Post 6724 av 7212 träffar
Propositionsnummer ·
1994/95:217 ·
Samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten
Ansvarig myndighet: Justitiedepartementet
Dokument: Skr. 217
Regeringens skrivelse
1994/95:217
Samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten
Skr.
1994/95:217
Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.
Stockholm den 20 april 1995
Ingvar Carlsson
Laila Freivalds
(Justitiedepartementet)
Skrivelsens huvudsakliga innehåll
I skrivelsen framläggs en strategi för samhällets samlade åtgärder mot den
ekonomiska brottsligheten.
Regeringens avsikt är att påtagligt minska den ekonomiska brottsligheten genom
åtgärder som innebär en kraftig förstärkning av samhällets samlade insatser mot
sådan kriminalitet.
En utveckling och effektivisering skall ske när det gäller att förebygga,
upptäcka samt utreda och lagföra ekonomisk brottslighet. Ökad tonvikt skall
läggas vid det förebyggande arbetet.
Myndigheterna skall arbeta problemorienterat och i nära samverkan med varandra.
Kompetensen hos myndigheterna skall höjas.
Näringslivet måste ta ett större ansvar i kampen mot den ekonomiska
brottsligheten.
Härutöver berörs i skrivelsen bl.a. följande åtgärder:
- förstärkt skattekontroll och förenklad skattelagstiftning
- förbättrad myndighetsstruktur
- gemensamma kontrollaktioner från myndigheterna
- affärsetik, internkontroll och affärskontroll inom näringslivet
- snabbare utredning och process
- effektivare rutiner i samband med konkurs
- förbättrad lagstiftning om bolagsstyrelser, revisorer m.m.
- uppföljning av bankkrisen
- sanering av utsatta branscher
- kontroll i samband med tillståndsgivning m.m.
- effektivare lagstiftning om penningtvätt
- effektivare sanktionsregler
- aktivt internationellt arbete, bl.a. inom EU
- ökad forskning
- information till allmänheten
- effektivare styrning och uppföljning av myndigheternas verksamhet.
Innehållsförteckning
1 Bakgrund................................... 4
2 Problembeskrivning......................... 7
3 Inriktning i stort av samhällets åtgärder.. 11
4 Förstärkt skattekontroll m.m............... 18
5 Effektivare myndighetssamverkan och myndig-
hetsorganisation........................... 20
6 Utvecklande av myndigheternas kompetens.... 26
7 Ett större ansvar för näringslivet......... 27
8 Uppföljning av bankkrisen.................. 29
9 Effektivare lagstiftning om penningtvätt... 30
10 Effektivare rutiner i samband med konkurs.. 31
11 Snabbare utredning och process............. 32
12 Effektivare sanktionsregler................ 33
13 Internationellt arbete .................... 35
14 Kontroll i samband med tillståndsgivning
m.m........................................ 36
15 Ökad forskning............................. 37
16 Ökad information till allmänheten ......... 38
17 Effektivare styrning och uppföljning av
myndigheternas verksamhet.................. 39
18 Riktlinjer för myndigheterna............... 40
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde
den 20 april 1995............................. 41
1 Bakgrund
Ett allvarligt samhällsproblem
Den ekonomiska brottsligheten är ett allvarligt samhällsproblem.
Skadeverkningarna av den ekonomiska brottsligheten är av skilda slag. I hög
grad är det enskilda personer som drabbas. De får exempelvis inte betalt för
nedlagt arbete eller också kan de förlora sin anställning som en konsekvens av
att spelreglerna för näringsverksamheten inte följs. Också näringsidkare och
företag kan drabbas av att inte få betalt för sina prestationer eller genom att
bli lurade i affärsverksamheten på annat sätt. Till brottsoffren hör alltså
exempelvis anställda, delägare, långivare, leverantörer, konkurrenter och
egenföretagare.
Brottslighet av det här slaget får i sin tur konsekvenser för näringslivet som
helhet exempelvis genom att konkurrensen blir snedvriden eller att tilliten i
affärsförhållanden luckras upp. Effektiviteten i näringslivet blir mindre, om
konkurrenstrycket sjunker. Det får negativa följder som högre priser, lägre
sysselsättning och lägre tillväxt i samhällsekonomin.
Det allmänna drabbas av den ekonomiska brottsligheten även genom uteblivna
skatteintäkter och genom att utbetalningar från statskassan görs på oriktigt
underlag. Momsbedrägeri och bidragsfusk är några exempel.
När ekonomisk brottslighet förekommer i verksamheter som påverkar miljön, kan
skador visa sig i form av en försämring av livsmiljön för människor, fauna och
flora.
Skadeverkningarna visar sig också på det internationella planet. Inte minst har
avregleringen av valutamarknaden och den fria rörligheten av kapital skapat en
delvis ny situation. Ekonomisk brottslighet innefattar inte sällan transaktioner
över gränserna. Stora belopp förs mellan länderna bl.a. i samband med
penningtvätt, som innebär att vinsterna från brottslig verksamhet tvättas
exempelvis för att kunna investeras i laglig affärsverksamhet. I många fall görs
vinsterna från brottsligheten oåtkomliga i länder som är s.k. skatteparadis.
En speciell form av brottslighet är bedrägerier inom EU:s bidragssystem, som
bl.a. leder till att de gemensamma medlen inom unionen inte kommer till
användning för avsedda ändamål.
På lång sikt leder den ekonomiska brottsligheten till allvarliga konsekvenser
också på det moraliska planet: uppluckring av det allmänna rättsmedvetandet,
förflackning av etiken i affärsförhållanden och minskad respekt för
skattesystemet och för bidragssystemen. Det är ingen överdrift att påstå att
både samhällsekonomi och samhällsmoral hotas av den ekonomiska brottsligheten.
Bankkris och skalbolagshärvor - två varnande exempel
Exempel på hur ekonomisk brottslighet kan utvecklas kan man finna i bankkrisen
under slutet av 1980-talet och åren därefter. Även om bankkrisen inte i första
hand uppstod som en följd av ekonomisk kriminalitet är det klart att ekonomisk
brottslighet florerade i samband med krisen och bidrog till de stora
kreditförlusterna.
Såväl lagar som interna bankregler och bankpraxis åsidosattes i samband med
lånetransaktioner. Lån beviljades utan tillräcklig kontroll och uppföljning och
utan att tillräckliga säkerheter krävdes. Bankernas ledningar såg inte till att
gällande regler följdes och lyssnade inte på varnande ord från bl.a. bankernas
internrevisorer. En sund affärsanda fick stå tillbaka för expansionsiver.
Detta ledde till att spelutrymmet ökade högst väsentligt för oseriösa och
rentav kriminella låntagare. Detta förfall när det gäller seriös näringsverk-
samhet medverkade till kreditförluster i mångmiljardklassen och till att
skattebetalarna i flera fall fick träda in för att rädda bankerna. Många
personliga tragedier följde i bankkrisens spår.
Ett annat exempel är de s.k. skalbolagshärvorna, som innefattade en omfattande
kriminalitet och som kom att få stora ekonomiska konsekvenser.
Skalbolagen köptes i stor omfattning av kriminella med enda avsikt att lägga
beslag på bolagens tillgångar utan att betala skatter och avgifter. Bolagen
köptes ofta med bolagens egna pengar - en oseriös finansiär låg ute med
köpeskillingen under en kortare tidrymd ("sekundlån") och fick sedan betalt ur
bolagets egen kassa. Obeskattade vinstmedel och andra tillgångar i bolaget togs
över av köparen utan att skattemyndigheter eller andra fordringsägare fick någon
möjlighet att göra sina krav gällande.
Över 6 000 bolag har ingått i skalbolagshärvor. En enda härva kunde omfatta
överlåtelser av flera hundra bolag i olika delar av landet. Den brottsliga
vinsten i en av de största härvorna har beräknats till över 150 miljoner kronor.
Vad är ekonomisk brottslighet?
I början av 1980-talet definierades ekonomisk brottslighet som brottslighet som
- har ekonomisk vinning som direkt motiv,
- har kontinuerlig karaktär och bedrivs systematiskt,
- förövas inom ramen för en näringsverksamhet som inte i sig
är kriminaliserad men som utgör grunden för de kriminella gärningarna, - är
kvalificerad i den meningen att de enskilda brotten är av stor omfattning, rör
stora samhälleliga värden eller drabbar grupper av enskilda.
Utvecklingen har gått därhän att också andra former av straffbara handlingar
kan räknas in i den ekonomiska brottsligheten. En ny definition som kunnat
godtas av alla har dock ännu inte formulerats.
Klart är att den ekonomiska brottsligheten kan se ut på många olika sätt. Det
handlar ofta men inte alltid om brott som begås i näringsverksamhet. Andra slag
av ekonomisk brottslighet kan vara t.ex. olagliga transaktioner med pengar,
värdepapper el. dyl. som en person gör utan att vara företagare. På det området
förefaller brottsligheten att vara under snabb utveckling. Också olika former av
bidragsfusk, särskilt i näringsverksamhet, är av intresse i sammanhanget.
Ett nytt inslag är att yrkeskriminella mer än tidigare ger sig på ekonomisk
brottslighet som ett av flera sätt att tjäna pengar på brott. I många fall finns
kopplingar mellan ekonomisk brottslighet och annan kriminalitet, exempelvis
narkotikabrottslighet och våldsbrottslighet. Det förekommer också att ett
företag praktiskt taget uteslutande används som en täckmantel för ekonomisk
brottslighet. Här kan man säga att brottet är själva affärsidén.
Straffrättsligt faller den ekonomiska brottsligheten ofta under bestämmelser om
borgenärsbrott, skattebrott eller brott mot uppbördslagstiftningen. Andra
straffbestämmelser i brottsbalken eller inom specialstraffrätten kan också bli
aktuella. Miljöbrottslighet kan i det här sammanhanget också räknas till den
ekonomiska brottsligheten.
Ekobrottslighetens omfattning
Att exakt ange omfattningen av den ekonomiska brottsligheten är omöjligt. Det
beror bl.a. på att ekobrottsligheten är så komplex och att uppföljningssystemen
är bristfälliga.
Brottsstatistiken kan närmast ge intryck av att den ekonomiska brottsligheten
har stannat av eller rentav minskat under 1990-talet. Verkligheten är dock
snarare att samhället inte har förmått hålla jämna steg med brottsutvecklingen.
Sannolikt har den ekonomiska brottsligheten ökat betydligt under en lång tid.
Den totala omfattningen av den ekonomiska brottsligheten har i vissa sammanhang
angivits till 100-150 miljarder kronor per år. Beloppet avser hela den s.k.
svarta ekonomin och får anses osäkert. Liksom i fråga om annan grov kriminalitet
tycks det vara ett begränsat antal personer som står för en förhållandevis stor
del av den grova ekonomiska brottsligheten.
Riksdagsrevisorernas rapport
Riksdagens revisorer har gjort en ingående genomlysning av den ekonomiska
brottsligheten. Revisorernas iakttagelser och slutsatser har redovisats i
rapporten (1993/94.6) Den ekonomiska brottsligheten och rättssamhället.
I rapporten visar revisorerna på brister i fråga om samhällets åtgärder mot
ekobrottsligheten. En huvudanledning till bristerna är enligt revisorerna att
det inte finns någon samlad styrning av åtgärderna.
Revisorerna betonar att den ekonomiska brottsligheten måste bekämpas med många
olika slags åtgärder. Det handlar om lagstiftning men också om
myndighetssamarbete, arbetsmetoder, kompetensutveckling m.m. Viktigt är enligt
revisorerna att återupprätta etik och moral inom näringslivet.
Riksdagen har i december 1994 beslutat att inte vidta några åtgärder i an-
ledning av revisorernas rapport med hänvisning till vad regeringen hade givit
till känna om innehållet i sin kommande strategi mot ekonomisk brottslighet
(bet. 1994/95:JuU21).
Regeringens ekobrottsberedning
Åtgärder mot ekonomisk brottslighet faller inom flera departements områden. Det
är en uppgift för justitieministern att samordna regeringens åtgärder mot den
ekonomiska brottsligheten.
För att biträda justitieministern med samordningen har regeringen i december
1994 inrättat en särskild arbetsgrupp inom regeringskansliet, regeringens
ekobrottsberedning. Ordföranden i beredningen är politiskt utsedd. I övrigt
medverkar företrädare för Justitiedepartementet, Finansdepartementet och
Näringsdepartementet. Andra departement medverkar i beredningens arbete efter
behov. Beredningen hör organisatoriskt till Justitiedepartementet, där dess
kansli också finns.
Den första uppgiften för regeringens ekobrottsberedning har varit att utarbeta
den strategi för kampen mot den ekonomiska brottsligheten som redovisas i denna
skrivelse. Som ett led i arbetet har beredningen sammanträffat med företrädare
för myndigheter, näringsliv, organisationer m.fl. för att inhämta fakta och
synpunkter. Det fortsatta arbetet inom beredningen kommer att inriktas bl.a.
på att samordna de påbörjade eller planerade projekt inom skilda departement,
utredningar, myndigheter m.m., som omfattas av strategin och som kortfattat
presenteras nedan. Vissa projekt kommer att bedrivas i beredningens egen regi
exempelvis när flera departements områden berörs.
En viktig utgångspunkt för strategin är de förslag som Riksdagens revisorer
lagt fram i sin rapport om den ekonomiska brottsligheten.
Det är också en uppgift för regeringens ekobrottsberedning att följa upp de
åtgärder som vidtas mot den ekonomiska brottsligheten. Beredningen kommer att
ta initiativ till ytterligare åtgärder som kan visa sig behövas. Beredningen
kommer att svara för utarbetandet av en årlig rapport till riksdagen om den
ekonomiska brottsligheten.
2 Problembeskrivning
Erfarenheterna visar att det är en stor och svår uppgift för samhället att
bekämpa ekonomisk brottslighet på ett effektivt sätt.
Den ekonomiska brottsligheten kom i politikens fokus under
1970-talet och har sedan dess föranlett åtskilligt från statsmakternas sida i
fråga om utredning, lagstiftning, myndighetsorganisation och resurstilldelning.
Satsningarna har emellertid inte kunnat förhindra att den ekonomiska
brottsligheten har ökat och utvecklat nya former.
Frihetens baksida
Det finns flera orsaker till att den ekonomiska brottsligheten är så svårbe-
mästrad.
En viktig omständighet är att den ekonomiska brottsligheten kan sägas vara den
illegala baksidan av ett fritt näringsliv. Ekobrottsligheten utnyttjar det fria
näringslivets regler och verksamhetsformer. Därigenom begränsas samhällets
handlingsfrihet när det gäller motåtgärder i viss mån. Åtgärder mot den
ekonomiska brottsligheten måste ju hela tiden avvägas så att man inte sätter
käppar i hjulet också för den seriösa näringsverksamheten.
Den ekonomiska brottsligheten anpassar sig snabbt till förändrad lagstiftning
för att kunna dra fördel av regelsystemet och av svagheter i fråga om
kontrollen. Inte minst drar brottslingarna fördel av att skattesystemet är så
komplext.
Att den ekonomiska brottsligheten utnyttjar det fria näringslivets regler och
verksamhetsformer bidrar till att göra brottsligheten svårupptäckt och
svårutredd. Stora kontrollinsatser kan behövas för att upptäcka och klarlägga
olagliga transaktioner bland alla de affärstransaktioner som sker och som i de
allra flesta fall är helt legitima.
Den ekonomiska brottsligheten underlättas av sådana inslag i samhälls-
utvecklingen som gynnar utvecklingen av brottslighet i allmänhet. Det handlar
bl.a. om den tilltagande anonymiteten i samhället, den ökande rörligheten för
människor, varor och kapital, den fortgående internationaliseringen samt den
tekniska utvecklingen, främst datoriseringen.
Svårigheter för myndigheterna
En speciell svårighet när det gäller bekämpning av den ekonomiska brottsligheten
är att den ställer särskilda krav på myndigheterna i fråga om handläggningen av
mål och ärenden.
Ett och samma brottsliga förfarande kräver normalt sett insatser från ett antal
olika myndigheter. Typexemplet är att
- skattemyndigheten, kronofogdemyndigheten eller en konkursförvaltare upptäcker
något som kan vara ett ekobrott,
- åklagare inleder förundersökning,
- polisen genomför utredningen under åklagarens ledning,
- skatterevisorer eller andra kan medverka i brottsutredningen,
- en domstol dömer i målet, om åklagaren väcker åtal,
- högre rätt tar vid, om domen överklagas,
- kronofogdemyndigheten försöker driva in undandragen skatt, utdömt skadestånd
eller medel som förverkats. (Här bortses från kriminalvårdens roll när det
gäller att verkställa fängelsedomar.)
Vid sidan av den handläggningskedjan kan det pågå en skatteprocess i
skattedomstol för att pröva skattefrågor.
För en snabb och effektiv handläggning krävs en nära samverkan mellan de
berörda myndigheterna. Handläggningen kräver dessutom en särskild, i många fall
specialistbetonad kompetens, exempelvis i fråga om affärs- och skattejuridik,
ekonomi eller miljöfrågor. Utredningarna blir ofta mycket stora och långdragna.
Det medför svårigheter när det gäller att leda och avgränsa utredningsarbetet
och leder till att betydande myndighetsresurser kan behöva sättas in i en och
samma utredning.
Det har visat sig svårt för myndigheterna att fullt ut bemästra svårigheterna.
Trots de kraftiga resurstillskotten för bekämpning av ekonomisk brottslighet
framför allt under 1980-talet kunde brottsligheten inte tryckas tillbaka.
Småningom kom resurserna, i konkurrensen mellan olika prioriterade
verksamhetsområden, att delvis tas i anspråk för andra ändamål, inte minst hos
polisen.
Kompetensuppbyggnaden har inte varit tillräcklig. Den kompetens som inte minst
polismyndigheterna skaffat sig har i många fall gått ned. Det kan bero på att
vidareubildningen har varit otillräcklig eller på att myndighetens
ekobrottsexperter har sökt sig till andra arbetsuppgifter.
Samverkan mellan myndigheterna har visserligen utvecklats men inte till-
räckligt. I brist på enhetliga regler har myndighetssamverkan och andra
arbetsrutiner utvecklats olika på olika håll och oftast varit beroende av
initiativ från enskilda tjänstemän. Utvecklingen i fråga om arbetsmetoder för
ekobrottsbekämpning har kommit av sig nästan helt.För närvarande går
utvecklingen åter i rätt riktning när det gäller resursinsatser,
kompetensuppbyggnad och samverkan mellan myndigheterna. De grundläggande
problemen kvarstår dock.
Huvudproblemet kan i dag inte sägas vara bristen på resurser för bekämpning av
ekonomisk brottslighet. Problemen har snarare att göra med att resurserna inte
används på effektivast möjliga sätt. Det hänger delvis samman med en
kompetensbrist samt brister i fråga om långsiktighet och samordning när det
gäller myndigheternas verksamhet. Erfarenheterna visar på svårigheten att få
genomförda förbättringar inom ekobrottsbekämpningens område att bli bestående i
konkurrens med andra prioriterade verksamheter vid myndigheterna.
Kommunerna har en viktig roll i sammanhanget, både som tillstånds- och
tillsynsorgan i vissa fall och i samband med offentlig upphandling.
Konkursförvaltare har mycket viktiga uppgifter när det gäller att upptäcka och
medverka till utredning av ekonomisk brottslighet. Också i fråga om sådana organ
utanför den statliga myndighetssfären har det visat sig svårt att samordna
verksamheten och använda resurserna på effektivast möjliga sätt i kampen mot den
ekonomiska brottsligheten.
Brister i näringslivets självskydd
Av grundläggande betydelse är värderingar och praxis inom näringslivet och dess
organisationer. De fackliga organisationerna har också stor betydelse. En
nyckelroll har företagens revisorer med sina unika möjligheter att i ett tidigt
skede upptäcka företeelser som är brottsliga eller befinner sig i gråzonen mot
kriminalitet.
I viss mening kan man säga att den ekonomiska brottsligheten är ett resultat av
att näringsliv och organisationer inte har förmått upprätthålla en tillräckligt
hög etik, en tillräckligt stark intern kontroll och en tillräcklig kontroll av
vilka man gör affärer med.
Naturligtvis vore det orealistiskt att tro att näringsliv och organisationer
skulle kunna ta bort förutsättningarna helt och hållet för den ekonomiska
brottsligheten genom egna åtgärder. Detta så mycket mera som mycket av den
ekonomiska brottsligheten begås av yrkeskriminella och andra som seriösa
näringsidkare helt tar avstånd från.
Samtidigt står det klart att affärsetiken och näringslivets egen kontroll inte
genomgående ligger på en nivå som är tillfredsställande med hänsyn till
intresset av att förebygga och avslöja ekonomisk brottslighet. Det visas inte
minst genom erfarenheterna från bankkrisen.
Det bör inom näringslivet finnas en stor och ännu delvis outnyttjad potential
när det gäller att förebygga och på annat sätt motverka ekonomisk brottslighet.
Det finns mycket god vilja inom näringslivet att göra en insats på detta område.
Men man har inte nått så långt som man borde kunna.
Internationell utveckling
Den ökande internationaliseringen har, som en oönskad bieffekt, lett till en
ökning av den internationella brottsligheten. Härigenom får också den ekonomiska
brottsligheten en större spelplan.
I framtiden kan Sverige komma att beröras av olika slag av ekonomisk
brottslighet som än så länge huvudsakligen finns i andra länder. Hit hör
exempelvis ett enligt uppgift omfattande fusk med EU:s bidragssystem.
En annan företeelse som inger oro är den kraftiga ökningen av kriminaliteten
inom länder i det tidigare östblocket. Där förekommer bl.a. en ekonomisk
kriminalitet av maffiatyp med nära kopplingar till annan grov brottslighet,
såsom narkotikahandel.
En nationell samling mot ekonomisk brottslighet
Insikten att den ekonomiska brottsligheten är ett samhällsont som måste bekämpas
är inte ny. Under 1980-talet satsade samhället mycket kraft och mycket pengar på
att bygga upp ett effektivt försvar mot ekobrottsligheten. Lagstiftningen
ändrades för att förbättra kontrollen. Myndigheterna fick väsentligt utökade
resurser för ekobrottsbekämpning och myndighetskompetensen utvecklades. Under
några år var bekämpning av den ekonomiska brottsligheten otvivelaktigt ett av
samhällets mest uppmärksammade och prioriterade områden.
Vinsterna av dessa satsningar blev kortvariga. Samhället förmådde inte hålla
fast vid de gjorda prioriteringarna. Resurser och kompetens gick till stora
delar förlorade. Delvis torde utvecklingen ha berott på att kampen mot den
ekonomiska brottsligheten på ett olyckligt sätt kom att bli en politisk
stridsfråga. Hotet från den ekonomiska brottsligheten underskattades, trots
allt. Statsmakternas signaler kom därmed efter hand att framstå som otydliga.
Myndigheterna förlorade sin ledstjärna och ekobrottsbekämpningen kom till slut
att hanteras som en fråga av sekundärt intresse.
Det är nu nödvändigt att på nytt göra kampen mot den ekonomiska brottsligheten
till en fråga av högsta prioritet för samhället. Den förlorade terrängen måste
återtas och en ny offensiv sättas in. Utvecklingen i fråga om ekobrottsligheten,
inte minst på det internationella planet, har gjort att hotbilden är
allvarligare i dag än under 1980-talet. Samtidigt har vi kunnat lära av de
misstag som gjorts. Regeringens ekobrottsberedning har mött en
stor samstämmighet och beredvillighet från myndigheter, näringsliv och
organisationer när det gäller att nu på nytt ta itu med den ekonomiska
brottsligheten på allvar. Det finns i dag bättre förutsättningar än tidigare för
en bred politisk enighet och en nationell samling i kampen mot den ekonomiska
brottsligheten.
Ett samlat grepp
Den ekonomiska brottsligheten är alltså en mycket komplicerad företeelse. Den
anpassar sig till förändringar i fråga om regler, konjunkturer och
samhällsförhållanden i övrigt. Den utnyttjar luckor och svagheter i
regelsystemen.
Olika delar av samhället och olika aktörer berörs av den ekonomiska brotts-
ligheten: myndigheter, näringsliv, organisationer, enskilda. Den ekonomiska
brottsligheten drar i hög grad fördel av att aktörerna delvis styrs av olika
regelverk och inte alltid lyckas samarbeta så bra som de borde.
Som den största bristen i fråga om kampen mot den ekonomiska brottsligheten
framstår bristen på samordning.
För att med framgång kunna bekämpa den ekonomiska brottsligheten är det
nödvändigt med åtgärder på stor bredd. Det handlar bl.a. om lagstiftning inom
olika områden men också om myndigheternas samverkan, arbetsmetoder och
organisation. Av stor betydelse är internkontroll och andra åtgärder från
näringslivets sida. Åtgärderna måste hållas samman inom en gemensam,
sektorövergripande strategi för att säkerställa att de hänger ihop med varandra
och verkar i samma riktning.
De grundläggande dragen i en sådan strategi redovisas i avsnitt 3. I de
följande avsnitten presenteras de olika åtgärderna närmare.
3 Inriktning i stort av samhällets åtgärder
Strategins huvudinriktning:
Den ekonomiska brottsligheten i samhället skall
minskas genom åtgärder som innebär en effektivise-
ring i fråga om att
- förebygga,
- upptäcka samt
- utreda och lagföra ekonomisk brottslighet.
En ökad tonvikt skall läggas vid det förebyggande
arbetet. Det innebär bl.a. att kontrollen skall
effektiviseras och att myndigheterna skall ut-
veckla ett problemorienterat arbetssätt.
Kampen mot den ekonomiska brottsligheten är en
prioriterad verksamhet för myndigheterna. Särskild
vikt skall läggas vid att
- samordna myndigheternas prioriteringar och ut-
veckla myndigheternas samarbete samt att
- höja kunskaperna och myndighetskompetensen i
fråga om ekonomisk brottslighet.
Näringslivet måste ta ett ökat ansvar i kampen
mot den ekonomiska brottsligheten genom att ut-
veckla affärsetik och kontroll.
De kriminalpolitiska målen
Regeringen anser att utgångspunkten för samhällets samlade åtgärder mot den
ekonomiska brottsligheten måste vara att det är ett gemensamt intresse för
medborgarna, näringslivet och det allmänna att bekämpa denna brottslighet
effektivt. Målet måste vara att minska den ekonomiska brottsligheten i landet.
Delmålen skall vara att effektivisera samhällets samlade åtgärder när det
gäller att
- förebygga,
- upptäcka samt
- utreda och lagföra ekonomisk brottslighet.
Alla de tre angivna sidorna av ekobrottsbekämpningen är viktiga och samverkar
med varandra. En förhållandevis större vikt än i dag bör dock läggas vid det
förebyggande arbetet. En sådan avvägning är det effektivaste sättet att på sikt
kunna minska den ekonomiska brottsligheten.
Det förebyggande arbetets betydelse
Erfarenheter från bekämpning av kriminalitet i allmänhet visar att repressiva
åtgärder, hur viktiga de än är, inte ensamma räcker för att minska
brottsligheten. Först genom olika slag av förebyggande arbete skapas
förutsättningar för att bryta en negativ brottsutveckling.
I det brottsförebyggande arbetet har givetvis polisen och andra myndigheter
viktiga uppgifter. Men för en varaktig framgång krävs att de som själva kan
utsättas för brottsligheten eller annars berörs av den tar aktiv del i den
brottsförebyggande verksamheten. Annorlunda uttryckt: om inte de potentiella
brottsoffren skyddar sig själva i samarbete med polisen och andra, så är
chanserna små att kunna pressa tillbaka brottsligheten.
Detta har lett till att det brottsförebyggande arbetet numera prioriteras inom
polisens verksamhet och inom kriminalpolitiken i övrigt (se t.ex. prop.
1989/90:155 Förnyelse inom polisen, s. 13 samt 1995 års budgetproposition, bil.
3 s. 8 och 24). Arbetet har lett till framgång, än så länge visserligen på det
lokala planet i första hand.
Den ekonomiska brottsligheten är visserligen speciell till sin karaktär. Men i
grunden handlar det om samma slags fenomen som annan brottslighet. Lagarna bryts
av personer som ser en möjlighet att vinna egna fördelar och som hoppas på att
inte bli upptäckta. Också ekonomisk brottslighet kan förebyggas genom åtgärder
som innebär att tillfällena till brott blir färre, att vinningen blir mindre
eller att riskerna blir större. Det kan hävdas att den ekonomiska brottsligheten
i särskilt hög grad är känslig för åtgärder från rättsväsendets sida och från
olika kontrollorgan.
Slutsatsen är att en ökad tonvikt måste läggas på att förebygga den ekonomiska
brottsligheten. Målet måste vara att fältet för presumtiva ekobrott minskas
bl.a. genom att upptäcktsrisken ökar, liksom risken för socialt och
affärsmässigt avståndstagande från omgivningens sida.
En ökad tonvikt på det förebyggande arbetet leder bl.a. till att kontroller av
olika slag kommer i blickpunkten. Det handlar både om kontroll genom offentliga
organ, t.ex. skattekontroll, och om näringslivets egen kontroll (se bl.a.
avsnitt 4, 5, 7 och 14).
Det innebär också att polisen och andra berörda myndigheter skall utveckla ett
problemorienterat arbetssätt när det gäller den ekonomiska brottsligheten i
linje med vad som gäller i fråga om polisverksamhet i allmänhet. Arbetsmetoderna
måste utvecklas.
Det betyder bl.a. att uppsökande insatser riktas mot de områden där problem, i
detta fall ekonomisk brottslighet, finns eller bedöms finnas. För att lyckas
måste myndigheterna arbeta i nära samverkan. Det behövs både för att lösa de
konkreta brottsfallen och andra ärenden och för att mera långsiktigt ta bort
förutsättningarna för liknande brottslighet.
Ett exempel på förebyggande arbete, som har börjat tillämpas i några län, är
att polisen och skatteförvaltningen tar en förebyggande kontakt med
näringsidkare som synes befinna sig i riskzonen för att dras in i ekonomisk
misskötsamhet och kriminalitet. Vid besöket informeras näringsidkaren om sina
skyldigheter i fråga om skattebetalning m.m. Besöket följs upp genom kontroll
och förnyat besök.
Gemensamma kontrollaktioner och punktinsatser byggda på en gemensam
myndighetsstrategi måste bli ordinarie inslag i verksamheten. I många fall kan
det vara effektivt att organisera verksamheten för branschvisa kontroller i nära
samverkan mellan myndigheterna. Myndigheter med uppgifter i fråga om kontroll,
tillsyn och tillståndsgivning måste flytta fram sina positioner i förhållande
till den ekonomiska brottsligheten. I vissa fall kan regelverken behöva ses över
för detta ändamål.
Ett ökat ansvar för näringslivet
Regeringen anser att näringslivet måste ta ett större ansvar i kampen mot den
ekonomiska brottsligheten.
Det finns flera skäl för detta. Till att börja med drabbas näringslivet självt
hårt av den ekonomiska brottsligheten. Det är alltså ett stort egenintresse för
näringslivet att motverka den ekonomiska brottsligheten. Det är rimligt att
näringslivet bär en stor del av bördan av att skydda sig mot ekonomisk
brottslighet.
Näringslivet har vidare unika möjligheter att förebygga ekonomisk brottslighet
samt att uppmärksamma och sätta stopp för den i ett tidigt skede av ett
brottsförlopp. Den ekonomiska brottsligheten innefattar ju i många fall affärer
och andra kontakter med det seriösa näringslivet. Då bör det seriösa
näringslivet också kunna skydda sig ganska väl exempelvis genom kontroller av
blivande affärskontrahenter och genom en aktsamhet vid avtalsslut och annars i
affärsförhållanden.
Inom näringslivet finns ett delvis lagreglerat system för internkontroll genom
revisorer, offentlig redovisning av rörelsen m.m. Kontrollen kan givetvis gå
längre än vad lagen föreskriver och ges en utformning som passar för resp.
företag och bransch. Denna redan etablerade kontroll ger en god grund för att
förebygga och, i förekommande fall, upptäcka ekonomisk brottslighet eller
förfaranden i riskzonen för sådan brottslighet.
Det har sagts att ett företags revisorer har begränsade möjligheter att
upptäcka brott som begås av företagsledningen. Men faktum är att en revisor ofta
är den utomstående som har bäst insyn i ett företags interna förhållanden. Det
är därför klart att revisorerna är en viktig resurs när det gäller att motverka
ekonomisk brottslighet också från personer i ledande ställning inom företagen.
Inte minst kan revisorerna förebygga brottslighet genom att påpeka
oegentligheter som de upptäckt vid granskningen.
En annan viktig aspekt har att göra med näringslivets samhällsansvar. Den
ekonomiska brottsligheten är ett stort samhällsproblem. Det seriösa näringslivet
måste dra sitt strå till stacken för att komma till rätta med ekobrottsligheten,
och detta oavsett om det är näringslivet, enskilda eller staten som drabbas av
det konkreta brottet.
För näringslivet gäller det därför att utveckla både affärsetiken och
näringslivets egen kontroll exempelvis genom revisorer eller i samband med
affärsuppgörelser. Särskilt när det gäller det brottsförebyggande arbetet bör
det finnas goda möjligheter för näringslivet att bidra på ett mera aktivt sätt
än vad som tidigare har varit vanligt (se avsnitt 7).
Offentlig kontroll
Kontroll genom offentliga organ kommer givetvis även i fortsättningen att spela
en viktig roll när det gäller att öka upptäcktsrisken och därmed förebygga
ekonomisk brottslighet.
Skattekontrollen är en grundsten i denna kontroll (avsnitt 4). Den måste
effektiviseras och inriktas så att största möjliga kontrolleffekt uppnås. Bl.a.
måste mervärdesskattekontrollen förbättras. En ökad vikt bör också läggas vid
kontroll av näringsidkares bokföring med hänsyn bl.a. till att brister i fråga
om bokföringen i många fall är ett tecken på att allt inte står rätt till inom
rörelsen. Det bör också uppmärksammas att en ökad användning av kvalificerade
revisorer i skilda former av företag är ägnad att förbättra bokföringens
kvalitet.
Som redan anförts måste myndigheterna utveckla gemensamma kontrollaktioner till
ett ordinarie inslag i verksamheten.
Andra former av kontroll av offentliga organ äger rum exempelvis i samband med
tillståndsgivning eller bidragsgivning, upphandling samt offentlig tillsyn av en
viss verksamhet. Också dessa slag av kontroll skall utvecklas mot en större
effektivitet (se avsnitt 14).
Myndigheternas befogenheter när det gäller kontrollen är mycket viktig och
kommer att ägnas särskild uppmärksamhet.
Behovet av kontroll måste alltid vägas mot intresset av att låta det seriösa
näringslivet arbeta så ostört som möjligt. Det är ett intresse som det allmänna
har skäl att beakta från både samhällsekonomiska och konsumentpolitiska
utgångspunkter. Den utveckling av näringslivets egenkontroll, som förordats
ovan, bör minska de behov som kan finnas av en längre gående offentlig kontroll
exempelvis i form av offentliga revisorer i aktiebolag och andra företag, som
framkastats från en del håll.
Upptäcka, utreda och lagföra
Risken att bli upptäckt måste öka för den som begår ekonomiska brott.
Brottmålshanteringen, dvs. utredning, åtal och domstolsprocess, måste bli
snabbare och effektivare utan att rättssäkerheten eftersätts.
En ökad kontroll inom näringslivet och genom offentliga organ, som har
förordats ovan, har en stor betydelse när det gäller att öka upptäcktsrisken för
dem som ägnar sig åt ekonomisk brottslighet.
Det är nödvändigt att misstänkt ekonomisk brottslighet anmäls till åklagare i
ökad utsträckning. Här kan det behövas lagändringar, t.ex. i fråga om
revisorernas roll (se avsnitt 7). Reglerna om anmälningsskyldighet för banker
m.fl. i fall av misstänkt penningtvätt behöver vässas (avsnitt 9). Det är också
viktigt att allmänheten och inte minst de fackliga organisationerna anmäler fall
av misstänkt ekonomisk brottslighet som de träffar på.
Konkursförvaltarna har en viktig roll när det gäller att upptäcka ekonomisk
brottslighet och, i många fall, att medverka i utredningen av den misstänkta
brottsligheten. På detta område skall en effektivisering ske, bl.a. genom att
utveckla rutinerna för samverkan mellan konkursförvaltare, åklagare, polis och
tillsynsmyndigheten i konkurs (se avsnitt 10).
Också kronofogdemyndigheternas specialindrivningsenheter
(S-enheter) har en viktig roll, inte bara när det gäller komplicerade in-
drivningsfrågor. Exempelvis har S-enheterna verksamt bidragit till att kartlägga
nya persongrupper och brottsformer i fråga om skalbolagsaffärer. Samarbete av
sådant slag skall givetvis drivas vidare och utvecklas.
Utredning hos åklagare och polis är i många fall mycket resurskrävande och
tidskrävande med hänsyn bl.a. till att materialet är stort och svårtillgängligt.
Också domstolarnas handläggning kan bli tidskrävande. Det är nödvändigt att ta
till vara möjligheterna att förkorta och förenkla handläggningen utan att tumma
på rättssäkerheten. Här kan lagändringar behövas. Men mycket kan vinnas redan
genom att utveckla handläggningsrutiner, kompetens och teknikstöd. Genom
planering och samordning av resurser kan genomströmningshastigheten bli högre
(se avsnitt 5, 6 och 11).
Effektivare myndigheter
För myndigheterna skall kampen mot den ekonomiska brottsligheten vara en
prioriterad verksamhet. Myndigheterna skall bli betydligt effektivare när det
gäller kampen mot den ekonomiska brottsligheten.
Det gäller för myndigheterna att utveckla former för arbetet som ligger i linje
med statsmakternas prioriteringar och som innebär att de resurser som står till
myndigheternas förfogande används på effektivast möjliga sätt. Statsmakternas
prioritering är också en viktig ledstjärna när myndigheterna skall internt
fördela sina resurser till skilda verksamhetsområden.
Två frågor har särskilt stor betydelse för att öka myndigheternas effektivitet:
samarbete och kompetens (se avsnitt 5 och 6).
Myndigheterna måste förbättra samarbetet påtagligt. Det gäller både i fråga om
samarbetet med andra statliga myndigheter och i fråga om samarbetet med
kommuner, konkursförvaltare, revisorer, näringsliv, organisationer och
allmänhet. Samordning krävs också när det gäller åtgärder mot ekobrottslighet i
form av miljöbrott.
Det handlar inte bara om att effektivisera samarbetet i fråga om handläggning
av enskilda utredningar och andra ärenden. Det är också fundamentalt att
myndigheterna lägger upp gemensamma riktlinjer för arbetet med utgångspunkt från
gemensamma strategier som vilar på en säker kunskap om verkligheten och en
realistisk bedömning av den framtida utvecklingen. Inriktningen måste snabbt
kunna anpassas när nya inslag i brottsligheten uppträder. För att uppnå detta
kan det behövas förändringar i fråga om organisationsstruktur och styrmekanis-
mer.
Kunskaper och erfarenheter hos olika myndigheter eller andra aktörer måste i
ökad utsträckning återkopplas och komma till gemensam användning både när det
gäller arbetets inriktning och utredning i konkreta ärenden.
Myndigheterna måste också kraftigt utveckla sin kompetens när det gäller
bekämpning av ekonomisk brottslighet. Det handlar bl.a. om kompetens i fråga om
juridik, ekonomi, teknik och miljöfrågor. I detta ligger också att myndigheterna
på ett helt annat sätt än i dag måste satsa på att utveckla nya och bättre
arbetsmetoder. Härigenom kan resultatet av verksamheten förbättras väsentligt
också inom nuvarande resursramar och regelverk.
Domstolarna har en särskild roll genom sina uppgifter och sin oberoende
ställning. Det är viktigt att kompetens och arbetsmetoder inom domstolarna
utvecklas så att dömandet i ekobrottmål kan ske i rättssäkra och effektiva
former trots det ökande trycket från brottsligheten.
Myndigheterna och näringslivet har olika roller men i grunden samma mål när det
gäller kampen mot den ekonomiska brottsligheten. Därför måste myndigheter och
näringsliv "lära sig varandras språk" så att de kan samarbeta förtroendefullt
trots delvis olika förutsättningar i fråga om regler och myndighets- resp.
affärskultur.
Internationellt samarbete
På det internationella planet har kontrollbehovet ökat bl.a. som en följd av
valutamarknadens avreglering och den fria rörligheten av kapital. Det
internationella samarbetet när det gäller att bekämpa ekonomisk brottslighet
skall utvecklas. Det handlar bl.a. om samarbete i konkreta ärenden med polis,
skattemyndigheter och andra organ i olika länder. Det är också fråga om att
Sverige som land agerar aktivt i olika internationella fora, såsom EU, för att
få till stånd globala eller annars internationella lösningar på problemet med
internationell ekonomisk brottslighet (se avsnitt 13).
Statsmakternas roll
En central uppgift för statsmakterna är att tillhandahålla en lagstiftning som
gör att den ekonomiska brottsligheten kan bekämpas på ett effektivt och
rättssäkert sätt och som utgör ett stöd för den seriösa näringsverksamheten.
Det handlar bl.a. om lagstiftning rörande myndigheternas kontrollbefogenheter,
näringsidkares och bolagsorgans ansvar och uppgifter, uppgiftsskyldighet i
samband med misstänkt penningtvätt, brottsutredning, handläggning av brottmål
samt straff och andra sanktioner mot ekonomisk brottslighet. Av stor betydelse
är också att myndigheterna har tillgång till den information som de behöver för
att arbeta effektivt. Det ställer krav på utformningen av informationssystem och
sekretessregler. Inom alla dessa områden kan det behövas förändringar av
gällande regler (se bl.a. avsnitt 4, 5, 7-9, 11 och 12).
Vid utarbetandet av ny lagstiftning måste ekobrottsaspekten för framtiden vägas
in på ett mera konsekvent och medvetet sätt än i dag. Det måste vara ett
naturligt inslag i lagstiftningsarbetet att göra en konsekvensanalys när det
gäller exempelvis om reglerna är lätta att kringgå i brottsligt syfte eller om
överträdelser kan upptäckas och beivras med rimliga insatser.
Rättssäkerhetsfrågorna är viktiga i detta sammanhang, liksom alltid annars när
det gäller lagstiftning och myndighetsutövning. Reglerna måste vara utformade
med hänsyn tagen till förutsebarhet och enhetlighet i fråga om tillämpningen.
Mycket viktigt är det att statsmakterna ger tydliga signaler om att ekonomisk
brottslighet inte godtas, lika litet som annan kriminalitet, och att kampen mot
den ekonomiska brottsligheten prioriteras högt i myndigheternas verksamhet och
när det gäller samhällets åtaganden i övrigt.
Ekobrottslighetens speciella karaktär gör det nödvändigt för statsmakterna att
särskilt försäkra sig om att myndigheterna har en lämplig struktur, arbetar
effektivt och har en hög kompetens (avsnitt 5 och 6).
Det är också nödvändigt att statsmakterna fortlöpande följer upp läget när det
gäller den ekonomska brottsligheten. Inte minst måste det införas ett system som
ger tidiga indikationer på nya former av ekonomisk brottslighet. Ett sådant
system kan ge statsmakter, myndigheter och näringsliv möjlighet att snabbt vidta
motåtgärder allt eftersom brottsligheten söker sig nya vägar, vilket som nämnts
är ett utmärkande drag när det gäller ekonomisk brottslighet (avsnitt 17).
Regeringskansliet måste organisera sitt arbete för att kunna hålla ett samlat
grepp om frågorna om ekonomisk brottslighet. Regeringens ekobrottsberedning
svarar under justitieministern för sådan samordning.
Allmänhetens inställning
Av grundläggande betydelse för en effektiv kamp mot den ekonomiska
brottsligheten är att allmänheten tar avstånd från sådan brottslighet. Ett klart
och tydligt avståndstagande från medborgarna i allmänhet mot alla former av
ekonomisk brottslighet skapar goda förutsättningar för att näringsliv,
statsmakter och myndigheter skall kunna vidta de åtgärder som behövs. Strävan
måste vara att åtgärderna kan få en bred uppslutning hos medborgarna,
näringslivet och organisationerna.
4 Förstärkt skattekontroll m.m.
Några huvudpunkter:
- Skattekontrollen effektiviseras.
- Den gamla skatteflyktslagen återinförs tills
vidare.
- En effektivare lagstiftning mot skatteflykt ut-
arbetas.
- Förbättrat system med kontrolluppgifter tas fram.
- Skattereglerna förenklas.
Regeringens strategi innebär att skattekontrollen skall stärkas för att
förebygga ekonomisk brottslighet och öka upptäcktsrisken för överträdelser.
Myndigheterna har under de senaste åren fått väsentligt förstärkta resurser för
skattekontroll. Skattemyndigheternas verksamhet håller på att läggas om mot en
ökad inriktning på revision och annan kvalificerad granskning. En god grund är
således lagt för ett fortsatt arbete med effektivisering av skattekontrollen.
Skatteflyktslag och kontrollbefogenheter m.m.
Regeringen har i januari 1995 beslutat tillkalla en kommitté för utredning av en
ny lag mot skatteflykt, omprövning av 1994 års ändringar i revisionsreglerna
m.m. (dir. 1995:11). Sistnämnda ändringar innebar att skattemyndigheternas
befogenheter i samband med skattekontroll minskades, bl.a. när det gäller
möjligheterna att företa skatterevision. Kommittén skall ompröva de nya reglerna
mot bakgrund av de erfarenheter som vunnits av tillämpningen, intresset av att
skattemyndigheterna har instrument för att utöva en effektiv kontroll av att
skattelagstiftningen efterlevs och att lagstiftningen tillgodoser kravet på rim-
liga rättssäkerhetsgarantier.
I 1980 års lag mot skatteflykt fanns regler för att försvåra skatteflykt.
Reglerna tog sikte på sådana fall då den skattskyldige använder affärs-
förfaranden som från kommersiella synpunkter är kringgångsvägar och på så sätt
skaffar sig skatteförmåner som inte lagstiftaren avsett. Skatteflyktslagen
upphörde att gälla vid utgången av år 1993.
Regeringen anser att en generalklausul mot skatteflykt har en viktig funktion
inte minst som en spärr mot osunda transaktioner i gränslandet mot ekonomisk
brottslighet. I uppdraget till den nu tillsatta kommittén ligger därför att
utarbeta ett förslag till en ny lag mot skatteflykt. Kommittén skall beakta de
erfarenheter som har vunnits vid tillämpningen av den gamla lagen. En
sammanvägning skall göras av rättssäkerhetssynpunkter och behovet av effektiva
medel mot skatteflykt. Kommitténs arbete skall vara avslutat före utgången av år
1995.
I väntan på en ny och effektivare lag mot skatteflykt har regeringen föreslagit
riksdagen att återinföra den gamla skatteflyktslagen (prop. 1994/95:209).
I samma proposition har regeringen föreslagit en obligatorisk kontrollupp-
giftsskyldighet vid försäljning av värdepapper.
Regeringen har i januari 1995 beslutat tillkalla en särskild utredare för att
se över lagstiftningen om självdeklaration och kontrolluppgifter m.m. (dir.
1995:12). Avsikten är att ta ett samlat grepp på frågorna om uppgiftsskyldighet
till ledning för taxeringen. Uppgiftsskyldigheten och kontrollen av att den
fullgörs är ju grunden för en effektiv och likformig beskattning av tjänste- och
kapitalinkomster.
Från olika håll har framförts synpunkter på skattemyndigheternas arbetsmetoder
och kontrollbefogenheter i allmänhet. Det gäller t.ex. formerna för att kunna
övervaka branscher och verksamheter som är särskilt utsatta för ekonomisk
brottslighet. I det sammanhanget aktualiseras också frågan om formkrav för
verifikationer och möjligheten att kontrollera efterlevnaden. Regeringens
ekobrottsberedning kommer att uppmärksamma dessa frågor i sitt fortsatta arbete.
Fusket med mervärdesskatten
Fusket med mervärdesskatten kräver särskilda åtgärder. Förfarandet i fråga om
mervärdesskatt går enkelt beskrivet ut på att näringsidkare deklarerar s.k.
ingående resp. utgående mervärdesskatt. I förekommande fall är skattemyndigheten
skyldig att skyndsamt betala ut överskjutande ingående mervärdesskatt till
näringsidkaren. Några särskilda verifikationer bifogas inte
mervärdesskattedeklarationen. Skattemyndigheterna kan visserligen genomföra
kontroll av att deklarationen är korrekt, men kontrollen får inte leda till att
skyndsamhetskravet åsidosätts. Detta innebär att pengar kan komma att betalas ut
på oriktiga grunder.
Också internationellt är fusk med mervärdesskatt ett svårlöst problem. Genom
Sveriges medlemskap i EU, vars budget delvis bygger på mervärdesskattebasen i
medlemsländerna, får frågan ännu en dimension.Det är mycket angeläget att få
fram regler och arbetsmetoder för att effektivt motverka fusket.
Skattebetalningsutredningen kommer under hösten 1995 att redovisa förslag som
syftar till en effektivisering av skatteuppbörden. Också frågan om återbetalning
av överskjutande ingående mervärdesskatt kommer att behandlas av utredningen.
Frågan kommer att följas med uppmärksamhet inom regeringens ekobrottsberedning.
Myndigheternas eget utvecklingsarbete
Enligt regeringens mening finns det goda förutsättningar att öka effektiviteten
av skattekontrollen generellt sett. Det finns en stor potential hos
myndigheterna själva i form av utveckling av gemensamma strategier och annat
samarbete, informationsutbyte, gemensamma kontrollaktioner, förebyggande och
problemorienterat arbetssätt m.m.
När det gäller att öka skattekontrollens effektivitet genom bättre samverkan,
arbetsmetoder m.m. ligger utvecklingsarbetet väsentligen på myndigheterna
själva. Genom riktlinjer och uppdrag från regeringen till myndigheterna
säkerställs att en sådan fördjupad samverkan kommer till stånd (se avsnitt 18).
Regeringens ekobrottsberedning kommer att följa upp utveckling av
skattekontrollen.
Skattereglernas utformning
Det är viktigt att skattereglerna är utformade så att fusk inte underlättas utan
tvärtom försvåras. I detta ligger bl.a. att reglerna inte får vara så
komplicerade att administrationen tar oproportionerliga resurser och så att det
är svårt att få de skattskyldiga att acceptera systemet.
Regeringen har i särskilda direktiv till Riksskatteverkets anslagsframställning
för perioden 1997-1999 gett verket i uppdrag att lämna förslag till sådana
förändringar av både materiella regler och förfaranderegler som påtagligt
förenklar administrationen utan beaktansvärda negativa effekter från
statsfinansiell och samhällsekonomisk synpunkt. Verket skall också översiktligt
redovisa bestämmelser som enligt verkets mening inte efterlevs självmant av de
skattskyldiga och beträffande vilka efterlevnaden inte heller kan kontrolleras
med rimliga resursinsatser.
Det finns många fördelar med ett enkelt skattesystem. Hela skatteförfarandet
blir mindre resurskrävande för skattskyldiga och myndigheter. Därigenom frigörs
resurser för andra viktiga ändamål. Kryphålen i regelsystemet blir färre och
möjligheterna till missbruk minskar. Utrymmet för skatteplanering blir i
motsvarande mån mindre. Skattesystemet blir mera rättvist. Regeringen har för
avsikt att under mandatperioden prioritera arbetet med att förenkla vårt
skattesystem.
5 Effektivare myndighetssamverkan och myndighetsorganisation
Några huvudpunkter:
- Arbetet med ett centralt ekobrottskommando fort-
sätter.
- Ny myndighetsstruktur för ekobrottsbekämpning
utreds.
- Regionalt samverkansorgan i varje län.
- Länsvisa strategier för ekobrottsbekämpning.
- Gemensamma kontrollaktioner.
- Myndighetsresurser ses över.
- Bättre informationssystem.
- Registerfrågor och sekretesshinder ses över.
En nära samverkan mellan myndigheter är nödvändig för att effektivt kunna
förebygga och ingripa mot ekonomisk brottslighet.
Närmast berörda är skattemyndigheter, åklagare, polis, tullmyndigheter och
kronofogdemyndigheter. Också myndigheter med uppgifter i fråga om tillsyn,
tillstånd eller förmedling av bidrag har en roll i sammanhanget. Som exempel kan
nämnas Finansinspektionen, länsstyrelserna och kommunerna.
Regeringens strategi innebär att myndigheterna skall väsentligt fördjupa sitt
samarbete för att effektivisera kontroll, utredning och lagföring för att i ökad
utsträckning kunna förebygga ekonomisk brottslighet. Samverkan skall omfatta
såväl statliga som kommunala myndigheter.
Utveckling av samverkansformerna
Det måste komma till stånd en systematisk och målmedveten utveckling av
myndigheternas arbetsformer på alla nivåer. Myndigheterna måste utveckla
gemensamma strategier för sitt arbete. I detta ligger bl.a. att gemensamt rikta
in arbetet exempelvis mot vissa företeelser eller mot vissa utsatta branscher
och att dra gemensamma slutsatser på grundval av myndigheternas sammantagna
kunskaper inom området.
Detta innebär bl.a. att myndigheterna i samverkan måste utveckla funktioner för
underrättelseverksamhet, analys och informationsutbyte. Verksamhetsplaneringen i
fråga om bekämpning av ekonomisk brottslighet måste ske gemensamt och med
utgångspunkt från ett strategiskt tänkande.
Myndigheterna skall utveckla ett problemorienterat arbetssätt. Gemensamma
kontrollaktioner skall vara ett ordinarie inslag i myndigheternas verksamhet.
Exempel på gemensamma kontrollaktioner är de målinriktade kontrollinsatser som i
vissa län har gjorts bl.a. inom restaurangnäringen och taxinäringen. Också
riksomfattande kontrollaktioner måste komma till stånd när det behövs.
I samarbetskravet ligger att myndigheterna måste utveckla former för att snabbt
och smidigt kunna göra gemensamma punktinsatser allt eftersom behov uppstår. Det
kan exempelvis handla om att bilda tillfälliga projektorganisationer för att
ingripa mot en viss brottslig företeelse som börjat bli vanlig eller helt enkelt
för att arbeta ned en ärendebalans. Punktinsatser bör också kunna sättas in
successivt mot olika områden för att störa brottsliga aktiviteter över hela
fältet av ekonomisk brottslighet.
En sådan utveckling och aktivering av myndighetsverksamheten ställer bl.a. krav
på
- en samverkansorganisation på ledningsnivå, både centralt och i varje län, för
att utarbeta gemensamma strategier, ta initiativ till gemensamma
kontrollaktioner, utvärdera gjorda insatser etc.,
- en nära samverkan i konkreta ärenden, exempelvis i fasta arbetsgrupper eller i
projekt där alla berörda myndigheter deltar,
- ett utvecklat informationsutbyte där myndigheterna i största möjliga ut-
sträckning har direkttillgång till den information de behöver, oavsett hos
vilken myndighet informationen finns.
I dag finns ansatser till allt detta. Mönstret är dock splittrat eftersom ut-
vecklingen inte har drivits framåt på ett konsekvent sätt utan delvis varit
beroende på enskilda tjänstemäns initiativ. I fortsättningen kommer regeringen
att driva utvecklingen framåt med utgångspunkt från de riktlinjer som dras upp i
denna strategi.
Utvecklingsarbetet kan i vissa fall fordra ändringar i fråga om regelverk eller
organisation. Regeringen kommer att ta initiativ till sådana reformer enligt vad
som utvecklas närmare nedan. I andra fall kan myndigheterna själva driva
utvecklingsarbetet. Regeringen kommer att utfärda ytterligare riktlinjer för
myndigheterna om detta och följa utvecklingsarbetet genom ekobrottsberedningen
(se avsnitt 18).
Myndighetsstrukturen för ekobrottsbekämpning
Vissa förändringar i fråga om myndighetsstrukturen för bekämpning av ekonomisk
brottslighet håller för närvarande på att genomföras.
Riksåklagaren har på uppdrag av den tidigare regeringen utarbetat ett förslag
till en central enhet för utredning av ekobrott (prop. 1994/95:100, bil. 3 s.
27). Den centrala enheten brukar benämnas ekobrottskommandot eller riksenheten
mot ekobrott (REKO).
Den centrala enheten skall inte utgöra någon egen myndighet. I stället skall
den organiseras genom att Statsåklagarmyndigheten för speciella mål (SPM),
Rikskriminalpolisens ekorotel samt viss expertis från skatteförvaltningen och
exekutionsväsendet samlokaliseras och arbetar under ett samordningsansvar från
överåklagaren vid SPM. Den centrala enheten skall kunna påbörja sitt arbete
senast den 1 juli 1995.
Inrättandet av den centrala enheten kommer säkert att effektivisera utredandet
av ekobrott på central nivå. Det kan emellertid finnas behov av ytterligare
strukturella förändringar för att effektivisera myndigheternas arbete mot den
ekonomiska brottsligheten. Som anförts ovan handlar det inte bara om
myndighetssamarbete i fråga om enskilda utredningar på central och regional nivå
utan också om inriktning av myndighetsverksamheten med utgångspunkt från
gemensamma mål och strategier.
Från några håll, bl.a. från riksdagens revisorer, har framkastats tankar på en
mera förutsättningslös översyn av myndighetsstrukturen för att pröva exempelvis
om det finns skäl att inrätta en särskild myndighet för bekämpning av ekonomisk
brottslighet.
Bland fördelarna med en särskild ekobrottsmyndighet har anförts att den skulle
kunna få en betydande slagkraft vid utredning av de mest kvalificerade
ekobrottmålen, inte minst de som har internationell anknytning.
Att inrätta en särskild ekobrottsmyndighet kan vara ett sätt att säkra resurser
för ekobrottsbekämpningen så att inte ekopoliser, vilket förekommer i dag,
används som personalreserv och sätts in på andra uppgifter där det är brist på
folk. Myndighetsformen skulle också kunna underlätta enhetlighet i fråga om
ledning, rekrytering, kompetensförsörjning, teknikstöd och budget när det gäller
utredning av ekonomisk brottslighet.
En förändrad myndighetsstruktur kan också skapa en organisatorisk hemvist för
viktiga funktioner på nationell nivå som i dag saknas när det gäller
ekobrottsbekämpning. Det handlar bl.a. om att skapa en samlad överblick över
ekobrottsligheten, att analysera läget och göra realistiska prognoser samt att
ge statsmakterna och myndigheterna underlag för åtgärder. Andra funktioner som
kan behöva skapas gäller samordning av gemensamma kontrollaktioner och
utvärdering av de åtgärder som vidtas mot ekobrottsligheten.
Också andra förändringar i fråga om samordning, styrsystem, budget m.m. kan
givetvis tänkas som komplement eller alternativ till en ny myndighet.
Frågan om förändringar i fråga om myndighetsstrukturen för ekobrotts-
bekämpningen kommer att utredas inom regeringens ekobrottsberedning. Därvid
kommer beredningen att studera bl.a. hur verksamheten har organiserats i vissa
andra länder. Målet är att en rapport skall redovisas före utgången av år 1995.
Arbetet med att organisera det s.k. ekobrottskommandot skall givetvis
fortsätta. Det arbetet kommer att ge erfarenheter som kan bidra till
övervägandena om det behövs en ny myndighetsstruktur för kampen mot den
ekonomiska brottsligheten. De nya former för myndighetssamarbete som håller på
att utvecklas inom ekobrottskommandot kommer med all säkerhet att bestå även om
den organisatoriska ramen skulle förändras.
Regional myndighetssamverkan
I de flesta län finns redan i dag informella samverkansgrupper där polis,
skattemyndighet m.fl. deltar. I Stockholms län finns exempelvis en
samverkansgrupp med företrädare för både statliga och kommunala myndigheter och
med landshövdingen som ordförande. Gruppen är paraplyorgan för gemensamma
kontrollaktioner som Operation krogsanering och kontrollinsatser beträffande den
yrkesmässiga trafiken i länet. För tillsynen av restaurangbranschen har alla
länsstyrelser fått ett regeringsuppdrag att samordna myndighetsinsatserna på det
regionala planet.
Regeringen anser att regional myndighetssamverkan av detta slag måste utvecklas
och bli ett normalt inslag i myndigheternas arbete i alla län. Det måste skapas
en samverkansorganisation som underlättar ett sådant fördjupat samarbete. Den
strukturutredning som förutskickats ovan kommer att beakta också frågan om
regionalt samarbete. Åtgärder bör dock vidtas för att redan på kort sikt få till
stånd en utveckling av myndigheternas samverkan på regional nivå. Ett
ställningstagande till en mera permanent lösning kan göras först i samband med
strukturutredningen.
Mot bakgrund av detta kommer regeringen inom kort att utfärda regler om
regional myndighetssamverkan mot den ekonomiska brottsligheten. Reglerna kommer
att innebära att det i varje län skall finnas ett regionalt samverkansorgan i
form av en arbetsgrupp på chefsnivå. Landshövdingen skall vara ordförande i
gruppen med hänsyn till dennes ställning direkt under regeringen och för att ge
ökad politisk tyngd åt ekobrottsfrågorna på regional nivå. I gruppen skall
vidare ingå bl.a. överåklagaren, länspolismästaren, länsskattechefen och
länskronodirektören. Också kommunala företrädare och andra skall kunna delta i
gruppens arbete.
Inom ramen för det regionala samverkansorganet skall de berörda myndigheterna
utarbeta en gemensam strategi för kampen mot den ekonomiska brottsligheten i
länet, ta initiativ till gemensamma kontrollaktioner och utvärdera gjorda
insatser. En årlig rapport om den ekonomiska brottsligheten i länet skall
redovisas till regeringen och till de centrala myndigheterna.
Det bör betonas att avsikten inte är att skapa någon ny myndighet eller att
länsstyrelsen skall ta över ledningen av ekobrottsbekämpningen från de andra
myndigheterna. De medverkande myndigheterna behåller sina roller och
lagreglerade uppgifter. Genom de regionala samverkansorganen förbättras
förutsättningarna för myndigheternas samverkan.
Var och en av de medverkande myndigheterna förutsätts vara aktiv i samarbetet
genom sina chefer och den personal i övrigt som svarar för myndigheternas
samverkan. Det förutsätts givetvis också att det i varje län finns olika slag av
gemensamma grupper och andra samarbetsorgan, både projektbetonade och mera
permanenta. Inte minst kan det finnas behov av gemensamma projektorganisationer
där personal från skilda myndigheter arbetar tillsammans med gemensamt mål och
under gemensam ledning. Arbetet i det regionala samverkansorganet bör bl.a. gå
ut på att se till att det finns en sådan, väl fungerande samarbetsstruktur an-
passad efter det aktuella behovet i länet.
Regeringens ekobrottsberedning kommer att följa upp utvecklingen av
myndigheternas regionala samverkan. Erfarenheterna från arbetet skall givetvis
tas till vara i det ovan berörda långsiktiga strukturarbetet.
Myndigheternas resurser
Myndigheterna har under senare år tillförts stora resurser för bekämpning av
ekonomisk brottslighet.
Riksdagen har beslutat om att tillföra polisen 52 miljoner kronor för
budgetåret 1994/95 som ett s.k. nivåhöjande tillskott för att utveckla kampen
mot den ekonomiska brottsligheten. Därutöver har regeringen öronmärkt 50
miljoner kronor inom polisens anslag för utveckling av den kvalificerade
kriminalpolisverksamheten, bl.a. avseende ekonomisk brottslighet.
Rikspolisstyrelsen har utarbetat ett särskilt huvudprogram för detta
utvecklingsarbete. Ett resultat av dessa satsningar är att samtliga ekorotlar i
landet nu är helt datoriserade. Ekorotlarna har också tillförts personal.
Ytterligare rekrytering av poliser, ekonomer och annan personal till ekorotlarna
pågår. Vid Polishögskolan utarbetas en ny utbildning för poliser och annan
personal inom polisen som arbetar med ekonomisk brottslighet. Också när det
gäller bekämpning av miljöbrottslighet sker en förnyelse av utbildningen.
Åklagarväsendet har tillförts medel för 30 nya ekoåklagare. Samtliga dessa har
nu tillsatts. Också enligt förslag i 1995 års budgetproposition anvisas
särskilda medel för bl.a. en fortsatt satsning mot ekobrottslighet.
När den nu pågående utbyggnaden har genomförts, vilket i huvudsak torde ha
skett före utgången av budgetåret, kommer polisen och åklagarväsendet att i
runda tal disponera följande personalresurser med inriktning på ekonomisk
brottslighet:
- 380 poliser (utredare)
- 50 ekonomer inom polisen
- 50 andra tjänstemän inom polisen
- 80 åklagare (jämte ett antal åklagare som till mindre del arbetar
med ekobrott, motsvarande ca 20 årsarbetskrafter)
- 10 ekonomer inom åklagarväsendet.
Av stor betydelse är att skatteförvaltningen har tillförts 200 miljoner kronor
för utbyggnad av skattekontrollen. Också inom exekutionsväsendet och inom
Tullverket sker det eller har redan skett en prioritering av ekonomisk
brottslighet.
Genom dessa satsningar får myndighetsverksamheten, såvitt nu kan bedömas, i
huvudsak anses ha tillförts de resurser som för närvarande är rimliga för kampen
mot den ekonomiska brottsligheten. Det gäller nu att se till att resurserna
används så effektivt som det är möjligt.
Regeringen följer fortlöpande verksamheten vid myndigheterna och behovet av
resurser för myndigheternas arbete. Riksdagen har förutsatt att frågor om
myndighetsresurser för bekämpning av ekonomisk brottslighet uppmärksammas i
arbetet inom regeringens ekobrottsberedning (bet.1994/95:LU23). I samband med
den utredning om myndighetsstrukturen, som nämndes ovan, kommer frågan om
myndigheternas resurser för bekämpning av den ekonomiska brottsligheten att
prövas på nytt.
Informationsfrågor
För en effektiv myndighetssamverkan krävs uppenbarligen ett utvecklat
informationsutbyte mellan myndigheterna. Det är nödvändigt att ta tillvara den
moderna informationsteknologins möjligheter till snabb och säker
informationshantering. En angelägen fråga är att samordna datautvecklingen inom
berörda myndighetsområden så att inte ett rationellt och kostnadseffektivt
informationsutbyte hindras exempelvis av att myndigheterna använder olika
datorprogram. Det gäller inte minst polisen och åklagarväsendet, där det är hög
tid att samordna datastrategierna.
I vissa fall kan det naturligtvis vara nödvändigt att begränsa ett
informationsutbyte med hänsyn till motstående intressen, exempelvis skyddet för
den personliga integriteten.
Regeringens ekobrottsberedning kommer att göra en undersökning av om det finns
sekretessregler som onödigt hindrar informationsutbyte mellan myndigheter i
fråga om ekonomisk brottslighet och som därigenom försvårar ett effektivt
myndighetssamarbete.
Också regler och strukturer i fråga om berörda myndigheters register kommer att
ses över. Bl.a. har regeringen tillkallat en särskild utredare för att se över
polisregisterlagstiftningen, ett utredningsarbete som har betydelse inte minst
för bekämpningen av den ekonomiska brottsligheten. En angelägen fråga i det
sammanhanget är myndigheternas tillgång till register för
kriminalunderrättelseverksamhet.
Det är också viktigt att skattemyndigheterna har ett informationsstöd som medger
en effektiv kontroll och som gör det möjligt att upptäcka och utreda exempelvis
riksomfattande skattehärvor med en rimlig arbetsinsats. Också när det gäller
exekutionsväsendets verksamhet är det viktigt med ett effektivt
informationsstöd.
Regeringen har i särskilda direktiv för Riksskatteverkets anslagsframställning
för perioden 1997-1999 gett verket i uppdrag att redovisa verksamhetsnära
aspekter på informationsförsörjningen. Som exempel anges bl.a.
kronofogdemyndigheternas möjligheter att i utredningssyfte på ett rationellare
sätt än i dag ta del av sådana uppgifter hos banker, försäkringsbolag,
Värdepapperscentralen, större arbetsgivare m.fl. som dessa är skyldiga att lämna
ut.
6 Utvecklande av myndigheternas kompetens
Några huvudpunkter:
- Myndigheternas kompetens höjs väsentligt.
- Polishögskolan blir en gemensam utbildnings-
resurs.
Bekämpning av ekonomisk brottslighet ställer särskilda krav på kunskaper och
kompetens hos de berörda myndigheterna.
Det handlar bl.a. om kvalificerade kunskaper i företagsekonomi,
affärsförhållanden inom olika branscher samt internationella förhållanden. I
juridiska frågor behövs bl.a. omfattande kunskaper i civilrättsliga frågor av
ett slag som de flesta myndigheter annars inte kommer i beröring med i någon
större utsträckning. Också bekämpningen av miljöbrottslighet ställer särskilda
kompetenskrav.
Av central betydelse är myndigheternas kompetens i datafrågor. Det gäller bl.a.
teoretiska kunskaper om datatekniken och dess användning samt de juridiska
aspekterna därav. Sådana kunskaper behövs exempelvis för att kunna utreda brott
som begås med användning av datateknik, såsom olagliga transaktioner inom
betalningssystemen. Detta är en form av ekonomisk brottslighet som kan väntas
öka betydligt. Men det behövs också praktisk kompetens när det gäller hantering
av datautrustning, exempelvis för att få tillgång till information som finns
lagrad i datautrustning som tas i beslag hos misstänkta ekobrottslingar.
Det är omvittnat att myndigheterna inte sällan befinner sig i underläge i
förhållande till dem som skall kontrolleras eller som är brottsmisstänkta, vilka
ofta har tillgång till omfattande expertis i ekonomiska, rättsliga och andra
frågor.
Andra åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten, såsom lagstiftning och
förbättrad organisation, riskerar att bli otillräckliga, om inte myndigheternas
kompetensbehov tillgodoses. En kraftfull satsning måste därför göras på att höja
myndigheternas kompetens i fråga om ekonomisk brottslighet. Målet skall vara att
myndigheterna skall ha tillgång till minst lika god expertis som de som är
föremål för kontroll eller utredning.
För detta krävs en rad åtgärder, såsom gemensamma utbildningsprogram där
myndigheternas samfällda kompetens i fråga om ekonomisk brottslighet utnyttjas.
Nuvarande ordning för rekrytering och utbildningsorganisation kan behöva
omprövas.
Regeringen avser att ge berörda centrala myndigheter i uppdrag att planera och
genomföra kompetensutveckling inom domstolsväsendet, åklagarväsendet, polisen,
Tullverket, skatteförvaltningen och exekutionsväsendet i fråga om bekämpning av
ekonomisk brottslighet.
Åtgärderna skall planeras så att myndigheternas samlade resurser och kompetens
effektivt tas till vara. Polishögskolan skall därvid kunna användas som en
gemensam resurs för myndigheternas kompetensutveckling.
En satsning på gemensamma utbildningsprogram för myndigheterna ger också goda
förutsättningar för att få till stånd en gemensam utveckling i fråga om
arbetsmetoder.
7 Ett större ansvar för näringslivet
Några huvudpunkter:
- Ett större ansvar för näringslivet att förebygga
ekobrott.
- Diskussionen om affärsetik hålls levande.
- Internkontroll och affärskontroll utvecklas.
- Ökad tyngd åt revisorernas arbete.
- Fortlöpande dialog mellan regeringen och närings-
livet.
- Ändamålsenligare regler om bolagsorgans ansvar.
- Översyn av ansvarsgenombrott.
Regeringens strategi innebär att näringslivet måste ta ett ökat ansvar när det
gäller framför allt att förebygga ekonomisk brottslighet (se avsnitt 3). Den
goda vilja som finns inom näringslivet när det gäller att förebygga eller annars
motverka den ekonomiska brottsligheten måste tas till vara bättre än i dag.
Det handlar om ett ökat engagemang på flera plan från näringslivets sida.
En höjning av affärsetiken så att exempelvis affärstransaktioner i gråzonen mot
det oetiska eller rentav olagliga tydligare avvisades skulle rycka undan grunden
för åtminstone en del av den ekonomiska brottsligheten. Det är därför av
grundläggande betydelse att diskussionen om affärsmetoder och affärsetik hålls
levande inom näringslivet.
En effektivisering av företagens internkontroll har också en mycket stor
betydelse. Det handlar bl.a. om intern- och externrevisorernas roll men också om
chefers och styrelsers ansvar för att revisorernas iakttagelser och anmärkningar
verkligen blir beaktade.
Externrevisorerna har en viktig uppgift när det gäller att förebygga ekonomisk
brottslighet. I ett delbetänkande från Aktiebolagskommittén, som läggs fram inom
kort, behandlas frågan om möjlighet och eventuell skyldighet för revisorerna att
anmäla misstänkt brottslighet till åklagare.En ökad betoning av revisorernas
roll har också skett i regeringens proposition (1994/95:152) Regler för godkända
och auktoriserade revisorer. Propositionsförslagen innebär bl.a. att en ökad
vikt läggs vid samhällets kontroll av revisorerna genom att en ny myndighet
inrättas för ändamålet, Revisorsnämnden.
I det nyss berörda delbetänkandet från Aktiebolagskommittén behandlas också
frågor om bolagsledningens ansvar och uppgifter. Kommitténs slutbetänkande skall
redovisas senast i juni 1996. Där kommer bl.a. att behandlas frågor om
styrelselösa aktiebolag och om s.k. ansvarsgenombrott, dvs. aktieägares ansvar
för bolagets affärer.
Genom ändringar i aktiebolagslagen (1975:1385), som trätt i kraft den 1 januari
1995, har åtgärder vidtagits för att komma till rätta med att aktiebolag inte
ger in årsredovisningar eller revisionsberättelser i rätt tid till Patent- och
registreringsverket eller försummar att anmäla styrelse, verkställande direktör
eller revisor för registrering i aktiebolagsregistret (prop.1994/95:67,
bet.1994/95:LU11, rskr.1994/95:111). Lagändringarna innebär bl.a. ökade
möjligheter att försätta försumliga bolag i likvidation.
En viktig fråga när det gäller näringslivets ansvar för att förebygga ekonomisk
brottslighet gäller olika former av affärskontroll, dvs. kontroll i samband med
att en affär görs upp och ett avtal träffas. Kontrollen kan gälla om
affärsprojektet är realistiskt och allvarligt menat och om den tilltänkta
affärspartnern framstår som seriös mot bakgrund av tidigare agerande.
En rimlig affärskontroll kan verksamt bidra till att förebygga ekonomisk
brottslighet och till att upprätthålla sunda principer i affärslivet. Inte minst
bankerna har här en viktig roll.
Den yttre ramen för näringslivets egen kontroll ges av lagstiftningen. Det är
ett ansvar för riksdagen och regeringen att se till att lagstiftningen är
utformad så att en sund affärsmoral och en rimlig kontroll i affärsförhållanden
gynnas.
Regeringen kommer att låta utreda hur vissa uppgifter om bolag m.m. som redan i
dag är offentliga hos Patent- och registreringsverket kan göras lättare
tillgängliga som ett underlag för näringslivets affärskontroll.
Inom lagstiftningens ram måste näringslivet driva ett eget arbete med att
utveckla affärsetik, internkontroll och affärskontroll. Näringslivets egna
organisationer och de fackliga organisationerna bör här ha ett gemensamt
intresse med varandra och med statsmakterna att föra frågan framåt. Givetvis
skall banker och företag där staten är ägare eller har ett bestämmande
inflytande föregå med gott exempel i detta utvecklingsarbete.
Regeringen har tagit upp en dialog i dessa frågor med företrädare för
näringslivet. Avsikten är att fortsätta och fördjupa dialogen inom ramen för
arbetet inom regeringens ekobrottsberedning. Genom ett fortlöpande utbyte av
erfarenheter och synpunkter bör både näringslivet och regeringen få bättre
förutsättningar att utveckla effektiva åtgärder mot den ekonomiska
brottsligheten.
8 Uppföljning av bankkrisen
Några huvudpunkter:
- Bankkrisen följs upp genom en utredning.
- Uppföljning av Riksåklagarens Specialoperation
(RÅSOP).
- Banktillsynen ses över.
- Behovet av att straffbelägga vårdslös kreditgiv-
ning utreds.
I början av 1990-talet inträffade en kris inom bank- och finansområdet i
Sverige. Krisen hade samband med den spekulationsekonomi som utvecklats under
1980-talet och som bl.a. ledde till en kraftig uppblåsning av fastigheternas
värden som kreditsäkerhet. Andra inslag i krisen var bl.a. avregleringen av
finansmarknaden, ett volymtänkande inom bankverksamheten och en äventyrlighet
inom affärsverksamheten som också kom till uttryck när det gäller bankernas
verksamhet. Den statliga tillsynen över verksamheten visade sig inte räcka till
för uppgiften.
Bankkrisen ledde till mycket stora kreditförluster, som staten blev tvungen att
gå in och täcka delvis. Skattebetalarna kom därmed att få betala en stor del av
priset för den äventyrliga affärsverksamheten.
Också ekonomisk brottslighet har förekommit i samband med bankkrisen i form av
exempelvis bedrägerier vid lånetransaktioner. Detta har framgått genom det
omfattande utredningsarbete som åklagare och polis har genomfört.
I många fall har det visat sig svårt för åklagare att få fram tillräckligt
underlag för att grunda ett åtal, bl.a. mot bakgrund av att dokumentation från
transaktionerna saknats. I andra fall kan man måhända snarare tala om beteenden
som inte i dag är straffbara enligt svensk lag men som kanske borde vara det.
En statlig utredning, Bankkriskommittén (Fi 1993:02), har belyst olika aspekter
av bankkrisen i ett antal rapporter. Kommitténs arbete har avslutats utan
betänkande. För att säkerställa att samhället kan dra de riktiga slutsatserna av
krisen och vidta de åtgärder som är nödvändiga för att förebygga att något
liknande händer igen kommer regeringen att tillkalla en kommitté med uppgift att
se över regler för rörelse och tillsyn inom bankområdet m.m. Mot bakgrund inte
minst av erfarenheterna från bankkrisen skall kommittén lägga fram de förslag
till lagändringar och andra åtgärder som kan behövas.
En aspekt som skall analyseras är om äventyrliga lånetransaktioner av det slag
som bankerna inlåtit sig på till viss del borde straffbeläggas för framtiden. En
sådan lagstiftning om vårdslös kreditgivning finns i Danmark. Kommittén skall se
över behovet av en sådan lagstiftning för svenskt vidkommande.
Efter initiativ från regeringen arbetar en särskild grupp inom åklagarväsendet
med att utreda brott mot det finansiella systemet. Gruppen benämns
Riksåklagarens Specialoperation, RÅSOP. Genom gruppens arbete har man vunnit
erfarenheter som bör kunna bidra till utvecklingen av bekämpningen av den
ekonomiska brottsligheten.
En rapport med utvärdering av arbetet inom RÅSOP kommer att redovisas till
Justitiedepartementet under våren 1995. Regeringens ekobrottsberedning kommer
att svara för att de erfarenheter som redovisas i rapporten tas till vara i det
fortsatta utvecklingsarbetet.
9 Effektivare lagstiftning om penningtvätt
- Reglerna mot penningtvätt vässas.
Regeringens strategi innebär att åtgärderna mot penningtvätt skall bli
effektivare för att öka möjligheterna att upptäcka misstänkta transaktioner.
Penningtvätt innebär att pengar som någon fått på olagligt sätt tvättas genom
olika transaktioner så att det blir svårt eller omöjligt att spåra dem tillbaka
till det ursprungliga brottet. Det kan exempelvis handla om att flytta pengar
mellan olika företag eller bankkonton, ofta i utlandet. Sedan pengarna tvättats
kan de på nytt användas i affärsverksamhet, med eller utan inslag av ekonomisk
brottslighet.
I lagen (1993:768) om penningtvätt föreskrivs bl.a. att banker m.fl. är
skyldiga att kontrollera vissa penningtransaktioner. Vid misstanke om
penningtvätt skall banken anmäla saken till Rikspolisstyrelsen (Finanspolisen).
Effektiva åtgärder mot penningtvätt har stor betydelse i kampen mot den
ekonomiska brottsligheten. Genom att hindra penningtvätt försvårar man nämligen
för ekobrottslingar att dra nytta av sina brottsligt förvärvade pengar. Därmed
blir det mindre attraktivt att ägna sig åt ekonomisk brottslighet. Utan
effektiva metoder att komma åt de stora vinsterna från brottslig verksamhet
finns det en risk att en allt större del också av det seriösa näringslivet får
länkar till eller rentav kommer att kontrolleras av kriminella.
En ytterligare aspekt är att lagen om penningtvätt ger berörda seriösa
näringsidkare en möjlighet att aktivt bidra till kampen mot den ekonomiska
brottsligheten genom att hålla ögonen öppna mot misstänkta transaktioner.
Regeringen kommer att tillsätta en utredning inom kommittéväsendet för att se
över lagstiftningen om penningtvätt för att göra den till ett ännu effektivare
instrument. Bl.a. skall det övervägas om lagen skall omfatta flera aktörer än i
dag med hänsyn till att penningtvätt kan förekomma också utanför den krets av
banker m.fl. som i dag omfattas av lagen om penningtvätt. Vidare skall utredas
om det behövs regler exempelvis om att hålla inne pengar vid misstanke om
penningtvätt i avvaktan på polisens utredning.
På sikt kan det bli nödvändigt att överväga ytterligare vägar för att förverka
de mycket stora vinsterna från den ekonomiska brottsligheten. Regeringens
ekobrottsberedning kommer att studera denna fråga mot bakgrund bl.a. av
erfarenheter från andra länder.
10 Effektivare rutiner i samband med konkurs
Några huvudpunkter:
- Effektivare samarbete mellan myndigheter och
konkursförvaltare.
- Förbättrad lagstiftning om uppgiftsskyldighet i
konkurs.
- Central registrering av alla konkurser.
- Effektivare tillsyn vid konkurs.
Regeringens strategi innebär att rutinerna i samband med konkurs skall
effektiviseras väsentligt bl.a. genom ett närmare samarbete mellan kon-
kursförvaltare och berörda myndigheter, främst åklagare, polis och till-
synsmyndighet (kronofogdemyndighet).
Förslag om åtgärder för att effektivisera brottsutredning i samband med konkurs
har lagts fram i februari 1994 i en rapport från Riksåklagaren och
Riksskatteverket, den s.k. Rubicon-rapporten. (Rubicon står för Rutiner,
brottsutredningar i konkurs.)
Förslagen innebär bl.a. att konkursförvaltaren skall anmäla brottsmisstankar
till åklagaren tidigare än i dag, att åklagaren skall kunna använda
konkursförvaltaren som biträde samt att fortlöpande dialog under utredningen
skall hållas mellan åklagare, tillsynsmyndighet och konkursförvaltare. Det
föreslås också lagöversyner exempelvis i fråga om borgenärsbrott och
styrelselösa aktiebolag.
De flesta av förslagen i Rubicon-rapporten kan genomföras inom ramen för
gällande lagstiftning. Det behövs bara att myndigheter och konkursförvaltare
anpassar sitt samarbete i enlighet med vad Riksåklagaren och Riksskatteverket
har föreslagit.
Regeringen kommer att ge de berörda myndigheterna i uppdrag att aktivt verka
för att brottsutredningar i samband med konkurs effektiviseras så som
föreslagits i Rubicon-rapporten. Utvecklingsarbetet skall bedrivas under
samverkan med företrädare för konkursförvaltare och revisorer. I uppdraget
ligger bl.a. att utarbeta gemensamma arbetsrutiner och att ta fram en plan för
utbildning av dem som berörs. Arbetet skall utvärderas och redovisas till
regeringen. Regeringens ekobrottsberedning kommer att nära följa
utvecklingsarbetet.
Rubicon-rapporten innehåller också vissa förslag till översyn av lagstift-
ningsfrågor. Dessa frågor behandlas för närvarande i olika utredningar eller i
andra sammanhang. Sålunda övervägs frågor om styrelselösa bolag m.m. av
Aktiebolagskommittén. Andra frågor hanteras inom Redovisningskommittén och
Skattebrottsutredningen. Vissa frågor om sekretess i samband med konkurs
behandlas i departementspromemorian Sekretess i samband med ungdomsbrott och
ekobrott, som efter remissbehandling bereds vidare inom Justitiedepartementet.
I regeringens proposition (1994/95:189) Konkursgäldenären behandlas bl.a.
frågor om innehållet i konkursbouppteckningar och om räckvidden av
konkursgäldenärers bouppteckningsed. De föreslagna reglerna kommer att öka
möjligheterna att reda ut konkursbon och att spåra upp tillgångar som illojala
konkursgäldenärer vill dölja. Vidare föreslås att det vid Patent- och
registreringsverket skall föras ett register över fysiska personers och dödsbons
konkurser. Tillsammans med de konkursuppgifter som redan finns i
Aktiebolagsregistret och andra register hos Patent- och registreringsverket
tillgodoses därmed behovet av en central registrering av alla konkurser.
Åtskilliga förslag om att förbättra tillsynen vid konkurs har lagts fram av
Riksrevisionsverket i rapporten (1994:13) Tillsyn vid konkurs. Dessa och andra
frågor om konkurshanteringen bereds för närvarande inom Justitiedepartementet.
11 Snabbare utredning och process
Några huvudpunkter:
- Utveckling av rutinerna vid domstolar och andra
myndigheter.
- Behovet av en modernisering av processreglerna
övervägs.
- Arbetsmetoderna utvecklas.
- Teknikstödet utvecklas.
- Grupptalan övervägs.
Regeringens strategi innebär att brottmålshanteringen skall snabbas upp genom
effektivare brottsutredning och en modernisering av rättsprocessen.
Brottmålsutredning och brottmålsprocess i mål om ekonomisk brottslighet tar
många gånger mycket lång tid. Det beror bl.a. på att materialet i målet kan vara
mycket omfattande. Följden blir att vittnen hinner glömma vad de sett, att
misstänkta får vänta orimligt lång tid på sin dom och att den allmänpreventiva
effekten av lagföringen tunnas ut.
Regeringen anser för sin del att det finns ett stort behov av att göra hand-
läggningen av stora ekobrottmål snabbare, givetvis utan att rättssäkerheten
eftersätts. I sammanhanget kan också uppmärksammas frågor som har att göra med
kompetensförsörjning och specialisering inom domstolarna samt domstolarnas
sammansättning i komplicerade mål om ekonomisk brottslighet. Som redan tidigare
framhållits måste utvecklingsarbetet givetvis ske med beaktande av domstolarnas
särskilda ställning i konstitutionellt hänseende.
I många fall bör det vara möjligt att åstadkomma en snabbare handläggning inom
ramen för gällande lagstiftning genom att ta till vara den erfarenhet som finns
på området bland domare, åklagare och andra. Regeringen kommer att ge berörda
myndigheter i uppdrag att genomföra ett projekt med den inriktningen.
Från en del håll har sagts att nuvarande processregler kan behöva ändras för
att åstadkomma en effektivare handläggning av stora brottmål, och då inte minst
mål om ekonomisk brottslighet. Regeringen kommer att överväga behovet av en
sådan lagstiftningsreform mot bakgrund bl.a. av vad som kommer fram vid det nyss
nämnda projektet om en snabbare handläggning inom ramen för gällande regelverk.
Myndigheterna måste också i övrigt satsa på att utveckla sina arbetsmetoder när
det gäller bekämpning av ekonomisk brottslighet. Det handlar inte bara om
metoder för brottsutredning. Prioriteringen av det problemorienterade och
brottsförebyggande arbetet ställer också nya krav på metodutveckling. Det gäller
att finna nya vägar och att utnyttja myndigheternas samlade resurser i fråga om
kompetens, teknik och erfarenheter. Lyckade försök med nya arbetsmetoder måste
snabbt få genomslag över hela fältet.
Det är viktigt att myndigheterna utvecklar sitt teknikstöd så att handlägg-
ningen kan rationaliseras och så att den moderna informationsteknologin kan
bidra på ett verksamt sätt till att höja myndigheternas effektivitet.
Grupptalanutredningen har i betänkandet Grupprättegång (SOU 1995:151)
föreslagit regler om s.k. grupptalan bl.a. vid allmän domstol samt vid
fastighetsdomstol enligt miljöskyddslagen och miljöskadelagen. Reglerna syftar
till att förbättra det processuella läget för gruppanspråk. Förslaget kan få
betydelse i samband med ekonomisk brottslighet t.ex. om ett stort antal personer
blir utsatta för likartade brott som grundar ett skadeståndsanspråk för var och
en. Om varje anspråk utgör ett litet belopp, är det inte troligt att de drabbade
finner det mödan värt att hävda sin rätt. Genom grupptalan kan anspråken göras
gällande i domstol gemensamt och förutsättningarna blir betydligt större för att
en rättegång skall komma till stånd. Betänkandet kommer efter remissbehandling
att övervägas inom Justitiedepartementet.
12 Effektivare sanktionsregler
Några huvudpunkter:
- Effektivare regler om skattebrott.
- Ökad användning av näringsförbud.
- Översyn av företagsbot.
- Översyn av sanktioner mot miljöbrott.
Regeringens strategi innebär att straffbestämmelser och andra sanktionsregler
mot ekonomisk brottslighet skall bli effektivare.
En översyn av straffrättsliga regler som har stor betydelse när det gäller
ekonomisk brottslighet pågår inom Skattebrottsutredningen
(Fi 1993:08). Ett delbetänkande överlämnades till finansministern i mars 1995.
Där lämnas förslag om ändringar i skattebrottslagen (1971:69) som innebär att
reglerna i lagen blir lättare att tillämpa. Utredningen fortsätter arbetet med
en översyn av reglerna om borgenärsbrott i 11 kap. brottsbalken. Till
borgenärsbrotten hör också de i sammanhanget viktiga bokföringsbrotten.
En näringsidkare kan under vissa förutsättningar dömas till näringsförbud
enligt regler i lagen (1986:486) om näringsförbud. Lagen har setts över av
Näringsförbudsutredningen, som i januari 1995 redovisat sitt arbete i
betänkandet (SOU 1995:1) Ett renodlat näringsförbud. I betänkandet föreslås
bl.a. att näringsförbud alltid skall meddelas vid dom över kvalificerad
ekonomisk brottslighet, när förutsättningarna enligt lagen föreligger. Den
maximala förbudstiden sträcks ut till sju år. Reformen kommer enligt utredningen
att leda till att det löpande antalet näringsförbud ökar från 170 till 700.
Av särskilt stor betydelse när det gäller ekonomisk brottslighet är sanktioner
som riktas direkt mot företagen, alltså mot juridiska personer. En sådan
sanktion är företagsbot, som regleras i brottsbalken
(36 kap. 7-10 §§). Företagsbot kan under vissa förutsättningar dömas ut av
domstol på talan av åklagare för brott som har begåtts i utövningen av
näringsverksamhet. Högsta belopp som kan fastställas är tre miljoner kronor.
Regeringen kommer inom kort att besluta om att tillkalla en särskild utredare
för att utvärdera reglerna om företagsbot. Utredaren skall ta reda på hur
reglerna har fungerat i praktiken och om företagsbot har visat sig vara en
tillräckligt verksam sanktion mot ekonomisk brottslighet. Utredaren skall lägga
fram de förslag som kan visa sig behövas för att underlätta tillämpningen av
reglerna och för att annars effektivisera sanktionssystemet mot ekonomisk
brottslighet. Därvid skall utredaren också överväga om det finns skäl att införa
regler om straffansvar för juridiska personer i likhet med vad som förekommer i
vissa andra länder.
Regeringen har i november 1994 gett Miljöorganisationsutredningen
(M 1993:04) tilläggsdirektiv med uppdrag att lägga fram ett nytt förslag till
miljöbalk. I uppdraget ingår bl.a. att se över straff- och sanktionsbe-
stämmelserna i miljöbalken och i miljöanknutna lagar utanför balken.Som anförts
i avsnitt 8 har regeringen beslutat om att tillsätta en utredning för att
överväga regeländringar m.m. som föranleds av erfarenheterna från bankkrisen. En
fråga för utredningen blir att analysera behovet av att straffsanktionera
vårdslös kreditgivning.
13 Internationellt arbete
Några huvudpunkter:
- Aktivt arbete inom EU.
- Åtgärder mot avgifts- och bidragsfusk inom EU.
- Samarbete inom Europol.
- Myndigheternas internationella arbete utvecklas.
Regeringens strategi innebär att Sverige aktivt skall verka för att utveckla det
internationella samarbetet mot ekonomisk brottslighet.
Genom Sveriges medlemskap i EU har det internationella samarbetet mot den
ekonomiska brottsligheten fått en ny dimension. En sida härav är att EU har
finansiella intressen som kan utsättas för brottsliga angrepp, exempelvis genom
fusk med bidragssystem. Också fusk med mervärdesskatt kan drabba EU:s ekonomi,
som delvis bygger på underlaget från mervärdesskatt. Det är givetvis ett stort
och gemensamt intresse för medlemsländerna att effektivt skydda sig mot att de
gemensamma medlen används på ett sätt som inte är avsett eller att inkomsterna
för gemensamma ändamål minskas genom brottsliga förfaranden.
Inom EU pågår för närvarande ett arbete med att utveckla system för att skydda
unionens finansintressen. Två huvudlinjer i arbetet är att utveckla systemen för
administrativa sanktioner resp. en konvention för att garantera att fusket kan
sanktioneras i straffrättslig ordning inom alla medlemsländer. Sverige deltar
aktivt i detta utvecklingsarbete.
Det är också mycket viktigt att det förebyggande arbetet utvecklas när det
gäller fusk mot EU:s bidragssystem. Kontrollen inom bidragssystemen är i första
hand en uppgift för medlemsstaterna. Såvitt framgått har denna kontroll inte
alltid varit särskilt framgångsrik.
För svenskt vidkommande är ambitionen att effektivt förebygga och ingripa mot
brott mot EU:s finansiella system. Regeringens ekobrottsberedning kommer att
nära följa myndigheternas arbete med detta och ta de initiativ som kan behövas
för att kontrollen skall bli tillräckligt effektiv. Beredningen kommer att verka
för en samordning av det nationella och det internationella utvecklingsarbetet
genom samarbete med kommissionen, där en särskild kommissionär - Anita Gradin -
har till uppgift att svara för dessa frågor.
En annan aspekt av EU-medlemskapet är att unionen kan erbjuda nya och effektiva
former för internationellt samarbete mot gränsöverskridande brottslighet, och då
även ekonomisk brottslighet. Det fördjupade tullsamarbetet är ett exempel på
detta. Ett annat exempel är skapandet av Europol, en europeisk kriminalpolisbyrå
för kriminalunderrättelseverksamhet. Sverige kommer att aktivt medverka i dessa
utvecklingsprojekt inom EU.
Konkurslagstiftningen är ett viktigt instrument när det gäller att komma till
rätta med ekonomisk brottslighet. I det sammanhanget finns det särskilda problem
med gränsöverskridande konkurser, problem som måste lösas genom internationella
överenskommelser. Inom EU pågår ett arbete med att ta fram en konkurskonvention.
Sverige deltar aktivt för att föra arbetet i hamn.
Sverige deltar också i arbetet inom Europarådet med att granska tillämpningen
av de straffrättsliga konventioner som har tillkommit inom ramen för rådets
arbete. Syftet är att underlätta rättshjälp mellan länderna.
Rättshjälpen utvecklas också genom bilaterala förhandlingar. Inom något år kan
man förvänta att nya rättshjälpsavtal med Australien, Canada och USA kan träda i
kraft.
Sverige har redan i dag avtal med åtskilliga länder i fråga om informa-
tionsutbyte inom skatteområdet. Det är angeläget att det samarbete som äger rum
inom ramen för skatteavtalen utvecklas och effektiviseras.
Regeringen har i särskilda direktiv för skatteförvaltningens anslags-
framställning för perioden 1997-1999 gett Riksskatteverket i uppdrag att
redovisa vilka åtgärder som är mest angelägna på avtalsområdet för att
underlätta informationsutbyte, indrivning m.m. i fråga om skatt samt
internationell verkställighet inom privaträttens område.
Regeringens ekobrottsberedning kommer att göra en kartläggning av frågor
rörande det internationella samarbetet som särskilt behöver uppmärksammas av
regeringen eller myndigheterna under de närmaste åren.
14 Kontroll i samband med tillståndsgivning m.m.
Några huvudpunkter:
- Översyn av kontroll i samband med tillståndsgiv-
ning, bidrag och upphandling.
- Ökat inslag av vandelsprövning m.m. i vissa
branscher övervägs.
- Ökad kontroll beträffande oseriösa förvärv av
hysresfastigheter.
Regeringens strategi innebär att en ökad vikt skall läggas vid att myndigheterna
gör en kontroll av sina motparter i samband med exempelvis upphandling och
bidragsgivning. En ökad vikt skall också läggas vid tillsyn som myndigheter
utövar över t.ex. en viss verksamhet eller en viss bransch. Med myndigheter
avses här såväl statliga som kommunala myndigheter.
Till stor del handlar det om kontroll som myndigheterna redan i dag kan och bör
göra. I vissa fall kan det dock behövas ändringar i regler eller instruktioner
för att effektivisera kontrollen, exempelvis genom att ge myndigheter behörighet
eller skyldighet att skaffa utdrag ur vissa register som kan ge upplysningar som
är viktiga för kontrollen. Sådana befogenheter måste givetvis avvägas mot
intresset av att inte göra intrång i personlig integritet eller skapa en onödig
och kostsam administration. Utöver regeländringar kan det finnas ett behov av
utbildning och information för att säkerställa att kontrollen genomförs och att
det sker på ett smidigt och i övrigt lämpligt sätt. Regeringen kommer att låta
se över dessa kontrollfrågor.
En annan kontrollfråga gäller vandelsprövning för arbete inom vissa utsatta
verksamheter. Det är känt att en del branscher är särskilt utsatta för ekonomisk
brottslighet. Det kan ha samband med olika förhållanden, såsom överetablering,
stor andel enmans- eller fåmansföretag och svårigheter att kontrollera
regelefterlevnaden inom branschen.
I vissa verksamheter har införts eller åtminstone övervägts åtgärder i
sanerande syfte som går ut på att pröva laglydnaden hos blivande näringsidkare i
samband med tillståndsprövning av skilda slag. Som exempel kan nämnas prövning
av taxiförare, som nyligen införts genom beslut av regeringen. Rätt utformad och
använd kan vandelsprövning i speciella fall vara ett lämpligt och effektivt sätt
att komma till rätta med vissa former av ekonomisk kriminalitet som har
utvecklats inom särskilda områden av näringslivet. Därigenom befrämjas också en
sund konkurrens i berörda branscher. Från olika håll har också framförts syn-
punkter på andra åtgärder för att sanera utsatta branscher. Regeringen kommer
att låta utreda även denna fråga.
Regeringen har i april 1995 beslutat om att tillkalla en särskild utredare för
att se över hyreslagstiftningen (dir. 1995:55). I uppdraget ligger bl.a. att se
över reglerna om förvärv och förvaltning av hyresfastigheter. Syftet är att
hindra oseriösa förvärvare från att komma in på fastighetsmarknaden och att
ingripa mot försumliga fastighetsägare som trots allt lyckats ta sig in på
marknaden.
15 Ökad forskning
Några huvudpunkter:
- Ökad forskning om ekobrottslighet.
- Forskningen skall vara problemorienterad.
- Uppdrag till BRÅ att genast starta viss forsk-
ning.
- Särskild utredare ser över långsiktigt forsk-
ningsbehov.
Samhällets kunskapsnivå när det gäller den ekonomiska brottsligheten måste
höjas.
I dag är kunskaperna otillräckliga när det gäller exempelvis den ekonomiska
brottslighetens former och konsekvenser. Inte heller vet vi så mycket som vi
skulle önska om effekten av olika slag av kontroller och andra åtgärder från
samhällets sida.
För framtiden behövs det ett betydligt bättre underlag för att samhället
fortlöpande skall kunna följa utvecklingen av den ekonomiska brottsligheten och
efter hand sätta in lämpliga och effektiva motåtgärder.
Det är inte bara statsmakterna som behöver ett bättre underlag för sina
åtgärder. För att näringslivet skall kunna spela en aktiv roll i fråga om att
förebygga ekonomisk brottslighet krävs givetvis också tillgång till ett
kvalificerat kunskapsunderlag. Också allmänheten har krav på att få en aktuell
och säker information om utvecklingen i fråga om ekonomisk brottslighet.
Regeringens strategi innebär att forskningen om den ekonomiska brottsligheten
skall öka. En ordning måste skapas för att varaktigt tillgodose behovet av
forskning inom detta område.
Forskningen skall vara problemorienterad. Den skall alltså kunna bidra till det
underlag som statsmakterna, myndigheterna och näringslivet behöver för att kunna
vidta lämpliga och effektiva åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten. I detta
ligger också att forskningen skall kunna ha en roll vid utvärdering av insatser
som redan gjorts eller som görs mot ekobrottsligheten.
Regeringen har uppdragit åt Brottsförebyggande rådet (BRÅ) att genomföra viss
faktainsamling, utvärdering av åtgärder m.m. som ett led i en
informationssatsning mot ekonomisk brottslighet (se avsnitt 16). Därmed kan ett
behov av breddat faktaunderlag om ekobrottslighet tillgodoses redan på kort
sikt.
Regeringen avser att tillkalla en särskild utredare för att se över behovet av
forskning om ekonomisk brottslighet. Målet med översynen skall vara att också på
längre sikt få till stånd en forskning som kan bidra till att effektivisera
kampen mot den ekonomiska brottsligheten. Översynen skall belysa hur resurser
som satsas på detta område bäst skall användas för en verksamhet av hög
vetenskaplig kvalitet och samhällsrelevans.
16 Ökad information till allmänheten
- Uppdrag till BRÅ att genomföra utbildning och
information om ekonomisk brottslighet.
Regeringens strategi innebär att allmänhetens medvetenhet och kunskap om den
ekonomiska brottsligheten skall ökas.
Om medborgarna har goda kunskaper om den ekonomiska brottslighetens former och
skadeverkningar, bör det också finnas goda förutsättningar för att få förståelse
för åtgärderna mot denna brottslighet och att kunna påräkna medverkan från
allmänheten när det gäller att avslöja ekobrottslighet.
Riksdagen har anvisat 10 miljoner kronor för information om ekonomisk
brottslighet (bet. 1993/94:JuU19, rskr.1993/94:229).
Brottsförebyggande rådet (BRÅ) har utarbetat ett förslag till uppläggningen av
sådana informationsinsatser. Syftet med informationen är enligt förslaget att
sprida kännedom om hur den ekonomiska brottsligheten ser ut, vilka skador den
medför och vad som kan göras åt den. Inledningsvis är informationen enligt
förslaget översiktlig och går ut på att väcka medvetande om att samhället nu
satsar på att bekämpa den ekonomiska brottsligheten. I denna fas hämtas också in
information från allmänheten, myndigheter och näringsliv för att aktivera de
berörda och för att bredda underlaget för informationsinsatserna och för hela
satsningen mot ekobrottsligheten. På grundval av inhämtat och bearbetat material
genomförs sedan fördjupade informationsinsatser.
Regeringen har i mars 1995 uppdragit åt BRÅ att planera och genomföra
utbildnings- och informationsinsatser om ekonomisk brottslighet i enlighet med
det förslag som BRÅ utarbetat. Inledande insatser bör om möjligt genomföras före
utgången av budgetåret 1994/95. Huvuddelen av insatserna bör genomföras under
budgetåren 1995/96 och 1997. Vid planering och genomförande skall BRÅ samråda
med regeringens ekobrottsberedning. Erforderliga medel kommer successivt att
ställas till BRÅ:s disposition från de medel som riksdagen har anvisat för ända-
målet.
17 Effektivare styrning och uppföljning av myndigheternas verksamhet
Några huvudpunkter:
- Sektorövergripande mål för myndigheterna.
- Nytt uppföljningssystem för ekobrottsbekämpning.
- Tidiga indikationer på nya brottsformer.
- Årlig rapport till riksdagen.
Regeringens strategi innebär att styrning och uppföljning av myndigheternas
åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten skall bli effektivare.
I dag saknas en samlad överblick över den ekonomiska brottsligheten, dess
omfattning, former och konsekvenser. Inte heller finns det någon samlad bild av
samhällets motåtgärder och deras resultat. En samlad styrning av insatserna mot
den ekonomiska brottsligheten saknas både på statsmaktsnivå och på
myndighetsnivå.
Med föreliggande strategi tar regeringen ett samlat grepp när det gäller
styrning på statsmaktsnivå av åtgärderna mot ekobrottsligheten. Det greppet
måste behållas. Det innebär att statsmakterna fortlöpande måste ha information
för att kunna se resultatet av de åtgärder som har vidtagits och för att kunna
ta ställning till fortsatta åtgärder i form av exempelvis lagstiftning,
budgetreglering och sektorövergripande riktlinjer för myndigheterna.
Inom regeringens ekobrottsberedning kommer att utarbetas ett system för att
följa upp kampen mot den ekonomiska brottsligheten. Samordning kommer att ske
med den särskilde utredare som på regeringens uppdrag ser över frågor om en
samlad resultatredovisning för det kriminalpolitiska området inom rättsväsendet
(dir. 1994:17).
Ett viktigt inslag i uppföljningen blir att tidigt fånga upp indikationer på
nya former av ekonomisk brottslighet.
Regeringen kommer att årligen redovisa läget i fråga om den ekonomiska
brottsligheten i en skrivelse till riksdagen.
18 Riktlinjer för myndigheterna
- Myndigheterna ges direktiv att genomföra åtgärder
i enlighet med regeringens strategi.
För att genomföra regeringens strategi mot den ekonomiska brottsligheten fordras
till viss del insatser på statsmaktsnivå i form av utredning, lagstiftning m.m.
Det behövs också ett utvecklings- och utredningsarbete hos myndigheterna i
enlighet med preciserade uppdrag som regeringen har gett eller kommer att ge
myndigheterna och som har redovisats ovan.
Vid sidan härav kan myndigheterna i stor utsträckning själva effektivisera
kampen mot den ekonomiska brottsligheten genom åtgärder som de själva kan ta
initiativ till och bestämma om. Det handlar t.ex. om att utveckla olika
samverkansformer med andra myndigheter, med kommuner och näringsliv m.m. samt
att utveckla arbetsmetoder, teknikstöd m.m.
Det är mycket angeläget att myndigheterna sätter igång ett sådant
utvecklingsarbete och driver det framåt med fantasi och uthållighet.
För att tydliggöra kravet på att alla berörda myndigheter inom ramen för sina
befogenheter utvecklar och höjer sin effektivitet i fråga om ekonomisk
brottslighet kommer regeringen successivt att ta in riktlinjer om detta i
planeringsdirektiv, regleringsbrev och andra instrument som styr myndigheternas
verksamhet. Sådana riktlinjer har redan utfärdats i planeringsdirektiv för
polisen och i myndighetsspecifika direktiv för Riksskatteverkets arbete med
fördjupad anslagsframställning.
Justitiedepartementet
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 20 april 1995
Närvarande: statsministern Carlsson, ordförande, och statsråden Sahlin,
Peterson, Hellström, Freivalds, Wallström, Persson, Schori, Blomberg, Heckscher,
Hedborg, Andersson, Uusmann, Nygren, Ulvskog, Lindh, Johansson
Föredragande: statsrådet Freivalds
Regeringen beslutar skrivelse 1994/95:217 Samlade åtgärder mot den
ekonomiskabrottsligheten.