Regeringskansliets rättsdatabaser

Bilaga 1 till kompletteringspropositionen Reviderad finansplan m.m. 1 Den ekonomiska politikens inriktning Målen för den ekonomiska politiken är god tillväxt, full sysselsättning och stabila priser. Sunda offentliga finanser krävs för att nå dessa mål och för att trygga välfärdssamhället. I dessa avseenden är Sverige nu på rätt väg: * Den ekonomiska tillväxten är god och inflationen låg. Sysselsättningen har ökat med 83 000 personer på ett år och bedöms fortsätta öka i samma takt under de närmaste två åren. * Statsfinanserna är under kontroll. Statsskulden som andel av BNP beräknas stabiliseras redan 1996, ett år tidigare än vad som förväntades i budgetpropositionen. Därefter sjunker skuldkvoten. Underskottet i de offentliga finanserna beräknas i stort sett elimineras under mandatperioden. För att befästa och stärka den goda utvecklingen föreslår regeringen ytterligare åtgärder inom främst fem områden: * Budgetdisciplinen återupprättas. Budgetförstärkningar på 15 miljarder kronor föreslås för att åtgärda kvarstående finansieringsbehov, tidigare underskattningar av kostnader och försvagningar i budgeten. * Ett utgiftstak föreslås för att hålla de offentliga utgifterna under kontroll. * Trygghetssystemen görs mer uthålliga. Ersättningsnivåerna sänks till 75 procent samtidigt som matmomsen sänks till 12 procent. Denna strukturella förändring bidrar till lägre offentliga utgifter, lägre skattetryck och lägre inflation. * Den kommunala inkomst- och kostnadsutjämningen förbättras. Dess- utom införs ett balanseringskrav för de kommunala budgetarna och särskilda åtgärder för att förebygga att kommunerna hamnar på obestånd. * Arbetsmarknadspolitiken effektiviseras ytterligare. Arbetsmarknadsverket får friare möjligheter att använda resurserna. Åtgärderna inriktas i högre grad på de långtidsarbetslösa. I syfte att skapa ett brett parlamentariskt stöd för saneringen av statsfinanserna och omläggningen av den kommunala inkomst- och kostnadsutjämningen träffade regeringen den 5 april 1995 en överenskommelse med Centerpartiet om huvudinriktningen av den föreliggande propositionen. Propositionen har därefter utformats i ett nära samarbete mellan regeringen och Centerpartiet. Sverige håller på att återhämta sig efter de senaste årens ekonomiska kris. Återhämtningen sker emellertid från en mycket låg nivå. Fortfarande återstår mycket innan Sverige åter har en sund ekonomi, stabila statsfinanser och en tillfredsställande sysselsättningsnivå. Den närmast katastrofala minskningen av sysselsättningen i början av 1990-talet innebär att det nu behövs en stark sysselsättningsökning under flera år. Den kraftiga obalansen i de offentliga finanserna innebär samtidigt att konjunkturuppgången måste utnyttjas för att stärka de offentliga inkomsterna och minska de offentliga utgifterna. Dessa två uppgifter ställer stora krav på en uthållig tillväxt, på en stärkt arbetslinje samt på aktiva åtgärder för att främja flexibilitet och förebygga inflation. Det svenska näringslivets internationella konkurrensförmåga är mycket god. Exporten ökade under 1994 med ca 14 procent och den starka exportökningen förväntas fortsätta under 1995 och 1996. Industriproduktionen ökade med 11 procent under 1994 och förväntas fortsätta att öka kraftigt under 1995 och 1996. Produktionsökningen har följts av en snabb ökning av investeringarna och en stark utbyggnad av produktionskapaciteten. Näringslivet redovisar en fortsatt hög orderingång, och planerar för en fortsatt snabb utbyggnad av produktions- kapaciteten och en stark ökning av produktionen. Bytesbalansen uppvisar ett stabilt överskott som innebär att folkhushållet under de närmaste åren klarar en betydande amortering av sin nettoskuld till utlandet. Sysselsättningen minskade mellan 1990 och 1994 med mer än 500 000 personer. Minskningen har nu hejdats och vänts till en ökning av sysselsättningen med 83 000 personer på ett år. Företagen planerar för en fortsatt stark ökning av antalet anställda. Arbetsmarknadspolitiken inriktas på att underlätta och möjliggöra denna ökade sysselsättning. Även de offentliga finanserna utvecklas i rätt riktning. Regeringen har sedan den tillträdde i oktober 1994 lagt fram ett omfattande program för att stärka statsfinanserna. Med de åtgärder som redovisas i denna proposition uppgår de samlade budgetförstärkningarna till ca 118 miljarder kronor. Parallellt med detta har regeringen lagt fram ett ambitiöst åtgärdsprogram med insatser inom arbetsmarknads-, närings- och utbildningspolitiken för att öka sysselsättningen och minska arbetslösheten. Denna politik ger resultat. Den offentliga sektorns sparandeunderskott, som uppgick till som mest 13,4 procent av BNP år 1993 beräknas i år minska till 9 procent av BNP för att 1996 sjunka till ca 5 procent och till mindre än 1 procent 1998. Statsskulden som andel av BNP stabiliseras redan 1996 för att sedan börja minska. Bakom denna snabba förbättring ligger såväl konjunktur- uppgången som de mycket omfattande budgetförstärkningarna. Vid sidan om denna ljusa bild av svensk ekonomi finns emellertid också en mörkare bild. Den ekonomiska utvecklingen påverkas i hög grad av vad som sker i vår omvärld. Under de senaste månaderna har ett antal händelser i omvärlden samverkat till att skapa stora rörelser i växelkurser och räntor. Dessa händelser har påverkat kronans värde och de svenska räntorna på ett stundtals dramatiskt sätt. Den internationella turbulensen har slagit igenom med större kraft i Sverige än i många andra jämförbara länder. Orsakerna står i första hand att finna i de svaga offentliga finanserna och Sveriges inflationshistorik. Den senaste tidens oro på de internationella finansiella marknaderna har lett till en fortsatt hög och t.o.m. stigande räntenivå i Sverige, samtidigt som kronan har försvagats. Så länge detta tillstånd fortsätter kan den ekonomiska återhämtningen komma att dämpas. Den ekonomiska politiken inriktas på att återställa förtroendet för den svenska ekonomin. Regeringen kommer att följa utvecklingen noga, och är fast besluten att göra vad som krävs för att uppnå en god ekonomisk utveckling och sunda offentliga finanser. Tabell 1.1 Nyckeltal för svensk ekonomi Årlig procentuell förändring 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 BNP -2,6 2,2 2,5 2,9 2,6 2,3 1,7 1,7 Inflation 4,7 2,2 2,9 2,7 2,7 2,8 2,8 2,7 Arbetslöshet 8,2 8,0 7,0 6,1 5,8 5,6 5,6 5,6 Bytesbalans, procent av BNP -2,2 0,4 2,6 4,0 4,0 4,0 3,7 3,2 Offentlig sektor, procent av BNP Finansiellt sparande -13,4 -10,4 -9,0 -5,2 -3,5 -0,9 -0,2 0,7 Skattekvot 50,5 50,4 50,8 51,6 51,5 52,2 52,3 52,8 Utgiftskvot 74,3 70,5 69,6 66,4 65,0 62,9 61,8 61,0 Statsskuld 78,5 84,8 90,2 91,3 90,3 87,7 85,3 82,3 Finansiell nettoskuld 12,8 23,3 31,4 34,5 35,7 34,7 33,4 31,2 Anm. Uppgifterna för 1997-2000 i tabellen avser modellberäkningar som bygger på alternativet med medelhög tillväxt i den reviderade nationalbudgeten. I andra alternativ redovisas beräkningar med andra utvecklingstal för tillväxt, arbetslöshet, offentliga finanser m.m. Källa: Finansdepartementet. Förutsättningarna för en stark ekonomi Det svenska välfärdssamhället är beroende av god tillväxt och hög syssel- sättning. Utan denna grund för sunda offentliga finanser är möjligheterna mycket begränsade att upprätthålla en godtagbar standard när det gäller social service och trygghet. Det beror på att det finns ett nära samband mellan sysselsättning och statsfinanser. En hög arbetslöshet innebär stora kostnader för kontantstöd till de arbetslösa. Till detta kommer statens kostnader för arbetsmarknadsåtgärder samt för dem som slås ut från arbetsmarknaden som förtidspensionärer. Dessutom försvagas statens inkomster vid låg sysselsättning och hög arbetslöshet. De samhällsekonomiska kostnaderna på grund av betydande produktionsbortfall är därtill omfattande. Samtidigt är det viktigt att den offentliga sektorns underskott begränsas, och att budgeten är i rimlig balans sedd över en konjunkturcykel. Förbättringen under en konjunkturuppgång måste vara tillräcklig för att väga upp den försämring som följer med en konjunkturnedgång. Den ekonomiska politiken inriktas därför på att anpassa utgifterna till en långsiktigt hållbar nivå. Den offentliga skulden får dessutom inte vara för stor. Hög skuldsättning medför att de offentliga finanserna är utsatta och mycket känsliga för tillfälliga svängningar i räntenivåer och växelkurser. En hög skuldsättning ger vidare höga räntebetalningar. Den ekonomiska politiken inriktas därför på att stoppa statsskuldökningen, och att så snart som möjligt reducera statsskulden mätt som andel av BNP. Ett minimikrav är vidare att skuldkvoten inte får fortsätta att öka från konjunkturcykel till konjunkturcykel. Sverige har - i likhet med t.ex. Norge och Finland - betydande offentliga finansiella tillgångar i staten och i AP-fonden som gör att den offentliga finansiella nettoskulden är lägre än genomsnittet för OECD-länderna. Även om detta är en styrkefaktor, så utgör den höga bruttoskulden ändå en allvarlig svaghet, inte minst på grund av de senaste årens snabba ökning av skulden. En långsiktigt stabil och utvecklingsbar ekonomi förutsätter vidare prisstabilitet. Låg inflation skapar goda förutsättningar för en stark och balanserad tillväxt samtidigt som de fördelningsproblem som följer med en hög inflation undviks. Den ekonomiska politiken är därför inriktad på prisstabilitet. Fullföljandet av denna ekonomiska politik avser att göra Sverige betydligt mindre sårbart för olika ekonomiska störningar och kriser, liksom för turbulens på kapital- och valutamarknaderna. Detta är en förutsättning för mer stabila växelkurser, och därmed också stabilare villkor för företagande, produktion och investeringar. Lägre inflationsförväntningar kommer att kunna minska oron för en försämring av kronkursen och därmed kunna ge lägre räntor. Dessa kriterier - balanserade offentliga finanser, låg skuldsättning, pris- stabilitet, stabila växelkurser och låga långräntor - är naturliga för alla ekonomiskt utvecklade länder eftersom de bidrar till att lägga grunden för god tillväxt och hög sysselsättning. Det är mot denna bakgrund förklarligt att de också har kommit att ligga till grund för de konvergenskriterier som EU-länderna gemensamt fastställt för det framtida valutasamarbetet. Sveriges medlemskap i EU innebär således inte några nya restriktioner för den ekonomiska politiken. Riksdagen kommer senare att ta ställning till frågan om ett svenskt deltagande i den europeiska monetära unionen. För regeringens del är det av största vikt att också ge bekämpning av arbetslösheten samma ambitiösa behandling som konvergenskriterierna i EU:s arbete. Det är därför värdefullt att EU:s riktlinjer för den ekonomiska politiken med aktiv svensk medverkan nyligen har kompletterats med ökade krav på sysselsättningspolitiken. Årliga rapporter om sysselsättning och arbetslöshet kommer att redovisas för EU:s ministerråd och länderna uppmanas att utarbeta medelfristiga program för sysselsättningen. Som ny medlem i EU bör Sverige liksom andra medlemsländer presentera ett s.k. konvergensprogram inom kort. Programmet bör innehålla en redovisning av den politik som Sverige ämnar bedriva för att uppfylla konvergenskriterierna. En bred politisk samling kring detta program är väsentlig. Det skulle stärka stabiliteten i den svenska ekonomiska politiken. Regeringen har därför inbjudit riksdagspartierna till överläggningar om den ekonomiska poiltiken inför utarbetandet av konvergensprogrammet. En politik för sunda offentliga finanser Regeringen har sedan tillträdet i oktober bedrivit en konsekvent och stram politik för att öka sysselsättningen, sanera de offentliga finanserna och stärka Sveriges ekonomi inför nästa lågkonjunktur. Politiken har i allt väsentligt mötts av ett starkt och brett stöd i riksdagen, och med små justeringar har regeringens förslag om budgetförstärkande åtgärder även beslutats. Det starka parlamentariska stödet speglar en bred medvetenhet hos folket om att en sanering av statsfinanserna är nödvändig och dessutom en stor vilja att deltaga i de nödvändiga uppoffringarna. Uppslutningen bakom politiken är dock helt avhängig av att fördelningen av bördorna är, och upplevs som, rättvis. Därför har såväl förslagen i denna proposition som saneringsprogrammet sammantaget en jämn fördelningsprofil. Var och en skall efter förmåga deltaga i den gemensamma strävan, och var och en kommer att vinna på att Sverige lyckas ta sig ur den mycket allvarliga statsfinansiella situationen. Detta arbete är inte minst viktigt från jämställdhetssynpunkt. Kampen mot arbetslösheten måste prioriteras för att Sverige skall kunna upprätthålla välfärden och den offentliga sektorn, vilken är viktig inte minst för kvinnor. Jämställd- hetsperspektivet måste därvid koncentreras på arbetsmarknadspolitiken samt på översynen av arbetsrätten, bl.a. vad gäller det ofrivilliga deltidsarbetet. Redan sex veckor efter regeringsskiftet lade regeringen i höstens ekonomisk-politiska proposition fram förslag till omfattande budgetför- stärkningar. En andra del av budgetförstärkningarna avsåg finansieringen av EU-avgiften och presenterades senare i november 1994. I 1995 års budgetproposition lade regeringen fram förslag om ytterligare utgifts- minskningar. Tillsammans med de åtgärder som beslöts under den förra mandatperioden beräknas detta program för sanering av de offentliga finanserna uppgå till ca 113 miljarder kronor motsvarande drygt 7 procent av BNP. Riksdagen har nu i allt väsentligt godtagit regeringens förslag. Regeringen följer nu upp det i höstas aviserade programmet för sanering av de offentliga finanserna genom att säkerställa att de sammantagna budgetförstärkningarna blir så stora som avsett. För det första föreslås budgetförstärkningar som kompenserar för de hittillsvarande avvikelserna mellan regeringens förslag och riksdagens beslut. För det andra lägger regeringen nu fram det tidigare aviserade förslaget till finansiering av arbetsmarknadsåtgärderna i höstens ekonomisk-politiska proposition och i budgetpropositionen. För det tredje fullföljs finansieringen av EU-avgiften genom att tidigare förslag nu kompletteras med ytterligare inkomstförstärkningar och utgiftsminskningar så att hela medlemsavgiften blir fullt finansierad. För det fjärde föreslås en kompletterande finansiering för vissa regelförändringar som beslöts under den förra mandatperioden, och för vilka kostnaderna har visat sig vara kraftigt underskattade. En ansvarsfull budgetpolitik förutsätter att även denna typ av kostnadsöverskridanden finansieras fullt ut. För det femte föreslås åtgärder för att sänka de offentliga utgifternas nivå samtidigt som mervärdesskatten på livsmedel reduceras från 21 till 12 procent. Sammantaget föreslår regeringen i denna proposition permanenta inkomst- förstärkningar och utgiftsminskningar på sammanlagt 15,4 miljarder kronor. Till detta kommer engångsåtgärder motsvarande sammanlagt 23,4 miljarder kronor. Regeringens förslag redovisas utförligare i avsnitt 5 av den reviderade finansplanen. Tillsammans med de åtgärder som tidigare beslutats av riksdagen uppgår programmet för sanering av de offentliga finanserna därmed totalt till 118 miljarder kronor eller ca 7,5 procent av BNP. Det utgör därmed ett av de största saneringsprogram som genomförts i något industriland under efterkrigstiden. Av de totala åtgärderna får över 3,5 procentenheter genomslag 1995, ca 2 procenten- heter 1996 och ca 1 procentenhet vardera åren 1997 och 1998. Därmed får budgetförstärkningarna ett snabbt genomslag på underskottet och på skuldutvecklingen. Som framgår av diagram 1.1 bedöms budgetförstärkningsprogrammet vara tillräckligt för att stabilisera statsskulden som andel av BNP år 1996 vid det scenario med s.k. medelhög tillväxt som redovisas i den reviderade nationalbudgeten. Det är emellertid inte tillräckligt med en stabilisering av skuldkvoten på en hög nivå, utan denna bör minska så snart som möjligt för att öka det ekonomisk-politiska handlingsutrymmet vid kommande konjunkturavmatt- ningar, och för att höga ränteutgifter inte skall tränga undan andra angelägna offentliga utgifter. Tabell 1.2 Förstärkning av de offentliga finanserna Effekt 1998 Miljarder kronor Effekter av beslut under föregående mandatperiod18,3 Proposition 1994/95:25 Vissa ekonomisk-politiska åtgärder - Inkomstförstärkningar 36,6 - Avgår därav orsakade utgiftsökningar -0,3 - Utgiftsminskningar 24,8 - Avgår därav orsakade inkomstminskningar -4,7 Sammanlagd förstärkning 56,4 Förslag i budgetpropositionen exkl. tidigare aviserade förstärkningar - Utgiftsminskningar 24,6 - Avgår därav orsakade inkomstminskningar -2,1 - Avgår justeringar i riksdagen m.m. -2,1 - Avgår handlingsprogrammet mot arbetslöshet -1,1 Sammanlagd förstärkning 19,3 Finansiering av medlemsavgiften till EU - Inkomstförstärkningar i prop. 1994/95:1912,4 - Avgår därav orsakade utgiftsökningar -0,2 - Inkomstförstärkningar i prop. 1994/95:2031,8 - Utgiftsminskningar presenterade i budget- och kompletteringspropositionerna6,0 Sammanlagd förstärkning 20,0 Kompletteringspropositionen m.m. - Sänkt mervärdesskatt på livsmedel -7,7 - Utgiftsminskningar 9,9 - Inkomstförstärkningar 2,6 - Diverse överskridanden -1,2 Sammanlagd förstärkning 3,6 Summa föreslagna och beslutade åtgärder 117,6 Avgår medlemsavgiften till EU -20,0 Minskad räntebetalning p.g.a. lägre statsskuld18,0 Total förstärkning av de offentliga finanserna115,6 Anm. Siffrorna i tabellen är hämtade från olika propositioner. Merparten poster är angivna i 1995/96 års prisnivå. Om alla poster räknades i den prisnivån skulle förbättringen av de offentliga finanserna bli något större. Av diagram 1.2 framgår att den offentliga sektorns underskott beräknas bli i stort sett eliminerat 1998. Mot sekelskiftet uppstår ett överskott i de offentliga finanserna. Detta är en dramatisk förbättring som innebär att statsfinanserna nu är under kontroll. Eventuella inkomster från utförsäljning av statlig egendom har inte beaktats vid beräkningen av framtida underskott och skuldutveckling utöver den aviserade omorganisationen av SBAB. Under den aktuella perioden fram till år 2000 kan det tillkomma betydande försäljningsinkomster. Detta kan leda till lägre underskott och en snabbare minskning av statsskulden än den här redovisade. Försäljningsinkomster av detta slag reducerar statsskulden. De är dock inte jämförbara med budgetförstärkningar i form av sänkta utgifter eller höjda skatter, eftersom de medför att såväl statsskulden som statens tillgångar reduceras. I en aktiv ägarpolitik ingår emellertid att även förändringar av ägandet kan aktualiseras. Regeringen kommer däremot inte att föreslå utförsäljningar som alternativ till utgiftssänkningar eller skattehöjningar. Diagram 1.1 Statsskulden och den offentliga sektorns finansiella nettoskuld 1980-2000 Källor: Statistiska centralbyrån, Riksgäldskontoret, Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet. Diagram 1.2 Finansiellt sparande i offentlig sektor 1970-2000 Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet. Utgiftstak De offentliga utgifternas nivå är avgörande för hur de offentliga finanserna kommer att utvecklas. Utrymmet för ytterligare skattehöjningar är starkt begränsat. Skatteuttaget kan inte höjas nämnvärt utan risk för negativa ekonomiska återverkningar. De offentliga utgifterna behöver därför hållas under strikt kontroll. Enligt regeringens uppfattning bör kontrollen av de offentliga finanserna förbättras genom att riksdagen fastställer ett tak för de offentliga utgifternas utveckling. Detta utgiftstak syftar till att mera varaktigt etablera en budgetdisciplin av det slag som kommer till uttryck i denna proposition. Innebörden i ett utgiftstak är att regeringen föreslår och riksdagen beslutar om en högsta nivå för de nominella offentliga utgifterna. Rutinen för detta finns redan genom den rambudgetprocess som tillämpas i regeringskansliet och från och med år 1996 också i riksdagen. Utgiftstaket bör kompletteras med en uppföljning för att säkerställa att de regeländringar genomförs som kan erfordras för att utgiftstaket inte skall överskridas. Den exakta utformningen av utgiftstaket och uppföljningsprocessen kräver ytterligare beredningsarbete. Detta bör bedrivas i en sådan takt att ett utgiftstak för de närmaste åren kan fastställas våren 1996 och tillämpas fullt ut vid arbetet med budgeten för år 1997. Diskussionen om ett utgiftstak redovisas utförligare i avsnitt 5 av den reviderade finansplanen. Sänkta utgifter och sänkt matmoms Sveriges offentliga utgifter är mycket känsliga för konjunktursvängningar. En av orsakerna till denna känslighet är ersättningsnivåerna i trygghetssystemen. För att skapa en långsiktig uthållighet behöver utgifterna sjunka relativt kraftigt under denna konjunkturuppgång och får sedan inte öka för kraftigt. Som en del i denna strävan föreslår regeringen att ersättningsnivåerna i trygghetssystemen samlat sänks till 75 procent 1 januari 1996. Förändringar av bidragsnivåer får kraftiga fördelningspolitiska konsekvenser. Därför kombineras sänkningen av nivåerna med ett förslag om en sänkning av matmomsen från 21 till 12 procent. Detta gynnar särskilt barnfamiljer och låginkomsttagare som i allmänhet använder en relativt stor andel av sin hushållsbudget till matinköp. De sammantagna konsekvenserna av förändringarna blir därför mera jämnt fördelade. Genom att matmomsen sänks beräknas även inflationen minska med inemot en procentenhet under 1996. Reformen innebär vidare strukturella förbättringar i ekonomin genom att utgiftskvoten och skatte- kvoten sänks. Den kommunala ekonomin Den kommunala verksamheten är starkt beroende av en stabil samhällsekonomi. Genom en stabilisering av de offentliga finanserna, en uthållig tillväxt och en ökad sysselsättning tryggas den kommunala verksamhetens ekonomiska bas. Regeringen lägger vidare i denna proposition fram förslag som syftar till att lägga fast ett antal viktiga förutsättningar för kommunernas och landstingens verksamhet under de närmaste åren. Regeringen föreslår ett nytt system för inkomst- och kostnadsutjämning mellan kommuner respektive mellan landsting i syfte att skapa mera likvärdiga förutsättningar för olika kommuners respektive landstings verksamhet. Systemet införs successivt och avser att kompensera för skillnader i skattekraft samt i åldersstruktur och andra strukturella förhållanden. Genom denna utjämning av de ekonomiska förutsättningarna kommer skillnaderna i skattesats att i större utsträckning spegla skillnader i service- och avgiftsnivå samt effektivitet. Tillsammans med tidigare förändringar av kommunernas och landstingens villkor kommer omläggningen därmed att främja en mer effektiv resursanvändning inom denna viktiga sektor. Samtidigt tillsätts en parlamentarisk beredning som skall arbeta i en sådan takt att förändringar i det nya systemet skall kunna genomföras vid en kontrollstation efter två år. Regeringen lägger också fram förslag till ekonomiska regleringar mellan staten och kommunsektorn. Mot bakgrund av de mycket svaga statliga finanserna och den förhållandevis goda utvecklingen av kommunernas skatteunderlag föreslår regeringen att statsbidraget till kommunerna under 1996 i huvudsak endast justeras motsvarande höjningen av arbetsgivaravgiften i samband med EU-medlemskapet. De medelfristiga beräkningar som redovisas i denna proposition förutsätter att de allmänna statsbidragen är nominellt oförändrade under kommande år fram till år 2000. Regeringens slutliga förslag avseende bidragen till kommunerna kommer dock att läggas fram först i budgetpropositionen för respektive kalenderår. Därvid kommer en avvägning att göras mot andra angelägna utgiftsområden inom ramen för det utgiftstak som enligt regeringens förslag skall tillämpas för de offentliga utgifterna. Det utrymme för skattehöjningar som finns under de närmaste åren är redan intecknat genom beslutade eller föreslagna statliga skattehöjningar. Dessa är nödvändiga för att uppnå en tillräcklig förstärkning av statsfinanserna och för att budgetförstärkningarna skall fördelas på ett rättvist och därmed hållbart sätt. Fortsatta kommunala skattehöjningar därutöver skulle kunna hota tillväxten och därmed saneringen av statens finanser. Den återhållsamma utvecklingen av statsbidragen till kommuner och landsting, liksom förändringen av utjämningssystemet, innebär betydande anpassningsbehov i många kommuner och landsting. Regeringen avser att inventera möjligheterna till ytterligare avregleringar som kan vidga kommunernas och landstingens möjligheter att göra avvägningar mellan olika utgiftsområden, samt att effektivisera sin verksamhet. Regeringen kommer att vara mycket restriktiv med förslag till förändringar som höjer kommunernas respektive landstingens kostnader. Om sådana förslag ändå skulle aktualiseras, t.ex. genom att ett ansvarsområde flyttas från staten till kommunerna, skall finansieringsprincipen tillämpas för att neutralisera kostnadseffekterna. Om överflyttningen även innebär en utökning av ambitionsnivån skall kostnadsökningen finansieras fullt ut genom andra regeländringar. Detta synsätt är en del av skärpningen av budgetdisciplinen, och ligger i linje med det förslag regeringen nu aviserar om ett tak för de offentliga utgifternas utveckling. För att skapa bättre förutsättningar för ekonomisk hushållning kommer kommuner och landsting åläggas att balansera sin budget och att inte låna till annat än investeringar. Ett förslag till system aviseras för att hantera situationen om en kommun eller ett landsting riskerar att inte kunna fullgöra sina betalningsförpliktelser. Tillväxt, sysselsättning och arbetsmarknad Den ekonomiska tillväxten är god. Vårt land erbjuder gynnsamma betingelser för en avancerad produktion tack vare en öppen ekonomi, deltagandet i den gemensamma europeiska marknaden, en välutbildad arbetskraft, en hög kvalitet på infrastruktur och offentliga tjänster samt stabila samhälleliga förhållanden. Dessutom är konkurrenskraften nu mycket god på grund av kronans låga kurs, vilket skapar goda förutsättningar för att dra nytta av den internationella konjunkturuppgången. Samtidigt står Sverige inför en mycket krävande uppgift. Mer än 500 000 personer står vid sidan om den reguljära arbetsmarknaden, dvs. är öppet arbetslösa eller i någon form av arbetsmarknadsåtgärd. För att Sverige snabbt skall komma tillbaka till full sysselsättning krävs ett stort antal nya jobb, huvudsakligen inom den privata sektorn. Flertalet av dessa jobb måste komma i små och medelstora företag. Sysselsättningen ökar nu starkt. På ett år har sysselsättningen ökat med 83 000 personer. Enligt Arbetsmarknadsstyrelsens prognos kommer syssel- sättningsuppgången att fortsätta i samma takt de närmaste två åren. Ökningen förutses ske främst inom tillverkningsområdet, inom tekniker- och datayrken samt inom utbildningsområdet. Den totala uppgången beräknas till 180 000 personer från inledningen av 1995 till slutet av 1996. Detta ligger i linje med regeringens egna bedömningar. Erfarenheterna från andra länder visar att det kan vara mycket svårt att minska arbetslösheten om den tillåts att gå över i långtidsarbetslöshet. Även om arbetslösheten inledningsvis orsakats av en konjunkturnedgång så övergår den med tiden till att bli strukturell, bl.a. genom att de arbetslösas kompetens, självförtroende och kontakt med arbetsmarknaden försvagas. Arbetsmarknadspolitiken inriktas därför på att stärka arbetskraftsutbudet, öka flexibiliteten och minska långtidsarbetslösheten. Det är sålunda angeläget att de arbetslösa är aktiva, utbildar sig och därmed stärker sina utsikter att få arbete. En starkare arbetslinje måste förenas med satsningar på kompetenshöjning och ytterligare förbättringar av arbetsmarknadens flexibilitet. Genom omfattande utbildningsinsatser höjs arbetskraftens kompetens, vilket motverkar flaskhalsar i konjunkturuppgången. Ett antal näringspolitiska insatser har gjorts för att stimulera tillväxt och nyföretagande. När konjunkturen nu förbättras inriktas åtgärderna på att öka sysselsättningen på den reguljära arbetsmarknaden. Ungdomsintroduktionen underlättar ungdomars övergång till reguljärt arbete. Genom det tillfälliga riktade anställningsstödet uppmuntras små och medelstora företag att både tidigarelägga nyanställningar och att anställa arbetslösa arbetssökande. De mer resurskrävande åtgärderna inriktas i första hand på personer som stått utanför den reguljära arbetsmarknaden under lång tid. Det är framför allt dessa personer som behöver särskilt stöd för att underlätta en återgång till reguljärt arbete och för att förebygga definitiv utslagning. I takt med att sysselsättningen ökar och arbetslösheten minskar bör den sammanlagda åtgärdsvolymen reduceras. En kraftfull och aktiv regionalpolitik har stor betydelse för att öka sysselsättningen och bidrar till den ökade tillväxt som är nödvändig för att obalanserna i den svenska ekonomin skall kunna rättas till. Regionalpolitiken syftar till tillväxt, rättvisa och valfrihet. Den inriktas på att sprida tillväxten och att skapa mer likvärdiga levnadsvillkor i alla delar av landet. Förslag till reformåtgärder på regionalpolitikens område har nyligen förelagts riksdagen i proposition 1994/95:161. 2 Den ekonomiska utvecklingen 2.1 Den internationella ekonomin Konjunkturen inom EU-området förbättrades markant under 1994. BNP-tillväxten uppgick mot slutet av året till ca 3 procent i årstakt. Uppgången inom EU medförde att BNP-tillväxten inom OECD-området var den starkaste sedan 1989. Tillväxten i Nordamerika var fortsatt hög och i Japan inleddes en återhämtning. Inflationen inom EU fortsatte att dämpas under 1994, men ligger på ca 3 procent trots att medlemsländerna genomgått en utdragen lågkonjunktur. Inflationen tangerar därmed den övre gränsen för högsta acceptabla inflation som Europeiska Rådet fastställt i de övergripande riktlinjerna för den ekonomiska politiken. Inom EU förutses under 1995 och 1996 en BNP-tillväxt på drygt 3 procent per år. Det är något över den genomsnittliga tillväxten inom OECD. I Japan sker en gradvis uppgång medan tillväxten dämpas i USA. Inflationen inom EU beräknas öka något och riskerar därmed att överstiga 3 procent 1996. Ökningen av inflationen i USA beräknas bli förhållandevis måttlig. Arbetslösheten inom EU fortsätter att vara hög och ligger väsentligt över nivån i såväl USA som Japan. Dessutom är arbetskraftsdeltagandet lägre inom EU än i USA och Japan. Under de närmaste åren förväntas en viss nedgång i arbetslösheten såväl inom EU som inom OECD, men den kommer trots detta att ligga kvar på en historiskt sett hög nivå. Tabell 2.1 Internationella förutsättningar Procentuell förändring 1993 1994 1995 1996 BNP-tillväxt OECD 1,2 3,0 2,9 2,7 EU -0,5 2,6 3,0 3,2 Konsumentpriser OECD 2,8 2,3 2,6 2,9 EU 3,4 3,1 3,0 3,3 Arbetslöshet1 OECD 8,0 8,3 7,9 7,7 EU 11,2 11,8 11,4 10,9 1 Procent av arbetskraften. Källor: OECD, Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet. Underskottet i de offentliga finanserna inom EU uppgick i genomsnitt till ca 6 procent av BNP 1994. Det var en viss nedgång från 1993 men förbättringen var otillräcklig för att förhindra en fortsatt ökning av den offentliga skuldsättningen. Det förefaller osannolikt att en majoritet av EU-länderna kommer att uppfylla konvergensvillkoren för de offentliga finanserna redan 1996. De offentliga finanserna väntas fortsätta att visa underskott i så gott som samtliga OECD-länder och den offentliga skuldsättningen som andel av BNP kan komma att fortsätta att växa något de närmaste åren. De långa räntorna steg markant i många OECD-länder under 1994, delvis som en rekyl efter nedgången under 1993, delvis som en följd av att tillväxtutsikterna reviderades upp och att inflationsförväntningarna ökade. Ränteuppgången förstärktes troligen av att också de reala avkastningskraven har ökat. USA påbörjade i februari 1994 en åtstramning av penningpolitiken varpå ett antal centralbanker i andra OECD-länder följde efter. I inledningen av 1995 har det åter blossat upp oro på de finansiella marknaderna. Den amerikanska dollarn har försvagats kraftigt gentemot den japanska yenen och D-marken. Samtidigt har D-markens styrka tillsammans med politisk oro i några länder inom EU medfört att spänningarna inom ERM har ökat, trots de mycket vida fluktuationsbanden. Riktkurserna för de spanska och portugisiska valutorna har justerats. Utvecklingen har lett till höjningar av styrräntorna i vissa länder i syfte att försvara växelkurserna. De reala effekterna av uppgången i räntorna och de stora växelkursfluktuationerna har hittills varit begränsade. Om oron på de finansiella marknaderna blir bestående kan emellertid negativa effekter på den reala ekonomin de närmaste åren inte uteslutas. 2.2 Den svenska ekonomin Den svenska ekonomin genomgick under början av 1990-talet den djupaste lågkonjunkturen sedan 1930-talet. Den samlade produktionen minskade tre år i följd med sammanlagt 5 procent. Det ledde till en flerdubbling av arbetslösheten samtidigt som den offentliga sektorns finansiella sparande förvandlades från ett överskott på drygt 4 procent av BNP 1990 till ett rekordstort underskott motsvarande drygt 13 procent av BNP år 1993. Detta har i sin tur lett till en snabb ökning av den offentliga skuldsättningen. Statsskulden uppgick i slutet av 1994 till 1 287 miljarder kronor eller 84,8 procent av BNP. Under 1994 började ekonomin återhämta sig och BNP ökade med 2,2 procent. Spridningseffekterna från den gynnsamma exportutvecklingen till andra delar av ekonomin blev allt mer påtagliga, vilket främst tog sig uttryck i en kraftig investeringsexpansion inom näringslivet. Den ekonomiska återhämtningen har också medfört en förbättring av situationen på arbetsmarknaden. Till en början innebar den ökande efterfrågan på arbetskraft främst att medelarbetstiden ökade. Efter hand har dock också antalet sysselsatta stigit. Den öppna arbetslösheten har under inledningen av 1995 varit ca 1 procentenhet lägre än under motsvarande period 1994. På ett år har sysselsättningen ökat med 83 000 personer. Utvecklingen har också inneburit att underskotten i de offentliga finanserna har minskat. Riksgäldskontorets bedömning av det statliga lånebehovet för innevarande budgetår har successivt reviderats ned och ligger nu på ca 200 miljarder kronor, vilket är ca 40 miljarder kronor lägre än beräknat i budgetpropositionen. Återhämtningen för den svenska ekonomin har skett parallellt med en turbulent utveckling på de finansiella marknaderna. Sedan vårvintern 1994 har obligationsräntorna ökat kraftigt både i Sverige och andra länder. Ränteuppgången har inte bara gällt de nominella räntorna. De marknadsnoterade realräntorna har också stigit. Trots betydande budgetförstärkningar och en stramare penningpolitik ligger de svenska obligationsräntorna kvar på en hög nivå samtidigt som kronan är svag. Detta tyder på att det har varit svårt för Sverige att etablera förtroende på de finansiella marknaderna för att inflationen kommer att förbli låg, samt för att vidtagna åtgärder för att konsolidera de offentliga finanserna är tillräckliga. Utvecklingen på de svenska finansiella marknaderna har utlösts av en rad händelser i omvärlden, som politisk osäkerhet i Italien och Spanien samt den finansiella turbulensen i Mexiko och den därpå följande försvagningen av dollarn. Jämför man uppgången i obligationsräntor i olika länder under 1994 är det dock tydligt att uppgången varit störst i länder med svaga statsfinanser och ofördelaktig inflationshistorik. Prisutvecklingen har hittills i år blivit ungefär som förutsågs i budget- propositionen. Höjda indirekta skatter samt relativt stora prisökningar i producentledet har fått ett mycket begränsat genomslag på priserna i konsumentledet. Detta har sin grund i den svaga inhemska efterfrågan, men torde också vara en följd av EU-medlemskapet. Den framtida inflationsutvecklingen kommer emellertid att i hög grad bestämmas av hur lönerna utvecklas mot bakgrund av föreliggande obalanser mellan ekonomins olika delar. Industriproduktionen ökade med nära 11 procent under 1994. Kapaci- tetsutnyttjandet inom industrin steg emellertid inte i samma utsträckning. Detta speglar den betydande flexibilitet i produktionen som industrin uppvisat under den innevarande uppgången. Investeringsplanerna för de närmaste åren är mycket omfattande. För 1995 beräknas industriinvesteringarna öka med hela 36 %. Detta möjliggör en fortsatt betydande expansion av produktion och sysselsättning inom industrin. Den svenska bytesbalansen uppvisar nu överskott. Överskottet i den privata sektorns finansiella sparande överstiger således det offentliga underskottet. Sverige är därigenom ett kapitalexporterande land. Exportvolymen steg under 1993 och 1994 med sammantaget ca 20 procent, främst genom kraftigt ökande marknadsandelar. Därtill kommer att världsmarknadspriserna på vissa viktiga svenska exportområden inom basnäringarna har ökat kraftigt den senaste tiden. Överskottet i bytesbalansen har dock dämpats av att även importen ökade kraftigt under 1994, trots den konkurrensfördel som producenter på hemmamarknaden fått gentemot utlandet. Sedan bedömningen i budgetpropositionen har indikationerna avseende den realekonomiska utvecklingen i flera avseenden varit positiva. Sådana indikationer har bl.a. kommit från Konjunkturinstitutets barometer och SCB:s investeringsenkät. Tecken på en stabil utveckling av den privata konsumtionen har kunnat utläsas i detaljhandelsstatistiken samt i SCB:s enkät om hushållens inköpsplaner. Mot detta står den ökande turbulensen på de finansiella marknaderna med högre räntenivåer och svagare kronkurs än vad som förväntades i budgetpropositionen. Den nya informationen i positiv och negativ riktning bedöms ta ut varandra när det gäller BNP-tillväxten 1995 och 1996. Detta innebär att BNP fortfarande förväntas öka med ca 2,5 procent i år och med närmare 3 procent nästa år. Däremot har ekonomins tudelning blivit ytterligare markerad av den finansiella oron, vilket riskerar att öka balansproblemen i ekonomin på längre sikt. Bedömningen av den privata konsumtionen är behäftad med stor osäkerhet. Det höga ränteläget verkar dämpande på utvecklingen. Därtill kommer att den nödvändiga konsolideringen av statsfinanserna innebär att hushållens inkomster utvecklas mycket svagt de närmaste åren. Speciellt gäller detta 1995 då inkomsterna realt minskar med ca 2 procent. År 1996 förutses inkomsterna i stället öka något. Det är dock troligt att hushållen till viss del kommer att möta den svaga in- komstutvecklingen med ett minskat sparande. Hushållens skuldanpassning har varit kraftig de senaste åren samtidigt som priserna på bl.a. fastigheter och aktier stabiliserats eller stigit. Därmed har hushållens finansiella förmögenhet åter ökat och behovet av fortsatt skuldanpassning torde ha avtagit. Det förbättrade arbetsmarknadsläget och den ökande sysselsättningen är också viktiga positiva faktorer. Risken att drabbas av arbetslöshet torde uppfattas som allt mindre, vilket främjar konsumtionen. Sammantaget förväntas den privata konsumtionen minska med 0,5 procent i år samt öka med 1,0 procent 1996. Bruttoinvesteringarna i näringslivet ökar nu kraftigt. Under 1994 steg de med drygt 17 procent medan expansionen inom industrin uppgick till hela 28 procent. Den snabba produktionstillväxten innebär att kapacitetsutnyttjandet ökar, vilket i kombination med den goda lönsamheten medför mycket gynnsamma förutsättningar för ytterligare investeringsökningar i industrin. Detta är också tydligt i Statistiska centralbyråns investeringsenkät där investeringsplanerna successivt reviderats upp den senaste tiden. År 1995 förutses industrins investeringsökning bli 36 procent och 1996 uppgå till ca 20 procent. Tendensen är också att investeringarna allt mer sker i helt nya produktionsanläggningar och därmed på ett tydligt sätt innebär en ökad produktionskapacitet. Också i det övriga näringslivet väntas investeringsexpansionen fortsätta, om än i långsammare takt än i industrin. Den svaga efterfrågan på stora delar av hemmamarknaden verkar fortsatt dämpande. De totala bruttoinvesteringarna bedöms stiga med drygt 11 procent år 1995 trots ett kraftigt fall i bostadsbyggandet. Under 1996 dämpas ökningstakten i näringslivets investeringar, men samtidigt förutses då ett ökat bostadsbyggande. Sammantaget växer de totala bruttoinvesteringarna med knappt 10 procent. Såväl det höga ränteläget som den svaga kronkursen innebär dock att in- vesteringsutvecklingen är osäker. Tabell 2.2 Försörjningsbalans och nyckeltal Procentuell förändring 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 BNP 2,2 2,5 2,9 2,6 2,3 1,7 1,7 Import 13,2 7,5 6,0 6,6 6,8 6,6 6,3 Privat konsumtion 0,5 -0,5 1,0 2,2 2,2 2,1 2,1 Offentlig konsumtion -1,0 -0,2 -0,8 -1,1 -1,0 0,0 0,0 Bruttoinvesteringar -0,4 11,1 9,6 7,4 7,0 4,5 3,4 Lagerinvesteringar1 1,4 -0,3 0,2 0,1 0,1 -0,1 0,2 Export 13,8 10,6 7,3 6,5 5,9 5,1 4,8 Inhemsk efterfrågan 1,4 1,0 2,1 2,3 2,3 1,9 2,0 Nyckeltal Timlön 3,5 3,5 4,0 4,2 4,5 5,0 5,0 KPI, årsgenomsnitt 2,2 2,9 2,7 2,7 2,8 2,8 2,7 Disponibel inkomst 1,0 -2,2 0,2 1,6 1,4 2,1 1,9 Sparkvot, nivå 8,3 6,7 5,9 5,3 4,5 4,6 4,3 Bytesbalans2 0,4 2,6 4,0 4,0 4,0 3,7 3,2 Sysselsättning -0,9 2,4 2,0 1,6 1,2 0,4 0,3 Arbetslöshet3 8,0 7,0 6,1 5,8 5,6 5,6 5,6 Ränta, femåriga statsobligationer9,1 10,6 10,0 9,0 8,5 8,0 8,0 1 Förändring i procent av föregående års BNP. 2 I procent av BNP. 3 I procent av arbetskraften. Källa: Finansdepartementet. Tabell 2.3 Den offentliga sektorns finanser Procent av BNP, löpande priser 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Inkomster 60,9 60,1 60,6 61,2 61,4 62,0 61,6 61,7 Utgifter 74,3 70,5 69,6 66,4 65,0 62,9 61,8 61,0 Finansiellt sparande -13,4 -10,4 -9,0 -5,2 -3,5 -0,9 -0,2 0,7 Primärt finansiellt sparande1 -14,0 -9,6 -7,2 -2,8 -1,2 1,2 1,9 2,7 Olika skuldbegrepp Statsskuld 78,5 84,8 90,2 91,3 90,3 87,7 85,3 82,3 Offentlig nettoskuld 12,8 23,3 31,4 34,5 35,7 34,7 33,4 31,2 Konsoliderad offentlig bruttoskuld 74,3 80,1 84,3 84,8 84,0 81,3 78,7 75,5 1 Finansiellt sparande exkl. kapitalinkomster och ränteutgifter. Anm. Kalkylerna som redovisas i tabellen avser alternativet med medelhög tillväxt i den reviderade nationalbudgeten. Källa: Finansdepartementet. Ett fortsatt mycket gynnsamt konkurrensläge tillsammans med den internationella konjunkturuppgången innebär att exporten fortsätter att stiga relativt snabbt. De kraftiga investeringarna innebär en betydande kapacitetetsutbyggnad, vilket möjliggör en sådan utveckling. Exportens ökningstakt beräknas dock minska från knappt 14 procent 1994 till 7 procent 1996. Under 1996 innebär detta att den svenska exporten växer i takt med omvärldens efterfrågan. Importen ökade 1994 i nästan samma takt som exporten. Med tanke på att svenska producenter som konkurrerar på hemmamarknaden har fått en stärkt konkurrenskraft är denna ut- veckling anmärkningsvärd. Till en del kan förklaringen ligga i en snabb lageruppbyggnad av importvaror i slutet av 1994. Under de närmaste åren beräknas importen öka i ungefär samma takt som efterfrågan i ekonomin. Detta innebär att de importkonkurrerande företagen inte ökar sin andel av hemmamarknaden. Bytesbalansöverskottet stiger successivt och beräknas 1996 uppgå till drygt 4,0 procent av BNP, vilket är mycket högt i ett historiskt och internationellt perspektiv. Arbetsmarknadsläget har successivt förbättrats sedan inledningen av 1994. Minskningen av arbetslösheten har dock hållits tillbaka av en ökande medelarbetstid och ett på nytt stigande arbetskraftsutbud. Återhämtningen i ekonomin, satsningarna på sysselsättningsskapande åtgärder samt en återgång av medelarbetstiden mot mer normala nivåer väntas medföra en sammanlagd sysselsättningsökning med 175 000 personer från 1994 till 1996. Detta ligger i linje med Arbetsmarknadsstyrelsens prognos att sysselsättningen kommer att öka med 180 000 personer från inledningen av 1995 till slutet av 1996. Utbudet av arbetskraft väntas öka när sysselsättningsmöjligheterna förbättras, vilket bromsar nedgången av arbetslösheten. Arbetslösheten beräknas minska från 8 procent 1994 till 6,1 procent 1996. Lönerna beräknas stiga med 3,5 procent år 1995 och 4 procent 1996. Höjda indirekta skatter och sänkta subventioner ger i år ett betydande bidrag till KPI-ökningen. Genomslaget på KPI torde dock komma att begränsas något då det relativt svaga efterfrågeläget sannolikt innebär att företagen inte fullt ut kan övervältra kostnaderna på konsumenterna. Nästa år sänks mervärdesskatten på livsmedel från 21 procent till 12 procent. Vid fullt genomslag på konsumentpriserna ger detta en prissänkning på livsmedel med 7,5 procent och dämpar KPI med 1,1 procent. Sammantaget beräknas KPI-ökningen uppgå till knappt 3 procent per år 1995 och 1996. Nettoprisindex väntas under samma period öka med drygt 2 procent per år. Underskottet i den offentliga sektorns finansiella sparande minskade från toppnivån 13,4 procent av BNP 1993 till drygt 10 procent av BNP 1994 eller ca 158 miljarder kronor. Det är ca 10 miljarder kronor bättre än vad som beräknades i budgetpropositionen. Under de närmaste två åren leder uppgången i ekonomin tillsammans med successiva genomslag av de omfattande budgetförstärkningarna till att den offentliga sektorns sparandeunderskott 1996 beräknas uppgå till ca 90 miljarder kronor motsvarande drygt 5 procent av BNP. Då de årliga underskotten i staten alltjämnt är betydande fortsätter statsskulden att öka och uppskattas i slutet av 1996 överstiga 90 procent av BNP för att därefter sjunka. Den offentliga sektorns skuld definierad enligt EU:s konvergensvillkor beräknas då uppgå till motsvarande knappt 85 procent av BNP. Tabell 2.4 Finansiellt sparande Miljarder kronor, löpande priser 1993 1994 1995 1996 Offentlig sektor -193 -158 -146 -90 Hushåll 87 94 81 75 Företag 75 70 108 83 Bytesbalans -31 7 42 69 2.3 Utvecklingen t.o.m år 2000 Att i dag med fullständig säkerhet bedöma effekterna av regeringens ekonomiska politik fram t.o.m. år 2000 är inte möjligt. Däremot är det möjligt att utifrån vissa teoretiska antaganden göra kalkyler över den ekonomiska utvecklingen. I den reviderade nationalbudgeten (bilaga 1.1) redovisas tre scenarier för den ekonomiska utvecklingen fram till år 2000. I denna finansplan redovisas utvecklingen vid alternativet med medelhög tillväxt. Den potentiella BNP-tillväxten bedöms uppgå till ca 1,7 procent per år. Under åren 1995 till 2000 antas den faktiska tillväxten bli något högre så att gapet mellan faktisk och potentiell produktion sluts strax före sekelskiftet. Inflationen uppgår till knappt 3 procent per år och bytesbalansen uppvisar stora överskott under hela perioden. Därmed stärks förtroendet för den svenska ekonomin. Detta förväntas bl.a. ta sig uttryck i en fallande räntemarginal gentemot Tyskland, en appreciering av den svenska kronan, ett minskat hushållssparande och en fortsatt utbyggnad av näringslivets produktionskapacitet så att inflationsdrivande flaskhalsar kan undvikas. Sysselsättningen bedöms i detta scenario stiga med ca 300 000 personer mellan 1994 och år 2000. Trots detta reduceras den öppna arbetslösheten med endast 88 000 personer. Att nedgången inte blir kraftigare beror främst på att deltagandet i arbetskraften ökar när arbetsmarknadsläget förbättras. Det bör understrykas att dessa siffror avser modellberäkningar som bygger på alternativet med medelhög tillväxt. Vid en starkare tillväxt blir utvecklingen bättre. De offentliga finanserna stärks under återstoden av decenniet. Det finansiella sparandet i den offentliga sektorn uppgår till 1 procent av BNP år 2000. Jämfört med år 1994 har då utgifterna som andel av BNP minskat med drygt 9 procentenheter, medan inkomsterna som andel av BNP ökat med knappt 1 procentenhet. I nominella tal ökar utgifterna exkl. utgiftsräntor och exkl. direkta utgifter för arbetsmarknadsstöd från 1994 till år 2000 med i genomsnitt 2,2 procent per år. Statsskulden uppgår till 82 procent av BNP år 2000. Även om skulden minskat sedan år 1996, är skuldsättningen vid slutet av perioden fort- farande hög. De alternativa scenarierna för utvecklingen fram till år 2000 visar att den offentliga sektorns finanser är känsliga framför allt för tillväxten och arbetslösheten. I alternativet med låg tillväxt uppvisar de offentliga finanserna ett underskott på 64 procent av BNP år 2000, bl.a. som en följd av högre utgifter. Arbetslösheten är den huvudsakliga förklaringen till de högre utgifterna, även om den högre räntenivån i detta alternativ också bidrar till relativt sämre offentliga finanser. På grund av dels löptiden, dels det faktum att statsskulden bara delvis är inhemskt placerad och dels den offentliga sektorns omfattande räntebärande tillgångar blir effekten dock begränsad och får fullt genomslag på räntekostnaderna först efter ett antal år. Om i stället tillväxten under återstoden av decenniet skulle bli högre än i alternativet med medelhög tillväxt, innebär detta en markant förbättring av de offentliga finanserna. Det är regeringens ambition att inrikta politiken på att det högre tillväxtalternativet uppnås. Förutsättningarna att nå en högre tillväxtbana än den i medelalternativet redovisade, och därmed en lägre arbetslöshet, bedöms som goda. 3 Den ekonomiska politiken 3.1 En politik för uthållig tillväxt En uthållig ekonomisk tillväxt är en grundläggande förutsättning för att minska arbetslösheten, sanera statsfinanserna och stabilisera statsskulden. Den svenska ekonomins och det svenska näringslivets allt starkare integration med omvärlden skapar nya betingelser för ekonomisk utveckling och konkurrensförmåga. Nationen blir allt mer beroende av gränsöverskridande företag och av deras beslut om produktion och lokalisering. Möjligheterna att utforma regler och begränsa skadliga aktiviteter blir allt mer beroende av mellanstatligt samarbete och mellanstatliga överenskommelser. Samhällenas stabilitet och arbetskraftens kompetens blir allt viktigare. Den statliga tillväxtpolitiken måste utvecklas så att den inrymmer och beaktar dessa nya dimensioner. Tillväxten kan ge negativa effekter på välfärden om den kommer till stånd med metoder som sliter på natur och människor. Kostnaderna för att reparera miljöskadorna ökar, och miljöskulden hotar att växa. Klara gränser måste finnas för att skydda miljön i vid bemärkelse, och för att bryta miljöskuldens ökning. Ekonomiska styrmedel bör användas i större utsträckning inom miljöpolitiken. Kretsloppssamhället ger såväl miljövinster som möjlighet till nya företag och nya jobb. En parlamentarisk utredning undersöker möjligheterna till en ökad miljörelatering av skattesystemet. Miljöproblemen är i hög grad internationella. I det europeiska samarbetet, liksom i övrigt internationellt samarbete, bör ambitionsnivån höjas inom det miljöpolitiska området. Producenterna bör ta ett ökat miljöansvar för varor och tjänster. Alla måste som konsumenter i större utsträckning beakta miljöaspekter i vardagen. Arbetet med kommunala handlingsprogram, s.k. lokala Agenda 21, kan bli ett stöd för de enskilda som medborgare och som konsumenter. Under 1950- och 1960-talen steg den samlade produktionen i Sverige snabbt. Den tillgängliga arbetskraften ökade genom att kvinnorna fick förbättrade möjligheter till eget förvärvsarbete, genom arbetskraftsinvandring, och genom en aktiv arbetsmarknadspolitik som vårdade och stärkte arbetsutbudet. Den genomsnittliga produktiviteten ökade också kraftigt genom mekanisering och ökad kapitalintensitet, genom att arbetskraft fördes över från jordbruk och andra lågproduktiva näringsgrenar till industrin, och genom att industrin genomgick en omfattande strukturomvandling. Sedan början av 1970-talet har de ekonomiska drivkrafterna bakom denna snabba tillväxt försvagats. Sverige har inte längre några dolda arbetskraftsreserver i jordbruket eller i en låg förvärvsfrekvens. Sverige har vidare i likhet med de flesta andra västliga industriländer gått över i en utvecklingsfas som kännetecknas av en starkare sysselsättningsökning inom olika tjänsteverksamheter än inom industrin. Därmed tenderar också den genomsnittliga produktivitetsökningen i samhället att avta. Under 1980-talet uppgick BNP-tillväxten till ca 2 procent per år, vilket var lägre än i OECD-området som helhet. Den långsiktigt svaga tillväxten har sin huvudsakliga grund i en låg produktivitetstillväxt. I början av 1990-talet var tillväxten i Sverige kraftigt negativ i samband med att ekonomin drabbades av den djupaste lågkonjunkturen sedan 1930-talet. Under åren 1991-1993 minskade Sveriges BNP med ca 5 procent, samtidigt som den totala produktionen inom OECD-området steg med över 2,5 procent. Nedgångens djup är resultatet av flera samverkande faktorer. Överhettningen i den svenska ekonomin under slutet av 1980-talet ledde till en urholkning av näringslivets konkurrenskraft. Efter den snabba kreditexpansionen under andra hälften av 1980-talet sjönk fastighetspriserna och stora kreditförluster drabbade banker och finansinstitut. Hushållssparandet ökade dramatiskt och investeringarna föll till en historiskt låg nivå; något som inte är förenligt med en stabilt hög tillväxt. Världsekonomin utvecklades dessutom svagt under början av 1990-talet efter 1980-talets långa högkonjunktur. Förutsättningarna är emellertid nu goda för en relativt stark tillväxt under återstoden av decenniet. Det finns ett betydande utrymme kvar upp till den potentiella BNP-nivån samtidigt som ökade investeringar förbättrar industrins produktionskapacitet. Det finns också en god tillgång på utbildad och erfaren arbetskraft. I syfte att få till stånd en stabil och uthållig tillväxt och en ökad sysselsättning är den ekonomiska politiken inriktad på att förbättra förutsättningarna för en stark investerings- och produktivitetstillväxt samt låga pris- och lönekostnadsökningar. Näringspolitiken är inriktad på att stödja och underlätta för små och medelstora företag. En stark och uthållig tillväxt i produktion och sysselsättning förutsätter att den uppgång som inletts inte bryts i förtid på grund av inflationsdrivande bristsituationer, flaskhalsar och överhettningseffekter. Politiken är därför även inriktad på att främja flexibilitet, expansion och förnyelse. Stora krav måste ställas på arbetsmarknadens funktionssätt vad gäller lönebildning, kompetenshöjning och arbetskraftens rörlighet. En ökad rörlighet underlättar för arbetskraften att övergå till expansiva yrken och branscher utan att de nominella löneökningarna tilltar. I ett modernt, högproduktivt och kunskapsintensivt samhälle samverkar offentlig och privat verksamhet för att tillsammans lägga grunden för privatliv och produktion. Välfärdssystemen - de gemensamt finansierade försäkringarna, bidragssystemen och tjänsterna - är den fasta bas som tillsammans med de breda utbildningssatsningarna gör det möjligt att forma stabila institutioner, fredliga samhällsförhållanden och goda samförståndslösningar. Därmed skapas också de nödvändiga förutsättningarna för en stark och uthållig tillväxt. Efterkrigstidens starka ekonomiska uppgång gjorde det möjligt att inleda en utbyggnad av välfärdssystemen på bred front. Utbyggnaden gav i sig starka positiva dynamiska effekter, inte minst genom att arbetslinjen tillämpades i de olika systemen. Den inhemska efterfrågan stärktes genom att utsatta grupper fick en förbättrad levnadsstandard, genom att nya grupper kunde försörja sig på eget arbete, och genom ett omfattande bostadsbyggande. Produktionsförmågan stärktes och utvecklades genom ett kraftigt ökat arbetsutbud, genom kraftiga förbättringar av varje ny ungdomskulls utbildningsnivå, och genom framväxten av starka och samarbetsinriktade arbetsmarknadsorganisationer. Under loppet av några decennier bytte Sverige ansikte. Den kraftiga utbyggnaden av välfärden gjordes möjlig av sysselsättningsökning och tillväxt. Allt fler i arbete medförde en växande skattebas och ökade inkomster för stat och kommuner. På motsvarande sätt har den minskade sysselsättningen under 1990-talets första år krympt skattebasen, samtidigt som kostnaderna för arbetslösheten har höjts. Den uppgift som Sverige nu står inför handlar inte enbart om en tillfällig budgetsanering, utan också om att mer varaktigt anpassa de offentliga åtagandena till en uthållig nivå på de offentliga inkomsterna. För närvarande pågår en omfattande översyn på bred front av de svenska välfärdssystemen. Inget åtagande kan undantas från den nödvändiga granskningen och omprövningen. Riksdag och regering står inför uppgiften att modernisera och stabilisera välfärdssystemen. Det övergripande målet för reformarbetet är således att förbättra systemens effektivitet, träffsäkerhet och rättvisa samt att samtidigt stärka drivkrafterna för arbete och egen aktivitet. Samspelet mellan de olika delarna av välfärdssystemen ägnas särskild uppmärksamhet. De offentliga finanserna utgör en ofrånkomlig restriktion. På pensionsområdet träffades en uppgörelse mellan riksdagens partier under våren 1994. Avsikten är att förbättra sambandet mellan inbetalda avgifter och erhållna förmåner, respektive mellan nivån på förmånerna och den allmänna ekonomiska utvecklingen i samhället. En parlamentariskt sammansatt genomförandegrupp arbetar vidare med frågorna. Beslutet om en begränsad prisuppräkning av utgående pensioner dämpar kostnadsutvecklingen så länge statens budget har ett stort underskott. På förtidspensioneringens område har kostnaderna ökat under lång tid genom att fler beviljats förtidspension. Av såväl sociala som samhällsekonomiska skäl är det nödvändigt att den stabilisering och nedgång som inträffade under 1994 befästs Förtidspension bör utgå endast vid arbets-oförmåga på grund av medicinska skäl och bör beviljas först när alla möjligheter att få den försäkrade åter i arbete uttömts. På sjukförsäkringens område träffades en bred uppgörelse som en del av 1992 års krisuppgörelse mellan den dåvarande regeringen och oppositionen. En karensdag har införts och arbetsgivarna har övertagit ansvaret för sjukersättningen under de första 14 dagarna. De har därmed fått ökade drivkrafter att följa upp och söka åtgärda en hög korttidsfrånvaro. Därutöver förslår regeringen nu att ersättningsnivån sänks till 75 procent. På familjestödets område föreslås också att ersättningsnivån sänks till 75 procent. Barnbidragen sänks till 640 kronor per månad och barn. En utfasning av de särskilda flerbarnstilläggen i barnbidragssystemet har inletts. På arbetslöshetsförsäkringens område föreslås också att ersättningsnivån sänks till 75 procent. Regeringen tillsätter inom kort en utredning med uppgift att se över arbetslöshetsförsäkringens utformning. Inom området offentligt finansierade tjänster svarar kommuner och landsting för en mycket stor del av utbudet, antingen i egen regi eller genom entreprenad. Tjänsteutbudet avser i huvudsak skola, stöd och omsorg för barn, gamla och handikappade, rådgivning, samt hälso- och sjukvård. Tjänsterna finansieras med egna skatteintäkter, avgifter och statsbidrag. Statsbidragssystemet har lagts om från specialdestinerade till fritt användbara bidrag. De formella hinder som funnits för kommuners och landstings möjligheter att fritt utforma sin verksamhet har begränsats. Kommuner eller landsting förväntas agera ekonomiskt rationellt och värdera olika alternativ med hänsyn till pris och kvalitet. Samtidigt förväntas de ha kvar kontrollen över fördeln- ingen av tjänsterna. Den svenska hälso- och sjukvården erbjuder det tydligaste exemplet på att det går att förena en hög effektivitet med ett offentligt ansvar och en offentlig finansiering. Såväl internationella jämförelser som faktorer som den låga spädbarnsdödligheten och hög förväntad livslängd visar på ett hälso- och sjukvårdssystem i världsklass. Samtidigt motsvarar sjukvårdskostnaderna en mindre andel av BNP i Sverige än i många jämförbara länder. Genom de förändringar av villkoren för kommunal verksamhet som har genomförts har förutsättningarna ökat för en mer ändamålsenlig organisation och en förbättrad kostnadseffektivitet. De kommunala verksamheterna är också utsatta för ett starkt rationaliseringstryck, och utgifterna för den kommunala konsumtionen beräknas minska från 18 procent av BNP 1995 till 16 procent 1999. Dessa frågor behandlas mer utförligt i avsnitt 4 av finansplanen. Inom socialbidragsområdet prövar primärkommunerna behovet av ekonomiskt stöd från fall till fall med ledning av en nationell norm. Stöd utgår endast till den som saknar egna resurser och som uttömt sina egna möjligheter att klara sin eller sin familjs försörjning. Prövningen av den enskildes ekonomiska och sociala förhållanden är därför med nödvändighet ingående. Den som kan, skall vidare stå till arbetsmarknadens förfogande för att få stöd. Under åttiotalet har också socialtjänsten utvecklats i riktning mot en starkare inriktning på en arbetslinje; dvs. på rehabilitering och på att förebygga passivisering och bidragsberoende. Kommunerna bör få en ökad frihet att anpassa verksamheten enligt sina lokala förutsättningar. Socialtjänstkommitténs förslag på detta område bereds för närvarande i regeringskansliet. En stark och uthållig tillväxt är beroende av att produktiviteten ökar i hela ekonomin. Samhällets förmåga att anpassa sig till förändringar av olika slag är härvid av central betydelse. Viktiga förutsättningar är att den goda konkurrenskraften i näringslivet befästs och att räntenivåerna sjunker. Detta ställer höga krav på politiken inom en rad områden. Betydande investeringar i infrastruktur genomförs. Viktiga satsningar görs för att förbättra underhållet av vägar, järnvägar, skolor och andra byggnader. Avsevärda insatser görs också inom miljö- och kulturområdena. Direktavdrag för byggnadsinvesteringar har införts under perioden fr. o. m. den 1 november 1994 t.o.m. den 31 maj 1996. Riksdagen har beslutat att under det närmaste året avsätta 2 miljarder kronor till bl.a. miljöinvesteringar som förbättrar inomhusklimatet i bostäder och offentliga lokaler. Nyproduktion av bostäder föreslås stimuleras genom ett investeringsbidrag om 2 miljarder kronor. Omfattningen och kvaliteten på utbildningen och forskningen har stor betydelse för utvecklingen av produktiviteten och tillväxten. Satsningen på högre utbildning och forskning har ökat. Sammanlagt kommer 90 000 extra utbildningsplatser att erbjudas under 1995 och 1996. Teknik- och språkutbildningen prioriteras. Både näringspolitiken och regionalpolitiken har stor betydelse för produktivitetstillväxten genom att bidra till att landets produktionsresurser utnyttjas effektivt. Stabilitet, långsiktighet och öppenhet är nödvändiga förutsättningar för att samhället skall förmå att på ett konstruktivt sätt möta de krav som den tekniska utvecklingen ställer. I kunskapssamhället blir ett snabbt utbyte av information en förutsättning för bibehållen konkurrenskraft. En effektiv infrastruktur för informationsspridning underlättar för mindre företag att nå ut till exportmarknader. En bred användning av informationsteknik i samhället är väsentlig för ekonomisk tillväxt och sysselsättning. Regeringen har tillsatt en IT-kommission, med uppgift bl.a. att vara rådgivande till regeringen i övergripande och strategiska frågor inom IT-området. Kommissionen skall lämna förslag till åtgärder som främjar användningen av informationsteknik med särskild inriktning på företagande och arbetsliv samt utbildning och kompetensutveckling. Kommissionen skall samtidigt samordna de insatser som sker i Sverige gentemot EU. De små och medelstora företagen har en central roll för att få till stånd en utveckling med hög och stabil tillväxt och ökad sysselsättning. Det är därför viktigt att undanröja eventuella hinder som dessa företag möter på marknaden, såsom brist på kapital, information och service. Särskilda insatser görs nu för att främja de små och medelstora företagens möjligheter att ta till vara kunskaper om ny teknik samt utnyttja kompetens. Staten bidrar bl.a. till att bygga upp ett nätverk där ett stort antal aktörer - regionala utvecklingsbolag, forskningsinstitut, universitet, m.fl - lättare kan knytas samman. Med hänsyn till de små och medelstora företagens behov av riskkapital avser regeringen att lägga fram förslag om ett särskilt tidsbegränsat s.k. riskkapitalavdrag. En rätt till kvittning av underskott i nystartad aktiv näringsverksamhet mot inkomst av tjänst införs. Frågan om permanenta åtgärder i syfte att underlätta riskkapitalförsörjningen för de små och medelstora företagen bereds vidare. Arbetsrätten spelar en viktig roll för produktiviteten och tillväxten. Regeringen har nyligen tillsatt en kommission med företrädare för parterna på arbetsmarknaden med uppgift att diskutera den fortsatta utvecklingen inom arbetsrättens område så att den blir stabil och långsiktigt hållbar. Kommissionen skall ägna särskild uppmärksamhet åt små företags villkor. Det är särskilt angeläget att de framtida arbetsrättsliga lösningarna blir sådana att de går att tillämpa på ett smidigt sätt i småföretagen. Vidare bör särskild uppmärksameht ägnas åt åtgärder för att främja jämställdhet mellan könen och förbättra invandrares villkor på arbetsmarknaden. 3.2 Finans- och penningpolitiken Regeringen övertog i oktober 1994 ansvaret för en ekonomi som präglades av stark obalans. Arbetslösheten var mycket hög och de offentliga finanserna mycket svaga. Sedan dess har både arbetsmarknaden och de offentliga finanserna förbättrats, men läget är fortsatt allvarligt. År 1994 var 13 procent av arbetskraften i öppen arbetslöshet eller i arbetsmarknadsåtgärder. Underskottet i de offentliga finanserna motsvarade över 10 procent av BNP. Statsskulden motsvarade 85 procent av BNP. Trots den goda utvecklingen i den reala ekonomin och omfattande budgetförstärkningar har Sverige påverkats negativt av turbulensen på de finansiella marknaderna under de senaste månaderna. Framför allt har den kraftiga försvagningen av den amerikanska dollarn haft stor betydelse. Kronan har försvagats och räntorna stigit. Om de höga räntorna blir bestående så hotar de att försvaga tillväxten, bromsa upp sysselsättningsökningen och försvåra arbetet med att stabilisera de offentliga finanserna. Det är nu viktigt att återskapa förtroendet för den svenska ekonomin och den svenska kronan. Ett problem i detta sammanhang är Sveriges inflationshistoria och upprepade devalveringar. Sverige behöver nu visa att prisutvecklingen kan hållas på en stabilt låg nivå. Det stora budgetunderskottet i förening med den höga statsskulden bidrar också till osäkerhet om den fortsatta ekonomiska utvecklingen. En kraftfull och konsekvent förstärkning av budgeten, begränsning av utgifterna och en minskad upplåning kommer att stärka förtroendet för den svenska ekonomin. Kombinationen av hög arbetslöshet och svaga offentliga finanser inskränker riksdagens och regeringens handlingsfrihet när det gäller den ekonomiska politiken. Den nuvarande konjunkturuppgången måste användas för att stärka de offentliga finanserna, öka sysselsättningen och åstadkomma en tillräcklig stabilitet före nästa konjunkturavmattning. Åtgärderna för att sanera statsfinanserna måste kombineras med insatser för ökad tillväxt och sysselsättning. Av finanspolitiken krävs i detta läge en svår och känslig balansgång. Alltför sena och svaga budgetförstärkningar skulle öka riskerna för att Sverige går in i nästa konjunkturavmattning utan ekonomisk-politisk handlingsfrihet. Alltför snabba och omfattande budgetförstärkningar skulle å andra sidan leda till en för kraftig åtstramning och kunna bryta konjunkturuppgången. Finanspolitiken inriktas nu på att eliminera underskottet i de offentliga finanserna under mandatperioden och på att stabilisera statsskulden som andel av BNP redan 1996, ett år tidigare än beräknat i budgetpropositionen. På detta sätt bidrar finanspolitiken till lägre räntor och starkare krona. Därmed läggs grunden för god tillväxt och hög sysselsättning. Regeringen har under det halvår som gått sedan regeringsskiftet lagt fram ett mycket omfattande program som förstärker de offentliga finanserna. Riksdagen har med små justeringar beslutat i enlighet med förslagen. Den första delen av budgetförstärkningsprogrammet presenterades i höstens ekonomisk-politiska proposition (prop. 1994/95:25) och omfattade förslag till budgetförstärkningar på ca 56 miljarder kronor. 1995 års budgetproposition (prop. 1994/95:100) innehöll förslag till utgifts- minskningar på ytterligare ca 22 miljarder kronor. Kompletteringspropositionen innehåller nu en uppföljning av det i höstas aviserade budgetförstärkningsprogrammet. För att säkerställa att de sammanlagda budgetförstärkningarna blir så stora som avsetts föreslås en rad ytterligare åtgärder. Uppföljningen är väsentlig både för kontrollen över de offentliga utgifterna och för att stärka förtroendet för den ekonomiska politiken. Den avser i huvudsak följande finansieringsbehov. Medlemsavgiften till EU beräknas efter infasningsperioden uppgå till ca 20 miljarder kronor. Beslut har hittills fattats om en sammanlagd finansiering på ca 12 miljarder kronor. Regeringen lägger nu fram förslag till resterande finansiering motsvarande dels tidigare aviserade 5 miljarder kronor, dels ytterligare ca 3 miljarder kronor. Därmed har regeringen förelagt riksdagen förslag till full finansiering av medlemsavgiften till EU. I den mån EU-medlemskapet leder till en starkare ekonomisk utveckling så kommer denna att stärka statsfinanserna. Regeringen har tidigare lovat att återkomma med förslag till finansiering av de arbetsmarknads- och sysselsättningsåtgärder som lades fram i höstens ekonomisk-politiska proposition, och i programmet 'En nation i arbete' i budgetpropositionen. Förslaget avsåg sammanlagda engångsutgifter på 9 miljarder kronor och en varaktig utgiftsökning på ca 1 miljard kronor. Dessa kostnader har medtagits i budgeten för 1995/96. Regeringen lägger nu fram förslag till full finansiering av dessa kostnader. Det innebär att intäkterna från den planerade försäljningen av Nordbanken inte kommer att tas i anspråk för detta ändamål, utan att de i stället används för att reducera statsskulden. Avvikelsen mellan regeringens förslag i budgetpropositionen för innevarande budgetår och riksdagens beslut med anledning av förslagen uppgår till ca 1 miljard kronor. Vidare beräknas kostnaderna för bostadsbidrag samt för assistansersättning bli ca 3 miljarder kronor högre än vad som tidigare förutsatts. Regeringen lägger nu också fram förslag till full finansiering av dessa kostnader. Slutligen föreslår regeringen att mervärdesskatten på livsmedel skall sänkas från 21 till 12 procent. Inkomstbortfallet uppgår till närmare 8 miljarder kronor. Vidare föreslås ett tidsbegränsat system för stöd till nyproduktion av bostäder inom en kostnadsram på 2 miljarder kronor. Kostnaderna för dessa åtgärder skall också finansieras. De 2 miljarder kronor som tidigare avsatts för skattelättnader i företag används delvis för riskkapitalavdrag och kvittningsrätt. Det samlade finansieringsbehovet uppgår därmed till ca 18 miljarder kronor engångsvis och drygt 15 miljarder kronor varaktigt. För att möta detta finansieringsbehov föreslås följande engångsvisa åtgärder: Indragningar av reservationsmedel (ca 4 miljarder kronor), inleveranser från statliga bolag och fonder (ca 5 miljarder kronor), en tidigareläggning av momsuppbörden (ca 8 mil- jarder kronor) samt andra neddragningar (ca 4 miljarder kronor). De engångsvisa förstärkningarna uppgår därmed till ca 21 miljarder kronor, dvs. mer än finansieringsbehovet. Vidare föreslås varaktiga budgetförstärkningar på drygt 15 miljarder kronor. Huvuddelen består av utgiftsneddragningar (ca 12 miljarder kronor) inom främst Social- och Arbetsmarknadsdepartementens områden. Däri ingår neddragningen av ersättningsnivåerna inom socialförsäkringssystemet till 75 procent. Det budgetförstärkningsprogram som regeringen därmed sedan tillträdet föreslagit riksdagen uppgår till ca 118 miljarder kronor motsvarande ca 7,5 procent av BNP och är ett av de största som genomförts i något industriland under modern tid. Det beräknas reducera den offentliga sektorns sparandeunderskott från över 13 procent av BNP 1993 till drygt 5 procent av BNP 1996 och därefter nästan eliminera underskottet 1998. Statsskuldens andel av BNP stabiliseras redan 1996. Med hänsyn till vikten av stabila finanser inför nästa lågkonjunktur krävs att skulden inte bara stabiliseras utan även nedbringas så snart som möjligt. Nuvarande kalkyler tyder på att skuldkvoten skulle kunna reduceras med närmare 9 procentenheter från 1996 till sekelskiftet. De offentliga utgifterna är på sikt avgörande för både de offentliga finanserna och skatteuttagets storlek. För att undvika återkommande underskottsproblem krävs att de offentliga utgifterna hålls under strikt kontroll. Regeringen kommer att föreslå riksdagen att ett tak för de offentliga utgifterna införs. Detta tak bör anges i nominella belopp och utgöra ramen för regeringens budgetarbete. Budgetuppföljningen skall förstärkas, och kompletteras med mekanismer för att säkerställa att utgifterna håller sig inom de budgetramar som fastställts för det aktuella budgetåret. Regeringen är fast besluten att göra vad som krävs för att uppnå en god ekonomisk utveckling och sunda offentliga finanser. Om de offentliga finanserna skulle förbättras snabbare än vad som nu kan förutses så bör den därvid uppkomna budgetförstärkningen användas för att uppnå en ytterligare minskning av skuldbördan. Penningpolitiken Prisstabilitet är en viktig förutsättning för en framgångsrik ekonomisk politik och skapar goda förutsättningar för en hög och balanserad tillväxt. Länder med varaktigt låg inflation är betydligt mindre sårbara när det inträffar ekonomiska störningar eller kriser av olika slag. Det är därför av yttersta vikt att inflationsproblemen inte tillåts återkomma i den svenska ekonomin. Penningpolitiken bedrivs självständigt av Riksbanken och har som huvuduppgift att säkerställa prisstabilitet. För att motverka tendenser till stigande inflation i delar av ekonomin och stigande inflationsförväntningar har penningpolitiken stramats åt under senare tid. Riksbanken höjde reporäntan första gången i augusti förra året och har därefter höjt den vid ett flertal tillfällen med sammanlagt över 1 procentenhet. I samband med turbulensen på de internationella finansiella marknaderna har kronan försvagats och de långa räntorna stigit. Riksbanken har betonat önskvärdheten av en förändrad tyngdpunkt av de monetära förhållandena mot en starkare krona och lägre långa räntor. En sådan förändring sammanhänger med trovärdigheten för den samlade ekonomiska politiken. Efter hand som det nu etablerade budgetförstärkningsprogrammet får fullt genomslag förbättras förutsättningarna för en sådan förskjutning, vilket minskar bördan på penningpolitiken och skapar en mera balanserad ekonomisk utveckling och en i mindre grad tudelad ekonomi. Därmed förbättras också förutsättningarna för prisstabilitet. Ett avskaffande av alla möjligheter till monetär finansiering av statens utgifter är ett viktigt bidrag till att öka penningpolitikens trovärdighet och därmed till möjligheterna att uppnå en varaktigt låg och stabil prisutveckling samt låga räntor. Därför föreslår regeringen en lagändring som innebär att Riksbanken inte får bevilja staten kredit. I praktiken har det inte skett under senare år. Förändringen bidrar till att skapa en tydligare institutionell ram för penning- och statsskuldspolitiken. Förslaget tillgodoser de krav det svenska medlemskapet i EU ställer på en anpassning av svensk författning till EU:s lagstiftning. 3.3 Sysselsättning, löner och priser Den ekonomiska återhämtningen har under 1994 börjat få effekt på sysselsättningen. Mellan början av 1994 och början av 1995 ökade sysselsättningen med 83 000 personer. Trots denna kraftiga ökning är nu antalet sysselsatta 526 000 personer färre än under 1990. Ökningen sker således från en mycket låg nivå, och en betydande potential för ökad sysselsättning finns fortfarande på arbetsmarknaden. Sysselsättningen bedöms kunna fortsätta öka i samma höga takt under de närmaste två åren. Sysselsättningsuppgången har emellertid inte inneburit en motsvarande minskning av den öppna arbetslösheten. Främst beror det på att utbudet av arbetskraft har ökat kraftigt i takt med att möjligheterna att få en anställning har förbättrats och att antalet som lämnar olika utbildningsåtgärder har ökat. Antalet öppet arbetslösa uppgick vid årets början fortfarande till ca 335 000 personer, vilket är 23 000 färre än under motsvarande period 1994. Sedan oktober förra året har den totala arbetslösheten, dvs. antalet öppet arbetslösa och personer i olika konjunktur- beroende åtgärder, minskat. Sammantaget uppgår minskningen till ca 40 000 personer, eller ca 1 procent av arbetskraften. Diagram 3.1 Sysselsättning och arbetskraftsutbud 1980-1996 Källa: Finansdepartementet. Trots att antalet sysselsatta ökar och arbetslösheten minskar är situationen på arbetsmarknaden fortfarande mycket allvarlig. Det mest akuta problemet är den höga långtidsarbetslösheten. Mer än var tredje arbetslös har varit arbetslös under längre tid än 6 månader. Situationen för de äldre arbetslösa är ännu sämre. Bland de långtidsarbetslösa finns också en betydande rundgång mellan öppen arbetslöshet och olika arbetsmarknadsåtgärder. Enligt arbetsförmedlingens statistik fanns det i slutet av mars i år 200 000 personer som hade varit inskrivna vid arbetsförmedlingen oavbrutet i mer än två år. Det motsvarar var fjärde inskriven. Med denna utveckling finns det en stor risk att arbetslösheten permanentas på en oacceptabelt hög nivå. Erfarenheterna från övriga Europa är i detta avseende nedslående. I ett flertal länder började arbetslösheten stiga kraftigt under mitten av 1970-talet för att inte minska förrän mitten av 1980-talet. Nedgången blev dock begränsad, trots den i övrigt tämligen goda ekonomiska utvecklingen. I genomsnitt sjönk arbetslösheten i EU-länderna med 2,5 procentenheter till drygt 8 procent mellan åren 1985 och 1990. Den konjunkturberoende arbetslösheten riskerar att bli strukturell om sysselsättningsökningen inte kommer tillräckligt tidigt och är tillräckligt kraftig. Det är därför viktigt att arbetsmarknaden fungerar väl så att arbets- lösheten påtagligt kan reduceras utan att löner och priser accelererar. Inflationen i den svenska ekonomin är nu i nivå med genomsnittet inom såväl OECD som EU. Denna låga inflationsnivå har dock etablerats under en lågkonjunktur med mycket hög arbetslöshet. För att erhålla fullt förtroende för prisstabilitet krävs att inflationen kan hållas tillbaka även under mera normala konjunkturförhållanden. Vid en sådan långsiktig prisstabilitet skapas förutsättningar för lägre obligationsräntor, ökade investeringar och därmed också en stabil tillväxt och ökad sysselsättning. Den snabbt ökande produktionen och uppgången i kapacitetsutnyttjandet har bidragit till att industrins priser har accelererat under de två senaste åren. Än så länge har emellertid effekten på konsumentpriserna varit relativt liten. Industrins försäljningspriser för konsumtionsvaror ökade under 1994 med mindre än 4 procent, vilket har givit ett begränsat bidrag till inflationen. Det finns emellertid en risk för att de höjda priserna på insatsvaror senare kan komma att leda till konsumentprishöjningar. Om kronan förstärks minskar denna risk. För att industrins prishöjningar skall bli måttliga även med fortsatt hög aktivitet måste investeringarna öka så snabbt att det inte uppkommer några kostnadshöjande flaskhalsar i produktionen. Så sker av allt att döma också nu. Under 1994 ökade industrins investeringar med 28 procent, och andelen företag som planerar att utöka kapaciteten ligger enligt KI:s konjunkturbarometer på historiskt höga nivåer. Sverige har nu goda möjligheter att fortsätta i en god cirkel med pris- stabilitet, stark tillväxt, ökad sysselsättning och gradvis återställt förtroende. Den ekonomiska politiken är emellertid inte ensamt avgörande för om den fulla tillväxtpotentialen kan utnyttjas. En alltför stark löneutveckling - allmänt eller i stora delar av ekonomin - riskerar att bromsa den ekonomiska tillväxten i förtid. Lönebildningen kommer därmed att vara avgörande för om politiken skall bli framgångsrik och sysselsättningen öka tillräckligt fort för att förhindra en permanent hög arbetslöshet. Den s.k. Edingruppen, som består av fackföreningarnas och arbets- givarorganisationernas främsta ekonomer, har nyligen belyst de sam- hällsekonomiska förutsättningarna för lönebildningen under resten av 1990-talet. Gruppen ansluter sig till kravet på en prisstabilitet på god europeisk nivå, och konstaterar att de svenska lönerna kan öka högst i takt med lönerna i övriga västeuropeiska länder. Med dessa utgångspunkter kommer de fram till en norm för lönekostnadsökningarna motsvarande 3,5 procent per år under de närmaste åren. Vid en sådan löneutveckling kan kronan stärkas och reallönerna förbättras samtidigt som arbetslösheten minskar. Edingruppens rapport är en bekräftelse på den breda svenska enigheten om vad som krävs för att komma ur de grundläggande förtroendeproblemen. Regeringen anser att det vore ytterst värdefullt om arbetsmarknadens parter nu förmådde att etablera och upprätthålla denna lönenorm, och därmed förbättra förutsättningarna för en stark och uthållig ökning av sysselsättningen. Ansvaret för lönebildningen ligger emellertid på arbetsmarknadens parter. Regeringens uppgift är att genom den ekonomiska politiken i allmänhet, och arbetsmarknadspolitiken i synnerhet, skapa bästa möjliga förutsättningar för en låg pris- och löneutveckling samt en låg arbetslöshet. Den kraftfulla förstärkningen av de offentliga finanserna och sänkningen av moms på livsmedel bidrar till att minska inflationsförväntningarna. Regeringen har också ett ansvar för att utgiftsutvecklingen i den offentliga sektorn hålls under kontroll. Lönebildningen bör dock vara så flexibel att det går att förena en återhållsam utveckling av lönerna inom den offentliga sektorn med förändrade lönerelationer där sådana kan motiveras; t.ex. för att motverka löneskillnader mellan män och kvinnor med likvärdiga arbeten. Arbetsmarknadspolitiken har traditionellt haft en central roll i den svenska ekonomiska politiken. I sysselsättningsprogrammet "En nation i arbete" lades tyngdpunkten på kompetenshöjning och en ökning av arbetskraftens flexibilitet. Genom bland annat ett ökat antal utbildningsplatser underlättas övergången från områden eller yrkeskategorier med hög arbetslöshet till delmarknader med arbetskraftsbrist. Såväl matchningsproblem som inflationsdrivande tendenser reduceras därigenom. Genom det tillfälliga riktade anställningsstödet stärks de arbetslösas ställning på arbetsmarknaden. Åtgärderna kommer i och med förslagen i kompletteringspropositionen och den arbetsmarknadspolitiska propositionen i större utsträckning än tidigare att riktas mot personer som riskerar en permanent utslagning från arbetsmarknaden. De unga, de långtidsarbetslösa, de utomnordiska invandrarna och de äldre som förlorat sitt arbete under lågkonjunkturen är de grupper som är mest utsatta på dagens arbetsmarknad. Trots att arbetslösheten fortfarande är lägre bland kvinnor än bland män är det dessutom av stor vikt att vidta åtgärder som riktas mot att förhindra att kvinnor slås ut från arbetsmarknaden i samband med att sysselsättningen kan förväntas utvecklas svagt inom många kvinnodominerade yrken. Personer som har varit arbetslösa under minst sex månader skall vara tydligt överrepresenterade i åtgärder under de kommande åren. Dessutom skall rekryteringsstöd utgå endast till denna grupp. Många invandrare saknar erfarenhet av svensk arbetsmarknad. För att underlätta för dem att få praktik bör de ges en ökad tillgång till ALU och arbetsplatsintroduktion. Även de äldre som förlorat arbetet skall prioriteras vid beviljandet av dessa åtgärder för att beredas möjlighet att upprätthålla en kontakt med arbetslivet. I vissa fall ges de även möjlighet att anställas med ett lönebidrag. Det är viktigt att upprätthålla arbetslinjen. Det innebär att politiken ytterst inriktas på att återföra de arbetslösa till reguljära jobb. Den arbetslöses ansvar att stå till arbetsmarknadens förfogande förtydligas. Ett avvisande av ett lämpligt arbete eller en arbetsplatsintroduktion skall leda till avstängning från arbetslöshetsersättning. Regeringen avser inom kort tillsätta en utredning med uppgift att se över arbetslöshetsförsäkringen. Vidare föreslår regeringen att kompensationsnivån sänks till 75 procent av tidigare lön. Denna sänkning stärker budgeten och gör de offentliga utgifterna mindre utsatta för konjunktursvängningar. En väl fungerande arbetsförmedling utgör grunden för en framgångsrik arbetsmarknadspolitik. Förmedlingens viktigaste uppgift är att se till att lediga platser snabbt blir tillsatta. De förändringar i riktning mot färre regler, stabilare åtgärder och mindre detaljstyrning som föreslås i den nyligen framlagda arbetsmarknadspolitiska propositionen kommer att underlätta och effektivisera förmedlarnas verksamhet. 3.4 Skattepolitiken Den skattepolitik som regeringen har fört sedan sitt tillträde i oktober 1994 har haft två utmärkande drag. De stora underskotten har gett skattepolitiken en betydelsefull roll vid saneringen av de offentliga finanserna. Förändringarna i skattereglerna har därutöver bidragit till att återupprätta den avvägning mellan fördelningspolitiska mål och kraven på en samhällsekonomiskt effektiv beskattning som gjordes i 1990-91 års skattereform. Den fördelningspolitiska profilen på inkomstförstärkningarna avgör om det sammantagna saneringsprogrammet blir trovärdigt och vinner en bred acceptans. Genom den ekonomisk-politiska propositionen i november 1994 korrigerades de senaste årens avsteg från skattereformen. De betydande sänkningarna av skatten på kapitalägande - med högst osäkra effekter på tillväxten - har återtagits. Tillsammans med övriga förändringar resulterar detta i en inkomstförstärkning på ca 36 miljarder kronor. I november 1994 nåddes en parlamentarisk överenskommelse om finansieringen av den svenska medlemsavgiften till EU inklusive en höjning av arbetsgivaravgifterna med 1,5 procentenheter fr.o.m. 1 januari 1995. Regeringen fullföljer nu finansieringen av medlemsavgiften genom olika förslag som tillsammans med tidigare beslut avseende finansiering av EU-avgiften medför en sammanlagd inkomstförstärkning på ca 14 miljarder kronor. Resten av avgiften på totalt ca 20 miljarder kronor finansieras genom utgiftsminskningar. I en särskild proposition läggs förslag om införande av fastighetsskatt på industribyggnader och kommersiella lokaler. Vidare utvidgas dieseloljeskatten till att också omfatta arbetsredskap. Koldioxidskatten, vattenkraftskatten, kärnkraftskatten och elskatten höjs. Frågan om att höja koldioxidskatten för industrin utöver vad som nu föreslagits utreds vidare. I detta sammanhang prövas också frågan om att växla fastighetsskatten för industrin mot ytterligare höjd koldioxidbeskattning. Försäljningsskatten på motorfordon höjs och indexeras. Avdragsrätten för privata pensionsförsäkringspremier kommer att begränsas. Vidare kommer förslag om skatt på naturgrus att läggas fram under hösten. Förslag har redan tidigare lagts fram om beskattning av sjukvårdsförmåner, mervärdesskatt på begagnade varor m.m. samt kontrolluppgifter för aktieförsälj- ningar. Regeringen avser vidare att föreslå en uppstramning av avdragsramarna för representation fr.o.m. inkomståret 1996, vilket beräknas medföra en årlig inkomstförstärkning på ca 400 miljoner kronor. Förslag om månadsvis uppbörd av mervärdesskatt och en tidigareläggning av betalningstidpunkten för skatten har redovisats i betänkandet SOU 1995:12. På grundval av betänkandet kommer regeringen att lägga fram förslag om månatlig uppbörd och en förkortad kredittid för mervärdesskatten. Förslaget kommer att utformas så att särskild hänsyn tas till de minsta företagens situation och möjligheter. Regeringen lägger också fram förslag om sänkning av mervärdesskatten på livsmedel från 21 till 12 procent. Eftersom EU:s regler tillåter högst tre momsnivåer öppnas därmed möjligheten att införa en lägre mervärdesskattesats än 12 procent samtidigt som KPI-ökningen begränsas. Regeringen kommer vidare att lägga fram förslag om mervärdesskatt på dagstidningar. Skattebeläggningen bör ge en inkomstförstärkning på minst 0,4 miljarder kronor. Den närmare utformningen bereds vidare. I den ekonomisk-politiska propositionen avsattes ett särskilt utrymme om 2 miljarder kronor för åtgärder inom företagsskatteområdet. Åtgärderna bör ha sin inriktning mot de mindre företagen och i första hand syfta till att underlätta riskkapitalförsörjningen. Samråd med företrädare för näringslivet skall fortsätta. Som en första åtgärd kommer regeringen att lägga fram förslag om ett temporärt s.k. riskkapitalavdrag. Förslag om åtgärder i syfte att förbättra tillgången på riskkapital bereds vidare. Regeringen avser vidare att föreslå en kvittningsrätt för underskott i nystartad aktiv näringsverksamhet mot tjänsteinkomster. Kvittningsrätten bör gälla fr.o.m. inkomståret 1996. Vid utformningen av kvittningsrätten kommer särskilt att beaktas att systemet inte lämnar utrymme för skatteundandraganden. Bortfallet av skatteintäkter på grund av riskkapita- lavdraget och kvittningsmöjligheten räknas av från den tidigare nämnda ramen på 2 miljarder kronor. I tabell 3.1 ges en översiktlig bild av de olika skatteförändringarna och deras bidrag till budgetsaneringen. 1 Tabell 3.1 Budgeteffekter genom ändrade skatteregler fördelade på olika slag av skatter Effekter för offentlig sektor år 1998 i 1994/95 års priser Miljarder kronor Skatter på Förvärvs- Kapital- Företag Övrigt1 Totalt inkomster ägande Ekonomisk-politiska propositionen23,1 13,7 -0,5 - 36,3 Finansiering av EU-avgift 7,1 2,9 - 4,0 14,0 Förslag i KP m.m. 0,9 0,3 0,9 -6,4 -4,3 varav Reducerat grundavdrag 0,7 - - - 0,7 Beskattning av sjukvårdsförmåner0,2 - - - 0,2 Skärpt kontrolluppgiftsskyldighet- 0,3 - - 0,3 Moms begagnade varor m.m. - - - 0,4 0,4 Sänkt moms livsmedel - - - -7,6 -7,6 Moms dagstidningar - - - 0,4 0,4 Ändrad momsuppbörd - - 0,5 - 0,5 Överskjutande EU-finansiering- - - 0,4 0,4 Begränsning representationsavdrag- - 0,4 - 0,4 Summa 31,1 16,9 0,4 -2,4 46,0 1Konsumtionsskatter och vissa övriga indirekta skatter, bl.a. på näringslivets faktoranvändning. Efter beslutade och nu föreslagna och aviserade förändringar i skattereglerna - som sammantagna bidrar till att skatterna som andel av BNP ökar något fram till 1998 men då fortfarande kommer att ligga under 1990 års nivå - är utrymmet för ytterligare skattehöjningar starkt begränsat. Detta gäller även kommunalskatterna. Ytterligare skattehöjningar riskerar att försämra den svenska ekonomins funktionssätt. Dock kan omfördelningar komma att aktualiseras för att kraven på en samhällsekonomiskt effektiv beskattning skall kunna uppfyllas även i framtiden. Det handlar bl.a. om avvägningen mellan interna krav på skattereglerna och de krav som följer av den fortgående internationaliseringen av den svenska ekonomin. Önskemålen om en enhetlig och likformig beskattning skall förenas med det förhållandet att olika skattebaser i varierande grad är rörliga över nationsgränserna. Sveriges medlemskap i EU har redan förändrat både förutsättningarna för och det faktiska innehållet i den svenska skattepolitiken. Som en följd av medlemskapet har skattereglerna justerats i en rad avseenden, särskilt vad gäller mervärdesskatten och olika punktskatter. För att i framtiden framgångsrikt kunna påverka olika gemensamma ställningstaganden inom EU på skatteområdet är det av största vikt att Sverige respekterar de riktlinjer i form av olika direktiv som redan fastlagts. Därigenom ökar också våra möjligheter att indirekt påverka de framtida förutsättningarna för den svenska skattepolitiken. Inom EU är för närvarande ett antal skattepolitiska frågor aktuella. Från miljösynpunkt är det angeläget att fortsatta ansträngningar görs att åstadkomma en gemensam miniminivå för en koldioxidskatt. På kapitalbeskattningens område är det angeläget att förbättra förutsättningarna för en effektiv beskattning. I första hand bör informationsutbytet mellan skattemyndigheterna i de olika medlemsländerna förbättras. Ett gemensamt system för beskattningen av ränteinkomster skulle bidra till att ett rimligt skatteuttag upprätthålls. En tredje sedan lång tid aktuell fråga gäller mervärdesskattens definitiva utformning, där en central aspekt är fördelningen av skattebasen mellan medlemsländerna. Frågan om en s.k. grön skatteväxling med en höjning av skatteuttaget på miljöskadlig verksamhet och en sänkning av skatten på arbete aktualiserats i EU:s vitbok om tillväxt, konkurrenskraft och sysselsättning. För Sveriges del har en utredning tillsatts, som skall undersöka förutsättningarna för en ökad miljörelatering av det svenska skattesystemet. Utredningen kommer bl.a. att behandla en skatteväxlings effekter på miljön, näringslivets internationella konkurrenskraft, sysselsättningen och inkomstfördelningen. En grön skatteväxling kan bidra till en samhällsekonomiskt sett mer effektiv beskattning. En eventuell omfördelning av skatteuttaget måste dock ske på ett ansvarsfullt sätt. De svaga offentliga finanserna gör att eventuella sänkningar måste finansieras fullt ut. Även om kravet på en samhällsekonomiskt effektiv beskattning kan motivera förändringar i skattereglerna bör detta i varje enskilt fall avvägas mot önskemålet om stabila regler. Detta talar för återhållsamhet med förändringar i skattereglerna. Tilltron till skattepolitiken handlar också om att om skatter debiteras och uppbärs på ett effektivt sätt och att olika former av skatteflykt och skattebrott bekämpas. Detta är väsentligt även ur statsfinansiell och samhällsekonomisk synvinkel samt av rättviseskäl. Regeringen har nyligen i en särskild proposition föreslagit en skärpning av kontrolluppgiftsskyldigheten vid bl.a. aktieförsäljningar. En särskild kommitté med uppgift att lämna förslag till en reviderad generalklausul mot skatteflykt har tillkallats. I avvaktan på utredningens arbete har regeringen föreslagit att den tidigare gällande lagen återinförs som ett provisorium. I kommitténs uppdrag ingår vidare att föreslå åtgärder som ger förutsättningar för en effektivare skattekontroll. 3.5 Fördelningspolitiska effekter Den ekonomiska politiken syftar till att stärka tillväxten och sysselsättningen samtidigt som inflationen hålls på en låg nivå. För att nå dessa mål och därigenom trygga välfärdssamhället måste de offentliga finanserna saneras. Uppslutningen bakom en sådan politik är beroende av att den upplevs som rättvis. Därför har förslagen utformats med syfte att ge en jämn fördelningsprofil. Nedan redovisas de fördelningspolitiska effekterna av nu föreslagna åtgärder. Sänkt moms på livsmedel gynnar i första hand barnfamiljer och låginkomsttagare. För en trebarnsfamilj minskar månadsutgifterna för livsmedel med ca 400 kronor mot endast ca 80 kronor för ett ensamståendehushåll. Tabell 3.2 Effekter av sänkt matmoms Kronor per månad Familjetyp Livsmedels- Sänkt matmoms utgifter Ensamstående utan barn 1 090 81 Gifta/sambo utan barn 2 470 184 Ensamstående, ett barn 1 730 129 Gifta/sambo, ett barn 3 110 231 Gifta/sambo, två barn 3 970 295 Gifta/sambo, tre barn 5 400 402 Anm: Livsmedelsutgifter enligt Konsumentverkets budgetprognos för 1995. Effekten av en sänkt kompensation i arbetslöshetsförsäkringen från 80 procent till 75 procent varierar beroende på tidigare inkomst och förekomst av bostadsbidrag. Som mest kommer åtgärden att medföra en minskad disponibel inkomst vid en hel månads arbetslöshet på ca 480 kronor. I de fall bostadsbidragen påverkas, kommer sänkningen att bli maximalt ca 320 kronor per månad. Den minskade rätten till avdrag för privata pensionsförsäkringar kommer att särskilt påverka personer med högre inkomster eftersom denna typ av försäkringar är vanligare bland höginkomsttagare. De flesta som har försäkringar av detta slag berörs emellertid inte av begränsningen eftersom de redan idag sparar mindre än den nu förslagna högsta avdragsnivån. Som mest minskar värdet av skatteavdraget med närmare 1 700 kronor per månad. De sammantagna fördelningseffekterna av budgetförstärkningarna i den ekonomisk-politiska propositionen hösten 1994, budgetpropositionen 1995 - inkl. förändringar vid riksdagsbehandlingen - samt förslagen i denna proposition visas i diagram 3.2 och 3.3. Beräkningen visar de kombinerade direkta (statiska) effekterna av i stort sett alla åtgärder inom skatte- och transfereringssystemen då de trätt i kraft 1998. Beräkningen av förslagen i denna proposition omfattar sänkt moms på livsmedel, en i huvudsak enhetlig ersättningsnivå i sjuk-, föräldra- och arbetslöshetsförsäkringarna om 75 procent, övriga förändringar i arbetslöshetsförsäkringen, sänkta bostadsbidrag samt minskad avdragsrätt för privata pensionsförsäkringar. Effekten av sänkt moms på livsmedel grundas på faktisk konsumtion i SCB:s undersökning av hushållens utgifter. Beräkningen förutsätter att momssänkningen helt tillfaller hushållen och inte producenter m.fl. Den föreslagna minskningen av bostadsbidragen har i avvaktan på den särskilda utredningen antagits medföra en återgång till 1994 års regler samt sänkt ersättningsnivå i det övre hyresintervallet. Vissa skärpta villkor i arbetslöshetsförsäkringen har efterbildats genom en proportionell minskning av utbetalade ersättningar. I kalkylen får hushållen svagt förbättrad disponibel inkomst, vilket beror på att vissa budgetförstärkningar som direkt eller indirekt berör hushållen, inte kan efterbildas fördelningsmässigt. Det gäller bl.a. åtgärder avseende assistansersättning, koldioxidskatt, fastighetsskatt på kommersiella lokaler och industrilokaler m.m. Av de sammantagna budgetförstärkningarna i den ekonomisk-politiska propositionen, budgetpropositionen och i denna proposition bidrar hushåll i decilgrupperna 9 och 10 (de 20 procent med högst ekonomisk standard) tillsammans med en mycket stor andel medan hushållen i decilgrupperna 1 och 2 (med lägst standard) bidrar med en mindre andel (diagram 3.2). Diagram 3.2 Andel av den totala budgetförstärkningen som resp. decilgrupp bidrar med Källa: Finansdepartementet. Diagram 3.3 Decilgrupper. Förändring av disponibel inkomst 1998 genom skatte- och transfereringsåtgärderna Anm. Samtliga hushåll decilindelade efter disponibel inkomst per konsumtionsenhet. Källa: Finansdepartementet. Diagram 3.3 visar att den disponibla inkomsten förändras mycket marginellt till följd av de nu föreslagna åtgärderna, med mindre än en procent i samtliga decilgrupper. Fördelningsanalysen har också visat att pensionärer gynnas av de nu presenterade åtgärderna jämfört med andra hushåll medan ensamstående föräldrar kommer att beröras särskilt av sänkta bostadsbidrag. Även vid en uppdelning av hushållen på socio-ekonomisk grupp erhålls små förändringar i disponibel inkomst. Nettoeffekten beräknas bli något mer ogynnsam för högre tjänstemän och gruppen övriga hushåll, där bl.a företagare, jordbrukare, arbetslösa och studerande ingår. Analysen visar att åtgärderna i den ekonomisk-politiska propositionen, budgetpropositionen och denna proposition sammantaget har en rimlig fördelningsprofil. Även om sänkta sociala transfereringar särskilt berör hushåll med måttliga eller låga inkomster, så kompenseras det på gruppnivå relativt väl av sänkt moms på livsmedel. Åtgärderna slår relativt jämnt för olika grupper och alla är med och delar de nödvändiga uppoffringarna. De viktigaste effekterna ur fördelningssynvinkel, nämligen de genom åtgärderna förbättrade förutsättningarna för hög sysselsättning och låg ränta, kommer utöver de här redovisade direkta effekterna. 2 4 Den kommunala sektorns ekonomi m.m. Kommuner och landsting svarar för en betydande del av Sveriges offentliga välfärd, framför allt i form av vård, omsorg och utbildning. Den kommunala verksamheten är starkt beroende av en stabil samhällsekonomi. En god tillväxt och en hög sysselsättning innebär att utvecklingen av den kommunala skattebasen tryggas. Låga räntor och låg inflation minskar trycket på de kommunala kostnaderna. Den kommunala sektorn har genom sin omfattning också stor samhälls-ekonomisk betydelse. Av det totala skatteuttaget om 50 procent av BNP svarar kommunsektorn för 17 procentenheter. Kommunsektorn svarar för drygt en fjärdedel av den totala sysselsättningen. Omkring en femtedel av sektorns inkomster utgörs av statsbidrag. Kommuner och landsting står inför stora utmaningar de närmaste åren. Sektorn har nu gått igenom några år som präglats av lågkonjunktur, endast svagt ökade skatteinkomster, och andra snabba förändringar av förutsättningarna. Kommuner och landsting har dock lyckats klara detta genom att visa prov på snabb an- passningsförmåga och förmåga att öka effektiviteten och produktiviteten i verksamheten. Övergången till generella statsbidrag och en omfattande avreglering har förbättrat förutsättningarna för kommuner och landsting att klara problemen. Kärnverksamheterna har kunnat bibehållas. De närmaste åren kommer att präglas av de nödvändiga förstärkningarna av de offentliga ekonomin. Som ett viktigt led i den fortsatta saneringen av finanserna aviserar regeringen förslag om tak för de offentliga utgifternas utveckling. Utgiftstaket för den offentliga sektorn kommer att omfatta även den kommunala sektorn. Statsbidragen kommer även fortsättningsvis att utvecklas restriktivt. Det kommunala skatteuttaget får inte öka. För att ge kommuner och landsting förbättrade förutsättningar att möta den fortsatt strama situationen föreslår regeringen en omläggning av statsbidrags- och utjämningssystemet, som skapar en mer rättvis fördelning av resurserna och ger kommuner och landsting mer likvärdiga förutsättningar oberoende av skattekraft och strukturella förhållanden. Samtidigt aviseras en översyn av vissa regelsystem i syfte att skapa en större följsamhet mellan ekonomiskt och verksamhetsmässigt ansvar, och som ger kommunerna ett större utrymme att prioritera med hänsyn till lokala förhållanden och åstadkomma en bättre hushållning med resurserna. Utvecklingen av den kommunala ekonomin Kommunsektorns finansiella sparande har under åren 1992 och 1993 varit starkt positivt, vilket främst förklaras av nedväxlingen i pris- och löneökningstakten samt eftersläpningen i det tidigare systemet för utbetalning av kommunalskattemedel. År 1994 var det finansiella sparandet svagt negativt för sektorn som helhet, framför allt på grund av minskade skatteinkomster. Landstingens finansiella sparande är betydligt bättre än kommunernas, vilket kan bero på att landstingen är dels mindre konjunkturkänsliga, dels mindre beroende av statsbidrag. År 1995 väntas det finansiella sparandet bli fortsatt negativt för sektorn som helhet, men positivt för landstingen. För år 1997 beräknas det finansiella sparandet bli negativt för sektorn som helhet, men positivt fram till år 2000. Kommunernas finansiella sparande beräknas dock vara negativt ända fram till år 1998. Samtidigt som skatteintäkerna ökar med i stort sett samma takt som BNP. Beräkningen innebär att de kommunala konsumtionsutgifterna sjunker från 18 till 16 procent av BNP fram till år 2000. Utdebiteringen antas vara oförändrad. Statsbidragen utvecklas fortsatt restriktivt. En sådan utveckling av konsumtionsutgifterna bedöms vara förenlig med strävandena att bibehålla kärnan i välfärden. Kärnverksamheterna kan i stora drag sägas utgöra omkring 70-80 procent av den samlade kommunala verksamheten. Sett i ett historiskt tidsperspektiv, och även i förhållande till andra sektorer, är de senaste och de kommande årens neddragningar tämligen måttliga. Det bör fortfarande finnas utrymme för en mer effektiv resursanvändning och en ökad kostnadsmedvetenhet. Det skattefinansierade utrymmet och statsbidragen Regeringen anser att en modell med utgiftstak bör införas för hela den offentliga sektorn och därmed också för den kommunala sektorn. Det innebär att fokus vid bedömningen av det skattefinansierade utrymmet för sektorn framöver kommer att ligga på den totala utgiftsnivån och avvägningen mellan kommunala och statliga utgifter. Statsbidragen kan således komma att reduceras om de samlade kommunala utgifterna tenderar att bli för höga, resp. ökas om motsatsen skulle vara fallet. Skatteunderlagsförändringar regleras ej. En överflyttning av verksamhet och kostnadsansvar mellan staten och kommunsektorn kommer dock att, i enlighet med finansieringsprincipen, leda till motsvarande justering av statsbidraget. Regeringen redovisar en reviderad bedömning av det skattefinansierade utrymmet för år 1995. I budgetpropositionen aviserades att kommunsektorn skall kompenseras för sin andel av den höjning av den särskilda löneskatten som gjordes för att finansiera EU-inträdet dvs. motsvarande medel skall återföras till sektorn. Kompensationen uppgår till 2,4 miljarder kronor. Återföringen för år 1995 sker dels genom att en del av kompensationen används för särskilda insatser för Haninge och Göteborgs kommuner, dels genom att det generella avdraget från skatteinkomsterna för kommuner och landsting sänks från halvårsskiftet 1995. Avdraget avser tidigare beslutade ekonomiska regleringar mellan staten och kommunsektorn. Regeringen redovisar vidare en bedömning av det skattefinansierade utrymmet för år 1996 och ett förslag till statsbidrag för detta år. Bedömningen av utrymmet är en avvägning mellan de krav som ställs för att stabilisera statsfinanserna och resursbehoven i den kommunala verksamheten. Utgångspunkten är därför nominellt oförändrade statsbidrag. Verksamhetsförändringar regleras enligt finansieringsprincipen. Den tidigare nämnda kompensationen för höjd ar- betsgivaravgift till följd av medlemskapet i EU läggs in i bidraget. Därtill kommer en ökning av bidraget till följd av omläggningen av systemet för momskom- pensation vilken motsvaras av en minskad utgift, dvs. förändringen är statsfinansiellt neutral. Utifrån denna beräkning kommer statsbidragen totalt att uppgå till 57,2 miljarder kronor för år 1996, varav 45,0 miljarder för kommuner och 12,2 miljarder kronor för landsting. De ökade egenavgifterna i sjukförsäkringen och pensionssystemet innebär en långsammare ökning av skatteunderlaget för kommunsektorn. Om kommunerna skulle kompenseras av staten för de höjda egenavgifterna skulle det innebära motsvaran- de försämring av statens finanser, som i nuläget är betydligt sämre än kommunernas och landstingens. I nuvarande statsfinansiella läge måste staten ha möjlighet att fullt ut tillgodogöra sig effekterna av sådana förändringar i skatteunderlaget som syftar till att förstärka statens finanser. Skattetrycket får av samhällsekonomiska skäl inte öka ytterligare. Regeringen utgår vid bedömningen av det skattefinansierade utrymmet från att skattenivån inom den kommunala sektorn inte höjs jämfört med 1995 års nivå. Det skattefinansierade utrymmet ligger fast. En snabbare löneökning inom den kommunala sektorn ger därför en motsvarande lägre sysselsättningsutveckling och innebär således ett högre produktivitetskrav för att uppnå adekvat servicenivå. Ett nytt statsbidrags- och utjämningssystem Regeringen föreslår ett nytt statsbidrags- och utjämningssystem som så långt möjligt skall skapa likvärdiga förutsättningar för kommuner och landsting att kunna bedriva de verksamheter som utgör en viktig del av välfärdens kärna. Övergången från specialdestinerade till generella, utjämnande statsbidrag, i kombination med en omfattande avreglering, har stärkt den kommunala självstyrelsen och givit kommuner och landsting kraftigt förbättrade möjligheter att bedriva verksamheten effektivt utifrån sina egna förutsättningar. Principen om ett samlat bidrag ligger därför fast, och kombineras med en förstärkt statlig uppföljning och utvärdering av den kommunala verksamheten. En restriktiv utveckling av kommunsektorns resurser ökar kraven på att dessa resurser fördelas mer rättvist än idag. Det är bl.a. mot denna bakgrund som det föreslagna utjämningssystemet bör ses. Det finns indikationer på att fördelningen i det nuvarande bidrags- och utjämningssystemet innebär problem, inte minst för kommuner i storstadsregionerna. Andra kommuner har bättre ekonomiska förutsättningar. Samtidigt måste omfördelningar av bidragen ske i varsam takt och omfattning. Förslaget innebär bl.a. en långtgående utjämning av skatteinkomster. Kommuner och landsting som har en relativ skattekraft över genomsnittet får avstå skatteinkomster till dem med en skattekraft under genomsnittet. Med den föreslagna inkomstutjämningen uppnås en hög grad av utjämning mellan kommuner och landsting med hög respektive låg skattekraft. Summan av de skatteinkomster som omfördelas genom inkomstutjämningen beräknas för kommunerna till 6,5 miljarder kronor och för landstingen till 3,6 miljarder kronor i 1994 års nivå. Förslaget innebär också en utjämning för strukturellt betingade kost- nadsskillnader mellan kommuner respektive landsting. Syftet är att åstadkomma "samma standard till samma pris". Kostnadsutjämningen avser i första hand obligatoriska verksamheter, men även vissa frivilliga verksamheter och icke verksamhetsanknutna kostnader. Kostnadsutjämningen baseras på den s.k. standardkostnadsmetoden, som innebär att varje verksamhet hanteras för sig och att för respektive verksamhet specifika faktorer används för att uttrycka behov och struktur. Kostnadsutjämningen är så konstruerad att de kommuner och landsting som har gynnsamma strukturella förhållanden får ett avdrag och de som har ogynnsamma förhållanden får ett tillägg till skatteinkomsterna. Nuvarande statsbidrag görs om till ett generellt, invånarbaserat statsbidrag för kommuner respektive landsting. Ersättningarna till sjukvårdshuvudmän för sjukresor och bidragen till kommunernas missbrukarvård och ungdomsvård läggs in i de generella statsbidragen. Nuvarande avdrag från skatteinkomsterna kvittas bort mot bidraget. Utjämningssystemet kommer, även efter vissa justeringar, att innebära stora förändringar för många kommuner och landsting, främst beroende på att syftet med det nya systemet delvis skiljer sig från det som gällt tidigare. Systemet införs successivt. De årliga bidragsminskningarna maximeras till 250 kronor per invånare för kommuner och 150 kronor per invånare för landstingen. Landsting som får högre bidrag som en följd av de nya principerna får det högre bidraget direkt utan en övergångsperiod. De förstärkningar som gjorts av kostnadsutjämningen samt förlängningen av övergångsreglerna i förhållande till utredningsförslaget innebär ökade årliga kostnader med ca 2 miljarder kronor år 1996-1998. Därefter sjunker kostnaden. Regeringen föreslår att de 2,4 miljarder kronor som skall återföras till kommunsektorn som kompensation för den allmänna löneavgiften till följd av medlemskapet i EU, för år 1996 används för att finansiera införandet av systemet. En pott på totalt 400 miljoner kronor avsätts för särskilda insatser. En parlamentarisk beredning skall tillsättas som skall se över dels ett antal i skatteutjämningen ingående faktorer, dels beakta helheten samt utvärdera reformen. Arbetet skall bedrivas så att förändringar kan göras efter två år. Övriga förslag rörande relationen mellan staten och kommuner och landsting Det kommer att ställas mycket stora krav på kommuner och landsting de närmaste åren för att de skall kunna möta de ökade anspråken på verksamheten bl.a. till följd av den demografiska utvecklingen och den oroande ökningen av socialbidragskostnaderna. Samtidigt skärps kraven på hushållning med resurserna. Det förutsätter ett fortsatt arbete med att effektivisera verksamheten. Det förutsätter också att kommuner och landsting kan ta det ekonomiska ansvaret för sin verksamhet samt får större möjligheter att göra avvägningar mellan olika utgiftsområden. Regeringen kommer därför att undersöka förutsättningarna för regeländringar som innebär ökad frihet för kommuner och landsting att anpassa sin verksamhet till lokala förutsättningar. En översyn kommer att göras av kommunallagen i syfte att skapa bättre förutsättningar för ekonomisk hushållning. Regeringen avser att återinföra ett krav på balanserad budget samt ett förbud mot lånefinansiering av annat än investeringar. Ett förslag till lagstiftning för att hantera situationen när en kommun eller ett landsting inte kan fullgöra sina betalningsförpliktelser, läggs fram. 39 5 Budgetfrågor 5.1 Uppföljning av budgetutvecklingen I den ekonomisk-politiska propositionen hösten 1994 redovisades en rad åtgärder, såväl besparingar som inkomstförstärkningar, för att stärka de offentliga finanserna. Regeringen föreslog i prop. 1994/95:40 principer för finansieringen av EU-medlemskapet. I prop. 1994/95:122 föreslog regeringen vissa skattehöjningar som ett led i denna finansiering. I budgetpropositionen lades förslag om ytterligare budgetförstärkande åtgärder i form av utgiftsneddragningar. Regeringen redovisade samtidigt sin avsikt att återkomma med preciserade förslag angående det återstående finansieringsbehovet om 3 miljarder kronor till följd av EU-medlemskapet. För att säkerställa att regeringens program för sanering av de offentliga finanserna upprätthålls på den nivå som lades fast i budgetpropositionen har regeringen mycket noga följt såväl budgetutvecklingen för innevarande och nästa budgetår som den fortsatta beredningen av budgetförstärkningsåtgärderna i riksdagen. Utrymmet för det totala offentliga utgiftsåtagandet är starkt begränsat. Såväl höjda skatter som ökad statlig upplåning medför risker för negativa återverkningar på den svenska ekonomin. Det är därför nödvändigt att införa rutiner och regelsystem som tillförsäkrar regering och riksdag en starkare kontroll över budgeten och budgetutvecklingen. Regeringen har som ett första steg i detta arbete under våren följt upp budgetutvecklingen. Uppföljningen har resulterat i att ett behov av att finansiera redan gjorda utgiftsåtaganden och överskridanden har identifierats. Åtgärder har vidtagits eller föreslås nu till riksdagen i syfte att motverka ökade utgifter. Regeringens uppföljning kan därmed också betraktas som ett första steg mot att tillämpa ett utgiftstak (se avsnitt 5.3). 5.1.1Budgetförsvagningar m.m. Regeringen har i sin budgetuppföljning konstaterat att budgetförsvagningar har uppkommit eller bedöms uppkomma till följd av olika slag av förändringar på budgetens utgiftssida: -nya utgiftsåtaganden som ännu ej finansierats, -riksdagsbehandlingen av föreslagna besparingsåtgärder, -överskridanden i innevarande års budget varav några med varaktig effekt, -nya utgiftsåtaganden eller inkomstminskningar i kompletteringspropositionen. Dessa ökade utgifter och bortfallande inkomster bör enligt regeringens uppfattning finansieras så att de inte leder till en negativ effekt på de offentliga finanserna. Finansieringsbehovet fördelar sig enligt följande. Tabell 5.1 Finansieringsbehov Miljoner kronor, 1995/96 års prisnivå, nettoeffekt på offentlig sektor Engångsvis Varaktigt Ännu icke finansierade utgiftsåtaganden i tidigare propositioner Arbetsmarknadspolitiska åtgärder i prop. 1994/95:25 5 463 Arbetsmarknadspolitiska åtgärder i prop. 1994/95:100 7 000 1 052 EU-medlemskapet 3 000 Budgetförsvagningar i samband med riksdags- behandlingen Avbytarverksamheten (JoU) 150 Tillfälligt stöd för norra Sverige (JoU) 20 Utökning av EU-stöd (JoU) 230 Deltidsersättning i A-kassa (SfU) 108 Arbetslöshetskassa, arbetslösa under 20 år (AU) 632 Korrigeringar i tidigare beräkningar Justering av felräkning avseende EU:s strukturfonder -150 820 Större överskridanden Bostadsbidrag 1 880 Assistansersättning 1 106 1 226 Nya finansieringsbehov i denna proposition Information om organdonation 10 Ägartillskott SBL 40 Investeringsbidrag för nyproduktion av bostäder 2 000 Sänkt moms på livsmedel till 12 % 7 700 Småföretagsstöd 400 Regional utveckling 260 Summa budgetförsvagningar 17 919 15 028 I budgetuppföljningen har regeringen uppmärksammat dels ett antal bud- getförsvagningar till följd av riksdagsbehandlingen, dels att budgetbelastningen på ett antal regelstyrda anslag överstiger de budgeterade beloppen. För att undvika att denna typ av anslag urholkar statsfinanserna är det viktigt att snabbt få till stånd regeländringar som förhindrar framtida överskridanden. Regelförändringarna bör utformas så att utgiftssystemens merbelastning på statsbudgeten upphör. 40 5.1.2Åtgärder med anledning av budgetuppföljningen Engångsvisa åtgärder För att finansiera den engångsvisa budgetbelastning som nu identifierats i bud- getuppföljningen konstaterar regeringen att det krävs engångsvisa budgetförstärkande åtgärder om sammantaget 18 miljarder kronor. Möjligheten för regeringen att vidta åtgärder i innevarande års budget är mycket begränsad, varför alla möjligheter att hålla inne ännu ej disponerade medel måste tas till vara. Regeringen har därför bl.a. sett över budgetbelastningen på samtliga större reservationsanslag. Regeringen har vidare inventerat möjligheterna att utnyttja inleveranser från statliga bolag och fonder samt upplösning av vissa fonder. Mot bakgrund av det totala engångsvisa finansieringsbehovet har regeringen därför beslutat att som en besparing föra bort medel från vissa reservationsanslag. Därtill kommer medel från avveckling av Arbetslivsfonden och Arbetsmiljöfonden. Regeringen ställer vidare krav på högre utdelning från vissa statliga bolag. Regeringen föreslår därutöver i denna proposition vissa åtgärder av engångs- karaktär inom Socialdepartementets område. Åtgärderna består bl.a. av tidigareläggningar av redan föreslagna utgiftsminskningar inom tandvårds- och läkemedelsområdena samt för slopade kontaktdagar, minskade resurser till yrkesinriktad rehabilitering samt sänkta bidrag till missbrukar- och ungdomsvård. Inom Kommunikationsdepartementet föreslås tillfälligt minskade anslag till väg- och järnvägsinvesteringar. Inom Jordbruksdepartementets område uppkommer engångsvisa budgetförstärkningar genom utförsäljning av beredskapslager, tillfällig lageravgift på socker och ris, avveckling av Jordfonden, m.m. Inom Arbetsmarknadsdepartementet föreslås tillfälligt minskade anslag till Samhall AB, besparingar på åtgärder för arbetshandikappade samt tidigareläggning av besparingar på lönebidrag. Inom Näringsdepartementet före- slås vissa besparingar på tekniköverföring och inomhusklimat. Reglerna för momsuppbörd ändras, vilket medför en engångsvis högre inkomst i statsbudgeten. Sammantaget uppgår den engångsvisa finansieringen till 23,4 miljarder kronor, dvs. 5,5 miljarder kronor mer än det ovan angivna engångsvisa finansieringsbehovet. 41 Tabell 5.2 Engångsvis finansiering1 Miljoner kronor, 1995/96 års prisnivå, nettoeffekt på offentlig sektor Helår Indragning av reservationsmedel 4 422 varav Utrikesdepartementet 1 000 Socialdepartementet 75 Kommunikationsdepartementet 646 Finansdepartementet 186 Utbildningsdepartementet 214 Jordbruksdepartementet 15 Arbetsmarknadsdepartementet 1 980 Näringsdepartementet 9 Miljödepartementet 297 Inleveranser från statliga bolag och fonder 6 059 Övriga engångsvisa åtgärder 12 938 varav Socialdepartementet 2 295 Kommunikationsdepartementet 300 Utbildningsdepartementet 86 Jordbruksdepartementet 1 385 Arbetsmarknadsdepartementet 697 Näringsdepartementet 175 Ändrad momsuppbörd 8 000 Summa engångsvis finansiering 23 419 1 Se även Appendix, tabell 5.6. Finansiering av varaktig karaktär För att finansiera de varaktiga budgetförsvagningarna, som redovisas i tabell 5.1, krävs åtgärder som ger en varaktig förstärkning av de offentliga finanserna med 15 miljarder kronor. Regeringen har huvudsakligen övervägt regeländringar i ett antal trygghetssystem. En åtgärd med varaktig budgeteffekt är att regeringen föreslår att myndig- heterna inte ges kompensation för den allmänna löneavgiften m.m. Statliga myndigheter har tidigare kompenserats för förändringar i arbetsgivaravgifter och skatter. Detsamma har gällt vissa organisationer. Den 1 januari 1995 infördes en allmän löneavgift på 1,5 procent. Vid samma tidpunkt höjdes de särskilda löneskatterna och den särskilda premieskatten på grupplivförsäkringar. Regeringen föreslår att riksdagen, som en besparing, avstår från att kompensera myndigheter och organisationer för dessa kostnadsökningar. Effekten av denna åtgärd har beräknats till 875 miljoner kronor. Regeringen föreslår att kostnaderna för bostadsbidragen minskas fr.o.m. den 1 juli 1996. Vidare kommer regeringen senare att föreslå åtgärder vad gäller den statliga assistansersättningen. Åtgärderna och regelförändringarna säkerställer att de aktuella anslagen ej överskrids. Vidare föreslår regeringen höjda avgifter inom läkemedelsförsäkringen fr.o.m. den 1 juli 1995. I 1995 års budgetproposition föreslog regeringen att en enhetlig ersättningsnivå om 75 procent av inkomstbortfallet i sjuk- och för- äldraförsäkringen skulle införas. Med hänsyn till behoven av varaktig förstärkning av de offentliga finanserna finner regeringen det nu motiverat att precisera ett mer långtgående förslag till reformering av såväl sjuk- som föräldraförsäkringen som arbetslöshetsförsäkringen. En enhetlig ersättningsnivå om 75 procent av den förmånsgrundande inkomsten samt bibehållande av karensdagen i sjukförsäkringen och sjuklönesystemet föreslås. Taket för högsta dagersättning i arbetslöshetsersättningen bibehålls. En rad besparingar föreslås inom Arbetsmarknadsdepartementets område. Regeringen föreslår regelförändring gällande ersättningen till deltidsarbetslösa samt ett skärpt arbetsvillkor och ändrade avstängningsregler i arbetslöshets- försäkringen. Därutöver föreslås regelförändringar gällande subventionsgraden i rekryteringsstöd och beredskapsarbeten. Vidare föreslås regeländringar i jobb-sökar-aktiviteter samt en avgift för arbetsgivare som tar emot personer för arbetsplatsintroduktion. Inom det invandrarpolitiska området föreslås en omläggning av ersättningen till kommunerna för flyktingmottagandet. Inkomsterna beräknas öka till följd av förslag om införande av mervärdesskatt på dagspress, beskattning av sjukvårdsförmåner, m.m. samt förslag till finansiering av EU-avgiften genom vissa skatteförändringar. Sammantaget uppgår den varaktiga finansieringen till 15,7 miljarder kronor, dvs. i stort sett samma belopp som det ovan angivna varaktiga finansierings- behovet. Tabell 5.3 Varaktiga åtgärder för förstärkning av de offentliga finanserna1 Miljoner kronor, 1995/96 års prisnivå, nettoeffekt på offentlig sektor Ingen kompensation för arbetsgivaravgifter, m.m. 875 Regeländring för bostadsbidrag 1 500 Läkemedelsförsäkringen 300 Regeländring för assistansersättning 1 226 "75-procentspaket" 3 800 Arbetslöshetsförsäkring, m.m. och regeländringar i arbetsmarknadspolitiken, m.m. 3 175 Flyktingmottagandet 93 EU-finansiering genom ökade inkomster 1 800 Tidningsmoms 400 Ändrad momsuppbörd, ränteeffekt 450 Beskattade sjukvårdsförmåner, skärpt kontroll på försäljning av aktier m.m. samt moms på begagnade varor m.m. 900 Höjd skatt på kärnkraft 400 Sänkt representationsavdrag 400 Övrigt 410 Summa varaktiga åtgärder 15 729 1 Se även Appendix, tabell 5.7. 42 Finansiering av EU-medlemskapet Regeringen redovisade i finansplanen sin syn på hur finansieringen av EU-medlemskapet skulle genomföras. EU-medlemskapet kan förväntas leda till en bestående ökad budgetbelastning om ca 20 miljarder kronor på helårsbasis. I prop. 1994/95:122 föreslog regeringen som en första etapp skatteförändringar som leder till inkomstförstärkningar på 7,5 miljarder kronor. Propositionerna har antagits av riksdagen. I budgetpropositionen lämnade regeringen förslag till utgiftsneddragningar om 4,6 miljarder kronor. Därmed hade konkreta förslag om finansiering lämnats för 12,2 miljarder kronor. Regeringen aviserade också i finansplanen förslag om ökad fastighetsskatt m.m., motsvarande inkomstförstärk- ningar på sammanlagt 4,8 miljarder kronor, samt angav sin avsikt att återkomma med andra förslag till budgetförstärkningar på 3 miljarder kronor för att täcka resterande del av finansieringsbehovet. Regeringen har genom förslag i prop. 1994/95:203 föreslagit en inkomstför- stärkning på 7,0 miljarder kronor. Av dessa 7,0 miljarder kronor är 4,8 miljarder kronor en konkretisering av de inkomstförstärkningar som aviserats i budgetpropositionen, 1,8 miljarder kronor bidrar till att täcka en del av det återstående finansieringsbehovet på 3 miljarder kronor och resterande 0,4 miljarder kronor tillgodoräknas som en inkomstförstärkning i denna proposition. Genom förslagen till varaktiga utgiftsneddragningar som föreslås i förevarande proposition har därmed kostnaden för EU-avgiften fullt ut finansierats. Med anledning av att Sverige vid årsskiftet blev medlem i Europeiska Unionen (EU) har regeringen haft att ta ställning till utgiftsbehov hos myndigheter och departement för att fullgöra Sveriges åtaganden gentemot EU. Merparten av dessa medel har i budgetpropositionen föreslagits komma jordbruksadministrationen till godo. Förslag till ökade resurser för vissa myndigheter redovisas i föreliggande proposition. Kostnaderna har finansierats genom att en mindre del av den i budgetpropositionen föreslagna 11-procentiga besparing på myndigheternas förvaltningskostnader har återlagts. Detta beaktades i budgetpropositionen under posten Tillkommande utgiftsbehov, netto. Fortsatt budgetuppföljning Den redovisade budgetuppföljningen och åtföljande förslag till kompenserande åtgärder utgör ett första steg i en uppstramning av den svenska budgetprocessen och budgetdisciplinen. Ingen tidigare regering har genomfört en motsvarande uppföljning. Utan denna genomgång skulle budgeten kunna uppskattas varaktigt försämras med ett betydande belopp, främst till följd av överskridanden i innevarande års budget och olika riksdagsbeslut. Av de budgetförstärkningsåtgärder som regeringen förslagit har den största delen också godtagits av riksdagen. Höstens ekonomisk-politiska proposition godtogs med små ändringar och av förslagen i budgetpropositionen ändrades ett mindre antal. De största av de ej antagna förslagen gäller arbetslöshetsersättningen för ungdomar under 20 år och inom jordbruksområdet. På samtliga punkter där riksdagens beslut inneburit budgetförsvagningar i förhållande till regeringens förslag har regeringen i denna proposition återkommit med nya förslag som skall säkerställa att den av regeringen avsedda budgetförstärkningen uppnås. I samband med utvecklingsarbetet inför övergången till kalenderbudgetering, avser regeringen se över såväl innehåll som form i de årliga budgetförslagen. I samband därmed kommer även den institutionella ramen för budgethanteringen att skärpas, se avsnitten 5.3 och 5.4. Vidare avser regeringen höja ambitionsnivån vad gäller beräkningar av budgeteffekter och den löpande uppföljningen av budgeten (budgetprognoserna). Regeringen avser att även fortsättningsvis noga följa budgetutvecklingen och ingripa om budgetutfallet riskerar att inte hållas inom uppsatta ramar. 5.2 Det reviderade budgetförslaget Ändrade redovisningsprinciper I budgetpropositionen föreslogs en omläggning av redovisningen av sjuk- och föräldraförsäkringen samt Arbetsmarknadsfonden. Sjuk- och föräldraförsäkringen bruttoredovisas helt fr.o.m. budgetåret 1995/96. Detta innebär att samtliga inkomster redovisas på inkomstsidan och samtliga utgifter redovisas på utgiftssidan. Arbetsmarknadsfonden har lyfts in på budgeten fr.o.m. budgetåret 1995/96. Detta innebär att både inkomster och utgifter ökar samt att det reviderade budgetsaldot försämras till följd av att fonden uppvisar ett negativt finansiellt sparande. (För en mer ingående beskrivning, se Finansplanen bil. 1 s. 93-94). I denna proposition föreslås ytterligare några redovisningsmässiga för- ändringar. Dessa berör regleringarna mellan stat och kommuner, den kommunala momsredovisningen och Lönegarantifonden. Regleringarna mellan stat och kommun nettoredovisas i dag på statsbudgetens inkomstsida. En reglering till staten från kommunerna, landstingen och kyrkokommunerna redovisas som en minskad utbetalning från inkomsttiteln 1111, Fysiska personers inkomstskatt, dvs. som en ökning av statsbudgetens skatteinkomster. Fr.o.m. 1995/96 föreslås att dessa regleringar i stället skall redovisas på utgiftsanslag och ingå i de generella statsbidragen, vilka redan i dag ligger som utgifter under Finansdepartementets huvudtitel. En reglering som i dag redovisas som en ökad inkomst kommer i det nya systemet att redovisas som en minskad utgift. Denna förändring innebär att inkomster och utgifter minskar med samma belopp - ca 11,8 miljarder kronor för kalenderåret 1996. Bud- getsaldot påverkas inte. (För en detaljerad beskrivning, se bil. 1 kap. 1.3-1.4). Som en anpassning till EU:s momsregler föreslås att kommunerna fr.o.m. den 1 januari 1996 inte längre skall få göra momsavdrag för icke-skattefinansierad verksamhet. I stället för att dra av mervärdesskatten betalas medlen tillbaka till kommunerna över det generella statsbidraget på statsbudgetens utgiftssida. Detta innebär att statens momsintäkter och det generella statsbidraget båda ökar med samma belopp - ca 19 miljarder kronor för kalenderåret 1996. Budgetsaldot påverkas inte heller av denna förändring. (För en detaljerad beskrivning, se bil. 1 kap. 1.3-1.4). Vidare föreslår regeringen att Lönegarantifonden lyfts in på statsbudgeten och bruttoredovisas. Fondens inkomster redovisas under två inkomsttitlar, 1256 Lönegarantiavgift och 2812 Återbetalning av lönegarantimedel. Fondens utgifter redovisas på ett nytt anslag under Arbetsmarknadsdepartementet, A6. Lönegarantiersättning. Fonden beräknas ge ett överskott på ca 1,5 miljarder kronor budgetåret 1995/96 och detta överskott används till att betala tillbaka en del av fondens ackumulerade underskott, vilket för närvarande uppgår till ca 2,5 miljarder kronor. Detta innebär att både inkomster och utgifter ökar med ca 2,4 miljarder kronor budgetåret 1995/96 (18 månader). Inte heller denna förändring påverkar vare sig budgetsaldot eller lånebehovet. Budgetläget för innevarande och nästa budgetår Budgetåret 1994/95 I budgetpropositionen i januari 1995 beräknade regeringen budgetunderskottet för innevarande budgetår till 192 miljarder kronor. Regeringens nuvarande beräkning visar på ett underskott på 160 miljarder kronor. Det har således skett en mycket kraftig förbättring av saldot. De största avvikelserna ligger på inkomstsidan. Drygt 10 miljarder kronor av den förbättring som skett beror på att tidigare prognoser underskattat företagens taxerade inkomster för 1994. Inkomsterna från fysiska personers inkomstskatt beräknas också bli högre - ca 11 miljarder kronor - dels på grund av att preliminärskatteinbetalningarna ökat, dels på att utbetalningarna av överskjutande skatt visat sig bli lägre än vad som tidigare prognosticerats. En bidragande orsak till att preliminärskatterna ökat bedöms vara att realisationsvinsterna tillfälligt var mycket höga under 1994 till följd av att skattesatsen höjdes vid årsskiftet från 12,5 till 25 procent. Vidare kan nämnas att utfall avseende mervärdesskatten indikerar att intäkterna blir drygt 5 miljarder kronor högre än tidigare prognosticerats. Utgifterna exkl. statsskuldräntor beräknas bli ca 7 miljarder kronor lägre än i bud- getpropositionen. Detta förklaras huvudsakligen dels av att förbrukningen av myndigheters anslagsbehållningar beräknas bli ca 2 miljarder kronor lägre, dels att avgiften till EU beräknas bli ca 1 miljard kronor lägre och slutligen att ett stort antal myndigheter bedömer att utgifter för löner m.m. blir lägre än i budgetpropositionens beräkning. 43 Tabell 5.4 Statsbudgetens beräknade utfall budgetåret 1994/95 Miljarder kronor Stats- Budgetpropo-Kompletterings- budgeten sitionen propositionen Inkomster 368,2 394,4 427,0 Utgifter exkl. statsskuldräntor 442,8 469,3 462,6 Statsskuldräntor 76,0 117,0 125,3 Redovisat budgetsaldo -150,7 -192,0 -160,9 Det reviderade budgetförslaget för 1995/96, 18 månader Det reviderade budgetförslaget för 1995/96 visar, i likhet med prognosen för innevarande budgetår, på en bättre utveckling än den som förutspåddes i bud- getpropositionen. I januari lade regeringen fram ett budgetförslag avseende 18 månader som uppvisade ett underskott på 243 miljarder kronor. Regeringen redovisar nu ett underskott på 214 miljarder kronor. Den starkare utveckling som registrerades under 1994 får även genomslag på prognosen över hur mycket företagen förväntas betala in i inkomstskatt under 1995/96 med drygt 10 miljarder kronor. Utöver den ekonomiska utvecklingen är det framför allt de skatteförslag som föreslagits i propositionen om Finansiering av medlemskapet i Europeiska Unionen (prop. 1994/95:203) som får effekt samt olika indragningar från fonder och inleveranser från statliga bolag som beräknas förstärka budgeten under kommande budgetår. Därutöver föreslår regeringen bespa- ringar på ett stort antal områden som leder till att utgifterna beräknas bli lägre än i budgetpropositionen, se vidare Appendix-tabellerna 5.6 och 5.7. Tabell 5.5 Budgetförslaget för budgetåret 1995/96 (18 månader) Miljarder kronor Budgetpropo-Kompletterings- sitionen propositionen Inkomster 724,9 742,5 Utgifter exkl. statsskuldräntor 839,4 824,1 Statsskuldräntor 129,0 132,0 Redovisat budgetsaldo -243,4 -213,6 5.3 Ett tak för de offentliga utgifterna De offentliga utgifterna och samhällsekonomin De offentliga utgifterna är på sikt avgörande för skatteuttagets nivå. Utrymmet för ytterligare skattehöjningar är starkt begränsat då skatteuttaget inte kan höjas utan att det samtidigt medför negativa ekonomiska återverkningar. Allmänna skattehöjningar gör det svårare att uppnå en icke inflationsdrivande lönebildning, ökar lönsamheten av skattefusk och skatteplanering och riskerar att leda till lägre investeringar och produktion. För att skadliga skattehöjningar samt återkommande underskottsproblem skall undvikas krävs att de offentliga utgifterna hålls under strikt kontroll. De offentliga utgifterna, exklusive ränteutgifterna för statens upplåning, är lättare att kontrollera genom politiska beslut än budgetunderskott och skuldutveckling. Detta beror bl.a. på att ränteutvecklingen är svår att förutsäga samt på att inkomsterna i större utsträckning än utgifterna styrs av bl.a. konjunkturvariationer och är svåra att prognosticera. Regeringen anser, mot denna bakgrund att det bör införas ett system med tak för de offentliga utgifterna. Utgiftsmål tillämpas på ett till synes framgångsrikt sätt i andra industriländer som i väsentliga avseenden liknar Sverige. Ett utgiftstak kan utformas så att regeringen föreslår och riksdagen beslutar om en högsta nivå för de offentliga utgifterna under ett antal år framåt. Valet av nivå utgör en avvägning mellan å ena sidan önskemålet om att kunna tillgodose angelägna utgiftsbehov och å andra sidan önskemålet om att uppnå en hållbar utveckling av de offentliga finanserna inom ramen för ett skatteuttag som inte skadar konkurrenskraften. Ett utgiftsmål för budgetpolitiken tydliggör behovet av politiska prioriteringar mellan olika utgiftsområden bl.a. genom att överskridanden kräver motverkande åtgärder på det sätt som föreslås i denna proposition för budgetåren 1994/95 och 1995/96. Detta kan ses som en första partiell tillämpning av principen om ett utgiftstak. De främsta fördelarna med ett utgiftstak är att budgetpolitiken ges en långsiktig inriktning med högre förutsägbarhet. Ett utgiftstak förebygger också en utveckling där skatteuttaget måste höjas trendmässigt på ett icke avsett sätt som en följd av bristfällig utgiftskontroll. Ett utgiftstak ökar därmed förtroendet för den ekonomiska politiken och främjar tillväxten. En förstärkning av budgetprocessen Det svenska statliga budgetsystemet har kritiserats i flera olika sammanhang för att det inte medger en tillfredsställande budgetkontroll. Svenska studier som jämför regelverket i Sverige med förhållandena i andra länder visar att Sverige är ett av de europeiska länder som har den svagaste budgetkontrollen. Andra europeiska länder, bl.a. flera av de nordiska länderna, har system och regelverk som medger en bättre kontroll av budgeten och de offentliga utgifterna. Sedan slutet av 1980-talet har den statliga budgetprocessen i Sverige successivt stärkts, bl.a genom övergång till rambudgetering av utgifterna. Rambudgeteringen har t.ex. resulterat i ett nytt anslagssystem för myndig- heternas förvaltningskostnader. Den nya anslagsformen ramanslag innebär en ökad delegering till myndigheterna och ett ökat ansvar för myndigheterna samt att anslagen inte kan överskridas, vilket tidigare var möjligt. Numera utgår, till skillnad från i mitten av 1980-talet, budgeteringen av de statliga utgifterna från en bedömning av det totala utgiftsutrymmet som sedan delas upp i utgiftsramar för olika utgiftsområden. Riksdagen har fattat beslut om att fr.o.m. budgetarbetet 1996 - avseende budgetåret 1997 - tillämpa en rambudgetprocess som utgår från ett beslut om totalt utgiftsutrymme uppdelat på utgiftsramar för 25 olika utgiftsområden.Totalt utgiftsutrymme och utgiftsramar kommer att fastställas i inledningen av riksdagens budgetarbete. Därefter vidtar behandlingen i riksdagens utskott på grundval av de av riksdagen fastställda utgiftsramarna. Statsskuldräntorna behandlas som ett särskilt utgiftsområde vid sidan av de 25 sektorsvisa utgiftsområdena. Utgiftstaket för den offentliga sektorn måste ges en sådan form att det klart framgår vad som är ett statligt respektive kommunalt ansvar. Formerna för uppföljning av den kommunala utgiftsutvecklingen och processen för att säkerställa att den hålls inom uppsatta ramar blir delvis andra än för den statliga sektorn. Regeringen har, som framgått, under flera år i sitt interna arbete utnyttjat sig av olika slag av utgiftstak och utgiftsramar. Däremot har budgetpolitiken utåt i allmänhet formulerats i andra termer. Målen för budgetpolitiken, som riksdagen fastställt på regeringens förslag, har i allmänhet formulerats som skuldsättningen uttryckt i relation till BNP eller som storleken på de budgetförstärkningar - skattehöjningar och utgiftsneddragningar - som regeringen avser att lägga fram. De budgetpolitiska målen har i allmänhet avsett medellång sikt, men ibland har de årsvisa stegen preciserats. Med den förändring i riksdagens budgetprocess som beslutats, är det naturligt att utveckla målformuleringen för budgetpolitiken. Målet att stabilisera statsskulden uttryckt som andel av BNP och att därefter minska densamma är fortfarande ett övergripande medel- och långsiktigt mål för budgetpolitiken. Men det bör kompletteras med ett utgiftstak som är mer operativt och därmed också lättare att löpande följa upp. Eftersom regeringen i den nya budgetprocessen till riksdagen skall redovisa både totalt utgiftsutrymme och ramar för de olika utgiftsområdena, är utgiftsutvecklingen det naturliga operativa målet för budgetpolitiken. Som framgår av genomgången nedan återstår det ett stort antal tekniska frågor att lösa innan kvantitativa utgiftstak kan fastställas. Redan nu kan dock vissa allmänna bedömningar göras. Den offentliga sektorn omfattar dels statliga åtaganden som redovisas på statsbudgeten, dels statliga åtaganden som redovisas utanför statsbudgeten (i första hand socialförsäkringssektorn), dels den kommunala sektorn. Ett utgiftstak bör omfatta samtliga dessa områden. Om det statliga åtagandet redovisas på eller utanför budgeten är oväsentligt, då det statliga sparandeunderskottet och styrningen av de totala statliga åtagandena står i centrum. De omfattande budgetförstärkningar som beslutats under senare år omfattar också alla typer av statliga åtaganden oavsett var deras ekonomiska konsekvenser redovisas. Staten har ansvar för att precisera kommunernas skattefinansierade utrymme, dvs. i praktiken deras utgiftsutrymme. I de paket för sanering av de offentliga finanserna som lagts fram har också de statliga bidragen till kommunerna och kommunernas utgiftsutveckling varit en viktig ingrediens. Att bedömningar av den kommunala verksamhetens omfattning är en central fråga, framgår också av den prioritering mellan offentliga transfereringar och kommunal verksamhet som socialdemokratin gjorde i valrörelsen och av den politik som förts sedan regeringen tillträdde. Mot denna bakgrund är det naturligt att ett utgiftstak för de totala utgifterna omfattar samtliga delsektorer inom den offentliga sektorn. Däremot bör två slag av utgifter eventuellt särbehandlas, nämligen räntorna för statsskulden och de utgifter som är direkt beroende av konjunkturen. Statsskuldräntorna bestäms i princip av dels statsskuldens storlek, dvs av de ackumulerade årliga under/överskotten, dels räntenivån. Dessa utgifter kan inte styras av staten, annat än indirekt genom att underskottens storlek påverkas och genom att förtroendet för den ekonomiska politiken påverkar statens upplåningskostnad. Ett antal utgiftsposter är direkt och i stor utsträckning beroende av konjunkturläget. Detta gäller vissa utgifter inom arbetsmarknadspolitiken. Det bör prövas närmare om och på vilket sätt dessa utgifter bör omfattas av ett utgiftstak. Ett alternativ är att de t.ex. omfattas av ett utgiftstak som gäller över en konjunkturcykel. Även andra utgifter kan påverkas av konjunkturen antingen på ett indirekt sätt eller i mer begränsad utsträckning. Dessa utgifter bör emellertid inte exkluderas från ett utgiftstak, utan förändringar bör hanteras inom ramen för utgiftstaket, vilket också är den praxis som vanligen tillämpas i andra länder. Ett utgiftstak bör preciseras i nominella termer, främst mot bakgrund av det prisstabiliseringsmål som gäller för den ekonomiska politiken. För detta talar också att valet av deflatorer, som är ofrånkomligt med ett realt utgiftstak, är komplicerat och gör att målet för budgetpolitiken blir otydligare och svårare att följa om det formuleras i reala termer. Utgiftstak och ramar för de olika utgiftsområdena måste för att fungera på ett förutsebart sätt baseras på pålitliga prognoser över utgiftsutvecklingen och också följas upp löpande. En höjning av prognoskvaliteten är en förutsättning för ett väl fungerande system med utgiftstak. Utgiftsutvecklingen följs upp genom RRV:s budgetprognoser och i interna processer i regeringskansliet. Utgiftsutvecklingen redovisas också till riksdagen i budgetpropositionen och kompletteringspropositionen, ibland också i ekonomisk-politiska propositionen på hösten. Processerna för uppföljning av utgiftsutvecklingen måste utvecklas, särskilt på myndigheterna och i regeringskansliet, så att tendenser till avvikelser från beslutade utgiftstak och ramar snabbt uppmärksammas. Ansvaret för både prognoser och uppföljning bör i hög grad åläggas den som disponerar det enskilda anslaget. Det svenska budgetsystemet baseras på en långtgående decentralisering, vilket förlägger en stor del av ansvaret för resursutnyttjandet och uppföljningen på den nivå där verksamheten bedrivs. I enlighet med denna princip bör ansvaret för uppföljningen av ett utgiftsområde i regeringskansliet läggas på det departement som svarar för verksamhetsområdet. Samtidigt är det regeringens samlade ansvar att leva upp till de mål som etablerats och att till riksdagen redovisa måluppfyllelsen. Inom regeringskansliet behöver också rutiner och processer utvecklas så att tendenser till utgiftsöverskridanden snabbt kan korrigeras, antingen genom beslut av regeringen eller genom att förslag tillställs riksdagen om åtgärder för att säkerställa att de utgiftstak som är beslutade kan hållas och att målen för budgetpolitiken uppnås. Senast i den ekonomisk-politiska propositionen våren 1996 kommer regeringen att lägga fram förslag om dels den tekniska utformningen av ett utgiftstak, dels ett kvantitativt angivet utgiftstak för år 1997. För budgetåret 1995/96 kommer utgiftsöverskidanden ej att accepteras. Utgiftsutvecklingen kommer att följas noga och åtgärder vidtas vid tendenser till överskridanden av fastlagda utgiftsnivåer. I denna proposition inleds utgiftsuppföljningen med de åtgärder som nu läggs fram och som kompenserar för ökningar av utgifter till följd av riksdagsbeslut, överskridanden m.m. 5.4 Uppstramning av regelverket Utöver införande av ett utgiftstak kommer regeringen att i två andra avseenden skärpa regelverket avseende de offentliga finanserna. I årets budgetproposition (bil. 1, avsnittet Budgetpolitisk strategi) anmäldes att det inom regeringskansliet sedan tidigare pågår ett utredningsarbete rörande en eventuell lagreglering av den statliga budgetprocessen och revisionen. Regeringen avser att inom kort tillsätta en särskild utredare med uppgift att analysera på vilka områden det är önskvärt med en utökad rättslig reglering av den statliga budgetprocessen. Arbetet har sin utgångspunkt i riksdagens beslut om rambudgetprocess och syftar till att klarlägga vilka krav som detta ställer på andra delar av budgetprocessen, exempelvis vad avser anslagsformer, prognoser och uppföljning under löpande budgetår samt möjligheter till omprioriteringar. I uppdraget avses också ingå att undersöka hur långsiktigheten i budgetbesluten kan stärkas, vilket bland annat innebär att olika tekniker för att förverkliga det fleråriga utgiftstaket kommer att analyseras. Regeringen har för avsikt att skyndsamt göra en översyn av kommunallagens bestämmelser om ekonomisk förvaltning. Översynen skall syfta till att skapa ännu bättre förutsättningar för kommuner och landsting att åstadkomma en god ekonomisk hushållning. Det skall därför utarbetas ett förslag om hur kravet på balanserad budget skall uttryckas i kommunallagen och vilka krav på den kommunala redovisningen som ett sådant balanskrav ger upphov till. Vidare skall utarbetas förslag om en lagreglering av kommunernas låneverksamhet. Utgångspunkten bör därvid vara att rätten att ta upp lån i huvudsak begränsas till investeringsverksamhet. Uppstramningen av det institutionella regelverket avseende de offentliga finanserna omfattar därmed: * För det första den redan beslutade förändringen av riksdagens budgetprocess med beslut om totalt utgiftsutrymme och ramar för de olika utgiftsområdena. * För det andra införande av ett tak för de offentliga utgifterna, dvs. för både statliga och kommunala utgifter, inklusive den strikta uppföljning av utgifterna som inleds i denna proposition. * För det tredje framtagandet av en budgetlag som syftar till att samla och ytterligare skärpa regelverket för den statliga budgetprocessen. * För det fjärde det lagreglerade förbud för kommunerna att låna till konsumtion m.m., som nu bereds. 44 Appendix Tabell 5.6 Engångsvisa finansieringsåtgärder Miljoner kronor, 1995/96 års priser, nettoeffekt på offentlig sektor Indragningar av reservationsmedel Utrikesdepartementet 1 000 Bidrag till internationella biståndsprogram 360 Utvecklingssamarbete genom SIDA 235 Stöd till ekonomiska reformer och skuldlättnader 270 Utvecklingssamarbete genom BITS 60 U-landsforskning genom SAREC 40 Näringslivsbistånd genom SwedeCorp 10 Projektbistånd till vissa länder m.m. 25 Socialdepartementet 75 Bereredskapslagring, utbildning 61 Övrigt 14 Kommunikationsdepartementet 646 Sysselsättningsåtgärder 510 Diverse äldre anslag 136 Finansdepartementet 186 Skatteförvaltningen, lokalförsörjning, SPV m.m. 186 Utbildningsdepartementet 214 Vissa särskilda utgifter inom universitet och högskolor110 Kanslersämbetet 9 Vissa särskilda utgifter för forskningsändamål 92 Övrigt 3 Jordbruksdepartementet 15 Miljöförbättrande åtgärder 3 Inköp av livsmedel för beredskapslagring, m.m. 10 Lån till fiskerinäringen 2 Arbetsmarknadsdepartementet 1 980 Arbetsmarknadspolitiska åtgärder 690 Särskilda åtgärder för arbetshandikappade 160 Lokaliseringsbidrag 970 Regionala utvecklingsinsatser 50 Särskilda regionalpolitiska infrastrukturåtgärder 110 Näringsdepartementet 9 Insatser för ny energiteknik 9 Miljödepartementet 297 Åtgärder för att rena Dalälven 49 Bidrag till miljöarbete, Östersjön 2 Landskapsvård 246 Summa Indragningar av reservationsmedel 4 422 Inleveranser från statliga bolag och fonder Beslutade inleveranser: 3 110 varav Nordbanken 1 000 Byggnadsstyrelsen 125 AMU-gruppen 35 Arbetslivsfonden 1 200 Arbetsmiljöfonden 750 Ytterligare planerade inleveranser: 2 949 Summa Inleveranser från statliga bolag och fonder 6 059 Övrig engångsvis finansiering Socialdepartementet 2 295 Höjd självrisk, tandvård 500 Slopade kontaktdagar 190 Höjd patientavgift, läkemedel 1 250 Stimulansbidrag, särskilda boendeformer 70 Yrkesinriktad rehabilitering 70 Bidrag till missbrukar- och ungdomsvård 215 Kommunikationsdepartementet 300 Minskade väginvesteringar 150 Minskade järnvägsinvesteringar 150 Utbildningsdepartementet 86 Fortbildning m.m. 15 Genomförande av skolreformer 30 Vissa särskilda utgifter inom universitet och högskolor41 Jordbruksdepartementet 1 385 Utförsäljning av beredskapslager 525 Lageravgift på socker och ris 480 Avveckling av Jordfonden 360 Resterande exportbidragsmedel 20 Arbetsmarknadsdepartementet 697 Tidigareläggning av sänkt lönebidrag 232 Anslagssänkning, åtgärder för handikappade 165 Bidrag till Samhall 300 Näringsdepartementet 175 Tekniköverföring 50 Inomhusklimat 125 Inkomster 8 000 Ändrad momsuppbörd 8 000 Summa Övrig engångsvis finansiering 12 938 Totalt Engångsvis finansiering 23 419 46 Tabell 5.7 Varaktiga finansieringsåtgärder Miljoner kronor, 1995/96 års priser och volymer, nettoeffekt på offentlig sektor 1995/96 1998 (12 mån) Socialdepartementet 2 813 6 826 Bostadsbidrag 0 1 500 75 % ersättningsnivåer i försäkringar; summa effekter på S-dep., A-dep1., U-dep. 1 900 2 3 8002 Läkemedelsförsäkring 300 300 Assistansersättning 613 1 226 Kommunikationsdepartementet 75 75 Minskade järnvägsinvesteringar 75 75 Utbildningsdepartementet 75 75 Europeisk utbildningssamverkan 20 20 Europeisk forskningssamverkan 55 55 Arbetsmarknadsdepartementet 2 855 3 268 Regelförändring för arbetslöshetsersättning; fast och deltid 200 190 Starthjälp 125 125 Regeländringar inom arbetsmarknadspolitiken620 620 Bidrag till arbetsplatsintroduktion 240 240 Omläggning av kommunbetalningar till flykting- mottagande 70 93 Schablonbelopp vid rekryteringsstöd och beredskapsarbete1 2001 200 Ändrade inträdeskrav till arbetslöshetsförsäkringen och avstäningstid vid egen uppsägning 400 800 Kulturdepartementet 25 25 Stöd till icke-statliga kulturlokaler 15 15 Kulturstöd till ombyggnad 10 10 Näringsdepartementet 50 160 Kvinnors företagande 35 35 Investeringsfrämjande 15 15 Neddragning som kommer att specifieras senare0 110 Civildepartementet 25 25 Länsstyrelserna m.m. 16 16 Stöd till trossamfund 2 2 Bidrag till nationell och internationell ungdomsverksamhet22 Stöd till kooperativ utveckling 1 1 Utveckling av ideell verksamhet 1 1 Stöd till idrotten 3 3 Miljödepartementet 50 50 Kalkning 20 20 Miljöforskning 25 25 Statens kärnkraftinspektion, forskning 5 5 Gemensamt 875 875 Ingen kompensation till myndigheterna för allmän löneavgift m.m. 875 875 Inkomster 1 050 4 350 Resterande EU-finansiering 0 1 800 Tidningsmoms 200 400 Ändrad momsuppbörd, varaktig ränteeffekt 0 450 Beskattning av sjukvårdsförmåner, kontrolluppgift på försäljning av aktier m.m. samt moms på begagnade varor m.m. 600 900 Höjd skatt på kärnkraft 250 400 Sänkt representationsavdrag 0 400 Totalt Varaktig finansiering 7 893 15 729 1 Inkl. bibehållet tak i arbetslöshetsförsäkringen. 2 Netto, efter avdrag för förslag i budgetpropositionen 1995. Reviderat budgetförslag och statens ekonomiska ställning 1 Beräkning av statsbudgetens inkomster och utgifter för budgetåren 1994/95 och 1995/96 1.1 Beräkningsförutsättningar Vid beräkning av statsinkomsternas utveckling är de antaganden som görs om inkomstutvecklingen i samhället av stor betydelse. Riksrevisionsverket (RRV) har under hand lämnat en beräkning av statsbudgetens inkomster. Beräkningen i sin slutliga utformning avser RRV att publicera den 20 april 1995. De antaganden som RRV räknat med redovisas i tabell 1.1. En sammanfattning av beräkningen återfinns i bilaga 1.2. Regeringen räknar med delvis andra antaganden än RRV. Även dessa antaganden redovisas i tabell 1.1. Tabell 1.1 Antaganden om den ekonomiska utvecklingen Procentuell förändring från föregående år 1994 1995 1996 RRV Regeringen RRV Regeringen RRV Regeringen Lönesumma 4,3 4,3 5,6 5,6 5,7 5,7 Konsumentpriser årsgenomsnitt 2,2 2,2 2,7 2,9 3,4 2,7 Privat konsumtion, löpande priser3,6 3,6 3,0 2,7 4,0 3,4 I RRV:s beräkningar avseende budgetåren 1994/95 (statsbudgetens inkomster och utgifter) och 1995/96 (statsbudgetens inkomster) har verket tagit hänsyn till beslut som riksdagen fattat före den 6 april 1995. RRV har även beaktat förslag från regeringen före denna tidpunkt. Därutöver har även förslag som lagts fram efter den 6 april och t.o.m. den 12 april beaktats av regeringen. Det får ankomma på finansutskottet att göra eventuellt ytterligare justeringar. 1.2 Statsbudgetens inkomster och utgifter under budgetåret 1994/95 RRV kommer den 20 april 1995 att presentera en ny beräkning av budgetutfallet för 1994/95, budgetprognos nr 5. Beräkningarna av inkomsterna för budgetåret 1994/95 redovisas också i verkets inkomstberäkning. Inkomster I statsbudgeten uppgår inkomsterna för innevarande år till 368 191 miljoner kronor. I sin inkomstberäkning beräknar RRV nu de totala inkomsterna för budgetåret till 427 029 miljoner kronor. I förhållande till RRV:s beräkning av inkomsterna räknar regeringen med följande förändringar. Justeringen görs till följd av vad som tidigare angivits om den ekonomiska utvecklingen och således räknas inkomsttiteln 1411 Mervärdesskatt ner med 70 miljoner kronor. Förändringen i förhållande till RRV:s beräkning framgår av tabell 1.2. Detta innebär att regeringen gör en nedskrivning av inkomsterna med 70 miljoner kronor i förhållande till RRV:s beräkning för budgetåret. Regeringen beräknar således statsbudgetens inkomster för budgetåret till 426 959 miljoner kronor. Tabell 1.2 Avvikelser mot RRV:s beräkningar av statsbudgetens inkomster budgetåret 1994/95 1 000-tal kronor Inkomsttitel RRV:s Förändring beräkning enligt rege-ringen 1411 Mervärdesskatt 114 500 000 -70 000 Summa inkomster enligt RRV 427 028 930 Summa förändringar enligt regeringen -70 000 Summa inkomster enligt regeringen 426 958 930 I budgetpropositionen beräknade regeringen inkomsterna till 394 366 miljoner kronor. Nuvarande prognos innebär en kraftig upprevidering av inkomsterna. I stora drag förklaras revideringen av att inkomsterna från mervärdesskatten beräknas bli drygt 5 miljarder kronor högre till följd av att utfallet under årets första månader blivit högre. Inkomsterna från fysiska personers inkomstskatt beräknas också bli högre, ca 11 miljarder kronor, dels på grund av att preliminärskatteinbetalningarna ökat, dels på grund av att utbetalningarna av överskjutande skatt visat sig bli lägre än vad som tidigare prognosticerats. En bidragande orsak till att preliminärskatterna ökat bedöms vara att de realiserade realisationsvinsterna tillfälligt var mycket höga under 1994 till följd av att skattesatsen höjdes vid årsskiftet från 12,5 till 25 procent. Även inkomstskatterna från juridiska personers inkomstskatt tyder på en bättre utveckling än den som prognosticerades i budgetpropositionen. En kraftig ökning i företagens taxerade inkomst för 1994 har noterats och bedöms bero på en högre vinstnivå i näringslivet än tidigare prognoser tytt på och föranleder således en upprevidering av fysiska personers inkomstskatt med drygt 10 miljarder kronor. Utgifter I budgetpropositionen beräknades utgifterna exkl. statsskuldräntor till 469,3 miljarder kronor. I denna proposition beräknas utgifterna till 462,6 miljarder kronor. De minskade utgifterna förklaras av ett större antal mindre förändringar. Förbrukningen av reservationsmedel beräknas nu bli ca 2 miljarder kronor lägre än i budgetpropositionen. Medel som avsatts i Tillkommande utgiftsbehov för att täcka utgifter för det riktade anställningsstödet (RAS) har lyfts ut och denna kostnad påverkar i stället Arbetsmarknadsfonden. Kostnaderna för den statliga assistansersättningen har reviderats ned sedan budgetpropositionen och även det svenska budgetbidraget till EU beräknas nu bli något lägre. Ett stort antal myndigheter har dessutom reviderat ner sina beräknade lönekostnader m.m. för återstoden av innevarande budgetår. I statsbudgeten för innevarande budgetår uppgår utgifterna till 518 855 mil- joner kronor. RRV beräknar nu de totala utgifterna till 588 085 miljoner kronor. Verket prognosticerar utgifterna exkl. statsskuldräntor till 462 285 miljoner kronor. Enligt ovannämnda budgetprognos från RRV beräknas utgifterna för stats- skuldräntorna till 125 800 miljoner kronor för budgetåret. Regeringen beräknar att utgifterna för statsskuldräntor kommer att uppgå till 125 300 miljoner kronor. RRV:s beräkning bygger på stoppräntan, dvs. den räntenivå som rådde vid beräkningstillfället, medan regeringens beräkning bygger på de ränteantaganden som redovisas i denna proposition. Regeringen beräknade i budgetpropositionen anslaget Räntor på statsskulden m.m. till 117 000 miljoner kronor. Förändringen sedan budgetpropositionen förklaras till övervägande del av att valutaförlusterna stigit till följd av den lägre kronkursen samt av högre inhemska räntor. Tabell 1.3 Räntor på statsskulden budgetåret 1994/95 Miljarder kronor Beräkning Beräkning Nuvarande till grund till grund beräk- för stats- för budget- ning budgeten propo- sitionen Räntor på lån i svenska kronor 47,5 83,6 85,8 Räntor på lån i utländsk valuta 24,2 23,1 23,2 Valutaförluster, netto 4,3 10,3 16,3 Summa 76,0 117,0 125,3 Regeringen beräknar att anslagsbehållningarna på reservationsanslag under innevarande budgetår kommer att öka med 3 818 miljoner kronor. Denna beräkning överensstämmer med RRV:s. RRV beräknar den totala anslagsbehållningen vid budgetårets utgång till 32 640 miljoner kronor, vilket inkluderar de indragningar av anslagsbehållningar på reservationsanslag som skett hittills under budgetåret. Med anledning av de ytterligare indragningar som föreslås justerar regeringen ner beloppet med 2 977 miljoner kronor och beräknar därmed de totala anslagsbehållningarna till 29 663 miljoner kronor vid budgetårets utgång. För Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto, tar RRV upp noll kronor. Regeringens beräkning överensstämmer med detta. Nedanstående tabell visar stora avvikelser mellan regleringsbrevens beslutade utgiftsnivå och regeringens nuvarande prognos. Den viktigaste förklaringen till avvikelserna är räntor på statsskulden, som i den nuvarande prognosen överstiger nivån i regleringsbreven med ca 49 miljarder kronor. Detta beror på att räntenivån för budgetåret blivit högre än vad som beräknades till statsbudgeten. Detta får till följd att de under våren 1994 prognosticerade överkurserna väntas vändas till underkurser, vilket innebär att det uppstår en kraftig ökning av statsskuldräntorna. Systemet med över- respektive underkurser leder i detta fall till att statsskuldräntorna ökar mer än vad som motiveras av den ökade ränteni- vån. En annan stor enskild tillkommande ökning av utgifter som påverkar utgifts- anslagen är avgiften till EU med anledning av Sveriges medlemskap i den Europeiska Unionen den 1 januari 1995. Förändringen i Tillkommande utgiftsbehov, netto, förklaras i allt väsentligt av intäkterna av försäljningen av Pharmacia AB, som i regleringsbreven låg under denna post. Regeringen beräknar utgifterna under anslaget Särskilda boendeformer och rehabilitering på Socialdepartementet till 499 miljoner kronor högre än RRV. De högre utgifterna avser främst stöd till boendeenheter för psykiskt störda personer. Anslaget Studiemedel m.m. på Utbildningsdepartementet beräknas bli 182 miljoner kronor lägre än RRV:s uppgift som följd av skillnader i räntenivåer vid beräkningstillfällena. Sammantaget räknar regeringen med att utgifterna under budgetåret kommer att uppgå 587 902 miljoner kronor. Beräkningarna sammanfattas i tabell 1.4. Tabell 1.4 Statsbudgetens utgifter budgetåret 1994/95 Miljoner kronor Regle- RRV1 Rege- ringsbrev ringen1 Utgiftsanslag exkl. statsskuldräntor och beräkningsanslag 448 439 462 285 462 602 Statsskuldräntor 76 000 125 800 125 300 Förändring i anslagsbehållningar 4 500 0 0 Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto -9 000 0 0 Summa 519 939 588 085 587 902 1 Den beräknade ökningen av anslagsbehållningarna är inkluderad i ut- giftsanslagen. 1.3 Statsbudgetens inkomster och utgifter under budgetåret 1995/96 18 månaders budget Efter beslut i riksdagen om att ändra budgetårets periodicitet, kommer statsbudgeten fr.o.m. 1997 att omfatta ett kalenderår i stället för att som nu omfatta perioden den 1 juli-den 30 juni. Budgetåret 1995/96 kommer, som en övergångslösning, att omfatta tiden den 1 juli 1995-den 31 december 1996, dvs. 18 månader. För att underlätta jämförelser bakåt i tiden redovisas i vissa av de översiktliga tabellerna i budgetförslaget även beräkningar av hur budgetåret 1995/96 skulle sett ut om det endast hade omfattat de första 12 månaderna, dvs. perioden den 1 juli 1995-den 30 juni 1996. Inkomster beräknade på 18 månader Sedan budgetpropositionen förelades riksdagen har dels ett antal propositioner innebärande inkomstförändringar förelagts riksdagen, dels har den ekonomiska bilden förändrats. Regeringen lägger nu ytterligare förslag som påverkar inkomstnivån. RRV beräknar statsbudgetens totala inkomster till 734 270 miljoner kronor för budgetåret 1995/96. I det följande redovisas de förändringar i beräkningarna av inkomsterna i förhållande till RRV:s beräkningar som regeringen funnit nödvändiga. Med anledning av att hänsyn tas till de effekter av kommunregleringarna som presenteras senare i dag justeras inkomsttiteln 1111 Fysiska personers inkomstskatt ner med 12 782 miljoner kronor. Samma inkomsttitel justeras samtidigt upp med 160 miljoner kronor med anledning av den skrivelse regeringen lade fram för riksdagen den 7 april angående begränsad avdragsrätt på pensionsförsäkringar. Inkomsttiteln 1254 Arbetsskadeavgift, netto justeras upp med 2 000 miljoner kronor på grund av att regeringen gör en annan bedömning avseende belastningen till följd av det riktade anställningsstödet. Vidare justeras inkomsttiteln 1253 Arbetsskadeavgift, netto upp med 667 miljoner kronor till följd av att statliga myndigheter fr.o.m. den 1 juli betalar arbetsskadeavgift på samma sätt som arbetsmarknaden i övrigt. Regeringen fullföljer i denna proposition de i budgetpropositionen uttryckta ambitionerna att i ökad utsträckning redovisa statsbudgeten brutto. Således justeras inkomsttiteln 1256 Lönegarantiavgift upp med 2 065 miljoner kronor på grund av att Lönegarantifonden lyfts in på statsbudgeten och fondens utgifter lyfts över och redovisas på utgiftssidan. Till följd av omläggningen av kommunernas momsredovisning justeras inkomsttiteln 1411 Mervärdesskatt upp med 19 000 miljoner kronor. Vidare justeras inkomsttiteln ner med 8 200 miljoner kronor med hänsyn till den sänkning av mervärdesskatten på livsmedel från 21 till 12 procent som regeringen redogör för senare i dag. Dessutom justeras titeln ner med 1 027 miljoner kronor på grund av vad som tidigare anförts om den ekonomiska utvecklingen. Med anledning av propositionen om Finansiering av medlemskapet i Europeiska unionen (prop. 1994/95:203) justeras följande inkomsttitlar: 1423 Försäljningsskatt motorfordon justeras upp med 560 miljoner kronor till följd av indexering m.m.; 1428 Energiskatt justeras totalt upp med 2 100 miljoner kronor - dels med 1 000 miljoner kronor till följd av förslaget om höjd dieseloljeskatt på arbetsredskap, dels med 700 miljoner på grund av den allmänna höjningen av koldioxidskatten, dels med 400 miljoner till följd av förslaget om höjd elskatt. Vidare justeras 1431 Särskild skatt på el.kraft från kärnkraftverk upp med 650 miljoner kronor på grund av förslaget om höjd kärnkraftsskatt. Inkomsttiteln 1434 Skatt på viss elkraft justeras upp med 900 miljoner kronor på grund av förslaget om fördubblad vattenkraftsskatt. Den sammanlagda effekten till följd av prop. 1994/95:203 blir således 4 210 miljoner kronor. Inkomsttiteln 2524 Bidrag för arbetsplatsintroduktion justeras upp med 360 miljoner kronor med anledning av att en finansieringsavgift på 1 000 kronor per person och månad införs på åtgärden arbetsplatsintroduktion. I konsekvens med regeringens förslag att lagen (1989:484) om arbetsmiljöavgift skall upphöra att gälla vid utgången av 1995 och i samband med detta låta medel som finns i Arbetslivsfonden levereras in till statsbudgeten, justeras inkomsttiteln 2811 Övriga inkomster av statens verksamhet upp med 600 miljoner kronor. Till följd av att lönekostnadspålägget höjs - dels för att regeringen har beslutat att inte kompensera de statliga myndigheterna för höjningen av den särskilda löneskatten och den särskilda premieskatten på grupplivförsäkringen för finansiering av medlemskapet i EU, dels som en konsekvens av att egenavgifterna höjs per den 1 januari 1996 - kommer inkomsttiteln 5211 Statliga pensionsavgifter att justeras upp med 1 380 miljoner kronor. Slutligen görs en nedjustering av inkomsttiteln 6121 EG-finansierade struktur- och regionalstöd inom jordbrukssektorn med 203 miljoner kronor, eftersom antagandena vad avser återflödet från EG:s jordbruksfond förändrats. Sammanlagt innebär detta att inkomsterna räknas upp i förhållande till RRV:s beräkningar med 8 230 miljoner kronor för budgetår 1995/96. Regeringen beräknar således statsbudgetens inkomster för budgetåret 1995/96 till 742 500 miljoner kronor. Förändringen i förhållande till RRV:s beräkningar framgår av tabell 1.5. 61 Tabell 1.5 Avvikelser mot RRV:s beräkningar av statsbudgetens inkomster budgetåret 1995/96, 18 månader 1 000-tal kronor Inkomsttitel RRV:s Förändring beräkning enligt regeringen 1111Fysiska personers inkomstskatt 46 755 000 -12 622 000 1253Arbetsskadeavgift, netto 3 785 000 667 000 1254Arbetsmarknadsavgift, netto 42 211 000 2 000 000 1256Lönegarantiavgift 0 2 065 000 1411Mervärdesskatt 177 750 000 9 773 000 1423Försäljningsskatt på motorfordon 2 900 000 560 000 1428Energiskatt 64 666 000 2 100 000 1431Särskild skatt på el.kraft från kärnkraftverk 207 000 650 000 1434Skatt på viss elektrisk kraft1 330 000 900 000 2524Bidrag för arbetslivs- introduktion 100 000 360 000 2811Övriga inkomster av statens verksamhet 3 804 000 600 000 5211Statliga pensionsavgifter, netto -4 902 000 1 380 000 6121EG-finansierade struktur- och regionalstöd till jordbrukssektorn 493 000 -203 000 Summa inkomster enligt RRV 734 270 268 Summa förändringar enligt regeringen 8 230 000 Summa inkomster enligt regeringen 742 500 268 I budgetpropositionen beräknade regeringen inkomsterna till 724 947 miljoner kronor. Nuvarande prognos innebär en kraftig upprevidering av inkomsterna. De största förklaringarna till denna revidering är att de högre vinstnivåer som noterats i näringslivet för 1994 bedöms kvarstå även under inkomståren 1995 och 1996 och leder till en upprevidering av juridiska personers inkomstskatt med knappt 14 miljarder kronor. Regleringar mellan stat och kommun som tidigare till största delen skett via skatteunderlaget skall fr.o.m. den 1 januari 1996 ske via utgiftsanslag. De regleringar som i budgetpropositionen redovisades under fysiska personers inkomstskatt lyfts fr.o.m. den 1 januari 1996 över till utgiftsanslag och motsvarar en minskning av inkomsterna med ca 11 miljarder kronor. Därutöver förklaras 19 miljarder kronor av den tekniska justering som får till följd att inkomsterna från mervärdesskatten ökar med 19 miljarder kronor samtidigt som utgifterna ökar med samma belopp på grund av att kommunerna inte längre skall få göra mervärdesskatteavdrag för icke skattefinansierad verksamhet. Regeringens förslag att sänka mervärdesskatten på livsmedel från 21 till 12 procent får däremot motverkande effekt och minskar de prognosticerade inkomsterna från mervärdesskatten med ca 8 miljarder kronor. Utöver ovan nämnda förklaringar tillkommer förslag från regeringen om diverse inleveranser från statliga bolag och fonder som ökar inkomsterna med ca 3 miljarder kronor. Avslutningsvis redovisas förändringarna i indelningen av statsbudgetens inkomster i förslaget till statsbudget för budgetåret 1995/96 (tabell 1.6). Tabell 1.6 Förslag till förändringar i uppställningen av statsbudgetens inkomster för budgetåret 1995/96 Inkomsttitel m.m. Förslag 1256 Lönegarantiavgift Namnändring 1271 Inkomster av arbetsgivaravgifter till Arbetarskydds- verkets och Arbetsmiljöinstitutets verksamhetUpphör 1421 Bensinskatt Upphör 2214 Överskott av Byggnadsstyrelsens verksamhetUpphör 2519 Koncessionsavgift på televisionens områdeNy inkomsttitel 2524 Bidrag för arbetsplatsintroduktion Namnändring 2525 Finansieringsavgift från ArbetslöshetskassorNy inkomsttitel 2526 Utjämningsavgift från ArbetslöshetskassorNy inkomsttitel 2812 Återbetalning av lönegarantimedel Ny inkomsttitel 6119 Övriga bidrag från EG:s jordbruksfonds garantisektionNy inkomsttitel 6121 EG-finansierade struktur- och regionalstöd inom jordbrukssektorn Namnändring 6122 EG-finansierade regionala stöd till jordbruketUpphör 6900 Övriga bidrag från EG Ny inkomst- huvudgrupp 6911Övriga bidrag från EG Ny inkomsttitel Utgifter I det slutliga förslaget till statsbudget för budgetåret 1995/96 uppgår utgifterna till 956 142 miljoner kronor. I årets budgetproposition upptogs utgifterna till 968 379 miljoner kronor. Av detta belopp svarade utgiftsanslagen exkl. statsskuldräntor för 820 379 miljoner kronor. Tillkommande utgiftsbehov samt minskning av anslagsbehållningar svarade sammantaget för 19 000 miljoner kronor. Räntorna på statsskulden beräknades uppgå till 129 000 miljoner kronor. Sedan riksdagen förelades budgetpropositionen har dels ett antal propositioner innebärande anslagsförändringar förelagts riksdagen, dels har riksdagen beslutat om vissa ändringar i förhållande till förslagen i budgetpropositionen. Vidare lägger nu regeringen ett antal ytterligare förslag. I denna proposition beräknas utgiftsanslagen exkl. statsskuldräntor till 826 142 miljoner kronor och beräkningsanslagen (tillkommande utgiftsbehov och minskning av anslagsbehållningar) till -2 000 miljoner kronor. Utgifterna under Finansdepartementets huvudtitel har ökat med 12 948 miljoner kronor, vilket i huvudsak kan förklaras av tekniska faktorer som ej påverkar budgetsaldot. En om- läggning av vissa av kommunernas mervärdesskattebetalningar och förändrad redovisning av regleringarna mellan stat och kommuner föranleder merparten av denna utgiftsökning. (Se även reviderad finansplan avsnitt 5.2). Inom Socialde- partementets område minskar utgifterna med 9 530 miljoner kronor, främst till följd av föreslagna besparingar dels i propositionen om Rätten till förtids- pension och sjukpenning samt folkpension för gifta (1994/95:147), dels i denna proposition. Föreslagna besparingar minskar även utgifterna inom bl.a. Ut- bildnings-, Kommunikations- och Näringsdepartementets områden. Inom Arbetsmark- nadsdepartementets område föreslås även betydande besparingar, men dessa uppvägs av tillfälligt ökade utgifter för bl.a. allergisanering och investeringsbidrag för bostadsbyggande samt bruttoredovisning av Lönegarantifonden. Dessa tillfälliga utgifter summerar till ca 6 400 miljoner kronor. Beräkningsanslagen har sedan budgetpropositionen reviderats ner med 21 000 miljoner kronor. Detta förklaras till största delen av få relativt stora förändringar. Medlen som beräknats för att täcka kostnaderna för det riktiga anställningsstödet har nu överförts till berörd inkomsttitel. Vissa ökade utgifter beträffande kommunerna som tidigare ingick i beräkningsanslagen har nu lyfts ut (se ovan). Nya regler beträffande inbetalningar av mervärdesskatt beräknas nu ge engångsvis ökade inkomster under 1995/96 vilka redovisas under tillkommande utgiftsbehov, netto. Slutligen har den beräknade förbrukningen av reservationsmedel justerats ned sedan budgetpropositionen. Sammantaget leder detta till att statsbudgetens utgifter exkl. statsskuldräntor i denna proposition beräknas bli 824 142 miljoner kronor, dvs. 15 237 miljoner kronor lägre än i budgetpropositionen. I samband med regeringens beräkning av anslagskonsekvenserna har en specifikation upprättats över föreslagna och i förekommande fall beslutade anslagsförändringar på statsbudgeten i förhållande till budgetpropositionen. Denna specifikation täcker i princip perioden fram t.o.m. den 19 april 1995. Anslaget Räntor på statsskulden m.m. upptogs i budgetpropositionen för budgetå- ret 1995/96 till 129 000 miljoner kronor. Belastningen på detta anslag är beroende av den ackumulerade statsskulden under det budgetår för vilket anslaget anvisas och av räntenivån inom och utom landet samt av realiserade valutadifferenser till följd av växelkursförändringar mellan de tidpunkter lånen togs upp respektive löstes in. Statsskuldräntorna har sedan budgetpropositionen påverkats av ett antal motverkande faktorer. Ett lägre primärt budgetunderskott har bidragit till lägre statsskuldräntor samtidigt som en högre räntenivå har ökat belastningen på anslaget. Regeringen gör en annan bedömning på anslaget Räntor på statsskulden m.m. än Riksgäldskontoret, som i sitt förslag till inkomst- och utgiftsstat för Räntor på statsskulden m.m. (se bilaga 1.3) redovisar 144 000 miljoner kronor. Detta beror på att regeringen baserar be- räkningen på de antaganden om räntenivån som finns publicerade i den reviderade nationalbudgeten. Riksgäldskontoret baserar däremot sin beräkning på stoppränta, dvs. den räntenivå som rådde det datum beräkningen genomfördes. Tabell 1.7 Räntor på statsskulden budgetåret 1995/96 Miljarder kronor Beräkning Nuvarande i budget- beräkning proposi- tionen Räntor på lån i svenska kronor 88,6 91,0 Räntor på lån i utländsk valuta 39,6 39,5 Valutaförluster, netto 0,8 1,5 Summa 129,0 132,0 Sammantaget innebär detta att statsbudgetens utgiftsanslag för budgetåret 1995/96 uppgår till totalt 958 142 miljoner kronor. I syfte att få en så långt möjligt rättvisande bild av hela belastningen på statsbudgeten beräknas, utöver utgiftsanslagen, på statsbudgetens utgiftssida även medel för förändringar i anslagsbehållningar och beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto. I budgetpropositionen beräknades minskning av anslagsbehållningar på reservationsanslag under budgetåret 1995/96 komma att uppgå till 3 000 miljoner kronor, netto. Mot bakgrund dels av att förbrukningen av reservationsmedel överskattats de två föregående budgetåren, dels av de indragningar av reservationsmedel som gjorts eller kommer att göras, räknar regeringen nu med att förbrukningen av reservationsmedel blir 1 000 miljoner kronor. Posten Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto, förs upp på budgetens utgiftssida. Vid beräkningen av denna post görs en uppskattning av sådana utgifts- och inkomstförändringar som inte förts upp på något annat ställe i budgeten. I budgetpropositionen beräknades denna post till 16 000 miljoner kronor och i denna proposition beräknas det tillkommande utgiftsbehovet till -3 000 miljoner kronor. En närmare förklaring ges ovan. Tabell 1.8 Statsbudgetens utgifter budgetåret 1995/96 Miljoner kronor Budget- Ny propositionen beräkning Utgiftsanslag exkl. statsskuldräntor820 379 826 142 Statsskuldräntor 129 000 132 000 Förändring av anslagsbehållningar 3 000 1 000 Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto16 000 -3 000 Summa 968 379 956 142 1.4 Statsbudgetens saldo för budgetåren 1994/95 och 1995/96 Med hänvisning till redovisningen i det föregående beräknas utfallet av statsbudgetens inkomster och utgifter för innevarande budgetår och i förslaget till statsbudget för budgetåret 1995/96 enligt vad som framgår av tabellerna 1.9 och 1.10. Beräkningen av budgetutfallet för innevarande budgetår ger vid handen att budgetunderskottet minskar med 31,0 miljarder kronor jämfört med vad som beräk- nades i budgetpropositionen. Nu förutses ett underskott om 160,9 miljarder kronor. Förändringarna beträffande innevarande budgetår av inkomster och utgifter i förhållande till regleringsbreven sammanfattas i tabell 1.9. Förändringarna i förhållande till budgetpropositionen för budgetåret 1995/96 sammanfattas i tabell 1.10. Tabell 1.9 Statsbudgetens saldo budgetåren 1993/94-1994/95 Miljarder kronor 1993/94 1994/95 Utfall Regle- RRV Ny be- ringsbrev räkning Inkomster 376,9 368,2 427,0 427,0 Utgifter exkl. statsskuldräntor459,3 443,9 462,3 462,6 Statsskuldräntor 94,7 76,0 125,8 125,3 Saldo -177,1 -151,7 -161,1-160,9 Tabell 1.10 Statsbudgetens saldo och statens lånebehov 1995/961 Miljarder kronor 12 mån 12 mån 18 mån 18 mån Budget-Ny be- Budget-Ny be- propo- räkning propo- räkning sitionen sitionen Inkomster 505,2 516,4 724,9 742,5 Utgifter 675,7 668,6 968,4 956,1 Saldo -170,5 -152,2 -243,4 -213,6 Primärsaldo -53,5 -37,2 114,4 -81,6 Lånebehov 163,8 142,7 238,5 198,7 Anm. Varje delpost är korrekt avrundad 1 I budgetpropositionen föreslogs att Arbetsmarknadsfonden samt sjuk- och för- äldraförsäkringen skulle bruttoredovisas. I och med denna proposition ökar bruttoredovisningen på statsbudgeten ytterligare. Nu föreslås att även Lönegarantifonden skall bruttoredovisas. Detta ger dock ingen effekt på bud- getsaldot, eftersom det överskott som fonden beräknas generera under 1995/96 används till att återbetala en del av fondens ackumulerade underskott. 1.5 Underliggande budgetutveckling Den underliggande utvecklingen av statsbudgetens saldo erhålls om det redovisade saldot korrigeras för effekter som är av tillfällig art eller hänger samman med ändringar i redovisningsprinciperna. Som bas används de förhållanden som skall gälla för budgetåret 1995/96. Detta innebär att den underliggande budgetutvecklingen i ett budgetförslag inte direkt kan jämföras med de redovisningar som gjorts i tidigare års finansplaner och reviderade finansplaner. Det bör betonas att det ofta är en bedömningsfråga om en enskild post skall betraktas som en reguljär inkomst eller utgift eller som en extraordinär effekt. Beräkningarna av det underliggande budgetsaldot får därför anses vara behäftade med en viss osäkerhet. Trots att avgränsningen i det enskilda fallet inte är helt självklar anser regeringen det ändå angeläget att redovisa en beräkning där tillfälliga inkomster eller utgifter uteslutits, så att statsbudgetens under- liggande utveckling tydliggörs. Överföringen till bruttoredovisning försvårar jämförelser av budgetsaldo mellan åren, men beräkningen av det underliggande saldot är gjord som om bruttoredovisning tillämpats även tidigare. På inkomstsidan har följande effekter betraktats som tillfälliga vid fram- räkning av det underliggande budgetsaldot: -engångsvisa höjningar/sänkningar av skatter eller avgifter, -tillfälliga inleveranser från affärsverk till statsbudgeten, -tillfälliga indragningar från Arbetslivsfonden och Arbetsmiljöfonden, -intäkter av försäljning av statlig egendom. På utgiftssidan har bl.a. följande effekter betraktats som extraordinära vid framräkning av det underliggande budgetsaldot: -valutaförluster/vinster som uppstår vid amortering av statens utlandslån, -engångsvisa besparingar, -det statliga stödet till den finansiella sektorn, -periodiseringseffekter till följd av att Riksgäldskontoret emitterar benchmark-lån till över- eller underkurser se vidare avsnitt 1.7. Tabell 1.11 Underliggande budgetsaldo för budgetåren 1993/94-1995/96 Miljarder kronor, löpande priser 1993/94 1994/95 1995/96 12 mån Underliggande budgetsaldo -165,6 -148,2 -150,1 I relation till BNP (%) 11,4 % 9,4 % 9,0 % 1.6 Budgetunderskott, lånebehov och statsskuld Statens budgetsaldo utgör den viktigaste förklaringen till statsskuldens förändring och storlek. Statsskuldsförändringen under en given tidsperiod är lika med det totala lånebehov som staten har att finansiera samt effekterna av de tillfälliga bokföringstransaktioner av dispositiv karaktär som Riksgäldskontoret vidtar och som påverkar redovisningen av statsskuldens storlek. RRV publicerar i sina budgetprognoser fem gånger per år en prognos över statens upplåningsbehov för pågående budgetår. Riksgäldskontoret publicerar månadsvis upplåningsbehovet för två månader framåt. Vid ett flertal tillfällen har kontoret även valt att offentliggöra sin syn på lånebehovet för hela budgetåret. Under innevarande budgetår har myndig- heternas prognoser uppvisat betydande skillnader. Ett gemensamt arbete mellan myndigheterna för att utreda skillnaderna mellan myndigheternas respektive prognoser har inletts. Det är angeläget att detta arbete fortsätter även i framtiden och ambitionen bör vara att få ökad överensstämmelse mellan myndigheternas prognoser. Tabell 1.12 Lånebehov och statsskuld Miljarder kronor 1993/94 1994/95 1995/96 18 mån Budgetunderskott 177,1 160,9 213,6 Kassamässig korrigering 27,8 - - SBAB - - -9,0 Riksgäldskontorets nettoutlåning: CSN, studielån m.m. 7,3 8,0 10,8 Investeringslån till myndigheter -8,5 3,6 4,5 Tilläggspensionsavgift (inlåning) - -4,0 -16,0 Finansiering av underskott i Arbetsmarknads- fonden inkl. ränta 36,7 31,2 - Finansiering av underskott i Lönegarantifonden inkl. ränta1 0,9 -0,4 - Vasakronan AB m.m. (Byggnadsstyrelsen)13,8 0,8 -1,5 Lån till Sparbanksstiftelsen Första-3,8 - - Infriat garantiåtagande Securum -13,1 - - Bankstöd Retriva och Securum 3,8 - -4,8 Inlåning från myndigheter (räntekonto)- -3,0 - Övrigt, netto -0,1 -4,7 1,1 Redovisningsteknisk korrigering -8,4 - - Lånebehov 233,5 192,4 198,7 Skulddispositioner -15,5 2,4 -6,4 Statsskuldsförändring 218,0 194,8 192,3 Statsskuld vid utgången av respektive budgetår 1 178,6 1 373,4 1 565,7 I relation till BNP 81,3 % 87,5 % - Anm: Inbetalning markeras med minustecken. 1Fr.o.m. 1995/96 tillämpas bruttoredovisning och således redovisas Arbetsmarknadsfonden och Lönegarantifonden inom statsbudgeten Riksgäldskontoret har till uppgift att låna för att finansiera utgifter som beslutats av riksdagen och som inte täcks av statsinkomster. Budgetunderskottet utgör den viktigaste beståndsdelen i detta lånebehov (tabell 1.12). Det är emellertid inte det redovisade budgetutfallet - som med några viktiga undantag är baserat på inkomst-/utgiftsmässiga principer - som är relevant i det här sammanhanget, utan i stället dess kassamässiga motsvarighet. Den motsvaras av utfallet på statsverkets checkräkning i Riksbanken. I tabellen anges skillnaden mellan redovisat budgetutfall och rörelserna på statsverkets checkräkning som kassamässiga korrigeringar. Dessa korrigeringar kan i allmänhet endast göras i efterhand när utfallen är kända. För prognoser antas att de kassamässiga flödena är lika med budgetsaldot. Mot bakgrund av att det successivt skett nedrevideringar av lånebehovet under innevarande budgetår och att prognoserna historiskt sett ofta underskattar förbättringen vid en konjunkturuppgång, kan lånebehovet för budgetåret 1994/95 slutligen komma att uppgå till en nivå som är lägre än ovanstående beräkning. Riksgäldskontorets beräkning för innevarande budgetår talar också för att detta kan bli fallet. Riksgäldskontoret har en omfattande utlåning till affärsverk och myndigheter, bl.a. till Centrala studiestödsnämnden för studielån. Riksgäldskontorets utlåning påverkar inte statsbudgeten men väl statens lånebehov. Budgetåret 1995/96 reduceras Riksgäldskontorets nettoutlåning med 16 miljarder kronor, till följd av att kontoret förvaltar medel som överförs från AP-fonden i enlighet med pensionsöverenskommelsen. Denna minskning av lånebehovet beräknades i budgetpropositionen till 11,4 miljarder kronor. Skillnaden beror på att i budgetpropositionen antogs att medel skulle föras över till en premiereserv fr.o.m. september 1996. Nu görs bedömningen att inga medel kommer att betalas ut under budgetåret. De förändringar beträffande de statliga bostadslånen som aviserades i propositionen om Enhetlig räntesättning och finansiering av statliga bostadslån m.m. (prop. 1994/95:219) beräknas minska lånebehovet för 1995/96 (18 månader) med ca 10 miljarder kronor. Statsskuldens förändring påverkas därutöver av transaktioner av dispositiv karaktär som Riksgäldskontoret gör. Dessa transaktioner, eller skulddispositioner, är ofta betingade av tidsförskjutningar mellan de kassamässiga betalningar statsskulden ger upphov till och redovisningen av dessa. Valutaomvärderingar har störst betydelse för skulddispositionerna. Den del av statsskulden som är placerad i utländsk valuta värderas löpande till aktuella valutakurser samtidigt som avräkningen mot statsbudgeten enbart avser de realiserade valutadifferenserna. Prognosen för skulddispositionerna innehåller enbart beräknade realiseringar av valutadifferenser. De övriga skulddispositionerna prognosticeras inte. Upplåningsbemyndigande Liksom föregående år bör riksdagen utfärda bemyndigande för regeringen enligt lagen (1988:1387) om statens upplåning. 1.7 Kompletterande redovisning av statsskuldräntor Över- respektive underkurser uppstår när Riksgäldskontoret emitterar stats- obligationer som har en kupongränta som över- eller understiger den aktuella marknadsräntan vid emissionstillfället. Över- respektive underkurser är således nuvärdet av mellanskillnaden mellan den kupongränta långivaren erhåller och den ränta han skulle ha fått om kupongräntan varit lika stor som marknadsräntan. Regeringens reviderade budgetförslag baseras på att över- och underkurser redovisas mot statsbudgeten vid emissionstillfället, dvs. redovisningen är utgiftsmässig i enlighet med principerna för redovisning mot statsbudgeten. Tabell 1.13 Statsskuldräntor Miljarder kronor 1994/95 1995/96 1995/96 12 mån 18 mån Statsskuldräntor enligt regeringens budgetförslag 125,3 115,0 132,0 Justering för periodiserade över/underkurser -15,2 -8,9 -11,2 Justerade statsskuldräntor 110,1 106,1 120,8 För att tydliggöra den underliggande budgetutvecklingen görs även en kompletterande kostnadsmässig redovisning, i vilken nettot av över- och underkurser har fördelats ut över lånets löptid. För en utförligare beskrivning, se bilaga 1.2. 1.8 Den långsiktiga konsekvenskalkylen Finansdepartementet har sedan en lång tid tillbaka varje vår tagit fram en långsiktig konsekvenskalkyl (LK), som presenterats i form av en bilaga till den reviderande finansplanen. LK:n är en beräkning som sträcker sig fem år framåt i tiden och beskriver utvecklingen av statens finanser under olika scenarier över den ekonomiska utvecklingen förutsatt att inga nya politiska beslut fattas. Syftet med LK:n har varierat över tiden men de senaste åren har det främsta syftet varit att ligga grund för den kommande höstens budgetarbete. Till följd av omläggningen från budgetårs- till kalenderårsbudgetering, som sker i och med att budgetår 1995/96 förlängts till 18 månader, kommer inte något traditionellt budgetarbete bedrivas under hösten 1995. Arbetet med 1997 års budget inleds således först i början av 1996. Det innebär att en LK beräknad under våren 1995 skulle vara alltför inaktuell för att fungera som grund för 1996 års budgetarbete. Inför övergången till kalenderbudgetår pågår ett utvecklingsarbete inom regeringskansliet för att anpassa det årliga budgetarbetet till de nya krav som nu ställs på budgetprocessen. Detta utvecklingsarbete kommer även att inkludera övervägande av LK:ns funktion och innehåll. Med anledning av vad som ovan sagts har Finansdepartementet, efter samråd med finansutskottet, beslutat att inte presentera någon långsiktig konsekvenskalkyl i 1995 års reviderade finansplan. 2 Finansfullmakten Riksdagen har bemyndigat regeringen att för budgetåret 1994/95, om arbetsmarknadsläget kräver det, enligt vissa villkor besluta om utgifter intill ett sammanlagt belopp av 4 000 000 000 kronor (prop. 1993/94:150 bil. 1, bet. 1993/94:FiU20, rskr. 1993/94:453). Regeringen har inte beslutat om några utgifter enligt denna finansfullmakt under innevarande budgetår. Med hänsyn till arbetsmarknadsläget anser regeringen att det behövs en finansfullmakt som beredskap för ytterligare sysselsättningsåtgärder utöver vad som anvisats med anslag. Medel till åtgärder skall i första hand riktas mot långtidsarbetslösa. Finansfullmakten bör också få användas för att tidigare- lägga, utvidga eller påskynda investeringar som normalt finansieras med anslag på statsbudgeten. Den bör också kunna disponeras för andra åtgärder som regeringen bedömer kan ge en omedelbar effekt på sysselsättningen. I det nuvarande konjunkturläget är det rimligt att beloppsramen för finansfullmakten under budgetåret 1995/96 sänks jämfört med innevarande budgetår. För budgetåret 1995/96 förordar regeringen en finansfullmakt intill ett sammanlagt belopp av 2 000 miljoner kronor. Regeringen avser att i samband med den allmänna översynen av budgetprocessen återkomma till riksdagen beträffande den framtida regleringen av finansfullmakten. 3 Årsredovisning för staten 1993/94 3.1 Inledning Riksrevisionsverket (RRV) har för budgetåret 1993/94 upprättat en årsredovisning för staten (RRV dnr 33-95-0549). Den omfattar dels balans- och resultaträkning för staten, dels en sammanställning av den statliga sektorns tillgångar och skulder. Med staten avses i princip alla myndigheter under regering och riksdag. Här ingår försäkringskassorna och fonder som redovisas av statliga myndigheter - t.ex. arbetsmarknadsfonden och lönegarantifonden - men inte Riksbanken eller AP-fonden. Den statliga sektorn omfattar alla statliga verksamheter som staten har ett väsentligt inflytande över. Med väsentligt inflytande menas i detta sammanhang att staten har en ägarandel på minst 20 procent. Stiftelser ingår inte, då de är självägande. Principiellt kan balans- och resultaträkningarna för den juridiska personen staten jämföras med motsvarande redovisning för en privatägd juridisk person (ett företag) som har många verksamheter och arbetsställen. De statliga myndigheterna utgör visserligen inte formellt en koncern, men då de har självständiga ledningar och upprättar egna redovisningar skulle de sammantagna kunna betraktas som en sådan. Vanligen brukar termen koncern annars användas för att beteckna en grupp juridiska personer, t.ex. aktiebolag, under gemensamt inflytande eller ägande. I den av RRV sammanställda årsredovisningen skall balans- och resultat- räkningarna för staten i princip vara konsoliderade, dvs. interna mellanhavanden mellan myndigheter skall vara eliminerade. De kallas därför i de följande "konsoliderad balansräkning" respektive "konsoliderad resultaträkning" för staten, trots att denna benämning normalt inte används för en redovisning avseende en enskild juridisk person utan endast i koncernredovisningen. Det är första gången som det varit möjligt att göra sammanhållna konsoliderade balans- och resultaträkningar för staten. Det innebär bl.a. att det saknas jämförelsetal för tidigare år och att den presenterade redovisningen inte i alla delar uppfyller kraven på enhetlighet och fullständighet. Trots dessa brister innebär den ett viktigt steg framåt i arbetet med att förbättra informationen om de statliga verksamheternas ekonomiska resultat och ställning. Till skillnad från av RRV tidigare publicerade statistiska sammanställningar som benämnts årsbokslut för staten baseras de aktuella konsoliderade balans- och resultaträk- ningarna på av myndigheterna bokförda värden enligt bokföringsförordningen. Sammanställningen av den statliga sektorns tillgångar och skulder kan ses som ett embryo till vad som skulle kunna kallas en egentlig "koncernredovisning" för staten, dvs. en konsoliderad redovisning för den statliga sektorn. Den omfattar emellertid inte någon resultaträkning och kan inte heller i övrigt jämställas med en utvecklad koncernredovisning. Det är dock - inte minst mot bakgrund av debatten om statsskuldens storlek - av stort intresse att på detta sätt få information om den samlade statliga sektorns förmögenhetsställning. En årsredovisning för staten kan fylla många syften. För det första ger den en samlad bild av statens resultat och ställning. Det finns andra källor som ger liknande information, främst statsbudgeten och nationalräkenskaperna, men årsredovisningen har flera fördelar framför dessa. Jämfört med statsbudgeten ger den en betydligt mer analytisk framställning av myndigheternas och statens ekonomi. Statsbudgeten omfattar dessutom inte hela staten. Till skillnad från nationalräkenskaperna kan årsredovisningen brytas ned på myndighetsnivå. För det andra ger en enhetlig redovisning som kan sammanställas på olika nivåer underlag för effektivare styrning, kontroll och utvärdering. Möjligheten att bryta ned den ekonomiska redovisningen på operativa enheter anses ofta vara en central förutsättning för att kunna förmedla ekonomiska krav från högsta till lägsta nivå i en organisation. Det brukar uttryckas som att en kravkedja skall skapas mellan organisationens alla nivåer. För det tredje kan på sikt en årsredovisning för staten användas som underlag för analyser av olika slag. Det kan exempelvis gälla hur intäkter, kostnader och förmögenhet påverkas av ränteutvecklingen. 3.2 Redovisningsprinciper De konsoliderade balans- och resultaträkningarna för staten har blivit möjliga att utarbeta genom de förändringar av myndigheternas redovisning som ägt rum under senare år. Från och med räkenskapsåret 1993/94 avger samtliga myndigheter balans- och resultaträkningar. Det har dock inte varit möjligt att tillämpa de nya redovisningsprinciperna fullt ut för det aktuella räkenskapsåret. Följande avvikelser från bokföringsförordningens generella regler kan nämnas: - skatteuppbörd och transfereringar redovisas i huvudsak kassamässigt - vägar och järnvägar och huvuddelen av försvarets anläggningstillgångar har inte tagits upp som tillgångar - fordringar och skulder, respektive intäkter och kostnader inom staten har inte kunnat elimineras fullt ut. Vidare har inte statens pensionsåtaganden för kompletteringspensioner till statligt anställda tagits upp som skuld då slutgiltig ställning inte tagits till hur dessa poster skall redovisas. Därutöver kan nämnas att tillgångar med svårbestämbara ekonomiska värden som nationalparker, museisamlingar och krigsmateriel inte redovisas över huvud taget. Vissa tillgångar som inte ingår i myndigheternas bokslut har värderats till en beräknad nukostnad. Dessa tillgångar är vägar, järnvägar, ej bokförda försvars- anläggningar och pensionsskulder avseende statliga kompletteringspensioner. Även vissa andra poster - främst statens innehav av aktier - har värderats till nukostnad som ett komplement till den bokföringsmässiga värderingen. Med nukostnad avses för materiella anläggningstillgångar återanskaffningsvärdet minus avskrivningar och för aktier bolagens eget kapital plus 70 procent av obeskattade reserver. Nukostnaden avser att ge en bättre bild av tillgångarnas och skuldernas marknadsvärden än de bokförda värdena. 3.3 Statens resultat, tillgångar och skulder 1993/94 I avsnitt 3.3.1 sammanfattas de konsoliderade balans- och resultaträkningarna för staten och i avsnitt 3.3.2 behandlas sammanställningen av hela den statliga sektorns tillgångar och skulder. 62 3.3.1 Konsoliderad resultat- och balansräkning för staten Resultaträkning Resultaträkningen visar ett kraftigt negativt resultat - minus 220 miljarder kronor - för budgetåret 1993/94. Även om resultaträkningen till stor del är upprättad enligt samma principer som företagens redovisningar så är det inte meningsfullt att beräkna sådana nyckeltal som brukar användas vid traditionell räkenskapsanalys. Exempelvis är "nettomarginalen" minus 40 procent. Det finansiella nettot utgörs i huvudsak av Riksgäldskontorets finansiella intäkter och kostnader. Riksgäldskontorets redovisning bygger på kostnadsmässiga principer och skiljer sig därmed från den kassamässiga redovisningen i statsbudgeten. En utförligare redogörelse för redovisningen av statsskuldräntorna lämnas i bilaga 1.3 till denna proposition. En skillnad mot företagens redovisning är att orealiserade valutakursvinster på långfristiga lån ingår i Riksgäldskontorets resultat. Tabell 3.1 Resultaträkning för staten 1993/94 Miljarder kronor Verksamhetens intäkter Skatter m.m. 465,1 Avgifter m.m. 54,8 Bidrag, utbetaln. från AP-fonden m.m. 39,9 Summa intäkter 559,7 Verksamhetens kostnader Transfereringar och bidrag 531,4 Driftkostnader 141,8 Avskrivningar 18,2 Summa kostnader 691,4 Verksamhetens resultat -131,7 Finansiellt netto -88,6 Årets resultat -220,2 Huvuddelen av statens kostnader utgörs av transfereringar. Den utan jämförelse största posten är ålderspensioner. Därnäst följer skatteutjämningsbidrag till kommuner, arbetslöshetsersättningar och räntebidrag. Driftkostnaderna består i huvudsak av personal- och lokalkostnader, samt krigsmateriel. En grov uppdelning av statens kostnader visas i tabell 3.2. 63 Tabell 3.2 Översiktlig specifikation av statens kostnader 1993/94 Miljarder kronor Transfereringar 531,4 Därav: - Ålderspensioner inkl. ATP 142,4 - Skatteutjämningsbidrag till kommuner 47,5 - Arbetslöshetsersättning inkl. KAS 44,5 - Räntebidrag m.m. 43,9 - Förtidspensioner och sjukbidrag 37,0 - Barnbidrag och bidragsförskott, m.m. 27,0 - Föräldraförsäkring m.m. 20,2 - Sjukvård m.m. 18,9 - Sjukpenning och rehabilitering 18,6 - Pensioner till f.d. statsanställda 16,4 - Bidrag till Samhall, folkbildning m.m. 11,9 - Arbetsmarknadspolitiska åtgärder 11,4 - Stöd till jordbruket m.m. 9,7 - Arbetsskadeförsäkring m.m. 8,8 - Studiestöd 8,2 - Stöd till Gota och Sparbanken 7,8 - Övrigt 57,2 Driftkostnader 141,8 Därav: - Försvaret inkl. krigsmateriel 38,9 - SJ, Banverket och Vägverket 20,7 - Polisen 11,0 - Riksskatteverket 6,7 - Riksförsäkringsverket inkl. försäkringskassorna5,4 - Övriga myndigheter 59,1 Balansräkning Balansräkningen för staten skall ge en bild av statens förmögenhetsställning vid utgången av räkenskapsåret. Den 30 juni 1994 uppgick statens nettoförmögenhet, dvs. motsvarigheten till ett företags bokförda egna kapital, till minus 924 miljarder kronor i bokförda värden och till minus 763 miljarder kronor vid en värdering till nukostnad. Därtill hade staten garantiåtaganden för kapitalskulder på 161 miljarder kronor. Statens balansräkning i sammandrag visas i tabell 3.3. 64 Tabell 3.3 Balansräkning för staten per 1994-06-30 Miljarder kronor Bokförda Beräknad värden nukostnad Omsättningstillgångar m.m. 109,3 110,5 Finansiella anläggningstillgångar 225,1 360,6 Järnvägar, vägar .. 114,9 Övriga anläggningstillgångar 63,6 93,9 Summa tillgångar 398,0 679,9 Kortfristiga skulder m.m. 131,6 131,6 Avsatt till pensioner .. 73,1 Långfristiga skulder 1190,1 1237,7 Nettoförmögenhet (eget kapital) -923,7 -762,5 varav: - årets resultat (-220,2) Summa skulder och eget kapital 398,0 679,9 Garantiåtaganden 161,2 De konsoliderade balans- och resultaträkningarna för staten räkenskapsåret 1993/94 visar sammanfattningsvis att statens finansiella ställning är mycket svag. Resultaträkningen visar ett stort underskott och balansräkningen en kraftigt negativ nettoförmögenhet. Därmed bekräftas i allt väsentligt den bild av statens finanser som framkommer i statsbudgetens och nationalbudgetens utfallsrapportering. En rapportering enligt bokföringsmässiga principer kan således inte förändra bedömningen av det statsfinansiella läget. Tvärtom stärker den slutsaten att en fortsatt stram finanspolitik är nödvändig. 3.3.2 Statliga sektorns tillgångar och skulder I sammanställningen över den statliga sektorns tillgångar och skulder ingår varje verksamhets tillgångar och skulder med så stor del som motsvarar statens ägarandel. Den statliga sektorns sammanlagda förmögenhet framgår av tabell 3.4. Även om till staten adderas statliga bolags, Riksbankens och AP-fondens förmögenheter kvarstår för år 1993 en nettoskuld på 251 miljarder kronor vid en bokföringsmässig värdering och en nettoskuld på 228 miljarder kronor vid en nukostnadsvärdering. Mellan åren 1992 och 1993 minskade den statliga sektorns bokföringsmässiga net- toförmögenhet med omkring 200 miljarder kronor. Staten (myndigheterna) svarade för mer än hela denna förmögenhetsminskning medan övriga delar av den statliga sektorn tillsammans redovisar en ökning. 65 Tabell 3.4 Den statliga sektorns förmögenhet (egna kapital) vid utgången av året Miljarder kronor 1992 1993 Bokförda värden Staten (myndigheter) -692 -924 Statliga bolag exkl. finansinstitut 73 88 Statliga finansinstitut 26 41 Riksbanken 64 83 AP-fonden 507 534 Eliminering av interna poster (ej fullständig)-42 -58 Totalt -49 -251 Nukostnad Totalt -228 Sammanställningens uppgifter om den statliga sektorns nettoförmögenhet bör av flera skäl tolkas med försiktighet. För det första är värderingen av flera av de statliga tillgångarna osäker. Det gäller särskilt de beräknade värdena för vägar, järnvägar m.m. Värderingen av skulderna är däremot betydligt säkrare och grundas i huvudsak på marknadsnote- ringar. Vidare baseras sammanställningen på årsedovisningar som grundas på något olika redovisningsprinciper och avser olika räkenskapsperioder. Uppgifterna för staten avser budgetår medan redovisningarna för bolagen, Riksbanken och AP-fonden avser kalenderår. För det andra är flera av tillgångarna till stor del reserverade för särskilda ändamål. Riksbankens förmögenhet är exempelvis en nödvändig förutsättning för penning- och valutapolitiken. Den kan därför inte tas i anspråk för att amortera statens skulder. Delar av ränteinkomsterna kan dock eventuellt användas för att betala räntorna på dessa skulder. Av särskilt intresse i detta sammanhang är AP-fondens förmögenhet. Ett synsätt är att dessa tillgångar avser gjorda pensionsåtaganden på liknande sätt som livförsäkringsbolagens tillgångar svarar för gjorda pensionsutfästelser. AP-fondens medel skulle då inte vara tillgängliga för att reducera statens skuldsättning eller räntekostnader. Ett annat synsätt är att ATP-systemet är ett s.k. fördelningssystem som bara behöver en mindre förmögenhet som buffert för oväntade variationer i pensionsutbetal- ningarna. De överskjutande tillgångarna skulle enligt detta alternativa synsätt kunna användas för att reducera statsskulden. Det kan nämnas att gjorda utfästelser inom ATP-systemet motsvarar en aktuariemässigt beräknad pensions- skuld på omkring 4 000 miljarder kronor. För det tredje hävdas ibland att vissa statliga tillgångar som inte kan avyt- tras bör tas upp som förmögenhet, exempelvis konstskatter. Sådana tillgångar kan varken användas för att betala räntor eller amortera statens skulder och bör därför inte ingå i en redovisning av statens nettoförmögenhet. Slutsatsen är att uppgifter om den statliga sektorns nettoförmögenhet kan ge en alltför positiv bild av statsskuldsituationen - trots att nettoförmögenheten är kraftigt negativ. Delar av tillgångarna är inte tillgängliga för att reducera statsskulden och ger inte heller avkastning som kan användas för räntebetal- ningar. Mycket talar därför för att analyser av statens skuldsättning bör ta sin utgångspunkt i statsskulden och att kvittning mot olika tillgångar bör ske i endast begränsad omfattning. 4 Ekonomisk styrning av statlig verksamhet 4.1 Regeringens bedömning och åtgärder med anledning av revisionens iakttagelser 1994 RRV granskar och avger revisionsberättelser för myndigheter, stiftelser, bolag och andra organisationer. Innevarande budgetår har RRV uttalat sig om drygt 400 organisationer. RRV:s revision har resulterat i 31 revisionsberättelser med invändning, varav 29 avser myndigheter, en avser ett bolag och en avser en kyrklig organisation. Antalet revisionsberättelser med invändningar har ökat något i förhållande till föregående år. Även antalet revisionsrapporter till styrelserna har ökat. Regeringskansliets revisionskontor gör motsvarande årlig revision av departementen (inkl. utrikesförvaltningen), regeringskansliets förvaltnings- kontor, RRV och Svenska institutet. Revisionskontorets granskning har inte för- anlett någon invändning. I budgetpropositionen (prop. 1994/95:100 bil. 1) redogjorde regeringen kortfattat för RRV:s rapport från år 1994 om resultatet av revisionen och det ekonomiadministrativa läget. Vidare anmäldes att regeringen skulle återkomma i kompletteringspropositionen med en närmare redovisning av vilka åtgärder som vidtas med anledning av att RRV lämnat revisionsberättelse med invändning eller på andra grunder visat på förhållanden som bör åtgärdas. En självklar utgångspunkt för regeringens beredning är att bristfällig eller ineffektiv användning och redovisning av statliga medel inte kan accepteras. Att erhålla revisionsberättelse med invändning är allvarligt då det riskerar att leda till att skattebetalarnas förtroende för statsförvaltningen minskar. Den ökning av antalet invändningar som skett de senaste två åren måste brytas. Regeringen förutsätter härvid att ansvariga styrelser och chefer för de statliga myndigheterna, bolagen och stiftelserna gör sitt yttersta för att tillse detta. Regeringen bedömer att de åtgärder som redovisas i det följande bör medföra att grunderna för de brister som revisionen identifierat undanröjs. Redovisningen har strukturerats efter olika problemområden. Regeringens bedömning och åtgärder med anledning av RRV:s iakttagelser inom Utbildningsdepartementets område redo- visas emellertid i ett separat avsnitt, bl.a. i syfte att ge plats för en upp- följning av vissa av de problem som uppmärksammades inom detta område vid 1993 års revision. Åtgärder med anledning av att RRV påvisat brister av mer principiell natur Frågor av generell karaktär RRV:s revision har visat att flertalet myndigheter har haft svårt att relatera resultatet av verksamheten till verksamhetsmål och att koppla samman den ekonomiska redovisningen med redovisningen av verksamheten. Resultatstyrningen förutsätter att resultatet bedöms i förhållande till uppsatta mål. Regeringen anser att både målformuleringar och bedömningen av resultatet i förhållande till målen måste förbättras. En interdepartemental arbetsgrupp har i februari 1995 lagt fram förslag till åtgärder för att stärka genomförandet av resultat- styrningen (Ds 1995:6). I rapporten har bl.a. de problem som RRV visat på uppmärksammats. Arbetsgruppens förslag bereds för närvarande inom Finansdepartementet (dnr Fi95/1458). Regeringen avser att återkomma till riksdagen under 1995 med en redovisning av de åtgärder som vidtas för att resultatstyrningen skall fungera fullt ut. RRV har vidare uppmärksammat problem som följer av bristande jämförbarhet i resultatinformation för myndigheter som har samma verksamhetsuppdrag men där central myndighet saknas. Regeringen vill, mot bakgrund av verkets iakttagelse, understryka att en förutsättning för statsmakternas möjligheter att bedöma resultatet inom olika sektorer är att berörda myndigheters redovisningar är baserade på samma grunder och har ett enhetligt informationsinnehåll. Inom universitets- och högskoleområdet och länsstyrelseområdet pågår ett utvecklings- arbete för att öka jämförbarheten mellan myndigheter med samma verksamhetsupp- drag. Regeringen kommer att följa utvecklingsarbetet och verka för att möjlig- heterna till jämförbarhet och därmed till rättvisande tolkning av informationen tillgodoses inom dessa och andra berörda områden. Vidare har RRV uppmärksammat att omläggningen till nya finansiella styrmetoder skapar vissa problem inom kapitalförsörjningsområdet vad gäller bristande regelefterlevnad vid myndigheterna. Det gäller bl.a. tillämpning av bestämmelserna om att ta upp lån i Riksgäldskontoret för att finansiera anläggningstillgångar och att administrera såväl räntebelagda som icke räntebelagda medel. Flera myndigheter, särskilt de mindre myndigheterna, uppfattar regelverket om kapitalförsörjning och redovisning som betungande i förhållande till den verksamhet som bedrivs. Utgångspunkten för den nya finansiella styrningen har varit att tydliggöra ansvaret för samtliga kostnader i den verksamhet som orsakat kostnaderna, att skapa förutsättningar för rationella investeringsbeslut samt att kunna få en fullgod återredovisning av medelsanvändningen och den ekonomiska ställningen i staten. Mot denna bakgrund kommer regeringen att vara restriktiv med förändringar av regelverket. Emellertid skall naturligtvis reglerna utformas så enkelt som möjligt för att underlätta en ändamålsenlig tillämpning. En löpande översyn av befintliga förordningar inom området görs av Finansdepartementet. Ofta torde det dock handla om verksamhetsföreskrifter liksom kompetenshöjande insatser för att undanröja brister. RRV genomför för närvarande en översyn av bl.a. kapitalförsörjningsbestämmelserna för att pröva om rutiner som av myndig- heterna uppfattas som krångliga kan ändras eller om andra åtgärder kan vidtas utan att effekten av de finansiella styrmetoderna minskas. I övrigt utgår regeringen från att de åtgärder som bl.a. RRV kan vidta genom utvecklade föreskrifter, råd och stöd undanröjer de påvisade problemen. RRV:s granskning har föranlett verket att rekommendera att affärsverkens redovisning av leasingåtaganden förbättras. Regeringen vill understryka vikten av en god och rättvisande redovisning av de ekonomiska förpliktelser som är förknippade med den statliga verksamheten. Sedan RRV avgav sin rapport har de principer som skall gälla för hur leasing- åtaganden skall redovisas klarlagts genom att kompletteringar till före- skrifterna till bokföringsförordningen har beslutats av RRV. Regeringen utgår från att de brister som RRV identifierat därmed undanröjs. RRV har vidare konstaterat att affärsverkens rätt att ingå leasingavtal bör förtydligas. Det finns också, enligt RRV, behov av att för affärsverken för- tydliga avkastningskraven samt att se över styrelsernas sammansättning. Dessa rekommendationer avser principfrågor som rör den närmare utformningen av statens styrning av affärsdrivande verksamhet, vilka är relevanta inte bara för affärsverken utan även för bolag och andra statliga eller statligt ägda affärsdrivande organ. Regeringen avser att göra en översyn av styrningen av affärsdrivande versamhet och därvid beakta det underlag som tagits fram. Regeringen avser dock inte, som RRV föreslår, att nu ompröva behovet av affärs- verksformen som sådan. RRV har även påtalat att det kan finnas skäl att samordna frågor som rör statens ägande av bolag inom en central funktion i regeringskansliet. Regeringen delar RRV:s uppfattning att det är angeläget att den ägarstyrning av bolag som utövas inom de olika departementsområderna är samordnad. I syfte att utveckla ägarstyrningen och öka samordningen i beredning och beslut i ägarfrågor inom regeringskansliet har en interdepartemental referensgrupp bildats vilken inlett en översyn av dessa frågor. Sedan översynen har slutförts, planerar regeringen att till hösten redovisa resultatet för riksdagen. Verket har vidare pekat på att det föreligger oklarheter huruvida regeringens godkännande erfordras för samtliga typer av privatiseringar. RRV rekommenderar att regeringen regelmässigt bör besluta i frågor som innebär avhändande av väsentliga tillgångar eller verksamheter t.ex. i form av försäljning eller överlåtelse förknippat med avtal att återköpa tjänster. RRV:s påpekande rör frågor som behandlas bl.a. i betänkandet om statliga myndigheters avtal (SOU 1994: 136). Förslaget har remissbehandlats och är för närvarande föremål för beredning inom Finansdepartementet (dnr Fi94/3530). Regeringen avser vidare att uppdra åt en särskild utredare att närmare överväga behovet av att genom lag stärka den rättsliga regleringen av budgetprocessen och hur en sådan lag skulle kunna utformas. Frågan om tydliggörande av kompetensfördelning när det gäller beslut om överlåtelse av statliga tillgångar (och skulder) mellan riksdag, rege- ring och myndighet avses att ingå i utredarens uppdrag. Myndigheternas internkontroll uppvisar enligt RRV fortfarande klara brister. Som redovisats för riksdagen i årets budgetproposition anser regeringen att detta förhållande är oacceptabelt. Regeringen avser bl.a. att genom förordning besluta om striktare krav på införande av intern revision vid de statliga myndigheterna. Förordningen skall träda i kraft den 1 juli 1995. I sammanhanget kan nämnas att regeringen även uppmärksammat RRV:s iakttagelse att det finns anledning att särskilt prioritera kontrollfunktioner inom transfererings- och uppbördsmyndigheter och -system för att på ett bättre sätt tillvarata det statsfinansiella intresset. En allmänt svag myndighetsbevakning av statens ekonomiska intressen liksom system som riskerar att leda till bidragsfusk och annat undandragande av statliga medel kan inte accepteras. Rege- ringen vill peka på att avsikten med införandet av intern revision är att höja kvaliteten på myndigheternas egen kontroll av bl.a. medelshanteringen. Vidare genomför RRV för närvarande, på regeringens uppdrag, en kartläggning av förekomsten av fusk med förmåner och bidrag av såväl social karaktär (i första hand socialförsäkringen) som vad gäller arbetslöshetsersättning och kontant arbetsmarknadsstöd. Syftet är att kartlägga fuskets omfattning och karaktär. Svagheter i regelsystem och dess tillämpning skall analyseras. Det finns, enligt regeringen, ett behov av att mer systematiskt gå igenom samtliga berörda regelsystem och deras handläggning för att pröva balansen mellan medborgarnas rättigheter och deras skyldigheter gentemot det allmänna, hur statens åtagande inom respektive område formulerats och hur statens möjligheter till kontroll tillgodosetts. Regeringens åtgärder kommer att bero bl.a. på resultaten av RRV:s pågående utredning. RRV pekar i sin årliga rapport också på behovet av en effektivisering av myndigheternas informationsförsörjning och användning av informationsteknik. Regeringen delar RRV:s bedömning. I 1994 års budgetproposition (prop. 1993/94:100 bil. 1 och bil. 8) underströk den dåvarande regeringen den offentliga sektorns roll i utvecklingen av en elektronisk infrastruktur för informationsförsörjning. Som utgångspunkt för det fortsatta arbetet angavs också vissa riktlinjer för förvaltningens informationsförsörjning. En uppföljning gjordes i årets budgetproposition (bil. 8) där regeringen redovisade inriktningen av ett program för att förnya den offentliga förvaltningen genom ökad användning av informationsteknik. Programmet syftar till att utveckla gemensamma strategier och stödja erfarenhetsutbyte mellan statliga myndigheter, kommuner och landsting. RRV har pekat på behovet av att förenkla och förtydliga gällande författningar som rör bisysslor. Detta gäller särskilt ansvarsfördelningen för uppföljning och kontroll av de anställdas bisysslor. Enligt RRV:s mening bör ett regelsystem övervägas som ger arbetsgivaren rätt att kräva att samtliga bisysslor inrapporteras. Frågan om bisysslor har nyligen behandlats i propositionen En ändrad lagstiftning för statsanställda m.fl. (prop. 1993/94:65, bet. 1993/94: AU16, rskr. 1993/94:257). Något behov av ändringar i bl.a. reglerna om s.k. förtroendeskadliga bisysslor ansågs därvid inte föreligga utan reglerna fördes i sak oförändrade över till den nya lagen (1994:260) om offentlig anställning. Regeringen kommer emellertid, mot bakgrund av bl.a. RRV:s iakttagelser inom universitets- och högskoleområdet, överväga om verkets förslag i fråga om handläggningen om bisysslor bör leda till några förändringar på sikt. Vissa frågor inom några departementsområden Inom Miljödepartementets område har, liksom förra året, inte någon myndighet fått revisionberättelse med invändning. Den ekonomiadministrativa kompetensen vid de granskade myndigheterna är dock skiftande. Några av myndigheterna ligger långt framme beträffande ekonomistyrning, värderingsfrågor och budgetuppfölj- ning. Bland dessa nämns särskilt Statens lantmäteriverk och Centralnämnden för fastighetsdata. Regeringen anser att myndigheterna inom området generellt bör arbeta vidare med att konkretisera sina verksamhetsmål och att utveckla prestations- och kvalitetsmått. Ett exempel härpå är det arbete som har bedrivits i en arbetsgrupp med företrädare för Statens naturvårdsverk, Miljödepartementet, Finansdepartementet och Riksrevisionsverket. Arbetsgruppen har arbetat med att göra verksamhetsmålen för Naturvårdsverket mera ändamålsenliga, konkreta och mätbara. Inom Kulturdepartementets område har RRV bl.a. uppmärksammat brister i den interna kontrollen, styrningen och uppföljningen, dock ej så grava att de föranlett revisionsberättelse med invändning. Departementet har som ett led i dialogen om mål- och resultatstyrningen, anordnat seminarier för myndigheterna och institutionerna för att tydliggöra redovisningskraven inför den fördjupade anslagsframställningen 1996 samt för att bereda verksamhetsmål m.m. inför regleringsbrevet 1995/96. RRV har i sin årliga rapport avseende Försvarsdepartementets område bl.a. påpekat att myndigheternas resultatredovisningar uppvisar brister i förhållande till regeringens krav. Det är av mycket stor vikt att myndigheternas verksamhet går att bedöma på ett rättvisande sätt. Resultatredovisningarna har en nyckelroll i detta sammanhang. Som ett led i att utveckla resultatredovisningarna så att de motsvarar regeringens krav aviserade regeringen i budgetpropositionen (prop. 1994/95:100 bil. 5) en konferens för ekonomiansvarig personal inom Försvarsdepartementets område. Konferensen genomförs i två etapper under våren 1995. Vidare har hanteringen av förskott inom Försvarsmakten lyfts fram i RRV:s rapport. Regeringen har uppmärksammat problemet redan i årets budgetproposition (prop. 1994/95:100 bil. 6 s.99). Frågan bereds för närvarande inom regeringskansliet med utgångspunkten att de kostnader som faller på staten vid förskottsgivning skall beaktas till fullo. I juni bildades stiftelsen Riskcentrum. Stiftare var Handelskammaren i Värmland och Karlstad kommun. Enligt stadgarna är Länsstyrelsen i Värmlands län, Statens Räddningsverk och Högskolan i Karlstad representerade i styrelsen för Riskcentrum. RRV anser att Länsstyrelsen och Räddningsverket genom sitt engagemang kringgår statsmakternas i olika sammanhang uttalade restriktioner rörande stiftelser. Regeringen har för avsikt att följa frågan. Även inom Näringsdepartementets område har arbetet med att utveckla resultatdialogen med myndigheterna givits hög prioritet vilket resulterat i kompetensutvecklingsinsatser för handläggare, projektlagd verksamhet och närmare och tätare dialog med myndigheterna, främst med avseende på regleringsbrev och årsredovisningar. Departementet kommer att ge särskild prioritet åt resultatredovisningarna inför nästa årsredovisningstillfälle. Vad beträffar socialförsäkringsadministrationen inom Socialdepartementets område anser regeringen att det finns anledning att skärpa kraven på resultatstyrning och på tillsynen över hur reglerna tillämpas och utvecklas. Som anförs i årets budgetproposition skall en översyn av socialförsäkringsadministrationen göras. Ansvaret för samordning av rehabiliteringsåtgärder och insatser för att begränsa behovet av ersättning vid sjukdom och handikapp har gett socialförsäkringsverksamheten en mer sammansatt karaktär. Härtill kommer de generella kraven på uppföljning och utvärdering. Översynen utförs bl.a. mot bakgrund härav. Vidare anser RRV att försöken att styra missbrukarvården genom riktade statsbidrag inte varit lyckosamma. Det har inte bidragit till att stimulera öppna vårdinsatser i den omfattning som önskats. Som framgår i Socialdepartementets bilaga i denna proposition föreslår regeringen att huvuddelen av statsbidraget till missbrukar- och ungdomsvård läggs in i det nya utjämningsbidraget till kommunerna. För att behålla möjligheten att påverka ut- vecklingen inom dessa vårdområden föreslås att de särskilda utvecklingsmedlen finns kvar. Dessa bör disponeras av länsstyrelserna i form av riktade bidrag till sådana verksamheter som bedöms behöva utvecklas. I RRV:s årliga rapport avseende Jordbruksdepartementets område föreslår verket att det bör prövas om inte ränta skall utgå på belopp som bidragsmottagare felaktigt erhållit. RRV har konstaterat att återkrav på felaktigt utbetalda bidrag endast avser kapitalbeloppet och att bidragsmottagare därför räntefritt kan förfoga över felaktigt erhållna belopp en längre tid. Regeringen har tagit fasta på RRV:s synpunkter och för nu in regler om ränta i samtliga nya författningstexter avseende bidragsutbetalningar. Inom Justitiedepartementets område har RRV uppmärksammat regeringen på att bristen på helhetssyn och samordning inom rättsväsendet kan medföra risk för ineffektiv styrning och bristfälligt resursutnyttjande. Sett utifrån ett övergripande perspektiv är det, enligt RRV, möjligt att betrakta delar av rättsväsendet som ett produktionssystem. I detta system handläggs ärenden från brottsanmälan till verkställande av påföljd. För att rättsväsendet skall fungera effektivt i de enskilda stegen i denna process krävs, enligt RRV, en helhetssyn på den administrativa styrningen. I sammanhanget kan noteras att regeringen tillsatt en utredning med uppgift att ta fram en samlad resultatredovisning för det kriminalpolitiska området. Ett syfte med en sådan resultatredovisning är att den skall kunna ge ett bättre underlag för bedömningen av vilka insatser som ger bäst resultat i förhållande till de kriminalpolitiska målen. Inom Arbetsmarknadsdepartementets område har RRV i sin årliga rapport uppmärksammat regeringen på behovet av åtgärder för styrning och uppföljning vid Invandrarverket. Regeringen kommer att ta ställning till eventuella åtgärder när resultatet av RRV:s pågående huvudstudie av Invandrarverkets ekonomi- och resultatstyrning föreligger. RRV har även i vissa fall ifrågasatt Invandrarverkets tillämpning av långa uppsägningstider och avtal om avgångsvederlag. Regeringen förutsätter att Invandrarverket följer de generella anvisningar som gäller för statliga myndigheter. Regeringens åtgärder med anledning av revisionsberättelser med invändning Invändningar med anledning av att resultatredovisning saknats eller varit bristfällig RRV har lämnat invändning i revisionsberättelsen över Statens arbetsgivarverks (numera Arbetsgivarverket, AgV) årsredovisning. Enligt RRV har gällande regler och vedertagen praxis för den finansiella redovisningen i många fall inte följts. Resultatredovisningen ger inte en fullständig bild av verkets mål och slutprestationer. RRV:s bedömning skall ses mot bakgrund av att det är tredje året som Statens arbetsgivarverk upprättat resultatredovisning. AgV:s styrelse har inkommit till regeringen med en skrivelse där man redovisar vilka åtgärder som har vidtagits och vilka anmärkningar som är föremål för åtgärder med anledning av RRV:s revisionsberättelse. Regeringen konstaterade redan i budgetpropositionen att kritik riktats, att regeringen instämmer i kritiken och att bristerna skall tas upp i en dialog med AgV:s ledning. Regeringen konstaterade vidare att AgV:s nya och delvis unika organisation ställer särskilda krav på resultatredovisningen. Regeringen avser att diskutera denna fråga med AgV:s ledning och i sammanhanget försäkra sig om att statsmakternas behov av resultatinformation tillgodoses. Efter avslutade diskussioner med AgV, och efter en utvärdering av de åtgärder som myndigheten vidtagit, kommer regeringen att ta ställning till eventuellt ytterligare åtgärder. Försvarets forskningsanstalt har inte redovisat verksamhetsmål för de olika verksamhetsgrenarna och har inte heller på ett tillfredsställande sätt redovisat hur resultatet har utvecklats per verksamhetsgren. Inför innevarande budgetår har regeringen beslutat om verksamhetsgrenar och överlåtit åt myndigheten att själv besluta om verksamhetsmål. Mot denna bakgrund utgår regeringen från att resultatredovisningen från och med nu kommer att uppfylla ställda krav på resultatinformation. Regeringen avser att i regleringsbrev för nästa budgetår fastställa såväl verksamhetsgrenar som verksamhetsmål för myndigheten. Riksförsäkringsverket (RFV) har fått invändning på grund av att resultatredovisningen saknar väsentlig information vad avser analys av resultat i förhållande till målen, väsentliga slutprestationer och kvaliteten i slutprestationerna. I övrigt har årsredovisningen bedömts rättvisande. Regeringen anser att RRV:s invändningar är av sådan art att skyndsamma åtgärder krävs för att förbättra resultatredovisningen. Ett utvecklingsarbete i detta syfte bedrivs för närvarande i samarbete mellan Socialdepartementet, RRV och RFV. Regeringen avser också att ange verksamhetsmål och indelning i verksamhetsgrenar för nästa budgetår i regleringsbrevet. Enligt RFV har samarbetet med försäkringskassorna utökats för att förbättra utformningen av den gemensamma delen av resultatredovisningen. Inom RFV pågår vidare särskilda utbildningsaktiviteter kring årsredovisningen. Avsikten är att kommande resul- tatredovisningar i betydligt högre utsträckning skall analysera försäk- ringsutgifterna, redovisa det resultat som socialförsäkringsadministrationen presterat jämte innehålla en analys av resultaten i förhållande till målen, vä- sentliga slutprestationer och kvalitet. Vidare skall resultatet av RFV:s egen verksamhet tydligare framgå. Regeringen följer utvecklingen och förväntar sig att resultatredovisningarna framdeles kommer att motsvara regeringens krav. Invändningar med anledning av otillfredsställande ekonomiadministration vid större ombildningar av myndigheters verksamhet Fortifikationsförvaltningens resultatredovisning uppfyller inte ställda krav. Vidare har kreditramen överskridits med 31,7 miljoner kronor vilket belastat statsverkets checkräkning utan regeringens medgivande. Myndigheten har varit föremål för omstruktureringsåtgärder i samband med att Fortifikationsför- valtningens avvecklades och Fortifikationsverket i stället inrättades vilket torde ha föranlett en del av bristerna. Regeringen har i regleringsbrevet för budgetåret 1994/95 givit Fortifikationsverket i uppdrag att lämna förslag till förbättrad resultatredovisning. Ett förslag har lämnats från verket. Förslaget visar att ett utvecklingsarbete pågår inom verket och att resultat kommer att redovisas i årsredovisningen för innevarande budgetår. Regeringen avser dessutom att återkomma i frågan i regleringsbrevet. När det gäller överskridandet av kreditramen, som nu enligt ett yttrande från myndigheten har reglerats, har myndighetens rutiner förbättrats. Regeringen avser att hålla sig noga informerad om utvecklingen. RRV har vidare lämnat revisionsberättelse med invändning för den förutvarande Militärhögskolan för dels bristfällig redovisning av anläggningstillgångar, dels för missvisande redovisning av lån upptagna i Riksgäldskontoret. Myndigheten för avveckling av vissa verksamheter inom totalförsvaret har fått invändning för felaktig fakturering samt att årets resultat inte är rättvisande redovisat. RRV har också lämnat invändning för Civilbefälhavaren i nedre Norrland för hand- läggningen i ett särskilt förvaltningsärende rörande ersättning för förlust vid avyttring av bostadsrätt. Myndigheten avvecklades vid budgetårets slut och ansvaret övergick till den nya myndigheten Civilbefälhavarna i norra civilområdet. Myndigheterna har till regeringen redovisat vilka åtgärder som vidtagits, bl.a. pågår ett arbete med att förbättra de ekonomiadministrativa rutinerna. Regeringen bedömer de redovisade åtgärderna som adekvata varför inga åtgärder för närvarande vidtas från regeringens sida. Invändningar med anledning av allvarliga brister i förvaltning eller redovisning RRV bedömer att Fiskeriverkets årsredovisning inte i allt väsentligt är rättvisande. Revisorerna konstaterar bl.a. att vissa kostnader och intäkter inte är rätt periodiserade och att vissa projektmedel bokförts felaktigt. Ärendet har behandlats i årets budgetproposition (prop. 1994/95:100 bil. 1). Fiskeriverket har i ett yttrande till regeringen bl.a. framfört att verket avser att förstärka den ekonomiadministrativa kompetensen för att förbättra redovisnings- och bokslutsrutinerna. Regeringen bedömer att RRV:s invändningar är av sådan art att åtgärder snarast bör vidtas. Regeringen har mot denna bakgrund den 30 mars 1995 gett Fiskeriverket i uppdrag att senast den 2 maj 1995 redovisa vilka åtgärder som verket vidtagit för att undanröja bristerna som legat till grund för revisionsanmärkningarna. Tullverket har fått revisionsberättelse med invändning avseende Tullverkets sätt att sköta uppbördsuppföljningen och uppbördsbevakningen. I revisionsrapporten har RRV påvisat stora eftersläpningar i överlämnandet av förfallna fordringar till kronofogdemyndigheten och även vad gäller anmälan till konkursförvaltare. Förseningarna innebär att det finns stor risk att skattemyndigheten gör utbetalningar till företag och privatpersoner trots att dessa har skulder till Tullverket. RRV är kritisk till Tullverkets interna kontroll avseende bevakning av uppbördsfordringar. RRV påtalar vidare brister i tulldatasystemet, som lett till att upp- skattningsvis 1,9 miljarder kronor inte avräknats löpande mot inkomsttitlar på statsbudgeten. Tullverkets styrelse har inkommit till regeringen med en skrivelse där man redovisar de åtgärder som vidtagits eller som avses att vidtas med anledning av RRV:s revisionsberättelse. Tullverket instämmer i allt väsentligt i RRV:s kritik och redovisar ett åtgärdsprogram för att komma till rätta med påtalade brister. Regeringen vill poängtera vikten av att Tullverket snabbt kommer till rätta med av RRV påtalade brister så att invändningarna som riktas mot verket för budgetåret 1993/94 är undanröjda för budgetåret 1994/95. Utöver de åtgärder Tullverket redovisat skall verket snarast slå fast dels en tidsplan för arbetet med att utveckla tulldatasystemet och med att skapa ett fungerande systemstöd i uppbördsbevakningen, dels den närmare utformningen av samarbetet med Kronofogdemyndigheten och Riksskatteverket i syfte att effektivisera överlämnandet av förfallna fordringar till Kronofogdemyndigheten. Beredningen för internationellt tekniskt-ekonomiskt samarbete (BITS) har fått invändning i revisionsberättelsen på grund av att vissa uppgifter i balansräkningen inte kan styrkas. Myndigheten har av RRV rekommenderats att se över sina rutiner i syfte att åtgärda bristerna. Myndigheten har anmält att den skall upprätta ett provbokslut per den 31 mars 1995. Regeringen avser att ta del av detta och vidta de åtgärder som behövs för att försäkra sig om ett nöjaktigt resultat. Nordiska afrikainstitutets årsredovisning har befunnits missvisande vilket har lett till att RRV har lämnat revisionsberättelse med invändning. RRV påtalade bl.a. behovet av stärkt ekonomiadministrativ kompetens i syfte att undvika framtida missvisande redovisningar. Institutet har till följd därav tagit hjälp av Kammarkollegiet för att utarbeta nya rutiner. Vidare har institutet upprättat provbokslut vilket för närvarande granskas av RRV. Regeringen ser positivt på de vidtagna åtgärderna och utgår från att problemen skall vara åtgärdade till nästa årsredovisning. RRV har i revisionsberättelsen för polisväsendet lämnat invändning med anledning av brister i den ekonomiska förvaltningen på koncernnivå. Betydande felvärderingar har gjorts av poster i balansräkningen liksom att det föreligger bristande jämförbarhet mellan uppgifterna i årsredovisningen. Vidare saknas redovisning av utfall på de inkomsttitlar som myndigheten redovisar mot. Anslagsredovisningen är också inte helt rättvisande då anskaffningar av investeringar felaktigt har finansierats med anslagsmedel istället för med lån. Bristerna beror, enligt RRV, i huvudsak på för låg redovisningskompetens på den centrala nivån. Rikspolisstyrelsen (RPS) redovisade till regeringen i december 1994 utvecklingen av den ekonomiadministrativa kompetensen och en åtgärdsplan för att komma tillrätta med bristerna på central nivå, bl.a. skall ytterligare ekonomer rekryteras till redovisningssektionen. Regeringen har i planeringsdirektiv för polisväsendet avseende verksamheten under budgetåret 1995/96 m.m. uttalat att det är av yttersta vikt att RPS fullföljer de åtgärder som RPS har åtagit sig att vidta för att komma till rätta med bristerna. Även Kriminalvårdsverket har fått revisionsberättelse med invändningar med anledning av brister i redovisningen, dels av intäkter och inbetalningar, dels av mervärdesskatt och lönekostnadspålägg samt att kundfordringar inte har bevakats enligt gällande regler. Detta har bl.a. lett till vissa ränteförluster. Vidare har det förekommit att anskaffningar av investeringar har finansierats med anslagsmedel i stället för med lån, vilket lett till en felaktig belastning av anslaget. Regeringen anser att RRV:s invändningar är allvarliga och att de skyndsamt bör åtgärdas. Regeringen har därför i planeringsdirektiv för kriminalvården avseende verksamheten under budgetåret 1995/96 angett att kriminalvårdsverket under budgetåret skall ha åtgärdat de grunder som orsakat revisionsanmärkningen. RRV har i revisionsberättelsen för Statens institutionsstyrelse (SiS) haft invändningar mot årsredovisningen som RRV inte anser vara tillförlitlig i väsentliga avseenden. Bristerna utgörs bl.a. av att uppgifterna i balansräkningen om upptagna inventarier och anläggningstillgångar inte kan styrkas. Vidare är bokföringsunderlaget liksom den löpande bokföringen bristfällig. Även inbetalningar till RFV avseende lönekostnadspålägg har gjorts med fel belopp och inbetalats för sent. Regeringen anser att RRV:s anmärkningar måste tas på stort allvar, även om en del av bristerna föranletts av initiala problem. Socialdepartementet har med anledning av RRV:s iakttagelser haft ett flertal överläggningar med myndighetens ledning. Även RRV har medverkat som stöd i arbetet att förbättra de ekonomiska och administrativa systemen som är nödvändiga för SiS verksamhet. SiS har i en skrivelse till regeringen redovisat att den vidtagit en rad åtgärder för att förbättra ekonomiadministrationen. Den interna kontrollen avseende olika rutiner för olika betalningar har förbättrats. Förstärkningar av huvudkontorets ekonomiadministration har gjorts. SiS har även påbörjat en omfattande utbildning av personalen vid institutionerna för att öka den ekonomiadministrativa kompetensen. Regeringen ser positivt på de av SiS redovisade åtgärderna och har, för att säkerställa att de genomförs, ålagt myndigheten att i slutet av april inkomma med en rapport till Socialdepartementet angående vidtagna åtgärder i anledning av påtalade ekonomiadministrativa brister. Styrelsen skall även lämna en prognos för budgetutfallet för innevarande budgetår. RRV har även lämnat revisionsberättelse med invändning för Dramatiska teatern AB med anledning av att vissa produktioner har redovisats på ett felaktigt sätt i resultaträkningen. Det är naturligtvis viktigt att även de statliga bolagen lämnar en rättvisande redovisning. Regeringen har via ägarrepresentanterna diskuterat den nu aktuella frågan med bolagets ledning och utgår från att redo- visningen av produktionen framdeles kommer att vara korrekt. Invändningar avseende hantering av anslag som står i strid med riksdagens eller regeringens beslut Statens konstråd har överskridit reservationsanslaget förvärv av konst för statens byggnader m.m. med 6,4 miljoner kronor, och har därför erhållit revisionsberättelse med invändning. Regeringen ser mycket allvarligt på det inträffade och har den 22 december 1994 fattat beslut om att Konstrådet inom befintliga anslagsramar skall finansiera överskridandet inklusive ränta med fördelning på nuvarande och följande budgetår. Försvarets forskningsanstalt (FOA) har fått invändning i revisionsberättelsen. Ett av skälen var att det obetecknade anslaget F4. Forskningsverksamhet för rustningsbegränsning och nedrustning utnyttjats med drygt 65 000 kronor utöver anvisade medel. FOA har i skrivelse till regeringen framhållit att re- sursförbrukningen inom anslaget nu särskilt följs upp. Mot denna bakgrund kommer regeringen ej att vidta ytterligare åtgärder med anledning av revisionsan- märkningen. Försvarsmaktens årsredovisning för budgetåret 1993/94 omfattar myndigheter som från och med 1 juli 1994 ingår i myndigheten Försvarsmakten. Revisionsberättelsen innehåller invändningar för flera av dessa myndigheter. Bl.a. har myndigheterna totalt överskridit tilldelade medel med 104 miljoner kronor. Samtliga försvarsgrenar och Överbefälhavaren har försummat att bokföra upplupna semester- och andra lönekostnader motsvarande 800 miljoner kronor. Vidare har redovisningen av avgifter och ersättningar på totalt 4 miljarder kronor ej bokförts på ett rättvisande sätt. De invändningar som är oberoende av sammanslagningen till en myndighet har eller kommer att åtgärdas av Försvarsmakten. Rörande de överskridna anslagen Marinförband: Anskaffning av anläggningar, Operativ ledning m.m: Ledning och förbandsverksamhet samt Frivilliga försvarsorganisationer inom den militära delen av totalförsvaret m.m. avser regeringen att fatta ett särskilt beslut om att överskridanden skall finansieras inom ramen för tilldelade anslagsmedel innevarande budgetår. Regeringen kommer dessutom att noga följa upp utvecklingen av Försvarsmaktens ekonomiadministration. RRV har i sin granskning av Sametingets årsredovisning för budgetåret 1993/94 invänt mot att 494 000 kronor av anslaget betalats ut som stöd till partier representerade i Sametinget. Enligt verket får inte anslaget disponeras för partistöd. Regeringen delar verkets bedömning och har meddelat Sametinget att tingets medel inte får användas för partistöd eller andra bidrag till samiska organisationer. För bidrag till samiska organisationer bör även i fortsättningen de av Sametinget disponerade medlen ur bl.a. Samefonden användas. Regeringen avser således att fatta beslut om att dra in det för partistöd felaktigt utbetalda beloppet (494 000 kronor) från Samefonden. Länsstyrelsen i Gotlands län har fått invändningar i revisionsberättelsen med anledning av att myndigheten överskridit tilldelad anslagspost för landskapsvår- dande åtgärder med 1,9 miljoner kronor och anslagsposten för kulturstöd med 450 000 kronor. Överskridandena har dock inte inneburit att resp. anslag har överskridits utan har finansierats genom omfördelning av medel inom berörda anslag. Bristerna hänförs till bristande intern kontroll vid myndigheten. Regeringen anser att detta är otillfredsställande och har givit Länsstyrelsen i Gotlands län i uppdrag att per den 1 mars 1995 till Statens Naturvårdsverk redovisa vilka förändringar, i de ekonomiadministrativa rutinerna samt verksam- hetskontroll m.m. som myndigheten vidtagit för att framtida överskridanden inom anslaget landskapsvårdande åtgärder skall undvikas. Vad gäller överskridandet av anslagsposten för kulturstöd har myndigheten förbättrat uppföljningsrutinerna genom inrättande av ett verksamhetsanpassat ADB-system. Regeringen bedömer att dessa åtgärder bör undanröja de brister som RRV påtalat. RRV har vidare lämnat invändning då länsstyrelsen betalat 3 miljoner kronor från anslaget för regionala utvecklingsinsatser till högskoleutbildningen på Gotland. RRV anser att medlen utgör driftsstöd. Utbetalningens karaktär är föremål för bedömning inom regeringskansliet varför eventuella åtgärder inte nu kan redovisas. Regeringen avser att senare återkomma till riksdagen i denna fråga. Länsstyrelsen i Kristianstads län har fått invändning på grund av att årsredovisningen inte innehöll någon finansieringsanalys. Myndigheten har därefter inkommit med en finansieringsanalys. Regeringen anser att det är av stor vikt att beslutade tidpunkter för lämnande av årsredovisning följs. Länsstyrelsen kommer fortsättningsvis att tillse att så sker. Regeringen har därför inte för avsikt att vidta någon ytterligare åtgärd i detta fall. Linköpings domkapitels fondförvaltning har fått invändningar i revisionsberättelsen. RRV påtalar att årsbokslutet saknar såväl samlad balans- och resultaträkning som förklarande noter. RRV avser att ta upp frågan om en samlad balans- och resultaträkning med förklarande noter i den grupp, med representanter för kyrkliga organ, som bildats för att bringa klarhet i vilka regelverk som de kyrkliga myndigheterna skall följa. Regeringen vill inte föregripa gruppens arbete utan avvaktar dess resultat. Regeringen kommer därefter ta ställning till eventuella åtgärder. Åtgärder med anledning av invändningar till myndigheter inom Utbildningsdepartementets område För de myndigheter som ligger inom Utbildningsdepartementets område har RRV avlämnat 65 revisionsberättelser varav 6 med invändningar. Dessutom har 22 revisionsrapporter avlämnats. De 6 som erhållit invändningar i revisionsberättelserna är Uppsala universitet, Lunds universitet, Karolinska institutet, Högskolan i Växjö, Grafiska institutet och Tomtebodaskolans resurscenter. Under budgetåret 1993/94 har RRV kunnat konstatera att det finns brister i kopplingen mellan ansvar, befogenhet, kompetens och kontroll. På grund av friheten i medelshantering och den långt gångna delegeringen inom många myndigheter fordras det att denna koppling är mycket tydlig. RRV konstaterar mot denna bakgrund att det finns behov av insatser för att utbilda personal, kartlägga ansvar och skapa rutiner inom ett flertal myndigheter för att uppnå god intern kontroll. Vid ett flertal universitet och högskolor har dock en upp- byggnad påbörjats av den interna revisionen, vilket är ett steg i riktning mot en förbättrad intern kontroll. Regeringen vill för sin del betona vikten av att myndigheternas interna kon- troll förbättras och att internrevision, som ett led i detta arbete, skall införas i enlighet med vad som anmäldes i 1994 års kompletteringsproposition. För att ge bestående effekter måste arbetet med att utveckla den interna kontrollen även inkludera ett förtydligande av kopplingen mellan ansvar, befogenhet, kompetens och kontroll. Vidare konstaterar RRV att olika redovisningsprinciper i vissa fall använts vilket bl.a. resulterat i att uppgifter om årets kapitalförändring inte på ett enkelt sätt är jämförbara mellan olika universitet och högskolor. Kapitalförändringens storlek påverkas av vilka redovisningsprinciper som använts bl.a. vid invärderingen av anläggningstillgångar, hanteringen av semesterlöne- skuld, avskrivningar av anläggningstillgångar samt hanteringen av reservationer. Regeringen vill påminna om vikten av att den praxis eller goda redovisningssed som etablerats i den statliga förvaltningen tillämpas även inom universitet och högskolor. Regeringen anser vidare att det är mycket värdefullt att det s.k. branschrådet etablerats med företrädare för ett par universitet och högskolor i vilket även RRV deltar i som diskussionspartner. Branschrådet skall verka för god redovisningssed etableras för de frågor som är specifika för universitets- och högskoleområdet. RRV har i revisionsberättelserna och -rapporterna avseende budgetåret 1993/94 framfört anmärkningar på ett antal punkter där redovisningen inte skett på ett korrekt sätt eller där andra felaktigheter har begåtts och där åtgärder fordras från myndigheternas sida. Regeringen har med anledning av detta fattat ett beslut den 12 april 1995 om ett antal åtgärder som berörda myndigheter skall vidta. Två frågor är därvid principiellt mest väsentliga nämligen invärderingen av anläggningstillgångar samt förvaltningen av donationsmedel. Av regeringsbeslutet till universitet och högskolor framgår att samtliga universitet och högskolor som fått anmärkningar av RRV i revisionsberättelser, rapporter eller promemorior avseende den gjorda invärderingen av anläggningstillgångar skall rätta upp sin invärdering och redovisning av ingående balanser för räkenskapsåret 1994/95, så att en rättvisande redovisning uppnås. I frågan om donationsmedel har Uppsala universitet tagit upp en checkräk- ningskredit för att finansiera renovering av en donationsfastighet, förvärvat ett kommanditbolag och köpt aktier. Regeringen har i fråga om Uppsala universitets totala kredit- och låneåtaganden beslutat att de skall regleras inom gällande regelverk för statliga myndigheter. Vidare avser regeringen att uppdra åt en särskild utredare att utreda frågan om förvaltning av donationskapital. Vissa universitet och högskolor har fått invändning på grund av att de lämnat årsredovisningen för sent. Regeringen betonar i regeringsbeslutet vikten av att de tidpunkter som gäller för inlämnandet av årsredovisningarna hålls. I regeringsbeslutet uppdras åt RRV att särskilt rapportera till regeringen om resultatet av sin fortsatta granskning av de frågor som berörs i beslutet och verifiera de åtgärder som respektive universitet och högskolor vidtagit. 66 Linköpingskommittén Regeringen tillkallade under våren 1994 en kommitté med uppdrag att stödja Linköpings universitet i dess arbete med att åtgärda de påpekanden som RRV tagit upp i revisionsberättelser och rapporter. Dessutom skulle kommittén lämna sin bedömning av de åtgärder som universitetet vidtagit. Kommitténs bedömning var att Linköpings universitet vidtagit en del åtgärder som skulle innebära att en del av universitetets problem löstes (SOU 1994:143). Det kunde också konstateras att universitetet erhöll en revisionsberättelse avseende räkenskapsåret 1993/94 som inte innehöll några invändningar. För att universitetet skall uppnå en mer varaktig förbättring av den administrativa styrningen framförde emellertid kommittén förslag till ytterligare åtgärder. Bland dessa kan noteras att ett tydliggörande behöver göras i lokala beslut och delegeringsordningar av befogenhets- och ansvarsfördelningen mellan den centrala nivån, fakultetsnivån och institutionsnivån. Dessutom framgick att den admini- strativa organisationen vid universitetet behöver förenklas och förtydligas. Av Linköpings universitets svar framgår att universitetet delar kommitténs syn på behovet av tydlighet i ansvars- och befogenhetsfördelningen och att universitetet avser att vidareutveckla befogenhetsfördelningen. Med anledning av att en ny rektor tillträder den 1 juli 1995 så får en omprövning av organisationen vänta. Regeringen gör bedömningen att universitetet beaktat den kritik som har framförts och att man på ett konstruktivt sätt försöker komma till rätta med problemen. Mot bakgrund av universitetets yttrande vidtar regeringen ingen ytterligare åtgärd. Anmälan om Justitiekanslerns yttrande med anledning av regeringens uppdrag att pröva ett antal jävssituationer I 1994 års kompletteringsproposition anfördes att regeringen avsåg att till Justitiekanslern (JK) överlämna ett antal fall för prövning där det enligt RRV kan ha förelegat jävsförhållanden mellan å ena sidan myndigheten och å andra sidan t.ex. bolag. Regeringen fattade beslut om uppdraget till JK den 23 juni 1994 och den 15 februari 1995 inkom JK:s yttrande i frågan. Av yttrandet framgår att JK funnit att jävssituationer förelegat i samtliga granskade fall. Regeringen ser allvarligt på det inträffade och har i ett beslut uppmanat samtliga lärosäten att - genom att sprida kunskap om jävsreglerna och på andra sätt - tillse att jävssituationer undviks. 67 4.2 Revision av verksamhet i statliga aktiebolag och stiftelser 4.2.1 Riksrevisionsverkets rätt att granska verksamhet Enligt 1 § lagen (1987:519) om Riksrevisionsverkets granskning av statliga aktiebolag och stiftelser får Riksrevisionsverket (RRV) granska den verksamhet som staten bedriver i form av aktiebolag eller stiftelse, om verksamheten är reglerad i lag eller någon annan författtning eller om staten som ägare eller genom tillskott av anslagsmedel eller genom avtal eller på något annat sätt har ett bestämmande inflytande över verksamheten. I förordningen (1993:958) om Riksrevisionsverkets granskning av statliga aktiebolag och stiftelser anges vilka bolag och stiftelser som RRV har rätt att granska. Lagen fick sin nuvarande lydelse år 1993 mot bakgrund av att staten i ökad utsträckning beslutat föra över verksamhet som bedrevs av myndighet till annan verksamhetsform genom bildande av bolag och stiftelser (prop. 1992/93:150, bet. 1992/93:FiU30, rskr. 1992/93:447). Genom lagändringen fick lagen en generell utformning i stället för att som tidigare ha innehållit en uppräkning av de aktiebolag och stiftelser som RRV fick granska. Avsikten med lagändringen var inte att utöka tillämpningsområdet t.ex. genom att ge RRV rätt att granska verksamhet i bolag som staten, av konjunkturella eller liknande skäl, iklätts ett ägaransvar för. Ändringen syftade enbart till en för statsmakterna effektivare hantering av frågan. Under år 1994 bildade staten två stiftelsehögskolor - Stiftelsen Chalmers Tekniska Högskola med Chalmers Tekniska Högskola AB och Stiftelsen Högskolan i Jönköping med Internationella Handelshögskolan i Jönköping AB, Högskolan för lärarutbildning och kommunikation i Jönköping AB, Ingenjörshögskolan i Jönköping AB och Högskolan i Jönköping Service AB - vilka nu driver högskoleverksamhet i dotterbolag. Verksamheten är till stor del beroende av uppdrag från staten. RRV bör ges rätt att granska verksamheterna som stiftelserna och deras dotterbolag driver. Lagtekniskt bör detta - eftersom stiftelsehögskolornas konstruktion är av särskilt slag - lösas genom att det i 1 § lagen (1987:519) om Riksrevisi- onsverkets granskning av statliga aktiebolag och stiftelser läggs till att RRV också får granska stiftelserna jämte deras dotterbolag. 4.2.2 Upprättat lagförslag I enlighet med vad regeringen anfört har inom Finansdepartementet upprättats förslag till lag om ändring i lagen (1987:519) om Riksrevisionsverkets granskning av statliga aktiebolag och stiftelser. Förslaget bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 1.4. Förslaget, som faller inom Lagrådets granskningsområde, är av sådan enkel beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Yttrande från Lagrådet behöver därför inte inhämtas. 4.3 Risk- och skadehanteringen i staten Regeringens bedömning: Det principiella förbudet för myndigheterna att teckna eller låta teckna extern försäkring för statens egendom eller ansvarighet bör fortfarande gälla. Bakgrunden till regeringens bedömning: I prop. 1992/93:100 bil. 1 s. 122-129 har föreslagits riktlinjer för risk- och skadehanteringen i staten. De föreslagna riktlinjerna som har godtagits av riksdagen (bet. 1992/93:FiU20, rskr. 1992/93:189) avser bl.a. myndigheternas riskanalyser, skadeförebyggande arbete och riskfinansiering. Bland annat skall möjligheten prövas att skapa interna statliga lösningar för riskfinan- siering. Det konstateras dock att underlag saknas för ett definitivt ställnings- tagande till vilka metoder för riskfinansiering som är mest adekvata. Riktlinjerna skall mynna i ett nytt regelverk. I avvaktan på det nya regelverket gäller dock fortfarande den grundregel som innebär att statliga myndigheter inte får teckna försäkring för statens egendom eller ansvarighet. Motivet för detta förbud mot extern försäkring är att staten som helhet har tillräcklig finansiell styrka att hantera sina risker och skador. Genom sina stora tillgångar kan staten således själv sprida sina risker. Detta förhållande gäller däremot inte för den enskilda myndigheten, som därför har behov av att på något sätt finansiera sina risker och skador. Sedan september 1993 gäller förordningen (1993:674) om försäkringsskydd m.m. vid statliga tjänsteresor. Den innebär att myndigheterna skall se till att de anställda är försäkrade eller har motsvarande skydd vid tjänsteresor. Myndigheterna har möjlighet att ingå i ett internt statligt försäkringssystem som täcker skador i samband med tjänsteresor. Det finns även ett motsvarande system som ersätter skador som uppkommer när statens fordon är inblandade. Försäkringssystemen förvaltas av Kammarkollegiet. Regeringen har i maj 1994 beslutat att samtliga myndigheter skall genomföra riskanalyser och göra beräkningar av sina riskkostnader. De skall även planera och genomföra skadeförebyggande arbete. Kammarkollegiet har på uppdrag av regeringen utarbetat allmänna råd för riskanalyser m.m. och har även lämnat övrigt stöd för dessa analyser, liksom för skadeförebyggande arbete hos myndigheterna. Kollegiet har också utrett och lämnat förslag om ett utvidgat statligt försäkringssystem. Problem med den nuvarande ordningen Det utvecklingsarbete som bedrivs beträffande risk- och skadehanteringen i staten har visat att flera väsentliga problem kvarstår på området. De kan sammanfattas på följande sätt. - Skadeförebyggande åtgärder främjas inte i tillräcklig utsträckning av det sätt på vilket risker för närvarande hanteras. - Finansieringen av kostnaderna för inträffade skador sker på ett osystematiskt sätt. - Fördelarna med att kunna jämna ut de enskilda myndigheternas risker över hela den statliga verksamheten tas inte till vara. - Det nuvarande systemet att reglera skador är ineffektivt och alltför komplext. - Informationen om risker och inträffade skador är bristfällig. Skälen för regeringens bedömning Fortsatt externt försäkringsförbud Enligt de riktlinjer för risk- och skadehanteringen som riksdagen antagit skall myndigheterna själva avgöra hur risker och skador skall finansieras. Detta ligger i linje med den utveckling som innebär att beslutanderätten i finansiella frågor skall delegeras till myndigheterna. I riktlinjerna anges också att externa försäkringslösningar bör undvikas i så stor utsträckning som möjligt, eftersom den nuvarande självförsäkringsprincipen är mest fördelaktig från strikt ekonomisk synpunkt. De nya riktlinjerna om ökad frihet att välja riskfinansiering har hittills inte tillämpats i någon större utsträckning, eftersom det externa försäkringsförbudet i princip fortfarande gäller för myndigheterna. Effekterna kan dock i viss mån studeras genom att de har möjlighet att teckna externa försäkringar för anställda som gör tjänsteresor. Myndigheterna kan även avtala om motsvarande skydd genom den tjänstereseförsäkring som förvaltas av Kammarkollegiet. Möjligheten att teckna externa tjänstereseförsäkringar har främst personalpo- litiska motiv. Det har bedömts som angeläget att snabbt ge statligt anställda ett försäkringsskydd som motsvarar vad som allmänt tillämpas för privatan- ställda. Reglerna har tillkommit mot bakgrund av det bristande försäkringsskyd- det för de efterlevande till de statligt anställda som omkom vid olyckan på Oskarshamns flygplats år 1989. Kammarkollegiet har i en promemoria i mars 1994 redovisat sina erfarenheter av det statliga tjänstereseskyddet. Kollegiet anser bl.a. att det finns en bristande jämförbarhet mellan de statliga och de externa försäkringsalter- nativen, vilket försvårar premiesättningen och upphandlingen. Den av Kammarkollegiet föreslagna interna statliga försäkringslösningen förutsätter att det nuvarande externa försäkringsförbudet består. Kollegiet anser att de ursprungliga motiven för detta förbud fortfarande är giltiga. De myndigheter som på olika sätt följt arbetet att utveckla ett nytt riskfinansieringssystem har inte redovisat någon avvikande uppfattning. Sveriges försäkringsförbund, som är en branschorganisation för försäkringsbolagen, har yttrat sig över Kammarkollegiets principlösning. Förbundet motsätter sig inte heller det föreslagna systemet och menar att den sammanhållna lösningen inom staten tveklöst har fördelar. Regeringen bedömer mot denna bakgrund att det inte är motiverat att upphäva det externa försäkringsförbud som gäller sedan länge. Det finns således ur riskfinansieringssynpunkt inte något skäl för staten att anlita försäkringsbolag som försäkringsgivare. Däremot kan det vara kostnadseffektivt att i vissa fall utnyttja den speciella kompetens som finns i försäkringsbranschen, t.ex. i frågor om riskteknisk service och skadebesiktning. Det regelverk som kommer att utarbetas för risk- och skadehanteringen i staten bör därför ha som principiell utgångspunkt ett fortsatt förbud för statliga myndigheter att teckna extern försäkring för statens egendom eller ansvarighet. Utvecklingen av ett nytt riskfinansieringssystem Det fortsatta arbetet med att utveckla ett internt statligt system för riskfinansiering har följande inriktning. Riktlinjerna för risk- och skadehanteringen innebär bl.a. att myndigheterna i princip skall bära hela kostnaden för inträffade skador. Sedan några år gäller att myndigheterna i regel har en ram för sina förvaltningskostnader. För finansieringen av sina skador kommer myndigheterna i första hand att använda de möjligheter som redan finns inom detta system med ramanslag, t.ex. anslagskrediter och anslagssparande. Regeringen kan även besluta om merutgifter på ramanslagen. Ramarna för lån i Riksgäldskontoret kan också anpassas med hänsyn till inträffade skador, i den mån de avser anläggningstillgångar. Vissa större skador kan inte hanteras inom ramen för en myndighets befintliga resurser. För att lösa kvarstående finansieringsproblem kommer därför ett internt statligt försäkringssystem att skapas. Myndigheterna får möjlighet att ansluta sig till detta system som även omfattar skadeservice, skadereglering och skadekostnadsrapportering. Försäkringen är avsedd att gälla i första hand för egendom, följdskador, skadeståndsskyldighet och förmögenhetsbrott. Varje myndighet betalar en premie och får som motprestation ersättning, skadeservice och hjälp med skadereglering på förutsebara grunder. Premiens storlek är beroende av det faktiska skadeutfallet hos myndigheten och förutsätts bli justerad efter hand. Även inriktningen på det skadeförebyggande arbetet skall kunna påverka premiens storlek. Om en myndighet har en hög skyddsnivå till följd av skadeförebyggande åtgärder skall detta således leda till lägre premier. Den likviditetsmässiga riskutjämningen kommer att ske centralt genom ett räntebärande konto hos Riksgäldskontoret som disponeras av Kammarkollegiet. Detta konto har i princip samma funktion som de nuvarande interna statliga motorfordons- och tjänstereseförsäkringarna hos Kammarkollegiet. Avsikten är att dessa försäkringar skall integreras i det nya riskfinansieringssystemet. Den tillkommande centrala administrationen skall ha en mycket liten omfattning. Regeringen förutsätter att kostnaderna för denna administration väsentligt understiger de direkta besparingar som kan antas uppstå till följd av systemet. Ett försäkringssystems främsta kännetecken - att fördela risker mellan de deltagande aktörerna och över tiden - innebär nämligen i sig ökade möjligheter till besparingar. Försäkringssystemet kommer att tillämpa relativt höga självrisker. Därigenom undviks att de centrala delarna av systemet belastas med administrationen av mindre skador. Dessutom motverkas risken att försäkringssystemet skulle kunna minska incitamenten för skadeförebyggande arbete hos myndigheterna. Höga självrisker innebär även att riskfinansieringen i stor utsträckning sker genom de metoder som redan finns till förfogande för myndigheterna. De löpande större skadorna kommer i första hand att finansieras med riskutjäm- ningskontots premiemedel. För att kunna hantera högrisksituationer kommer det dock att finnas möjlighet att utnyttja särskilda krediter hos Riksgäldskontoret. Myndigheterna kommer att finansiera räntor och amorteringar för de utnyttjade krediterna i efterhand. Riskfinansiering genom extern återförsäkring eller samförsäkring kommer därför att ske endast i undantagsfall, av andra än finansiella skäl. Vid extremt stora skador kan regeringen besluta om särskilda medelstillskott. I sådana fall kan sjuttonde huvudtitelns förslagsanslag Oförutsedda utgifter användas. Det nya riskfinansieringssystemets försäkringsmoment innebär en ytterligare nedtoning av de efterhandsåtgärder som karaktäriserar den nuvarande ordningen för risk- och skadehanteringen. De riskanalyser som genomförts av myndigheterna och det skadeförebyggande arbete som påbörjats innebär att åtgärder som vidtas i förväg fått ökad vikt. Riskfinansieringssystemet förutsätter även att det finns en fungerande skaderapportering. Riskfinansieringen kan således inte hanteras isolerat utan kompletterar och stödjer övriga delar av systemet för risk- och skadehantering. Dessutom synliggörs de skadekostnader som uppstår oavsett vilket risk- och skadehanteringssystem som tillämpas. Kunskapen om myndigheternas risker och skadeutfall kommer efter hand att öka, huvudsakligen genom det planerade riskfinansieringssystemet. Därmed kommer förutsättningar att finnas för en fortlöpande anpassning av systemet - t.ex. genom successivt precisare premieberäkningar - så att de totala riskkostnaderna för staten kan minimeras. Det fortsatta utvecklingsarbetet har inriktningen att riskfinansieringssystemet skall kunna tas i bruk successivt från den 1 januari 1996. Verksamheten kommer att finansieras med avgifter från myndigheterna i form av premier. En myndighet kommer i princip att själv få välja om den skall ingå i det nya riskfinansieringssystemet. Detta överensstämmer också med de delegerade styrformer som numera gäller i staten. I enkätsvar till Kammarkollegiet har flertalet myndigheter visat intresse av att delta i systemet. Det ligger dock i sakens natur att incitamentet till fortsatt deltagande påverkas av hur bl.a. skaderiskerna, skadeutfallet och premiesättningen utvecklas. Dessa förhållanden bestämmer i hög grad systemets stabilitet. Regeringen avser därför att noga följa utvecklingen på området. En förutsättningslös uppföljning och utvärdering kommer dessutom att göras efter några år. Vidare kommer Kammarkollegiet att få i uppdrag att fortlöpande rapportera till regeringen hur riskfinansie- ringssystemet tillämpas. 4.4 Konsekvenser för de statliga myndigheterna m.fl. av införandet av en allmän löneavgift m.m. I enlighet med riksdagens beslut (bet. 1994/95:SkU16, rskr. 1994/95: 149) infördes en allmän löneavgift fr.o.m. den 1 januari 1995 och från samma tidpunkt genomfördes höjningar av de särskilda löneskatterna och den särskilda premieskatten på grupplivförsäkringar för finansiering av medlemskap i EU. I årets budgetproposition (prop. 1994/95:100 bil. 1) nämnde regeringen att statliga myndigheters kostnad för löneavgiften och skattehöjningarna under budgetåret 1994/95 skulle betalas samlat från tillgängliga medel på inkomsttitel 5211 Statliga pensionsavgifter, netto. Regeringen meddelade vidare sin avsikt att återkomma i 1995 års kompletteringsproposition angående hanteringen av den allmänna löneavgiften m.m. för budgetåret 1995/96. Statliga myndigheter har tidigare kompenserats för förändringar av arbetsgivaravgifter och skatter. Detsamma har gällt vissa organisationer. Regeringen kommer, som en besparing, att avstå från att kompensera för kostnaderna för den beslutade allmänna löneavgiften och för höjningen av de särskilda löneskatterna och premieskatten på grupplivförsäkringar. Beslutet att inte kompensera för dessa kostnader kommer att omfatta alla myndigheter och organisationer. 4.5 Arbetsgivaravgifter för statliga myndigheter 4.5.1 Ärendet och dess beredning I 1992 års budgetproposition aviserade regeringen sin avsikt att låta utreda möjligheterna till att förändra systemet för finansiering av statliga myndigheters personalomkostnader (prop. 1991/92:100 bil. 1 s. 48, bet. 1991/92:FiU20, rskr. 1991/92:128). Regeringen beslöt den 17 juni 1993 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att pröva möjligheterna att ersätta den statliga sektorns lönekostnadspålägg med ett system för uppbörd av lagstadgade arbetsgivaravgifter, särskild löneskatt och avgifter som följer av kollektivavtal som motsvarar det system som gäller den privata sektorn (dir. 1993:89). Syftet var att göra anställningsförhållandena inom staten jämförbara med dem som råder på arbetsmarknaden i övrigt och att förstärka ett självständigt arbetsgivaransvar för de totala personalkostnaderna vid myndigheterna. Utredningen har i februari 1995 lagt fram sitt betänkande Fullt ekonomiskt arbetsgivaransvar (SOU 1995:9). Arbetet har bedrivits i tre etapper. I etapp 1 behandlades de lagstadgade arbetsgivaravgifterna för statliga arbetsgivare, i etapp 2 finansieringen av ersättning vid arbetsskador och i etapp 3 finansieringen av de avtalsreglerade förmåner som dagens lönekostnadspålägg är avsett att täcka. Utredningen har i september 1994 avlämnat en lägesrapport avseende etapperna 1 och 2. Rapporten, som i huvudsak överensstämmer med betänkandet vad gäller dessa etapper, har remissbehandlats. Regeringen behandlar här endast de två första etapperna, dvs. den framtida hanteringen av de lagstadgade arbetsgivaravgifterna för statliga arbetsgivare och finansieringen av ersättning vid arbetsskador. När det gäller finansieringen av de avtalsreglerade förmåner som behandlats i utredningens etapp 3, avser regeringen att återkomma till riksdagen. Regeringen har dock redovisat sin grundsyn i frågan i prop. 1993/94:150 bil. 1 s. 93 f. Följande remissinstanser har yttrat sig över lägesrapporten från utredningen om arbetsgivaravgifter för statliga myndigheter: Arbetsgivarverket, Luftfartsverket, Riksförsäkringsverket, Riksrevisionsverket, Riksskatteverket, Statens jordbruksverk, Statens järnvägar, Statens löne- och pensionsverk, Statistiska centralbyrån, Statskontoret. 4.5.2 Enhetliga regler för uppbörd av arbetsgivaravgifter Regeringens förslag: Statliga arbetsgivare skall från och med den 1 juli 1995 betala och redovisa lagstadgade arbetsgivaravgifter, allmän löneavgift och särskilt löneskatt på vissa förvärvsinkomster, enligt samma regler som gäller för arbetsmarknaden i övrigt. De särregleringar som gäller för staten på detta område skall därför upphävas. Förutom förändringar av administrativ natur innebär förslaget att statliga arbetsgivare skall betala arbetsskadeavgift enligt samma regler som andra arbetsgivare och att arbetsskadeersättning till statligt anställda skall finansieras via Arbetsskadefonden. Betalningsansvaret för de arbets- skadeersättningar som hänförs till arbetsskador som reglerats före den 1 juli 1995 och som i dag debiteras statsbudgetens inkomsttitel Statliga pen- sionsavgifter, netto, skall också föras över till Arbetsskadefonden. Beträffande ersättning till arbetstagare som var anställd hos ett affärsverk när arbetsskadan inträffade debiteras ersättningen alltjämt verket om skadan fastställts i laga- kraftvunnet beslut före utgången av juni 1995, i annat fall finansieras ersättningen av Arbetsskadefonden. 68 Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna är uttalat positiva till utredningens förslag. När det gäller finansiering av ersättning vid arbetsskada invänder dock Riksförsäkringsverket (RFV) mot att statliga arbetsgivare skall betala arbetsskadeavgift och anser, bl.a. av statsfinansiella skäl, att staten som kollektiv även i fortsättningen skall svara för verkliga kostnader för skadeersättningar. Sjuk- och arbetsskadeberedningens arbete bör avvaktas enligt RFV. Även Arbetsgivarverket hänvisar till Sjuk- och arbetsskadeberedningen och anser det rimligt att de statliga arbetsgivarna ges nedsättning i avgiften med en procentenhet i avvaktan på kommande förslag från beredningen. Flertalet remissinstanser förordar vidare att ikraftträdandebestämmelserna för finansiering av ersättning vid arbetsskada utformas så att affärsverken inte övergångsvis drabbas av en hög finansiell belastning. Bakgrund till regeringens förslag: Staten som arbetsgivare omfattas av lagen (1981:691) om socialavgifter och staten betalar således redan i dag lagstadgade arbetsgivaravgifter. Uppbörden av arbetsgivaravgifterna regleras i lagen (1984:668) om uppbörd av socialavgifter från arbetsgivare (USAL). Normalt redovisar och betalar arbetsgivaren de olika lagstadgade arbetsgivaravgifterna tillsammans med innehållen preliminär skatt till skattemyndigheten månatligen enligt en uppbördsdeklaration. RFV fördelar varje månad inkomna avgifter på aktuella inkomsttitlar i statsbudgeten. USAL gäller dock inte statliga arbetsgivare. För staten styrs uppbörden av socialavgifterna av en särskild förordning, förordningen (1984:674) om uppbörd av vissa arbetsgivaravgifter från staten. Enligt denna förordning svarar RFV för inbetalning av myndigheternas samlade arbetsgivaravgifter genom överföring av medel från inkomsttiteln Statliga pensionsavgifter, netto, till respektive inkomsttitel under inkomsthuvudgruppen Lagstadgade socialavgifter. Myndigheterna i sin tur betalar avgifterna i form av lönekostnadspålägg enligt förordningen (1969:54) om beräkning och redovisning av lönekostnadspålägg. Lönekostnadspålägget är även avsett att finansiera avtalade förmåner som inte finansieras direkt av arbetsgivaren. Inbetalningen av lönekostnadspålägget sker månadsvis till RFV som överför medlen till statsverkets checkräkning i Riksbanken och redovisar beloppet mot inkomsttiteln Statliga pensionsavgifter, netto, på statsbudgeten. Affärsverken betalar lagstadgade arbetsgivaravgifter till RFV genom direktinsättning på statens checkräkning. RFV redovisar beloppen mot inkomsthuvudgruppen Lagstadgade socialavgifter på statsbudgeten. Vid sidan av de skilda uppbördsrutinerna är den enda sakliga skillnaden mellan statens och övriga arbetsgivares betalning av lagstadgade arbets-givaravgifter, att staten inte betalar arbetsskadeavgift. Myndigheternas arbetsskador finansieras i stället kollektivt via lönekostnadspålägget. Affärsverken debiteras dock de verkliga kostnaderna. Skälen för regeringens förslag: Regeringens allmänna strävan på den statliga arbetsmarknaden är att förstärka myndigheternas självständighet som arbetsgivare. Det finns också skäl att minska särlösningarna och att öka jämförbarheten med den övriga arbetsmarknaden. Utredningen har visat att det inte finns några avgörande skäl mot att låta statliga arbetsgivare följa de regler för redovisning och inbetalning av lagstadgade arbetsgivaravgifter som gäller för andra arbetsgivare. Regeringen delar utredningens uppfattning att ett enhetligt system för all uppbörd av lagstadgade arbetsgivaravgifter bör skapas genom att gällande särregleringar för staten upphävs. Bortsett från rent administrativa konsekvenser innebär detta en förändrad hantering av statens arbetsskadeersättningar. Från att vara vad som kan kallas självförsäkrare och betala arbetsskadeersättning till sina anställda, skall staten betala arbetsskadeavgift. Arbetsskadeersättningar till statligt anställda finansieras i fortsättningen via Arbetsskadefonden. Utredningen har visat att statens arbetsskador kostar mindre än vad som kommer att inbetalas i arbetsskadeavgift när de allmänna reglerna i 2 kap. 1 § lagen (1981:91) om socialavgifter tillämpas på staten. Anled- ningen till att staten har relativt låga kostnader för arbetsskadeersättningar torde enligt utredningen vara att arbetsskadorna är betydligt färre på den typ av arbetsplatser som är vanliga inom statsförvaltningen än på arbetsplatser inom arbetslivet i övrigt. Regeringen anser dock att staten inte skall särbehandlas utan ansluter sig till utredningens syn att de nackdelar som följer av schablonmässigt satta försäkringsavgifter är problem som måste lösas för den svenska arbetsmarknaden i dess helhet. Denna fråga behandlas inom Sjuk- och arbetsskadeberedningen (S 1993: 07). Av utredningen framgår också att det faktum att staten skall betala arbets- skadeavgift inte innebär någon extra belastning för statens finanser. Arbetsskadefonden har för närvarande ett ackumulerat underskott som i mars 1995 uppgick till cirka 21 miljarder kronor. Under de närmaste åren beräknas de årliga intäkterna från arbetsskadeavgifterna överstiga utbetalningarna från fonden. Detta årliga överskott överförs till statsbudgeten såsom amorteringar på den skuld som uppkommit genom de senaste årens underskott i Arbetsskadefonden. Genom att statliga arbetsgivare skall börja betala arbetsskadeavgift kommer ytterligare medel att återföras till statsbudgeten så länge det ackumulerade underskottet kvarstår i fonden. Statens avgiftsskyldighet skall i övrigt inte utvidgas. När det gäller affärsverken förordar regeringen en lösning som innebär att affärsverken finansierar ersättningen för vissa skadefall som inträffat före den 1 juli 1995, närmare bestämt skador som fastställts i lagakraftvunnet beslut före nämnda datum. Affärsverken har inte haft tillräckligt underlag för att kunna beakta andra än sådana skador i samband med sin ekonomiska planering. Den extra finansiella belastning som förslaget övergångsvis innebär för affärsverken begränsas genom denna lösning. 4.5.3 Genomförande Av tekniska skäl anser regeringen att myndigheternas ökade kostnader för den arbetsskadeavgift som de föreslås betala från och med den 1 juli 1995, skall kompenseras av en sänkning av lönekostnadspålägget. Häri-genom krävs ingen ompr- övning av myndighetsanslagen. Effekten blir att inkomsttiteln Statliga pension- savgifter, netto, kommer att redovisa ett ökat underskott motsvarande de ökade kostnaderna för myndigheternas arbetsskadeavgift. De ytterligare utgifter som kommer att belasta inkomsttiteln Statliga pensionsavgifter, netto, balanseras av att inkomster från arbetsskade- avgifterna tillförs statsbudgeten. Lönekostnadspålägget kommer att uppgå till 7,7 % under budgetåret 1995/96. 4.5.4 Upprättade lagförslag I enlighet med vad regeringen anfört har inom Socialdepartementet upprättats förslag till 1. lag om ändring i lagen (1984:668) om uppbörd av socialavgifter från arbetsgivare, 2. lag om ändring i lagen (1981:691) om socialavgifter, 3. lag om ändring i lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring. Lagförslagen finns i bilaga 1.4. 4.5.5 Författningskommentarer Förslaget till lag om ändring i lagen (1984:668) om uppbörd av socialavgifter från arbetsgivare Tillämpningsområdet för lagen vidgas genom att meningen om att lagen inte gäller arbetsgivaravgifter som staten skall betala tas bort. Som en följd härav tas också hänvisningen till speciella regler för staten bort. Lagen blir således tillämplig vid uppbörd av samtliga arbetsgivaravgifter. Den blir även tillämplig på sådana avgifter som avses i förordningen (1964:484) om mottagande för statens räkning av gåvo- och donationsmedel. Förslaget till lag om ändring i lagen (1981:691) om socialavgifter Särregleringen för staten upphävs. Genom att ta bort meningen om att staten inte skall betala arbetsskadeavgift likställs staten med övriga arbetsgivare. 69 Förslaget till lag om ändring i lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring Genom att statliga arbetsgivare åläggs att betala arbetsskadeavgift enligt lagen (1981:691) om socialavgifter enligt samma regler som gäller för andra arbetsgivare kan hänvisningen till speciella regler om avgifter för staten tas bort. I och med att staten från och med den 1 juli 1995 skall betala denna avgift skall också utbetald arbetsskadeersättning från och med samma dag finansieras via Arbetsskadefonden. När det gäller affärsverken har i övergångsbestämmelserna tagits in en bestämmelse om att arbetsskada som inträffat före utgången av juni 1995 och som fastslagits som sådan i lagakraftvunnet beslut före nämnda datum, alltjämt skall finansieras av affärsverken. 70 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att riksdagen 1. godkänner de allmänna riktlinjer för den ekonomiska politikensom regeringen har förordat, 2. godkänner de allmänna riktlinjer för budgetregleringen somregeringen har förordat, 3. godkänner beräkningen av statsbudgetens inkomster förbudgetåret 1995/96, 4. godkänner beräkningen av förändringar i anslagsbehållningarnaför budgetåret 1995/96, 5. godkänner beräkningen av Beräknat tillkommande utgiftsbehov,netto för budgetåret 1995/96, 6. antar förslaget till inkomst- och utgiftsstat rörande Räntor på statsskulden, m.m. för budgetåret 1995/96, 7. till Räntor på statsskulden, m.m. för budgetåret 1995/96 anvisar ett förslagsanslag på 132 000 000 000 kronor, 8. bemyndigar regeringen att ta upp lån enligt lagen (1988:1387)om statens upplåning, 9. bemyndigar regeringen att för budgetåret 1995/96, om arbetsmarknadsläget kräver det, besluta om utgifter i enlighet med vadsom förordats intill ett sammanlagt belopp av 2 000 000 000kronor, 10.godkänner vad regeringen anfört om ett tak för de offentligautgifterna, 11.antar förslaget till lag om ändring i lagen (1987:519) om Riksrevisionsverkets granskning av statliga aktiebolag ochstiftelser, 12.antar förslaget till lag om ändring i lagen (1984:668) omuppbörd av socialavgifter från arbetsgivare, 13.antar förslaget till lag om ändring i lagen (1981:691) omsocialavgifter, 14.antar förslaget till lag om ändring i lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring. 109 Innehåll Reviderad finansplan m.m. 1 Den ekonomiska politikens inriktning. 1 2 Den ekonomiska utvecklingen.......... 12 2.1Den internationella ekonomin...... 12 2.2Den svenska ekonomin.............. 14 2.3Utvecklingen t.o.m. år 2000.. 18 3 Den ekonomiska politiken............. 19 3.1En politik för uthållig tillväxt.. 19 3.2Finans- och penningpolitiken...... 24 3.3Sysselsätting, löner och priser... 28 3.4Skattepolitiken................... 32 3.5Fördelningspolitiska effekter..... 35 4 Den kommunala sektorns ekonomi m.m... 39 5 Budgetfrågor......................... 44 5.1Uppföljning av budgetutvecklingen. 44 5.1.1 Budgetförsvagningar m.m. .. 44 5.1.2 Åtgärder med anledning av budgetupp- följningen.................... 46 5.2Det reviderade budgetförslaget.... 50 5.3Ett tak för de offentliga utgifterna 52 5.4Uppstramning av regelverket....... 56 Appendix .............................. 58 Reviderat budgetförslag och statens ekonomiska ställning 1 Beräkning av statsbudgetens inkomster och utgifter för budgetåren 1994/95 och 1995/96.61 1.1 Beräkningsförutsättningar 61 1.2 Statsbudgetens inkomster och utgifter under budgetåret 1994/95.. 61 1.3 Statsbudgetens inkomster och utgifter under budgetåret 1995/96.. 65 1.4 Statsbudgetens saldo för budgetåren 1994/95 och 1995/96......... 70 1.5 Underliggande budgetutveckling 71 1.6 Budgetunderskott, lånebehov och statsskuld72 1.7 Kompletterande redovisning av statsskuldräntor75 1.8 Den långsiktiga konsekvenskalkylen . 75 2 Finansfullmakten........ 76 110 3 Årsredovisning för staten 1993/94 76 3.1Inledning............ 76 3.2Redovisningsprinciper 78 3.3Statens resultat, tillgångar och skulder 1993/9478 3.3.1Konsoliderad resultat- och balansräkning för staten....... 79 3.3.2 Statliga sektorns tillgångar och skulder81 4 Ekonomisk styrning av statlig verksamhet 83 4.1Regeringens bedömning och åtgärder med anledning av revisionens iakttagelser 1994 83 4.2Revision av verksamhet i statliga aktiebolag och stiftelser....... 98 4.2.1Riksrevisionsverkets rätt att granska verksamhet98 4.2.2Upprättat lagförslag 98 4.3Risk- och skadehanteringen i staten 99 4.4Konsekvenser för de statliga myndigheterna m.fl. av införandet av en allmän löneavgift m.m..103 4.5Arbetsgivaravgifter för statliga myndigheter103 4.5.1Ärendet och dess beredning 103 4.5.2Enhetliga regler för uppbörd av arbetsgivar- avgifter......... 104 4.5.3Genomförande.... 106 4.5.4Upprättade lagförslag 107 4.5.5Författningskommentarer 107 Förslag till riksdagsbeslut 109 111 Reviderad Nationalbudget Förord Den reviderade nationalbudget som härmed läggs fram, beskriver den internationella och den svenska ekonomins utveckling t.o.m. 1996. Nationalbudgeten bygger på material från fackdepartementen samt från olika myndigheter och institutioner. För bedömningen av den internationella utvecklingen har material erhållits från bl.a. OECD. Beskrivningen av den svenska ekonomin baseras främst på underlag från Statistiska centrakbyrån och på den prognos som Konjunkturinstitutet publicerade den 29 mars. Vidare har seminarier med bransch- och konjunkturexperter hållits. Ansvaret för de redovisade bedömningarna åvilar dock helt Finansdepartementets ekonomiska avdelning. Nationalbudgeten innehåller dessutom kalkyler över ekonomins utveckling i ett något längre perspektiv. Den traditionella prognosen för 1995 och 1996 kompletteras med tre alternativa scenarier över utvecklingen t.o.m. år 2000. Dessa beräkningar är gjorda med stöd av Konjunkturinstitutets modeller KOSMOS och FIMO. Scenariekapitlet kompletteras med en analys av de offentliga utgifternas utveckling. Nationalbudgeten avslutas med två s.k. fördjupningskapitel som syftar till att ge en djupare bakgrund till analyserna i nationalbudgeten. Dessa kapitel är av en mer teknisk karaktär än vad som normalt ryms inom en nationalbudget. Arbetet med den preliminära nationalbudgeten har letts av departementsrådet Håkan Frisén. Kalkylerna avslutades den 18 april 1995. 112 1. Inledning 1.1 Den svenska ekonomin 1995 och 1996 Under de senaste månaderna har de finansiella marknaderna präglats av stor oro. Den internationella turbulensen initierades av den finansiella krisen i Mexiko samt av ökad politisk osäkerhet i Italien och Spanien. Effekterna för Sveriges del blev dock stora, främst avseende valutan där kronan tillsammans med andra svaga valutor har följt US-dollarn ner i värde. Även ränteuppgången har varit påtaglig. Trots betydande budgetförstärkningar och en stramare penningpolitik ligger därmed de svenska obligationsräntorna kvar på en mycket hög nivå samtidigt som kronkursen är utomordentligt svag. Det har uppenbarligen varit svårt för Sverige att etablera förtroende på de finansiella marknaderna för att inflationen förblir låg under den pågående ekonomiska återhämtningen samt att vidtagna budgetåtgärder är tillräckliga. Bedömningen av ekonomins utveckling blir naturligtvis extra osäker mot bakgrund av den stora turbulens som råder beträffande valutor och räntor. En central fråga är hur länge oron kommer att råda och hur den påverkar den reala ekonomin. Det höga ränteläget tillsammans med den allmänna osäkerhet som nu råder dämpar den inhemska ekonomiska aktiviteten. Mest påtaglig är troligen effekten på den privata konsumtionen. Investeringsutvecklingen torde på kort sikt vara mindre känslig. Inom den exportinriktade delen av ekonomin är den höga lönsamheten och snabba produktionsökningen sannolikt viktigare faktorer för investeringsbesluten än ränteläget. Investeringarna i de näringslivssektorer som är mer beroende av den privata konsumtionen torde dock i viss mån påverkas, liksom bostads- byggandet. Den ytterligare försvagningen av kronan bedöms inte stimulera exporten i någon större utsträckning. Konkurrenskraftsläget var redan tidigare mycket starkt och produktionsökningarna rekordstora. Istället accentuerar den svaga kronkursen två andra problem i ekonomin. Inflationsimpulsen från importpriserna förstärks även om genomslaget i konsumentledet i viss mån hålls tillbaka av den svaga konsumtionsefterfrågan. Samtidigt ökar ekonomins tudelning genom ytterligare förbättring av lönsamheten i exportsektorn medan ökade importpriser begränsar hushållens reala inkomstutveckling. Därigenom ökar spänningarna i ekonomin vilket bl.a. riskerar att leda till påfrestningar på lönebildningen. Sedan bedömningen i budgetpropositionen har signalerna avseende den realekonomiska utvecklingen dock i flera avseenden varit positiva. BNP-tillväxten accelererade under fjärde kvartalet förra året, vilket innebar att ökningen av BNP för helåret 1994 uppgick till 2,2 %. SCB:s senaste investeringsenkät visar på en ytterligare ökning av de redan höga investe- ringsplanerna i näringslivet. Konjunkturinstitutets industribarometer indikerar mycket expansiva produktionsplaner, vilket tyder på att industrins förmåga att öka uttnyttjandegraden av befintlig produktionsapparat varit större än väntat. Indikationer på en stabil utveckling av den privata konsumtionen har kunnat utläsas i detaljhandelsstatistiken samt i SCB:s enkät om hushållens inköpsplaner. Vissa signaler om en svagare utveckling har dock kommit den allra senaste tiden. Sammantaget har dock den kraftiga uppgången i obligationsräntorna det senaste året trots allt inte haft så stor kortsiktig effekt på den ekonomiska utvecklingen. I föreliggande prognos för 1995 och 1996 har ny information sedan budgetpropositionen i positiv och negativ riktning bedömts som ungefär likvärdig ur ett kortsiktigt tillväxtperspektiv. BNP-tillväxten bedöms bli 2,5 % i år för att öka till 2,9 % procent nästa år. Tabell 1.1 Prognosförutsättningar 1992 1993 1994 1995 1996 BNP-tillväxt i OECD 1,4 1,2 3,0 2,9 2,7 Konsumentprisökning i OECD 3,1 2,8 2,3 2,6 2,9 Dollarkurs (i kr.) 5,8 7,8 7,7 7,3 7,3 Ecu-index1 101,7 123,0 123,8 128,8 125,0 Tysk ränta 5-års statsobl. 7,8 6,0 6,2 6,9 7,1 Svensk ränta 5-års statsobl. 10,4 8,0 9,1 10,6 10,0 Svensk ränta 6-månaders ssvx 12,6 8,1 7,7 8,9 9,0 1 ECU-index antas vara 127 den 31 december 1995 samt 123 den 31 december 1996. Källor: OECD och Finansdepartementet Den internationella konjunkturen förstärktes under 1994. Främst bidrog den kraftiga omsvängningen i Europa, med särskilt hög tillväxt i våra nordiska grannländer. Den japanska ekonomin återhämtade sig också i viss mån samtidigt som tillväxten tilltog ytterligare i USA. BNP-tillväxten i OECD blev därmed den högsta sedan 1989. I EU-området förutses under 1995 och 1996 en BNP-tillväxt på drygt 3 %. I Japan sker en gradvis uppgång medan den ekonomiska aktiviteten dämpas i USA. Prognosen för den svenska ekonomins utveckling baseras på antaganden om valutakurs och räntor som i betydande grad är påverkade av den senaste tidens händelser. Detta innebär betydligt högre räntor och svagare krona än vad som låg till grund för bedömningen i den preliminära nationalbudgeten. En viss nedgång av obligationsräntorna samt en förstärkning av kronan förutsätts dock. Tabell 1.2 Växelkursutvecklingen Procentuella förändringar mellan årsgenomsnitt 1992 1993 1994 1995 1996 ECU-index 0,4 20,9 0,6 4,0 -3,0 Dollar 4,0 33,8 -1,2 -5,4 -0,4 Konkurrentvägt -0,3 23,8 1,7 3,7 -1,8 Importvägt -0,8 24,4 1,8 3,9 -1,8 Källor: Riksbanken och Finansdepartementet. Ett fortsatt mycket starkt konkurrensläge tillsammans med den internationella konjunkturuppgången innebär att exporten fortsätter att stiga relativt snabbt. De kraftiga investeringarna innebär en betydande kapacitetsutbyggnad vilket möjliggör en sådan utveckling. Exportens ökningstakt minskar dock från drygt 13 % 1994 till 7 % 1996. Under 1996 innebär detta att den svenska exporten växer i takt med omvärldens efterfrågan. Importen ökade 1994 nästan lika snabbt takt som exporten. Med tanke på att svenska producenter som säljer på hemmamarknaden fått en stärkt konkurrenskraft är denna utveckling anmärkningsvärd. Till en del ligger förklaringen i en uppdriven import under slutet av året till följd av att medlemskapet i EU innebär nya regler för import till Sverige. Under prog- nosperioden bedöms importen stiga i betydligt måttligare takt än under 1994. Svenska producenter väntas kunna utnyttja sin konkurrensfördel också på hemmamarknaden samtidigt som efterfrågeexpansionen sker i något mindre importintensiva delar av ekonomin. Bedömningen av den privata konsumtionens utveckling är behäftad med särskilt stor osäkerhet. Det höga ränteläget dämpar utvecklingen. Incitamenten att spara ökar ytterligare genom att den redan höga realräntan stiger, särskilt om detta får återverkningar på fastighetspriser och tillgångspriser. På kort sikt innebär också den finansiella oron att hushållen torde bli försiktigare, speciellt avseende inköp av kapitalvaror. Konsolideringen av statsfinanserna innebär också att hushållens inkomster sjunker 1995. Det är dock rimligt att anta att skattehöjningar och bidragsminskningar i stor utsträckning var förutsedda av hushållen. I så fall har hushållen redan, åtminstone delvis, anpassat sin konsumtionsnivå. Effekten när väl åtgärderna träder i kraft blir då begränsad och tar sig delvis uttryck i ett minskat sparande. Flera andra faktorer som bidragit till det höga hushållssparandet under senare tid har också börjat minska i betydelse. Hushållens har minskat sin skuldsättningsgrad, som under slutet av 1980-talet var mycket hög. Vändningen i sysselsättning har varit påtaglig. Risken att drabbas av arbetslöshet torde ha minskat påtagligt vilket främjar konsumtionsbenägenheten. Därtill finns ett uppdämt behov av att öka inköpen av kapitalvaror efter en lång period av låga inköp. Av dessa skäl förväntas en viss minskning av hushållens sparande under prognosperioden. Sammantaget förväntas ändå den privata konsumtionen minska med 0,5 % under 1995 för att sedan stiga med 1 % 1996. Tabell 1.3 Försörjningsbalans Miljarder kr.Procentuell volymförändring 1994 1992 1993 1994 1995 1996 BNP 1 517,0 -1,4 -2,6 2,2 2,5 2,9 Import 492,3 1,1 -2,8 13,2 7,5 6,0 Tillgång 2 009,3 -0,9 -2,6 4,5 3,7 3,6 Privat konsumtion 820,2 -1,4 -3,7 0,5 -0,5 1,0 Offentlig konsumtion 413,5 -0,0 -0,6 -1,0 -0,2 -0,8 Stat 131,5 1,8 4,4 -0,7 1,5 -0,5 Kommuner 282,0 -0,8 -2,7 -1,2 -1,0 -1,0 Bruttoinvesteringar 208,2 -10,8 -17,6 -0,4 11,1 9,6 Näringsliv 136,6 -15,5 -14,3 17,4 21,1 10,7 Bostäder 36,3 -7,3 -31,0 -37,5 -18,2 12,4 Myndigheter 35,4 0,6 4,3 6,4 5,6 3,2 Lagerinvesteringar1 10,5 1,1 -0,3 1,4 -0,3 0,2 Export 556,7 2,3 7,6 13,8 10,6 7,3 Användning 2 009,3 -0,9 -2,6 4,5 3,7 3,6 Inhemsk användning 1 452,5 -1,8 -5,6 1,4 1,0 2,1 1 Förändring i procent av föregående års BNP. Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet. Bruttoinvesteringarna i näringslivet ökar nu kraftigt. Under 1994 steg investeringarna med drygt 17 % i näringslivet totalt, och med 28 % i industrin. Den snabba produktionstillväxten innebär ett ökande kapacitetsutnyttjande, vilket i kombination med den goda lönsamheten medför mycket gynnsamma förutsättningar för en ytterligare investeringsexpansion, speciellt i industrin. År 1995 förutses därför industrins investeringsökning överstiga 35 % och 1996 uppgå till ca 20 %. Tendensen är också att investeringarna allt mer sker i helt nya produktionsanläggningar och därmed på ett tydligt sätt innebär en ökad produktionskapacitet. Också i det övriga näringslivet väntas investeringsexpansionen fortsätta, om än i långsammare takt än inom industrin. Den svaga efterfrågan inom stora delar av hemmamarknaden verkar dock fortsatt dämpande. De totala bruttoinvesteringarna bedöms stiga med drygt 11 % år 1995 trots ett kraftigt fall i bostadsbyggandet. Under 1996 dämpas ökningstakten i näringslivets investeringar men samtidigt förutses bostadsbyggandet vända uppåt, delvis p.g.a. det nu aviserade investeringsstödet. De totala brutto- investeringarna beräknas därigenom stiga med ca 10 %. Lagerinvesteringarna ökade kraftigt under 1994. Bidraget till BNP-tillväxten uppgick till hela 1,4 procentenheter. Den starka produktionsökningen i industrin ledde till ett ökat behov av insatsvaror och varor i arbete. Därtill kommer att den extremt omfattande importen under slutet av 1994 i betydande omfattning utgjorde lagerinvesteringar. Dessa lager väntas avvecklas under 1995, vilket bidrar till att lagerposten ger ett svagt negativt bidrag till BNP-tillväxten. Diagram 1.1 Sysselsättning och arbetskraftsutbud Anm.: I underliggande arbetskraftsutbud inkluderas även personer i sådana arbetsmarknadspolitiska åtgärder som i AKU inte ingår i arbetskraftsutbudet. Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Den genomsnittliga timlönen för ekonomin som helhet ökade 1994 med ca 3,5 %, enligt nationalräkenskapernas uppgifter om lönesumma och antal arbetade timmar. Enligt SCB:s s.k. förtjänststatistik var ökningen närmare en procentenhet lägre. Skillnaden beror till en del på extra utbetalningar av resultatbonus samt speciellt höga löneutbetalningar för övertid inför beslutade skattehöjningar vid årsskiftet. Dessa effekter inräknas ej i förtjänststatistiken. Eftersom utgångsläget blir artificiellt högt bidrar de i viss utsträckning till att dämpa den uppmätta löneökningstakten, baserad på lönnesummestatistik, i år. Sammantaget bedöms löneökningarna komma att uppgå till 3,5 % respektive 4 % under 1995 och 1996 för ekonomin som helhet, med en något snabbare ökningstakt inom industrin. Utvecklingen av konsumentpriserna (KPI) har under början av 1995 blivit ungefär vad som förväntades i den preliminära nationalbudgeten. Hushållens efterfrågan är fortsatt svag, vilket bidrar till att hålla tillbaka prisökningarna i konsumentledet. Därtill kan konkurrensbefrämjande effekter av EU-medlemskapet förväntas dämpa prisutvecklingen. Ökningstakten för producentpriserna är dock hög, vilket på sikt kan få återverkningar också på konsumentpriserna. Försvagningen av kronan bidrar också till att höja inflationstrycket i ekonomin genom ökade importpriser. Under prognosperioden kommer höjda indirekta skatter och subventioner att bidra till ökningen av KPI. Den nu föreslagna sänkningen av mervärdesskatten på livsmedel fr.o.m. 1 januari 1996 innebär dock att denna effekt blir förhållandevis liten 1996. Sammantaget beräknas den registrerade inflationstakten uppgå till 3,3 % respektive 2,8 % under loppet av 1995 och 1996. Nettoprisindex väntas under samma period stiga med 2,0 respektive 2,4 %. Tabell 1.4 Nyckeltal 1993 1994 1995 1996 Timlön, kostnad 3,3 3,5 3,5 4,0 KPI, dec.-dec. 3,9 2,3 3,3 2,8 NPI, dec.-dec. 3,6 1,6 2,0 2,4 Disponibel inkomst -3,5 1,0 -2,2 0,2 Sparkvot (nivå) 7,9 8,3 6,7 5,9 Industriproduktion 1,5 10,6 8,0 6,0 Relativ enhetsarbetskostnad -24,7 -1,0 -0,6 3,4 Öppen arbetslöshet (nivå)1 8,2 8,0 7,0 6,1 Arbetsmarknads politiska åtgärder14,2 5,1 5,1 5,2 Handelsbalans (mdr. kr.) 54,0 68,6 108,9 127,0 Bytesbalans (i % av BNP) -2,2 0,4 2,6 4,0 1 I % av arbetskraften. Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Näringslivets produktion ökade år 1994 med drygt 4 %. Industriproduktionen steg med hela 10,6 % samtidigt som spridningseffekterna till industrirelaterade delar av tjänstesektorn var påtagliga. Detta bidrog starkt till att den totala tjänsteproduktionen ökade med 3,5 %. Även under 1995 och 1996 väntas produktionsökningarna i näringslivet bli av storleksordningen 4-4,5 %. Takten i industrins expansion avtar något samtidigt som byggnadsaktiviteten nu åter börjar tillta. Den offentliga produktionen väntas fortsätta att minska något de närmaste åren. Sammantaget väntas BNP öka med 2,5 respektive 2,9 % under 1995 och 1996. Arbetsmarknadsläget har successivt förbättrats sedan inledningen av 1994. Minskningen av arbetslösheten har dock hållits tillbaka av en ökande medelarbetstid och ett stigande arbetskraftsutbud. Återhämtningen i ekonomin, satsningarna på sysselsättningsskapande åtgärder samt en återgång av medelarbetstiden till mer normala nivåer väntas medföra en sammanlagd sysselsättningsökning med 175 000 personer under 1995 och 1996. Utbudet av arbetskraft väntas öka när sysselsättningsmöjligheterna förbättras, vilket bromsar nedgången av arbetslösheten. Den öppna arbetslösheten beräknas minska från 8,0 % 1994 till 6,1 % 1996. Underskottet i den offentliga sektorns finansiella sparande uppgick 1994 till ca 157 miljarder kr, eller drygt 10 % av BNP. Beslutade budgetförstärkningar i kombination med den ekonomiska återhämtningen gör att underskottet successivt beräknas krympa till ca 90 miljarder kr. 1996, motsvarande 5,2 % av BNP. 1 Diagram 1.2 Finansiellt sparande i privat och offentlig sektor samt bytesbalans Källor:Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Tabell 1.5 Sparande Procent av BNP i löpande pris 1993 1994 1995 1996 Bruttosparande 11,3 14,9 17,6 20,2 Realt sparande 13,5 14,4 15,0 16,2 Fasta investeringar 14,3 13,7 14,7 15,7 Lagerinvesteringar -0,8 0,7 0,4 0,5 Finansiellt sparande -2,2 0,4 2,6 4,0 Offentlig sektor -13,4 -10,4 -9,0 -5,2 Hushåll 6,0 6,2 5,0 4,4 Företag 5,2 4,6 6,6 4,8 Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Jämfört med beräkningarna i den preliminära nationalbudgeten innebär detta att underskottet nu bedöms bli 25 miljarder kr lägre år 1996. Detta beror huvudsakligen på en tämligen kraftig upprevidering av skatteinkomsterna. Som en följd av bl.a. högre räntor på statsskulden har även de offentliga utgifterna reviderats upp jämfört med bedömningen i den preliminära nationalbudgeten. Bytesbalansen utgörs defintionsmässigt av summan av det privata och det offentliga finansiella sparandet. Det privata finansiella sparandet förväntas förbli mycket högt under 1995 och 1996. Förbättringen i det offentliga sparandet innebär därmed ett successivt ökande bytesbalansöverskott. År 1996 beräknas bytesbalansöverskottet bli ca 65 miljarder kr eller ca 4 % av BNP. Eftersom också investeringarna ökar påtagligt kommer ekonomins bruttosparande att stiga mycket kraftigt. Bruttosparandet ökar som andel av BNP från 11 % 1993 till 20 % 1996. Diagram 1.3 Bruttosparande, fasta investeringar och bytesbalans Anm.: Bruttosparandet är summan av fasta bruttoinvesteringar, lagerinvesteringar samt bytesbalansen. Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. 1.2 Den svenska ekonomin i ett medelfristigt perspektiv I den reviderade nationalbudgeten presenteras kalkyler avseende den ekonomiska utvecklingen t.o.m. år 2000. I ett sådant tidsperspektiv är informationsunderlaget otillräckligt för att prognoser i vanlig mening skall kunna utarbetas. Mot bakgrund av de stora förändringar som den svenska ekonomin genomgår ter sig varje scenario över utvecklingen på medellång sikt som särskilt osäkert. Behovet av längre framåtblickar än den traditionella tvåårshorisonten är emellertid stort. Den ekonomiska politiken och de grundläggande ekonomisk-politiska frågeställningarna har fått en allt större tyngdpunkt mot det medelfristiga perspektivet. I synnerhet behöver utvecklingen avseende de offentliga finanserna och arbetsmarknaden belysas också i detta tidsperspektiv. Tre scenarier för ekonomins utveckling fram till år 2000 presenteras i kapitel 12. Scenarierna innehåller inga utpräglade konjunkturförlopp utan avser istället att illustrera utvecklingen mot ett jämviktsläge år 2000. En central frågeställning är i vilken mån dagens höga arbetslöshet kommer att permanentas. Scenarierna bygger på olika förutsättningar avseende hur arbetsmarknaden fungerar. Detta tar sig uttryck i olika antaganden avseende jämviktsarbetslöshet, arbetskraftsdeltagande etc. Dessa antaganden är avgörande för tillväxtmöjligheterna i ett medelfristigt perspektiv samt för de offentliga finansernas utveckling. Scenarierna skiljer sig också med avseende på underliggande tillväxtförmåga samt graden av trovärdighet för den ekonomiska politiken avseende bl.a. inflationen och de offentliga finanserna. Ekonomins varierande funktionsförmåga har också tagit sig uttryck i skilda realränteantaganden mellan alternativen. Alternativen är konstruerade så att pris- och löneökningstakterna i stora drag är desamma i alla alternativ. Alternativet med högre jämviktsarbetslöshet leder således till lägre tillväxt och inte till högre pris- och löneökningar. Samtliga alternativ utgår från den prognos för 1995 som presenteras i den reviderade nationalbudgeten. Alternativen skiljer sig sedan åt med början 1996. I samtliga tre alternativ förutsätts att den ekonomiska politik som föreslås i kompletteringspropositionen fullföljs. I detta ingår också uppföljning och komplettering av regeringens tidigare propositioner. I övrigt grundar sig kalkylerna på antagandet att skatte- och utgiftsreglerna är oförändrade samt på en restriktiv utveckling av den offentliga konsumtionen. Den internationella utvecklingen är gemensam för alternativen. Liberaliseringen av världshandeln, den europeiska integrationen och en successivt starkare internationell konjunktur förutsätts ge en tillväxt i OECD-området på i genomsnitt 2,5-3,0 % under perioden 1995-2000. Marknaden för svensk export av bearbetade varor till dessa länder ökar med i genomsnitt drygt 6,5 % per år under perioden. Scenariernas realekonomiska utveckling Saneringen av de offentliga finanserna som genomförs under perioden innebär att hushållens inkomster utvecklas svagt i samtliga alternativ. Den privata konsumtionens bidrag till tillväxten blir därför begränsat. Den slutliga effekten av besparingarna beror dock på i vilken grad ekonomins aktörer anser politiken långsiktigt trovärdig och hållbar. Därigenom påverkas räntebildning, konsumtions- och investeringsbeteende i hög grad. Tabell 1.6 Nyckeltal medel låg hög Årlig förändring, genomsnitt 1996-2000 Timlön 4,5 4,5 4,5 KPI, årsgenomsnitt 2,8 2,9 2,7 NPI 2,3 2,4 2,2 Real disponibel inkomst 1,4 1,2 1,6 Sysselsättning, personer 1,1 0,6 1,5 Produktion, näringsliv 2,9 2,4 3,5 varav industri 3,9 3,0 5,0 Nivå år 2000 Öppen arbetslöshet1 5,6 6,5 4,8 Arbetsmarknadspolitiska åtgärder13,8 4,5 3,0 Hushållens sparkvot2 4,2 6,0 2,3 Finansiellt sparande i offentlig sektor30,7-1,9 2,6 Offentliga sektorns finansiella nettoskuld3 31,2 41,6 22,7 Bytesbalans3 3,2 4,3 1,5 Exportnetto3 5,8 7,0 4,5 1 I % av arbetskraften. 2 I % av disponibel inkomst. 3 I % av BNP. Källa: Finansdepartementet. Den årliga BNP-tillväxten uppgår i alternativet med medelhög tillväxt till i genomsnitt 2,2 % åren 1996 till 2000. Summan av den öppna arbetslösheten och personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder utgör vid slutet av perioden antal utgör knappt 9,5 % av arbetskraften. Antalet reguljärt sysselsatta ökar sammanlagt med 230 000 personer. De personer som lämnade arbetskraften under den kraftiga nedgången i ekonomin kommer i detta scenario i viss utsträckning tillbaka till arbetskraften. Den realiserade realräntan förutsätts i kalkylen sjunka något från dagens mycket höga nivåer och uppgår till ca 5 % år 2000. I alternativet med hög tillväxt ökar BNP med i genomsnitt 2,7 %. Den totala arbetslösheten uppgår mot slutet av perioden till ca 8 % av arbetskraften. Arbetsmarknaden fungerar i detta alternativ tillräckligt bra för att medge en snabbare tillväxt utan att inflationsdrivande löneökningar uppstår. Den reguljära sysselsättningsökningen uppgår till 340 000 personer och möjliggörs genom att den permanenta utslagningen från arbetsmarknaden är mindre än i alternativet med medelhög tillväxt. Tabell 1.7 Försörjningsbalans 1996-2000 Genomsnittlig årlig procentuell förändring i 1991 års priser medel låg hög BNP 2,2 1,7 2,7 Import 6,5 5,3 7,2 Privat konsumtion 1,9 1,3 2,5 Offentlig konsumtion -0,6 -0,6 -0,6 Bruttoinvesteringar 6,1 4,4 7,5 Lagerinvesteringar1 0,1 -0,1 0,2 Export 5,9 5,7 6,2 Inhemsk användning 2,1 1,2 2,8 1 Förändring i procent av föregående års BNP. Källa: Finansdepartementet. I alternativet med låg tillväxt uppvisar arbetsmarknaden en låg flexibilitet, vilket innebär tendenser till inflationsdrivande löneökningar redan vid en hög arbetslöshet. Arbetslöshetsnedgången avbryts i ett tidigt skede och summan av de öppet arbetslösa och personer i konjunkturberoende åtgärder når inte under 11 % av arbetskraften. Graden av permanent utslagning från arbetsmarknaden är hög. Den genomsnittliga BNP-tillväxten stannar vid 1,7 %. Diagram 1.4 Den offentliga sektorns inkomster och utgifter vid medelhög tillväxt 1970-2000 Källor: Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet. 2 Utvecklingen av de offentliga finanserna De budgetförstärkande åtgärderna tillsammans med den ekonomiska återhämtningen innebär en successiv minskning av det offentliga underskottet i samtliga alternativ. I alternativet med medelhög tillväxt förändras den offentliga sektorns finansiella sparande från ett underskott på drygt 10 % av BNP år 1994 till ett överskott år 2000 motsvarande ca 1 % av BNP. Förbättringen kan i huvudsak hänföras till att utgiftskvoten, dvs. utgifternas andel av BNP, minskar med ca 9 procentenheter. Av dessa är ca 3 procentenheter en följd av fattade beslut om utgiftsminskningar. Utgiftskvoten vid kalkylperiodens slut är dock så pass hög som 61 %. I kapitel 13 diskuteras de offentliga utgifternas utveckling och struktur mer ingående. Den offentliga skulden når sitt maximum som andel av BNP under 1996. Skulden enligt Maastrichtdefinitionen, den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld, uppgår då till ca 85 % av BNP. Denna kvot minskar till ca 76 % år 2000, vilket fortfarande är betydlig högre än konvergenskriteriets 60 %. Diagram 1.5 Finansiellt sparande i offentlig sektor 1980-2000 Källor: Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet. Alternativen med hög och låg tillväxt illustrerar de offentliga finansernas känslighet avseende tillväxt, arbetslöshet och räntenivå. I alternativet med hög tillväxt minskar den offentliga skulden som andel av BNP redan 1996. Den konsoliderade bruttoskulden uppgår år 2000 till 67 % av BNP. Motsvarande nivå i alternativet med låg tillväxt uppgår till närmare 87 %. Skillnaden i den offentliga sektorns primära finansiella sparande i låg respektive högalternativet uppgår år 2000 till 3 procentenheter. Skillnaden i real BNP-nivå är 5 procentenheter. Detta kan tolkas som att utslaget i det offentliga primärsaldot för en viss BNP-skillnad uppgår till ca 60 %. Denna s.k. elasticitet är ovanligt hög i Sverige jämfört med omvärlden och avspeglar de relativt starka s.k. automatiska stabilisatorer som finns i ekonomin. Diagram 1.6 Den konsoliderade offentliga sektorns bruttoskuld (enligt Maastricht-definitionen) Källor: Riksgäldskontoret, Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet. Sammantaget indikerar dessa kalkyler att de föreslagna budgetförstärkningarna tillsammans med den ekonomiska återhämtningen innebär en markant förbättring av den offentliga sektorns finansiella situation i samtliga alternativ. EU:s konvergenskriterium avseende den offentliga skuldsättningens nivå (maximalt 60 % av BNP) uppfylls emellertid inte i något alternativ. Skillnaden är påtaglig mellan alternativen i detta avseende. Däremot uppfylls konvergenskriteriet avseende den offentliga sektorns finansiella sparande i samtliga alternativ. 1.3 Fördjupningskapitel Finansdepartementets kalkyler och bedömningar penetreras och analyseras djupgående, inte minst av finansiella analytiker. Det kan därför finnas skäl till att på några centrala punkter redovisa bakgrunden till den analys som görs i den reviderade nationalbudgeten och kanske främst i de medelfristiga beräkningarna. Den reviderade nationalbudgeten innehåller därför två s.k. fördjupningskapitel som är av en mer teknisk karaktär än vad som är normalt inom ramen för en nationalbudget. I kapitel F1 redovisas en analys av det nuvarande produktionsreserven i den svenska ekonomin, det s.k. BNP-gapet. Resultatet indikerar att BNP-gapet vid utgången av 1994 är av storleksordningen 3 %. Analysen är gjord inom ramen för den s.k. produktionsfunktionsansatsen och har varit central vid bedömningen av de medelfristiga tillväxtutsikterna. I kapitlet redovisas utförligt de olika antaganden som ligger bakom resultatet samt en känslighetskalkyl för alternativa förutsättningar avseende arbetsmarknaden. Diagram 1.7 Det svenska produktionsgapet Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. I kapitel F2 analyseras den svenska kronans växelkurs. Utifrån realekonomiska utgångspunkter beräknas det s.k. reala apprecieringsutrymmet till mellan 10 % och 20 % utgående från förhållanden 1994. Jämfört med den kronkurs som gällt den senaste tiden blir apprecieringsutrymmet naturligtvis större. I kapitlet diskuteras också andra aspekter på värdering av en valuta. Tyngdpunkt läggs på faktorer som är relevanta för dagens svenska situation och som kan bidra till att förklara den stora avvikelsen från jämviktskursen. 3 2. Internationell utveckling Efter några år med svag ekonomisk aktivitet vände konjunkturen uppåt i EU-länderna under 1994. BNP växte under det andra halvåret med 3 % i årstakt. Även i Japan vände ekonomin uppåt efter en utdragen period med dämpad tillväxt. I USA fortsatte produktionen att växa snabbt, även om en viss avmattning kunde noteras mot slutet av året. BNP-tillväxten i OECD under 1995 och 1996 väntas ligga strax under 3 %. I EU och Japan väntas tillväxten tillta, medan den dämpas i USA. Diagram 2.1 BNP-tillväxt i G5-länderna Källor: OECD och Finansdepartementet. Inflationen dämpades i EU under loppet av 1994 och uppgick i februari 1995 till 3 % på årsbasis. Det innebär att inflationen efter en utdragen lågkonjunktur tangerar den övre gräns för vad som anses acceptabelt enligt de övergripande riktlinjerna för den ekonomiska politiken som fastställts av Europeiska Rådet och som ska vara uppfyllda senast 1996. I Japan låg priserna i konsumentledet i stort sett stilla. Under 1994 ökade världsmarknadspriserna på råvaror, vilket medförde en uppgång i producentpriserna mot slutet av året. Under 1995 och 1996 förväntas en viss ökning av inflationen i OECD till ca 3 %. Det är fortfarande en låg nivå i ett historiskt perspektiv, men ligger i överkant av de inflationsmål som många länder har antagit. Tabell 2.1 Bruttonationalprodukt, konsumentpriser och arbetslöshet i vissa OECD-länder Årlig procentuell förändring 1993 1994 1995 1996 Bruttonationalprodukt USA 3,2 4,0 3,0 2,0 Japan 0,1 1,0 1,9 3,3 Västra Tyskland -1,6 2,3 2,7 3,3 Frankrike -0,9 2,5 3,1 3,2 Storbritannien 2,1 4,0 3,3 3,1 Danmark 1,4 4,8 3,5 2,8 Finland -1,7 4,0 4,6 4,6 Norge 2,3 5,1 3,0 2,7 OECD 1,2 3,0 2,9 2,7 EU -0,5 2,6 3,0 3,2 Konsumentpriser OECD 2,8 2,3 2,6 2,9 EU 3,4 3,1 3,0 3,3 Arbetslöshet1 OECD 8,0 8,3 7,9 7,7 EU 11,2 11,8 11,4 10,9 1 Procent av arbetskraften Källor: OECD, Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet En nedgång i arbetslösheten i OECD påbörjades under andra halvåret 1994. I USA väntas arbetslösheten stabiliseras på dagens nivå, 5,5 %. Arbetslösheten ligger därmed på, eller strax under, den nivå som anses förenlig med stabila priser. Arbetslösheten i EU, som uppgår till ca 11,5 % av arbetskraften, ligger väsentligt över genomsnittet i OECD. Här, liksom i Japan, förutses emellertid en gradvis nedgång. I takt med att sysselsättningen ökar väntas allt fler personer åter aktivt söka jobb, vilket dämpar nedgången i arbetslösheten. Förutom en hög arbetslöshet, med en stor andel långtidsarbetslösa, är det låga arbetskraftsdeltagandet ett problem inom EU. Arbetskraftsdeltagandet var 1993 endast 65 % jämfört med drygt 75 % i såväl USA som Japan. Den låga sysselsätt- ningsgraden jämfört med USA och Japan innebär en relativt sett större belastning på de offentliga utgifterna. Därmed skapas också behov av högre skatteuttag av den sysselsatta delen av befolkningen. De offentliga finanserna i OECD-länderna förbättrades under 1994 och underskotten uppgick i genomsnitt till knappt 4 % av BNP. Förbättringen var dock inte tillräcklig för att förhindra en fortsatt ökning av den offentliga skuldsättningen, mätt som andel av BNP. I EU väntas de offentliga finanserna förbättras något under de närmaste åren, medan budgetunderskotten i USA bedöms kvarstå på dagens nivå. Tabell 2.2 Sysselsättning och arbetskraftsdeltagande Årlig procentuell förändring 1992 1993 1994 Sysselsättning USA 0,6 1,5 3,1 Japan 1,1 0,2 0,3 EU -1,4 -2,0 -0,7 Arbetskraftsdeltagande1 USA 76,8 76,8 - Japan 75,9 75,9 - EU 65,8 65,0 - 1 Procent av befolkningen mellan 15-64 år. Källor: OECD och EU-kommissionen. I prognosen över den internationella utvecklingen finns vissa delar som karaktäriseras av betydande osäkerhet. I USA förutsätts t.ex. endast en måttlig uppgång i inflationen samtidigt som BNP-tillväxten nu gradvis dämpas. Detta innebär att den penningpolitiska åtstramningen förmår dämpa inflationstrycket utan att strypa den inhemska efterfrågan. Mot ett sådant mjuklandningsscenario står att det historiskt sett vid få tillfällen varit möjligt att uppnå ett kon- junkturförlopp av denna typ. Effekterna av jordbävningen i Kobe på den japanska ekonomin är också svårbedömda. En viss försening av ekonomins återhämtning förväntas under inledningen av 1995, men den kan därefter komma att växa snabbare än tidigare beräknat. Det har befarats att utbudsrestriktioner och ökat kapitalbehov skulle leda till tilltagande inflation och en uppgång i räntorna. Någon uppgång i de långa räntorna efter jordbävningen har dock hittills inte skett, vilket indikerar att dessa farhågor är överdrivna. De finansiella marknaderna har under de första månaderna 1995 utmärkts av en betydande oro. De reala effekterna av detta, tillsammans med den globala ränteuppgång som ägde rum 1994, utgör ytterligare ett osäkerhetsmoment i bedömningarna. Förutom effekterna av konkurrenskraftsförskjutningar och ökad inflationsrisk i vissa länder har turbulensen medfört att flera europeiska valutor har kommit under tryck. Det har fått till följd att de långa räntorna stigit ytterligare i vissa länder och att styrräntorna dragits upp för att försvara växelkursen. Den amerikanska ekonomin växte under 1994 med 4,0 %. De största tillväxtbidragen kom från privat konsumtion och kraftigt stigande investeringar. Vissa tecken tyder nu på att ekonomin passerat konjunkturtoppen. Under början av 1995 har en dämpning kunnat konstateras i såväl bilförsäljning som industriproduktion och bostadsbyggande. Till avmattningen har sannolikt den amerikanska centralbankens successiva höjning av de viktigaste styrräntorna under det senaste året bidragit. Den penningpolitiska åtstramningen väntas sänka tillväxten i ekonomin till en mer långsiktigt hållbar nivå. Kapacitetsut- nyttjandet är fortfarande högt i industrin och arbetslösheten förväntas ligga kvar kring 5,5 % - 6,0 % såväl 1995 som 1996. Löneökningarna var måttliga under 1994 men det finns tecken på en stigande löneökningstakt i år. Inflationen beräknas därmed tillta något under prognosperioden samtidigt som BNP-tillväxten mattas av till knappt 3 % i år och till ca 2 % 1996. Nettoexporten väntas dock ge ett större tillväxtbidrag till följd av dels starkare tillväxt i Europa, dels den svagare amerikanska dollarn. BNP-tillväxten i Japan uppgick till nära 1 % 1994. Den privata konsumtionen har ökat, särskilt vad gäller varaktiga konsumtionsvaror, och hålls uppe av förbättrade disponibla inkomster. Den stimulans som de offentliga investeringarna tidigare givit till återhämtningen kommer de närmaste åren att dämpas. Jordbävningen i Kobe bidrar dock till att hålla uppe dessa investeringar. Inflationen är mycket låg och det finns inga tecken på att den kommer att stiga nämnvärt de närmaste åren. Kapacitetsutnyttjandet i industrin är måttligt, inflationsförväntningarna är låga, den starka yenen drar ned importpriserna och både producent- och konsumentpriser har fallit. Nivån på den långa räntan, ca 3,5 %, är t.o.m. lägre än motsvarande ränta på svenska indexobligationer. Arbetslösheten, som under 1994 steg till 2,9 %, är hög efter japanska förhållanden. Importen har stigit p.g.a. dels den inhemska ekonomiska återhämtningen, dels ett ökat utbud av billiga varor i Sydostasien. Nettoexporten har därigenom gett ett negativt bidrag till tillväxten de senaste två åren och väntas göra det även fortsättningsvis till följd av den höga Yen-kursen. BNP-tillväxten väntas uppgå till ca 1,9 % 1995 och beräknas stiga ytterligare till ca 3,3 % 1996. Ekonomin i västra Tyskland befinner sig sedan början av 1994 i en återhämtningsfas. Inledningsvis drevs konjunkturförbättringen främst av ökande export, men den inhemska efterfrågan har gradvis stigit och var det fjärde kvartalet 1994 3 % högre än motsvarande period 1993. Konkurrenskraften i industrin förbättrades under 1994 till följd av låga löneökningar och en kraftig produktivitetsförbättring. Inflationen har dämpats från 3,5 % på årsbasis i januari 1994 till 2,3 % i februari 1995. Styrräntorna hade varit oförändrade sedan maj 1994 innan de åter sänktes i slutet av mars 1995 efter en stark appreciering av D-marken. Under 1995 väntas BNP-tillväxten hållas tillbaka något av en dämpad utveckling av den privata konsumtionen. Ökande investeringar och ett positivt bidrag från nettoexporten bedöms dock medföra en BNP-tillväxt på 2,7 %. När sedan den privata konsumtionen 1996 ger ytterligare stöd åt den inhemska efterfrågan beräknas BNP-tillväxten öka till drygt 3 %. Konkurrens- kraftssituationen är dock ett osäkerhetsmoment för utsikterna under prog- nosperioden. En tilltagande löneökningstakt i tillverkningsindustrin samt D-markens appreciering, väntas till en viss del motverkas av fortsatta produktivitetsförbättringar. Inflationen beräknas falla något ytterligare under inledningen av 1995 för att mot slutet av året och under 1996 åter stiga något. I Frankrike växte BNP med 2,5 % 1994. Bruttoinvesteringarna ökade efter att ha minskat under tre år. Ett markant omslag i lagerinvesteringarna svarade för ungefär halva BNP-tillväxten under 1994. Under inledningen av 1995 har signaler om en fortsatt god konjunktur kommit. Bilförsäljningen har varit fortsatt stark, företagen har reviderat upp sina investeringsplaner och hushållens förväntningar har varit stabilt positiva. För 1995 och 1996 väntas en tillväxt på drygt 3 %. Ett osäkerhetsmoment i denna positiva bild är effekterna av den åtstramning av penningpolitiken som nödvändiggjorts av behovet att stödja den franska francen. Inflationen förutses fortsatt höra till de lägre i EU, trots en viss uppgång under 1996. Arbetslösheten beräknas sjunka något, men kommer trots det att överstiga genomsnittet i EU. De offentliga finanserna väntas förbättras något under prognosperioden. Efter en mycket stark BNP-tillväxt under 1994 i Storbritannien, finns nu tecken på en avmattning. Både detaljhandelsförsäljningen och industriproduktionen har utvecklats förhållandevis svagt under inled-ningen av 1995. Emellertid planerar företagen för ökad produktion varför avmattningen endast bedöms vara tillfällig. Inflationstakten har ökat något den senaste tiden. I februari ökade detaljhandelsprisindex rensat för bostadslåneräntor, med 2,7 % på 12-månadersbasis. Det är det mått den brittiska centralbanken använder för att bedöma om inflationsmålet uppfylls. Bank of England har höjt basräntan med sammanlagt 1,5 procentenheter sedan höjningarna inleddes i september 1994. BNP-tillväxten beräknas dämpas till drygt 3 % 1995 och ligga kvar på i stort sett samma nivå 1996. Bidraget till BNP-tillväxten från nettoexporten, som 1994 var starkt postivt, väntas gradvis avta. Sysselsättningen förutses växa förhållandevis snabbt, vilket medför att arbetslösheten sjunker till ca 7 % av arbetskraften 1996. Inflationen förväntas öka och överstiga 3 % 1996. Danmark uppvisade i likhet med Norden som helhet en hög tillväxt 1994. BNP-tillväxten uppgick till närmare 5 %. Under innevarande och nästkommande år bedöms tillväxten dämpas till ca 3 %. Såväl fallande sparkvot som en god utveckling av de disponibla inkomsterna har medfört att den privata konsumtionen varit huvudkomponenten i återhämtningen. Tillväxten förutses nu breddas främst genom att investeringar tar fart när kapacitetsutnyttjande och efterfrågan på hemma- och exportmarknader ökar. Även nettohandeln med utlandet väntas förbättras genom att den höga importtillväxten dämpas. Förbättrade offentliga finanser leder sannolikt till att konvergenskriterierna för EMUs tredje etapp uppfylls till år 1996. Till följd av den ökade ekonomiska aktiviteten beräknas konsumentpriserna stiga med 2,6 % under 1995. Avgörande här, liksom i övriga nordiska länder, blir hur årets avtalsrörelse utvecklar sig. Det största problemet i ekonomin är arbetslösheten, vilken uppgick till 12,1 % 1994. Den bedöms dock sjunka till strax under 10 % 1996. Efter tre år med sjunkande BNP växte Finlands ekonomi med nära 4 % under 1994. Uppgången väntas fortsätta och BNP-tillväxten bedöms bli drygt 4,5 % såväl 1995 som 1996. Ett uppdämt köpbehov samt en sjunkande sparkvot gör att den privata konsumtionen tar fart. Underskottet i de offentliga finanserna uppgick 1994 till 5,6 % av BNP. Under 1995 bromsas förbättringen av de offentliga finanserna av en skatteåterbäring. Underskottet i den konsoliderade offentliga sektorn beräknas nästa år till 2,5 % av BNP. Det innebär att Finland kan komma att bedömas uppfylla alla konvergenskriterier redan 1996, förutom det avseende deltagande i ERM under minst två år. I takt med att den ekonomiska aktiviteten ökar kommer investeringarna igång. En fortsatt gynnsam utveckling av exporten förutses. Trots detta väntas nettoexporten ge ett negativt BNP-bidrag. De nu i princip avslutade avtalsförhandlingarna leder till att genomsnittslönerna väntas öka med ca 5 %. Det kan medföra att arbetskraftskostnaderna i Finland ökar snabbare än i konkurrentländerna vilket kan hota prisstabiliteten. Den finska centralbanken höjde i februari styrräntorna med 25 räntepunkter som reaktion på löneutvecklingen. En fortsatt penningpolitisk åtstramning är inte osannolik även om inflationstakten för 1995 väntas stanna vid ca 2 %. För Norge var år 1994 mycket framgångsrikt med en BNP-tillväxt på drygt 5 %. Den norska ekonomin bedöms utvecklas positivt även under prognosperioden trots en viss förutsedd avmattning. Under 1994 drevs tillväxten till stor del av privat och offentlig konsumtion. Den privata konsumtionen väntas fortsätta att utvecklas positivt under prognosperioden samtidigt som sparkvoten faller ytterligare något. Industriinvesteringarna väntas öka kraftigt eftersom industriproduktion och kapacitetsutnyttjande har börjat att stiga. Investeringarna inom oljesektorn bedöms dock minska. Ett högt kapacitetsut- nyttjande, samt ett eventuellt ofördelaktigt utfall i årets avtalsrörelse, medför en risk för ökade inflationsförväntningar. Inflationen var under 1994 endast 1,1 %. En momshöjning på 1 procentenhet i början på 1995 medförde en engångshöjning av priserna. För 1995 väntas konsumentpriserna därför öka med ca 2,5 %. Utrikeshandeln väntas ge ett positivt bidrag till BNP-utvecklingen under prognosperioden, om än något mindre än under 1994. Arbetslösheten, som var 5,4 % under förra året, väntas minska som resultat av den goda konjunkturen. 15 3. Utrikeshandeln Den svenska varuexporten ökade med 16,9 % 1994. Det är det högsta ökningstal som uppnåtts sedan början av 1950-talet. Den största expansionen skedde i Fjärran Östern samt i Central- och Östeuropa. Bakom exportökningen låg en internationell konjunkturuppgång i kombination med en mycket god konkurrenskraft för svensk produktion. Under prognosperioden väntas den ekonomiska tillväxten bli fortsatt hög inom hela OECD-området, liksom i Fjärran Östern. Den starka tillväxten i USA under de senaste åren dämpas dock samtidigt som den tilltar i EU. Den totala marknadstillväxten för bearbetade varor väntas uppgå till ca 8 % såväl 1995 som 1996. Under de senaste åren har den svenska exportindustrins konkurrenskraft förbättrats kraftigt. Förklaringen ligger dels i deprecieringen av den svenska kronan, dels i en snabb produktivitetstillväxt. Som ett resultat av detta gjorde exportindustrin stora marknadsandelsvinster både 1993 och 1994. I år bedöms de svenska exportpriserna i utländsk valuta stiga snabbare än de internationella exportpriserna trots att kronan antas depreciera, mätt som årsgenomsnitt. Det förklaras dock till viss del av betydande prishöjningar på skogsprodukter och metaller. Dessa produkter, som i hög grad prissätts på världsmarknaden, har en större andel i svensk export än i många andra länder. Därmed får prisökningarna relativt sett större genomslag i de svenska exportpriserna än i de internationella. Den egentliga konkurrenskraften försämras därför inte i lika stor utsträckning som relativprisutvecklingen gör gällande. Mot bakgrund av detta och den gynnsamma konkurrensituation som svensk exportindustri befinner sig i antas att marknadsandelarna stiger något även under 1995. Exporttillväxten bedöms ha kulminerat under 1994, men ökningstalen blir höga såväl i år som nästa år. Varuexporten bedöms stiga med ca 11 % 1995 och ca 8 % 1996. Under prognosperioden är det marknadstillväxten som är drivkraften i ex- portökningen när effekterna av konkurrenskraftsförbättringen minskar och marknadsandelsvinsterna därmed avtar. En faktor som kan innebära en restriktion för exporttillväxten är det höga kapacitetsutnyttjandet, som stigit snabbt inom exportsektorn under de senaste åren. Investeringsaktiviteten ökar dock under prognosperioden och inom basindustrin, den mest utsatta sektorn, väntas investeringsuppgången bli mycket kraftig. Därmed torde det inte uppstå några generella kapacitetsbrister. Varuimporten ökade förra året med ca 15 %. Mest ökade importen av investeringsvaror. Utvecklingen under loppet av året var brant stigande och i december noterades en ökning på hela 36 %, från december 1993. Den extrema tillväxten i december är sannolikt relaterad till Sveriges inträde i EU och i viss mån en återspegling av att lagerinvesteringarna samtidigt ökade starkt. Även generellt sett ökade emellertid importen oväntat mycket under fjolåret, liksom under 1993. Denna utveckling är svår att förklara utifrån historiska mönster. Efter den starka konkurrenskraftförstärkning som skett för inhemskt producerade varor och tjänster, främst till följd av kronans försvagning, skulle en betydande importsubstitution, till förmån för inhemsk produktion, vara rimlig. I stället steg importen snabbare än vad som kunde förväntas utifrån efterfrågeutvecklingen. Tabell 3.1 Export och import av varor Miljarder Procentuell volymutvecklingProcentuell prisutveckling kr. 1994 1994 1995 1996 1994 1995 1996 Varuexport Bearbetade varor 399,2 20,0 12,6 8,5 2,8 8,0 1,5 Fartyg 6,6 -19,4 -44,5 0,0 4,6 6,6 2,3 Petroleumprodukter 10,9 -5,2 3,0 2,9 -5,8 3,7 2,8 Övriga råvaror 54,5 7,3 5,7 3,9 13,7 18,7 6,3 Summa Varuexport 471,2 16,9 10,8 7,8 3,8 9,1 2,1 Varuimport Bearbetade varor 314,4 15,9 8,4 7,0 3,6 6,0 1,7 Fartyg 2,9 87,7 14,0 -20,2 4,1 7,3 3,2 Råolja 16,2 0,9 2,7 2,5 -5,5 2,7 3,5 Petroleumprodukter 12,3 7,5 3,8 0,8 -5,0 0,1 3,1 Övriga råvaror 51,8 13,3 5,0 6,5 9,7 12,3 2,5 Summa Varuimport 397,7 14,8 7,6 6,3 3,6 6,5 2,0 Anm.: Varuexporten är i tabellen redovisad enligt utrikeshandelsstatistiken. Denna har till följd av ändrade statistikrutiner i samband med EU-inträdet resulterat i en överskattning av den faktiska exporten 1994. I nationalräkenskaperna har man sökt kompensera för detta genom att lägga in en korrigering på -3,5 miljarder kr andra halvåret 1994. Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Under prognosperioden bedöms importen stiga i betydligt måttligare takt än under fjolåret. Detta förklaras dels av att importen under slutet av 1994 sannolikt var exceptionellt hög till följd av de förändrade importvillkor som följde av EU-medlemskapet. Samtidigt förändras tillväxtens sammansättning i riktning mot en långsammare exportexpansion, vilket dämpar importökningen. Importprognosen för innevarande år förutsätter att de senaste årens relativprishöjning för importen i någon mån återspeglas i förändrade handelsmönster. Under 1996 beräknas emellertid importen stiga något snabbare än den s.k. importvägda efterfrågan. Bytesbalansen visade förra året ett överskott för första gången sedan 1986. Överskottet väntas stiga kraftigt från 6,6 miljarder kr 1994 till ca 69 miljarder kr år 1996, vilket motsvarar 4 % av BNP. Det främsta bidraget till överskottet kommer från handelsbalansen som 1996 väntas ge ett överskott på ca 127 miljarder kr, motsvarande 7 % av BNP. Utvecklingen av handelsbalansen beror såväl på en gynnsam volym - som prisutveckling för exporten relativt importen. Tabell 3.2 Bytesbalans Miljarder kronor 1992 1993 1994 1995 1996 Varuexport 326,0 388,3 467,7 565,2 621,6 Varuimport 290,5 333,4 397,2 455,3 493,6 Korrigeringspost -1,2 -0,9 -1,9 -1,0 -1,0 Handelsbalans 34,7 54,0 68,6 108,9 127,0 Sjöfartsnetto 8,3 8,5 9,3 10,3 11,1 Övriga transporter 1,4 1,7 1,1 1,2 1,3 Resevaluta -22,8 -14,2 -15,8 -16,2 -17,1 Övriga tjänster -0,1 1,6 2,6 1,5 2,6 Tjänstebalans -13,2 -2,4 -2,8 -3,2 -2,1 Löner 0,6 0,8 0,8 1,0 1,0 Avkastning på kapital -57,1 -69,8 -46,0 -37,3 -34,6 därav räntenetto -66,0 -69,5 -61,4 -59,5 -56,9 direktinvesteringar 9,7 0,0 16,0 24,1 24,5 portföljaktier -0,8 -0,4 -0,5 -1,9 -2,2 Övriga transfereringar -15,2 -13,9 -14,0 -27,3 -22,7 Bytesbalansen -50,6 31,3 6,6 42,2 68,7 Andel av BNP -3,5 -2,2 0,4 2,6 4,0 Anm.: Bytesbalansen är enligt Riksbankens definition. Anm.: På grund av avrundning summerar inte alltid delarna till totalen. Källor: Konjunkturinstitutet, Riksbanken och Finansdepartementet. Att bytesbalansen successivt förstärks beror också till viss del på ett minskat underskott i avkastningen på kapital. Denna post består av räntebetalningar till och från utlandet samt av avkastningen från direktinvesteringar och portföljaktier. Efter en lång period av stigande underskott vände utvecklingen under 1994. Förbättringen väntas fortsätta under prognosperioden till följd av dels stigande avkastning på svenska direktinvesteringar i utlandet, dels minskat underskott i räntenettot. Stigande överskott i bytesbalansen under 1995 och 1996 bedöms resultera i en minskning av den räntebärande nettoskulden till utlandet och därmed minskade räntebetalningar. Förbättringen i räntenettot begränsas dock av att den genomsnittliga räntesatsen på utlandsskulden stiger. Från och med årsskiftet 1995 påverkas också bytesbalansen av transfereringar till och från EU. Nettobelastningen på bytesbalansen av avgiften till EU och återflödet till Sverige beräknas uppgå till ca 14 miljarder kronor 1995 och ca 9 miljarder kronor 1996. 21 4. Näringslivets produktion Näringslivets produktion steg med drygt 4 % 1994. Till följd av en kraftig exporttillväxt var merparten av uppgången 1994 industriledd. Industripro- duktionen ökade med knappt 11 % vilket medförde ett snabbt stigande kapacitetsutnyttjande. Inom de industrirelaterade delarna av tjänstesektorn steg produktionen också avsevärt under året. Tabell 4.1 Näringslivets produktion Procentuell volymförändring 1992 1993 1994 1995 1996 Jordbruk, fiske och skogsbruk -2,9 7,4 5,0 3,9 1,9 Industri -3,3 1,5 10,6 8,0 6,0 El, gas, värme och vattenverk -1,9 -1,2 0,6 3,5 1,5 Byggnadsindustri -4,5 -6,6 -4,5 4,5 4,9 Näringslivets tjänster 1,0 -3,6 3,5 2,5 4,1 Summa näringslivet -1,0 -2,1 4,2 4,1 4,5 Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Produktionen i näringslivet beräknas öka med drygt 4 % såväl 1995 som 1996. En tilltagande europeisk tillväxt samt en investeringsledd uppgång i den inhemska efterfrågan förväntas innebära en fortsatt stark efterfrågan på industriprodukter. Uppgången begränsas dock i viss mån av det höga kapacitetsutnyttjandet. Den tilltagande aktiviteten i industrisektorn medför en fortsatt expansion i de industrirelaterade tjänstebranscherna. År 1996 bedöms också uppgången i den privata konsumtionen ge ett positivt bidrag till tjänsteproduktionen. Byggandets utveckling vänder i år till följd av kraftigt ökande byggnadsinvesteringar i näringslivet samt ökande infrastrukturinvesteringar. Också de stora ROT-satsningar som görs, bl.a. inom bostadsområdet, bidrar till uppgången. 4.1 Industrin Den exportledda konjunkturuppgången i industrin spred sig 1994 också till de hemmamarknadsorienterade industribranscherna. Den totala volymökningen uppgick till 10,6 %. Enligt Konjunkturinstitutets konjunkturbarometer från mars planerar företagen för en markant höjning av industriproduktionen också under 1995. Tillväxttakten torde dock avta bl.a. till följd av kapacitetsbrister inom basindustrin. Bakom uppgången ligger en förstärkning av det europeiska konjunkturläget samt en ökad inhemsk efterfrågan på investeringsvaror. Under perioden förväntas också en viss importsubstitution ske till förmån för inhemska tillverkare till följd av det gynnsamma konkurrensläget. Det faktiska kapacitetsutnyttjandet uppgick till 89,2 % under fjärde kvartalet 1994. Utnyttjandegraden låg därmed endast en procentenhet lägre än den tidigare noterade toppnivån för 1989. Företagens investeringsplaner innebär dock en fortsatt kraftig utbyggnad av produktionskapaciteten under prognosperioden. Dessutom kvarstår en viss potential till ökad utnyttjandegrad av befintlig maskinpark genom exempelvis införande av fler skift. Enligt Konjunkturinstitutets barometer sjönk kapacitetsutnyttjandet under första kvartalet 1995 trots en fortsatt stark produktionsutveckling. Mycket tyder därför på att några generella flaskhalsproblem inte torde uppkomma under prognosperioden. Tabell 4.2 Nyckeltal för industrin Procentuell förändring 1992 1993 1994 1995 1996 Industriproduktion -3,3 1,5 10,6 8,0 6,0 Lönekostnad per timme 3,7 0,7 3,9 5,6 5,7 Produktivitet 5,4 6,5 5,1 2,4 2,4 Enhetsarbetskostnad, (ULC) -1,6 -5,5 -1,1 3,1 3,2 14 OECD-länders ULC 2,2 1,4 -1,8 0,7 1,6 14 OECD-länders ULC, SEK 1,1 25,5 -0,1 3,7 -0,2 Relativ ULC, SEK -2,7 -24,7 -1,0 -0,6 3,4 Vinstmarginal, förändring 0,7 3,0 0,7 1,4 -0,3 Bruttoöverskottsandel1 23,1 31,3 33,9 37,8 37,3 1 Bruttoöverskottsandelen avser andelen av förädlingsvärdet till faktorpris. Uppgifterna över lönsamhetsutvecklingen avser industri exkl. petroleum- raffinaderier och varv. Anm.: Konkurrentländernas ULC (Unit Labour Cost, dvs. arbetskostnad per producerad enhet) och växelkurser är viktade med OECD:s konkurrensvikter, som tar hänsyn till konkurrensen med både export och hemmaproduktion på exportmarknaden. Konkurrensen gentemot länder utanför OECD-området är inte inkluderad. Källor:OECD, Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet. Kronförsvagningen samt kraftiga produktivitetsförbättringar har inneburit en starkt förbättrad konkurrenkraft mellan 1991 och 1994. Under prognosperioden avtar produktivitetstillväxten genom att utrymmet för ytterligare stora rationaliseringar bedöms vara begränsat. Tillgången på arbetskraft förväntas bli god under de närmaste åren. Det gynnsamma vinstläget och sysselsättningsökningen medför dock att industrilönerna beräknas stiga med 5 resp 5,5 % åren 1995 och 1996, vilket är drygt 1 procentenhet mer än ökningstakten i konkurrentländerna. Höjningen av arbetsgivaravgifterna med 1,5 procentenheter samt det riktade anställningstödet innebär att industrins lönekostnad per timme stiger med 5,6 % 1995 och med 5,7 % 1996. Industrins enhetsarbetskostnad ökar därmed mer än i konkurrentländerna. Trots detta består i hög grad svensk industris gynnsamma konkurrenssituation. 24 Diagram 4.1 Industrins arbetskostnad per producerad enhet i Sverige relativt 14 OECD-länder 1980-1996 Källor: OECD, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet Konjunkturuppgången har inneburit en kraftig lönsamhetsförbättring. År 1994 steg industrins vinstandel, mätt som driftsöverskottet brutto som andel av förädlingsvärdet, till 34 %. Internationella lönsamhetsjämförelser visar dock att denna nivå inte är anmärkningsvärd om man beaktar svensk industris höga andel kapitalintensiv industri. Som en följd av den internationellt starkt integrerade kapitalmarknaden är det troligt att vinstandelen kommer att ligga i närheten av denna nivå även mera långsiktigt. Insatsvarukostnaden ökar kraftigt i år när världsmarknadspriset på framförallt basindustriprodukter höjs avsevärt. Den snabbt stigande efterfrågan i Nordamerika och Västeuropa väntas leda till betydande prishöjningar under prog- nosperioden. Det bidrar till att de rörliga kostnaderna ökar med 6 % under 1995. Lönsamheten i industrin förbättras dock ytterligare genom fortsatta prishöj- ningar inom framför allt basindustrin. 1996 beräknas de rörliga kostnaderna stiga med 3,6 % när ökningstakten för insatspriserna avtar. Den kraftiga kapacitetsutbyggnaden inom industrin bedöms leda till att exportföretagen är relativt återhållsamma med prishöjningar. I prognosen har antagits att kronan apprecierar med ca 2 % mätt som årsgenomsnitt mellan 1995 och 1996. Det innebär minskande marginaler i exportsektorn vilket medför att lönsamheten i industrin sjunker något under 1996. 25 4.2 Byggnadsverksamheten Byggproduktionen beräknas totalt öka med knappt 10 % mellan 1994 och 1996 efter att ha minskat med 20 % mellan 1991 och 1994. Tecken på en konjunkturuppgång kunde noteras redan förra året. Vakansgraden på kommersiella fastigheter stabiliserades samtidigt som priserna steg svagt. I expansiva delar av landet sjönk vakansgraden. Sammanlagt ökade bygginvesteringarna i näringslivet med 14 % under 1994. Antalet påbörjade lägenheter verkar också ha bottnat. Antalet påbörjade lägenheter uppgick till 12 000 såväl 1993 som 1994 efter att ha minskat kraftigt under början av 1990-talet. Tabell 4.3 Byggnadsverksamhet Procentuell volymförändring Miljarder kr 1994 1992 1993 1994 1995 1996 Byggnadsinvesteringar109,6 -7,7 -19,2 -11,5 3,1 7,3 därav näringsliv 47,5 -11,8 -13,3 14,1 16,0 6,1 myndigheter 25,8 0,7 12,4 5,7 8,5 4,2 bostäder 36,3 -7,3 -31,0 -37,5 -18,2 12,4 Reparation och underhåll 76,8 -8,4 13,6 7,5 6,6 1,5 Totalt 186,5 -7,9 -9,8 -4,6 4,5 4,9 Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet. Det höga resursutnyttjandet i delar av näringslivet beräknas medföra en kraftig ökning av näringslivets byggnadsinvesteringar under prognosperioden. Därtill har regeringen lagt fram ett stimulanspaket för byggandet för att förhindra en permanent utslagning av byggkapacitet. Den totala kostnadsramen på 4,7 miljarder kronor innehåller bl.a. bidrag till ombyggnation av bostäder samt medel för upprustning av offentliga lokaler. Dessutom tillkommer närmare 2 miljarder som avser miljöinvesteringar. Under perioden påbörjas dessutom ett antal större avgiftsfinansierade infrastrukturprojekt vilka drar upp byggandet ytterligare. De höga realräntorna samt den svaga utvecklingen av hushållens disponibla inkomster bedöms dock hålla tillbaka efterfrågan på nya bostäder. Samtidigt förväntas vakansgraden sjunka markant i takt med att arbetsmarknadsläget förbättras. Det låga igångsättandet under 1993-1994 innebär att mycket få bostäder färdigställs under 1995. Risken för en snar bostadsbrist inom vissa expansiva regioner är därför överhängande. För att stimulera nyproduktionen ämnar därför regeringen att införa ett tidsbegränsat investeringsbidrag som avser tiden 20 april 1995 till 31 december 1996. Tillsammans med den ökande bostadsefterfrågan väntas detta leda till att bostadsproduktionen vänder uppåt under andra halvåret 1995. 26 5. Arbetsmarknad Återhämtningen i ekonomin har inneburit att arbetsmarknadsläget långsamt förbättrats. Sedan inledningen av 1994 har antalet sysselsatta stigit. Denna uppgång föregicks av ett stigande antal lediga platser. Att efterfrågan på arbetskraft fortsatt att öka återspeglas i antalet nya platser. I februari fanns ca 10 000 fler lediga platser än för ett år sedan. Detta innebär en uppgång med 25 %, dock från en mycket låg nivå. Antalet varsel har minskat och återgått till de nivåer som rådde under andra hälften av 1980-talet, dvs. till ca 3 000 per månad. Minskningen av arbetslösheten till följd av den stigande sysselsättningen har dock hittills hållits tillbaka av en ökande medelarbetstid och ett stigande arbetskraftsutbud. Antalet öppet arbetslösa uppgick till ca 330 000 personer i början av 1995, vilket är drygt 20 000 färre än för ett år sedan. Samtidigt minskade antalet deltagande i arbetsmarknadspolitiska åtgärder med ca 15 000 personer. Den markanta uppgången i medelarbetstiden 1994 berodde på färre semesterdagar, en minskad frånvaro och ett ökat övertidsuttag. Både 1995 och 1996 förutses medelarbetstiden sjunka något. I takt med att ekonomin förbättras väntas företagen dra ned på övertidsarbete och i större utsträckning nyanställa personal. Dessutom ökar normalt frånvaron i samband med konjunkturuppgångar. Den stigande produktionen, satsningarna på sysselsättningsskapande åtgärder samt en återgång av medelarbetstiden till normala nivåer väntas medföra en sammanlagd sysselsättningsökning med ca 175 000 personer mellan 1994 och 1996. Hittills har sysselsättningen stigit främst i den privata tjänstesektorn, men till viss del också inom industrin. Det är främst i dessa branscher som expansionen förutses ske också under prog-nosperioden. Uppgången inom den privata tjänstesektorn beror delvis på omstruktureringar som innebär att offentlig verksamhet har privatiserats men också på att industriföretag lägger ut verksamhet på entreprenad istället för att genomföra den i egen regi. Det är främst uppdragsverksamheten, men också samfärdsel samt de industriinriktade delarna av partihandeln, som expanderar under perioden. Den förväntade sysselsättningsökningen inom den privata tjänstesektorn, med sammanlagt 120 000 personer mellan 1993 och 1996, innebär att den föregående nedgången med 7 % mellan 1990 och 1993 återhämtas. Inom industrin bedöms nu produktivitetsutveck- lingen avmattas, efter de föregående årens starka tillväxt. Den fortsatt kraftiga produktionsökningen väntas därmed ge utslag i ett betydande nyanställningsbehov. Mellan 1994 och 1996 beräknas antalet sysselsatta i industrin öka med över 80 000 personer, eller med ca 11 %. Denna uppgång ska dock ses mot bakgrund av den minskning med närmare 25 % som skedde mellan 1989 och 1993. I byggnadsverksamheten förutses en viss expansion under pro- gnosperioden till följd av ökat byggande inom näringsliv och offentlig sektor. För nästa år väntas en uppgång av bostadsbyggandet delvis till följd av det nu föreslagna investeringsbidraget. Inom den offentliga verksamheten väntas sysselsättningen fortsätta att falla. Tabell 5.1 Arbetsmarknad Tusental personer (i åldrarna 16-64 år) Nivå Förändring från föregående år 1993 1993 1994 1995 1996 Sysselsättning Jord- och skogsbruk 137 -4 -2 2 0 Industri 772 -69 -10 45 38 Byggnadsverksamhet 236 -36 -17 15 15 Privata tjänster 1 507 -54 31 49 43 Kommunal verksamhet 1 113 -48 -27 -15 -15 Statlig verksamhet 194 -8 -11 -4 -3 Totalt 3 964 -221 -38 94 80 Arbetskraft, totalt 4 320 -103 -53 55 45 Arbetslösa 356 120 -16 -39 -35 % av arbetskraften, nivå 8,2 8,2 8,0 7,0 6,1 Personer i arbetsmarknads- politiska åtgärder, nivå 183 183 216 222 226 % av arbetskraften, nivå 4,2 4,2 5,1 5,1 5,2 Anm.: I begreppet arbetsmarknadspolitiska åtgärder ovan ingår ej åtgärderna jobbsökaraktiviteter samt starta-eget-bidrag. Dessa beräknas omfatta ca 13 000 personer år 1996. Källor: Statistiska centralbyrån (AKU) och Finansdepartementet. Den höga produktivitetstillväxten i näringslivet under ekonomins nedgångsfas i början av 1990-talet sammanhängde med omfattande rationaliseringar och sysselsättningsneddragningar. Utvecklingen var särskilt markant i industrin. Under 1995 och 1996 väntas näringslivets produktivitetstillväxt gå in i ett lugnare skede och begränsas till 1,0 - 1,5 % per år. En given produktionsökning ger därmed en större sysselsättning än under de föregående åren. Bristsituationer som skulle verka hämmande på produktions- och sysselsättningsexpansionen förutses inte bli något generellt problem. Enligt Konjunkturinstitutets konjunkturbarometer från mars förväntas det inte uppstå någon brist på arbetskraft annat än för särskilda yrkesgrupper inom vissa branscher, t.ex. gällande högutbildad teknisk personal. I vilken mån arbetslösheten påverkas av den beräknade ökningen av sysselsättningen med 175 000 personer från 1994 till 1996, är avhängigt av hur känsligt i det underliggande utbudet är för förändringar i efterfrågan på arbetskraft. I prognosen beräknas utbudet öka med sammanlagt 100 000 personer mellan 1994 och 1996 till följd av att fler personer aktivt söker sig ut på arbetsmarknaden när arbetsmarknadsläget ljusnar. Expansionen av antalet reguljära utbildningsplatser verkar i dämpande riktning på utbudsökningen. Den öppna arbetslösheten beräknas minska med 75 000 personer från 1994 till 1996. Samtidigt utökas antalet personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder med ca 10 000 personer. Den öppna arbetslösheten beräknas därmed falla från 8,0 procent 1994 till 6,1 procent 1996. Ett oroande tecken är att trots att arbetsmarknadsläget har förbättrats kvarstår andelen långtidsarbetslösa på en med svenska mått mätt hög nivå, närmare 40 %. En hög andel långtidsarbetslösa riskerar att förhindra en flexibelt fungerande arbetsmarknad och lönebildning. De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna, som beräknas uppgå till ca 5 % av arbetskraften, kommer dock i större utsträckning än tidigare att inriktas mot personer som riskerar en permanent utslagning från arbetsmarknaden. Detta minskar risken för en inflationsdrivande lönebildning. 28 6. Löner I början av 1990-talet skedde en markant nedväxling av löneutvecklingen, bl.a. till följd av det snabbt försämrade arbetsmarknadsläget. Den öppna arbetslösheten steg från ca 1,5 % i slutet av 1980-talet till över 8 % 1993. Löneökningstakten, som började dämpas markant redan 1991, föll från närmare 10 % 1990 till 3,3 % 1993. Den underliggande ökningstakten för 1993 var därtill sannolikt uppemot en procentenhet lägre, dvs. uppgick till ca 2,5 %, delvis till följd av effekter av förändringar i arbetskraftens sammansättning då sysselsättningen minskar. Jämfört med denna underliggande utveckling steg löneökningstakten något 1994, trots att arbetslösheten var mycket hög. Olika statistikkällor ger dock en något olika bild. Enligt beräkningar utgående från den totala lönesumman, relaterat till antalet arbetade timmar, steg timlönen med 3,5 % 1994. Enligt den andra statistikkällan, den s.k. förtjänststatistiken, var ökningen ca 1 procentenhet lägre. En delförklaring kan vara att lönesummeberäkningarna också fångar upp sådant som extra utbetalningar av resultatbonus som skedde i slutet av förra året. Ovanligt stora löneutbetalningar för övertid och extraarbete har sannolikt gjorts inför höjningarna av egenavgifterna, den statliga inkomstskatten och av kommunalskatterna i vissa kommuner. Effekten av dessa faktorer på löneutveck- lingen 1994 är emellertid svår att uppskatta. Enligt den s.k. Edin-gruppens slutsatser kan de svenska arbetskraftskostnaderna inte öka snabbare än i övriga Västeuropa om Sverige ska kunna ha en balanserad ekonomisk utveckling med samma prisstabilitet som i dessa länder. Detta leder fram till en norm för ökningstakten på ca 3,5 % per år. Lönerna beräknas öka med 3,5 % respektive 4,0 % 1995 och 1996. SCB:s senaste inflationsenkät visar att löneförväntningarna ligger ungefär i linje med denna prognos. Löneökningarna väntas således överstiga den s.k. Edin-normen år 1996, trots att arbetslösheten väntas förbli hög. Detta kan tolkas som att det kvarstår höga inflations- och löneökningsförväntningar eller att arbetsmarknaden inte är tillräckligt flexibel. Tabell 6.1 Löner Årlig procentuell förändring 1993 1994 1995 1996 Avtal 0,9 1,5 Löneglidning 2,4 2,0 Summa 3,3 3,5 3,5 4,0 Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet. Lönerna i industrin beräknas stiga med ca 1,5 procentenheter mer än genomsnittet för hela ekonomin, till följd av den snabba expansionen inom de exportrelaterade näringarna. Tudelningen i ekonomin med en mycket gynnsam vinstutveckling i de exportberoende branscherna riskerar att försvaga arbetsgivarnas incitament till att hålla tillbaka löneutvecklingen. Detta förstärks av den rörliga växelkursen. Å andra sidan bedöms det inte uppstå lönedrivande bristsituationer vad gäller arbetskraften. Trots att andelen företag med brist på vissa yrkeskategorier stigit successivt under 1994 är andelen företag som, enligt konjunkturinstitutets barometer, uppger denna orsak som huvudsaklig restriktion för produktionsökningar historiskt sett mycket låg. En risk finns för spridningseffekter av löneökningarna i industrin till övriga branscher. Risken motverkas dock av den svaga konsumtionsefterfrågan som försvårar möjligheterna att kompensera löneökningar med prishöjningar i de hemmamarknadsorienterade näringarna. Tillgången på arbetskraft är dessutom god inom dessa branscher, förutom vad gäller vissa delar av uppdragsverksamheten. Inom den offentliga sektorn bedöms fortsatta besparingskrav, samt ett tydligare samband mellan löne- och sysselsättningsutvecklingen inom verksamheter som har ett tydligt givet nominellt utgiftsutrymme, medverka till en långsammare ökningstakt av timlönerna än i ekonomin som helhet. Förändringar i arbetskraftens sammansättning, t.ex. att andelen yngre stiger när sysselsättningen ökar, kan marginellt hålla tillbaka genomsnittslönen. Å andra sidan motverkas detta genom att sysselsättningen stiger i branscher med relativt sett högre lönenivå. Att lönerna i Finland förutses stiga med hela 5 % 1995 skulle kunna tolkas som ett oroande tecken med tanke på att den finska arbetslösheten fortfarande ligger på en mycket hög nivå. Detta skulle kunna tas som ett exempel på att lönebild- ningen är relativt okänslig för nivån på arbetslösheten. I Finland har bl.a. disponibelinkomsterna i konjunkturnedgången fallit betydligt mer, vilket torde öka kraven på löneökningar i ekonomins återhämtningsfas. Tillväxttakten i den privata konsumtionen och i de inhemska näringarna är samtidigt betydligt starkare i Finland, något som enligt tidigare resonemang torde leda till högre löneökningar. Löneökningen i Sverige behöver därmed inte bli lika snabb. Sammantaget förutsätter denna prognos att de som idag står utan reguljär sysselsättning kommer att ha en reell inverkan på lönebildningen. Om lönerna skulle stiga mer än beräknat riskerar den ekonomiska återhämtningen att avbrytas i förtid. 31 7. Inflation Konsumentpriserna har under början av året utvecklats ungefär som förväntades i den preliminära nationalbudgeten i januari. Från december till mars ökade KPI med 1,5 % samtidigt som nettoprisindex ökade med 0,7 %. Utfallet visar att utrymmet för prishöjningar i konsumentledet för närvarande är relativt begränsat. Detta speglar sannolikt hushållens dämpade efterfrågan. Utvecklingen av efterfrågan är en faktor som kommer att bestämma inflationen under prognosperioden. Därtill kommer emellertid också faktorer som hur inflationsförväntningarna och växelkursen utvecklas samt hur lönebildningen fungerar. Diagram 7.1 Konsumentprisutvecklingen Procentuell förändring över 12 månader Anm.: Vid beräkning av 12-månaderstalen har en avräkning gjorts för skillnaden mellan december månads långtidsindex och korttidsindex. Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Lönekostnaderna inom näringslivet ökade förra året med 3,3 %. Samtidigt förbättrades produktiviteten med drygt 1 %. Enhetsarbetskostnaden ökade sålunda med ca 2 %, dvs. ungefär i samma takt som de genomsnittliga konsumentpriserna. Under prognosperioden väntas löneökningarna tillta något, i synnerhet inom industrin. I kombination med en relativt oförändrad produktivitetstillväxt beräknas enhetsarbetskostnaden öka med 3,0 % 1996. Bidraget till inflationen väntas sålunda förstärkas något. Industrins hemmamarknadspriser har under senare tid ökat i tilltagande takt. Prisökningstakten mätt på årsbasis har stigit från ca 3 % i början av 1994 till drygt 8 % i februari. Detta är delvis en följd av att industrins kapacitetsutnyttjande stigit. Inom vissa branscher ligger man mycket nära kapacitetstaket, vilket kan resultera i högre priser, i synnerhet om alterna- tivet till försäljning på den inhemska marknaden är försäljning i utlandet till ett högre pris i svenska kronor. En betydande del av uppgången för de totala hemmamarknadspriserna förklaras dock av stigande insatsvarupriser. Dessa är i många fall orsakade av en prisuppgång på världsmarknaden, exempelvis gäller detta priset på pappersmassa, metaller och kemikalier. Industrins hemmamarknadspriser på konsumtionsvaror, som har den mest direkta kopplingen till utvecklingen av KPI, har inte stigit i motsvarande grad. Den årliga ökningstakten för dessa produkter låg i februari på knappt 4 %. Uppgången i insatsvarupriser påverkar även konsumtionsvarupriserna, men erfarenheten visar att priserna för dessa grupper kan utvecklas olika under avsevärd tid. I den rådande situationen är det sannolikt att prisuppgången på insatsvaror i vissa fall kommer att tas ut i form av högre exportpriser snarare än på inhemska konsumtionsvaror. Genom den kraftiga ökning av industrins investeringar som nu sker bedöms inte heller kapacitetsproblemen utgöra någon betydande inflationsrisk under prognosperioden. Ett tecken på detta är att industrins kapacitetsutnyttjande under det första kvartalet i år sjönk enligt Konjunkturinstitutets barometer. Industrins bidrag till inflationen beräknas sålunda bli relativt oförändrat. Den svaga utvecklingen för den svenska kronan under början av 1995 är en omständighet som bidrar till att höja inflationstrycket i ekonomin. Under prognosperioden som helhet antas en viss appreciering ske, men jämfört med den preliminära nationalbudgeten baseras nu prognosen på en betydligt svagare krona under hela prognosperioden. I år väntas därmed importpriserna ge ett större bidrag till inflationen än tidigare beräknat. Ökningstakten bedöms bli något högre än 1994. Nästa år beräknas importprisökningarna minska, till följd av den antagna apprecieringen. Inflationsförväntningarnas utveckling har under de senaste månaderna varierat bland olika grupper i ekonomin. Enligt Riksbankens enkätundersökning har inflationsförväntningarna stigit bland flertalet tillfrågade aktörer, i synnerhet bland arbetstagarorganisationerna. Förväntningarna om inflationen på 1 à 2 års sikt ligger generellt mellan 3,5 % och 4,0 %. Högst är inflationsförväntningarna inom industrin. Detta bekräftas av kon- junkturbarometern enligt vilken inflationsförväntningarna inom industrin stigit successivt under 1994 och i mars i år låg på 4 % på ett års sikt. Sannolikt speglar detta delvis den höga aktivitetsnivån inom industrin. Hushållens inflationsförväntningar har i stället fallit under de senaste månaderna. Från att ha legat över 3 % i slutet av 1994 sjönk förväntningarna till något över 2 % i februari. Bilden är sålunda inte helt entydig. Sammantaget förefaller emellertid inflationsförväntningarna ha stigit något under vintern. Tabell 7.1 Konsumentpriser Årlig procentuell förändring 1992 1993 1994 1995 1996 KPI årsgenomsnitt 2,3 4,7 2,2 2,9 2,7 KPI dec.-dec. 1,9 3,9 2,3 3,3 2,8 Basbelopp 33 700 34 400 35 200 35 700 36 300 NPI årsgenomsnitt 4,2 4,3 1,4 1,9 2,1 NPI dec.-dec. 2,9 3,6 1,6 2,0 2,4 IPI privat konsumtion 2,6 5,8 3,0 3,2 2,4 OECD, KPI 3,1 2,8 2,3 2,6 2,9 Anm.: Vid beräkningen av 1994 och 1995 års basbelopp har en avräkning skett med 1,9 respektive 0,2 procentenheter för deprecieringens direkta effekter. För 1995 och 1996 har dessutom gjorts en avräkning på 40 % av den återstående uppräkningsfaktorn. Källor: OECD, Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet. Under innevarande år bedöms KPI öka med 3,3 % och nästföljande år med 2,8 %. Förklaringen till att ökningstakten minskar mellan åren är dels att importpriserna väntas stiga betydligt mer i år än nästa år, dels att den sammantagna effekten av förändrade indirekta skatter och subventioner bedöms bli mindre 1996 än under innevarande år. Under antagande om full övervältring uppgår effekten av dessa åtgärder i år och nästa år till 1,0 respektive 0,3 procentenheter. Bland åtgärderna avseende 1995 kan nämnas indexering av vissa punktskatter, slopandet av det s.k. ROT-avdraget, höjda arbetsgivaravgifter, höjd moms på porto och serveringstjänster, höjda tullar, samt höjd patientavgift för läkemedel och tandvård. Dessutom infördes i januari ett s.k. ROT-bidrag som emellertid avskaffas i oktober i år. Nästa år sker bl.a. en höjning av fastighetsskatten samt en breddning av basen för fastighetsskatt, fastighetstaxering av småhus, indexering av vissa punkskatter, höjning av bilaccisen, höjd patitentavgift för tandvård och läkemedel samt momsbeläggning av dagstidningar och charterresor till övriga EU-länder. Dessutom sänks i januari mervärdesskatten på livsmedel från 21 % till 12 %, vilket motsvarar en KPI-minskning på drygt 1 procentenhet. Hushållens efterfrågan bedöms emellertid bli relativt svag under prognosperioden. Den privata konsumtionen förutses i år minska med 0,5 % för att nästa år öka med 1,0 %. Samtidigt förväntas konkurrensen stärkas till följd av medlemskapet i EU. Detta beräknas bidra till att utrymmet för konsumentprishöjningar i allmänhet torde bli begränsat under prognosperioden samtidigt som effekten av de nämnda åtgärderna på skatteområdet inte omedelbart övervältras på konsumenterna fullt ut. KPI kommer därför inte att höjas i motsvarande grad. I det s.k. Nettoprisindex (NPI) räknas indirekta skatter och subventioner bort. NPI beräknas i år och nästa år öka med 2,0 % respektive 2,4 %. Avräkningen av effekten av höjda indirekta skatter och minskade suv- bentioner görs emellertid omedelbart i NPI och med det fulla värdet av förändringen. Då övervältringen på kort sikt sällan är total kommer NPI därför att underskatta den underliggande inflationen, d.v.s den inflation som skulle ha etablerats med oförändrade åtgärder, under perioder då indirekta skatter höjs. Vid rimliga antaganden om graden av övervältring kan den underliggande inflationen grovt beräknas till 2,7 % 1995 och 2,6 % 1996. 33 8. Hushållens ekonomi och privat konsumtion År 1994 skedde en viss återhämtning av hushållens inkomster och konsumtion efter det kraftiga fallet 1993. Hushållens realt disponibla inkomster steg med 1 % 1994 medan den privata konsumtionen ökade med 0,5 %. Uppgången i sparandet fortsatte och sedan 1989 har sparkvoten stigit med drygt 13 procentenheter. Tabell 8.1 Hushållens inkomster, konsumtion och sparande Miljarder krProcentuell utvecklingProcentuellt bidrag till Löpande 1991 års priser realinkomstutvecklingen priser 1994 1994 1995 1996 1994 1995 1996 Lönesumma inkl. sjuklön 655,9 2,1 2,6 2,8 1,5 1,9 2,2 däravtimlön före skatt 0,9 0,6 1,1 0,6 0,4 0,9 sysselsättning 1,2 2,0 1,7 0,9 1,5 1,3 Transfereringar från offentlig sektor 393,0 2,7 -3,0 -4,5 1,2 -1,4 -2,0 Pensioner 205,7 2,8 -0,1 0,0 0,6 0,0 0,0 Sjukförsäkring m.m. 44,7 -7,2 0,7 -6,5 -0,4 0,0 -0,3 Arbetslöshetsbidrag m.m. 57,9 -3,5 -9,5 -15,6 -0,2 -0,6 -1,0 Övriga transfereringar 84,7 13,9 -7,8 -7,4 1,2 -0,8 -0,7 Räntor och utdelningar, netto -25,3 0,8 0,9 0,9 Övriga inkomster, netto 182,9 -2,8 0,4 1,2 -0,6 0,1 0,2 Direkta skatter 312,3 5,9 10,5 2,9 -2,0 -3,7 -1,2 Disponibel inkomst 894,1 1,0 -2,2 0,2 1,0 -2,2 0,2 Privat konsumtion 820,2 0,5 -0,5 1,0 Sparkvot, nivå i % av disponibel inkomst 8,3 6,7 5,9 Anm.: Lönesumma, inkomstöverföringar, räntenetto och skatter är deflaterade med KPI. Disponibel inkomst är deflaterad med implicit prisindex för privat konsumtion (IPI). Skillnaden mellan KPI och IPI påverkar posten "Övriga inkomster, netto". Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet Inkomstökningen 1994 baserades på en positiv utveckling av löneinkomsterna, både genom ökad sysselsättning i timmar och ökad reallön före skatt. Ett starkt bidrag till inkomstökningen kom från en fortsatt förbättring av hushållens nettoinkomster av räntor och utdelningar. De senaste årens höga finansiella sparande har medfört en successiv förstärkning av hushållens finansiella ställning, såväl genom ökning av tillgångarna som minskning av skulderna. Uppgången i sysselsättningen förstärks under 1995 och arbetslösheten minskar. Den genomsnittliga reala timlönen före skatt stiger något och den reala lönesumman beräknas öka med 2,6 %. Löneinkomsterna och en fortsatt förbättring av räntenettot ger sammantaget ett positivt bidrag på nära 3 procentenheter till inkomstutvecklingen 1995. Direkta skatter och transfereringar från offentlig sektor drar ned den realt disponibla inkomsutvecklingen med ca 5 procentenheter. Detta är huvudsakligen en följd av vidtagna budgetförstärkande åtgärder, men beror även på minskade bidrag när läget på arbetsmarknaden förbättras. Sammantaget beräknas hushållens realt disponibla inkomster minska med 2,2 % 1995. Det är i stort sett oförändrat sedan prognosen i den preliminära national- budgeten. Inkomstutvecklingen för 1996 karakteriseras av samma faktorer som 1995. Löne- och kapitalinkomsterna stiger medan ytterligare budgetförstärkande åtgärder drar ned inkomsterna. De realt disponibla inkomsterna beräknas öka med 0,2 %. Hushållens inkomstutveckling för 1996 bedöms således nu bli starkare än den inkomstminskning på 0,5 % som beräknades i den preliminära nationalbudgeten. Upprevideringen av realinkomsterna är huvudsakligen en följd av att inflationen justerats ned som ett resultat av sänkt mervärdesskatt. Den privata konsumtionens utveckling under loppet av det andra halvåret 1994 var relativt stark. Uppgången torde delvis spegla att ett antal faktorer som bidragit till den svaga konsumtionsutvecklingen under början av 1990-talet minskat i betydelse. Hushållen har minskat sin skuldsättningsgrad som under slutet av 1980-talet var mycket hög. Den totala skulden satt i relation till den disponibla inkomsten är i dag nere på samma nivå som i slutet av 70-talet. Amorteringstakten har också avtagit ordentligt. De svenska hushållens situation förefaller i detta avseende vara betydligt gynnsammare än t.ex. de finländska. Det branta sysselsättningsfallet under perioden från 1991 till 1994 har vänts i en uppgång. Risken för att någon i hushållet skall drabbas av arbetslöshet har därmed minskat. Dessutom finns ett behov av att åter öka inköpen av kapital- varor, eftersom de senaste årens låga inköp har lett till en föråldring av kapitalvaruinnehavet. Inköpen av dessa föll i princip oavbrutet från 1991 till det andra halvåret 1994. Därefter har en markant uppgång skett. Den kraftiga konsumtionsuppgången under loppet av andra halvåret 1994 innebär att den privata konsumtionen som årsgenomsnitt skulle öka med ca 1 % mellan 1994 och 1995 om konsumtionen under loppet av 1995 skulle ligga kvar på fjärde kvartalets nivå. En oförändrad konsumtionsnivå kan förefalla osannolik i ljuset av minskningen av de realt disponibla inkomsterna till följd av budgetförstärkande åtgärder som förväntas i år. Det är emellertid inte troligt att hushållen kommer att dra ned sin konsumtion fullt ut för att möta inkomstminskningen. Enligt den mest etablerade konsumtionsteorin försöker hushållen anpassa sin konsumtionsnivå efter de förväntade långsiktiga inkomsterna snarare än efter de faktiska kortsiktiga inkomsterna. Huruvida ett fall i de faktiska inkomsterna resulterar i minskad konsumtion avgörs av i vilken mån de långsiktiga inkomstförväntningarna samtidigt påverkas. Endast om förväntningarna påverkas ändras konsumtionsnivån. 37 Diagram 8.1 Privat konsumtion Säsongrensad nivå, 1991 års priser, kvartalsdata Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Det förefaller rimligt att hushållen, bl.a. mot bakgrund av att budgetför- stärkningar diskuterades livligt under valrörelsen, i viss utsträckning räknat med att de svaga offentliga finanserna skulle komma att påverka de disponibla inkomsterna. Hushållen kan därmed i viss mån redan ha anpassat sin konsumtion med hänsyn till de skattehöjningar och bidragsminskningar som genomförs 1995 och 1996. I sådana fall kommer inte budgetförstärkningarna att ge en ytterligare effekt på konsumtionen 1995. Av olika skäl är det emellertid inte sannolikt att konsumtionsanpassningen redan varit fullständig. Vissa hushålls konsumtion följer den faktiska inkomsten, t.ex. som en följd av bristande lånemöjligheter. Dessa hushåll minskar sin konsumtion när inkomsterna sjunker. Den statistik som föreligger avseende hushållens beteende hittills i år ger en något tvetydig bild av riktningen på konsumtionsutvecklingen. Detaljhandelns starka ökning under slutet av 1994 fortsatte i januari och enligt SCB noterades en ökningstakt från januari 1994 på hela 6 %. SCB:s enkät över hushållens inköpsplaner tyder också på att hushållens framtidsförväntningar blev mer positiva i februari efter en försämring under de två föregående månaderna. Detta är intressant i och med att hushållen i februari bör ha fått en bättre bild av hur de påverkas av de budgetförstärkande åtgärderna. Enligt Handelns Utredningsinstitut var dock detaljhandelns omsättning oförändrad i februari jämfört med motsvarande period 1994. Om detta stämmer innebär det att omsättningen fallit säsongrensat jämfört med januarinivån. Nybilsregistreringarna i början av året tyder också på något svagare efterfrågan. Denna bild stärks av information rörande antalet tecknade order avseende personbilar som indikerar en relativt starkt avtagande efterfrågan. Med tanke på den ränte- och valutaoro som rått under den senaste tiden är det troligt att hushållen faktiskt blivit försiktigare. Detta talar för att konsumtionen skulle kunna falla tillbaka under början av 1995. Det är också troligt att vissa hushåll kommer att minska sin konsumtion i takt med att effekterna av budgetförstärkningarna blir tydligare. Under det första halvåret i år bedöms därmed den privata konsumtionen minska med ca 1,5 % säsongrensat, för att åter öka i måttlig takt under slutet av året och under 1996. Till följd av den relativt branta uppgången under senare delen av 1994 beräknas emellertid minskningen av årsgenomsnittet mellan 1994 och 1995 begränsas till 0,5 %. Nästa år bedöms konsumtionen öka med 1 %. Prognosen är förenad med risker både på upp- och nedsidan. Det är t.ex. svårt att säga säkert i vilken mån inkomstminskningen i år är i linje med hushållens förväntningar, eller om den kommer att innebära en revidering av den förväntade långsiktiga inkomsten. Lika svårt är att förutsäga effekten av ränte- och valutaoron. Om förtroendet för den ekonomiska politiken är svagt kan konsumtionen komma att utvecklas sämre än prognostiserat. Å andra sidan kan kraften i uppgången vara underskattad. Inte minst utvecklingen i våra nordiska grannländer tyder på att konsumtionsuppgången kan bli relativt stark. Prognosen innebär att hushållens nettosparkvot faller i år från 8,3 % till 6,7 % och ytterligare ned till 5,9 % 1996. Sparkvotsnedgången betyder emellertid inte att hushållen förväntas öka sin skuldbörda. Hushållens nettosparande inbegriper såväl realt som finansiellt sparande. Det reala sparandet, bl.a. hushållens investeringar i småhus, är i dagsläget mycket lågt och förväntas så förbli under prognosperioden. Det finansiella sparandet är däremot för när- varande betydligt högre än under 70- och 80-talet. Samtidigt som hushållen fortsätter att i viss utsträckning minska sina skulder bygger de samtidigt upp sina finansiella tillgångar. Denna tillgångsuppbyggnad är sannolikt ett uttryck för ett ökat behov av buffertar. I takt med att dessa buffertar byggs upp minskar emellertid behovet av ytterligare uppbyggnad. Detta möjliggör en viss minskning av det finansiella sparandet. Som framgår av diagram 8.2 ligger hushållens finansiella sparande på en mycket hög nivå, trots den förväntade nedgången. 38 Diagram 8.2 Hushållens nettosparkvot samt finansiella sparkvot Sparande i relation till disponibel inkomst Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. 39 9. Bruttoinvesteringar De totala bruttoinvesteringarna beräknas öka kraftigt de närmaste åren, dock från en låg utgångsnivå. En snabbt växande produktion inom de exportrelaterade näringarna, ett högt kapacitetsutnyttjande samt en hög lönsamhet väntas leda till betydande kapacitetsutbyggnader inom näringslivet trots höga räntor. Därtill expanderar infrastruktur investeringarna ytterligare samtidigt som betydande ROT-medel för upprustning av offentliga lokaler och bostäder tillskjuts under perioden. Sammantaget beräknas de totala investeringarna öka med 11% 1995 och med 10 % 1996. Detta är en något gynnsammare utveckling än den som förväntades i den preliminära nationalbudgeten. Det beror främst på att bostadsinvesteringarna har uppreviderats till följd av det föreslagna investeringsbidraget. Investeringskvoten exklusive bostadsinvesteringarna i relation till BNP förutses ligga på knappt 14 % 1996 och närmar sig därigenom den långsiktiga trendnivån. Tabell 9.1 Bruttoinvesteringar efter näringsgren Miljarder Årlig procentuell volymförändring kr 1994 1992 1993 1994 1995 1996 Näringslivet 136,6 -15,5 -14,3 17,4 21,1 10,7 Industri 42,5 -20,1 -4,2 27,7 35,9 20,0 Övrigt näringsliv 94,0 -13,9 -17,6 13,6 14,9 6,1 Bostäder 36,3 -7,3 -31,0 -37,5 -18,2 12,4 Nybyggnad 17,2 -19,1 -34,5 -48,8 -14,0 24,0 Ombyggnad 19,1 23,6 -25,1 -20,6 -22,2 0,0 Offentliga myndigheter35,3 0,6 4,3 6,4 5,6 3,2 Totalt 208,2 -10,8 -17,6 -0,4 11,1 9,6 Maskiner 98,6 -16,0 -14,7 18,4 21,5 12,3 Bygg och anläggning 109,6 -7,7 -19,2 -11,5 3,1 7,3 Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet. Kapacitetsutnyttjandet inom de exportberoende näringarna steg föregående år samtidigt som lönsamheten förbättrades ytterligare. Under prognosperioden kommer det fortsatt höga kapacitetsutnyttjandet att utgöra en kraftig investeringsstimulans. Investeringarna inom näringslivet stimuleras också av möjligheten till direktavdrag för byggnadsinvesteringar under perioden november 1994 till maj 1996. Den höga realräntan balanseras av den höga avkastningen inom näringslivet. Det finns dock en risk att en bestående hög räntenivå kan dämpa investeringsutvecklingen inom de hemmamarknadsorienterade sektorerna. 42 Diagram 9.1 Bruttoinvesteringar samt bruttoinvesteringar exklusive bostäder som andelar av BNP Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet Industrins investeringar beräknas öka med ca 36 % i år. Bakom uppgången ligger det snabbt ökande resursutnyttjandet och stigande vinstmarginaler. Enligt SCB:s investeringsenkät från februari i år var företagens investeringsplaner fortsatt mycket expansiva. Uppgången förväntas bli mycket kraftig inom framförallt basindustrin som gynnats avsevärt av stigande världsmarknadspriser. Den höga realräntan under perioden balanseras därtill av den relativt höga kapitalavkastningen (driftsöverskottet i förhållande till kapitalstocken). Industrins lönsamhetsnivå under prognosperioden innebär dessutom goda möjligheter till egenfinansiering. Driftsöverskottet brutto uppgår under 1995 till 136 miljarder kronor vilket kan jämföras med de totala investeringarna på 60 miljarder. Industrins investeringsvolymer bedöms stiga med ytterligare 20 % 1996, när investeringarna ökar också inom hemmamarknadsindustrin i takt med att den inhemska efterfrågan växer. Sveriges fördelaktiga kostnadsläge och låga företagsbeskattning väntas också utgöra starka incitament till större utländska etableringar de närmaste åren. Investeringarna inom övrigt näringsliv vände uppåt med knappt 14 % under 1994. En svag prisuppgång noterades på kommersiella lokaler samtidigt som vakansgraden stabiliserades. Det kan förklaras av en växande produktion inom de industrirelaterade tjänstesektorerna såsom uppdragsverksamhet och partihandel. Denna utveckling väntas fortsätta under prognosperioden. Enligt SCB:s enkäter är investeringsplanerna fortsatt expansiva. En del av den beräknade investeringsuppgången inom övrigt näringsliv beror på infrastruktursatsningar inom samfärdselområdet. Av dessa kan nämnas Arlandabanan och Öresundsbron. Tillväxten inom telekommunikationsområdet har också inneburit kraftigt uppreviderade investeringsplaner inom denna sektor. De offentliga myndigheterna beräknas öka investeringsvolymen med knappt 10 % mellan 1994 och 1996. Merparten av expansionen beror på de stora avgiftsfinansierade infrastrukturprojekt som påbörjas under 1995. Kommunernas finansiella situation utgör en restriktion för fortsatta investeringsökningar. Under perioden 1995-1996 tillförs dock kommunerna sammanlagt ca 1,9 miljarder kronor i s.k. ROT-medel för upprustning av kommunala lokaler. Detta väntas medföra att de kommunala investeringarna, trots det begränsade finansiella utrymmet, ökar med sammanlagt 8 % under perioden. Bostadsinvesteringarna bedöms vända uppåt under loppet av 1995 från en historiskt sett mycket låg nivå. Efterfrågan på bostäder är låg på grund av den svaga utvecklingen av hushållens disponibla inkomster samt höga realräntor. Förutsättningarna för en viss uppgång är dock goda. På grund av det låga påbörjandet av nya bostäder under 1993-1994 färdigställs mycket få bostäder i år samtidigt som det förbättrade arbetsmarknadsläget leder till ökad bostadsefterfrågan. Därigenom kan antalet outhyrda lägenheter på expansiva orter sjunka rejält. Det finns också indikationer på att bostadsbyggandet åter ökar. Orderingången på småhus steg med ca 10 % under 1994 jämfört med 1993. Länsbo- stadsnämndernas bedömningar pekar också på en måttlig uppgång under år 1995. De låga fastighetspriserna och de höga realräntorna begränsar dock uppgången. Därmed riskerar expansiva regioner att drabbas av bostadsbrist. För att stimulera nyproduktionen av bostäder införs ett tidsbegränsat investeringsbidrag som avser tiden 20 april 1995 till 31 december 1996. Detta tillsammans med den ökande bostadsefterfrågan väntas leda till 15 000 påbörjade lägenheter under 1995. Under förutsättning att räntorna faller 1996 förväntas 18 000 lägenheter börja byggas nästa år. Antalet påbörjade ombyggnader blev högt under 1994. Det beror delvis på att viss ombyggnation fortfarande utfördes till 1992 års mer fördelaktiga subventionsregler. Omfattningen av varje ombyggnad har minskat drastiskt mellan 1990 och 1993 vilket bidragit till den negativa volymutvecklingen. Under 1994 minskade emellertid inte längre kostnaden per ombyggd lägenhet. Detta tyder på att bostadsbolagen nu har anpassat ombyggnation till det nya subventionssystemet. Trots det höga ränteläget förväntas antalet ombyggnader förbli relativt högt under prognosperioden. Investeringsbidraget på 15 % samt bidragen för förbätttring av inomhusklimat och till äldre- och handikappbostäder medverkar till att upprätthålla volymen. 43 Lagerinvesteringar Lagerinvesteringarna ökade förra året något mer än vad som beräknades i den preliminära nationalbudgeten i januari. Framför allt blev lagerökningen inom handel och industri större än väntat. Sammanlagt gav lagerinvesteringarna ett bidrag till BNP-tillväxten på 1,4 %, dvs. 0,4 procentenheter mer än beräknat. Denna lageruppbyggnad torde vara en bidragande orsak till att importen steg kraftigt under slutet av året. En del av lageruppbyggnaden inom handeln är sannolikt av hamstringskaraktär och relaterad till Sveriges inträde i den Europeiska unionen. Detta innebär att handelns lager kan förväntas minska under början av innevarande år, åtminstone inom detaljhandeln, där den största lageruppbyggnaden skedde förra året. Under 1996 väntas ökande försäljning medföra ett behov att expandera lagren inom både parti- och detaljhandel. Ett fortsatt rationaliseringsbehov medför dock att lagerkvoten, dvs. relationen mellan lagerstock och försäljning, bedöms falla något. En stark ökning av industriproduktionen under prognosperioden torde resultera i en fortsatt ökning av industrins lager av insatsvaror och varor i arbete. Avvecklingen av industrins färdigvarulager blev förra året inte lika omfattande som prognostiserades i den preliminära nationalbudgeten. Totalt minskades färdigvarulagren med 2,5 miljarder kr eller ca hälften så mycket som under 1993. Konjunkturbarometern tyder på att en viss lagerökning skedde under det första kvartalet i år. Ökningen väntas fortgå i måttlig takt under prognosperioden. Totalt beräknas lagerinvesteringarna uppgå till 4,4 respektive 7,1 miljarder kr under 1995 och 1996. Genom att lagerinvesteringarna under förra året uppgick till knappt 10 miljarder kr ger lagren ett negativt tillväxtbidrag i år på 0,3 procentenheter. Nästa år väntas bidraget bli svagt positivt. 44 10. Den offentliga sektorn Den offentliga sektorns finansiella sparande minskade från ett överskott på ca 57 miljarder kr 1990 till ett underskott på 193 miljarder kr 1993, motsvarande 13,4 % av BNP. Den mycket kraftiga försämringen beror huvudsakligen på övergången från en högkonjunktur med överhettning till en mycket djup lågkonjunktur. Från 1990 till 1993 sjönk antalet sysselsatta med sammanlagt ca 490 000 personer. Därigenom minskade skatteinkomsterna samtidigt som kostnaderna för arbetsmarknadspolitiken och ersättning till de arbetslösa ökade. En ytterligare förklaring till den kraftiga försämringen av de offentliga finanserna är de statliga utgifterna för bankstödet år 1993. Under 1994 minskade underskottet i det finansiella sparandet med 35 miljarder kr till 158 miljarder kr. Detta är 10 miljarder kr bättre än vad som beräknades i den preliminära nationalbudgeten. Sparandet exklusive kapitalinkomster och ränteutgifter (primärt sparande) förbättrades med ca 56 miljarder kr mellan 1993 och 1994. Därav förklaras ca 50 miljarder kr av att 1993 belastades av utgifter för bankstöd. Budgetförstärkningarna tillsammans med tillväxten i ekonomin leder till att sparandeunderskottet beräknas minska till ca 90 miljarder kr 1996. Underskottet som andel av BNP reduceras därmed från 10,4 % 1994 till 5,2 % 1996. Huvuddelen av denna förbättring sker under 1996, bl.a. beroende på tidsförskjutningar av inkomster och utgifter mellan 1995 och 1996 till följd av inträdet i EU. Förbättringen sker främst genom att utgiftskvoten (utgifterna som andel av BNP) minskar med ca 4 procentenheter från 1994 till 1996, trots stigande ränte- utgifter. Avgiften till EU samt ökade subventioner till jordbruket m.m. till följd av medlemsskapet drar upp utgiftskvoten med drygt 1,5 procentenheter fr.o.m. 1995. Den höjda utgiftsnivån på grund av medlemsskapet i EU kompenseras delvis av att rabatten på avgiften samt andra återflöden från EU höjer den offentliga sektorns inkomster. Transfereringarna till hushållen minskar som ett resultat av besparingar och minskad arbetslöshet. Den offentliga konsumtionen beräknas minska i volym med 1 % mellan 1994 och 1996. Neddragningen av den kommunala konsumtionen, som inleddes 1992, väntas fortsätta under de närmaste åren. Den statliga konsumtionen beräknas dock öka i volym under 1995, huvudsakligen beroende på satsningar på underhåll av vägar m.m. Skattekvoten (skatter och avgifter som andel av BNP) stiger med 1,2 procentenheter mellan 1994 och 1996. De beslutade och föreslagna skattehöjningarna beräknas ge en varaktig budgeteffekt motsvarande ca 2,5 % av BNP 1996 jämfört med 1994 års skatteregler (inkluderat sänkt mervärdesskatt på livsmedel 1996). Den begänsade uppgången av skattekvoten mellan 1994 och 1996 beror till stor del på att att de högt beskattade delarna av BNP utvecklas förhållandevis svagt. Därtill kommer att de beskattade transfereringarna minskar, vilket har en neddragande effekt på skattekvoten. Tabell 10.1 Den offentliga sektorns finanser Löpande priser 1993 1994 1995 1996 Miljarder kronor Inkomster 878,6 911,7 982,6 1 048,9 Skatter 888,3 764,6 823,9 884,2 Kapitalinkomster 100,1 91,8 95,8 94,7 Övriga inkomster 50,3 55,3 62,8 70,0 Utgifter 1 071,7 1 069,3 1 129,0 1 138,4 Transfereringar till hushåll374,4 393,0 392,1 384,7 Subventioner m.m. 161,5 112,6 132,9 125,1 Ränteutgifter 91,6 104,2 125,1 136,3 Konsumtion 403,5 413,5 428,8 438,5 Investeringar 40,6 46,0 50,0 53,8 Finansiellt sparande -193,0 -157,6 -146,4 -89,5 Primärt finansiellt sparande-201,5 -145,1 -117,1 -47,9 Procent av BNP Inkomster 60,9 60,1 60,6 61,2 Skatter och avgifter 50,5 50,4 50,8 51,6 Utgifter 74,3 70,5 69,6 66,4 Finansiellt sparande -13,4 -10,4 -9,0 -5,2 Primärt finansiellt sparande-14,0 -9,6 -7,2 -2,8 Miljarder kronor Finansiellt sparande Staten -237,2 -181,3 -164,0 -108,7 AP-fonden 32,1 25,5 20,6 18,5 Kommunsektorn 12,1 -1,8 -3,0 0,7 Finansiell ställning Statsskulden 1 132 1 287 1 462 1 565 Konsoliderad skuld1 1 078 1 200 1 367 1 454 Finansiell nettoskuld 185 354 508 590 Procent av BNP Statsskulden 78,5 84,8 90,2 91,3 Konsoliderad skuld1 74,4 79,1 84,3 84,8 Finansiell nettoskuld 12,8 23,3 31,4 34,5 1 Den konsoliderade skulden är definierad enligt EU:s konvergenskriterier (Maastricht). Källor: Konjunkturinstitutet, Riksrevisionsverket, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Förbättringen av de offentliga finanserna sker i den statliga sektorn. Statens underskott i det finansiella sparandet förbättras med drygt 70 miljarder kr mellan 1994 och 1996. Det primära underskottet sjunker med över 100 miljarder kr och beräknas 1996 uppgå till 9 miljarder kr eller 0,5 % av BNP. AP-fondens sparande har minskat kontinuerligt sedan 1990. Denna utveckling fortsätter under prognosperioden trots att en egenavgift på 1 % av avgiftsunderlaget införts fr.o.m. 1995. Förändringar i finansieringen av det allmänna pensionssystemet går emellertid i motsatt riktning. För 1995 och 1996 innebär förändringarna att skattedelen uppgående till 7 % av ATP-avgifterna förs till statsbudgeten och att 11 % förvaltas av Riksgäldskontoret under en övergångsperiod. Dessa sistnämnda medel utgör en preliminär avsättning till premiereserven i det nya reformerade pensionssystemet. Under 1995 och 1996 förs dock uppbyggnaden av premiereserven till staten, vilket ger ett positivt bidrag uppgående till ca 10 miljarder kr per år till statens finansiella sparande och även reducerar lånebehov och statsskuld. Den kommunala sektorns relativt kraftiga överskott i det finansiella sparandet 1992 och 1993 var betingat av tillfälliga effekter. År 1994 uppstod åter ett underskott. Detta väntas öka något i år trots kommunala skattehöjningar med i genomsnitt 0,45 procentenheter, motsvarande ca 4 miljarder kr, och en fortsatt neddragning av konsumtionsvolymen. År 1996 beräknas inkomster och utgifter vara i balans. Statsbidragen till kommunerna minskar de närmaste åren framför allt genom minskade överföringar för flyktingmottagande, förstatligande av bostadsbidragen (1995) och neddragning av bidrag för ROT-åtgärder. Sammantaget uppgår minskningen av statsbidragen till ca 10 miljarder kr mellan 1994 och 1996. Inom kommunsektorn ger landstingens sparande ett fortsatt överskott medan kommunerna går med underskott under prognosperioden. Det offentliga sparandeunderskottet och statens lånebehov kommer att vara stora de närmaste två åren. Därigenom fortsätter statsskulden att öka och den offentliga sektorns finansiella ställning att försämras. Statsskulden och den konsoliderade skulden, definierad enligt konvergensvillkoren för deltagande i EMU, reduceras något genom försäljning av statliga tillgångar och ökad andel statsobligationer bland AP-fondens tillgångar. Vid utgången av 1996 beräknas statsskulden uppgå till ca 91,5 % som andel av BNP och den konsoliderade skulden till ca 85 %. Den finansiella nettoskulden, som inte påverkas av försäljningar, beräknas då till ca 34,5 % av BNP. Nivån 1996 är emellertid alltjämt lägre än i de flesta andra länder. Den relativt låga nivån på nettoskulden medför att den som andel av BNP stiger med över 20 procentenheter från 1993 till 1996, medan den konsoliderade skulden ökar med ca 10 procentenheter. Den föreliggande prognosen ger en gynsammare bild av den offentliga sektorns finanser jämfört med prognosen i den preliminära nationalbudgeten. Den offentliga sektorns finansiella sparandeunderskott för 1996 har reviderats från 6,8 % till 5,2 % av BNP. Skatteinkomsterna har justerats upp med ca 20 miljarder kr. Därav beror drygt hälften på företagens direkta skatter. De stora skatteinbetalningarna från företagen i början av 1995 visar att de beskattningsbara vinsterna under 1994 blev större än väntat. En del av dessa vinster är av tillfällig natur, men större delen av den höga vinstnivån förutses ligga kvar under 1995 och 1996. Även hushållens direkta skatteinbetalningar blev oväntat stora i slutet av 1994 och i början av 1995. Till viss del avspeglar även detta en permanent höjning av skatteunderlaget. De offentliga utgifterna beräknas nu bli marginellt högre än i tidigare beräkningar. Det höjda ränteläget leder till att ränteutgifterna på statsskulden räknats upp med drygt 3,5 miljarder kr för 1996. För den konsoliderade offentliga sektorn balanseras detta delvis av högre ränteinkomster för AP-fonden. 46 11. Kapitalmarknaden Under våren 1994 steg obligationsräntorna kraftigt i både USA och Europa. Ränteuppgången inleddes i samband med att penningpolitiken i USA lades om i en mer kontraktiv riktning. Initialt steg framförallt obligationsräntorna men i takt med den stramare penningpolitiken steg också de korta amerikanska räntorna. Även de marknadsnoterade realräntorna steg under 1994. Trots uppgången i obligations- och realräntor är de nuvarande nivåerna jämförbara med de nivåer som rådde ett par år tillbaka. En stor del av ränteuppgången bör därmed ses som en återgång till tidigare nivåer och inte enbart som resultatet av förändrade konjunktur- eller inflationsutsikter. Mot slutet av 1994 stannade ränteuppgången i USA och Tyskland av och framför allt i USA har obligationsräntorna sjunkit under vintern. En orsak till detta är en minskad oro för att den starka konjunkturen i USA skall innebära en påtaglig uppgång i inflationen. I stället förefaller det mer sannolikt att den penningpolitiska åtstramningen har bidragit till att bromsa ekonomin och att risken för en överhettad konjunktur nu har avtagit. Diagram 11.1 Ränteutvecklingen i Sverige 1992-1995 Anm.: Dagsobservationer, sista observation avser 7 april 1995. Källa: Finansdepartementet. De svenska obligationsräntorna följde under våren och sommaren 1994 den internationella uppgången. Räntorna steg dock betydligt mer i Sverige än t.ex. i Tyskland vilket innebar att differensen mellan svenska och tyska räntor ökade markant fram till i augusti. Detta överenstämmer väl med det internationella mönstret. Obligationsränteuppgången har varit störst i länder med svaga statsfinanser och dålig inflationshistorik. En bidragande orsak till den ökade räntedifferensen är att det utländska innehavet av räntebärande värdepapper denominerade i kronor minskade med ca 130 miljarder kr under 1994. Innehavet var vid årsskiftet 1994/95 omkring 170 miljarder kr. Samtidigt som räntorna steg försvagades kronan vilket sammantaget medverkade till tudelningen av den svenska ekonomin i en lönsam exportberoende del och en hemmamarknadsberoende del med svagare utveckling. Diagram 11.2 Räntedifferens mot utlandet Anm.: Dagsobservationer, sista observation avser 7 april 1995. Källa: Finansdepartementet. Obligationsräntorna i Sverige sjönk successivt under hösten 1994. Nedgången har dock vid flera tillfällen brutits då enskilda händelser i Sverige och utomlands skapat oro på de finansiella marknaderna. Framförallt har turbulensen på de finansiella marknaderna i Mexiko och den därpå försvagade dollarkursen givit följdverkningar internationellt. Dollarförsvagningen förklaras delvis av att USA iklätt sig ett ansvar för de stödåtgärder som planerats för att stabilisera den mexikanska ekonomin. Därtill kvarstår det grundläggande problemet med USA:s underskott i både bytesbalansen och statsbudgeten. Detta har inneburit att den redan tidigare svaga dollarn försvagats kraftigt under det första kvartalet 1995. Mexikos problem, tillsammans med politisk oro i Italien och Spanien, har inneburit stigande räntor och svagare valutor i länder med fundamentala obalanser. Det minskade intresset för placeringar i dessa länder har å andra sidan inneburit ett flöde av kapital till valutor som uppfattas som säkra, framför allt D-mark och yen. Efter övergången under 1993 från fluktuationsband på 2,25 procent till fluktuationsband på 15 procent inom det europeiska valutasamarbetet stabiliserades ERM-valutorna och konvergensen inom samarbetet tilltog. Den ökade efterfrågan på D-mark tillsammans med en lägre värdering av pesetan skapade under mars i år åter stora spänningar inom ERM. Problemen tvingade fram devalveringar av pesetan och av den portugisiska escudon på 7 respektive 3,5 procent. Samtidigt försvagades den franska francen inom fluktuationsbandet. Valutaoron innebar också att pundet och liran försvagades påtagligt samt att kronan försvagades gentemot D-marken. Trots att spänningarna inom ERM avtog under inledningen av april var kronan fortsatt svag. Försvagningen har varit särskilt kraftig gentemot D-marken medan kronan varit stabil relativt dollarn. Diagram 11.3 Växelkurs för D-mark och dollar Anm.: Dagsobservationer, sista observation avser 7 april 1995. Källa: Finansdepartementet. Den senaste utvecklingen inom ERM har åter visat på svårigheten med ett valutakurssamarbete mellan länder med stora skillnader i statsfinan- siellt läge och penningpolitiskt förtroendekapital. Valutakurssamarbetet har visat sig vara känsligt inte bara för störningar som kommer ifrån medlemsstaterna utan även för störningar som emanerar från stater utanför samarbetet. Riksbanken har sedan i augusti 1994 stegvis höjt styrräntorna. Reporäntan har därmed höjts med omkring en och en halv procentenhet ifrån sommarens nivå på 6,92 procent. Omläggningen av penningpolitiken syftar till att tidigt motverka de inflationsimpulser som kan uppstå genom ett högt kapacitetsutnyttjande och en svag krona. Ytterligare ett skäl till den stramare penningpolitiken är viljan att öka förtroendet för inflationsmålet och på så sätt motverka stigande inflationsförväntningar. Den internationella börsutvecklingen har varit svag från årsskiftet 1993/94 fram till slutet av mars i år. Detta beror till stor del på obligations- ränteuppgången under första halvåret 1994. Sedan dess har börserna i New York och London noterat en mer positiv kursutveckling medan övriga europeiska börser haft en fortsatt svag kursutveckling. Tokyobörsen har fallit med nära 25 % sedan halvårsskiftet vilket delvis kan förklaras av effekter efter jordbävningen i Kobe. Även Stockholmsbörsen har utvecklats tämligen svagt med en uppgång på knappt 10 % sedan inledningen av 1994. Jämfört med andra europeiska börser har ändå kursutvecklingen på Stockholmsbörsen, speciellt sedan halvårsskiftet, varit relativt god. Detta kan delvis bero på det stora utländska intresset för svenska aktier. Under 1994 var de utländska nettoköpen av svenska aktier ca 48 miljarder kr vilket motsvarar ca 5 % av börsvärdet. Statistiken för slutet av 1994 och början av 1995 tyder dock på att intresset för svenska aktier minskat och att det skett en viss försäljning. Därmed är det osäkert om utländska investerares köp av svenska aktier kommer att bidra till en positiv kursutveckling på Stockholmsbörsen under 1995. Bankernas utveckling förefaller allt mer stabil. Under 1994 sjönk kreditförlusterna i samtliga större bankkoncerner. Det sammanlagda rörelseresultatet för de fem största bankkoncernerna steg från att ha varit -14,5 miljarder kr 1993 till 12 miljarder kr 1994. Kapitalsituationen har förbättrats och relationen mellan det egna kapitalet och utlåningen är hög för samtliga storbanker. Dock har resultatet exklusive kreditförluster försämrats något under 1994. Detta beror delvis på ränteuppgången och en fortsatt svag utlåning men det är också en följd av ökad konkurrens och ett sjunkande räntegap inom banksektorn. Efter de stora kreditförlusterna under bankkrisen har bankernas rutiner för kreditgivning blivit stramare. Detta har föranlett oro för att utbudet av krediter har begränsats på ett sätt som hämmar tillväxten, framför allt i de små och medelstora företagen. Finansinspektionen har med anledning av detta särskilt analyserat bankernas utlåning. Analysen tyder på att konkurrensen om företagskrediterna har ökat och att det inte förefaller finnas ett bristande utbud av krediter till företagen. Utlåningen till små företag begränsas dock genom att insatsen av eget kapital, och därmed soliditeten, är låg i dessa. 49 12. Medelfristiga scenarier 12.1 Inledning, förutsättningar och sammanfattning Obalanserna i den svenska ekonomin är så pass omfattande att de inte förutses försvinna i det korta perspektivet fram t.o.m. 1996. Detta medför att den ekonomiska politiken måste baseras på en analys över en längre tidsperiod. Analyser på medellång sikt är självfallet förknippade med betydande osäkerheter. Av detta skäl presenteras nedan tre olika utvecklingsbanor med varierande tillväxt och arbetslöshetsutveckling fram t.o.m. sekelskiftet. Den makroekonomiska utvecklingen har bestämts med hjälp av ekonometriska modeller. De finns närmare beskrivna bl.a. i bilaga 1, Metoder, modeller och beräkningar, till Långtidsutredningarna 1992 och 1995. Politiska förutsättningar Kalkylerna baseras på den ekonomiska politik som beslutats av riksdagen samt de åtgärder som föreslås i föreliggande kompletteringsproposition. För perioden 1997-2000 finns inga beslut vad gäller arbetsmarknadspolitikens omfattning. I de olika scenarierna antas att åtgärdsvolymerna minskas något snabbare än den öppna arbetslösheten. I övrigt förutsätts alla regler som styr inkomsterna och utgifterna vara oförändrade fram till år 2000. Som exempel kan nämnas att barnbidragen hålls nominellt konstanta efter den beslutade sänkningen för år 1996. Denna ansats medför att utgifterna sjunker som andel av BNP även efter det att de flesta budgetförstärkningarna fått fullt genomslag år 1998. Vidare antas att volym- och prisutveckling för offentlig konsumtion begränsas av den offentliga sektorns svaga finansiella situation. I mer förenklade modellbe- skrivningar som utförs av bl.a. IMF och OECD antas ofta att trans- fereringsutgifterna ökar i takt med den trendmässiga BNP-tillväxten, vilket således innebär ett implicit antagande om framtida regeländringar och genererar en större utgiftsökning än den ansats som används i kalkylerna nedan. Internationella förutsättningar Den internationella utvecklingen, som är densamma i de tre scenarierna, präglas av att de stora industriländerna befinner sig olika konjunkturfaser. Därmed ger de aggregerade tillväxttalen ett förhållandevis jämt konjunkturförlopp för världsekonomin. Den årliga BNP-tillväxten i OECD-området 1995-2000 beräknas till ca 2 3/4 % , se tabell 12.1. 53 Löner och priser Arbetsmarknaden förutsätts fungera olika och jämviktsarbetslösheten antas skilja sig åt mellan de olika alternativen. Detta illustreras bl.a. genom att löneutvecklingen och inflationen inte skiljer sig nämnvärt, trots betydande skillnader i tillväxt och arbetslöshet. Vid utformningen av flera alternativa utvecklingsbanor för svensk ekonomi krävs också vissa antaganden som dock skiljer sig mellan de olika scenarierna. Den svenska kronan stärks och realräntorna stabiliseras I kapitel F2 diskuteras bl.a. växelkursens bestämningsfaktorer. En slutsats är att kronan, utifrån en fundamental analys, torde vara undervärderad. De tre olika scenarierna skiljer sig bl.a. avseende ekonomins flexibilitet samt avseende förtroendet för svensk ekonomi. Därmed uppkommer skillnader bl.a. i de offentliga finansernas utveckling. Tillsammans bedöms detta medföra att utvecklingen av växelkursen, de reala och de nominella räntorna blir olika i de olika scenarierna, se tabell 12.1. Tabell 12.1 Förutsättningar Procent 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 BNP OECD (16)1 3,0 2,9 2,7 2,6 2,8 2,8 2,8 KPI OECD (16)1 2,3 2,6 2,9 3,2 3,1 3,1 3,1 Marknadstillväxt OECD (14)1 10,5 8,2 7,1 6,7 6,5 6,5 6,5 Tysk ränta, 5-års statsobl. 6,2 7,0 7,2 7,3 7,0 7,0 6,8 Medelhög tillväxt Svensk ränta, 5-års statsobl. 9,1 10,6 10,0 9,0 8,5 8,0 8,0 ECU-index, årssnitt 123,8 128,8 125,0 121,0 118,0 116,0 114,0 Låg tillväxt Svensk ränta, 5-års statsobl. 9,1 10,6 10,5 9,5 9,0 8,5 8,5 ECU-index, årssnitt 123,8 128,8 126,0 122,8 120,5 119,3 118,0 Hög tillväxt Svensk ränta, 5-års statsobl. 9,1 10,6 9,5 8,5 8,0 7,5 7,5 ECU-index, årssnitt 123,8 128,8 124,0 119,3 115,5 112,8 110,0 1 Årlig procentuell förändring. Källor: OECD och Finansdepartementet. BNP-gap, jämviktsarbetslöshet och potentiell tillväxt En central faktor för kalkylerna är hur den produktionsnivå som är förenlig med ett normalt kapacitetsutnyttjande, vilket bl.a. innebär konstanta pris- och löneökningar, förhåller sig till den faktiska produktionsnivån. Som diskuteras närmare i kapitel F1 bedöms detta s.k. BNP-gap ha uppgått till ca 3,5 % år 1994 vid rimliga antaganden om bl.a. jämviktsarbetslöshetens storlek. Alternativa antaganden i bl.a. detta avseende resulterar i olika storlek på BNP-gapet. Tillväxtmöjligheterna vid konstant resursutnyttjande, den s.k. underliggande tillväxten, avgörs av befolknings- och produktivitetsutvecklingen. Den sistnämnda faktorn beror i sin tur bl.a. på teknisk utveckling, utbildningsnivå i landet, de regelsystem som råder samt på förändringar i produktionens kapitalintensitet. I slutet av 1980- och i början av 1990-talen genomfördes flera genomgripande strukturella reformer i syfte att förbättra ekonomins långsiktiga funktionsförmåga. Som exempel kan nämnas skattereformen, förändringar inom sjukförsäkringen, pensionsreformen samt EES-avtalet och EU-medlemskapet. När ekonomin nu åter växer bör detta komma att manifesteras i högre underliggande tillväxt jämfört med ett läge utan dessa reformer. Det råder emellertid stor osäkerhet vad gäller effekternas omfattning. Därtill finns osäkerhet om bl.a. jämviktsarbetslöshetens och därmed också BNP-gapets storlek. Denna osäkerhet avspeglas genom olika antaganden om tillväxt och arbetslöshetsutveckling i de tre scenarierna. I samtliga scenarier antas att ett normalt kapacitetsut- nyttjande råder från 1998 samt att BNP-gapet sluts successivt från 1994 t.o.m. 1998. Beräkningarna inkluderar således inte något explicit konjunkturmönster. Sammantaget innebär dessa förutsättningar att det är svårt att jämföra kalkylerna nedan med andra beräkningar av den ekonomiska utvecklingen på medellång sikt som inte explicit anger antaganden om BNP-gapets storlek och om jämviktsarbetslösheten. Det är också svårt att jämföra scenarierna nedan med kalkyler som lägger in ett markant konjunkturförlopp. I kalkylen med medelhög tillväxt antas BNP öka med 2,2 % per år. BNP-gapet har bedömts till ca 3,5 % år 1994. Detta innebär, givet att gapet skall slutas, att den underliggande tillväxten är 1,7 % per år. I alternativen med låg respektive hög tillväxt antas att de nuvarande och framtida skillnaderna i arbetsmarknadens funktionssätt kan översättas till att BNP-gapet år 1994 uppgick till 2 respektive 4,5 %. Den underliggande tillväxten har antagits vara 1,5 respektive 1,9 %. Sammantaget medför detta att den genomsnittliga tillväxten i dessa två sidoalternativ uppgår till 1,7 respektive 2,7 %. Som jämförelse med antagandena vad gäller den underliggande tillväxten kan nämnas att BNP steg med i genomsnitt drygt 2,6 % per år under perioden 1950 till 1994 och med drygt 1,4 % i genomsnitt per år under perioden 1977 till 1994. Sammanfattning av kalkylerna I scenariet med medelhög tillväxt, i vilket BNP växer med 2,2 % per år, antas att förtroendet för den svenska ekonomin gradvis förstärks, samtidigt som arbetsmarknadens funktionssätt tillåter att sysselsättningen ökar utan att inflationen tilltar. Den öppna jämviktsarbetslösheten antas uppgå till drygt 5 1/2 % och tillgången på arbetskraft stiger relativt befolkningen. Den offentliga sektorns finansiella sparande förstärks till ett överskott om 1 % av BNP år 2000, och statsskulden som andel av BNP maximeras år 1996, för att därefter sjunka. Den privata sektorn minskar sitt finansiella sparande. Detta tar sig uttryck i en stigande privat konsumtion, trots en relativt blygsam inkomstutveckling, samt i att produktionskapaciteten i näringslivet byggs ut. Tabell 12.2 Försörjningsbalans 1996-2000 Genomsnittlig årlig procentuell förändring medel låg hög BNP 2,2 1,7 2,7 Import 6,5 5,3 7,2 Privat konsumtion 1,9 1,3 2,5 Offentlig konsumtion -0,6 -0,6 -0,6 Bruttoinvesteringar 6,1 4,4 7,5 Lagerinvesteringar1 0,1 -0,1 0,2 Export 5,9 5,7 6,2 Inhemsk användning 2,1 1,2 2,8 Nyckeltal Timlön 4,5 4,5 4,5 KPI 2,8 2,9 2,7 NPI 2,3 2,4 2,2 Öppen arbetstlöshet, nivå 200025,6 6,5 4,8 Total arbetslöshet, nivå 200029,4 11,0 7,8 1 Förändring i procent av föregående års BNP. 2 I procent av arbetskraften. Källa: Finansdepartementet. I alternativet med låg tillväxt, BNP stiger med 1,7 % per år mellan 1995 till 2000, illustreras ett scenario där tillväxten hålls tillbaka bl.a. av att jämviktsarbetslösheten är högre, att arbetsutbudet inte stiger särskilt mycket och att den underliggande tillväxten är relativt sett lägre. De offentliga finanserna förbättras långsammare; det offentliga finansiella sparandet motsvarar -2 % av BNP år 2000 och statsskuldkvoten fortsätter att öka fram till och med år 1997. Tillsammans medför detta ett svagare förtroende och ökad osäkerhet vad gäller den svenska ekonomin. Återhämtningen blir därför långsam, vilket bidrar till en förhållandevis stor utslagning av arbetskraft. I alternativet med hög tillväxt stiger BNP med 2,7 % per år. En väl fungerande arbetsmarknad med relativt sett låg jämviktsarbetslöshet, hög potentiell produktionsförmåga och en påtaglig förstärkning av förtroendet för den svenska ekonomin leder till hög tillväxt med bibehållen prisstabilitet. Arbetslösheten reduceras markant, vilket bl.a. medför att utslagningen av arbetskraft begränsas. De offentliga finanserna förstärks därför snabbt. Sparandeöverskottet i den offentliga sektorn uppgår år 2000 till knappt 3 % av BNP, medan statsskulden i detta scenario maximeras redan år 1995. I den preliminära nationalbudgetens medelfristiga kalkyler uppgick det offentliga sparandet år 1998 till -2,4 % av BNP. Motsvarande siffra i dessa kalkyler är -0,9 %. Förbättringen mellan dessa beräkningstillfällen är hänförlig till dels nationalräkenskapernas utfall för 1994, dels de högre skatteintäkter som prognosticeras för innevarande och nästa år. I motsatt riktning verkar den sänkning av matmomsen som skall genomföras fr.o.m. 1996, och som år 1998 innebär en försvagning med ca 9 miljarder kr, jämfört med januarikalkylerna. Diagram 12.1 Öppen arbetslöshet och personer i konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska åtgärder Anm.: I procent av arbetskraften. Källor: Statistiska centralbyrån, Arbetsmarknadsstyrelsen, Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet. 12.2 Medelhög tillväxt Detta scenario kännetecknas av att förtroendet för den svenska ekonomin successivt förstärks. Arbetsmarknadens funktionsförmåga medger en betydande sänkning av arbetslösheten, utan att inflationsdrivande flaskhalsar uppstår. Sveriges exportmarknad för bearbetade varor bedöms växa med drygt 6,5 % inom OECD-området under perioden 1995-2000. Efterfrågan från Fjärran Östern väntas växa ännu snabbare. Konkurrenskraften försämras gradvis, vilket beror på att kronan apprecierar och att lönekostnaderna i den konkurrensutsatta sektorn antas stiga något snabbare i Sverige än utomlands. Försämringen sker emellertid utifrån ett mycket starkt konkurrensläge, vilket illustreras av att bytesbalansen uppvisar överskott under hela kalkylperioden. Exporttillväxten antas bli fortsatt stark och marknadsandelarna att stiga fram t.o.m. 1998 för att först därefter falla tillbaka något. Bruttoinvesteringarnas utveckling styrs främst av förväntad avkastning i förhållande till utkomsten av alternativa placeringar, dvs. finansiella placeringar och reala investeringar utomlands. Detta innebär att investe- ringtillväxten är beroende av näringslivets förtroende för svensk ekonomi och den samlade efterfrågan i landet. Lönsamheten försvagas något men förblir hög och produktionen i näringslivet stiger med i genomsnitt knappt 3 % per år. Företagens finansiella sparande är högt i utgångsläget, vilket medger en betydande grad av egenfinansiering av investeringarna och därmed minskad känslighet för marknadsrealräntor. Kapacitetsutnyttjandet är högt i delar av näringslivet. Dessa gynnsamma förutsättningar medför att investeringarna stiger snabbt. Den samlade produktionskapaciteten byggs ut, vilket i sin tur innebär att tillväxten kan realiseras utan att inflationen stiger. Hushållens realt disponibla inkomster är i stort sett oförändrade mellan 1993 och 1997. Detta är delvis en konsekvens av de budgetkonsoliderande åtgärder som vidtas under perioden, vilka innebär såväl höjda skatter som realt sett lägre inkomstöverföringar. Under scenariernas två sista år, 1999 och 2000, tillämpas 1998 års regelsystem, vilket bl.a. innebär att den s.k. värnskatten inte längre tas ut. Detta medför att inkomsterna stiger med knappt 2 % per år 1998-2000. Mellan 1995 och 2000 stiger hushållens inkomster med i genomsnitt 1,4 % per år. Den privata konsumtionen, som föll kraftigt 1992 och 1993, beräknas nå upp över 1991 års nivå först år 1998. Konsumtionen stiger med i genomsnitt knappt 2 % per år under perioden 1995-2000. Hushållens nettosparande i förhållande till in- komsterna minskar från knappt 7 % år 1995 till drygt 4 % år 2000. Det finansiella sparandet förblir dock högre. Utgifterna för offentlig konsumtion som andel av BNP förutsätts falla under hela perioden fram till år 2000. Detta är en konsekvens av dels den ekonomiska politiken och kommunernas begränsade ekonomiska möjligheter, dels en strikt tolkning av de system som antas råda för åren 1999-2000. Den offentliga konsumtionen, i såväl volym som pris, antas utvecklas på ungefär samma sätt i de tre olika alternativen. Importen bestäms främst av den samlade efterfrågan i ekonomin, förhållandet mellan priserna på inhemskt och utländskt producerade varor samt av kapacitetsutnyttjandet. Därtill kommer en tilltagande specialisering i världshandeln. Den importvägda efterfrågan, dvs. en sammanvägning av de olika efterfrågekomponenterna med avseende på deras genomsnittliga importinnehåll, stiger med i genomsnitt ca 4,5 % per år. Relativpriset mellan hemmaproducerade och importerade varor stiger, men från en låg nivå. Importen av bearbetade varor, vilka år 1994 utgjorde två tredjedelar av den samlade importvolymen, beräknas stiga med i genomsnitt knappt 7 % per år mellan 1995 och 2000. Importen av övriga varor och tjänster antas utvecklas något långsammare. Sammantaget ger utrikeshandeln ett positivt men avtagande bidrag till tillväxten t.o.m. år 1998. Därefter är bidraget svagt negativt. Exportnettot som andel av BNP når emellertid sitt maximum år 1996-1997, men uppgår ändå till knappt 6 % år 2000. Det privata finansiella sparandet sjunker snabbt från de mycket höga nivåer som råder i utgångsläget. År 2000 beräknas det privata finansiella sparandet motsvara 2 1/2 % av BNP. Såväl hushållens som företagens finansiella sparande sjunker. Delvis är neddragningen av hushållens sparande ett uttryck för ökat förtroende och därmed minskat behov av sparande för framtiden, delvis är det en följd av att hushållssektorns skuldkonsolidering nu bedöms vara i stort sett avslutad. Hushållens finansiella sparande uppgår dock till drygt 5 % av den disponibla inkomsten i slutet av perioden. Företagens finansiella sparande sjunker, framför allt som en effekt av de ökande investeringarna. Under perioden fram till år 2000 ökar de totala investeringarna som andel av BNP med drygt 3 procentenheter. Företagens investeringar står för hela den ökningen. Diagram 12.2 Bruttosparande och investeringar 1970-2000 Medelhög tillväxt Källor: Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet. Bruttosparandet i ekonomin utgörs av summan av investeringar och bytesbalansen. Under perioden ökar bruttosparandet genom ökade investeringar. Bytesbalansens saldo motsvarar nettot av affärerna med utlandet, och utgör därmed tillsammans med värdeförändringar definitionsmässigt förändringen av skulden mot utlandet. Under de närmaste åren väntas överskottet i bytesbalansen stiga till mycket höga nivåer, varför även nettoskulden mot utlandet faller och ränteutgifterna minskar något. År 2000 uppgår bytesbalansens överskott till 3,2 % av BNP. Tabell 12.3 Arbetsmarknad 1000-tals personer 1995 Förändring till 2000 medel låg hög Reguljärt sysselsatta 3 941 231 121 338 Arbetslösa 301 -55 -20 -89 Konjunkturberoende åtgärder222 -50 -22 -85 Utbud 4 322 167 96 220 Underliggande utbud 4 465 126 78 164 Källa: Finansdepartementet. Arbetsmarknaden antas i detta scenario fungera på ett sådant sätt att summan av de öppet arbetslösa och personer i konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska åtgärder i förhållande till arbetskraften, dvs. andelen som står utan reguljär sysselsättning, minskar från drygt 12 % 1995 till ca 9,5 % år 2000 utan att det uppstår inflationsdrivande löneökningar. Diagram 12.3 Underliggande utbud och reguljär sysselsättning i förhållande till befolkningen 16-64 år Medelhög tillväxt Anm.: Det skuggade området utgörs av summan av öppet arbetslösa och personer i konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska åtgärder i förhållande till befolkningen 16-64 år. Källor: Statistiska centralbyrån, Arbetsmarknadsstyrelsen, Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet. Såväl sysselsättningen som arbetsutbudet stiger, men i inget fall uppnås de nivåer som rådde under senare delen av 1980-talet. Detta är delvis en konsekvens av att en större andel av befolkningen befinner sig i utbildning. Den reguljära sysselsättningen beräknas stiga med ca 230 000 personer från år 1995 till år 2000. Arbetskraften ökar i sin tur med ca 170 000 personer, se tabell 12.3. Lönerna ökar successivt snabbare under perioden. År 2000 antas de stiga med i genomsnitt 5 %. Lönerna i näringslivet utvecklas något snabbare än inom den offentliga sektorn. Dels beror detta på att arbetskraftsefterfrågan ökar i näringslivet, till skillnad från i den offentliga sektorn, dels på att statens och kommunernas finansiella utrymme är starkt begränsat. Inflationen är stabil under hela perioden. Arbetskraftkostnaderna per producerad enhet stiger emellertid snabbare än priserna, vilket innebär att lönsamheten försvagas. Trots detta beräknas vinstnivåerna, beräknade som bruttoöverskott i förhållande till förädlingsvärde, år 2000 ligga över genomsnittet för 1970- och 1980-talen. Underskottet i den offentliga sektorns finanser uppgick 1995 till 146 miljarder kr, vilket motsvarar 9 % i relation till BNP. Underskottet beräknas vända till ett överskott på 14 mdr kr år 2000. Omslaget i förhållande till BNP uppgår till 10 procentenheter. Diagram 12.4 Totalt sparande 1970-2000 Medelhög tillväxt Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet. Förbättringen i det finansiella sparandet beror till största delen på sänkt utgiftskvot. Utgiftskvoten, dvs. utgifterna som andel av BNP, faller från år 1995 till 2000 med knappt 9 procentenheter. Minskningen av kvoten beror på be- sparingar, den ekonomiska återhämtningen samt övriga förutsättningar om den ekonomiska politiken. Sänkta utgifter för arbetsmarknadsstöd till följd av lägre arbetslösheten svarar för en procentenhet av minskningen. Offentliga transfereringar exkl. arbetsmarknadsstöd och räntor minskar med 4,4 procent- enheter. Detta är till stor del en effekt av den förbättring som gradvis sker i den reala delen av ekonomin. De budgetförstärkande åtgärder som vidtagits innebär att utgiftskvoten år 2000 är närmare tre procentenheter lägre än vad den skulle ha varit vid oförändrade regler. Den offentliga konsumtionen minskar som andel av BNP med 2,6 procentenheter mellan år 1995 och år 2000. Detta innefattar såväl de besparingar som görs på den statliga konsumtionen som en förhållandevis restriktiv utveckling av den kommunala konsumtionen. Den antagna långsammare löneutvecklingen i den offentliga sektorn påverkar prisutvecklingen för den offentliga konsumtionen relativt t.ex. den allmänna prisutvecklingen för BNP. Tabell 12.4 Den offentliga sektorns finanser Medelhög tillväxt, löpande priser MiljarderProcent av BNP, löpande priser kr 1995 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Inkomster 983 60,9 60,1 60,6 61,2 61,4 62,0 61,6 61,7 Skatter och avgifter 824 50,5 50,4 50,8 51,6 51,5 52,2 52,3 52,8 Kapitalinkomster 96 6,9 6,0 5,9 5,5 6,0 5,9 5,5 5,1 Övriga inkomster 62 3,4 3,7 3,8 4,0 3,9 3,9 3,8 3,8 Utgifter 1 129 74,3 70,5 69,6 66,4 65,0 62,9 61,8 61,0 Transfereringar till hushåll39226,025,9 24,2 22,4 21,7 21,1 20,8 20,7 Övriga transfereringar133 11,2 7,4 8,2 7,3 7,0 6,6 6,3 6,2 Ränteutgifter 125 6,4 6,9 7,7 7,9 8,3 8,0 7,6 7,2 Konsumtion, investeringar47930,8 30,3 29,5 28,7 27,9 27,2 27,1 26,9 Finansiellt sparande -146 -13,4 -10,4 -9,0 -5,2 -3,5 -0,9 -0,2 0,7 Stat -164 -16,4 -11,9 -10,1 -6,3 -4,5 -2,1 -1,5 -0,7 Socialförsäkring 21 2,2 1,7 1,3 1,1 1,0 1,0 0,8 0,6 Kommuner -3 0,8 -0,1 -0,2 0,0 -0,1 0,2 0,5 0,7 Primärt sparande -117 -14,0 -9,6 -7,2 -2,8 -1,2 1,2 1,9 2,7 Utgifter exkl. räntor och arbetsmarknadsstöd 921 907 950 955 976 995 1 023 1 057 Procentuell förändring 4,7 -1,5 4,7 0,6 2,1 1,9 2,8 3,3 Olika skuldmått: Nettoskuld, offentlig sektor50812,8 23,3 31,4 34,5 35,7 34,7 33,4 31,2 Konsoliderad bruttoskuld1 36774,7 79,1 84,3 84,8 84,0 81,3 78,7 75,5 Statsskuld 1 462 78,5 84,8 90,1 91,3 90,3 87,7 85,3 82,3 BNP, nivå 1 442 1 517 1 622 1 714 1 804 1 891 1 970 2 052 Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet, Riksgäldskontoret och Finansdepartementet. Den offentliga sektorns utgifter sjunker alltså med knappt 9 procentenheter av BNP under perioden. Även uttryckt som volymförändring är minskningen påtaglig, se tabell 12.5. Framför allt är det transfereringarna till hushåll som bidrar till förändringen under de återstående åren av decenniet. I kapitel 13 redovisas utvecklingen av de offentliga utgifterna mer ingående. Tabell 12.5 Den offentliga sektorns utgifter i 1991 års priser Medelhög tillväxt Nivå Årlig procentuell volymförändring 1995 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Summa utgifter 1 013 1,4 1,8 2,4 -2,0 0,0 -1,4 -0,7 -0,3 Transfereringar till hushåll3482,5 2,7 -3,0 -4,5 -0,8 -1,0 0,0 0,9 arbetsmarknadsstöd 48 32,0 -3,5 -9,5 -15,6 -4,4 -6,7 0,2 2,6 Övriga transfereringar 118 -3,0 -2,6 16,6 -8,4 -1,5 -4,1 -2,5 -0,9 Ränteutgifter 111 12,3 11,3 16,7 6,0 7,5 -2,6 -3,2 -4,5 Konsumtion 387 -0,6 -1,0 -0,2 -0,8 -1,1 -1,0 0,0 0,0 Investeringar 48 1,6 11,4 5,6 4,7 0,4 1,3 0,2 1,0 Utgifter exkl. räntor 902 0,4 0,8 0,9 -2,9 -1,0 -1,2 -0,3 0,3 Utgifter exkl. räntor och arbetsmarknadsstöd 854 -1,1 1,1 1,5 -2,2 -0,8 -1,0 -0,3 0,2 Anm.: Deflatering med implicitprisindex för offentlig konsumtion respektive investeringar. Övriga delar deflaterade med KPI. Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet. I dessa kalkyler har vårens uppgörelse på pensionsområdet beaktats så till vida att överföringarna till Riksgäldskontoret av premiereservdelen av ATP-avgiften genomförs från och med år 1995. Däremot är inga ytter-ligare överföringar gjorda mellan staten, socialförsäkringssektorn samt hushållen. Sådana kapitaltransfereringar kan komma att ske till följd av pensionsberedningens förslag. Tillväxten som sådan är av stor betydelse för utvecklingen av de offentliga finanserna. Även tillväxtens sammansättning spelar emellertid en viss roll. En exportledd tillväxt innebär t.ex. lägre skatteinkomster än en tillväxt som härrör från den högre beskattade privata konsumtionen. Under perioden fram till år 2000 stiger löneandelen något medan vinstandelen minskar i motsvarande utsträckning. Eftersom vinster är lägre beskattade än löner, innebär en sådan utveckling, allt annat lika, att den offentliga sektorns skatteinkomster ökar enbart av denna anledning. 54 Diagram12.5 Den offentliga sektorns inkomster och utgifter 1970-2000 Medelhög tillväxt Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Inkomsterna i relation till BNP ökar med en procentenhet från år 1995 till år 2000. Ökningen står således för en mindre del av förbättringen i den offentliga sektorns finanser. Skattekvoten ökar något mer, med två procentenheter, än de totala inkomsterna. De beslutade skattehöjningarna motsvarar emellertid inkomstökningar om 3,6 procentenheter av BNP år 2000, jämfört med oförändrade regler. Under en period med tillväxt och sjunkande arbetslöshet faller skatte- kvoten, allt annat lika. De arbetslösa flyttas in i produktionen och bidrar därmed till BNP-ökningen. Denna förändring är större än förändringen i skatteintäkter när redan beskattade bidrag övergår i lön, dvs. skattekvoten sjunker. Statsskuldkvoten är lägre år 2000 än år 1994 till följd av de överskott som uppstår de två sista åren i kalkylen. Ränteutgifterna i relation till BNP faller med 0,5 procentenheter under perioden. Vidare antas det allmänna ränteläget att sjunka jämfört med dagsläget. En förändring av marknadsräntorna slår emellertid inte direkt igenom på statens finanser beroende på att skulden är finansierad genom såväl kort- som långfristig upplåning. Det dröjer mer än tre år innan halva skulden är omsatt. En höjning av marknadsräntorna innebär också ökade kapitalinkomster även för den offentliga sektorn, framför allt AP-fonden, vars räntebärande tillgångar år 1995 beräknas uppgå till ca 560 miljarder kr. I detta scenario med medelhög tillväxt antas kronan appreciera mot ecu-valutorna med i genomsnitt 2,4 % per år mellan åren 1995 till 2000. Eftersom närmare en tredjedel av statsskulden är placerad i utländsk valuta, innebär antagandet om appreciering att valutaskulden sänks, då den varje år värderas till aktuell kronkurs. År 2000 motsvarar den ackumulerade värdeförändringen ca 50 miljarder kr. Den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld i relation till BNP når sitt maximum år 1996 och reduceras till knappt 76 % år 2000. Med detta mått avses den offentliga sektorns bruttoskuld minskat med skulder och fordringar inom sektorn, i huvudsak AP-fondens innehav av stats- och kommunpapper. Enligt konvergens- kriterierna för deltagande i den monetära unionen inom EU får denna kvot uppgå till högst 60 %. Som framgår av tabell 12.4 stabiliseras statsskulden som andel av BNP år 1996, varefter kvoten sjunker. Som nämnts ovan förutsätter kalkylerna att BNP-gapet reduceras successivt fram t.o.m. år 1998. Om man i stället lägger in antaganden om en explicit konjunkturcykel, kan resultatet bli att skuldkvoten stiger under vissa delperioder. Resultatet på lång sikt är dock beroende av vilka förutsättningar som föreligger avseende långsiktig tillväxt och jämviktsarbetslöshet. 12.3 Låg tillväxt I detta scenario antas att arbetsmarknaden kännetecknas av bristande flexibilitet och att förtroendet för den svenska ekonomin är lågt. Detta medför bl.a. en svagare krona och ett högre ränteläge. Den svagare apprecieringen i detta alternativ medför att pressen nedåt på exportpriserna inte är lika kraftig. Tillsammans resulterar detta i en likartad utveckling av såväl relativpriserna mot omvärlden som av exporten jämfört med alternativet med medelhög tillväxt. Det högre ränteläget, som delvis är ett uttryck för investerarnas större osäkerhet vad gäller svensk ekonomi, tillsammans med en svagare efterfrågetillväxt medför att de fasta investeringarna stiger långsammare. Trots detta stiger investeringskvoten, dvs. investeringarnas andel av BNP, märkbart. Hushållens inkomstutveckling skiljer sig inte nämnvärt mellan alternativen, vilket delvis beror på att transfereringssystemen är utformade så att inkomstutvecklingen jämnas ut över konjunkturcykeln. Men den större osäkerheten beräknas resultera i att hushållen känner ett större behov av att spara inför framtiden och därmed blir konsumtionsutvecklingen lägre. Detta kan bl.a. ses som ett uttryck för att hushållen förväntar sig ytterligare indragningar av framtida inkomster. Den samlade efterfrågan är lägre jämfört med alternativet med medelhög tillväxt, vilket medför en svagare importvägd efterfrågan och importutveckling. Utrikeshandelns bidrag till BNP-tillväxten förblir positivt under hela perioden t.o.m. år 2000. Exportnettot kulminerar som andel av BNP först år 1998 och uppgår år 2000 till 7 %. Arbetsmarknaden kännetecknas i detta alternativ av bristande flexibilitet genom en förhållandevis hög jämviktsarbetslöshet och mer omfattande utslagning av arbetskraft. Detta innebär att inflationen tilltar redan efter en begränsad nedgång i arbetslösheten. Andelen personer utan reguljär sysselsättning sammanfaller under slutåret med jämviktsnivån på 11 %. Lönerna stiger lika snabbt som i scenariet ovan men produktiviteten utvecklas något långsammare. Inflationen förblir emellertid måttlig och konstant, vilket är en konsekvens av att det faktiska resursutnyttjandet understiger det normala utom under kalkylens två sista år. Lönsamheten faller gradvis, men nivån år 2000 är trots detta relativt hög sett i ett historisk perspektiv. Med en lägre tillväxt sker förbättringarna i den offentliga sektorns finanser långsammare. Det finansiella sparandet i den offentliga sektorn är år 2000 fortfarande negativt, och drygt två procentenheter sämre än vid medelhög tillväxt. Denna skillnad får som ackumulerad effekt att den konsoliderade bruttoskulden i den offentliga sektorn uppgår till 88 % av BNP år 2000, eller 12 procentenheter högre än i medelalternativet. Som en följd av de omfattande budgetförstärkningarna samt i någon mån som en följd av minskad arbetslöshet förbättras det offentliga sparandet ändå motsvarande drygt 7 procentenheter av BNP jämfört med 1995. Statsskuldkvoten når sitt maximum år 1997, och sjunker därefter med drygt en procentenhet till år 2000. Den offentliga nettoskulden ökar varje år. Den höga skulden medför en bestående hög räntebörda, vilket tenderar att tränga undan övriga utgifter. Den offentliga sektorns finanser och vissa nyckeltal i de alternativa tillväxtscenarierna redovisas i tabellbilaga till detta kapitel. Diagram 12.6 Finansiellt sparande i offentlig sektor 1970-2000 Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. 55 Den högre arbetslösheten resulterar i att utgiftskvoten inte sjunker lika snabbt som i scenariet med medelhög tillväxt. I fasta priser uppgår den offentliga sektorns direkta utgifter avseende kontantstöd m.m. per procentenhet arbetslöshet till omkring 8 miljarder. Bytesbalansens överskott är större än i alternativet med medelhög tillväxt. Slutåret för dessa kalkyler uppgår överskottet till drygt 4 % av BNP, vilket är högt jämfört med tidigare år. Denna utveckling kan också beskrivas som utebliven investeringsaktivitet. 12.4 Hög tillväxt Scenariet med hög tillväxt kännetecknas av ett kraftigt stärkt förtroende för den svenska ekonomin, en framgångsrik arbetsmarknadspolitik, vilket tar sig uttryck i en väl fungerande arbetsmarknad med relativt sett låg jämviktsarbetslöshet och begränsad utslagning samt en något snabbare produktivitetsutveckling än i de andra alternativen. Exporten bedöms utvecklas i linje med alternativet med medelhög tillväxt. Den snabbare apprecieringen av växelkursen kompenseras till viss del av en långsammare ökning av enhetsarbetskostnaden. De fasta investeringarna stiger snabbt. Hög lönsamhet, kraftig efter- frågetillväxt och nedgång i realräntorna medverkar till detta. Produktions- kapaciteten byggs ut kraftigt, vilket såväl bidrar till som möjliggör den höga tillväxten. Tabell 12.6 Produktion och produktivitet, årsgenomsnitt 1996-2000 Genomsnittlig procentuell förändring i 1991 års priser medel låg hög Produktion Näringslivet 2,9 2,4 3,5 Industri 3,9 3,0 5,0 Övrigt näringsliv 2,5 2,1 2,8 Produktivitet Näringslivet 1,4 1,2 1,6 Industri 2,1 1,8 2,3 Övrigt näringsliv 1,0 0,9 1,1 Källa: Finansdepartementet. Hushållens inkomstutveckling är i stort sett densamma som i de andra alternativen. Mer positiva framtidsförväntningar kombinerat med lägre räntor medför emellertid en större nedgång i hushållens sparande. Den privata konsumtionen utvecklas därmed relativt snabbt. Den privata sektorns finansiella sparande minskar bland såväl hushåll som företag. Hushållens sparande sjunker i takt med det förbättrade arbets- marknadsläget och med den gradvisa återhämtningen av de offentliga finanserna. Företagens finansiella sparande sjunker på grund av den ökade investe- ringsaktiviteten. I detta alternativ är tillväxten i hög grad investeringsledd. Investeringarna som andel av BNP uppgår till knappt 19 % år 2000, vilket är en historiskt sett tämligen hög nivå. Importen stiger kraftigare och utrikeshandelns bidrag till BNP-tillväxten blir betydligt lägre. Exportnettot som andel av BNP faller från ca 7 % 1996 till ca 4,5 % år 2000. Lönsamheten sjunker och slutnivån år 2000 ligger på ungefär samma nivåer som i alternativet med medelhög tillväxt. Ränteläget är emellertid lägre, varför lönsamheten i alternativet med hög tillväxt framstår som bättre än i övriga scenarier. De offentliga finanserna förbättras snabbt. Det offentliga finansiella sparandet år 2000 ligger två procentenheter högre än i alternativet med medelhög tillväxt, och motsvarar slutåret för kalkylerna knappt 3 % av BNP. Det kraftigt förbättrade offentliga sparandet i detta scenario leder till att den offentliga skulden faller snabbare som andel av BNP än vid medelhög tillväxt. Detta är en utveckling som karakteriseras av flera samverkande positiva faktorer, vilka ger en "god spiral". Så ger till exempel den lägre offentliga skulden en högre trovärdighet för den svenska ekonomin, bland såväl inhemska som internationella aktörer. I detta scenario sjunker räntorna snabbare, vilket ytterligare bidrar till att sänka skuldkostnaden för den offentliga sektorn, varför skuldkvoten minskar än mer. Den konsoliderade offentliga bruttoskulden uppgår år 2000 till 66 % av BNP. Diagram 12.7 Offentliga sektorns brutto- och nettoskuld 1980-2000 Källor: Statistiska centralbyrån, Riksgäldskontoret och Finansdepartementet. Förbättringen av det offentliga sparandet, jämfört med alternativet med medelhög tillväxt, ligger i huvudsak på utgiftssidan. De offentliga utgifterna sjunker med arbetslösheten och den fallande räntebördan. Inkomsterna i den offentliga sektorn ökar däremot något långsammare som andel av BNP än i medelalternativet. Skillnaden i arbetslöshet mellan alternativen påverkar inte den offentliga sektorns skatteinkomster i större utsträckning, eftersom även arbetslöshetsersättningarna är beskattade. Ränteinkomsterna är något lägre än vid medelhög tillväxt, eftersom den gynnsamma utvecklingen av den svenska ekonomin medger en snabbare sänkning av det allmänna ränteläget. Överskotten i bytesbalansen blir betydligt lägre i detta alternativ. Det privata finansiella sparandet minskar snabbare än förbättringen i det offentliga finansiella sparandet. Exportnettot uppvisar en betydligt svagare utveckling, vilket främst beror på att den kraftiga inhemska efterfrågetillväxten medför en snabb importtillväxt. Effekten av de olika tillväxtbanorna för den offentliga sektorns finansiella ställning redovisas i diagram 12.7. 56 13. De offentliga utgifterna 13.1 Inledning De senaste årens statsfinansiella kris har alltmer fokuserats mot de offentliga utgifternas utveckling. Utrymmet för ytterligare skattehöjningar är starkt begränsat då skatteuttaget inte kan höjas utan att det samtidigt får negativa återverkningar på samhällsekonomin. För att de offentliga finanserna på sikt ska balansera krävs därför en återhållsam utgiftsutveckling framöver. En lång rad utgiftssystem utvecklas dock i hög grad med automatik. Andra är beroende av konjunktur- och ränteläget. För att ett framtida utgiftsutrymme ska kunna preciseras krävs en analys av såväl utgifternas historiska utveckling som av den utveckling som kan förväntas givet regelsystemens nuvarande utformning. I kapitel 13.2 ges först en kortfattad bild av de offentliga utgifternas sammansättning. Därefter beskrivs utvecklingen under perioden 1970-1994. I genomgången belyses olika sätt att mäta utgifterna och därmed sammanhängande mätproblem. I kapitel 13.3 diskuteras drivkrafterna bakom utvecklingen av de offentliga utgifterna. Dessutom tecknas utvecklingen fram till år 2000 utifrån det scenario med medelhög tillväxt som presenteras i kapitel 12. 13.2 De offentliga utgifternas utveckling 1970-1994 De offentliga utgifterna beräknas i år uppgå till drygt 1 100 miljarder kr. Det är betydligt mer än vad t.ex. näringslivet sammantaget betalar ut i form av löner, utdelningar, skatter och kollektiva avgifter. Räknat per invånare motsvarar de offentliga utgifterna ungefär 125000 kronor per person. Ställs utgifterna i relation till BNP uppgår de till omkring 70 %, vilket är en väsentligt högre nivå än i andra jämförbara länder. Staten, kommunerna och landstingen betalar totalt ut närmare 500 miljarder kronor om året (1995) i ersättning till anställda och betalningar för inköpta varor och tjänster. Detta är ersättningar för gjorda produktionsinsatser och motsvarar det som i nationalräkenskaperna benämns offentlig konsumtion och investeringar. Därtill kommer drygt 600 miljarder kr i olika transfereringar. Detta är betalningar som inte är kopplade till någon direkt motprestation från betalningsmottagarens sida. En transferering förbrukar - i motsats till vad som gäller konsumtion och investeringar - inga reala resurser i ekonomin som helhet. Transfereringen utgör en överföring av resurser från en del av samhället till en annan. Närmare 400 miljarder kronor av dessa transfereringar riktar sig direkt till hushållen. En stor del av dessa utbetalningar ombesörjs av socialförsäk- ringssystemen: sjukförsäkringen, pensionssystemet, arbetslöshets-försäkringen osv. Andra transfereringar räknas som bidrag, t.ex. barnbidragen, studiebidragen och socialbidragen. Även företagssektorn erhåller transfereringar från offentlig sektor, t.ex. subventioner av olika slag. Totalt sett uppgår dessa överföringar till omkring 100 miljarder kronor. Till detta kommer ränteutgifter av ungefär samma omfattning. Staten betalar också ut pengar till omvärlden. Utgifterna för u-landsbistånd och medlemsavgifter till EU uppgår till drygt 30 miljarder kronor. Olika måttstockar De offentliga utgifternas nivå och utveckling kan beskrivas på ett antal olika sätt. Ett sätt är att redovisa storleken uttryckt i kronor. En annan möjlighet, som ofta används, är att sätta utgifterna i relation till BNP. Förändringar i denna kvot är liktydigt med att utgifterna utvecklas annorlunda än BNP. En stigande utgiftskvot innebär att skatterna måste öka relativt BNP för att inte de offentliga finanserna ska försvagas. Detta kan ske antingen genom att nya skatter införs eller att befintliga skattesatser höjs. Utgiftskvoten ger således inte bara ett mått på utgifternas relativa omfattning och utveckling utan också en antydan om hur stor andel av det sammanlagda produktionsresultat som måste tillföras den offentliga sektorn för att dessa överföringar ska kunna finansieras. I diagram 13.1 framgår hur de offentliga utgifterna utvecklats relativt BNP under perioden 1970-1994. Utgiftskvoten har ökat från 44 % till drygt 70 %. Det är framförallt transfereringarna som bidragit till denna uppgång. Diagram 13.1 Den offentliga sektorns utgifter Källor: Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet. Det finns naturligtvis också ett intresse av att belysa hur utgifterna utvecklas i kronor. En komplikation som då tillkommer är förekomsten av prisförändringar. Att de offentliga utgifterna ökat från 75 miljarder kr 1970 till drygt 1 100 miljarder kr 1995 beror endast delvis på ökade offentliga åtaganden. Den främsta förklaringen är istället att priserna idag är väsentligt mycket högre än för 25 år sedan. För att ge en mer rättvisande bild av utgifternas utveckling över tiden brukar därför en korrigering göras för penningvärdets förändring. Ett problem i detta sammanhang är att det inte föreligger något självklart prismått som kan användas att korrigera de offentliga utgifterna med. Nationalräkenskapssystemet innehåller visserligen specifika prisindexar för offentlig konsumtion och offentliga investeringar, men däremot inte för transfereringarna. Ett sätt att komma runt detta problem är att priskorrigera samtliga offentliga utgifter med prisutvecklingen för totalproduktionen i ekonomin, dvs. BNP-deflatorn. En fördel med att använda just detta prismått är att det förbättrar möjligheterna till jämförelser mellan den framräknade volymutvecklingen och utvecklingen av den s.k. utgiftskvoten. Om den framräknade utgiftsvolymen utvecklas på samma sätt som BNP i fasta priser är detta liktydigt med en konstant utgiftskvot. Detta behöver däremot inte vara fallet om ett annat prismått används. Diagram 13.2 Den offentliga sektorns utgifter Real utveckling Källor: Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet. 72 I diagram 13.2 åskådliggörs de offentliga utgifternas utveckling då dessa justerats med BNP-deflatorns utveckling. Det framgår att transfereringarna vuxit kraftigt under perioden. Den offentliga sektorns resursförbrukning har däremot ökat ganska lite sedan 1980-talets början. Olika mätproblem De offentliga utgifternas nivå påverkas naturligtvis i hög grad av vilken avvägning som görs mellan å ena sidan att tillhandahålla avgiftsfria tjänster, subventioner och inkomstutjämning och å andra sidan skattetrycket. Ju större vikt som läggs på det förra desto större tenderar de offentliga utgifterna att bli. Utgifternas nivå påverkas emellertid också av skattesystemets utformning och det sätt på vilket resursöverföringarna sker. Förändringar i skatte- och bidragssystem kan resultera i både högre och lägre utgifter utan att för den skull nivån på de offentliga åtagandena har ändrats. Ett exempel på detta är införandet av inkomstskatt för en rad sociala förmåner som t.ex. sjukpenning och arbetslöshetsunderstöd 1974. Detta ledde till ökade offentliga utgifter i och med att nivåerna i ersättningssystemen samtidigt höjdes för att kompensera förmånstagarna för beskattningen. Ett exempel som går i motsatt riktning är införandet av momsavdrag för offentliga myndigheter i samband med skattereformen 1990/91. Denna åtgärd resulterade i minskade skatteinkomster, men också i minskade utgifter för offentlig konsumtion och offentliga investeringar. Rundgången blev visserligen mindre, men i sak innebar inte möjligheterna till momsavlyft någon förändring av den offentliga sektorns resursförbrukning. Vid sidan av regeländringar kan också förskjutningar i utgifternas sammansättning registreras som förändringar i utgiftsnivå och utgiftskvot. Ett exempel på detta är ATP- och avtalspensionernas växande andel av de sammantagna pensionsutbetalningarna. Eftersom den i realiteten skattefria folkpensionens andel därmed minskat har skatteandelen vuxit. Detta innebär att det faktiska stödet till pensionärerna inte vuxit i samma omfattning som summan av de registrerade pensionsutbetalningarna. 73 Regeländringar av teknisk karaktär som påverkat de offentliga utgifternas storlek: -Slopade skatteavdrag för vård av barn i utbyte mot höjda barnbidrag (bl.a. i samband med skattereformen 1990/91) -Införande av inkomstbeskattning för transfereringar, t.ex. sjukpenning och arbetslöshetsunderstöd (1974) -Omläggning av beskattningen från direkt till indirekt beskattning (skattereformen 1990/91) -Momsavdrag för offentlig sektor (skattereformen 1990/91) -Införande av sjuklön (1992) -Medlemsskapet i EU (1995) Olika regeländringar, av teknisk karaktär, i kombination med förskjutningar i utgifternas sammansättning kan således påverka de offentliga utgifternas storlek. Detta innebär att ett mått som utgiftskvoten inte ger en precis bild av hur de offentliga åtagandena utvecklas relativt det totala resursutrymmet. I en ESO-rapport (Ds 1994:133) har ett försök gjorts att beräkna en nettokvot för de offentliga utgifterna. Beräkningen innebär bl.a. att transfereringarna justerats för de återflöden av skatter som dessa ger upphov till. Korrigeringar har också gjorts för olika regeländringar som t.ex. införandet av sjuklön och möjligheterna till momsavlyft för den offentliga sektorn. De framräknade nettoutgifterna har sedan ställts i relation till BNP till faktorpris. I diagram 13.3 återspeglas den offentliga sektorns sammantagna brutto- och nettoutgifter relativt BNP till marknadspris respektive BNP till faktorpris. Uppgången i nettokvoten är inte fullt lika dramatisk som uppgången i bruttokvoten. Denna skillnad kan i hög grad återföras till transfereringarnas utveckling. Höjda indirekta skatter, breddad inkomstbeskattning och kraftigt ökade utbetalningar av ATP har resulterat i att den del av transfereringarna till hushållen som återförs som skatteintäkter till den offentliga sektorn i det närmaste fördubblats mellan 1970 och 1993. En annan faktor som också dämpar nettokvotens utveckling är att de offentliga ränteutgifterna i denna kalkyl har nettoberäknats, dvs. ränteinkomsterna har dragits bort från ränteutgifterna. 74 Diagram 13.3 Den offentliga sektorns brutto- och nettoutgifter Källor: Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet. Även efter att en korrigering gjorts för återförda skatter, regeländringar, inkomsträntor m.m. framgår att de offentliga utgifterna ökat påtagligt sedan 1970. Detta innebär att uppgången i utgiftskvoten endast delvis är ett resultat av ökad rundgång. Nuvarande nivå på de offentliga utgifterna framstår som hög också vid en internationell jämförelse. Detta gäller oavsett valet av redovisningsmetod. I ovan nämnda ESO-rapport har en jämförelse gjorts mellan Sverige och fem andra länder[1]. Den tidsperiod som analyserats är 1980-talet, samt 1990 som ett huvudår för jämförelserna. Då bruttoutgifterna ställs i relation till BNP ligger Sverige i topp bland de undersökta länderna, med 61 % år 1990. Störst är skillnaderna gentemot Storbritannien och Tyskland (42,6 respektive 46,6 %). Vid en korrigering för olikheterna i utgifts- och skattesystem reduceras skillnaderna påtagligt. Avvikelsen gentemot Storbritannien och Tyskland begränsas till 7,7 respektive 3,6 procentenheter. Nettoutgiftskvoten i Danmark och Nederländerna kommer samtidigt upp i nivå med den svenska. Det är dock viktigt att betona att denna jämförelse avser år 1990. Därefter har utgiftskvoten i Sverige vuxit betydligt snabbare än i övriga länder. **Fotnot** [1] Danmark, Norge, Nederländerna, Storbritannien och Tyskland. 75 13.3 Drivkrafter bakom de offentliga utgifternas utveckling. Den offentliga sektorns utgifter är på flera sätt kopplade till nationalin- komstens utveckling. Höjda löner i näringslivet tenderar att åtminstone på sikt leda till höjda löner också i den offentliga sektorn. Ersättningarna i socialförsäkringssystemen är med automatik kopplade till löneutvecklingen. En uppgång i antalet sysselsatta får till följd att utgifternas storlek tenderar att öka i exempelvis sjuk- och föräldraförsäkringen. En höjd förvärvsfrekvens innebär på sikt ökade utgifter också för pensionssystemet. Transfereringar som U-landsbistånd och EU-bidrag är mer eller mindre direkt kopplade till den samhällsekonomiska utvecklingen. En stor del av den offentliga sektorns utgifter tenderar således att långsiktigt utvecklas på ett likartat sätt som BNP. Detta tenderar att ge en relativt stabil utgiftskvot. Detta gäller dock endast om det inte sker förskjutningar i demografi och arbetskraftsdeltagande. En ökad andel pensionärer eller en uppgång i arbetslösheten är två faktorer som kan leda till påtagliga förändringar i utgiftskvoten. Det finns emellertid också en rad andra faktorer som kan bidra till att de offentliga utgifterna utvecklas annorlunda än BNP. Storleken på offentlig konsumtion och investeringar är i hög grad ett resultat av avgöranden som görs i riksdag och kommunfullmäktige. Uppräkningen av basbeloppet, som styr ersättningsnivåerna i bl.a. pensionssystemet, har t.ex. justerats vid flera tillfällen. Utgiftssystem som är reglerade i lag kan naturligtvis också ändras genom politiska beslut. Det finns dessutom lagreglerade utgiftssystem där kopplingen till BNP:s utveckling är mindre uppenbar eller saknas helt. Exempel på det förra är barnbidragen och bidragsförskotten som styrs av antalet barn respektive antalet skilsmässor. Ett annat exempel är räntebidragssystemet där utbetalningarna på kort sikt i hög grad styrs av räntans nivå. Detsamma gäller den offentliga sektorns räntebetalningar på den egna skulden. Den historiska utvecklingen I diagram 13.1 framgick att de senaste decenniernas uppgång i utgiftskvoten i huvudsak kan återföras till transfereringarnas snabba tillväxt. I reala termer har dessa i det närmaste fyrdubblats mellan 1970 och 1994 (diagram 13.2). Övriga utgifter, dvs. offentlig konsumtion och offentliga investeringar, har däremot utvecklats i ungefär samma takt som BNP. Transfereringarnas snabba tillväxt under perioden 1970-94 har flera förklaringar: - ATP-systemets gradvisa mognad i kombination med en kontinuerlig uppgång i antalet förtidspensionärer har medfört att de sammantagna pensionsutbetalningar vuxit mer än dubbelt så snabbt som BNP. - De senaste årens kraftiga uppgång i arbetslösheten har inneburit att utgifterna för t.ex. A-kassa och AMU-bidrag vuxit snabbt och därmed uppnått en historiskt sett stor volym. - Transfereringarna till hushållen har också vuxit till följd av ett ökat stöd till barnfamiljerna bl.a. genom införandet och utvidgningen av föräldrapenningen. - Kostnaderna för räntebidragssystemet (infördes 1975) har vuxit snabbt. Dels till följd av en kraftig uppgång i såväl priser och volymer för bostadsbyggandet i slutet av 1980-talet och dels till följd av nuvarande höga ränteläge. - Ett flertal år med omfattande statliga budgetunderskott har resulterat i en kraftigt ökad statsskuld. I kombination med nuvarande höga ränteläge har detta medfört en påtaglig uppgång i räntebetalningarna under perioden. Tabell 13.1 Den offentliga sektorns transfereringar Procent av BNP 1970 1994 Förändring 1970-1994 Hushåll 11,2 25,9 14,7 Arbetslöshet 0,2 3,8 3,6 Pensioner 6,1 13,6 7,5 Övrigt 4,9 8,5 3,6 Räntebidrag 0,0 2,1 2,1 Ränteutgifter 1,9 6,9 5,0 Övriga transfereringar 2,4 5,3 2,9 Summa 15,5 40,2 24,7 Källor: Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet. Det finns således flera orsaker till de offentliga utgifternas förhållandevis snabba utveckling under perioden 1970-1994. Av avgörande betydelse är dock att ett flertal transfereringssystem under lång tid tillåtits växa i betydligt snabbare takt än skatteunderlaget. Stödet till barnfamiljerna, pensionssystemet och räntebidragen är några exempel på detta. De senaste årens uppgång i arbetslösheten och nuvarande höga ränteläge har bidragit till att höja utgiftsnivån ytterligare. 76 En förstärkning av budgetprocessen Ett viktigt mål för budgetpolitiken är att stabilisera statsskulden som andel av BNP. För att uppnå detta krävs en återhållsam utgiftsutveckling. Utrymmet för ytterligare skattehöjningar är däremot starkt begränsat. De offentliga utgifterna är lättare att kontrollera genom politiska beslut än budgetunderskott och skuldutveckling. Eftersom regeringen i den nya budgetprocessen till riksdagen ska redovisa både totalt utgiftsutrymme och ramar för de olika utgiftsområdena, är utgiftsutvecklingen det naturliga operativa målet för budgetpolitiken. I Finansplanen aviseras införandet av ett tak för de offentliga utgifterna fr.o.m 1997. Den konkreta utformningen av ett sådant tak blir dock föremål för ytterligare utredningar. En viktig fördel med ett utgiftstak är att budgetpolitiken härigenom ges en högre grad av förutsägbarhet. Förutsättningarna för en effektiv ram-budgetering varierar dock mellan olika utgiftsområden. För att en styrning av utgiftsutvecklingen ska framstå som trovärdig krävs att utgifter som av olika skäl inte kan eller bör styras istället särbehandlas. Det gäller dels räntorna för statsskulden och dels utgifter som är ytterst konjunkturkänsliga. Möjligheterna att på förhand fastställa kostnaderna för statsskulden är av naturliga skäl begränsade. Det förutsätter, vid sidan av en i övrigt perfekt budgetprognos, en korrekt bedömning av nivån på framtida räntor och valutakurser. Liknande svårigheter föreligger för utgiftsområden där utgifternas storlek kan variera i betydande grad till följd av den samhällsekonomiska utvecklingen. Exempel på detta är statens utgifter för arbetsmarknadsstöd. Utvecklingen 1994-2000 Den beskrivning som här görs av de offentliga utgifternas utveckling fram t.o.m. år 2000 baseras på scenariet med medelhög tillväxt som presenteras i kapitel 12. I detta scenario förutsätts BNP öka med i genomsnitt 2,3 % per år under perioden 1994-2000. Den totala arbetslösheten minskar samtidigt från 13,1 % till 9,4 %. Denna utveckling innebär att den offentliga sektorns reala utgifter beräknas bli i stort sett oförändrade mellan 1994 och 2000[2]. Nivån dras visserligen upp av fortsatt växande räntebetalningar och den tillkommande avgiften till EU. Därtill kommer att också offentlig konsumtion, offentliga investeringar och stödet till pensionärer ökar något under perioden. Den utgiftsökning som dessa faktorer ger upphov till balanseras dock av en motsvarande nedgång för övriga transfereringar. Att utgiftsvolymen minskar i åtskilliga utgiftssystem, inte bara i relativa termer utan också i absoluta tal, är i vissa fall en naturlig följd av den makroekonomiska utvecklingen. Sjunkande arbetslöshet leder automatiskt till att mindre pengar behöver betalas ut i form av t.ex. arbetslöshetsunderstöd. Ett fortsatt lågt byggande i kombination med sjunkande räntor och den pågående successiva avvecklingen av räntebidragen innebär att kostnaderna för räntebidragssystemet reduceras påtagligt. Även andra utgiftssystem får vidkännas minskningar till följd av medvetna besparingar. Det minskade stödet till barnfamiljerna är ett exempel på detta. Kombinationen av realt oförändrade utgifter och en genomsnittlig BNP-tillväxt på 2,3 % leder till att utgiftskvoten sjunker med drygt 9 procentenheter mellan 1994 och 2000. Nedgången är påtaglig för såväl transfereringarna som den offentliga sektorns egna resursutnyttjande. Den offentliga sektorns konsumtion och investeringar sjunker från drygt 30 % av BNP 1994 till 27 % av BNP år 2000. Detta är i nivå med den andel som rådde i början av 1970-talet. Trots denna nedgång i den offentliga sektorns egna resursutnyttjande dröjer sig de sammantagna offentliga utgifterna kvar på en nivå som överstiger 60 % av BNP. Detta bör betecknas som en hög nivå, inte minst i ett internationellt perspektiv. Transfereringarna motsvarar år 2000 ungefär 35 % av BNP vilket är en dubbelt så hög nivå som i början av 1970-talet. Till hälften förklaras denna uppgång av ökade pensioner och arbetsmarknadsstöd till hushållen. En annan starkt bidragande faktor är de ökade ränteutgifterna. Diagram 13.4 Offentliga transfereringar Källor: Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet. Betraktas utvecklingen istället i nominella termer ökar de offentliga utgifterna under denna period med i genomsnitt 2,4 % per år. Om ränteutgifterna samt överföringarna till hushållen i form av arbetsmarknadsstöd exkluderas uppgår ökningstakten till 2,6 %. Att de totala utgifterna utvecklas något långsammare än detta justerade utgiftsmått förklaras av sjunkande räntor och arbetslöshet. Diagram 13.5 Den offentliga sektorns utgifter Källor: Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet. I diagram 13.5 framgår att variationerna i de offentliga utgifternas utveckling endast till en del låter sig förklaras av ränteutgifternas och arbetsmarknadsstödets utveckling. Andra faktorer som t.ex. inflationens utveckling har haft en avgjort större betydelse. Regeländringar av teknisk karaktär är också en faktor som bör uppmärksammas. Förekomsten av regeländringar försvårar inte bara möjligheterna till analys av historiska data - de utgör också en komplikation då nivån på ett framtida utgiftstak ska fastställas. Dels därför att det kan vara svårt att på förhand fastställa de exakta effekterna av t.ex. en skatteändring och dels därför att ytterligare justeringar av ett redan justerat utgiftsmått kan leda till att målet för budgetpolitiken blir mindre tydligt. **Fotnot** [2] Med reala utgifter avses liksom tidigare utgifterna i löpande priser deflaterade med BNP-deflatorn. 77 F1. Potentiell produktion F1.1 Inledning Avgörande för tillväxten under de närmaste åren är dels den svenska ekonomins underliggande tillväxtförmåga och dels omfattningen av den konjunkturella återhämtningen efter den djupa recessionen. Ett sätt att fånga in hur stort det konjunkturella bidraget till BNP-tillväxten kan förväntas bli är att beräkna storleken på det s.k. produktionsgapet. Produktionsgapet anger hur mycket den faktiska produktionen understiger den trendmässiga, eller potentiella, produktionsnivå som kan upprätthållas varaktigt, utan att priser och löner accelererar. Ett positivt gap innebär att arbetskraften och kapitalet är underutnyttjat samtidigt som inflationen i allmänhet sjunker. Ett negativt produktionsgap, dvs. den faktiska produktionen är större än den potentiella, avspeglar en ohållbar överhettning med stigande pris- och löneökningar. Ekonomins produktionsgap är av stor betydelse för utformningen av finanspolitiken. Ett litet positivt gap i kombination med ett stort bud- getunderskott indikerar att den cykliska komponenten i budgetunderskottet är liten och att kraftfulla åtgärder krävs för att minska dess storlek. Problemet är, emellertid, att den potentiella produktionen inte är direkt mätbar och därmed inte heller produktionsgapet. Olika metoder har därför kommit till användning för att beräkna den potentiella produktionsnivån, vilket ofta leder till olika slutsatser. Syftet med föreliggande kapitel är att uppskatta det svenska produktionsgapets storlek och att diskutera olika osäkerhetsmoment som ligger till grund för en sådan bedömning. Kapitlet inleds med en kort genomgång av konjunkturteori. Avsnittet behandlar olika teorier som söker förklara vad det är som ger upphov till konjunkturrörelser. I nästföljande avsnitt diskuteras två vanliga mått på potentiell produktion - s.k. HP-filtrering och produktionsfunktionsansatsen. I det avslutande avsnittet redovisas försök att uppskatta det svenska produktionsgapet med en produktionsfunktionsansats. F1.2 Konjunkturcykelteori Konjunkturcykelteori baseras på att det går att dela upp produktionsutvecklingen i en trendkomponent och en cyklisk komponent. Kan inte en cyklisk komponent urskiljas så är det inte heller meningsfullt att tala om en konjunkturcykel. Det traditionella synsättet är att den trendmässiga tillväxten utvecklas i en jämn takt medan konjunkturcykeln beskrivs av efterfrågedrivna variationer kring denna långsiktiga tillväxttrend. I modern makroteori ses i allmänhet inte konjunkturcykeln som produk- tionsavvikelser från en långsiktig linjär trend. Utvecklingen av produktionen över tiden beskrivs istället av att ekonomin utsätts för olika typer av förändringar, s.k. chocker. En del chocker, exempelvis teknisk utveckling och befolkningstillväxt, har i huvudsak varaktiga (trendmässiga) effekter på produktionsnivån - teknisk utveckling leder till en högre produktionsförmåga såväl idag som i framtiden. Andra chocker har mer tillfälliga effekter på produktionsnivån. Det kan handla om förändringar i hushållens sparande eller penningmängdsförändringar. Variationer i produktionsnivån som inte är övergående bestämmer den trendmässiga utvecklingen. Det finns heller ingen anledning att tro att varaktiga chocker leder till en jämnt stigande utveckling av produktion- strenden, utan den kan förändras mellan olika år. För att under dessa mer komplexa förhållanden kunna urskilja den konjunkturella delen av produktionen krävs ytterligare antaganden. En vanlig utgångspunkt är att tillfälliga chocker ger upphov till tillfälliga effekter. Tillfälliga chocker uppfattas oftast som efterfrågechocker. Utbudschocker, däremot, antas leda till varaktiga produktionseffekter. Det traditionella synsättet är att cykliska fluktuationer förklarar en mycket stor del av den kortsiktiga produktionsutvecklingen - det är tillfälliga efterfrågechocker som ger upphov till omfattande konjunkturrörelser. Under senare år har det uppmärksammats att också störningar från ekonomins utbudssida kan ha betydelse för produktionsutvecklingen på kort sikt. En idag utbredd uppfattning är att tillfälliga efterfrågebortfall kan ge upphov till, om inte permanenta effekter, så i alla fall utdragna anpassningsprocesser - arbetslösheten sägs uppvisa persistens i anpassningen. Det är speciellt den europeiska arbetslöshetsutvecklingen under 1980-talet som pekar på detta. Arbetslösheten där har visat tydliga tendenser att ligga kvar på höga nivåer långt efter det att den initiala konjunkturnedgång som orsakade uppgången i arbetslösheten har passerat. Med denna mer sammansatta bild av effekterna av efterfråge- och utbudschocker blir slutsatserna vad det gäller konjunkturbedömningar och utformningen av den ekonomiska politiken svårare. I synnerhet kan begreppet potentiell produktion bli svårt att definiera eftersom det är oklart hur persistensproblemen på arbetsmarknaden skall hanteras. Annorlunda uttryckt så leder förekomsten av långa anpassningsprocesser till att distinktionen mellan trend och cykel blir otydlig och beroende av tidsperspektivet för analysen. Detta får till följd att beräkningar av potentiell produktion lätt blir osäkra och svåra att tolka. F1.3 Olika mått på potentiell produktion I detta avsnitt presenteras två olika metoder att beräkna den potentiella produktionsnivån: Hodrick & Prescott (HP) filter metoden och en produktionsfunktionsansats. Gemensamt för ansatserna är att de försöker urskilja konjunkturcykeln från den underliggande trendmässiga produktionsutvecklingen. 83 HP-filter metoden Det s.k. HP-filtret är en tidsseriemetod för att urskilja den trendmässiga pro- duktionsutvecklingen från den cykliska. Metoden används av bland andra Sveriges Riksbank. Vid beräkning av trenden skall skillnaden mellan den faktiska produktionen i varje period och trenden vara så liten som möjligt, men trenden skall också förändras så lite som möjligt mellan två perioder. Dessa två krav står alltid i konflikt med varandra och en avvägning mellan dem måste göras. Ju mer anpassningsbar trenden görs desto större vikt läggs vid det första kravet. Stor vikt vid detta krav innebär att en förändring i produktionsnivån i hög grad uppfattas som varaktig. I diagram F1.1 illustreras utvecklingen av den potentiella produktionsnivån i Sverige beräknad med HP-filter.[3] Som framgår av diagrammet är produktionsgapet mycket litet i slutet av 1994. Diagram F1.1 Det svenska produktionsgapet beräknat med HP-filter Säsongrensade kvartalsdata, 1991 års priser Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Osäkerheten förknippad med metoden har framför allt att göra med att det är svårt att göra en korrekt avvägning mellan vad som är en varaktig produktionsförändring och vad som är en tillfällig. Även om avvägningen är korrekt så fångar metoden endast det genomsnittliga förhållandet mellan trend och konjunktur - ibland kan konjunkturkomponenten i en produktionsförändring vara större än sin historiska andel och ibland kan den vara mindre. En mer allmän invändning mot tidsseriemetoder som inte bygger på ekonomisk teori är att de ofta inte är lämpliga för analys av dramatiska förändringar som inträffar mycket sällan. Det kraftiga produktionsfallet i Sverige under 1990-talets början kan felaktigt tolkas som ett överdrivet fall i den potentiella produktionsnivån även om det i själva verket handlar om en ovanligt djup lågkonjunktur. Trots dessa brister framstår ändå HP-filtrering som en relativt enkel och användbar metod för att anpassa flexibla trender till olika tidsserier. Produktionsfunktionsansatsen Med den s.k. produktionsfunktionsansatsen analyseras produktionsnivån utgående från användningen av produktionsfaktorerna arbetskraft och kapital samt dessa faktorers produktivitet. Sambandet mellan produktionen och produktionsfaktorerna studeras formellt med hjälp av en s.k. produktionsfunktion (se figur F1.1). Den potentiella produktionsnivån definieras av jämviktsnivåerna för antalet arbetade timmar och kapitalstocken samt den varaktiga komponenten i den totala faktorproduktiviteten (TFP). Ett viktigt steg i beräkningarna är att minska arbetskraftsutbudet i jämvikt med den arbetslöshetsnivå som är förenlig med konstanta löneökningar och konstant inflation. Med denna definition av jäm- viktsarbetslöshet blir också kopplingen mellan produktionsgap och inflation tydlig; är den faktiska arbetslösheten lägre än jämviktsarbetslösheten är risken stor för att löneökningstakten, och i förlängningen inflationen, stiger. Den trendmässiga produktionsutvecklingen blir således liktydig med en pro- duktionsutveckling som är förenlig med oförändrad inflation. Jämviktsnivån vad gäller kapitalstocken sätts i allmänhet till dess faktiska nivå. Fördelen med produktionsfunktionsansatsen är att den tvingar analytikern att bilda sig en uppfattning om bidragen från olika produktionsfaktorer och den tekniska utvecklingen till tillväxten. Kunskapen om det exakta förhållandet mellan insatser av produktionsfaktorer och produktionsresultatet är dock begränsad. Det finns också empiriska och teoretiska problem med att mäta och definiera en aggregerad kapitalstock samt med att beräkna nivån på jämviktsarbetslösheten. Dessa problem bör dock inte misskreditera produktionsfunktionsansatsen jämfört med andra metoder att beräkna potentiell BNP. Skillnaden är snarare den att fundamentala osäkerhetsfaktorer görs mer tydliga. Det är exempelvis uppenbart att den potentiella produktionsnivån i stor utsträckning beror på arbetslöshetens jämviktsnivå. Det kan därför vara en fördel att ha ett mått på potentiell BNP som lätt låter sig anpassas till olika bedömningar av jämviktsarbetslösheten. Används istället rena tidsseriemetoder (exempelvis HP-filter) är det omöjligt att utröna vilken nivå på jäm- viktsarbetslösheten som ligger implicit i ett givet produktionsgap. Figur F1.1 Produktionsfunktionsansatsen - en principskiss F1.4 Sveriges potentiella produktion I följande avsnitt redovisas beräkningar av den potentiella produktionsnivån och produktionsgapets storlek för åren 1983-94. Den valda metoden är i grunden en produktionfunktionsansats även om HP-filtrering också används i syfte att urskilja underliggande trender i vissa tidsserier. Metoden är för övrigt densamma som den som numera används och förespråkas av OECD. Att metoden är densamma betyder emellertid inte att beräkningen av produktionsgapet överensstämmer med OECD:s. Skillnader i bedömningar av trendnivåerna i olika tidsserier (exempelvis jämviktsarbetslöshetens storlek) och val av tidsserier leder till betydande skillnader. Utgångspunkten för analysen är att förädlingsvärdet i det svenska näringslivet betraktas utifrån en produktionsfunktion (se figur F1.1).[4] Förädlingsvärdet i näringslivet vid en given tidpunkt beror på antalet arbetade timmar, kapitalstockens storlek och totalfaktorproduktiviteten (TFP). Trenden i totalfaktorproduktivitet För att beräkna potentiell produktion måste trenden i TFP bestämmas. Utgående från faktiskt antal arbetade timmar samt kapitalstocken i näringslivet kan den faktiska totalfaktorproduktiviteten räknas ut. Den relativa vikten av arbete i förhållande till kapital (parameter a i fotnot 2) approximeras med lönernas andel av näringslivets förädlingsvärde. Denna andel har sedan 1980 varit ca 70 % och uppvisar inte så stora variationer. Ett HP-filter har slutligen använts för att eliminera tillfälliga variationer i den beräknade produktiviteten.[5] Trenden i antalet arbetade timmar Det mest komplexa i beräkningarna är att uppskatta den trendmässiga (varaktiga) nivån för antalet arbetade timmar i näringslivet. I figur F1.2 ges en översiktlig bild av de olika delmomenten. För att göra distinktionen mellan varaktig och konjunkturell arbetslöshet tydlig definieras den konjunkturella arbetslösheten som den del av arbetslösheten som har eliminerats när konjunkturläget är normalt.[6] I denna analys, liksom i de medelfristiga kalkylerna, betraktas 1999 som ett år då konjunkturläget är normalt. Ett viktigt ställningstagande är att avgöra hur stor del av skillnaden mellan faktiskt och totalt arbetsutbud som kan antas vara konjunkturberoende. Med totalt arbetsutbud avses här den faktiska arbetskraften, enligt definitionen i AKU, samt personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder som inte klassificeras som tillhörande arbetskraften (exempelvis arbetsmarknadsutbildning, ungdomspraktik och arbetslivsutveckling). Därtill har lagts de latent arbetssökande, dvs. personer som velat och kunnat arbeta men inte sökt arbete (se diagram F1.2). **Fotnot** [3] Trenden i diagrammet har anpassats så att den faktiska pro- duktionsutvecklingen i allmänhet genererar konjunkturcykler som är 4-6 år långa. Den trend som genereras av HP-filtret över- anpassas dock till utfall under slutet av perioden. Genom att uttnyttja prognoser över den framtida produktionsutvecklingen kan innevarande års produktionsgap beräknas så att överanpassningen inte blir lika kraftig. I diagram F1.1 har Finansdepartementets BNP-prognoser avseende åren 1995 och 1996 utnyttjats. [4] Produktionsfunktionen antas vara av Cobb-Douglas typ. I loga- ritmerad form har den följande utseende, y(t) = a*n + (1-a)k + e, där y är förädlingsvärdet i näringslivet, n är antalet arbetade timmar, k är kapitalstocken och e är totalfaktorproduktiviteten (TFP). Den valda produktionsfunktionen skall inte betraktas som en exakt representation av näringslivets 'verkliga' produktions- funktion. Istället bör den ses som ett bokföringssystem som fångar in bidragen från arbete, kapital och totalfaktorproduk- tivitet till näringslivets samlade förädlingsvärde. [5] I syfte att korrigera för överanpassning i trenden vid HP-filtrering har BNP-utvecklingen t.o.m. år 2000 i scenariot för medelhög tillväxt (se kapitel 12) utnyttjats för att generera en TFP serie som går fram till år 2000. Serien har sedan filtrerats med HP-filter. [6] För, exempelvis, de latent arbetslösa förutsätts 18 % erhålla arbete på den reguljära arbetsmarknaden i ett normalt konjunk- turläge (se tabell F1.1). För att erhålla det totala antalet latent arbetslösa som erhåller reguljära arbeten i ett normalt konjunkturläge, dvs. 1999, skall en justering också göras med befolkningstillväxten fram till denna tidpunkt. 84 Figur F1.2 Trenden i antalet arbetade timmar i näringslivet * För definition se texten. Diagram F1.2 Totalt-, trendmässigt- och faktiskt arbetsutbud Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Mellan åren 1983-91 var antalet personer i åtgärder som ej ingår i arbetskraften relativt konstant. Efter 1991 har antalet personer i åtgärder utanför arbetskraften ökat kraftigt. Hälften av ökningen utöver den genom- snittliga nivån för åren 1983-91 bedöms vara konjunkturell, medan dessa åtgärder i övrigt antas vara av varaktig natur. På ett liknande sätt uppskattas drygt en fjärdedel av uppgången sedan 1991 av antalet latent arbetssökande vara konjunk- turell, medan återstoden är varaktig.[7] Den varaktiga andelen avser således den andel som inte får reguljära arbeten i ett normalt konjunkturläge. Tabell F1.1 Konjunkturell arbetslöshet för olika typer av arbetslöshet Nivå 19911 Nivå 19941 Konjunkturell andel år 1994 i % Huvud Hög Låg alternativ flexibilitet flexibilitet Personer i åtgärder utanför arbetskraften 68 000 161 000 34 46 22 Latent arbetslösa 66 000 184 000 18 25 12 Öppet arbetslösa 134 000 340 000 31 40 15 Undersysselsatta (miljoner timmar) 141 237 29 39 19 Produktionsgap % av BNP2 3,2 4,9 1,4 1 Årsgenomsnitt. 2 Avser fjärde kvartalet 1994. Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. I tabell F1.1 sammanfattas bedömningarna vad gäller den konjunkturella andelen för olika grupper av arbetslösa. De i tabellen angivna sidoalternativen diskuteras senare. I diagram F1.2 har de varaktiga komponenterna i åtgärder utanför arbetskraften och latent arbetssökande, vid huvudalternativet, dragits ifrån det totala utbudet vilket ger det varaktiga arbetskraftsutbudet (betecknat som trendutbudet). Trendnivån i arbetsutbudet har således minskat med drygt 200 000 personer sedan 1990. Nedgången är anmärkningsvärt stor med tanke på att den arbetsföra befolkningen samtidigt ökade med ca 250 000 personer. Huvudalternati- vet avspeglar således en utveckling där den djupa lågkonjunkturen i början av 1990-talet resulterat i en ganska omfattande utslagning i form av varaktigt fler personer i åtgärder utanför arbetskraften och varaktigt högre latent arbetslöshet. Att korrekt uppskatta nivån på den öppna jämviktsarbetslösheten (den varaktiga eller strukturella arbetslösheten) är, tillsammans med bedömningen av den varaktiga delen av arbetsutbudsminskningen, det mest osäkra momentet i beräkningarna. Det finns ett antal empiriska undersökningar som tyder på att den öppna jämviktsarbetslösheten 1980-89 i princip sammanföll med den genomsnittliga öppna arbetslöshetsnivån under samma år, dvs. ca 2,5 % av arbetskraften. Samtidigt var prisutvecklingen under 80-talet inte förenlig med extern balans givet en fast växelkurs - en aspekt som i allmänhet inte fångas in i de empiriska analyserna. Fram till 1989 antas därför att den öppna jämviktsarbet- lösheten varje år var 3 %, dvs. något högre än den genomsnittliga nivån. För åren 1989-93 har Anders Forslund vid Uppsala Universitet estimerat utvecklingen av den öppna jämviktsarbetslösheten med hjälp av en makroekonomisk modell.[8] Hans beräkningar ger vid handen att den öppna jämviktsarbetslösheten har ökat med mellan 1,3 och 3,8 procentenheter under denna tidsperiod. I beräkningarna antas att den öppna jämviktsarbetslösheten har ökat från 3 % 1989 till drygt 5,5 % av arbetskraften 1994, vilket är ett genomsnitt av Anders Forslunds olika uppskattningar. Nivån 5,5 % av arbetskraften skall tolkas som den förväntade nivån för den öppna arbetslösheten när den svenska ekonomin åter befinner sig i ett normalt konjunkturläge. Denna bedömning är betingad av att den totala åtgärdsvolymen, dvs personer i åtgärder såväl i som utanför arbetskraften, antas uppgå till knappt 4 % av arbetskraften 1999. Jämviktsarbetslöshetens omfattning är därför inte oberoende av arbetsmarknadspolitiken. Den totala arbetslösheten förväntas följaktligen uppgå till knappt 9 ½ % år 1999. Ökar antalet personer i åtgärder utöver vad som antagits sjunker troligen den öppna jämviktsarbetslösheten. Nivån 5,5 % överensstämmer också relativt väl med den nivå på den öppna arbetslösheten som förutses år 1999 i de medelfristiga kalkylerna. Den potentiella sysselsättningen i hela ekonomin erhålls som skillnaden mellan arbetsutbudstrenden och jämviktarbetslösheten.[9] För att få fram den potentiella sysselsättningen i näringslivet minskas den potentiella sysselsättningen i hela ekonomin med den faktiska sysselsättningen i den offentliga sektorn. Den potentiella sysselsättningen i näringslivet multipliceras sedan med trenden i medelarbetstiden i näringslivet. Därtill har lagts den uppskattade konjunkturella komponenten i antalet timmar som undersysselsatta önskar arbeta. Slutligen erhålls då potentiellt antal arbetade timmar i näringslivet. Medelarbetstiden har ökat sedan 1980 efter att fallit under 1970-talet. Ökningen har varit snabbare under 90-talets lågkonjunkturår. En förklaring till uppgången kan vara att företagen har varit relativt ovilliga att öka antalet sysselsatta under lågkonjunkturåren. Det är också möjligt att de lägre marginalskattesatserna som infördes i och med skattereformen har ökat incitamenten till att arbeta fler timmar.[10] Undersysselsättningen, dvs. skillnaden mellan önskad och faktisk arbetstid för dem som arbetar färre timmar än de önskar av arbetsmarknadsskäl, har ökat kraftigt under de senaste åren. År 1990 uppgick undersysselsättningen till ca 100 miljoner timmar. Motsvarande siffra år 1994 var knappt 240 miljoner timmar. Hälften av uppgången har bedömts vara av cyklisk natur, dvs. ca 70 miljoner timmar (se tabell F1.1). Potentiell produktion Alla beståndsdelar i det potentiella produktionsmåttet för näringslivet är nu framtagna; löneandelen, trenden i TFP, potentiellt antal arbetade timmar samt den faktiska kapitalstocken. Övergången till potentiell produktion i hela ekonomin görs genom att addera faktisk offentlig produktion och faktisk produktion i hushållssektorn till potentiell produktion i näringslivet. I diagram F1.3 illustreras den faktiska BNPutvecklingen tillsammans med utvecklingen i potentiell BNP. Det är svårt att utläsa ett traditionellt konjunkturmönster från utvecklingen av produktionsgapen under 80-talet. Mellan 1984-87 är produktionsgapen mycket små. Utvecklingen mellan åren 1987-91 kan karaktäriseras som en ovanligt lång men samtidigt ganska måttfull överhettning (i den meningen att de beräknade produktionsgapen inte är speciellt stora). Den mycket låga tillväxten i potentiell BNP efter 1991 förklaras av att den djupa konjunkturnedgången har bedömts resultera i en varaktig nedgång i det faktiska arbetsutbudet som en följd av varaktigt högre nivåer för antalet i åtgärder utanför arbetskraften, den latenta arbetslösheten och under- sysselsättningen samt en varaktig uppgång i jämviktsarbetslösheten. En sådan tämligen dyster tolkning av utvecklingen förefaller rimlig i ett medelfristigt perspektiv. Trots denna ganska dystra bild av de varaktiga skadeverkningarna av den djupa lågkonjunkturen så kvarstår ett betydande produktionsgap i slutet av 1994 motsvarande drygt 3 % av BNP. Storleken på produktionsgapet överensstämmer väl med de tillväxtan-taganden som ligger till grund för scenariot med medelhög tillväxt i de medelfristiga kalkylerna (se kapitel 12). I detta scenario är den genomsnittliga tillväxten mellan år 1995 till år 2000 ca 2,2 %. Med en underliggande tillväxt om 1,7 %, samt ett produktionsgap uppgående till drygt 3 % av BNP som sluts 1999, så genererar gapanalysen i princip samma genomsnittliga tillväxt fram till år 2000. Diagram F1.3 Det svenska produktionsgapet beräknat med en produktionsfunktions- ansats Källor: Statistiska centralbyrån, Bengt Hansson och Finansdepartementet. Kan det relativt stora gapet tolkas som att Sverige inte har ett inflations- problem? Det finns åtminstone tre anledningar till varför en sådan tolkning inte kan göras. För det första är den potentiella produktionsnivån konstruerad så att den är förenlig med konstant inflation. I Sveriges fall är den genomsnittliga historiska inflationen högre än inflationsmålet varför den pågående övergången från höginflationsekonomi till låginflationsekonomi innebär att inflationsförväntningarna måste nedjusteras. Det andra skälet till inflationsoro är takten som gapet sluts i. Skulle gapet minska för snabbt kan en sådan utveckling ge upphov till betydande anpassningskostnader med risk för flaskhalsar i produktionen och överhettningstendenser på arbetsmarknaden. För det tredje innebär den kraftiga tudelningen av den svenska ekonomin en risk för snabbt stigande löner och priser i de sektorer där kapacitetsutnyttjandet är högt. En sådan utveckling kan också resultera i att löne- och prisökningarna sprids till övriga delar av ekonomin. Slutsatsen är därför att det inte är möjligt att närma sig den potentiella produktionsnivån hur snabbt som helst utan att inflationsmålet, och därmed en viktig förutsättning för en hög underliggande tillväxt, hotas. **Fotnot** [7] Mer specifikt definieras den konjunkturella delen av personer i åtgärder utanför arbetskraften (PÅUAK) som, konjunkturell del av PÅUAK ett visst år = 0,5* (PÅUAK för ett visst år - genomsnittlig PÅUAK för åren 1983-91). Den konjunkturella andelen latent arbetslösa definieras på motsvarande sätt med den viktiga skillnaden att koefficienten är 0,3 i stället för 0,5. [8] Se Anders Forslund (1994), 'Unemployment. Is Sweden still different', stencil, Nationalekonomiska institutionen vid Uppsala Universitet. [9] Ungefär 25 % av antalet personer i åtgärder tillhör arbets- kraften (exempelvis beredskapsarbeten och rekryteringsstöd). Dessa personers arbetsinsatser påverkar också produktionsvärdena i näringslivet och offentlig sektor. Det förefaller rimligt att deras bidrag till produktionsvärdena är högre givet att de får reguljära arbeten. I beräkningarna har dock inte hänsyn tagits till att en omvandling från åtgärder i arbetskraften till reguljära arbeten faktiskt motiverar en smärre uppjustering av potentiell BNP. [10] Den permanenta komponenten i medelarbetstiden har beräknats genom att HP-filtrera tidsserien. 85 Bidragen till potentiell BNP I tabell F1.2 redovisas bidragen till tillväxten i potentiell BNP från arbete, kapital, TFP samt offentlig sektor. Som framgår av tabellen sjönk potentiell BNP år 1992 och 1993. Förklaringen har till stor del att göra med persistensproblem på arbetsmarknaden, vilket bidraget från arbetskraften under 90-talet återspeglar. Tabell F1.2 Bidrag till tillväxten i potentiell BNP 1984-19941 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 BNP-tillväxt (potentiell)22,52,1 2,3 2,1 1,9 2,4 1,9 0,5 -0,1 -0,4 1,3 Bidrag från näringslivet Arbetskraft 0,4 0,2 0,5 0,5 0,6 0,9 0,5 -0,4 -0,5 -0,7 0,6 Kapital 0,5 0,7 0,7 0,8 0,8 0,9 0,9 0,7 0,4 0,2 0,0 Total faktor- produktivitet 1,2 1,1 0,8 0,6 0,3 0,1 0,1 0,2 0,4 0,7 1,0 Bidrag från offentlig sektor0,50,20,2 0,2 0,1 0,4 0,4 0,0 -0,5 -0,6 -0,3 1 Utöver bidrag från näringslivet och offentlig sektor tillkommer även ett bidrag från hushållssektorn. Detta bidrag är dock så litet att det genomgående avrundas till noll. Därför redovisas det inte i tabellen. 2 På grund av avrundning summerar inte alltid delarna till totalen. Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Det finns ett intressant mönster i bidragsutvecklingen under senare delen av 1980-talet och början av 1990-talet. Bidraget från den totala faktorprodukti- viteten började falla redan 1986, bidraget från arbetskraften föll kraftigt mellan 1989 och 1990, medan fallet i kapitalbidraget inföll något senare. Totalfaktorproduktivitetsbidraget började öka redan 1991 och 1994 kommer det största bidraget till tillväxten från TFP. År 1994 är bidraget från arbetskraften återigen positivt medan kapitalbidraget ännu följer en negativ trend. Den negativa utvecklingen av förädlingsvärdet i offentlig sektor under 1990-talet har inte motverkats av en expansion i näringslivet utan genomslaget i den potentiella tillväxttakten har varit stort. Sidoalternativ Många av de bedömningar som ligger till grund för den redovisade beräkningen av produktionsgapets storlek är mycket osäkra. Med den s.k. produktionfunktionsansatsen tydliggörs dock de centrala antagandena. Speciellt svårt är det att avgöra storleken på den varaktiga minskningen av arbetsutbudet samt på jämviktsarbetslöshetens nivå. Det huvudalternativ som presenterades ovan representerar dock en balanserad bedömning. I detta delavsnitt redovisas beräkningar av produktionsgapets storlek vid alternativa rimliga antaganden avseende arbetsmarknadens funktionssätt. I det första sidoalternativet antas arbetsmarknaden vara mer flexibel, t.ex. som en följd av framgångsrik arbetsmarknadspolitik. Den varaktiga minskningen i arbetsutbudet är då mer begränsad (se tabell F1.1) samtidigt som jämviktsarbetslösheten är lägre; drygt 4,5 % i stället för drygt 5,5 %. BNP-gapet uppgår då till närmare 5 % av BNP. I det andra sidoalternativet antas arbetsmarknaden vara mindre flexibel, dvs. persistensproblemen på arbetsmarknaden är allvarligare än i huvudalternativet. Antagandena är i detta fall de spegelvända i förhållande till den positiva utvecklingen (se tabell F1.1). Den varaktiga minskningen av arbetsutbudet är här ännu större än i huvudalternativet samtidigt som jämviktsarbetslösheten är högre; drygt 6,5 % i stället för drygt 5,5 %. BNP-gapet uppgår då till knappt 1,5 % av BNP i slutet av år 1994. F1.5 Sammanfattning Till följd av den djupa lågkonjunkturen har Sverige en mycket stor arbetskraftsreserv. Denna reserv har under 1990-talets första år vuxit mycket snabbt och uppgick 1994 till drygt 800 000 personer och består av personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder, latent arbetslösa, öppet arbetslösa och undersysselsatta. Den höga nivån och den snabba tillväxten i arbetskraftsreserven under 1990-talets lågkonjunktur är den viktigaste förklaringen till varför den potentiella produktionen i slutet av 1994 var högre än den faktiska. Lågkonjunkturens negativa inverkan på den potentiella produktionsnivån under 1990-talets inledning illustrerar på ett slående sätt persistensproblem på arbetsmarknaden och därmed svårigheterna med att urskilja en trendkomponent som är oberoende av konjunkturcykeln. I vilken utsträckning arbetsutbudet är högre och arbetslösheten är lägre när Sverige återigen befinner sig i ett normalt konjunkturläge är det mycket svårt att uttala sig om. I ett huvudalternativ, som också måste bedömas som det mest sannolika alternativet, faller den öppna arbetslösheten till drygt 5,5 % år 1999. Givet att andra kategorier av arbetslöshet utvecklas på ett liknande sätt kan produktionsgapet i slutet av 1994 uppskattas till drygt 3 % av BNP. I ett mer optimistiskt, men inte osannolikt, alternativ är istället produktionsgapet knappt 5 %. Skulle däremot persistensproblemen på arbetsmarknaden vara allvarligare än förväntat är produktionsgapet mindre än 1,5 % av BNP. 86 F2. Den svenska kronans växelkursutveckling De senaste tjugo åren har den svenska kronans växelkurs varit utsatt för tvära kast med devalveringar och valutakriser. Som framgår av diagram F2.1 har kronans nominella värde i princip halverats mellan 1970 och utgången av 1994. Utvecklingen under det första kvartalet 1995 har inneburit en ytterligare försvagning motsvarande ca 4 %. För en öppen och internationellt beroende ekonomi som den svenska är växelkursen en mycket viktig variabel vid makroekonomiska kalkyler av den typ som redovisas i kapitel 12. Finansdepartementets prognoser har sedan en tid tillbaka baserats på ett antagande om en apprecierande krona. Syftet med föreliggande kapitel är därför att ge en en bild av grunderna för en sådan analys och i viss mån av de faktorer som har motverkat en sådan utveckling. Diagram F2.1 Kronans nominella växelkursutveckling vägd mot 14 OECD-länder, 1970-1994 Källa: Finansdepartementet. Detta kapitel behandlar först begrepp relaterade till reala och nominella växelkurser, långsiktig jämvikt samt huvudidéerna för värdering av en valuta. Därefter studeras och analyseras kronans värde vid slutet av 1994 i relation till en långsiktig jämvikt. Kapitlet avslutas med en diskussion om växelkursens utveckling mot sekelskiftet. 96 F2.1 Växelkurser och långsiktig jämvikt Växelkursen är priset på ett lands valuta uttryckt i termer av ett annat lands valuta. Detta pris sätts på den internationella valutamarknaden och bestäms således, som andra tillgångar, av utbud och efterfrågan. Valuta är emellertid en helt nominell vara utan egentligt egenvärde och med speciella egenskaper som gör att det blir ett ovanligt komplext instrument att värdera. Valuta fungerar både som bytesmedel och värdebevarare. Detta medför att växelkursen inte bara beror på den köpkraft pengarna representerar med dagens prisnivåer. Förväntningar om pengarnas framtida köpkraft blir också mycket viktiga när växelkursen bestäms. Den nominella växelkursen är särskilt betydelsefullt för en liten ekonomi med stor utrikeshandel. Växelkursens värde bestämmer ett lands bytesförhållanden och konkurrenskraft genom att direkt påverka relativpriset på landets produkter på den internationella marknaden. Växelkursen påverkar också värdet på alla utländska tillgångar, varor och produktionsfaktorer uttryckt i svenska kronor. Den reala växelkursen definieras som priset för en uppsättning varor i ett land relativt ett annat land uttryckt i samma valuta[11]. Justeringar av den reala växelkursen kan därför komma till stånd både genom prisförändringar samt förändringar av den nominella växelkursen. Om Sveriges inflationstakt överstiger den utländska kommer svenska varor att bli dyrare jämfört med utländska vid en given nominell växelkurs, dvs. den reala växelkursen apprecierar. Samma effekt erhålles om den nominella växelkursen apprecierar genom att antalet enheter utländsk valuta per krona stiger. Då minskar priset på utländska varor relativt de svenska. Ekonomisk teori säger att ett ekonomiskt system strävar efter jämvikt. Prisbildningen är marknadsinstrumentet för att nå jämvikt. Frågan är vad som menas med jämvikt när det gäller ekonomin i stort och vilken roll växelkursen spelar. I öppna ekonomier brukar intern och extern balans nämnas som mål för den ekonomiska politiken. Med extern balans menas vanligen att bytesbalansen inte uppvisar så stora underskott att landet i framtiden inte klarar av att återbetala sin utlandsskuld. Ett underskott i bytesbalansen är liktydigt med att landet bygger upp en skuld till utlandet. Den långsiktiga hållbarheten i en sådan situation är av central betydelse. På kort och medellång sikt kan underskott i bytesbalansen motiveras av en rad olika skäl, t.ex. gynsamma investeringsmöjligheter och demografiska faktorer. Med intern balans menas att de inhemska produktionsresurserna är fullt utnyttjade samtidigt som det råder prisstabilitet. Växelkursen spelar en roll i uppfyllandet av både extern och intern balans. Relativpriset på internationellt handlade varor påverkar efterfrågan både på export och import och därmed den externa balansen. Växelkursen påverkar också den interna balansen genom att förändra den relativa lönsamheten mellan skyddad och konkurrensutsatt sektor. En hög vinstnivå i den konkurrensutsatta sektorn p.g.a. en realt undervärderad valuta leder till en omfördelning av produktions- resurser inom landet. F2.2 Växelkursteorier Det finns flera teorier för att förklara utvecklingen av växelkurser. Gemensamt för många av dessa teorier är att de varit ämnade att förklara växelkursens utveckling under perioder som karaktäriserats av speciella problem, som t.ex. stora underskott i bytesbalansen eller hög inflation. I detta avsnitt skisseras viktigare idéer och begrepp samt de slutsatser som kan dras. Arbitrageteorier Teorin om köpkraftsparitet, eller Purchasing Power Parity (PPP), beskriver en av de grundläggande idéerna om växelkurser. Tanken är att om en vara kan köpas och handlas mellan två länder så kommer växelkursen att justeras så att varan kostar lika mycket uttryckt i gemensam valuta. I annat fall kan riskfria, s.k. arbitragevinster, göras genom handel. Detta går under namnet "lagen om ett pris". PPP förekommer i olika versioner. Om lagen om ett pris gäller för enskilda varor så kommer varukorgar att kosta lika mycket i gemensam valuta, detta kallas absolut PPP. En svagare version, relativ PPP, säger att prissutvecklingen i gemensam valuta skall vara densamma. Detta tillåter för bestående skillnader i relativa prisnivåer p.g.a transportkostnader, handelshinder m.m. För industrialiserade länder har relativ PPP ett empiriskt stöd på lång sikt. PPP är främst ett långsiktigt jämviktsvillkor mellan priser och växelkurs och utgår från flexibilitet i pris- och växelkursbildningen. Vid nationella prisförändringar justeras växelkursen, och vid en växelkursförändring justeras priserna, på ett sådant sätt att arbitragemöjligheter försvinner. Sammanfattningsvis gäller alltså att enligt PPP så förklaras utvecklingen av den nominella växelkursen helt genom relativa inflationstakter vilket medför att den reala växelkursen hålls konstant. Räntan Räntan har en central plats vid bedömningar av växelkursen. En viktig distinktion att göra är den mellan korta och långa löptider på räntebärande papper. Korta räntor bestäms till stor del av Riksbankens penningpolitik vilken påverkar utbudet av pengar i ekonomin. Den långa räntan däremot speglar förväntningar om framtiden, främst inflation och växelkursförväntningar, och bestäms på obligationsmarknaden. Den nominella räntan för längre löptider kan delas upp i en realränta samt inflationsförväntningar (normalt ingår också en riskpremie vilken bortses från för tillfället). Avkastningen på en investering i en obligation denominerad i utländsk valuta består, utöver upplupen ränta, dels av värdeförändringen på obligationen och dels på växelkursens förändring. Under ett antagande om rationella förväntningar och riskneutrala investerare skall den förväntade avkastningen vara lika, oberoende av vilken valuta pengarna placeras i. Därför bör ett relativt högre ränteläge i en valuta motsvaras av en motsvarande förväntad depreciering av växelkursen. I annat fall är arbitragevinster möjliga. Detta antagande kallas öppen ränteparitet och medför att räntedifferenser utgör ett mått på marknadens förväntningar om växelkursen. På längre sikt när inflationsförväntningar övergår till faktiska prishöjningar sammanfaller öppen ränteparitet och PPP. Öppen ränteparitet visar dock tydligare på förväntningarnas roll när dagens växelkurs bestäms. Teorier med trögrörliga priser Priser på varor och tjänster är av naturliga skäl mer trögrörliga än växelkurser. En förändring i den nominella växelkursen leder därför på kort och medellång sikt till en förändring i relativpriser mellan länder, dvs. den reala växelkursen förändras. I de teorier vilka antar trögrörliga priser sker anpassningen av den reala växelkursen genom att efterfrågan på varor och arbetskraft förändras. En real depreciering leder till att avkastningen på produktion av handlade varor ökar och kapitalstocken byggs ut i det land där "övervinster" uppkommit. Följden blir att utbudet av varor och efterfrågan på valuta skiftar så att den reala växelkursen successivt återgår till en långsiktig jämvikt. Viktiga variabler i detta sammanhang är sambandet mellan bytesbalans, internationella marknadsandelar, relativ lönsamhet och den reala växelkursen, vilka tillsammans kan visa på perioder där den reala växelkursen ger "för hög" eller "för låg" konkurrenskraft. Växelkursen i ett tillgångsmarknadsperspektiv Andra teorier betonar att växelkursen är en viktig del av priset på finansiella tillgångar snarare än på varor, vilket kan vara naturligt med tanke på att bara några procent av den dagliga omsättningen på valutamarknaden är relaterad till köp och försäljning av varor. Den största delen av valutahandeln placeras i räntebärande finansiella tillgångar. Därmed fungerar växelkursen på kort sikt främst till att skapa jämvikt på de finansiella marknaderna och inte på var- umarknaden. Internationella investerare håller portföljer av internationella tillgångar och efterfrågar tillgångar i olika valutor för att sprida riskerna globalt. Om t.ex. investerare i allmänhet vill ha en större andel tillgångar denominerade i D-mark och i sina portföljer, som en följd av ökat förtroende för den tyska prisstabilitetspolitiken, ökar efterfrågan på D-mark som då apprecierar. Sådana portföljskiften torde till stor del ligga bakom D-markens uppgång under första kvartalet 1995. Den amerikanska dollarn har däremot, i ökande grad, uppfattats som en riskfylld valuta. Växelkurs och räntor mellan D-mark och dollar anpassas då tills den önskade portföljsammansättningen uppnås vid de nya förhållandena. Sådana perioder kan föranleda turbulens på valutamarknaderna eftersom dessa valutor ingår i en så stor andel av världens valutatransaktioner. För att förstå valutakursens utveckling gäller det således att bestämma vad som styr efterfrågan och utbudet på pengar i olika valutor. På lång sikt skall pengar användas för konsumtion varför pengarnas förväntade köpkraftförändring, dvs. inflationen, är viktig liksom de andra fundamentala faktorer som tagits upp ovan. På kortare sikt kan dock andra hänsyn vara viktigare. Detta gäller framför allt förhållanden som på kort sikt påverkar avkastningen på tillgångar denominerade i en viss valuta, t.ex. stora aktörers placeringar och utbudet av obligationer eller andra värdepapper. Därför kan växelkursens rörlighet påverkas av hur stor del av den utestående obligationsstocken som hålls av placerare som ständigt omprövar sin portföljsammansättning avseende valutor. Om endast en liten del ägs av sådana placerare blir valutaflödena mindre under turbulenta perioder på valutamarknaderna. Detta kan vara en förklaring till att den finska markkan har påverkats mindre än den svenska kronan under turbulensen under det första kvartalet 1995. En förhållandevis större andel svenska värdepapper ägs av placerare med valutamässigt diversifierade portföljer. Reala förändringar och jämviktskursen PPP utgår ifrån att den reala växelkursen är oförändrad över tiden och övriga teorier förklarar först och främst kortsiktiga fluktuationer kring och justeringar mot en långsiktig real jämviktskurs. Reala förändringar i ekonomin påverkar dock den långsiktiga reala växelkursen. Ändrade handels- och pro- duktionsmönster leder t.ex. till förändringar i den långsiktiga reala jämviktsväxelkursen. Förändringar i prisförhållandet mellan ett lands export- och importvaror påverkar också ett lands handelsmönster och därmed den lång- siktiga reala jämviktskursen. Den kraftiga ökningen av oljepriset 1973 tenderade således att reducera kronans långsiktiga reala växelkurs så att exportvolymen i förhållande till importvolymen blev motsvarande högre. Skiften i teknologi, preferenser, handelspolitik och tillväxten av arbetskraft förändrar också den långsiktiga jämvikten. **Fotnot** [11] Den reala växelkursen, q, definieras som; q = e * (ph / pu);där e är den nominella växelkursen, uttryckt som antal enheter utländsk valuta per krona, och ph, pu är den inhemska respektive utländska prisnivån. 97 Avvikelser från jämviktskurs De teorier som redovisats ovan bygger på olika jämviktsargument. Det finns ett antal förklaringar till varför växelkursen kan avvika från ett långsiktigt realt jämviktsläge. En förklaring till avvikelser från reala jämvikter kan vara spekulativa bubblor. Om valutaplacerare är mer intresserade av vad andra placerare väntas göra än av underliggande fundamentala faktorer kan det uppstå situationer då marknaden drar för kraftigt åt ett håll. Till sist kommer marknaden till en punkt då priserna uppfattas som uppenbart orimliga och bubblan spricker. En ytterligare förklaring för avvikelser från en långsiktig jämviktskurs kan vara att det finns risk för ett mycket dåligt scenario som aldrig realiseras. Det kan t.ex. finnas en viss risk för att inflationen skall bli mycket hög även om detta inte är den mest troliga utvecklingen. Även om sannolikheten är liten kan det få betydande effekter på räntor och valutor. Därtill kräver placerare extra riskpremium för att hålla tillgångar i en sådan riskfylld valuta. Om inflationen förblir låg har växelkursen tillsynes avvikit från långsiktig jämvikt som inte går att förklara med realiserade fundamentala faktorer. En sista hypotes kan ses som en syntes av ovan diskuterade teorier med trögrörliga priser och teorier baserade på ett tillgångsmarknadsperspektiv. Den amerikanske ekonomen Dornbusch visade hur en nominell chock, vilken inte på sikt skall påverka den reala växelkursen, kan leda till överreaktioner i den nominella växelkursen när priserna är trögrörliga och därmed en kortsiktig förändring i den reala växelkursen, s.k. over-shooting. Växelkursen avviker på kort sikt, för att skapa jämvikt på de finansiella marknaderna, från den kurs som ger jämvikt på varumarknaden. På längre sikt anpassar sig dock varupriserna varför den reala växelkursen återgår till den långsiktiga jämvikten. F2.3 Mätproblem och kalkyler I detta avsnitt görs en empirisk studie av kronans reala växelkurs 1994 och huruvida den representerade en jämvikt eller ej. För att göra detta måste det först bestämmas mellan vilka priser och vilka valutor en jämförelse skall ske. Dessutom måste det fastställas vilken kurs som representerar en jämvikt. Vilken typ av prisindex bör användas? Det första problemet rör vilka prisserier som skall användas när reala växelkurser beräknas. Prisindexen bör i första hand avspegla relativa förändringar i internationellt handlade varor. Det är också mer relevant att jämföra den relativa prisutvecklingen och inte absoluta skillnader i prisnivåer. Det finns flera anledningar till att prisnivåer kan skilja sig åt mellan länder, t.ex. regleringar, handelshinder, transaktionskostnader, skatter m.m. Relativa arbetskraftskostnader per producerad enhet (RULC, Relative Unit Labour Cost) är ett av de vanligast använda måtten. Det fungerar som ett jämförande mått på produktionskostnad och har fördelen att det på ett direkt sätt mäter konkurrenskraften samt justerar för relativa förändringar i produktivitet. En nackdel med ULC är begränsningen till bara en produktionsfaktor, arbetskraft. Länder kan dessutom ha olika kapital- och arbetskraftskvoter varför ett lågt värde på ULC kan bero på hög kapitalintensitet snarare än på låga lönekostnader. Ett ytterligare val när det gäller RULC är om indexet skall inbegripa hela, eller bara delar av, ekonomin. Om exportindustrin använder en stor andel av inhemskt producerade insatsvaror i produktionen påverkas konkurrenskraften indirekt av arbetskraftskostnadsutvecklingen i de inhemska sektorerna. Ett bredare RULC-index kan därför vara mer rättvisande. Ett annat relevant index är relativa exportpriser vilket mäter priser på internationellt handlade varor. En nackdel är dock att det är ett ganska smalt index. Varor som i och för sig skulle hinna handlas internationellt, men inte gör det för att relativpriset är för högt, är t.ex. underpresenterade. Dessutom kan exportmönster skilja sig avsevärt mellan länder vilket försvårar en jämförelse. Andra möjliga mått är BNP-deflator, konsumentpris- samt producentprisindex. Dessa har dock nackdelen att de även inbegriper en stor andel av hemmamarknadsvaror, vilka inte direkt påverkar den internationella konkurrenskraften. En annan fråga är emot vilka valutor växelkursens utveckling skall mätas. Den vanligaste metoden är att vikta ihop utvecklingen i priser och växelkurser i relation till de största handelspartnerna. Som vikter används då normalt export- och importandelar. Även här finns ett antal faktorer att ta hänsyn till, som bl.a. konkurrenseffekter i tredje land. Svenska varor konkurrerar t.ex. inte enbart med tyska varor i Tyskland utan även på andra marknader. Vilken nivå på växelkursen representerar en jämvikt? För att bedöma om den svenska kronans reala växelkurs avviker från en långsiktig jämvikt måste det bestämmas vilken real växelkurs som representerar en sådan jämvikt. Som norm för den svenska kronans utveckling antas här att perioden 1985-1986 kännetecknades av intern och extern balans. Detta antagande är baserat på följande observationer: * Den öppna arbetslösheten (2,4 %) låg på en nivå som då var förenlig med icke-accelererande priser. * Den offentliga sektorns finansiella sparande uppvisade ett litet underskott motsvarande 1,3 % av BNP. * Kapacitetsutnyttjandet inom industrin låg på en relativt normal nivå. * Det samlade finansiella sparandet i ekonomin, bytesbalansen, uppvisade ett marginellt överskott. Det finns givetvis ett antal faktorer som kan ha påverkat den långsiktiga reala jämviktskursen sedan 1985/86 som finans- och valutaavregleringen under slutet på åttiotalet, Sveriges relativt låga tillväxttakt samt det kraftiga oljeprisfallet 1986. Det är dock svårt att avgöra vilken effekt dessa faktorer kan ha haft. Sammanvägt kan ändå 1985/86 antas representera en jämvikt relativt väl, men resultaten i analysen nedan bör tolkas med försiktighet. Undervärderad krona år 1994 Analysen i detta avsnitt baseras främst på teorierna om relativ-PPP och trögrörliga priser som redovisades ovan. Den svenska industrins konkurrenskraft sätts i centrum. En analys av svensk konkurrenskraft och handel med utlandet ger en indikation på huruvida kronan vid 1994 års utgång var realt över- eller undervärderad i relation till en extern och intern balans. Diagram F2.2 Kronans nominella och reala växelkurs 1980-1994 vägd mot 14 OECD-länder Källa: Finansdepartementet och Konjunkturinstitutet. Diagram F2.2 visar den reala växelkursens utveckling sedan 1980 i indexform vägt mot 14 OECD-länder. Genomsnittet av 1985 och 1986 har satts till 100. De index som redovisas är relativa enhetsarbetskraftskostnader för tillverkningsindustrin (RULC), relativa exportpriser samt relativa konsumentprisdeflatorer. Kostnadskrisen före devalveringen 1982 framgår klart. Lika tydlig är den därpå följande gradvisa urholkningen av konkurrenskraften under åttiotalet. I detta perspektiv synes deprecieringen sedan 1992 till stor del motiverad utifrån tidigare svensk pris- och löneutveckling. Utvecklingen tyder dock också på en överreaktion jämfört med den antagna långsiktiga reala växelkursen. Relativt 1985/86 stod den svenska kronan i slutet av 1994 på en nivå som var, beroende på index, 5-20 % lägre. Den reala växelkursen mätt med RULC var 1994 20 % under 1985/86-års nivå. De relativa exportpriserna är dock bara 5,5% lägre vilket kan tyda på att en stor del av konkurrenskraftsför- bättringen har tagits ut i högre vinster. Med hänsyn tagen till deprecieringen under inledningen av 1995 synes kronan nu vara ännu mer undervärderad ur ett konkurrenskraftsperspektiv. Utrikeshandelns nettoöverskott i procent av BNP har förbättrats kraftigt till historiskt höga nivåer relativt de som rådde 1985/86. Även detta tyder på en synnerligen god konkurrenskraft för svensk exportindustri och således en real undervärdering (diagram F2.3). Diagram F2.3 Den svenska handeln med varor och tjänster, netto, i % av BNP Källa: Finansdepartementet. En annan viktig indikator när svensk konkurrenskraft analyseras är utvecklingen av kostnader och priser relativt marknadsandelar och vinster. En exportör som skall reagera på en växelkursförändring kan i princip välja mellan att justera priser eller försäljningsvolym. Därför bör priser, marknadsandelar och vinster studeras i ett sammanhang. På lång sikt kan dock inte vinstnivån i Sverige avvika från nivån i våra konkurrentländer. Det skulle i så fall leda till ökade investeringar och en anpassning av vinsterna. Diagram F2.4 visar svensk exportindustris marknadsandelar, relativa exportpriser samt bruttoöverskott. Sedan deprecieringen 1992 har svensk industri återtagit stora delar av de då förlorade marknadsandelarna. Samtidigt har kostnadsläget förbättrats mer än relativprissänkningarna (diagram F2.2) varför även vinstmarginalerna har ökat. Detta bekräftas av utvecklingen av bruttoöverskotten, vilka är kapitalersättningen brutto i förhållande till förädlingsvärdet. Under 1993 och 1994 har vinstnivåerna i Sverige ökat kraftigt och översteg med mer än 20 % nivån 1985/86. Sammantaget tyder detta på en undervärdering av kronan. Vinsterna är betydligt högre samtidigt som Sverige återtagit den största delen av de förlorade markandsandelarna. Det är dessutom rimligt att anta att Sverige skall ha lägre marknadsandelar än för tio år med tanke på den snabba globaliseringen och att omvärlden trendmässigt växer snabbare än Sverige. Om dagens relativpriser skulle bibehållas fram till år 2000 skulle svensk exportindustris marknadsandelar öka kraftigt. Ekonometriska skattningar ger vid handen att för att stabilisera marknadsandelarna på 1985/86-års nivå krävs en real appreciering på ca 10 %. Diagram F2.4 Relativa exportpriser, marknadsandelar och bruttoöverskott för svensk export av bearbetade varor Källa: Finansdepartementet. 98 F2.4 Motiv till undervärdering Även om en analys ur ett konkurrenskraftsperspektiv visar att kronan är undervärderad kan det finnas rationella anledningar till att så är fallet. Ovan redovisades teorier vilka mer betraktade växelkursen som en komponent i relativpriset på finansiella tillgångar. Det är enligt detta synsätt det totala utbudet på valuta som är av intresse, inte bara den andel som kan relateras till handel med varor och tjänster. Förklaringsfaktorer som därutöver ofta sätts i centrum är Sveriges offentliga finanser och beroendet av utländska investerare. Diagram F2.5 och F2.6 kan ge en uppfattning om hur dessa storheter påverkar växelkursens utveckling. Diagram F2.5 Handelsbalans, bytesbalans och kapitalavkastning, netto Källa: Finansdepartementet. Diagram F2.5 visar att Sverige haft flera år med stora underskott i bytesbalansen trots en positiv handelsbalans. Detta har bl.a. berott på stora negativa underskott i kapitalavkastningen, vilket främst består av ett negativt räntenetto. Detta innebär att den svenska nettoutlandsskulden kontinuerligt har växt. I avsnittet ovan om extern balans diskuterades att en ohållbar situation i bytesbalans och utlandsskuldutvecklingen kan leda till en real depreciering av valutan när marknaden försöker balansera situationen. En positiv bytesbalans är nödvändig för att amortera utlandsskulden. En real depreciering kan då motiveras med att tillräckliga överskott i handelsbalansen måste skapas för att finansiera underskotten i kapitalavkastningen och stabilisera utlandsskulden vid en hållbar nivå. Offentliga finanserna är här av betydelse. Bytesbalansen är per definition lika med nationens bruttosparande minus investeringar. Diagram F2.6 visar det svenska finansiella sparandet i privat och offentlig sektor tillsammans med bytesbalansen. Om bytesbalansen ska förbli positiv när det privata sparandet normaliseras krävs ett starkare offentligt sparande. Diagram F2.6 Bytesbalans, privat och offentligt finansiellt sparande Källa: Finansdepartementet. Andra argument som relaterar växelkursens utveckling till de offentliga finanserna fokuserar mer på vad som händer om staten ej lyckas sanera sin ekonomi tillräckligt. Det finns en från marknaden upplevd risk för hög inflation som en följd av de svaga offentliga finanserna, en risk som förstärks av Sveriges ofördelaktiga inflationshistoria. Underskott i de offentliga finanserna påverkar inflationsförväntningarna och därmed växelkursen. Inflationsförvänt- ningarna påverkas dock också av många andra faktorer som t.ex. arbetsmarknadens funktionssätt. En annan potentiell risk är att staten väljer att finansiera underskotten genom ökade skatteuttag vilket kan ha negativa konsekvenser för den svenska ekonomins funktionssätt genom ökade skattekilar och utträngningseffekter. En sådan utveckling skulle kunna leda till en lägre tillväxtpotential med en förväntad real depreciering som följd. En ytterligare faktor som sätter de offentliga finanserna i fokus är de krav som ställs för deltagande i EMU:s tredje etapp som fungerar som en måttstock för jämförelser. Svaga offentliga finanser minskar möjligheten att delta i en monetär union vilket kan bidra till en ökad osäkerhet om framtida växelkurs-, pris- och ränteutveckling. På valutamarknaden upplevs för närvarande en mycket stor osäkerhet om den svenska ekonomiska utvecklingen vilket har påverkat växelkurs och räntor. Eftersom försvagningen av den reala växelkursen rimligen inte kan motiveras av otillräcklig konkurrenskraft framstår utvecklingen av de offentliga finanserna som en förklaring till kronans svaga utveckling. Givet att konsolideringen av de offentliga finanserna blir framgångsrik samt att prisstabiliteten upprätthålls kommer förtroendet för svensk ekonomi successivt att öka och effekten på växelkursen av de osäkerhetsargument som redogjorts för ovan kommer att mattas av. I de medelfristiga kalkylerna som redovisas i kapitel 12 förbättras de offentliga finanserna successivt. Underskottet i offentlig sektor minskar snabbt och statsskulden som andel av BNP stabiliseras under 1996. Inflationen stabiliseras på en nivå som understiger 3 %. När denna utveckling realiseras torde de fundamentala aspekterna på kronans värdering få genomslag och en appreciering därmed komma till stånd. F2.5 En real appreciering, men hur? Analysen i avsnitt F2.3 tyder på att det finns ett realt apprecieringstryck i svensk ekonomi någonstans i ett intervall mellan 5-20 %. De medelfristiga kalkylerna har som grundantagande en nominell appreciering på 7 % till år 2000 jämfört med 1994 års nivå. Den reala apprecieringen under motsvarande period uppgår till mellan 6-19 % beroende på val av prisindex. Den reala växelkursen mätt med RULC antas appreciera med 19 %. Med relativa exportpriser på bearbetade varor blir apprecieringen istället 6 % och med relativ konsumentprisdeflator 7 %. En real appreciering kan emellertid realiseras genom såväl en nominell appreciering som en relativt högre inflation än omvärlden. En högre inflation är förenad med samhällsekonomiska kostnader och är av flera skäl inte önskvärd. De flesta kontrakt och avtal ingås i nominella termer. En effekt av inflation är att det reala värdet av nominella kontrakt förändras över tiden vilket påkallar kostsamma justeringar. Priser måste ändras, skatteskalor förskjuts, det reala värdet av nominella skulder och lån förändras osv. Ovanstående kostnader uppstår även om inflationen är förväntad. Oväntad inflation orsakar ytterligare kostnader genom att den medför oönskade förmögenhetsöverföringar mellan låntagare och kreditgivare. Oväntad inflation gör också prissignaler otydliga, vilket kan leda till felaktiga investeringsbeslut. Det ekonomiska och monetära samarbetet inom EU kräver att inflation hålls på en låg europeisk nivå. Enligt Maastricht-avtalet skall Riksbanken ha en självständig och oberoende ställning med huvuduppgift att säkerställa prisstabilitet. Detta ökar sannolikheten att en real appreciering kommer till stånd genom en nominell appreciering av kronan. En ytterligare möjlighet är att den reala apprecieringen realiseras genom en relativt låg produktivitetsutveckling. Detta kan ske genom att den goda konkurrenssituationen minskar omvandlingstrycket i den konkurrensutsatta sektorn samtidigt som lönerna följer med omvärldens löneutveckling. Detta skulle leda till en relativ urholkning av konkurrenskraften och höjda enhets- arbetskraftskostnader, dvs. en real appreciering mätt i ULC. En sådan utveckling skulle inte leda till lika stora KPI-ökningar som vid en generell löneinflation. Istället skulle vinsterna i den konkurrensutsatta sektorn mer specifikt dämpas. En sådan process skulle vara lik den som upplevdes efter 1982-års devalvering. Ett lägre omvandlingstryck medför dock andra nackdelar eftersom nödvändiga strukturella förändringar uteblir vilket försämrar industrins möjligheter att hävda sig på de internationella marknaderna på sikt. Sammanfattningsvis tycks det således som att kronan är realt undervärderad ur ett konkurrenskraftsperspektiv med ca 10-20 %. Detta ligger i linje med de antaganden som görs i de medelfristiga analyserna. Att kronan värderas till dagens lägre nivåer kan till stor del förklaras av den osäkerhet det statsfinansiella läget och Sveriges ofördelaktiga inflationshistoria medför. På sikt bör dock denna misstro mot svensk ekonomi avta och en real appreciering komma till stånd. Det är då både önskvärt och troligt att denna reala appreciering företrädesvis realiseras genom en nominell appreciering av kronan. 99 Innehåll 1 Inledning 1.1 Den svenska ekonomin 1995 och 1996 1 1.2 Den svenska ekonomin i ett 8 medelfristigt perspektiv 1.3 Fördjupningskapitel 13 2 Internationell utveckling 15 3 Utrikeshandeln 21 4 Näringslivets produktion 24 4.1 Industrin 24 4.2 Byggnadsverksamheten 27 5 Arbetsmarknad 28 6 Löner 31 7 Inflation 33 8 Hushållens ekonomi och privat konsumtion 37 9 Bruttoinvesteringar 42 10 Den offentliga sektorn 46 11 Kapitalmarknaden 49 12 Medelfristiga scenarier 53 12.1 Inledning, förutsättningar och sammanfattning53 12.2 Medelhög tillväxt 57 12.3 Låg tillväxt 65 12.4 Hög tillväxt 67 13 De offentliga utgifterna 72 13.1 Inledning 72 13.2 De offentliga utgifternas utveckling 1970-199472 13.3 Drivkrafter bakom de offentliga utgifternas utveckling 78 F1 Potentiell produktion 83 F1.1 Inledning 83 F1.2 Konjunkturcykelteori 83 F1.3 Olika mått på potentiell produktion 84 F1.4 Sveriges potentiella produktion 87 F1.5 Sammanfattning 95 F2 Den svenska kronans växelkursutveckling 96 F2.1 Växelkurser och långsiktig jämvikt 97 F2.2 Växelkursteorier 98 F2.3 Mätproblem och kalkyler 101 F2.4 Motiv till undervärdering 106 F2.5 En real appreciering, men hur? 108 110 Tabeller 1.1 Prognosförutsättningar 2 1.2 Växelkursutvecklingen 2 1.3 Försörjningsbalans 4 1.4 Nyckeltal 6 1.5 Sparande 7 1.6 Nyckeltal 10 1.7 Försörjningsbalans 1996-2000 11 2.1 Bruttonationalprodukt, konsumentpriser och arbetslöshet i vissa OECD-länder 16 2.2 Sysselsättning och arbetskraftsdeltagande17 3.1 Export och import av varor 22 3.2 Bytesbalans 23 4.1 Näringslivets produktion 24 4.2 Nyckeltal för industrin 25 4.3 Byggnadsverksamhet 27 5.1 Arbetsmarknad 29 6.1 Löner 31 7.1 Konsumentpriser 35 8.1 Hushållens inkomster, konsumtion och sparande 37 9.1 Bruttoinvesteringar efter näringsgren 42 10.1 Den offentliga sektorns finanser 47 12.1 Förutsättningar 54 12.2 Försörjningsbalans 1996-2000 56 12.3 Arbetsmarknad 60 12.4 Den offentliga sektorns finanser 62 12.5 Den offentliga sektorns utgifter i 1991 års priser 63 12.6 Produktion och produktivitet, årsgenomsnitt 1996-2000 67 12.7 Den offentliga sektorns finanser vid låg tillväxt samt nyckeltal 70 12.8 Den offentliga sektorns finanser vid hög tillväxt samt nyckeltal 71 13.1 Den offentliga sektorns transfereringar 79 F1.1 Konjunkturell arbetslöshet för olika typer av arbetslöshet 90 F1.2 Bidrag till tillväxten i potentiell BNP 1984-199494 111 Diagram 1.1 Sysselsättning och arbetskraftsutbud 5 1.2 Finansiellt sparande i privat och offentlig sektor samt bytesbalans 7 1.3 Bruttosparande, fasta investeringar och bytesbalans 8 1.4 Den offentliga sektorns inkomster vid medelhög tillväxt 1970-2000 11 1.5 Finansiellt sparande i offentlig sektor 1980-200012 1.6 Den konsoliderade offentliga sektorns bruttoskuld (enligt Maastricht-definitionen)13 1.7 Det svenska produktionsgapet 14 2.1 BNP-tillväxt i G5-länderna 15 4.1 Industrins arbetskostnad per producerad enhet i Sverige relativt 14 OECD-länder 1980-199626 7.1 Konsumentprisutvecklingen 33 8.1 Privat konsumtion 39 8.2 Hushållens nettosparkvot samt finansiella sparkvot41 9.1 Bruttoinvesteringar samt bruttoinvesteringar exklusive bostäder som andelar av BNP 43 11.1 Ränteutvecklingen i Sverige 1992-1995 49 11.2 Räntedifferens mot utlandet 50 11.3 Växelkurs för D-mark och dollar 51 12.1 Öppen arbetslöshet och personer i konjunktur- beroende arbetsmarknadspolitiska åtgärder57 12.2 Bruttosparande och investeringar 1970-200059 12.3 Underliggande utbud och reguljär syssel- sättning i förhållande till befolkningen 16-64 år60 12.4 Totalt sparande 1970-2000 61 12.5 Den offentliga sektorns inkomster och utgifter 1970-2000 64 12.6 Finansiellt sparande i offentlig sektor 1970-200066 12.7 Offentliga sektorns brutto- och nettoskuld 1980-2000 68 13.1 Den offentliga sektorns utgifter 73 13.2 Den offentliga sektorns utgifter 74 13.3 Den offentliga sektorns brutto- och nettoutgifter77 13.4 Offentliga transfereringar 81 13.5 Den offentliga sektorns utgifter 82 F1.1 Det svenska produktionsgapet beräknat med HP-filter 85 F1.2 Totalt-, trendmässigt- och faktiskt arbetsutbud89 F1.3 Det svenska produktionsgapet beräknat med en produktionsfunktionsansats 93 F2.1 Kronans nominella växelkursutveckling vägd mot 14 OECD-länder, 1970-1994 96 F2.2 Kronans nominella och reala växelkurs 1980-1994 vägd mot 14 OECD-länder 103 F2.3 Den svenska handeln med varor och tjänster, netto, i % av BNP 104 F2.4 Relativa exportpriser, marknadsandelar och brutto- överskott för svensk export av bearbetade varor105 F2.5 Handelsbalans, bytesbalans och kapitalavkastning, netto 106 F2.6 Bytesbalans, privat och offentligt finansiellt sparande 107 112 Beräkningar för anslaget räntor på statsskulden, m.m. Inledning I regeringens proposition 1994/95:100 med förslag till statsbudget för budgetåret 1995/96 upptogs under utgiftsanslaget XVI. Räntor på statsskulden, m.m. ett - efter samråd med Riksgäldskontoret - preliminärt beräknat belopp på 129 miljarder kronor. I bilaga 17 till budgetpropositionen angående Räntor på statsskulden, m.m. erinrades om att förslaget i budgetpropositionerna under senare år reviderats i komplette- ringspropositionerna och att avsikten därför var att återkomma till riksdagen i kompletteringspropostionen med förslag till beräkning av anslag för statsskuldräntorna avseende budgetåret 1995/96. Riksgäldskontoret får härmed överlämna förslag till beräkning av anslaget Räntor på statsskulden, m.m. för budgetåret 1995/96. Samtidigt lämnas en beskrivning som syftar till att belysa utvecklingen av ränteutgifter för stats- skulden, m.m. under några år bakåt i tiden samt en förnyad beräkning av dessa utgifter för innevarande budgetår. Ränteutgifter för statsskulden, m.m. 1990/91 - 1993/94 Statsskulden har ökat snabbt sedan budgetåret 1989/90 då statsfinanserna i stort sett var balanserade. Den snabba försämring av statsfinanserna som skett sedan dess har främst orsakats av konjunkturutvecklingen som dels medfört minskade inkomstskatter och mervärdesskatt, dels ökat utgifterna för arbetslöshetsersättning och arbetsmarknadspolitik. Krisen i den finansiella sektorn har vidare medfört stora utgifter i form av bankstöd under budgetåren 1992/93 och 1993/94. Tabell 1 Statsskuldens förändring 1989/90 - 1993/94, mdkr 1989/90 1990/91 1991/92 1992/93 1993/94 Statsskuldens förändring -7,3 44,2 84,3 249,6 218,0 Trots en kraftig ökning av lånebehovet under 1990/91 och 1991/92 minskade de totala utgifterna för statsskulden dessa budgetår. Detta förklaras bl.a. av fallande marknadsräntor men också av att en ökad kreditgivning till affärsverk och myndigheter m.m. har genererat ökande ränteinkomster. Systemet med emissioner av benchmarklån har fr.o.m. 1991/92 medfört att kontoret erhållit stora inkomster i form av överkurser vid emissionerna till följd av att mark- nadsräntan varit lägre än kupongräntan. Budgetåret 1991/92 minskade nettoutgifterna även till följd av Riksbankens rekvisitioner av statsskuldväx- lar, vilket medförde en omperiodisering av ränteutgifter, netto, till påföljande budgetår. Under 1992/93 bidrog stora inkomsträntor för behållningar innestående på konto i Riksbanken till följd av den omfattande valutaupplåningen till att hålla nere de totala ränteutgifterna på lån i svenska kronor. Tabell 2 Räntor på statsskulden, m.m. Miljoner kronor 1990/91 1991/92 1992/93 1993/94 Utgifter Räntor på lån i svenska kronor 57 834,6 59 840,2 66 838,5 75 086,4 Räntor på lån i utländsk valuta 7 332,6 6 719,8 19 474,0 23 902,7 Valutaförluster 1 869,7 4 047,9 46 036,4 42 975,2 Underkurs vid emission 602,4 256,3 2 648,7 5 398,0 Kursförluster 407,7 1 330,8 2 831,6 3 016,2 Depositioner på lån i utländsk valuta 149,2 136,5 -12,6 Summa utgifter 68 047,0 72 344,2 137 965,6 150 365,9 Inkomster Räntor på lån i svenska kronor 3 130,9 3 576,3 6 173,4 11 073,2 Räntor på lån i utländsk valuta 346,0 410,6 429,4 486,8 Valutavinster 2 217,0 3 432,3 43 458,6 24 900,1 Överkurs vid emission 279,1 4 319,3 8 637,6 15 130,9 Kursvinster 994,8 438,6 6 136,8 3 995,6 Preskriberade obligationer, kuponger och vinster 45,9 124,3 39,6 43,1 Summa inkomster 7 013,7 12 301,5 64 875,5 55 629,7 Nettoutgifter 61 033,3 60 042,7 73 090,1 94 736,2 Utgifterna för räntor på lån i utländsk valuta minskade under åren 1990/91 och 1991/92. Förklaringen är att lånestocken i utländsk valuta minskade. Under hela denna period gällde den s.k. valutalånenormen som innebar att Riksgäldskontoret inte skulle nettoupplåna i utländsk valuta. Under 1992/93 skedde en mycket kraftig ökning av utgifterna för lån i utländsk valuta. Detta avspeglar den omfattande valutaupplåning som ägde rum för Riksbankens räkning och som kontoret sedermera fått ta i anspråk för att finansiera budgetunderskottet. Den kraftiga ökningen av räntor på statsskulden m.m. under 1993/94 förklaras främst av ökade valutaförluster, netto. En stor del av de lån i utländsk valuta som togs upp under 1992/93 betalades tillbaka under 1993/94, vilket innebar att valutaförluster realiserades. Riksgäldskontoret har under de senaste åren valt att koncentrera obligationsupplåningen till ett fåtal s.k. benchmarklån. Riksgäldskontoret har för närvarande sju benchmarklån. Lånen har fast kupongränta. Istället för att emittera nya lån med nya villkor vid varje emission sker obligationsemissionerna genom att benchmarklånen utökas. Koncentrationen underlättar handeln och ökar därför likviditeten (omsättningsbarheten) i lånen. Investerarnas krav på ersättning för likviditetsrisken minskar därmed vilket kommer staten tillgodo i form av lägre räntor. Denna form av upplåning medför emellertid också betydande effekter på statsbudgeten. Benchmarklånen har kupongräntor som avspeglar marknadsräntorna då de började emitteras. Om marknadsräntan vid senare emissionstillfällen understiger kupongräntan erhåller Riksgäldskontoret en över- kurs, dvs. pris över obligationens nominella kurs. Denna är lika stor som nuvärdet av skillnaden mellan kupongräntan och marknadsräntan över obligationens löptid. Överkurserna redovisas vid emissionstillfället som inkomster och minskar därmed anslagsbelastningen detta budgetår. Vid räntefall ökar överkurserna på benchmarklånen samtidigt som ränteutgifterna i framtiden hålls på en högre nivå än om kontoret emitterat lån med lägre kupongränta. Vid räntehöjningar blir effekterna omvända. Om dessa effekter på ränteutgifterna till följd av överkurserna hade exkluderats skulle ökningen av utgifterna för statsskuldräntor under budgetåret 1993/94 ha varit än större än den nu redovisade. Överkurserna uppgick till 9,7 miljarder kronor netto för budgetåret 1993/94. Kostnadsmässig redovisning av räntor på statsskulden, m.m. Redovisningen av räntor på statsskulden, m.m. på budgeten är helt utgiftsmässig. Finansutskottet har efterfrågat (1993/94: FiU20, 1994/95:FiU10) en kompletterande kostnadsmässig redovisning av statsskuldräntorna för att tydliggöra den underliggande utvecklingen av ränteutgifterna. En kostnadsmässig redovisning innebär en periodisering av utgifter och inkomster till den period de anses tillhöra. Orealiserade vinster och förluster liksom upplupna kostnader och intäkter ingår sålunda i en kostnadsmässig redovisning. Vid en utgiftsmässig redovisning av exempelvis en nollkupongobligation, som endast har en räntebetalning då lånet förfaller, redovisas hela ränteutgiften vid förfallotidpunkten. I en kostnadsmässig redovisning däremot anses räntan uppkomma under lånets hela löptid och fördelas därför ut jämnt över lånets löptid. En utgiftsmässig redovisning av nollkupongobligationer tenderar med andra ord att underskatta den verkliga räntebelastningen. De över- och underkurser som uppstår vid emissioner av benchmarklån redovisas på budgeten som inkomst respektive utgift vid emissionstillfället enligt beskrivningen ovan. I en motsvarande kostnadsmässig redovisning fördelas istället över- och underkurserna ut över lånens löptid. Räntekostnaden, som består av de periodiserade över- och underkurserna tillsammans med den årliga kupongräntan, kommer därmed att avspegla marknadsräntan vid emissionstillfället. Tabell 3 Kostnader netto, Miljoner kronor 1990/91 1991/92 1992/93 1993/94 Räntekostnader för lån i svenska kronor 56 632,9 61 375,1 66 884,4 60 932,9 Räntekostnader för lån i utländsk valuta 6 937,3 5 974,9 21 978,2 25 006,5 Underkurs vid emission 60,0 -252,4 -1 060,1 -3 838,8 Valutaförluster 1 184,0 -85,2 36 950,2 11 259,4 Kursförluster 17 743,0 1 992,1 34 498,5 -43 781,2 Preskriberade obligationer, kuponger och vinster -45,9 -124,1 -39,8 -43,0 Summa kostnader, netto 82 511,3 68 880,4 159 211,4 49 535,8 Vid en jämförelse av hur kostnader och utgifter har utvecklats är det mest ändamålsenligt att jämföra nettobelopp.Tabell 3 visar därför räntekostnader netto. Ränteutgifterna i tabell 2 kompletteras med en nettoredovisning av samma utgifter i tabell 4. Tabell 4 Räntor på statsskulden, m.m., utgifter, netto. Miljoner kronor 1990/91 1991/92 1992/93 1993/94 Räntor på lån i svenska kronor 54 703,756 263,960 665,164 013,2 Räntor på lån i utländsk valuta 6 986,6 6 309,219 044,623 415,9 Valutaförluster -347,3 615,6 2 577,818 075,1 Underkurs vid emission 323,3-4 063,0-5 988,9-9 732,9 Kursförluster -587,1 892,2-3 305,2 -979,4 Depositioner på lån i utländsk valuta 0,0 149,2 136,5 -12,6 Preskriberade obligationer, kuponger och vinster -45,9 -124,3 -39,6 -43,1 Summa utgifter, netto 61 033,360 042,873 090,394 736,2 Tabell 3 visar att räntekostnaderna netto för lån i svenska kronor stiger till och med budgetåret 1992/93 för att sedan minska under 1993/94. Det kan tyckas förvånansvärt att räntekostnaderna sjunker under 1993/94 samtidigt som statsskulden ökar med över 200 mdkr. Förhållandet förklaras av att räntekost- naderna både 1992/93 och 1993/94 påverkades av exceptionella förhållanden. Under 1992/93 emitterade Riksgäldskontoret stora volymer på den inhemska penning- och obligationsmarknaden. Det höga ränteläget, framförallt under hösten 1992, medförde dessutom höga genomsnittliga emissionsräntor. Räntekostnaderna under budgetåret blev därför ovanligt höga. Vid ingången av 1993/94 hade Riksgäldskontoret en kassabehållning på 170 mdkr på kontorets checkräkning i Riksbanken. Kassabehållningen var, som nämnts, resultatet av kontorets omfattande upplåning på valuta-marknaderna för Riksbankens räkning under 1992/93. Under 1993/94 kunde kassabehållningen användas till att finansiera den allra största delen av lånebehovet. Det mesta av återstoden av lånebehovet finansierades på valutamarknaderna. Nettoupplåningen på den inhemska penning- och obligationsmarknaden var därför ytterst marginell och upplåningen kunde i stort sett begränsas till att refinansiera förfallande lån. De låga emissionsvolymerna tillsammans med fallande räntor under budgetåret förklarar varför räntekostnaderna för lån i svenska kronor under budgetåret 1993/94 sjunker trots ett högt totalt lånebehov. Minskningen blir dessutom mer markant vid en jämförelse med 1992/93 eftersom räntekostnaderna då faller från en hög nivå. Både vad gäller nollkupongobligationer och över- och underkurser innebär en kostnadsmässig redovisning en jämnare fördelning över åren än en utgiftsmässig redovisning. Det gäller emellertid inte för alla kostnader. I tabell 3 över nettokostnader för åren 1990/91-1993/94 visar tvärtom valutaförluster och kursförluster en betydligt större variation mellan åren än den utgiftsmässiga redovisningen i tabell 4 för samma år. Anledningen till de större variationerna i den kostnadsmässiga redovisningen är att stora rörelser i ränte- och valutakurser under ett år direkt får full effekt på hela skuldstocken. En kronförsvagning under ett budgetår får enligt utgiftsmässiga principer endast genomslag på valutakursdifferenserna i den mån valutaförlusterna realiseras genom att lån betalas tillbaka under året. I en kostnadsmässig redovisning tas även orealiserade valutakursdifferenser upp. Detta innebär att de valutaförluster som kan beräknas till följd av en kronförsvagning ett år skall kostnadsföras för alla lån det året oavsett när lånen skall betalas tillbaka. En kostnadsmässig redovisning av valutakursdifferenser leder således inte till en utjämning över åren på samma sätt som kostnadsföring av ränteutgifter. Enligt en rekommendation från Bokföringsnämnden (BFN R7:12) skall skulder i utländsk valuta värderas till den växelkurs som gäller på balansdagen och skillnaden mellan anskaffningsvärde och balansdagens växelkurs skall resultatföras. Konsekvensen blir (BFN R7:13) att valutakursförluster inte får fördelas över flera år. I en kostnadsmässig prognos över valutadifferenser med antagande om oförändrade valutakurser uppstår således inga beräknade valutakursdifferenser. Liknande förhållanden gäller för kursdifferenserna. Kursdifferenserna avspeglar värdeförändringen av hela den utestående skulden till följd av förändringen av marknadsräntan under året. Vid kostnadsberäkningen värderas skulden till den marknadsränta som råder på balansdagen. Vid stora svängningar i marknadsräntan uppstår stora orealiserade kursdifferenser som till allra största delen sannolikt inte kommer att påverka belastningen på statsbudgeten. Om räntan svänger tillbaka året därpå kommer kursdifferenser med motsatt tecken i stället att uppstå. I Riksgäldskontorets resultaträkning återförs dock de orealiserade kursdifferenserna dvs de påverkar inte årets resultat. Som ett led i Riks- gäldskontorets strävan att jämna ut lånebehovet köper kontoret regelbundet upp delar av statsskulden före de ordinarie förfallen. Vid uppköpen realiseras kursdifferenser om marknadsräntan vid uppköpstillfället avviker från räntan som löper på lånet, vilket då påverkar statsbudgeten. Omfattningen på uppköpen har varit stor bland annat då benchmarklån har köpts upp ett år före förfall och ersatts med statsskuldväxlar med motsvarande återstående löptid. Riksgäldskontorets realräntelån är nollkupongobligationer med lång löptid där återbetalningsbeloppet årligen räknas upp med konsumentprisindex. En utgiftsmässig redovisning innebär en underskattning av den verkliga räntebelastningen. En periodisering av den reala delen av ränteutgiften är möjlig att göra då den reala räntan bestäms vid emissionstillfället. Periodisering av inflationsdelen kan göras avseende den fram till beräkningstillfället upplupna inflationen. Vad gäller prognoser är dock inflationsdelen svårare att periodisera eftersom den framtida utvecklingen av konsumentprisindex inte är känd. Sammantaget uppvisar nettokostnaderna en större variation än nettoutgifterna. En kostnadsmässig redovisning ger en i ekonomisk mening bättre bild över när resursuppoffringen sker. Den fullständigt kostnadsmässiga redovisningen kan däremot inte sägas visa någon slags underliggande utveckling av utgifterna. Den underliggande utvecklingen åskådliggörs enligt Riksgäldskontoret bäst genom de poster i kostnadsredovisningen som avser räntekostnader netto och över-/underkurser netto (i tabell 3: rad 1-3). De periodiserade valuta- och kursdifferenserna avspeglar i större utsträckning utvecklingen av valutakurser och marknadsräntor under året än den underliggande utvecklingen av ränteutgifterna. Vad gäller prognosperspektivet är därför ett alternativ att de nuvarande utgiftsmässiga prognoserna av statsskuldräntor kompletteras med en periodisering av dels över- och underkurser vid emission, dels med ränteutgifter för realräntelånen. Antagande om lånebehov och finansiering Riksgäldskontorets huvuduppgift är att ta upp lån för statens räkning och förvalta statsskulden. Målet är att klara av uppgiften till så låg kostnad som möjligt. Med ett stort lånebehov blir uppgiften svårare och måluppfyllelsen allt viktigare. Redan i dagsläget utgör utgifterna för räntorna på statsskulden m.m. ca 17 procent av statsbudgetens totala utgifter, vilket motsvarar drygt 8 procent av bruttonationalprodukten (BNP). Ränteutgifterna kommer att öka snabbt de närmaste åren till följd av statsbudgetens underskott. Statsskuldens kostnader påverkas till allra största delen av beslut om statens inkomster och utgifter samt av ränte- och valutautvecklingen. Detta är beslut och händelser som kontoret inte kan påverka. Riksgäldskontoret kan däremot i viss utsträckning påverka och hålla nere kostnaderna för upplåningen genom att välja en sammansättning av statsskulden som med hänsyn till valuta- och ränteutvecklingen leder till låga kostnader. Kostnaderna kan också hållas nere genom effektiva emissionstekniker och genom utformning av instrumenten och upplåningen så att hög omsättning befrämjas och därmed placerarnas likviditets- risker minimeras. Riksgäldskontoret kan också aktivt deltaga i arbetet med att utveckla och effektivisera marknadsplatserna i likviditetsbefrämjande syfte, bl a genom att minska transaktionskostnaderna och öka genomlysningen (information om avslutade affärer). En rationell administration och låga provisionskostnader bidrar också till att hålla nere de totala kostnaderna för statsskulden. Kostnaderna för den egna administrationen och provisionskostnaderna belastar dock andra anslag än Räntor på statsskulden m.m. Belastningen på anslaget är således i hög utsträckning beroende av utvecklingen av lånebehovet, räntorna och valutakurserna, dvs. faktorer som samtliga är mycket svåra att göra prognoser över. Detta medför att anslagsbelastningen också är mycket svår att bedöma. Till grund för beräkningen som redovisas här ligger ett lånebehov för innevarande budgetår på ca 180 mdkr och nästa budgetår på ca 210 mdkr (18- månader). Vidare baseras beräkningarna på aktuella räntor och valuta-kurser. Riksgäldskontoret gör bedömningen att lånebehovet framgent endast till en mindre del kan täckas av valutaupplåning och privatmarknadsupplåning. Merparten av nettolånebehovet måste således finansieras på den inhemska penning- och obligationsmarknaden. Valutaupplåningen kommer att bedrivas inom de övergripande riktlinjer som beslutats av riksdagen. Utifrån dessa riktlinjer har regeringen beslutat att valutaupplåningen skall uppgå till minst 30 mdkr netto för 1995. Dessutom har regeringen givit Riksgäldskontoret flexibilitet att i viss utsträckning öka upp- låningen i utländsk valuta om goda villkor som sänker statens lånekostnader kan erhållas. Utifrån Riksgäldskontorets perspektiv är det viktigt att upplåningen diversifieras, dvs. sprids ut, på flera olika marknader, valutor och instrument. Därigenom kan olika investerarkategoriers specifika inriktningar och riskprofiler tillgodoses av kontorets produkter. Därmed kommer deras ersättningsanspråk i form av riskpremier att minska med lägre räntekostnader för kontoret som följd. Fler aspekter måste dock tas med i bedömningen av nivån på upplåningen i utländsk valuta. Upplåningen i utländsk valuta begränsas högst reellt av att villkoren försämras om volymerna blir alltför stora. Den mycket omfattande upplåningen i utländsk valuta som skett sedan hösten 1992 har medfört att valutaskulden blivit så stor att enbart refinansieringen av förfallande obligationslån uppgår till ca 50 mdkr per år de närmaste åren. Upplåningen därutöver, dvs. nettoupplåningen, beslutas av regeringen. Något beslut för 1996 finns ej ännu. Riksgäldskontorets beräkningsantagande för 1996 är att nettoupplåningen kommer att uppgå till 20-30 mdkr. Privatmarknadsupplåningen, dvs. upplåningen mot Allemansspar, premieobligationer och Riksgäldskonto beräknas ge ett mindre nettotillskott i finansieringen av lånebehovet för 1994/95 och 1995/96. Risken är dock stor att utfallet blir väsentligt sämre bl a till följd av att konkurrensen om hushållens sparmedel för närvarande är stark samtidigt som kostnadseffektivitet ur kontorets synvinkel innebär att kostnaderna för denna upplåning inte får överstiga kostnaderna för alternativ upplåning. Det stora lånebehovet i kombination med en relativt sett begränsad valutaupplåning och en i stort sett oförändrad privatmarknadsupplåning ställer stora krav på den återstående upplåningen, dvs. upplåningen på den inhemska penning- och obligationsmarknaden. Riksgäldskontoret började 1994 att emittera realräntelån. Hittills har emitterats 6 mdkr inom en av Riksgäldskontorets styrelse faställd ram på 40 mdkr. För närvarande emitteras ca 1 mdkr per månad. Eftersom lånen emitteras som nollkupongobligationer får detta stor betydelse för de redovisade ränteutgifterna eftersom all ränta på sådana lån belastar statsbudgeten först när lånen förfaller till inlösen. I denna beräkning av ränteutgifterna ingår realräntelån med 1 mdkr i månaden. Ränteutgifter m.m. 1994/95 och 1995/96 Utifrån dessa antaganden om lånebehov och finansiering kan utgifterna för statsskulden i form av bl a ränteutgifter och realiserade kurseffekter på räntor och valutor beräknas. Anslaget Räntor på statsskulden, m.m. har i statsbudgeten för budgetåret 1994/95 upptagits till 76 miljarder kronor och i budgetpropositionen 1995 har för budgetåret 1994/95 upptagits ett beräknat belopp av 117 miljarder kronor. I budgetpropositionen 1995 beräknades anslagsbelastningen för 1995/96 till 129 miljarder kronor. Beräkningarna för 1995/96 avser 18 månader. I tabell 5 redovisas inkomst- och utgiftsstat för räntor på statsskulden i statsbudgeten för 1994/95 upptaget belopp och en nu reviderad beräkning samt förslag avseende budgetåret 1995/96. Tabell 5 Beräknade räntor på statsskulden, m.m. Tusentals kronor Enligt stats- RevideradFörslag budgeten beräkning1995/96 1994/95 1994/95 Utgifter Räntor på lån i svenska kronor 79 565 000 83 760 000108 335 000 Räntor på lån i utländsk valuta 24 600 000 22 800 000 40 000 000 Valutaförluster 5 300 000 30 300 000 7 700 000 Underkurs vid emission 1 17 200 000 14 000 001 Kursförluster 1 5 100 000 1 Depositioner på lån i utländsk valuta 1 -125 000 1 Summa utgifter 109 465 003 159 035 000170 035 003 Inkomster Räntor på lån i svenska kronor 12 000 000 12 400 000 21 900 000 Räntor på lån i utländsk valuta 400 000 - - Valutavinster 1 000 000 13 800 000 4 100 000 Överkurs vid emission 20 000 001 4 800 000 1 Kursvinster 1 3 000 000 1 Preskriberade obligationer, kuponger och vinster 65 001 35 000 35 001 Summa inkomster 33 465 003 34 035 000 26 035 003 Nettoutgifter 76 000 000 125 000 000144 000 000 För att tydliggöra den underliggande utvecklingen av ränteutgifterna görs även en kompletterande kostnadsmässig redovisning. Nettot av över- och underkurser vid emission av benchmarklån liksom realräntan på Riksgäldskontorets nollkupong- obligationer med real ränta har i tabell 6 periodiserats över lånens hela löptid. Tabell 6 Justering av beräknade räntor på statsskulden, m.m., Miljarder kronor- 1994/95 1995/96 Ränteutgifter, netto 125,0 144,0 Justering för över/-underkurser -15,0 -16,0 Justering för nollkupongräntor 0,2 1,4 Justerade ränteutgifter, netto 110,2 129,4 Ränteutgifterna netto på lån i svenska kronor för budgetåret 1994/95 beräknas överstiga beloppet i statsbudgeten med 49 mdkr. Detta beror framförallt på att beräkningen av statsskuldräntorna i statsbudgeten baserades på ränteantaganden som understeg de vid beräkningstillfället aktuella marknads- räntorna. Därefter har marknadsräntorna stigit ytterligare. De i statsbudgeten antagna överkurserna netto på 20 mdkr har därigenom förbytts till underkurser på 11 mdkr. Därtill kommer ökade valutaförluster under året. Beräkningen av underkurserna för budgetåret 1995/96 är gjord utifrån räntenivåerna i mitten av april 1995. Skulle marknadsräntorna stiga eller sjunka med en procentenhet jämfört med denna nivå från och med den 1 juli 1995 skulle ränteutgifterna netto för budgetåret 1995/96 sjunka resp stiga med ca 10 mdkr, varav underkurserna svarar för huvuddelen. Ränteutgifterna på lån i utländsk valuta för budgetåret 1994/95 beräknas i stort sett motsvara det upptagna beloppet i statsbudgeten. Däremot beräknas realiserade valutadifferenser resultera i en förlust på ca 16,5 mdkr mot tidigare beräknade 4 mdkr. Ökningen av valutaförlusterna netto härrör dels från kronförsvagningen, dels från förtida återbetalning av lån. Riksgäldskontoret har vid gynnsamma marknadstillfällen ersatt dyr upplåning med kostnadseffektivare upplåning, vilket resulterar i lägre framtida räntekostnader. Samtidigt har valutaförluster realiserats. Detta medför i sin tur att omfattningen av framtida valutaförluster minskar. En ränteförändring med en procentenhet från 1 juli 1995 skulle för lånen i utländsk valuta leda till att ränteutgifterna, under i övrigt oförändrade förhållanden, förändras med ca 2,9 mdkr under budgetåret 1995/96. En förändring av kronkursen med en procent medför på liknande sätt en förändring av valutadifferenserna netto med ca 0,7 mdkr för budgetåret 1995/96. 113 Författningsförslag 1 Förslag till lag om ändring i lagen (1987:519) om Riksrevisionsverkets granskning av statliga aktiebolag och stiftelser Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (1987:519) om Riksrevisionsverkets granskning av statliga aktiebolag och stiftelser[12] skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 1 § Riksrevisionsverket får granska den verksamhet som staten bedriver i form av aktiebolag eller stiftelse, om verksamheten är reglerad i lag eller någon annan författning eller om staten som ägare eller genom tillskott av anslagsmedel eller genom avtal eller på något annat sätt har ett bestämmande inflytande över verksamheten. Dessutom får Riksrevisionsverket granska verksamhet som bedrivs av Stiftelsen Chalmers Tekniska högskola och Stiftelsen Högskolan i Jönköping och deras dotterbolag. Denna lag träder i kraft den 1 juli 1995. **Fotnot** [12] Lagen omtryckt 1993:957. 114 2 Förslag till lag om ändring i lagen (1984:668) om uppbörd av socialavgifter från arbetsgivare Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (1984:668) om uppbörd av socialavgifter från arbetsgivare1 skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 1 § I denna lag ges bestämmelser om uppbörd av arbetsgivaravgifter enligt lagen (1981:691) om socialavgifter. Lagen gäller inte arbetsgivaravgifter som staten skall betala. Så- dana avgifter påförs och redovisas enligt bestämmelser som med- delas av regeringen. Denna lag träder i kraft den 1 juli 1995 och tillämpas första gången på lön som betalas ut efter ikraftträdandet. 1 Lagen omtryckt 1991:98. 3 Förslag till lag om ändring i lagen (1981:691) om socialavgifter Härigenom föreskrivs att 2 kap. 1 § lagen (1981:691) om socialavgifter1 skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 2 kap. 1 §2 En arbetsgivare skall på det avgiftsunderlag som anges i 3 - 5 §§ för varje år betala 1. sjukförsäkringsavgift med 6,23 procent, 2. folkpensionsavgift med 5,86 procent, 3. tilläggspensionsavgift med 13,00 procent, 4. delpensionsavgift med 0,20 procent, 5. arbetsskadeavgift med 1,38 procent, 6. arbetsmarknadsavgift med 4,32 procent, 7. arbetarskyddsavgift med 0,17 procent, 8. lönegarantiavgift med 0,20 procent. Arbetsgivare som avses i 1 kap. 2 § andra stycket skall dock beträffande ersättning som avses i 11 kap. 2 § första stycket m och femte stycket lagen (1962:381) om allmän försäkring betala endast tilläggspensionsavgift. Staten betalar inte arbetsskadeavgift. Denna lag träder i kraft den 1 juli 1995 och tillämpas på avgiftspliktig ersättning som betalas ut från och med samma dag. 1 Lagen omtryckt 1989:633. 2 Senaste lydelse 1994:1957. 4 Förslag till lag om ändring i lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring Härigenom föreskrivs att 7 kap. 1 § och 8 kap. 3 § lagen (1976:380) om arbets- skadeförsäkring1 skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 7 kap. 1 § Om avgifter för Om avgifter för finansiering av arbets- finansiering av arbets- skadeförsäkringen före- skadeförsäkringen före- skrivs i lagen skrivs i lagen (1981:691) om social- (1981:691) om socialav- avgifter. För staten gifter. gäller särskilda bestäm- melser som meddelas av regeringen. 8 kap. 3 § Den allmänna Den allmänna försäkringskassa som försäkringskassa som avses avses i 2 § första i 2 § första stycket skall stycket skall så snart så snart det kan ske det kan ske bestämma den bestämma den ersättning ersättning som skall som skall betalas ut. betalas ut. Denna Denna försäkringskassa får försäkringskassa får dockdock uppdra åt en annan uppdra åt en annan försäk-försäkringskassa att ringskassa att bestämma bestämma ersättningen. ersättningen. Beträffande ersättning till arbetstagare hos staten gäller särskilda bestämmelser som medde- las av regeringen. Frågan om den försäkrade har ådragit sig en arbetsskada skall endast prövas i den mån det behövs för att bestämma ersättning enligt denna lag. Bestämmelsen i 20 kap. 2 a § lagen (1962:381) om allmän försäkring om förordnande till dess slutligt beslut kan fattas gäller även i fråga om ersättning från arbetsskadeförsäkringen. Beslut som meddelas enligt denna lag skall gälla omedelbart, om ej annat föreskrivs i beslutet eller bestäms av den myndighet som har att pröva beslutet. 1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 1995. 2. Ersättning till arbetstagare som var anställd hos ett affärsverk när ar- betsskada inträffade debiteras alltjämt verket om skadan fastställts i laga-k- raftvunnet beslut före utgången av juni 1995. 1 Lagen omtryckt 1993:357. 115