av valutareserv, får de medel som Riksbanken tillför staten i utbyte mot de lånade medlen en- dast användas för återbe- talning av samma lån. Regeringen kan dock, i samråd med Riksbanken, besluta annat om det finns särskilda skäl. Denna lag träder i kraft den 1 juli 1995. **Fotnot** [1]Senaste lydelse 1989:246. 147 11Förslag till lag om fortsatt giltighet av vissa övergångsbestämmelser till lagen (1983:1092) med reglemente för Allmänna pensionsfonden Härigenom föreskrivs följande i fråga om lagen (1983:1092) med reglemente för Allmänna pensionsfonden[1]. Punkterna 2-4 i övergångsbestämmelserna till lagen (1991:1857) om ändring i lagen (1983:1092) med reglemente för Allmänna pensionsfonden, vilka gäller till utgången av juni 1995, skall fortsätta att gälla. **Fotnot** [1]Lagen omtryckt 1991:1857. 148 12 Förslag till lag om ändring i lagen (1983:1092) med reglemente för Allmänna pensionsfonden Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1983:1092) med reglemente för Allmänna pensionsfonden1 dels att punkten 3 i övergångsbestämmelserna till lagen (1991:1857) om ändring i nämnda lag skall ha följande lydelse, dels att övergångsbestämmelserna till lagen (1994:1078) om ändring i nämnda lag skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 3. I fråga om placering 3. I fråga om placering av de medel som av de medel som avvecklingsstyrelsen avvecklingsstyrelsen för- förvaltar gäller den valtar gäller den upphävda upphävda 36 § lagen 36 § lagen (1983:1092) (1983:1092) med med reglemente för All- reglemente för Allmänna männa pensionsfonden. pensionsfonden. Medlen Medlen skall placeras så skall med inriktning på att kraven på god avkast- en framtida utskiftning ning tillgodoses. Till av dessa placeras så att avvecklingsstyrelsens kraven på god avkastning förvaltning skall hänföras och riskspridning till- avkastningen av de medel godoses. Till av- som styrelsen förvaltar. vecklingsstyrelsens för- valtning skall hänföras avkastningen av de medel som styrelsen förvaltar. Styrelsen får inte förvärva så många vid Stockholms fondbörs inregistrerade aktier i ett aktiebolag att dessa uppgår till 30 procent eller mer av samtliga aktier i bolaget eller, om aktierna har olika röstvärde, att röstetalet för aktierna uppgår till 30 procent eller mer av röstetalet för samtliga aktier i bolaget. Om det vid utgången av Om det vid utgången av juni 1995 återstår något juni 1995 återstår något av av de medel som enligt de medel som enligt punkt 12 reserverats för punkt 12 reserverats för det premiegrundande det premiegrundande allemanssparandet eller allemanssparandet eller avvecklingsstyrelsens avvecklingsstyrelsens verksamhet, tillfaller verksamhet, skall dessa dessa medel stats- medel tillfalla Allmänna verket. pensionsfonden och förvaltas av avvecklings- styrelsen. Denna lag träder i kraft den 1 juli 1995. 1 Lagen omtryckt 1991:1857. 149 13Förslag till lag om ändring i mervärdesskattelagen (1994:200) Härigenom föreskrivs i fråga om mervärdesskattelagen (1994:200) att 7 kap. 1 och 2 §§ skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 7 kap. 1 §1 Skatt enligt denna lag Skatt enligt denna lag tas ut med 25 procent tas ut med 25 procent av av beskattningsunderla- beskattningsunderlaget get om inte annat följer om inte annat följer av av andra eller tredje andra stycket. stycket. Skatten tas ut med 21 procent av beskattningsunderlaget för omsättning, ge- menskapsinternt förvärv och import av sådana livsmedel och livsmedelstillsatser som avses i 1 § livsmedelslagen (1971:511) med undantag för a) vatten från vattenverk, b) spritdrycker, vin och starköl som tillhandahålls av det detaljhandelsbolag som avses i 15 § andra stycket lagen (1977:293) om handel med drycker, och c) tobaksvaror. Skatten tas ut med 12 procent av beskattningsunderlaget för 1. rumsuthyrning i hotellrörelse eller liknande verksamhet samt upplåtelse av campingplatser och motsvarande i campingverksamhet, 2. personbefordran utom sådan befordran där resemomentet är av underordnad betydelse, 3. transport i skidliftar, 4. omsättning av sådana 4. omsättning av sådana konstverk som avses konstverk som avses 9 a kap. 5 §, och som ägs9 a kap. 5 §, och som ägs av upphovsmannen eller av upphovsmannen eller dennes dödsbo, och dennes dödsbo, 5. import av sådana 5. import av sådana konstverk, samlarföremål konstverk, samlarföremål och antikviteter som och antikviteter som avses i 9 a kap. 5-7 §§. avses i 9 a kap. 5-7 §§, 6. omsättning, gemenskapsinternt förvärv och import av sådana livsmedel och livsmedelstillsatser som avses i 1 § livsmedelslagen (1971:511) med undantag 1 Lydelse enligt prop. för 1994/95:202. a) vatten från vattenverk, b) spritdrycker, vin och starköl, och c) tobaksvaror. 2 §2 Vid omsättning som Vid omsättning som anges i 3 och 4 §§ anges i 3 och 4 §§ beräknas be- beräknas be- skattnings- skattnings- underlaget med underlaget med utgångspunkt i det iutgångspunkt i det i nämnda paragrafer nämnda paragrafer angiva värdet. angiva värdet. Beskattningsunder- Beskattningsunder- laget utgörs av laget utgörs av detta värde minskat detta värde minskat med med 1. 20 procent när 1. 20 procent när skattesatsen enligt skattesatsen enligt 1 § är 25 procent, 1 § är 25 procent, 2. 17,36 procent och när skattesatsen är 21 procent, och 3. 10,71 procent 2. 10,71 procent när skattesatsen är när skattesatsen är 12 procent. 12 procent. Vid omsättning som medför skattskyldighet enligt 1 kap. 2 § första stycket 2-4 utgörs dock beskattningsunderlaget av det i 3 § angivna värdet utan sådan minskning som anges i första stycket. I 9 a kap. finns särskilda bestämmelser om beräkning av beskattningsunderlaget vid omsättning i vissa fall av begagnade varor, konstverk, samlarföremål och antikviteter. I 9 b kap. finns särskilda bestämmelser om beräkning av beskattningsunderlaget vid omsättning i viss resebyråverksamhet. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1996. 2 Lydelse enligt prop. 1994/95:202. 150 14 Förslag till lag om ändring i tullagen (1994:1550) Härigenom föreskrivs att tullagen (1994:1550) skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 87 § Om den som deklarerat Om den som deklarerat en vara för övergång tillen vara för övergång till fri omsättning med fri omsättning med tillämpning av förenklat tillämpning av förenklat deklarationsförfarande deklarationsförfarande eller lokalt klare- eller lokalt klare- ringsförfarande inte har ringsförfarande inte har kommit in med kommit in med kompletterande tullde- kompletterande tullde- klaration vid den klaration vid den tidpunkt då denna senast tidpunkt då denna senast skulle ha lämnats, påförsskulle ha lämnats, påförs han en särskild avgift han en särskild avgift (förseningsavgift). (förseningsavgift). Förseningsavgiften är Förseningsavgiften är 400 300 kronor. Avgiften är kronor. Avgiften är dock dock 600 kronor, om den 800 kronor, om den tullskyldige anmodats tullskyldige anmodats att lämna att lämna tulldeklarationen, men tulldeklarationen, men inte fullgjort inte fullgjort skyldigheten inom den skyldigheten inom den bestämda tiden. bestämda tiden. Denna lag träder i kraft den 1 juli 1995. 151 Innehållsförteckning 1 Den kommunala ekonomin m.m. 1.1Inledning...............................1 1.2Den kommunala sektorns ekonomiska utrymme4 1.2.1 Utgångspunkter för en samhällsekonomisk bedömning...........................4 1.2.2 Kommunsektorns ekonomi de senaste åren7 1.2.3 Bedömning av kommunsektorns ekonomi åren 1995-2000..........................13 1.2.4 Riktlinjer för utvecklingen de närmaste åren samt förslag till statsbidrag för år 199614 1.2.5 Reviderad bedömning för år 1995..19 1.2.6 Ekonomiska regleringar år 1996 mellan staten och de kyrkliga kommunerna.............20 1.3Ett nytt bidrags- och utjämningssystem för kommuner och landsting..........................22 1.3.1 Inledning........................22 1.3.2 Principiella utgångspunkter för ett nytt bidrags- och utjämningssystem...............24 1.3.3 Utjämning av skatteinkomster mellan kommuner respektive landsting...............29 1.3.4 Utjämning för strukturellt betingade kostnads- skillnader mellan kommuner respektive landsting37 1.3.5 Generellt statsbidrag till kommuner och landsting56 1.3.6 Införandet av det nya bidrags- och utjämningssystemet.................59 1.3.7 Bidrags- och utjämningssystemets fortlevnad m.m.64 1.4Ändrat system för återbetalning av mervärdesskatt till kommuner och landsting.................69 1.5Vissa frågor om statens relationer till kommuner och landsting.................73 1.5.1 Inledning........................73 1.5.2 Uppföljning och utvärdering av den kommunala verksamheten.......................74 1.5.3 Den statliga revisionens roll avseende verksamhet med kommunal anknytning............74 1.5.4 Minskad statlig styrning.........76 1.5.5 Översyn av kommunallagens ekonomikapitel77 1.5.6 Möjligheter att effektivisera den kommunala verksamheten.......................78 1.5.7 Haninge kommun...................80 1.5.8 Malmö och Göteborgs kommuner.....84 1.6Vissa anslagsfrågor....................85 1.7Upprättade lagförslag..................87 1.8Författningskommentarer................88 1.8.1 Lagen om generellt statsbidrag till kommuner och landsting............88 1.8.2 Lagen om utjämning av skatteinkomster och kostnader i kommuner och landsting89 1.8.3 Förslag till lag om införande av lagen (1995:000) om utjämning av skatteinkomster och kostnader i kommuner och landsting92 1.8.4 Lag om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting............96 1.8.5 Övriga lagförslag................99 1.9Förslag till riksdagsbeslut...........100 2 Förbud mot monetär finansiering m.m......102 2.1Inledning.............................102 2.2Statens kortfristiga likviditetshantering102 2.2.1 Bakgrund........................102 2.2.2 Ställningstaganden för ny lagstiftning105 2.3Riksbankens kapitalinsatser i internationella finansorgan...........109 2.3.1 Bakgrund........................109 2.3.2 Ställningstaganden för ny lagstiftning110 2.4Begreppet marginalränta i lagstiftningen111 2.4.1 Bakgrund........................111 2.4.2 Ställningstaganden för ny lagstiftning112 2.5Upprättade lagförslag.................112 2.6Förslag till riksdagsbeslut...........112 3 Förvaltningsmyndigheternas ledning.......114 3.1Bakgrund..............................114 3.2Utgångspunkter och allmänna överväganden115 3.3Redovisning...........................115 3.4Skälen för regeringens förslag........120 3.5Förslag till riksdagsbeslut...........121 4 Allmänna pensionsfonden..................122 4.1Avvecklingsstyrelsen m.m..............122 4.2Upprättade lagförslag.................124 4.3Förslag till riksdagsbeslut...........124 5 Sänkning av mervärdesskatten på livsmedel125 5.1Upprättade lagförslag.................125 5.2Förslag till riksdagsbeslut...........126 6 Anslagsfrågor............................127 6.1Fastighetsförvaltning och statlig lokalförsörjning127 6.2Vissa centrala myndigheter............127 6.3Statliga arbetsgivarfrågor............128 6.4Upprättade lagförslag.................129 6.5Förslag till riksdagsbeslut...........129 Bilaga 7.1..................................130 7.1.1 Förteckning över remissinstanser som avgett yttrande över (SOU 1994:144) Utjämning av kostnader och intäkter i kommuner och landsting130 161 7.1.2 Sammanfattning av betänkandet Utjämning av kostnader och intäkter i kommuner och landsting (SOU 1994:144)..............131 7.1.3 1 Förslag till lag om generellt statsbidrag till kommuner och landsting........136 2 Förslag till lag om utjämning av skatteinkomster och kostnader i kommuner och landsting137 3 Förslag till lag om införande av lagen (1995:000) om utjämning av skatteinkomster och kostnader i kommuner och landsting...........140 4 Förslag till lag med särskilda bestämmelser om utbetalning av skattemedel år 1996143 5 Förslag till lag om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting.........144 6 Förslag till lag om ändring i lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m.146 7 Förslag till lag om ändring i lagen (1979:417) om utdebitering och utbetalning av skatt vid ändring i rikets indelning i kommuner, landsting och församlingar...................149 8 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:961) med särskilda bestämmelser om utbetalning av skattemedel år 1995.............151 9 Förslag till lag om ändring i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank...152 10 Förslag till lag om ändring i lagen (1988:1387) om statens upplåning...155 11 Förslag till lag om fortsatt giltighet av vissa övergångsbestämmelser till lagen (1983:1092) med reglemente för Allmänna pensionsfonden.....................156 12 Förslag till lag om ändring i lagen (1983:1092) med reglemente för Allmänna pensionsfonden............157 13 Förslag till lag om ändring i mervärdesskattelagen (1994:200)....158 14 Förslag till lag om ändring i tullagen (1994:1550)...............160 162 163