Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 1994/95:163 Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE) år 1994 Skr. 1994/95:163 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 30 mars 1995 Ingvar Carlsson Lena Hjelm-Wallén (Utrikesdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen lämnar regeringen en redogörelse för verksamheten i Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE). Redogörelsen avser i huvudsak verksamheten år 1994 men i skrivelsen ges även en historisk tillbakablick. I avslutningen görs en framåtsyftande analys. Innehållsförteckning 1 ESK till OSSE: Från diplomatkonferens till internationell organisation......... 3 2 OSSE:s verksamhetsfält................... 5 2.1 Konfliktförebyggande åtgärder, kris- hantering och fredsbevarande åtgärder inom OSSE:s ram............. 5 2.2 Mänskliga rättigheter och demokrati- byggnad inom OSSE.................... 7 2.3 OSSE:s ekonomiska dimension.......... 9 2.4 Rustningskontroll samt förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder inom OSSE:s ram........................... 10 2.5 OSSE och andra internationella orga- nisationer........................... 12 2.6 Den parlamentariska församlingen..... 13 2.7 Kontakter med frivilliga organisa- tioner............................... 14 3 Konkreta insatser........................ 14 3.1 Baltikum ............................ 14 3.2 OSSE:s roll i Jugoslavienkonflikten.. 15 3.3 Centralasien......................... 16 3.4 Andra långtidsmissioner: Georgien, Ukraina och Moldova.................. 17 3.5 Konflikten i Nagorno-Karabach och Minskprocessen....................... 18 4 Översynskonferensen och toppmötet i Budapest................................. 20 5 Avslutning: OSSE:s framtida säkerhets- politiska roll i Europa.................. 23 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 30 mars 1995.............................. 27 1 ESK till OSSE: Från diplomatkonferens till internationell organisation Vid toppmötet i Helsingfors år 1975 undertecknade 34 europeiska och nordamerikanska statschefer Slutakten från Konferensen om säkerhet och samarbete i Europa (ESK). Samtliga länder i Europa utom Albanien, samt USA och Canada hade därmed godkänt en överenskommelse som skulle komma att spela en betydande men motsägelsefull roll under 70- och 80-talen. Från sovjetisk sida såg man i hög grad i Slutakten den politiska bekräftelsen av sitt herravälde över Östeuropa. Västländerna betonade däremot utfästelserna om att respektera de mänskliga rättigheterna. Det var ESK och Slutakten som knäsatte principen att mänskliga rättigheter inte enbart är en stats interna angelägenhet. Detta fick också följder för Förenta Nationerna och hela det internationella samfundet. Frågorna om efterkrigsordningen i Europa präglade ESK:s arbete under 70-talet. Under 80-talet kom dagordningen att i högre grad domineras av nedrustnings- frågorna. Konferensen om förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder och ned- rustning i Europa, den s.k. Stockholmskonferensen 1984-86, inledde en ny fas. Inom ESK:s ram förhandlades därefter 1990 års avtal mellan de dåvarande militärallianserna om begränsning av konventionella militära styrkor i Europa, det s.k. CFE-avtalet, som medförde en avsevärd minskning av flyg- och markstridskrafter i Europa. Frigörelsen i Östeuropa, Tysklands återförening och det kalla krigets slut skapade även för ESK andra förutsättningar. Det nya ESK fick sitt grunddokument, Parisstadgan för ett nytt Europa, vid ett stats- och regeringschefsmöte år 1990. Grunden för det nya ESK blev ett erkännande av en värdegemenskap kring demokratins och rättsstatens ideal och kring respekten för de mänskliga rättigheterna. För att befästa denna värdegemenskap och för att kunna hantera den nya situationen togs samtidigt också de första blygsamma stegen mot en institutionalisering av ESK. Tidigare hade arbetet i första hand skett genom att man anordnade längre uppföljningsmöten med omfattande diskussioner om alla frågor som behandlades i Slutakten från Helsingfors. Resultaten från sådana möten stod inte alltid i proportion till den möda och tid som lagts ned. I efterhand kan man dock konstatera att de diskussioner som fördes och det kontaktnät som skapades mellan öst och väst genom förhandlingsarbetet sannolikt haft betydelse för stabiliteten i Europa och, i viss mån, för frigörelsen i öst. Åtaganden som blev resultatet av översynskonferenserna var visserligen politiskt bindande för deltagarstaterna, men eftersom ESK enbart utgjorde ett förhandlingsforum saknades struktur och fast organisation för att systematiskt och fortlöpande bevaka efterlevnaden. Uppföljningen fick i allt väsentligt ske nationellt. De konflikter och den instabilitet som kom att känneteckna delar av det nya Europa var av en helt annan karaktär än den verklighet som präglat det kalla krigets dagar. Inom ESK arbetade man därför målmedvetet för att bygga upp ett system av nya instrument för konflikthantering. Dessa avsåg att ge ESK möjlighet att agera i alla stadier av en konflikt: från tidig förvarning via konfliktförebyggande åtgärder, konflikthantering och fredsbevarande insatser till deltagande i ett återuppbyggnadsskede. Vid toppmötet i Helsingfors år 1992 förklarades att ESK skulle ses som en regional organisation i FN-stadgans mening (kap. VIII) dvs. som en organisation med ansvar för frågor rörande upprätthållande av internationell fred och säkerhet, som lämpar sig för regionala åtgärder. Genom beslutet vid toppmötet i Budapest 1994 att ändra namn till Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE) stadfästes den förändringsprocess som ägt rum under 90-talet. Mellan 1975 och 1994 växte antalet medlemsstater från 34 till 52 (exklusive "Jugoslavien" (Serbien-Montenegro) som från 1992 är suspenderad medlem). Det geografiska tillämpningsområdet utvidgades att i praktiken omfatta inte bara området fram till Ural utan även Centralasien och i vissa avseenden asiatiska Ryssland och Nordamerika. OSSE är idag genom missioner direkt engagerat och representerat på Balkan, i Baltikum, Moldova, Ukraina, Georgien, Nagorno-Karabach, och Tadjikistan. Mandaten för dessa missioner varierar i sin utformning men syftar vanligen till att skapa dialog mellan folkgrupper eller parterna i en konflikt, men också till att konkret bistå i t.ex. konstitutionella frågor rörande demokrati och mänskliga fri- och rättigheter. OSSE:s medlemskrets samt den värdegemenskap som växt fram med uppslutning kring ett brett säkerhetsbegrepp - omfattande såväl militära förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder och rustningskontroll, som mänskliga rättigheter inklusive skydd för minoriteter, demokratins och rättsstatens principer samt sociala och ekonomiska aspekter - gör organisationen unikt skickad att agera i konflikter inom ESK-området. En särskild kompetens att på ett tidigt stadium få förvarning om potentiella konflikter finns numera inbyggd i organisationen genom att den nya strukturen ger möjlighet till regelbundna och ingående politiska konsultationer. Dessa äger rum inom ramen för det s.k. Permanenta Rådet som möts minst en gång i veckan i Wien för att diskutera aktuella frågor. Huvudstadsrepresentanter möts i princip kvartalsvis på hög nivå inom ramen för det s.k. Höga Rådet (Senior Council) i Prag. Ministerrådsmöten äger rum en gång per år, senast i Budapest i december 1995. Toppmöten äger rum vartannat år, nästa gång i Lissabon 1996. Sedan 1990 finns även ett årligt roterande ordförandeskap i ESK/OSSE. Sveriges utrikesminister var ordförande från december 1992 till slutet av november 1993. Ordförandeskapet föregicks och efterföljdes av ett år i ESK:s s.k. trojka. Under denna treårsperiod utvecklades ESK:s ledningskapacitet på ett avgörande sätt: ordförandens ställning stärktes och trojkans ansvar utvecklades, en generalsekreterarfunktion samt ett gemensamt sekretariat för huvuddelen av OSSE:s verksamhet inrättades. Vid det tredje rådsmötet inom ESK, som hölls i Stockholm i december 1992, beslutades om en konvention om förlikning och skiljedom. Enligt konventionen skall en domstol upprättas med säte i Genève. Konventionen trädde i kraft den 5 december 1994. Sverige är konventionens depositarie. För närvarande pågår tillsättning av förlikningsmän och skiljedomare. OSSE har numera ett fast sekretariat med huvudkontor i Wien, ett kontor för frågor rörande demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter (ODIHR) i Warszawa samt ett mindre sekretariat i Prag. Minoritetskommissarien har sitt säte i Haag. Domstolen enligt Konventionen om förlikning och skiljedom den s.k. Stockholmskonventionen, skall som nämnts ha sitt säte i Genève. Ett regionalt kontor för Centralasien planeras i Tasjkent. I blickpunkten för OSSE:s verksamhet idag står konfliktförebyggande åtgärder i olika former. Organisationen bygger upp en beredskap att ingripa i alla stadier av en konflikt omfattande även möjligheten att ställa upp med trupper för fredsbevarande insatser. En sådan insats är aktuell i Nagorno-Karabach. Beslut inom OSSE fattas i princip genom konsensus, varigenom alla deltagarstater gör åtaganden av politiskt bindande karaktär. Nackdelen med denna ordning är att beslut kan blockeras eller bli alltför urvattnade. I vissa speciella fall finns numera möjlighet att tillämpa en s.k. konsensus-minus-en regel, dvs. att beslut kan fattas trots att en direkt inblandad part inte godkänner det. I konfliktsituationer gäller dock i regel - liksom i fredsbevarande insatser - alla parters aktiva samtycke till OSSE:s verksamhet. 2 OSSE:s verksamhetsfält 2.1 Konfliktförebyggande åtgärder, krishantering och fredsbevarande åtgärder inom OSSE:s ram Praktiskt taget alla aspekter av betydelse för fred och säkerhet i Europa kan diskuteras inom OSSE:s ram, med utgångspunkt i de långtgående politiska åtaganden som OSSE-staterna gemensamt gjort. Deltagarstaternas gemensamma definition av begreppet säkerhet och övriga politiska åtaganden legitimerar OSSE och dess medlemsstaters rätt till insyn i förhållanden som berörs av dessa åtaganden. Denna ger också medlemsstaterna rätt och möjlighet att, som en del av upprätthållandet av respekten för OSSE:s grundprinciper, påtala missförhållanden. OSSE har utvecklat särskilda mekanismer och former för att påtala brott mot gjorda åtaganden, och för att underlätta insyn i och diskussion av påtalade missförhållanden. OSSE:s tydligare inriktning på konfliktförebyggande insatser har utvecklats parallellt med arbetet på att definiera organisationens roll i den nya europeiska säkerhetsstrukturen. Ett av de viktigaste inslagen i detta arbete är utvecklandet av OSSE:s samarbete och utbyte med i första hand Europarådet och FN. Som en uppföljning av besluten vid Helsingforsmötet 1992 ingicks under det svenska ordförandeskapet i ESK ett ramavtal med FN om utbyte och samverkan under åberopande av FN-stadgans kapitel VIII. Vid Helsingforsmötet 1992 inleddes ett arbete inom OSSE syftande till en vidgad OSSE-roll i verksamheten på fältet i olika krisområden, innefattande fredsbevarande insatser. Det första konkreta uttrycket för förverkligandet av dessa ambitioner blev den s.k. Minsk-processen som syftade till en lösning av konflikten i Nagorno-Karabach. Som ett stöd för Minskprocessen togs vid toppmötet i Budapest i slutet av 1994 ett principiellt betydelsefullt beslut rörande OSSE-insatser i Nagorno-Karabach. Medlemsstaterna deklarerade då sin politiska beredvillighet att bidra med en multinationell fredsstyrka i Nagorno-Karabach. Det uppdrogs åt ordföranden att snarast utarbeta en plan för en sådan insats. OSSE:s medlemsstater bekräftade vid Budapest-mötet ånyo organisationens primära roll avseende tidig förvarning, konfliktförebyggande och krishanterande insatser i regionen. Deltagarna enades också om att i exceptionella fall hänskjuta en konfliktfråga till FN:s säkerhetsråd. En mycket stor majoritet av staterna förespråkade att detta skulle kunna ske utan samtycke av de närmast inblandade i konflikten. Det var dock inte möjligt att uppnå full enighet om detta. OSSE har stegvis utvecklat en rad instrument för konkreta konfliktförebyggande och krishanterande insatser. OSSE:s olika typer av långtidsmissioner är ett exempel på detta, liksom ordförandeskapets och trojkans nyvunna möjligheter att agera direkt eller genom särskilt utsedda representanter för ordförandeskapet. Högkommissarien för nationella minoriteter har till uppgift att på ett tidigt stadium identifiera förhållanden för minoriteter som skulle kunna utveckla sig till en konflikt. Högkommissarien skall samla information och genom dialog med parterna söka finna konstruktiva lösningar på problemen. Däremot skall han inte agera som en ombudsman för individuella klagomål. Hans insatser i Central- och Östeuropa, Baltikum och Balkan har rönt stor uppskattning och han har därför getts ökade resurser. Inom ramen för den mänskliga dimensionen har medlemsstaterna gjort en rad åtaganden i syfte att upprätthålla en hög standard beträffande respekten för de mänskliga rättigheterna. Om kränkningar av mänskliga rättigheter uppmärksammats kan OSSE skicka ut särskilda missioner, vilka skall undersöka och belägga eller vederlägga uppgifterna samt ge rekommendationer om hur förbättringar kan åstadkommas. I normalfallet förutses att den berörda staten samarbetar med missionen och är öppen för en konstruktiv dialog. Om läget bedöms särskilt allvarligt finns dock möjlighet att sända missioner för att undersöka förhållanden på plats mot berörd stats vilja. Denna möjlighet har hittills endast utnyttjats i ett fall, missionen till Kroatien och Bosnien-Herzegovina 1993, men har diskuterats t.ex. beträffande Turkiet och Tjetjenien. I de flesta fall har samarbetsvägen trots allt bedömts vara mer ändamålsenlig. OSSE:s sanktionsmöjligheter mot medlemmar som inte uppfyller sina åtaganden är främst av politisk natur, dvs. att söka övertyga om att det ligger i statens eget övergripande och långsiktiga intresse att följa sina åtaganden. OSSE har också fått nya uppgifter inom det säkerhetsskapande och konfliktförebyggande området. Det s.k. stabilitetspaktsinitiativet utgör en av EU:s första samfällda aktioner inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Kärnan i initiativet kan sägas vara att minska riskerna för att problem uppstår inom ett framtida EU med de central- och östeuropeiska länderna som medlemmar, eller med stater utanför EU. Pakten antogs vid en slutkonferens i Paris den 20-21 mars 1995 och vid detta tillfälle överlämnades pakten till OSSE. Organisationen får en viktig roll som förvaltare och övervakare av de avtal som kommer att ingå inom ramen för pakten och som tvistlösningsforum för problem relaterade till dessa avtal. 2.2Mänskliga rättigheter och demokratibyggnad inom OSSE Frågor om mänskliga rättigheter, däribland minoritetsrättigheter, och demokratibyggnad behandlas i OSSE inom ramen för vad som kallas den mänskliga dimensionen. Dessa frågor, som tidigare hanterades separat inom OSSE, har under senare tid alltmer kommit att integreras i det övriga arbetet. Detta sammanhänger med att man anlagt en ny, bred syn på begreppet säkerhet, vilket tidigare främst förknippades med militära frågor. Numera betonas att ett demokratiskt styrelseskick, byggt på rättsstatens principer, med respekt för mänskliga rättigheter i sig själv är konfliktförebyggande. Denna utveckling har pågått en tid, men har under det senaste året blivit alltmer tydlig. Inom den mänskliga dimensionen tillkom i en period av avspänning och samförstånd tämligen långtgående politiskt bindande förpliktelser främst fastlagda i 1990 års Köpenhamnsdokument. Nu koncentreras uppmärksamheten på att se till att dessa åtaganden efterlevs. Detta sker dels genom relativt öppen kritik av de deltagande staternas efterlevnad av åtagandena, dels genom positiva åtgärder i syfte att förmå staterna att leva upp till sina förpliktelser, exempelvis rådgivning avseende konstitutionell rätt, minoritetssskydd och medborgarskapslagstiftning. Vid ministerrådsmötet i Rom 1993 underströks den mänskliga dimensionens betydelse i det bredare säkerhetsbegreppet och i den kontinuerliga konsultations- och beslutsprocessen. Rådet beslutade att OSSE:s Warszawakontor för demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter (ODIHR) skulle få mer personal för att kunna spela en ökande roll i valövervakning, och för att förbättra samarbetet med frivilliga organisationer samt andra relevanta internationella organisationer. ODIHR har under 1994 bl.a. anordnat seminarier om gästarbetare, lokal demokrati och zigenare samt sänt observatörer till rättegångar i Moldova, Kazakstan, Ukraina, Ungern, Lettland, den f.d. jugoslaviska republiken Makedonien (FYROM) och Vitryssland. Man har också bistått med råd i konstitutionella frågor till Tadzjikistan, Georgien och Armenien, samt deltagit med valövervakare. Vid toppmötet i Budapest hösten 1994 betonades den mänskliga dimensionens betydelse i det breda säkerhetsbegreppet ytterligare. Ordförandeskapet fick bl.a. i uppgift att informera det Permanenta Rådet i Wien om allvarliga fall av påstådda kränkningar av åtagandena inom den mänskliga dimensionen. ODIHR:s arbete kommer därför att steg för steg integreras i OSSE:s dagliga krishantering och i den konfliktförebyggande verksamheten. Enighet råder nu om att OSSE bör ägna mer resurser åt att nå ut till s.k. nya demokratier, särskilt i Centralasien, genom ökad närvaro, rådgivning och riktade insatser inom demokratibyggande bl.a. genom regionala seminarier. En konkret fråga som rönt stor uppmärksamhet under 1994 gäller den bristande respekten för de mänskliga rättigheterna i Turkiet. Vid Budapestmötet utsattes Turkiet för hård kritik. De nordiska länderna har inom ramen för OSSE sökt verka för att en expertmission skall inbjudas för att på plats undersöka läget. EU gav i Budapest sitt stöd till det nordiska initiativet. Turkiet har hittills svarat med att bjuda in en parlamentarikerdelegation att besöka landet. Under de sista veckorna av 1994 inledde OSSE bevakning av konflikten i Tjetjenien. Efter ett flertal kraftfullt kritiska uttalanden och resor till regionen av olika delegationer har en principöverenskommelse träffats om att etablera permanent OSSE-närvaro i området. OSSE:s agerande i Tjetjenien-fallet har visat att tillämpningen av organisationens principer i interna konflikter har vunnit brett stöd. Regeringen fäster stor vikt vid OSSE:s roll att i samarbete med den Ryska Federationen verka för ett slut på den brutala konflikten, respekt för mänskliga rättigheter och en återgång till normalt liv i området. OSSE och Europarådet har i frågor som berör den mänskliga dimensionen i hög grad likartade mål. Speciellt gäller detta strävanden efter demokrati, respekt för de mänskliga rättigheterna samt rättsstatens principer. Däremot skiljer organisationerna sig åt vad gäller medlemskrets och arbetsmetoder. Att söka få till stånd en fast ansvarsfördelning förefaller dock idag varken vara realistiskt eller önskvärt. Pragmatiskt samarbete är att föredra. Samarbetet mellan de två organisationerna äger huvudsakligen rum på sekretariatsnivå. Personal från Europarådets sekretariat deltar i stor utsträckning vid OSSE:s möten, seminarier och expertmissioner. OSSE deltar i vissa av Europarådets expertkommittéer. Ett samarrangemang, ett seminarium om zigenare, ägde rum i september 1994. Ett gemensamt seminarium om tolerans planeras äga rum i Bukarest i maj 1995. Samarbetet på praktisk nivå har varit speciellt framgångsrikt i Baltikum. OSSE:s högkommissarie för nationella minoriteter har utvecklat ett gott samarbete med Europarådets sekretariat. Under Sveriges tid som OSSE-ordförande 1993 togs initiativ till samrådsmöten mellan de högst ansvariga för frågor rörande mänskliga rättigheter i OSSE, Europarådet och FN. Dessa möten äger fortsatt rum regelbundet. I Europarådet har man tillsatt en speciell arbetsgrupp, vilken har till syfte att förbättra samarbetet med OSSE. Detta har bl.a. lett till att Europarådet ställer expertis till förfogande vid OSSE-missioner i länder där Europarådet är aktivt. 2.3 OSSE:s ekonomiska dimension Även om den ekonomiska dimensionen, som också innefattar frågor rörande miljö och tekniskt-vetenskapligt samarbete, funnits med i ESK-processen redan från Helsingfors 1975 och formellt jämställts med arbetet avseende mänskliga rättigheter och militär säkerhet har den i praktiken spelat en undanskymd roll. Först sedan samtliga deltagande stater, både vid ESK:s Bonnkonferens om ekonomiskt samarbete år 1990 och vid toppmötet i Paris år 1990 bekänt sig till de marknadsekonomiska principerna, har OSSE:s ekonomiska dimension fått förutsättningar att spela en viktig roll. OSSE har uttalat stöd för övergången i länderna i forna Sovjetunionen och Östeuropa från centralstyrd planekonomi till ett marknadsekonomiskt system samt för dessa länders beslutsamhet att integreras i det internationella ekonomiska systemet. De första åren efter Parismötet präglades arbetet inom den ekonomiska dimensionen av farhågor om en överlappning med det arbete som redan bedrevs i andra etablerade internationella ekonomiska och finansiella organisationer. Vid översynskonferenserna i Helsingfors och Budapest har därför OSSE:s roll på det ekonomiska området närmare definierats. Denna bygger på OSSE:s breda definition av säkerhet vari även ingår ekonomiska, sociala och miljöfrågor. Likväl är de ekonomiska frågorna fortfarande ofullständigt infogade i OSSE:s struktur och dagliga arbete. Två möten har ägt rum med Ekonomiskt Forum, dvs. det reguljära organet inom OSSE där den ekonomiska dimensionen behandlas. Det senaste i Prag 1994. Vid dessa möten har andra internationella institutioner verksamma på området aktivt deltagit, främst FN:s ekonomiska kommission för Europa (ECE), OECD och Europeiska Utvecklingsbanken (EBRD). Samarbetet med dessa organ bedöms kunna ha goda förutsättningar att fördjupas och breddas. Diskussionen vid Ekonomiskt Forums möten har omfattat ett vitt spektrum av problem sammanhängande med övergången från planekonomi till marknadsekonomi. Under 1994 anordnades seminarier om att främja tillkomsten av små och medelstora företag respektive om företagande och miljö. Ekonomiskt Forum skall åter sammanträda i juni 1995 med inriktning på regionalt ekonomiskt samarbete på områdena handel, investeringar och infrastruktur. Det bör nämnas att ekonomiska frågor också diskuteras i framväxande regionala samarbetsgrupper utanför OSSE:s ram, bl.a. i Östersjörådet, Barentshavsrådet och det Centraleuropeiska initiativet. Samarbetet med de nordafrikanska Medelhavsstaterna har framför allt för EU-länderna varit en central fråga, och traditionellt hanterats i samband med ekonomi- och miljöfrågor inom OSSE. För att ytterligare fördjupa dialogen med dessa länder beslöt Budapestmötet att de skall kunna inbjudas till möten inom OSSE:s organ vilka rör medelhavsfrågor. Dialogen skall förberedas av en arbetsgrupp under Permanenta Rådet. 2.4 Rustningskontroll samt förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder inom OSSE:s ram Som en röd tråd genom OSSE:s drygt tjugoåriga historia går förhandlingar om, och tillämpning av, en växande uppsättning förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder. I OSSE:s tappning är dessa åtgärder väsentligen militärpolitiska till sin natur. Deras inriktning går tillbaka till Slutakten från Helsingfors 1975. De har därefter vidareutvecklats i flera steg. Genombrottet för OSSE-filosofin om förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder kom i de förhandlingar som ägde rum i Stockholm 1984-1986: Slutaktens regler för frivillig föranmälan och observation utvecklades och gjordes politiskt bindande och helt nya obligatoriska kontrollbestämmelser gav möjlighet till inspektion på platsen vid misstanke om brott mot överenskommelsen. 1986 års Stockholmsdokument har ersatts av stegvis utvidgade och kompletterande förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder i 1990, 1992 och 1994 års Wiendokument. Utbytet av militär information har svällt i omfattning. Den rutinmässiga hanteringen förenklas av ett automatiserat kommunikationsnät som de flesta OSSE-stater är anslutna till. Toppmötet i Helsingfors 1992 beslutade bilda ett permanent förhandlingsorgan för frågor om militär säkerhet vilket kallas Säkerhetsforum (Forum for Security Cooperation, FSC). Under de år som gått sedan det första Wiendokumentet antogs 1990 har stora framsteg gjorts. Information som för några år sedan var sekretessbelagd delges idag de deltagande staterna på rutinbasis. Utvärderingsbesök, inspektioner och observationer genomförs i stor omfattning. Dessa fyller inte bara det primära syftet att kontrollera efterlevnad utan är också förtroendeskapande i sig själva genom att de skapar naturliga kontaktytor mellan militär personal. Även om vissa brister finns i tillämpningen, speciellt när det gäller en del mindre stater, är huvudintrycket positivt. Den nu gällande uppsättningen förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder, 1994 års Wiendokument, är politiskt bindande och den hittills mest ambitiösa. Utöver tidigare framförhandlade åtgärdskategorier innehåller detta bl.a. också en överenskommelse om ett omfattande informationsutbyte under rubriken försvarsplanering. Häri ingår uppgifter om militär doktrin, stridskrafter och budgetprognos de närmaste fem åren. Wiendokumentens grundtanke är att öppenhet om militära förhållanden och vaksamhet beträffande förändringar skapar förtroende och förutsägbarhet och därmed säkerhet. Personliga kontakter och samarbete mellan militär personal i olika OSSE-stater bidrar i hög grad till att förverkliga denna filosofi. Wiendokumentet 1994 liksom dess föregångare, är unikt, bl.a. i så måtto att det har en särskild årligen återkommande process för kontroll av, och utbyte av erfarenheter från, implementeringen, dvs. efterlevnaden av de ingångna överenskommelserna. Budapestmötet 1994 poängterade i slutdeklarationen särskilt att just implementeringsfrågorna bör ges ökad vikt i Säkerhetsforums arbete. Vid sidan av Wiendokumentet har OSSE-staterna under 1993-94 utarbetat och antagit överenskommelser om globalt informationsutbyte, riktlinjer för handel med konventionella vapen, stabiliserande åtgärder för kriser, och principer för icke-spridning av massförstörelsevapen. Den s.k. uppförandekoden om bl.a. demokratisk kontroll av väpnade styrkor, som toppmötet i Budapest antog, förtjänar ett särskild omnämnande. Uppförandekoden behandlar militärpolitiska aspekter på säkerhet. Den utgör en normbildande OSSE-överenskommelse av delvis nytt slag. Uppförandekoden föreskriver att OSSE-staterna skall eftersträva samverkan och inte söka säkerhet på andra staters bekostnad. I koden förbinder sig medlemsstaterna att visa solidaritet om OSSE:s normer och åtaganden kränks och att underlätta samfällda reaktioner på hot mot säkerheten som kan bli följden av sådana kränkningar. Vidare understryks i koden betydelsen av individens ansvar. Koden stadgar även bl.a. att OSSE-staterna inte ska tolerera eller stödja väpnade styrkor som inte är ansvariga inför eller kontrolleras av författningsenligt tillsatta organ. Om bruk av våld inte kan undvikas för att upprätthålla den inre ordningen måste våldsanvändningen stå i proportion till de aktuella säkerhetsbehoven. Uppförandekoden blev omgående högaktuell genom krisen i Tjetjenien. Både Ryska Federationen och omvärlden kunde i sammanhanget åberopa den. Enligt rysk uppfattning legitimerade koden bruk av våld för att avväpna de författningsstridiga tjetjenska utbrytarstyrkorna; omvärlden har understrukit vad som i bl.a. uppförandekoden stadgas om urskiljning och måttfullhet vid militära insatser och hävdat att detta inte respekterats av de ryska styrkorna i Tjetjenien. CFE-avtalet är den utan jämförelse mest genomgripande nedrustningsöverenskommelsen någonsin vad avser konventionella vapen och styrkor. Det avser reducering av fem kategorier större vapensystem och förstöring av övertaliga vapen, enligt detaljerade föreskrifter och med inträngande övervakning. Det avser vidare geografiska begränsningar när det gäller gruppering av kvarvarande system, särskilt i de norra och södra flankområdena. Det uttalade syftet är att "upprätta en säker styrkebalans på en lägre nivå för konventionella stridskrafter i Europa" och att eliminera "förmågan att genomföra överraskande anfall och företa storoffensiv i Europa". Till skillnad från Wien-dokumentet och uppförandekoden är innebörden av CFE-avtalet traditionell rustningskontroll. Avtalet, som är juridiskt bindande, undertecknades vid toppmötet i Paris i november 1990. Endast NATO- och de förutvarande Warszawapaktsstaterna är parter. Sverige ingår således inte. CFE-parterna - som numera är 30 till antalet - har efterlevt det krävande avtalet utan allvarliga överträdelser. Fastän avtalet löper för obestämd tid är dess framtid på sikt något oviss. I och med Warszawa-paktens upplösning haltar det balanstänkande som genomsyrar avtalet. Flera CFE-parter har antytt önskemål om att ändra vissa bestämmelser i avtalet. I maj samlas CFE-parterna för att granska avtalets efterlevnad. Hur denna granskning kommer att avlöpa är en öppen fråga. Till bilden hör också ett separat avtal som kallas Open Skies och som innebär att de deltagande staterna - f.n. bara NATO- och f.d. Warszawapaktsstater - har rätt att genomföra omfattande spaningsflygningar över varandras territorier. Inhämtad information är öppen och kan därför åberopas i samband med t.ex. konfliktförebyggande dialoger. Open Skies-avtalet har ännu inte trätt i kraft då det inte ratificerats av ett tillräckligt antal stater. De alliansfria staterna har hittills saknat tillträde till avtalet som medlemmar och Sverige är således observatör. Frågan om medlemskap är viktig och kommer att aktualiseras när avtalet öppnas för en bredare länderkrets. För svensk del gäller det bl.a. att ta ställning till vilka försvarstekniska och finansiella konsekvenser ett medlemskap och därmed följande åtaganden får. Utvidgningen av avtalet till att gälla även alliansfria stater blockeras f.n. av Grekland och Turkiet på grund av Cypern-frågan. Toppmötet i Budapest gav Säkerhetsforum i uppdrag att fram till 1996 års toppmöte i Lissabon utarbeta ramvillkoren för nya rustningskontrollåtgärder. Tanken är att dessa ramvillkor ska ligga till grund för fortsatta förhandlingar om rustningskontroll och nedrustning som OSSE-toppmötet 1996 väntas fatta beslut om. 2.5 OSSE och andra internationella organisationer Ett av de mest framträdande elementen under framväxten av det "nya" OSSE, inledd vid toppmötet i Paris 1990, har varit ambitionen att stärka och precisera OSSE:s relation till andra internationella organisationer. OSSE:s ansträngningar har i första hand inriktats på att stärka banden med Förenta nationerna och Europarådet, men även utbytet med det nordatlantiska samarbetsrådet (NACC), NATO och västeuropeiska unionen (WEU) har utvecklats. Utöver etablerandet av OSSE som en regional organisation under kapitel VIII av FN-stadgan tog toppmötet i Helsingfors år 1992 principiellt viktiga beslut rörande formerna för fredsbevarande OSSE-insatser, vilka uttryckligen förutsågs komma att innebära samarbete med andra internationella organisationer, inom såväl det militära som humanitära området. OSSE:s allt tydligare inriktning på konkreta insatser inom preventiv diplomati och krishantering har lett till en utbyggd fältverksamhet, i huvudsak genom en rad missioner av olika typ och varaktighet, vilket lett till ökade kontaktytor och ökat samarbetsbehov med andra internationella och enskilda organisationer som verkar inom samma område. I och med att OSSE har fått en fastare struktur, med permanenta organ, har de praktiska förutsättningarna för ett tätare utbyte med andra organisationer ökat påtagligt. Inte minst OSSE:s ordförande och dess generalsekreterare har viktiga roller att spela i detta sammanhang. Sverige fäste under sitt ordförandeskap i OSSE stor vikt vid att stärka OSSE:s operativa kapacitet och samarbete med de internationella organisationerna, i första hand FN. Detta manifesterades bl.a i undertecknandet av ett ramavtal mellan OSSE och FN. Ett trilateralt samarbete inom den mänskliga dimensionens område har också inletts, på svenskt initiativ, mellan OSSE, FN och Europarådet. Vidare deltar en representant för OSSE i NACC:s arbetsgrupp för fredsbevarande frågor, vilken under 1994 omvandlats till en styrgrupp även för samarbetet på detta område inom ramen för Partnerskap för Fred. 2.6Den parlamentariska församlingen I Parisstadgan år 1990 erkändes parlamentarikernas viktiga roll för ESK:s arbete. År 1991 inrättades en parlamentarisk församling. Församlingen skall vara oberoende i förhållande till de nationella parlamenten, ha 245 medlemmar och sammanträder årligen i en veckolång session i en medlemsstats huvudstad. Varje medlemsland är representerat i förhållande till sin storlek och församlingen fattar beslut genom omröstning. Församlingen höll sitt första möte i Budapest 1992 och gav bl.a. impulser till det fortsatta arbetet inom den mänskliga dimensionen samt uttalade sig om Jugoslavien-konflikten. Man beslutade även att etablera ett sekretariat med säte i Köpenhamn. Församlingens andra möte hölls i Helsingfors 1993 och antog en deklaration om mänskliga rättigheter, nedrustning, ekonomiskt samarbete och Jugoslavien-krisen. Vidare antogs en rekommendation om att medlemsstaternas parlament skulle utse och samordna delegationer med uppgift att bevaka kurdernas situation i Turkiet, liksom landets behandling av andra minoriteter. På det organisatoriska området rekommenderade församlingen att även ESK skulle införa principen om majoritetsbeslut och inrätta ett säkerhetsråd efter FN-modell. Församlingen skall ge råd till OSSE och till de deltagande staterna. Dess beslut är således inte bindande för regeringarna. Sverige har verkat för en ordning med fasta ramar för hur parlamentarikernas rekommendationer skall behandlas, dvs. en ordning som motsvarar vad som gäller för Europarådet. Det har även föreslagits att församlingens ständiga utskott skall hålla ett möte per år i Wien för att underlätta kontakterna med de OSSE-organ som finns där. Det tredje årliga mötet med den parlamentariska församlingen hölls i juli 1994 i Wien. I den deklaration som antogs vid mötet riktades uppmaningar till det då förestående Budapest-mötet att deltagarstaterna skulle etablera en formell ordning för hur församlingens rekommendationer skall behandlas, dvs. i linje med vad Sverige förespråkat. Toppmötet i Budapest beslutade att ordförandeskapet skall upprätthålla en aktiv dialog med parlamentarikerförsamlingen. Det åvilar ordförandeskapet att uppmärksamma Permanenta Rådet på de rekommendationer som antas av parlamentarikerförsamlingen samt att på motsvarande sätt informera parlamentarikerna om utvecklingen inom OSSE. Bland rekommendationerna från parlamentarikerförsamlingens möte i juli 1994 återfinns även förslag om vissa justeringar i OSSE:s regler om konsensusbeslut. Det finns dock hos OSSE:s medlemsstater ett starkt motstånd mot långtgående förändringar i reglerna för beslutsfattande. 1995 års möte med församlingen äger rum i Ottawa. Sveriges riksdag har inbjudit till att hålla möte i Stockholm i juli 1996. 2.7 Kontakter med frivilliga organisationer Sverige verkar inom OSSE för att rimliga resurser skall skapas inom organisationen för ett utvecklat samarbete med frivilliga organisationer. Sverige har också på motsvarande sätt aktivt verkat för att bredda deras insyn i OSSE:s verksamhet och att göra centrala dokument lätt tillgängliga för dem. Denna politik bygger på övertygelsen att aktivt stöd från de frivilliga organisationerna är en nödvändig förutsättning för att OSSE skall kunna förverkliga sina målsättningar inom alla viktiga områden. Denna tes stärks av att demokratiseringssträvandena i Östeuropa fick viktiga impulser från ESK. Oppositionella organisationer, inte minst de s.k. Helsingforskommittéerna, drog direkt politisk nytta av uttalanden från konferenserna, inte minst det s.k. Helsingforsdokumentet där man fastslagit centrala principer angående fri- och rättigheter. En del av reformarbetet inom det gamla Östeuropa hämtade inspiration och fick viss politisk legitimitet från ESK. Hittills har öppenheten gentemot frivilliga organisationer i första hand åstadkommits inom den mänskliga dimensionen inom OSSE:s verksamhet. I linje härmed var arbetsgruppen för den mänskliga dimensionen vid Budapestmötet tillgänglig för enskilda organisationer med erfarenhet på området. Budapestdokumentet bäddar, i linje med svenska ståndpunkter, för en vidgning av OSSE:s öppenhet gentemot frivilliga organisationer. Toppmötet beslutade uppdra åt generalsekreteraren att utreda hur OSSE:s samverkan med dessa kan förstärkas. Det innebär bl.a. att denna fortsättningsvis inte förutsätts begränsas till den mänskliga dimensionen. 3 Konkreta insatser 3.1 Baltikum OSSE har de senaste åren kommit att spela en konstruktiv politisk roll i de baltiska staterna. Med tanke på de baltiska ländernas återupprättade självständighet kom frågor som rör dessa helt naturligt upp i samband med Helsingforsmötet 1992. Toppmötet betonade bland annat vikten av ett tillbakadragande av de ryska trupperna i Baltikum och uppmanade parterna att åstadkomma detta på folkrättens grund och genom bilaterala fredliga förhandlingar. Helsingforsmötet underströk att dessa bilaterala avtal mellan de tre baltiska staterna och den Ryska Federationen borde innehålla konkreta tidtabeller för de ryska truppernas tillbakadragande från baltiskt territorium. På basis av det breda ESK-engagemanget i de baltiska staternas strävanden efter reell självständighet kom två långtidsmissioner att upprättas, en i Riga och en i Tallinn. I Litauen har inte behovet av stöd ansetts vara lika uttalat, även om den litauiska regeringen aktivt deltar i OSSE-arbetet och tidvis har övervägt möjligheten att tillsammans med Ryssland ge en särskild roll till OSSE exempelvis i samband med regleringen av den ryska militära transittrafiken genom Litauen från Kaliningrad. Efter Helsingforsmötet 1992 behandlades frågan om det ryska trupptillbakadragandet kontinuerligt under ESK:s möten, som därigenom fram till tillbakadragandet sommaren 1994 kom att utgöra ett värdefullt forum för internationellt stöd för de baltiska staterna i denna centrala fråga. I Estland har OSSE-missionen arbetat intensivt med att bistå den estniska regeringen med att finna lösningar främst vad avser problemen med den stora gruppen ryska icke-medborgare i landet. Högkommissarien för nationella minoriteter har upprepade gånger besökt Estland, delvis i anslutning till utarbetandet av estnisk medborgarskapslag och utlänningslag. Missionens arbete har på senare tid kommit att inriktas alltmer på frågor som har att göra med de ryska militära pensionärer som finns kvar i Estland. En särskild OSSE-representant har under 1994 utsetts för att tillsammans med en estnisk statlig kommission arbeta med de ofta socialt komplicerade militärpensionärsfrågorna. En relaterad fråga som följs av missionen är arbetet på att successivt förbättra undervisningen i estniska för de rysktalande så att dessa kan uppfylla den nya lagstiftningens språkkrav. Lettlandsmissionen arbetar även den i hög grad med alla de frågor som uppstår på grund av den stora gruppen rysktalande icke-medborgare i landet. Missionen har bl.a. en resande expertgrupp, som insamlar uppgifter även i mindre städer och på den lettiska landsbygden för att komplettera arbetet i Riga. Liksom sina OSSE-kolleger i Estland följer platsrepresentanterna i Lettland bl.a. utvecklingen av den inhemska invandrar- och utlänningslagstiftningen, samt språkfrågorna. I Lettland har OSSE helt nyligen kommit att spela en särskild roll vad gäller utarbetandet och tillämpningen av en inspektionsordning för avvecklingen av den ryska radarstationen i Skrunda. På begäran av Lettland och Ryssland ingår en särskild OSSE-representant i den blandade kommission som upprättats enligt avtalet om Skrunda. Likaså, på båda parters begäran, finns en OSSE-representant för militärpensionärsfrågorna i Lettland. 3.2 OSSE:s roll i Jugoslavienkonflikten Det internationella samfundets ansträngningar till medling och fredsbevarande i f.d. Jugoslavien har inte koncentrerats till OSSE, utan i första hand till FN och Europeiska Unionen samt, senare, även till NATO och stormakternas Kontaktgrupp. "Jugoslavien" (Serbien-Montenegro) uteslöts sommaren 1992 från fortsatt deltagande i OSSE:s arbete. Ett (åter)upptagande i medlemskretsen hindras bl.a. av oenighet om huruvida den nuvarande "Jugoslavien" kan göra anspråk på det gamla Jugoslaviens plats, som nu står tom, eller om landet liksom övriga stater som uppstått på det tidigare Jugoslaviens territorium måste ansöka, och prövas, som ny medlem. Ett viktigt mål för OSSE är att stödja fredsprocessen i stort, att bidra till ansträngningar att motverka spridning av konflikten samt att förbereda insatser för att bygga upp demokratiska strukturer och rättssamhällen som kan bidra till att skapa varaktigt fredliga förhållanden efter konflikten. Likaså med sikte på att bidra till stabilitet i framtiden förbereds förhandlingar om regionala nedrustningsåtgärder i området. I syfte att förebygga en spridning av striderna till den f.d. jugoslaviska republiken Makedonien, FYROM, har OSSE sedan september 1992 en mission i Skopje. Grekland blockerar alltjämt fullt deltagande för FYROM i OSSE. OSSE åtog sig på hösten 1992 en understödjande och konfliktdämpande roll i Serbien-Montenegro genom en mission i Kosovo, Sandjak och Vojvodina, tre regioner med ett stort antal personer som tillhör en nationell minoritet. Denna fick dock läggas ned i juni 1993 sedan regeringen i Belgrad dragit tillbaka sitt samtycke till dess närvaro. OSSE har markerat sitt fortsatta engagemang genom samordnade insatser av sina ambassader i Belgrad och genom möten varje vecka i Wien för diskussion av utvecklingen i de tre områdena och i hela Serbien-Montenegro. Sedan november 1994 har OSSE en mindre mission i Sarajevo. Den har till uppgift bl.a. att ge stöd och råd till de ombudsmän som tillkommit inom ramen för den nya muslimsk-kroatiska federationen. Dessa ombudsmän har utsetts efter en urvalsprocess genomförd å OSSE-ordförandens vägnar av Sveriges ambassadör i Bosnien-Hercegovina. Deras uppgift är att bidra till att överbrygga etniska motsättningar. Genom missionerna och genom den samordnade observationen av utvecklingen i Serbien-Montenegro skaffar sig OSSE insyn, inte minst när det gäller respekten för mänskliga rättigheter och grundläggande friheter. Inom ESK/OSSE utreddes frågan om inrättande av en särskild domstol för lagföring av krigsförbrytare i f.d. Jugoslavien. Förslaget överlämnades till FN, som i maj 1993 fattade beslut om domstolen. Omkring etthundrafemtio tulltjänstemän ingår sedan september 1992 i sju missioner till stöd för grannländerna att iaktta de av FN:s säkerhetsråd beslutade sanktionerna mot f.d. Jugoslavien. 1993 tillsattes, i samråd med Europeiska Unionen, en särskild samordnare för strikt tillämpning av sanktionsbeslutet. 3.3 Centralasien I april 1993 besökte OSSE:s ordförande de nya medlemsländerna i Centralasien. Besöket var ett led i ansträngningarna att integrera dessa i OSSE:s verksamhet, bl.a. beslutade man att hålla en serie seminarier i regionen. Inom ramen för den ekonomiska dimensionen har OSSE anordnat ett seminarium om hur man främjar små och medelstora företag i övergångsekonomier. Detta är angeläget då de ekonomiska och sociala följderna av pågående systemskifte kan utgöra potentiella hot mot stabiliteten i regionen. Vidare har det i regionen hållits seminarier om mänskliga fri- och rättigheter och om militära säkerhetsfrågor liksom rörande allmänna och övergripande OSSE-frågor, inklusive den viktiga frågan om uppföljning av gjorda åtaganden. Vid generalsekreterare Höyncks besök i regionen i februari 1994 betonade denne ESK:s strävan att samarbeta fullt ut med de fem centralasiatiska republikerna. Samtliga dessa bekräftade sitt genuina intresse för OSSE och respekt för dess värderingar. För att underlätta ländernas medverkan i den löpande politiska konsultationsprocessen angav generalsekreteraren som särskilt viktigt att länderna upprättar permanent närvaro i Wien. Idag finns samtliga utom Kazakstan representerade. Generalsekreterarens besök utmynnade bl.a. i ett beslut om att upprätta ett OSSE-kontor i Tasjkent samt utökat besöksutbyte och kunskapsöverföring. Högkommissarien för nationella minoriteter har avlagt besök i Kazakstan och Kirgistan. OSSE är sedan 1992 representerat i Tadjikistan genom en mission, som utgör ett exempel både på ESK/OSSE:s krishanterande och konfliktförebyggande verksamhet. Missionens mandat är tämligen allmänt formulerat men dess huvuduppgifter är klara och består i att befordra dialog och förtroende mellan olika grupper samt upprättandet av demokratiska institutioner. Missionen har också som uppgift att bevaka efterlevnaden av åtaganden inom den mänskliga dimensionen mot bakgrund av händelser under ett tidigare inbördeskrig. Situationen på mänskliga rättighetsområdet i regionen i övrigt ger också anledning till oro. Särskilt Uzbekistan har kritiserats av OSSE för bristande efterlevnad av åtagandena inom ramen för den mänskliga dimensionen. OSSE verkar även här aktivt för att förbättra den interna dialogen och lägga grunden för en fungerande rättsstat byggd på demokratiska principer. 3.4 Andra långtidsmissioner: Georgien, Ukraina och Moldova I slutet av 1980-talet ökade motsättningarna mellan Georgiens etniska grupper snabbt. Syd-Ossetien och Abchazien krävde självständighet från Georgien och i Syd-Ossetiens fall inkorporering i Ryska Federationen. Ökade spänningar ledde till att väpnad konflikt utbröt med Syd-Ossetien i december 1990 och med Abchazien i augusti 1992. Förutom dessa två konflikter, finns andra etniska problem inom Georgien. Det internationella samfundet söker dämpa dessa två konflikter. FN har militärobservatörer i Abchazien, och OSSE har en mission baserad i Tblisi med syftet att försöka uppnå en politisk lösning av konflikten med Syd-Ossetien. Rysslands ställning i dessa konflikter är komplicerad. I samband med ryska truppinsatser i regionen har Ryssland sökt att få ett mer allmänt mandat av FN för att genomföra ryska fredsbevarande aktioner. OSSE etablerade en mission i Georgien i december 1992 som idag har 17 medlemmar och högkvarter i Tblisi. Georgien-missionen är den enda OSSE-mission som inkluderar både diplomater och militärer. Den är dessutom den mission som står i nära kontakt med, och också övervakar, en fredsbevarande styrka (bestående av ryssar, georgier och sydosseter). Missionens mandat inkluderar att: "uppmuntra förhandlingar mellan parterna till konflikten i Georgien med mål att nå en fredlig politisk lösning". Missionens mandat breddades i mars 1994 till att inkludera mänskliga rättigheter, i syfte att utveckla demokratiska institutioner, fria media och övervakning av de huvudsakligen ryska fredsbevarande styrkorna för att kunna bedöma huruvida deras aktiviteter överensstämmer med OSSE:s principer. Missionen har av allt att döma kunnat etablera goda kontakter med och trovärdighet hos myndigheter och andra organisationer både i Tblisi och Syd-Ossetien. Därigenom kan den fungera som medlare och neutral samtalspart. Missionen har också utvecklat ett nära samarbete med den fredsbevarande styrkan baserad i Tskchinvali och med FN, som har militära observatörer i Abchazien där man koncentrerar sig på flyktingfrågor. Långtidsmissionen i Ukraina inrättades sommaren 1994. Den främsta uppgiften är att följa förhandlingarna om Krims status och dess krav på lokalt ekonomiskt självbestämmande. Missionen skall även följa utvecklingen för de mänskliga rättigheterna - i samarbete med Högkommissarien för nationella minoriteter - samt bevaka mediernas frihet. Missionen har upprättat kontor i Kiev, medan det planerade kontoret på Krim ännu inte kunnat starta sin verksamhet. Då missionen är en relativt ny är det för tidigt att göra en utvärdering av verksamheten. Långtidsmisssion till Moldova inrättades 1993. Det övergripande målet för missionen är att underlätta en politisk reglering av konflikten i utbrytarregionen i Transnistrien-området i Moldova. Mer i detalj innebär mandatet att man bl.a. skall upprätta en ram för dialog och förhandlingar mellan parterna i konflikten, uppmuntra till tillbakadragande av främmande trupper samt bidra med expertis på frågor rörande omhändertagande av återvändande av flyktingar och konstitutionella problem t.ex. beträffande regionalt självstyre. 3.5 Konflikten i Nagorno-Karabach och Minskprocessen En väpnad konflikt pågår sedan 1988 om den armeniska enklaven Nagorno-Karabach i Azerbajdzjan. Enklavens befolkning om ca 150.000 personer eftersträvar större självständighet gentemot centralregeringen. Azerbajdzjan betraktar Nagorno-Karabach som en del av sitt territorium och accepterar endast begränsad autonomi för enklaven. Sverige är sedan 1992 engagerat i att inom OSSE:s ram finna en varaktig fredlig lösning på konflikten rörande Nagorno-Karabach. Förutom viljan att bilägga en konflikt som krävt tiotusentals människoliv, tvingat en miljon på flykt och därmed orsakat stort mänskligt lidande, är ett grundläggande skäl till vårt engagemang den säkerhetspolitiska betydelsen av att den regionala alleuropeiska OSSE därmed skulle stärka sin roll inom OSSE:s region och i Rysslands närområde. Nagorno-Karabachs styrkor hade under de senaste striderna militära framgångar och kontrollerar omkring 20 % av Azerbajdzjans territorium.Sedan den 12 maj 1994 råder en informell vapenvila i området, delvis framförhandlad av Ryssland och dåvarande svenska ordförandeskapet. Parterna har vid flera tillfällen betygat sin avsikt att respektera denna tills en bredare politisk överenskommelse kan ingås. ESK beslöt våren 1992 att Minsk, Vitrysslands huvudstad, skulle bli säte för en fredskonferens för konflikten. På grund av bristande förutsättningar att påbörja konferensen bildades något senare den s.k. Minskgruppen i syfte att förbereda konferensen. Minskgruppen består av parterna och ett antal särskilt intresserade OSSE-stater. I egenskap av medlem av ESK:s trojka har Sverige varit medlem i gruppen sedan dess tillblivelse. Sverige övertog ansvaret för Minskprocessen i början av december 1993, då nuvarande kabinettssekreteraren Jan Eliasson av ESK:s ordförande utsågs till ordförande i Minskkonferensen och -gruppen. Inget av de förslag till politisk överenskommelse om en omfattande och konsoliderad vapenvila som utarbetats inom Minskgruppen har godtagits av samtliga parter, delvis beroende på förändringar i den militära situationen. En överenskommelse om en rad förtroendeskapande åtgärder träffades mellan parterna inom ramen för Minskgruppen i maj 1994. Rysslands intresse av en stabilare situation i Kaukasus och även av att etablera militär närvaro i regionen ledde till allt mer intensiva parallella ryska medlingsansträngningar. Sverige sökte dock integrera de ryska ansträngningarna i Minskprocessen, och sedan december 1994 är det ett ryskt-svenskt samordförandeskap. Parternas önskan att se en framtida överenskommelse tryggad av verkligt internationella fredsbevarande styrkor ledde till att ESK:s ordförande på förslag av ordföranden för Minskkonferensen- och gruppen, under hösten 1994 undersökte intresset bland ESK-staterna för att bidra till en sådan insats. Det politiska gensvaret var positivt och vid toppmötet i Budapest i början av december 1994 fattades ett principbeslut om en fredsbevarande insats, under förutsättning av bl.a. konkreta framsteg i förhandlingsprocessen. En fredsbevarande insats i Nagorno-Karabach skulle bli den första inom OSSE:s ram. En militär grupp har av OSSE etablerats för att planera för en eventuell insats. Man planerar idag för en fredsbevarande styrka om totalt ca 3.280 man, varav ca 1.600 man i förband som kan lösa övervakningsuppgifter av skilda slag. Samtidigt finns en beredskap att sända upp till 500 militära observatörer till regionen, vilka kan samverka med förbanden. Sverige överväger ett bidrag i form av personal och/eller finansiella resurser till en eventuell fredsbevarande operation. Sverige har i samband med tidigare planering för en operation, som endast skall omfatta obeväpnade observatörer, åtagit sig att bidra med upp till 16 officerare. Eventuella bidrag med förband i den numera förändrade planeringssituationen övervägs för närvarande. Om möjligt bör en samlad nordisk insats eftersträvas. FN:s säkerhetsråd har i fyra resolutioner uppmanat till stöd för Minskgruppens ansträngningar. Generalsekreteraren har erbjudit stöd i form av teknisk expertis, sambandsofficerare m.m. till en eventuell OSSE-operation. Enligt beslutet i Budapest skall säkerhetsrådet genom en resolution bekräfta ett eventuellt beslut av OSSE att sända ut en fredsbevarande styrka. Vid toppmötet beslöts samtidigt att ordförandeskapet i Minskkonferensen och -gruppen skall vara delat mellan två stater, i realiteten Sverige och Ryssland. Samordförandeskapet har resulterat i avsevärt bättre samordning av medlingsansträngningarna. Sverige kommer att i slutet av april 1995 efterträdas av Finland såsom samordförande i Minskkonferensen och -gruppen. Samordförandeskapets verksamhet koncentreras f.n. på att finna vägar för fortsatta förhandlingar mellan parterna, stärka den existerande vapenvilan samt främja åtgärder som kan återskapa förtroendet mellan konfliktens parter i synnerhet inom det humanitära området. 4 Översynskonferensen och toppmötet i Budapest Den förvandling av ESK från förhandlingskonferens till säkerhetsorganisation som initierades med Parisstadgan 1990 pågår alltjämt. Toppmötet i Budapest förde processen vidare, dels genom den inte oviktiga namnändringen, dels genom att ytterligare förstärka rollen för OSSE:s ständiga forum i Wien, numera Permanenta Rådet. Än viktigare var beslutet att öppna vägen för en fredsbevarande operation i Nagorno-Karabach. Den organisatoriska utvecklingen skall naturligtvis ses i sammanhang med den operativa verksamhet som OSSE utvecklat och som efter hand skapat behov att ytterligare utveckla de strukturer som skall handskas med sådana uppgifter som utsändande och ledning av missioner till krisområden och genomförande av praktiskt taget kontinuerliga mellanstatliga konsultationer om aktuella säkerhetspolitiska frågor. Budapestmötets resultat behandlas även under relevanta sakavsnitt i denna skrivelse. För att ett mått av överblickbarhet skall uppnås ges i de följande styckena en koncentrerad sammanfattning: Själva toppmötesdeklarationen fastslår staternas syn på OSSE som en övergripande europeisk säkerhetsorganisation, baserad på OSSE:s breda säkerhetsbegrepp och dess gemensamma värderingar. Deklarationen nämner kortfattat de beslut som sedan fogas till densamma. Toppmötet antog en, som ovan nämnts, uppförandekod innehållande i första hand riktlinjer för demokratisk kontroll av väpnade styrkor samt beslutade inleda diskussioner om en modell för gemensam och allomfattande säkerhet i Europa. Den vidare bearbetning och förbättring av Wiendokumentet om förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder som förhandlats och fastlagts av Säkerhetsforum, dvs. det organ i Wien där militära säkerhetsfrågor och rustningskontroll behandlas, bekräftades av toppmötet. De förhandlingar, som med intensitet förts sedan toppmötet i Helsingfors 1992 om största möjliga harmonisering av de åtaganden samtliga OSSE-stater gjort med dem som gäller enligt CFE-avtalet, förblev resultatlösa. En kort beslutstext ger Säkerhetsforum ett relativt öppet formulerat uppdrag att överväga en framtida inriktning för europeisk rustningskontroll. En text antogs om principer för icke-spridning av massförstörelsevapen. Den hade tillkommit främst som ett led i påtryckningar gentemot Ukraina att slutgiltigt uppge sin kärnvapenkapacitet. Det syftet uppnåddes med stöd av ett avtal om säkerhetsgarantier som Ukraina och OSSE:s kärnvapenmakter undertecknade i anslutning till toppmötet. I övrigt antogs ett par beslut om regionala problem (förutom om Nagorno-Karabach även om Georgien och Moldova) samt relativt långa beslutstexter om den mänskliga respektive den ekonomiska dimensionen, vilka bygger på och vidareutvecklar tidigare överenskommelser och åtaganden. Motsvarande kan sägas om beslutet att ytterligare något utvidga samarbetet och kontakterna med icke deltagande medelhavsstater. Två separata deklarationer antogs, den ena med anledning av det instundande 50-årsjubileet av det andra världskrigets slut (ett gemensamt rysk-tyskt initiativ), den andra en med betydande svårigheter framförhandlad text om Baltikum. Den sistnämnda välkomnar att de ryska styrkorna nu lämnat de baltiska staterna samt bekräftar i allmänna termer att OSSE kan spela en positiv roll i regionen. Att texten inte förts till beslutsavsnittet med övriga regionala frågor sammanhänger med att Estland och Lettland motsätter sig att deras länder behandlas i ett och samma sammanhang som andra länder med akuta konflikter. Intensiva förhandlingar fördes om ytterligare en separat toppmötesdeklaration, nämligen om situationen i Bihac-området i Bosnien-Hercegovina. På grund av ryskt motstånd mot att delta i ensidig kritik riktad mot den serbiska sidan i konflikten, kunde varken en sådan deklaration eller ett tilltänkt beslut om OSSE:s roll i förhållande till olika aspekter av konflikterna i f.d. Jugoslavien antas av mötet. Ett förslag som kommit att benämnas "OSSE först", vilket av EU förts fram som en prioriterad målsättning för Budapestmötet, föll på i sista hand armeniskt motstånd. Förslaget syftade till att formalisera OSSE:s relation till FN i frågor som rör fred och säkerhet och till att skapa en särskild procedur för att genom beslut i OSSE överlämna en fråga till FN:s säkerhetsråd när denna befinns kräva sådana åtgärder som endast Säkerhetsrådet kan besluta om. Ett sådant beslut skulle, enligt förslaget, kunna fattas utan direkt inblandade staters direkta samtycke. Kvar står en allmänt hållen formulering i toppmötesdeklarationen om att i exceptionella fall hänskjuta en tvist till Säkerhetsrådet. Ytterligare ett uteblivet beslut måste redovisas, nämligen en överenskommelse om principer för OSSE:s samarbete med s.k. tredjepartsstyrkor, ett begrepp som i praktiken åtminstone för närvarande avser ryska s.k. fredsbevarande insatser i konflikter inom f.d. Sovjetunionen. Toppmötet i Helsingfors 1992 beslutade ersätta ESK:s uppföljningsmöten med vartannat år återkommande översynskonferenser. Toppmötet i Budapest föregicks sålunda av en åtta veckor lång översynskonferens, varav sex veckor avsatts för översyn och två för förberedelse av toppmötet. Endast på den mänskliga dimensionens område visade det sig möjligt att hålla en så omfattande genomgång av hur ingångna åtaganden har akttagits. Denna s.k. implementeringsöversyn genomfördes överlag effektivt och någorlunda sakligt utan överdriven polemik. På övriga områden (konflikthantering, militära åtaganden, ekonomiska dimensionen är de viktigaste) utnyttjades översynen i stor utsträckning för allmänt åsiktsutbyte, till vidareförande av förhandlingar som inte avslutats i Wien samt till förberedelse för toppmötet. Det senare gällde i hög grad EU, som bedrev interna konsultationer i ett högt uppdrivet tempo under hela Budapestkonferensens gång. Frivilliga organisationer hade möjlighet att delta under större delen av implementeringsöversynen inom den mänskliga dimensionen. Deras närvaro och därmed öppningen mot en bredare allmänhet synes ha föranlett en del delegationer att ägna dessa diskussioner större uppmärksamhet än som annars skulle varit fallet. Budapestmötets främsta politiska betydelse ligger i att OSSE bekräftats som en övergripande säkerhetsorganisation i Europa. Därmed inte sagt att OSSE i praktiken ännu har fått rollen som självklart första forum för diskussion och förhandling om uppkommande problem och kriser. Då Tjetjenienkrisen skärptes någon vecka efter toppmötet kom den emellertid - om än med viss fördröjning - att i huvudsak behandlas i OSSE. En fredsbevarande styrka i Nagorno-Karabach skulle innebära att detta instrument i praktiken tillförs OSSE som en möjlighet i hanteringen av kriser som nått stadiet av väpnad konflikt. I teorin har fredsbevarande operationer under OSSE:s egid varit möjliga sedan Helsingforsmötet 1992. Svårigheter av praktisk art och den mycket stora tvekan som vissa regeringar hyst inför den aktuella tillämpningen visar att möjligheten tidigare uppfattats som teoretisk. Det samordförandeskap som etablerats i Minsk-gruppen mellan Sverige och Ryssland representerar en ny form av samarbete som kan få principiellt stor betydelse i OSSE:s konflikthantering. Den nu tills vidare vilande diskussionen kring samverkan med "tredje-partsstyrkor" föddes ur den då rådande uppfattningen i ett flertal länder att inget alternativ skulle kunna uppbringas till ryska insatser vid konflikter i det forna Sovjetunionen. Om viljan och förmågan finns att sätta in verkligt multinationella OSSE-styrkor för fredsbevarande uppgifter kvarstår få skäl att återuppta förhandlingar om "tredje-partsstyrkor". Ett alternativ härvidlag är självklart alltid insats av fredsbevarande styrkor under FN:s ansvar. När det gäller Nagorno-Karabach har dock FN-sekretariatet liksom säkerhetsrådet överlag velat hänvisa denna till OSSE. Av flera skäl finns det orsak att skapa regionala alternativ till FN när det gäller militära insatser av klassisk fredsbevarande karaktär, dvs. sådana som inte innebär tvångsåtgärder. Sammanfattningsvis är ett framgångsrikt genomförande av en fredsbevarande insats i Nagorno-Karabachkonflikten av stor betydelse för utvecklandet av ett trovärdigt europeiskt system för konflikthantering och gemensam säkerhet. Toppmötets beslut på den i snävare mening militära säkerhetens område innebär sannolikt i praktiken en paus beträffande mera ambitiösa ansatser att föra det europeiska nedrustnings- och rustningskontrollarbetet vidare. Särskilt NATO-staterna driver linjen att CFE-avtalets reduktioner och begränsningar nu måste genomföras och översynskonferensen för CFE (våren 1996) avvaktas innan man söker ta ställning till vad som kan komma därefter. Det allmänna politiska läget och OSSE:s förhandlingsschema ger nu utrymme att stärka och förbättra medlemsstaternas efterlevnad av åtagandena på den militära säkerhetens område. Särskilt de sent tillkomna medlemsstaterna, men tyvärr inte bara dessa, tenderar att inte alls eller endast ofullständigt och med stora förseningar lämna fastställd information etc. I längden undermineras härigenom åtagandenas trovärdighet och värde. Bred enighet finns om behovet av förstärkt uppföljning och översyn liksom av ökade möjligheter att bistå stater som ännu inte förmått bygga upp kapacitet att fullgöra sina åtaganden. Till att börja med diskuteras för närvarande tillsättande av en särskild arbetsgrupp inom Säkerhetsforum för dessa frågor. Samtidigt som Budapestmötet markerar ännu en milstolpe i utvecklingen från det gamla ESK till det nya var översynskonferensens arbete under dagligen roterande ordförandeskap enligt ESK:s gamla mönster ineffektivt och oöverskådligt. Det blev också det första och sista mötet i sitt slag. Det är att förvänta att framtida toppmöten i större utsträckning kommer att genomföras under det fasta OSSE-ordförandeskapets ledning, såsom redan är fallet beträffande ministerrådsmötena. 5 Avslutning: OSSE:s framtida säkerhetspolitiska roll i Europa Sverige kan som enskilt land, genom nordisk samverkan och i högsta grad genom EU, verka för att OSSE utnyttjas effektivare för att så tidigt som möjligt förhindra att konflikter uppstår och hantera uppkomna konflikter. Sveriges fortsatta engagemang inom OSSE utgör en integrerad del av en säkerhetspolitik som bygger på samverkan mellan en lång rad aktörer med ett brett spektrum av säkerhetsfrämjande insatser. Detta innebär bl.a. fortsatta ansträngningar för att utveckla samarbetet mellan OSSE och andra globala och regionala institutioner. Detta stärker gemensam säkerhet i Europa. Det är därför också av stor vikt att svenska insatser i olika internationella fora sker genom en god samordning på det nationella planet. För svensk del har detta bl.a. lett till att regeringen föreslagit att slå samman de anslag som står till förfogande för att främja preventiv diplomati och fredsbevarande verksamhet i olika organisationer. Regeringen verkar även för ett mer integrerat synsätt som inbegriper exempelvis både insatser genom OSSE och bilateral biståndsverksamhet i syfte att anlägga en helhetssyn på samtliga fredsfrämjande insatser som riktas mot ett land eller en region. OSSE:s normsystem är nu så väl utvecklade att arbetet kan inriktas på gradvisa justeringar snarare än omfattande nya dokument. Av detta följer att arbetet inom OSSE i första hand bör inriktas på problem som rör efterlevnaden av de åtaganden deltagarstaterna gjort. Utgångspunkten för detta arbete är det grundläggande konstaterandet att gemensam säkerhet i det nya Europa endast kan byggas på demokratins, de mänskliga rättigheternas, rättsamhällets och den sociala trygghetens grund. Kriget i Tjetjenien visar både på möjligheterna och svårigheterna i samverkan mellan enskilda stater, subregionala organ och OSSE. EU satsade efter en inledande tvekan på att uppmuntra OSSE:s permanenta råd och det ungerska ordförandeskapet i OSSE att ta ledningen i hanteringen av denna konflikt. EU förespråkade en arbetsfördelning där EU:s agerande snarast skulle begränsas till en stödroll. Detta har dock inte hindrat t.ex. gemensamma uppvaktningar i Moskva av EU:s och OSSE:s ordförandeskap. OSSE inriktade sig, med EU:s stöd, på att kräva insyn på platsen för konflikten och upprättandet av en kontinuerlig politisk konsultationsprocess. Utnyttjandet av olika speciella OSSE-mekanismer övervägdes men förkastades för att möjliggöra en så bred insyn som möjligt från OSSE:s sida i olika förhållanden på platsen och i samarbetets form en reell roll i konfliktlösningen. Konflikten i Nagorno-Karabach, med samordförandeskapet Sverige-Ryssland inom ramen för Minskgruppen, pekar på samma behov av ett intensivt och nära samarbete mellan företrädare för OSSE och berörda parter, inklusive Ryssland. Många stater är kluvna i sin syn på samarbetet med stater som är involverade i interna konflikter (såsom Ryssland och Turkiet): Å ena sidan önskar man ett genuint samarbete för att kunna bidra till konfliktlösning. Å andra sidan konstaterar man att det krävs en stor tydlighet om missförhållanden för att ge uttryck för OSSE-kollektivets gemensamma värderingar. Lösningen på detta dilemma kan endast vara att ju större problem - desto större blir behovet av en närmare och intensiv politisk dialog. Endast så kan isolering och nya skiljelinjer i Europa undvikas. Det är mot ovanstående bakgrund som regeringen haft att ta ställning till det förslag om en diskussion av Europas säkerhetsmodell för nästa århundrade, som den Ryska Federationen förde fram inför toppmötet i Budapest. Toppmötets beslut blev nämligen att genomföra en granskning av frågan inom OSSE med sikte på nästa toppmöte i Lissabon 1996. Regeringen välkomnar detta beslut som innebär en alleuropeisk dialog om de många nya olika typer av säkerhetspolitiska problem som Europa ställts inför efter det kalla kriget. Dialogen har ett värde i sig. Den kommer ge ett utrymme för alla 52 deltagande stater att formulera sin syn på europeisk gemensam säkerhet. Värdet av detta kan illustreras av att endast cirka hälften av dessa stater för närvarande har tillfälle att delta i de konsultationer som pågår inom EU/VEU i huvudsak i samma ämne (det s.k. vitboksprojektet) och inom NATO. Därmed motverkas risken för utanförskap för många medlemsstater. Diskussionen kommer också att ge ett värdefullt tillfälle för OSSE att betona den transatlantiska länkens stora betydelse för europeisk säkerhet. Även i andra avseenden kommer betydelsen av den centrala principen om säkerhetens odelbarhet att kunna illustreras. Erfarenheterna av olika lokala konfliktsituationer i Europa efter 1990 visar att alla stater oavsett storlek bör så långt möjligt beredas en jämställd plats vid förhandlingsbordet. Uteslutningen av "Jugoslavien" (Serbien-Montenegro) från ESK:s bord från 1992 kan därvidlag ses som ett undantag som bekräftar regeln. Sverige stöder tanken att OSSE bör följa upp de betydelsefulla insatser som gjorts inom ESK både för att etablera principer för demokrati och mänskliga rättigheter med rätt till insyn också i interna konflikter och för att skapa ett civiliserat mellanstatligt umgänge. I detta arbete bör en nära samverkan etableras med OSSE:s parlamentariska församling och med de frivilliga organisationer som arbetar härför. Det är också viktigt att OSSE stödjer CFE-avtalets genomförande och översyn och i enlighet med toppmötets beslut utformar en dagordning för framtida rustningskontroll som svarar mot de nya problemen i Europa, inklusive subregionala sådana, som på Balkan. Det bör ske med utgångspunkten att Sverige skall vara en jämställd part i nya allmänna rustningskontrollarrangemang i Europa. Regeringen vill framhålla den säkerhetspolitiska betydelsen av praktisk konflikthantering dvs. stärka OSSE:s operativa förmåga att förebygga och hantera kriser och konflikter och att i detta sammanhang skapa en sådan handlingsfrihet för OSSE:s operativa ledning som också innebär att de negativa konsekvenserna av konsensusprincipen kan minimeras. OSSE erbjuder på sikt unika möjligheter. Organisationen kan å ena sidan tydligare fokusera på problemen i Europa än vad som är möjligt inom världsorganisationen FN och å andra sidan agera med en större värdegemenskap som grund. I stort sett alla europeiska stater samt USA och Kanada är medlemmar av organisationen ("Jugoslavien" (Serbien-Montenegro) f.n. suspenderat, den f.d. jugoslaviska republiken Makedonien, FYROM observatör). OSSE har också visat sig på ett flexibelt sätt kunna samverka med aktörer som inte har universellt erkännande som stater. Detta kan vara mycket betydelsefullt, inte minst vid hantering av interna konflikter. OSSE är en ung organisation med liten administration vilket bör ge möjlighet till stor effektivitet. Till detta kommer att konfliktförebyggande arbete kan bedrivas med förhållandevis små resurser. Regeringen anser det angeläget att bygga vidare på den tradition av samarbete mellan olika internationella organisationer som börjat etableras sedan 1990/1991. Det är uppenbart att den europeiska säkerhetsarkitekturen inte kan bygga på en enda organisation. Det är varken önskvärt eller realistiskt att det inom den europeiska ramen etableras en hierarki av institutioner med OSSE som överordnat organ. Det är snarare en process med ömsesidigt förstärkande institutioner - ett begrepp som ursprungligen lanserades av NATO-staterna i Rom 1991. En viktig länk är i detta sammanhang förverkligandet av EU:s gemensamma förslag "OSSE först" om att OSSE på ett mer påtagligt sätt skall kunna avlasta FN när det gäller konflikthantering i egenskap av ett sådant regionalt arrangemang som avses i FN-stadgans kapitel VIII. Samtidigt är det angeläget att länken till FN och till FN:s säkerhetsråd ytterligare förstärks. I all konflikthantering krävs att det internationella samfundet samverkar och att FN:s säkerhetsråd tar ett slutligt ansvar om det skulle finnas behov att sätta in tvångsmedel för att åstadkomma konfliktlösning. Därmed kan en trovärdighet skapas i alla led från konfliktförebyggande arbete, via fredsbevarande verksamhet till konfliktlösning och återuppbyggnad. Samverkan med FN är också nödvändig för att skapa en samordning på det globala planet för att motverka motsättningar mellan Europa och länder i andra världsdelar. Utrikesdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 30 mars 1995 Närvarande: statsministern Carlsson, ordförande, och statsråden Sahlin, Hjelm-Wallén, Peterson, Hellström, Thalén, Freivalds, Wallström, Persson, Tham, Schori, Blomberg, Heckscher, Hedborg, Andersson, Winberg, Uusmann, Nygren, Sundström, Lindh, Johansson Föredragande: statsrådet Hjelm-Wallén Regeringen beslutar skrivelse 1994/95:163 Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE) år 1994.