Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 1995/96:30 EU:s regeringskonferens 1996 Skr. 1995/96:30 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 30 november 1995 Lena Hjelm-Wallén Mats Hellström (Utrikesdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen lämnas en redogörelse för förberedelsearbetet inför EU:s regeringskonferens 1996 samt för vissa principiella ställningstaganden i de frågor som konferensen kan komma att behandla. Innehållsförteckning 1 Ärendet.................................................... 3 2 Förberedelsearbetet inför regeringskonferensen 1996........ 4 2.1 Inledning........................................... 4 2.2 Den parlamentariska kommittén....................... 4 2.3 Reflektionsgruppen.................................. 7 3 Övergripande svenska målsättningar......................... 7 4 Demokrati, öppenhet och insyn.............................. 10 5 Jämställdhet............................................... 12 6 EU:s utvidgning............................................ 12 7 Tillväxt, sysselsättning, inre marknaden, miljöfrågor m.m.. 13 7.1 Sysselsättning...................................... 13 7.2 Den ekonomiska och monetära unionen................. 14 7.3 Inre marknaden...................................... 14 7.4 Konsumenternas intressen............................ 15 7.5 Miljöfrågor......................................... 15 7.6 Arbetstagarnas rättigheter.......................... 16 7.7 Ungdomsfrågor....................................... 17 7.8 Handikappfrågor..................................... 17 8 Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken ............ 18 8.1 Beslutsordningen ................................... 18 8.2 Förberedelser, genomförande och uppföljning av beslut 19 8.3 Försvarsfrågan och fredsbevarande insatser.......... 19 9 Samarbete i rättsliga och inrikes frågor................... 21 9.1 Inledning........................................... 21 9.2 Beslutsnivåerna..................................... 22 9.3 Överföring av områden från tredje till första pelaren 22 10 Institutionella frågor..................................... 22 10.1 Rådet............................................... 23 10.2 Kommissionen........................................ 23 10.3 Domstolen........................................... 24 10.4 Europaparlamentet................................... 24 10.5 Revisionsrätten..................................... 25 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 30 november 1995. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 1 Ärendet Sverige är medlem i Europeiska unionen (EU) sedan den 1 januari 1995.Samarbetet inom EU grundar sig främst på fördraget om upprättandet av Europeiska kol- och stålgemenskapen (Parisfördraget), fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (Romfördraget), fördraget om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen (Euratomfördraget) och fördraget om Europeiska unionen (Maastrichtfördraget). De tre förstnämnda fördragen utgör den s.k. första pelaren i vilken medlemsstaterna har överlåtit vissa beslutsbefogenheter till gemenskaperna. Genom Maastrichtfördraget har samarbetet utvidgats till den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (andra pelaren) och till det rättsliga och inrikespolitiska området (tredje pelaren). Fördragsändringar kräver enighet mellan företrädare för medlemsstaternas regeringar. Ändringarna måste godkännas av samtliga medlemsstater i enlighet med deras konstitutionella bestämmelser. Fördragsändringar kan ske genom att en medlemsstat eller kommissionen föreslår ändringar till rådet. Rådet kan därefter inleda ett ändringsförfarande genom att kalla samman en regeringskonferens. Enligt Maastrichtfördraget (artikel N.2) skall en regeringskonferens sammankallas år 1996 för att undersöka vilka bestämmelser i fördraget som skall revideras i enlighet med de mål som anges i fördragets inledning. Vid Europeiska rådets möte i Korfu i juni 1994 beslutade stats- och regeringscheferna att upprätta en grupp bestående av personliga representanter för medlemsländernas utrikesministrar (reflektionsgrupp) med uppgift att förbereda regeringskonferensen. Gruppens rapport skall föreligga i tid till Europeiska rådets möte i Madrid den 15-16 december 1995. I ett anförande i riksdagen den 1 juni 1995 redovisade statsrådet Hellström regeringens arbete i vad avser den information till och det samråd med riksdagen som skall äga rum inför och under regeringskonferensens genomförande (prot. 1994/95:113). Konstitutionsutskottet har i sitt betänkande 1994/95:KU43 EU:s institutioner m.m. uttalat att regeringen under hösten 1995 i en skrivelse till riksdagen bör redovisa uppläggningen av förberedelsearbetet inför regeringskonferensen samt vissa mer principiella ställningstaganden från regeringens sida i de sakfrågor som konferensen kommer att behandla. Riksdagen beslutade att ge regeringen tillkänna vad utskottet anfört (rskr. 1994/95:387). I denna skrivelse lämnar regeringen den redovisning som riksdagen har begärt. 2 Förberedelsearbetet inför regeringskonferensen1996 2.1 Inledning Medlemskapet i Europeiska unionen innebär att Sverige fullt ut deltar i besluten om EU-samarbetets inriktning och i beslut som är av stor betydelse för Europas framtid. 1996 års regeringskonferens är i dessa avseenden en viktig händelse. De svenska förberedelserna inför regeringskonferensen har pågått sedan hösten 1994. I ett första skede har de frågor som väntas komma upp vid konferensen identifierats och de svenska intressena i dessa frågor analyserats. Detta arbete har löpande redovisats i EU-nämnden samt vid föredragningar i utrikes- och konstitutionsutskotten. Vid EU-nämndens sammanträde den 22 juni 1995 ägde samråd rum om svenska intressen vid konferensen. Regeringen har vidare i en skrift - „Svenska principiella intressen inför EU:s regeringskonferens 1996„ - redovisat sina utgångspunkter inför konferensen. Arbetet i reflektionsgruppen har pågått sedan juni 1995. Svensk företrädare i gruppen är statssekreteraren i Utrikesdepartementet Gunnar Lund. EU-nämnden har fortlöpande informerats om arbetet i gruppen. Regeringen bemyndigade i mars 1995 statsrådet Hellström att tillkalla en parlamentarisk kommitté med uppdrag dels att genomföra kvalificerade utredningar kring de frågor som väntas komma upp i regeringskonferensen, dels att anordna aktiviteter avsedda att stimulera den offentliga debatten kring dessa frågor (dir. 1995:15). Som ett led i förberedelserna för konferensen har EU:s institutioner och organ lämnat särskilda yttranden med synpunkter på hur Maastrichtfördraget och unionen har fungerat. Enligt planerna skall konferensen inledas under första hälften av år 1996. Hos flertalet medlemsländer förefaller för närvarande siktet vara inställt på att konferensen skall vara avslutad sommaren 1997. Inför och under de förhandlingar som förestår avser regeringen fortlöpande samråda med EU-nämnden. 2.2 Den parlamentariska kommittén Den i maj 1995 tillsatta kommittén har antagit namnet EU 96-kommittén (UD 1995:02). Ordförande är Björn von Sydow (s). Övriga ledamöter är Berit Andnor (s), Birgit Friggebo (fp), Siv Holma (v), Göran Lennmarker (m), Berit Löfstedt (s), Helena Nilsson (c), Mats Odell (kds), Marianne Samuelsson (mp), Yvonne Sandberg-Fries (s) och Sten Tolgfors (m). Kommittén har uppdraget att dels låta göra utredningar om viktigare frågor som kan komma att behandlas vid regeringskonferensen, dels stimulera den offentliga debatten kring regeringskonferensens huvudfrågor och ge företrädare för olika åsiktsriktningar utrymme att argumentera för sina uppfattningar. De utredningsinsatser som kommittén har enats kring rör ett brett fält av EU:s framtidsfrågor och engagerar experter från universitet, forskningsinstitut och statsförvaltning. De frågor som framför allt analyseras är: - Offentlighet och öppenhet. - Konsekvenser och genomförande av en utvidgning med fleramedlemsländer (anpassningsbehov, relationen mellan små och storastater, andra maktrelationer). - Subsidiaritet (bl.a. tillämpning och konsekvenser av principen). - Den demokratiska kontrollen (Europaparlamentets folkligaförankring, relationen mellan Europaparlamentet och de nationellaparlamenten,maktbalansen mellan institutionerna,effektiviteten i beslutsfattandet). - Instrument för legitimitet (folkomröstningar, möjligheter att sägaupp fördragen). - Medborgarskap och mänskliga rättigheter. - Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik. - Rättsliga och inrikes frågor (bl.a. polissamarbete, asyl- och invandringspolitik). - Ekonomisk och monetär union. - Miljöpolitik. - Jämställdhet. - Regionalpolitik. - Sysselsättningspolitik. Expertrapporterna kommer att publiceras i SOU-serien. Kommittén har inte till uppgift att lägga fram förslag till svenska ståndpunkter vid regeringskonferensen. Kommittén kan enligt sina direktiv, där den finner lämpligt, göra sådana bedömningar i enskilda sakfrågor som kan vara av värde vid beredningen av svenska ståndpunkter i förhandlingarna.Kommittén arrangerar hearingar eller seminarier om olika teman som rör regeringskonferensen. Fr.o.m. november månad anordnas även regionala debatter på ett tiotal orter i landet. Offentliga möten är ett återkommande inslag i verksamheten. Temat vid kommitténs första hearing i maj 1995 var de konstitutionella spelreglerna inom EU. Medverkande var samhällsdebattörer, organisations- och myndighetsföreträdare, politiker och forskare vilka redovisade sin syn på EU:s vägval, svenska intressen och 1996 års regeringskonferens. I juli avslutades ett seminarium som behandlade andra länders erfarenhet av EU - „Vägen till Regeringskonferensen 1996„. Under augusti månad arrangerades en hearing om Europeiska unionens framtida utvidgning. I september hölls ett seminarium med rubriken „Sverige i EU - Makt, öppenhet och kontroll„. Där medverkade svenskar verksamma i EU - medarbetare inom kommissionen och vid Sveriges representation i Bryssel, journalister med erfarenhet av EU, ledamöter i Europaparlamentet samt svenska ledamöter från EG:s förstainstansrätt och från revisionsrätten. I november ägde ett seminarium rum på temat „Medborgaren i det utvidgade EU - frihet och säkerhet?„ Seminariet behandlade rättsliga och inrikes frågor. Under hösten och de första månaderna 1996 planeras ytterligare ett antal hearingar/seminarier. Teman för dessa är: gemensam utrikes- och säkerhetspolitik, olika sakfrågor under första pelaren (jämställdhet, konsumentfrågor, sysselsättning, miljöfrågor m.m.), institutionella och konstitutionella frågor och den offentliga debatten utomlands. Förutom dessa utåtriktade aktiviteter pågår en publiceringsverksamhet. Tre sorters skrifter har getts ut, nämligen: - sammanfattningar av synpunkter och debatt i övriga medlemsländer; - dokumentation av hearingar/seminarier; - skrifter som behandlar regeringskonferensens huvudfrågor. Särskilda medel - ca 11 miljoner kronor - har ställts till kommitténs förfogande för att stimulera den offentliga debatten och ge stöd till kunskaps- och åsiktsbildningen kring frågor om Europas och EU:s långsiktiga utveckling. Detta har bedömts som angeläget emedan Sverige är ny medlem i EU och Europafrågorna bör få sin naturliga plats i den svenska samhällsdebatten. Sverige och övriga medlemsländer i EU står vid regeringskonferensen inför stora och för EU:s framtid viktiga frågor. Kommittén har beslutat om vissa riktlinjer och målsättningar för användningen och fördelningen av medlen. Tre program har utarbetats. Det första gäller folkbildning. Det andra handlar om åsiktsbildning bland gymnasieungdom. Det tredje avser debatt kring de svenska ståndpunkterna. Målet i det första programmet är att minst 50 procent av befolkningen före regeringskonferensen skall ha kommit i kontakt med debatten om Europas framtid och känna till regeringskonferensen. Målet med det andra programmet är att nå gymnasieungdomar för att öka kunskaper och fördjupa åsiktsbildningen om EU:s framtidsfrågor. I det tredje programmet är målet att stimulera en debatt kring dessa frågor i samband med att regering och riksdag lägger fast vilka frågor som Sverige önskar driva vid regeringskonferensen. Ca 300 organisationer, skolor, bibliotek m.fl. har ansökt hos kommittén om bidrag för olika verksamheter. Kommittén kommer inom kort att fatta beslut om fördelningen av de statliga medlen. 2.3 Reflektionsgruppen Europeiska rådet beslöt under sitt möte på Korfu i juli 1994 att tillsätta en reflektionsgrupp för att förbereda regeringskonferensen. Ledamöterna i reflektionsgruppen är personliga representanter för medlemsländernas utrikesministrar. I gruppen ingår också en representant för ordföranden i kommissionen samt två representanter för parlamentet. Ordförande i gruppen är Spaniens statssekreterare för europeiska frågor. Ledamöterna från Frankrike, Irland, Nederländerna, Storbritannien, Sverige och Tyskland är samtliga europaministrar eller statssekreterare för Europafrågor. Italien, Luxemburg och Österrike företräds av diplomater. Övriga länder har sänt representanter som är mer fristående från sina regeringar. Enligt mandatet från Korfu skall reflektionsgruppen gå igenom och utarbeta idéer i anslutning till de bestämmelser i fördraget om en europeisk union som skall revideras. Gruppen skall också redovisa andra möjliga förbättringar med utgångspunkt från hur fördraget fungerar. Med hänsyn till den kommande utvidgningen skall den dessutom granska och föreslå alternativa lösningar på institutionella frågor, som behandlas i slutsatserna från Europeiska rådets möte i Bryssel 1993 och Ioannina-kompromissen från utrikesministermötet i Grekland i mars 1994 (röstviktning i rådet, antalet röster som krävs för kvalificerad majoritet, antalet medlemmar i kommissionen samt reformer som kan anses vara nödvändiga för att underlätta institutionernas arbete och säkra att de fungerar väl vid en utvidgning). Reflektionsgruppen fick ett tilläggsmandat vid Europeiska rådets möte i Cannes i juni 1995. Enligt detta skall gruppen också inrikta sig på frågor av direkt intresse och betydelse för medborgarna i unionen. Det gäller särskilt sysselsättning, miljö, inre och yttre säkerhet samt subsidiaritetsfrågorna. Reflektionsgruppens första möte ägde rum i Taormina på Sicilien den 2 juni 1995. Under de efterföljande mötena har en genomgång skett av frågor relaterade till institutionerna, medborgarna och unionen, rättsliga och inrikes frågor, utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiken samt vissa andra samarbetsområden. Med ledning av denna genomgång har ordföranden på eget ansvar lagt fram en interimsrapport som därefter har behandlats kapitel för kapitel i en ny omgång möten inom reflektionsgruppen. Arbetet i reflektionsgruppen är nu inne i en slutfas. Slutrapporten skall vara färdig till Europeiska rådets möte i Madrid den 15-16 december 1995. 3 Övergripande svenska målsättningar Medlemskapet i EU ger Sverige ökade möjligheter att verka för ett Europa präglat av demokrati, solidaritet och öppenhet. En fortsatt sammanflätning av de europeiska staternas ekonomier och en ökad förståelse kulturer emellan skall göra krig och konflikter otänkbara i vår del av världen. Regeringen avser bedriva en aktiv och framåtsyftande EU-politik som bidrar till att lösa gemensamma problem och till att forma Europas framtid. Uppgiften för 1996 års regeringskonferens är att se över de grundläggande fördragen i ljuset av unionens mål. Regeringskonferensen äger rum i en situation då unionen står inför stora utmaningar, internt och externt. En central utmaning för regeringskonferensen är att inrikta EU-samarbetet mer på människors behov och problem i vardagen. För många ter sig idag EU och dess arbete avlägset och abstrakt. Endast om samarbetet avsätter konkreta resultat som bidrar till människors trygghet och välstånd kan EU få den förankring hos medborgarna som idag brister. Då måste EU bl.a. göra mer för att öka sysselsättningen och förbättra miljön, sträva efter att förbättra konkurrens och frihandel, stärka den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, främja jämställdhet mellan kvinnor och män, bekämpa internationell brottslighet och stärka konsumenternas och löntagarnas ställning på den gemensamma marknaden. Den nuvarande, mycket höga arbetslösheten driver fram den hopplöshet och de antidemokratiska tendenser som har fått växtkraft i dagens Europa. Att 18 miljoner människor står utanför den ordinarie arbetsmarknaden är oacceptabelt och ett enormt slöseri med mänskliga resurser. Arbetslösheten är ett hot mot ekonomisk och social stabilitet och ytterst mot vårt demokratiska styrelseskick. EU-länderna måste höja ambitionen när det gäller att direkt bekämpa arbetslösheten och denna höjda ambition bör återspeglas i fördraget. Sverige har i förberedelserna för den kommande regeringskonferensen lagt fram förslag med denna inriktning. Regeringen vill se tydligare mål för och en starkare institutionell förankring av sysselsättningspolitiken. EU:s ambitioner måste vara lika höga för sysselsättningen som för den finansiella stabiliteten. En stark ekonomi förutsätter att människors vilja till arbete tas tillvara. EU bör bli en union för sysselsättning. Medborgarna runt om i Europa kräver en bättre miljö och ett gränsöverskridande samarbete är ett oundgängligt medel för att uppnå detta mål. Skall miljösamarbetet bli effektivt bör fler beslut kunna fattas med majoritet och miljöhänsyn bör slå igenom på samtliga politikområden. Ett Europa utan gränser skapar frihet och välstånd men kan också innebära hot mot människors säkerhet. Även den internationella brottsligheten skapar sin gemensamma marknad. Skall den framgångsrikt bekämpas måste EU:s rättsliga och polisiära samarbete göras mer effektivt. Andra hot mot säkerhet och stabilitet i Europa utgörs av etniska och religiösa motsättningar, främlingsfientlighet och massiva flyktingströmmar. Det är problem som måste hanteras av de europeiska länderna i samverkan. Kriget i forna Jugoslavien har drabbat befolkningen hårt. Det har djupt berört människorna runt om i Europa och rest krav på att EU står bättre rustat i framtiden för att förebygga och hantera konflikter i sitt närområde. Regeringen vill verka för en effektivisering av EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik och att EU utvecklar sin förmåga när det gäller konfliktförebyggande och fredsbevarande insatser. Regeringskonferensen måste också lägga grunden för en utvidgning av EU med länderna i Central- och Östeuropa inklusive de baltiska staterna samt Cypern och Malta. En utvidgning av EU skulle stärka freden, välståndet och samhörigheten för alla Europas folk. EU:s institutioner måste därför anpassas till att fungera i en väsentligt större medlemskrets. Principbeslut fattades vid Europeiska rådets möte i Köpenhamn i juni 1993 om att de länder i Central- och Östeuropa som så önskar skall bli medlemmar i EU. Därefter har viktiga steg tagits för att bereda vägen för unionens utvidgning men mycket återstår att göra både inom EU och i kandidatländerna. Regeringskonferensen bör ges en viktig roll när det gäller att skapa förutsättningar för unionens kommande utvidgning. Konferensen får därmed särskild betydelse för EU:s och Europas framtid. Regeringens utgångspunkt är att EU också i fortsättningen kommer att utvecklas som en sammanslutning av självständiga stater till vilken medlemsstaterna i vissa fall överför beslutsbefogenheter för att lättare uppnå gemensamma mål. De små staterna i unionen är relativt starkare i EU:s första pelare än i traditionella mellanstatliga relationer. En väl avvägd tillämpning av subsidiaritets- eller närhetsprincipen leder till ett effektivare unionssamarbete genom att beslut fattas på den nivå där de hör hemma. Vissa problem behöver hanteras på det europeiska planet medan andra bäst behandlas på nationell, regional eller lokal nivå. Regeringen anser att det noggrant bör prövas vilka frågor som med fördel kan föras till gemensam eller nationell nivå. Försök att i subsidiaritetens namn till det nationella planet återföra frågor som bäst hanteras på gemenskapsplanet, t.ex. miljösamarbetet, bör dock avvisas. Att ytterligare fördragsfästa subsidiaritetsprincipen synes inte vara motiverat. Sverige ser öppenhet som ett instrument för att stärka det medborgerliga inflytandet. Ett öppnare, enklare och effektivare EU är också en förutsättning för ökat folkligt stöd och demokratisk legitimitet. EU:s gemensamma handelspolitik bör präglas av en strävan mot ökad frihandel i enlighet med Sveriges traditionella engagemang för öppna handelsvillkor för både i- och u-länder. Därmed stimuleras konkurrensen på den europeiska marknaden och konsumenternas intressen gynnas. Sverige har ett starkt intresse av att det gemensamma regelverket beträffande den ekonomiska integrationen tolkas och tillämpas på ett enhetligt sätt. Det är viktigt att EU-samarbetet säkrar rättvisa konkurrensvillkor för företagen, en sträng disciplin vad gäller statsstöd, fortsatt strävan efter frihandel och en väl fungerande inre marknad. Den framtida utvidgningen kan komma att leda till krav på en integration vars innehåll varierar efter de enskilda medlemsländernas kapacitet och vilja. På några områden har det godtagits att länder kan närma sig ett gemensamt slutmål med olika hastigheter men inom ett gemensamt institutionellt ramverk. Denna lösning har valts ifråga om den ekonomiska och monetära unionen. Även på andra områden har särskilda lösningar överenskommits för enskilda medlemsländer. Sådana lösningar bör heller inte uteslutas för framtiden, eftersom de bidrar till en flexibilitet som kan vara nödvändig för att föra samarbetet framåt. Icke desto mindre är det för svensk del ett intresse att den fortsatta integrationen - även i ett utvidgningsperspektiv - i största möjliga utsträckning bygger på ett sammanhållet samarbete inom ett enhetligt institutionellt ramverk. Ett europeiskt samarbete i vilket medlemsstaterna mer allmänt kan välja bort vissa samarbetsområden ligger inte i vårt intresse eftersom fördelarna med den inre marknaden då skulle urholkas. De mindre medlemsländernas ställning i samarbetet måste värnas. Detta gäller i synnerhet i rådet som i sig är ett uttryck för samarbete mellan suveräna och jämbördiga stater. Förslag som underminerar balansen mellan större och mindre medlemsländer bör avvisas. De frågor som kommer att behandlas vid konferensen är inte nya. Flertalet av dem är föremål för uppmärksamhet i det löpande samarbetet och Sverige kommer att söka uppnå sina målsättningar i EU såväl i det löpande samarbetet som vid regeringskonferensen. Konferensen är en förhandling mellan EU:s medlemsländer om ändringar i fördragen. Fördragsändringar kräver enighet medlemsländerna emellan. Det gör att kompromisser blir nödvändiga. Sverige bör konstruktivt verka för sådana och kommer att verka för sina mål med unionssamarbetet även efter konferensens slut. EU står under de närmaste åren inför flera viktiga beslut som inte direkt kommer att diskuteras vid regeringskonferensen men som ändå är centrala för EU- samarbetets fortsatta utveckling. Hit hör framför allt övergången till den ekonomiska och monetära unionens tredje fas, beslut om EU:s budget för perioden 2000-2004 samt reformer av den gemensamma jordbrukspolitiken och regionalpolitiken. 4 Demokrati, öppenhet och insyn Att tillgodose medborgarnas växande och berättigade krav på öppenhet och insyn är ett starkt svenskt intresse inför regeringskonferensen. Regeringen anser att EU måste bli öppnare. En offentlighetsprincip lik vår svenska bör gälla även för institutionerna inom EU. När EU:s ministerråd sammanträder som lagstiftare bör debatterna i större utsträckning än för närvarande vara offentliga. Protokoll från möten bör vara tillgängliga för allmänheten. Framsteg inom dessa områden har gjorts under det senaste året och på många håll har en attitydförändring ägt rum, men mer behöver göras. Sverige vill uppnå att medborgarnas möjligheter till insyn i EU- institutionernas verksamhet säkerställs på ett varaktigt sätt. Vår egen erfarenhet, som grundar sig på en långvarig tradition av offentlighetslagstiftning, visar att ett sätt att åstadkomma detta är att det i EU:s fördrag skrivs in grundläggande principer om offentlighet inom EU:s institutioner. Regeringen avser att vid regeringskonferensen verka för att fördragsändringar av denna innebörd genomförs. Härigenom skulle uppnås att offentlighet blev utgångspunkten för all verksamhet i institutionerna. Kommissionen skulle förpliktas att vaka över att principerna efterlevdes. För EG-domstolen skulle fördragsförändringarna få betydelse som grundval för tolkningen av bestämmelser om offentlighet och sekretess i det EG-rättsliga systemet. Ett fördragsfästande av principerna skulle också ge en nödvändig markering av den betydelse som EU:s medlemsstater fäster vid insyns- och öppenhetsfrågorna. De principer som på detta sätt bör slås fast i grundfördragen skall gälla den verksamhet som EU:s institutioner bedriver. Däremot skall medlemsstaterna liksom hittills själva bestämma vilka regler om offentlighet som skall gälla på det nationella planet. Det är alltså inte fråga om att i fördragen skriva in gemensamma principer för offentlighetslagstiftningen i de olika medlemsstaterna. EU-fördraget är oöverskådligt och svårbegripligt. Fördraget bör göras enklare och lättare att förstå. Regeringen kommer att verka för detta vid regeringskonferensen. Beslutsprocedurerna i rådet och parlamentet är idag många och utomordentligt komplicerade. Detta är ett demokratiskt problem som också hämmar effektiviteten i beslutsfattandet. Regeringen avser under regeringskonferensen verka för färre och enklare beslutsprocedurer och att beslutsfattandet effektiviseras. Rådets arbetsformer bör reformeras i syfte att förbättra möjligheterna till välgrundade ställningstaganden i huvudstäderna efter samråd med parlamentariska organ. Ett sätt att ytterligare betona den vikt som EU:s medlemsländer fäster vid respekten för mänskliga rättigheter vore att ansluta den europeiska gemenskapen till den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. I debatten om „Medborgarnas Europa„ glöms ofta de demokratiska strukturer bort som ligger utanför den politiska sfären. Vanligtvis begränsas diskussionen om den demokratiska legitimiteten till att gälla maktfördelningen mellan å ena sidan de politiska institutionerna inom EU och å andra sidan medlemsstaternas regeringar och de nationella parlamenten. Folkrörelser och föreningsliv har stor betydelse för den demokratiska förankringen. Det ankommer på de enskilda medlemsländerna att lägga fast formerna för föreningarnas verksamhet. Medlemsländerna bör underlätta och främja föreningssamarbete. Detta kan också stärka den demokratiska legitimiteten i Europasamarbetet. Rätten att bilda föreningar bör om möjligt ges ett mer tydligt stöd i fördraget. 5 Jämställdhet Vid Europeiska rådets möten i Essen och Cannes underströk stats- och regeringscheferna att jämställdhet mellan kvinnor och män liksom kampen mot arbetslösheten skall vara ett överordnat mål för EU och dess medlemsländer. Som ny medlem har Sverige spelat en aktiv roll när det gäller jämställdhetsfrågorna. Sverige bidrog starkt till att dessa frågor behandlades vid toppmötena i Essen och Cannes och har bl.a. tillsammans med EU:s nuvarande ordförandeland Spanien aktivt verkat för att främja jämställdhet. Sverige avser arbeta för att Romfördraget förstärks vad gäller jämställdhet mellan kvinnor och män. Syftet med detta är bl.a. att göra jämställdhet till ett centralt mål för unionens arbete och att klargöra att jämställdhetsperspektivet måste beaktas i alla gemenskapens aktiviteter. 6 EU:s utvidgning Regeringskonferensen måste bidra till att lägga grunden för en utvidgning med länderna i Central- och Östeuropa, inklusive de baltiska staterna, samt med Cypern och Malta. Det politiska beslutet att unionen skall utvidgas har redan fattats. Både för EU och för kandidatländerna gäller det nu att genomföra de anpassningar som krävs för att utvidgningen skall bli möjlig. Utvidgningen österut och söderut kan bli ett viktigt steg på vägen mot den alleuropeiska freds- och säkerhetsordning som Sverige eftersträvar. Ett EU- medlemskap kommer att stärka det demokratiska styrelseskicket i de länder som intill för några år sedan ännu var enpartistater och befästa marknadsekonomin i dessa länder. En utvidgning får på sikt gynnsamma effekter på den samlade ekonomiska utvecklingen i Europa. Den främjar också utvecklingen och samarbetet i vårt närområde - Östersjöregionen. EU:s utvidgning österut bör även ge gynnsamma effekter på miljön i dessa länder. Förhandlingsprocessen kommer att inledas först efter det att regeringskonferensen har avslutats. Regeringen anser att förhandlingsprocessen bör inledas vid samma tidpunkt för samtliga kandidatländer, dvs. senast sex månader efter regeringskonferensens avslutning. Förmåga att uppfylla de krav som medlemskapet ställer bör avgöra den fortsatta förhandlingsgången och tidpunkt för inträde. För svenskt vidkommande är det av särskild vikt att de baltiska staterna i dessa avseenden behandlas på samma sätt som de övriga kandidatländerna. För unionen handlar det om att förbereda en utvidgning som på sikt kan komma att omfatta 12 nya medlemsländer. Detta ställer krav på anpassning av unionens arbetssätt så att handlingsförmåga och beslutskraft inte försvagas. Konferensen måste därför enligt regeringens uppfattning bana väg för utvidgningen. Utvidgningsperspektivet måste beaktas under hela konferensarbetet och på samtliga områden som behandlas. Utvidgningen får stora konsekvenser för EU även i andra avseenden. Särskilt angeläget är det att analysera de finansiella aspekterna, och att ansvaret för de kostnader som uppstår fördelas rättvist mellan alla medlemsländerna. En viktig förutsättning är också att gemenskapspolitiken anpassas så att utvidgningen blir ekonomiskt realistisk. Genom den politiska och ekonomiska omvandlingen i Östersjöländerna har förutsättningar skapats för att Östersjöregionen skall bli en dynamisk och expansiv region i Europa. Östersjösamarbetet länkar ihop länder med skiftande relationer till EU och bidrar till ökad stabilitet och välfärd i regionen. Sverige har verkat för att inom EU lyfta fram Östersjöregionens betydelse för unionen. Kommissionen har utarbetat en skiss för sitt engagemang i Östersjöregionen och skall i kommande rapporter mer i detalj redovisa sin Östersjöpolitik. 7 Tillväxt, sysselsättning, inre marknaden,miljöfrågor m.m. 7.1 Sysselsättning Den höga arbetslösheten är idag det största interna problemet för EU och dess medlemsstater. Om lösningar inte nås kan detta utgöra ett hot mot fortsatt social och ekonomisk stabilitet och ytterst mot själva demokratin. Genom väl avvägda insatser av ekonomisk politik och aktiv arbetsmarknadspolitik kan förutsättningar skapas för en hög tillväxt och sysselsättning samt en låg arbetslöshet. Att bekämpa den höga arbetslösheten i Europa är ett centralt mål i EU-samarbetet, ett mål som bör främjas även inom ramen för regeringskonferensen. Hög tillväxt och hög sysselsättning utgör centrala mål för gemenskapen enligt artikel 2 i Romfördraget. Inför regeringskonferensen måste frågan ställas huruvida fördraget i övriga delar betonar de mål som anges i artikel 2 i tillräcklig grad och om fördraget tillhandahåller tillräckliga medel för att uppnå dessa mål. Ett nytt avsnitt om sysselsättningspolitik i fördraget skulle ge frågan en större tyngd i ett mer långsiktigt perspektiv. Ett sådant avsnitt skulle slå fast gemensamma mål, gemensamma procedurer och ett gemensamt åtagande att följa vissa principer för sysselsättningspolitiken. I fördraget bör starkare mekanismer skapas för samordning mellan finans- och arbetsmarknadsministrarna och en särskild sysselsättningskommitté upprättas med företrädare på statssekreterarnivå från finans- och arbetsmarknadsdepartementen. En ökad samordning av den ekonomiska politiken bör eftersträvas för att nå en högre och jämnare tillväxt och sysselsättning. Sveriges representant i reflektionsgruppen har under konferensens förberedelser lagt fram förslag i denna riktning. Inom ramen för den s.k. multilaterala övervakningen finns idag procedurer för övervakningen av medlemsländernas ekonomiska politik. Övervakningen av sysselsättningen har emellertid inte samma tyngd och konkretion som övervakningen av andra aspekter av den ekonomiska politiken. Ändringar i fördraget bör därför göras med syfte att stärka procedurerna för övervakning av medlemsländernas och gemenskapens åtgärder för sysselsättningen. 7.2 Den ekonomiska och monetära unionen Sverige eftersträvar inte någon revidering av regelverket för den ekonomiska och monetära unionen (EMU) inom ramen för regeringskonferensen. EMU är inte heller tänkt att bli ett ämne vid konferensen. Sverige deltar fullt ut i EMU:s andra etapp. De konvergenskriterier som utgör ett centralt inslag i EMU är ett uttryck för vad som bör känneteckna en sund och stark ekonomi. Under medlemskapsförhandlingarna avgavs från svensk sida en deklaration att ett slutligt ställningstagande avseende övergången från den andra till den tredje etappen kommer att göras i ljuset av den fortsatta utvecklingen och i enlighet med bestämmelserna i fördraget. Detta noterades i förhandlingsprotokollet. I samband med förhandlingarna klargjordes också att det är Sveriges riksdag som ytterst skall ta ställning i frågan om Sveriges deltagande i den tredje etappen av EMU. Regeringen har den 19 oktober 1995 tillsatt en utredning som skall analysera för- och nackdelar med ett svenskt deltagande i tredje etappen av EMU. 7.3 Inre marknaden Den inre marknaden, dvs. att varor, tjänster, personer och kapital fritt skall kunna röra sig mellan EU:s medlemsstater, utgör ett kärnområde i EU-samarbetet. Förverkligandet av den inre marknaden symboliserar mer än något annat unionens framsteg på det ekonomiska området. Genom den inre marknaden har svenska företag och konsumenter fått tillgång till en hemmamarknad som omfattar 370 miljoner invånare. Den inre marknaden är i det närmaste fullbordad när det gäller den fria rörligheten av varor, kapital och tjänster. Detta innefattar huvuddelen av den lagstiftning som avser den inre marknaden. En viktig uppgift är nu att säkerställa en effektiv tillämpning av denna lagstiftning och att verka för fortsatt regelförenkling. Brister i genomförandet gör att det skapas ojämlika konkurrensförutsättningar mellan företagen i de skilda medlemsländerna. Sverige bör därför vid regeringskonferensen stödja förslag som har till syfte att säkerställa en effektiv tillämpning av den inre marknadens lagstiftning. 7.4 Konsumenternas intressen Den gemensamma marknaden ger förutsättningar för ökad handel över gränserna och därmed också för en skärpt konkurrens mellan företagen. Den fria rörligheten för varor och tjänster bör ge konsumenterna ett billigare och mer varierat utbud. Medlemskapet bör således ha huvudsakligen positiva konsekvenser för konsumenterna. Men när handeln blir gränsöverskridande finns det också risker för konsumenterna när det gäller produktsäkerhet, avtalsvillkor, möjligheter att lösa tvister m.m. Utan en väl fungerande europeisk konsumentpolitik och ett högt utvecklat konsumentskydd riskerar konsumenternas förtroende för EU-samarbetet att fortsatt urholkas. Även om åtgärder har vidtagits inom den europeiska gemenskapen som innebär att konsumenternas ställning har stärkts måste konstateras att frågor som avser den inre marknaden har varit dominerande som grund för åtgärder på områden som rör konsumentintresset. Stärkt konsumentskydd har därför sällan kunnat genomföras om åtgärder inte samtidigt har syftat till att förbättra den inre marknadens funktion. Målen för konsumentpolitiken inom EU har inte heller haft önskvärd precisering i Romfördraget. Ett uttryckligt konsumentpolitiskt mål tillfördes först genom Maastrichtfördraget. Detta innebär att gemenskapsreglering inte har kunnat genomföras på för konsumenterna betydelsefulla områden som t.ex. tvistlösning. På andra områden har de initiativ som har tagits mött starkt motstånd under beslutsprocessen. Den rättsliga grunden för en gemensam europeisk konsumentpolitik behöver enligt regeringens mening förstärkas. Det bör klarare framgå att det är ett överordnat mål för unionen att främja konsumentintresset. Ett sådant mål måste också antas leda till att marknadens funktion förstärks. Vidare bör konsumentintresset på ett klarare sätt integreras vid utformningen av gemenskapspolitik på andra områden än de som har konsumentskyddsfrågor som direkt utgångspunkt. Det bör vidare klart framgå av fördraget att konsumenterna - utöver att tillförsäkras skydd för hälsa, säkerhet och ekonomiska intressen samt en god konsumentupplysning - skall ges skydd för sina rättsliga intressen och beredas möjlighet att utöva inflytande. Det bör dessutom vara ett uttryckligt mål för EU:s konsumentpolitik att utveckla sådana produktions- och konsumtionsmönster som minskar påfrestningarna på miljön och bidrar till en långsiktigt hållbar utveckling. Sverige bör även pröva möjligheten att vid konferensen ta upp till behandling frågan om djurskydd i ett etiskt perspektiv. 7.5 Miljöfrågor Maastrichtfördraget innebar en förstärkning av det europeiska miljösamarbetet. Men för att på ett effektivt sätt kunna arbeta för de områden som prioriteras av Sverige och för att kunna kombinera tillväxt med miljöhänsyn bör ytterligare åtgärder vidtas i syfte att stärka såväl den gemensamma miljöpolitiken som förpliktelsen att väga in miljön vid beslut inom andra politikområden. Ett övergripande svenskt mål är att Sverige inte skall behöva sänka miljöstandarden samt att vi skall vara drivande i EU:s miljöpolitik så att nya miljöregler sätts på en så hög skyddsnivå som möjligt. Miljöreglerna bör huvudsakligen vara minimibestämmelser som ger länder möjlighet att gå före i miljöpolitiken. Regeringen studerar också frågan att stärka miljöns ställning i Euroatomfördraget. FN:s konferens om miljö och utveckling, UNCED, ägde rum i Rio de Janeiro i juni 1992. Vid konferensen antogs Rio-deklarationen, som fastslår ett antal gemensamma principer för arbetet med att säkerställa en hållbar utveckling. En handlingsplan för detta arbete, Agenda 21, beslutades också. Rio-konferensen ägde rum efter att Maastrichtfördraget beslutades. Det är viktigt att de principer för en hållbar utveckling som man enades om vid konferensen på ett tydligare sätt än som sker i dag återspeglas i EU:s fördrag. Kravet på att miljöhänsyn integreras i övriga politikområden - nuvarande och eventuellt tillkommande - bör förstärkas. Detta är också en av grundtankarna bakom den vid Rio-konferensen antagna handlingsplanen. Sektoransvaret är i detta sammanhang av stor vikt. Ett exempel är jordbrukspolitiken. Regeringen avser att vid regeringskonferensen föreslå att ett miljömål för den gemensamma jordbrukspolitiken förs in i Romfördragets artikel 39. Vidare skulle det kunna införas en skyldighet för kommissionen att göra miljökonsekvensbedömningar av sina förslag. Andra viktiga områden som kan aktualiseras vid konferensen är: - att än tydligare framhäva att EU:s miljöregler skall utgå från en hög skyddsnivå, - att verka för att den i Sverige gällande substitutionsprincipen blir accepterad som norm i gemenskapen, - att stärka miljökraven i artikel 100a i Romfördraget, - att betona medborgarnas rätt till en god miljö och förbättra tillgången till miljöinformation, - att förbättra efterlevnaden av EU:s miljöregler, - att tillämpa majoritetsbeslut på områden där det för närvarande krävs enhällighet. 7.6 Arbetstagarnas rättigheter Frågor som behandlas i det sociala protokollet rör bl.a. arbetstagarnas rättigheter. Det är frågor som är väsentliga för att den inre marknaden skall fungera. Om ett land står utanför det sociala protokollet kan det innebära en snedvridning av konkurrensförhållandena om landet tillämpar lägre löner och sämre sociala villkor än övriga länder i EU. Sverige bör därför verka för att det sociala protokollet skrivs in i fördraget, dvs. att innehållet i de sju artiklarna i avtalet förs in i unionsfördragets avdelning II (Romfördraget) och därmed kommer att gälla i samtliga medlemsstater. Det sociala protokollet skulle därmed avskaffas. Sverige fick i samband med medlemskapsförhandlingarna försäkringar beträffande svensk praxis såvitt gäller arbetsmarknadsfrågor och särskilt vad avser systemet med att fastställa arbetsvillkor i kollektivavtal mellan parterna. Arbetsmarknadsparterna och kollektivavtalen har en central roll när det gäller att möta de utmaningar som Europa står inför. Kollektivavtalen kan genom sin flexibilitet många gånger fungera bättre än lagstiftning, särskilt i ett snabbt föränderligt Europa. Regeringen anser därför att det bör övervägas om inte sådana fördragsändringar bör genomföras som innebär att kollektivavtal skall kunna jämställas med lagstiftning i de länder där så är möjligt, dvs. där täckningsgraden är hög och där avtalen har rättslig verkan nationellt. Möjligheterna för arbetsmarknadens parter att vidta stridsåtgärder bör enligt regeringens uppfattning även i framtiden ligga utanför EU:s reglering. Däremot är det viktigt att de enskilda medlemsstaterna nationellt inför regler som möjliggör internationella sympatiåtgärder. Regeringen avser därför ta upp denna fråga vid regeringskonferensen. 7.7 Ungdomsfrågor En av de stora fördelarna med Europeiska unionen är de ökade möjligheterna till utbyten mellan länderna. Den inre marknaden har t.ex. inneburit att många ungdomar tagit chansen till arbete och studier i ett annat europeiskt land. EU:s mandat för aktiviteter inom ungdomsområdet är idag mycket begränsat. I artikel 126 i Romfördraget, vilken reglerar ungdomsfrågorna inom EU, sägs endast att målen för gemenskapens insatser skall vara att främja ungdoms- och ungdomsledarutbyte. Åtgärder för att förstärka samarbetet kring ungdomsfrågor i fördragen bör övervägas. De insatser som utvecklas inom unionens olika politikområden, t.ex. insatser mot arbetslösheten, bör i ökad utsträckning innefatta också ett ungdomsperspektiv. 7.8 Handikappfrågor För att det skall vara en reell möjlighet också för människor med funktionshinder att tillgodogöra sig vinsterna med den inre marknadens fyra friheter är det viktigt att handikappfrågorna uppmärksammas vid regeringskonferensen. Handikappaspekter bör enligt regeringens mening beaktas i alla relevanta EG-beslut utan att EG får kompetens att lagstifta om handikappolitik. 8 Den gemensamma utrikes- ochsäkerhetspolitiken Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP) bör förstärkas så att EU bättre förmår att möta de nya risker och utmaningar som Europa idag står inför. Den nya instabiliteten i EU:s omvärld hänger samman med etniska och religiösa motsättningar, med ekonomiska klyftor och hot mot miljön. EU:s medlemsstater måste skaffa sig verktyg för att bemästra dessa problem. Unionen bör kunna inskrida på ett tidigt stadium och medlemsstaterna måste även ha förmågan att ingripa i ett akut krisförlopp. Unionens instrument måste alltså spänna över ett brett fält, från den preventiva diplomatin till de fredsbevarande insatserna. Det är dessa frågor som för svenskt vidkommande står i förgrunden vid beredningen av de utrikes- och säkerhetspolitiska frågorna inför regeringskonferensen. 8.1 Beslutsordningen Flertalet medlemsländer inklusive Sverige önskar effektivisera GUSP för att bättre kunna ta tillvara de gemensamma utrikespolitiska intressena. Synen på hur en effektivisering skall komma till stånd varierar emellertid. En effektivisering av samarbetet kan i första hand ske genom att medlemsländerna i än högre grad visar den solidaritet som krävs för att finna en gemensam linje i enskilda frågor. Det är således den politiska viljan till samarbete som måste öka. Vissa medlemsländer ser även avsteg från enhällighetsprincipen som ett sätt att öka effektiviteten i GUSP och underlätta att beslut uppnås. Däremot förordar knappast något land en generell övergång till kvalificerad majoritet. Samtidigt är det inte givet att samarbetet i varje enskilt fall skulle underlättas eller effektiviteten öka om avsteg gjordes från enhällighetsprincipen. Detta skulle ju innebära att besluten inte hade fullt politiskt stöd i medlemskretsen. Ett borttagande av vetorätten i utrikes- och säkerhetspolitiken är inte aktuellt. I frågor som rör vitala utrikes- och säkerhetspolitiska intressen kan Sverige inte låta sig röstas ned av en majoritet inom EU. I grundläggande utrikes- och säkerhetspolitiska frågor, t.ex. sådana som rör vår militära alliansfrihet och säkerhetspolitiska grundhållning eller övriga frågor av övergripande utrikes- och säkerhetspolitisk betydelse, måste Sverige ha avgörandet helt i sin egen hand. Däremot har vi förklarat oss beredda att pröva om enhällighetsprincipen skulle kunna modifieras i frågor av begränsad räckvidd. Vid en EU-utvidgning med ett stort antal länder kommer diskussioner om reformer på flera områden att föras i EU. Till dessa områden hör just beslutsreglerna i GUSP. Eftersom vi önskar bana väg för en utvidgning av EU och samtidigt vill föra en aktiv och handlingskraftig utrikes- och säkerhetspolitik, bör vi vara beredda att konstruktivt delta i denna diskussion. 8.2 Förberedelser, genomförande och uppföljning av beslut En påtaglig brist i EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik är avsaknaden av en tillräckligt omfattande gemensam struktur för förberedelse och uppföljning av beslut. Härigenom förloras mycket av samarbetets potential. Dessutom sker i många fall ett onödigt dubbelarbete. I debatten inför regeringskonferensen har dessa problem kommit att uppmärksammas av flera medlemsländer. Planerings- och analysförmågan bör stärkas genom en förstärkt gemensam funktion för beredning och uppföljning av beslut. Den skulle innehålla ett konfliktförebyggande element. Arbetet skulle inte minst riktas in på att få fram ett underlag för insatser i förebyggande syfte från EU:s sida ("tidig förvarning"). Var denna funktion skulle placeras måste noga övervägas. En möjlighet skulle - för att betona samarbetets mellanstatliga prägel - kunna vara att förlägga uppgiften i huvudsak till rådssekretariatet men ge utrymme för en roll också åt kommissionen. I anslutning till denna fråga framhåller flera länder att det finns ett behov av ett gemensamt ansikte utåt i GUSP. En person skulle ges uppgiften att företräda unionen gentemot omvärlden. Från svensk sida har denna tanke inte avvisats, men det har framhållits att uppgiften måste vara av begränsad karaktär och att den inte får medföra en oklar ansvarsfördelning gentemot andra företrädare inom det utrikespolitiska området. Personen ifråga bör endast agera som stöd åt och på uppdrag av rådet eller ordförandeskapet. Från svensk sida har dessutom behovet av uppföljning av beslut i GUSP uppmärksammats. Besluten genomförs av olika parter, t.ex. ordförandeskapet, den s.k. trojkan (dvs. nuvarande, föregående och nästkommande ordförandeland i EU), medlemsländerna, kommissionen och i någon mån av Västeuropeiska unionen (VEU). En förbättrad uppföljning kommer att stärka GUSP. 8.3 Försvarsfrågan och fredsbevarande insatser För att bemästra de nya utmaningar och risker som nämndes inledningsvis och därmed motverka instabilitet i vår omvärld, kan också behov av fredsfrämjande verksamhet i vid mening uppstå. På detta område behöver Europa stärka sina instrument. Ett aktivt engagemang för fredsbevarande verksamhet, katastrofhjälp, evakueringsinsatser och krishantering i vid mening bör vara en självskriven och högt prioriterad uppgift för EU-länderna i deras arbete för att säkra freden i Europa. Inte minst erfarenheten av konflikten i f.d. Jugoslavien visar hur viktigt det är att EU:s medlemsstater har god förmåga att klara sådana uppgifter. Det är det konfliktförebyggande och krishanterande arbetet som bör stå i förgrunden i diskussionen om försvarspolitiken vid regeringskonferensen. EU har enligt Maastrichtfördraget möjlighet att anmoda VEU att genomföra sådana uppgifter. VEU har också i den s.k. Petersbergsdeklarationen 1992 uttalat ambitionen att bygga upp sin förmåga att agera i det fredsfrämjande arbetet som det här har beskrivits. Sverige avser inte bli medlem i VEU, eftersom dess traktat innehåller ömsesidiga säkerhetsgarantier (dvs. åtagande av länderna att komma till varandras undsättning om ett lands territorium utsätts för angrepp eller hot). Vid förhandlingarna om svenskt medlemskap i EU framhölls från svensk sida att man insåg att en gemensam försvarspolitik, som enligt Maastrichtfördraget med tiden skulle kunna leda till ett gemensamt försvar, hörde till EU:s långsiktiga mål på utrikes- och säkerhetspolitikens område. Sverige förklarade sig ej ha för avsikt att hindra en utveckling i denna riktning. Samtidigt har regeringen vid ett flertal tillfällen framhållit att Sverige inte är berett att ta emot eller utfärda några militära säkerhetsgarantier. Deltagande i ett gemensamt försvar kommer därför inte i fråga för vår del. I dessa frågor har Sverige vetorätt vad gäller vårt eget deltagande. Sveriges militära alliansfrihet består. Den syftar till att vårt land skall kunna vara neutralt i händelse av krig i vårt närområde. I stället har Sverige liksom de övriga nya, militärt alliansfria EU- medlemmarna valt att ansluta sig till VEU som observatör. Regeringen ansåg det vara av värde att Sverige, med bibehållen alliansfrihet, bereddes insyn och deltagande i den säkerhetspolitiska diskussion som förs inom VEU, inte minst angående sådana fredsfrämjande insatser som VEU kan verkställa på uppdrag av EU. Sverige är berett att delta i genomförandet av vissa sådana insatser. Grund för dylikt deltagande måste vara ett nationellt beslut i det enskilda fallet. Det gäller nu att stärka förmågan att agera gemensamt inom ramen för fredsbevarande operationer m.m. Detta kan ske på flera sätt. EU:s kapacitet för analys och tidig upptäckt av möjliga konflikter kan stärkas. Även VEU:s operativa förmåga kan i olika avseenden förbättras. EU:s samtliga medlemsstater bör ha rätt men ej skyldighet att delta i genomförandet av fredsfrämjande operationer. Regeringen kan enligt lag besluta om deltagande i fredsbevarande insatser endast om dessa grundar sig på mandat från FN:s säkerhetsråd eller OSSE (Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa). Fredsframtvingande operationer vilka också regleras inom ramen för Petersbergsdeklarationen får enligt FN-stadgan endast genomföras om de baseras på ett mandat från säkerhetsrådet. Ett närmare samarbete och en starkare samordning avseende fredsbevarande och humanitära insatser mellan EU och VEU bör bli ett resultat av regeringskonferensen. Mer långtgående alternativ har diskuterats, som t.ex. att ge EU en klar direktivrätt gentemot VEU. En annan, än mer radikal förändring vore att flytta över ansvaret för genomförandet av fredsfrämjande och liknande insatser från VEU till EU. Under alla förhållanden måste de ömsesidiga försvarsgarantierna mellan VEU:s medlemsländer hållas åtskilda från samarbetet på det fredsfrämjande området, där Sverige såsom militärt alliansfritt land kan delta. 9 Samarbete i rättsliga och inrikes frågor 9.1 Inledning Syftet med samarbetet i rättsliga och inrikes frågor är att - med bibehållen säkerhet och trygghet för medborgarna - uppnå fri rörlighet för personer. Det innebär på sikt en avveckling av inre gränskontroller och andra åtgärder vilket kommer att underlätta för personer att fritt röra sig över gränserna. Detta ställer stora krav på samarbetet mellan unionsländerna i flykting- och invandringsfrågor. Detsamma gäller för samarbetet kring brottsbekämpning. Sverige bör medverka till ett så effektivt samarbete som möjligt i dessa frågor. Detta samarbete är nära förknippat med gemenskapssamarbetet när det gäller området för fri rörlighet för personer. En översyn av fördragen bör ta hänsyn till detta. Sverige kan komma att ansluta sig till det s.k. Schengen-samarbetet och bli delaktig i ett område med fri rörlighet för personer som omfattar ett antal av EU:s medlemsländer samt Norge och Island. En förutsättning är att insatserna för bekämpning av narkotika kan bli tillräckligt effektiva. Förhandlingar i denna fråga pågår. Det är emellertid regeringens långsiktiga strävan att den fria rörligheten för personer skall förverkligas mellan alla EU:s medlemsländer, dvs. inte endast i Schengen-gruppen. Brottslighet med internationell anknytning är ett växande problem. Det gäller inte minst den internationella narkotikatrafiken. Det är därför nödvändigt att i samverkan med andra länder finna nya vägar för att bekämpa illegal narkotikahandel och annan kriminalitet med internationell anknytning. Ett sådant samarbete bedrivs mellan EU:s medlemsländer inom ramen för det polisiära och rättsliga samarbetet. Det är regeringens uppfattning att detta samarbete behöver effektiviseras och förstärkas. Ett effektivt samarbete på dessa för medborgarnas säkerhet centrala områden är av stor betydelse för allmänhetens uppfattning om unionen som sådan och dess framtid. Detta gäller för det nu pågående samarbetet liksom för våra ställningstaganden inför och vid regeringskonferensen 1996. Det är en utbredd uppfattning att samarbetet på det rättsliga och inrikes området inte fungerar tillräckligt bra. Högt ställda förväntningar har på många håll inte infriats. Sverige kommer med kraft att engagera sig i arbetet med dessa frågor under konferensen. Vi skall verka för att samarbetet i huvudsak skall förbli mellanstatligt men samtidigt överväga om inte institutionernas roll kan förstärkas på ett ändamålsenligt sätt och därigenom få till stånd ett mer effektivt och resultatorienterat arbetssätt. Vad beträffar asyl- och invandringsfrågor är det regeringens uppfattning att det kan övervägas att föra över lämpliga delar av detta område till gemenskapslagstiftningen. Därigenom skulle bättre förutsättningar skapas för förverkligandet av den fria rörligheten för personer. Det bör också bidra till att lättare finna lösningar för en mer rättvis ansvarsfördelning mellan EU:s medlemsstater. 9.2 Beslutsnivåerna Den organisatoriska strukturen för det rättsliga och inrikes samarbetet är komplicerad och påtagligt hierarkisk med arbetsgrupper, styrgrupper, en samordningskommitté med högre tjänstemän, Coreper och ministerrådet. Samarbetet bör kunna effektiviseras genom att antalet berednings- och beslutsnivåer minskas. Styrgruppsnivån eller samordningskommittén bör avskaffas. 9.3 Överföring av områden från tredje till första pelaren Enligt Maastrichtfördraget kan rådet besluta att föra över ett område från det rättsliga och inrikes samarbetet till gemenskapssamarbetet. Ett sådant beslut innebär att det gemenskapsrättsliga systemet blir gällande, inklusive de kompetenser som domstolen, kommissionen och de övriga institutionerna har. Beslutet måste godkännas av medlemsstaterna i enlighet med deras konstitutionella bestämmelser. Möjligheten att med stöd av det nuvarande fördraget föra över områden till det gemenskapsrättsliga området har hittills inte utnyttjats. När det gäller asyl- och invandringsfrågor är det, som förut har nämnts, regeringens uppfattning att Sverige bör överväga förslag om en överföring till gemenskapskompetens. 10 Institutionella frågor De institutionella frågorna kommer att inta en framträdande plats på regeringskonferensens dagordning. Dessa frågor berör EU-samarbetet i hela dess vidd. För Sverige är utgångspunkten att vi är starkt betjänta av ett gemensamt regelverk vad gäller den ekonomiska integrationen med harmoniserade regler på vissa områden. För ett handelsberoende land som Sverige, med Europa som en naturlig hemmamarknad, är den inre marknaden av avgörande betydelse. En fungerande inre marknad är också en förutsättning för en angelägen förstärkning av den europeiska konkurrenskraften och för att EU skall kunna samlas kring en frihandelsinriktad politik, något som är ett starkt svenskt intresse. Det är av särskild vikt att regelverket tolkas och tillämpas på ett enhetligt sätt inom hela unionen. En enhetlig tillämpning av det gemensamma regelverket förutsätter starka, effektiva och oberoende institutioner för verkställighet, kontroll och revision, tvistlösning samt beivrande av brott mot gemenskapsrätten och missbruk av gemenskapens medel. Av detta följer att Sverige bör slå vakt om en fortsatt stark roll för kommissionen, revisionsrätten och domstolen inom EU-samarbetet. Regeringen anser att det är en central uppgift för regeringskonferensen att förbereda institutionella anpassningar som möjliggör en utvidgning av unionen med nya medlemmar. I det följande redovisas kortfattat svenska intressen i några centrala institutionella frågor som regeringskonferensen kan väntas behandla. En del av dem har behandlats i det föregående. 10.1 Rådet Rådets arbetsformer bör ses över i syfte att bringa bättre ordning och klarhet i mötes- och beslutsprocedurer. Därvid bör bl.a. sådana ändringar vidtas att de nationella parlamentens deltagande i beslutsprocessen underlättas. Enklare och färre beslutsprocedurer bör eftersträvas. På vissa områden kan ökad tillämpning av beslut med kvalificerad majoritet i syfte att öka effektiviteten i beslutsprocessen inom EU-samarbetet övervägas. Röstviktningen kan komma att bli en viktig fråga, inte minst i utvidgningsperspektivet. För Sverige är det av stor vikt att vårt inflytande inte minskar. Balansen mellan stora och små medlemsländer får inte heller undermineras. Sverige bör argumentera mot uppfattningen att befolkningsstorlek i högre grad än vad som gäller nu bör återspeglas i röstviktningen. Sverige bör hävda att medlemsstaternas samarbete i kommissionen, rådet och domstolen i största möjliga utsträckning skall bygga på principen om likvärdig representation. Principen om roterande ordförandeskap bör bibehållas. Påståenden att de små länderna skulle ha sämre möjligheter att på ett effektivt sätt fullgöra ordförandeskapet kan tillbakavisas med hänvisning till tidigare erfarenheter. Sverige bör emellertid vara berett att överväga alternativa modeller, exempelvis ett lagordförandeskap bestående av flera länder för att dela på den samlade arbetsbördan och ge bättre kontinuitet. En förstärkt budgetdisciplin inom lagstiftnings- och budgetprocesserna bör eftersträvas. 10.2 Kommissionen Det är ett svenskt intresse att kommissionen är handlingskraftig och effektiv. Åtgärder för att höja effektiviteten inom kommissionen bör stödjas. Rätten för varje medlemsstat att nominera en egen kommissionär bör bibehållas. Om en begränsning av det totala antalet ledamöter är önskvärd kan detta enklast åstadkommas genom att ingen medlemsstat får rätt att utse mer än en medlem i kommissionen. Maastrichtfördraget har inneburit en formell bekräftelse av kommissionens roll på området för rättsliga och inrikes frågor och har också förstärkt dess ställning. Kommissionen har numera rätt att fullt ut delta i arbetet på samtliga områden och har initiativrätt på de flesta områden. Ökad effektivitet skulle kunna uppnås genom att kommissionen ges initiativrätt också på de områden där kommissionen för närvarande saknar sådan rätt (straffrättsligt samarbete, tull- och polissamarbete). Kommissionens roll kan ytterligare förstärkas om den får i uppdrag att övervaka efterlevnaden av de överenskommelser som träffas inom ramen för det rättsliga och inrikes samarbetet. En sådan kompetens för kommissionen skulle enligt regeringens mening dels bidra till en ökad effektivitet och likformighet i det nationella genomförandet av konventioner och andra överenskommelser, dels ha fördelar vad gäller konventioner inom det rättsliga och inrikes samarbetet för vilka EG-domstolen fungerar som tvistlösare. 10.3 Domstolen EG-domstolen har till uppgift att tolka EG-rätten och lösa tvister. Dess avgöranden är bindande för tolkningar och tillämpningar av EG-rätten. Domstolen är en garant för likabehandling. En fortsatt stark och oberoende domstol är därför ett svenskt intresse. Principen om en domare från varje medlemsland måste upprätthållas. EG-domstolen har - med ett undantag - ingen kompetens inom samarbetet i rättsliga och inrikes frågor. Undantaget avser den möjlighet som medlemsstaterna har i artikel K.3.2 att i mellanstatliga konventioner föreskriva rätt för domstolen att tolka konventionsbestämmelserna och avgöra alla tvister om deras tillämpning. På vilket sätt detta skall ske regleras närmare i respektive konvention. Att tolka konventions-bestämmelserna innebär - om konventionen föreskriver detta - att domstolen på begäran av nationella domstolar lämnar bindande besked om hur bestämmelserna skall tolkas (förhandsavgörande). Att avgöra tvister om konventionernas tillämpning innebär att EG-domstolen är tvistlösningsorgan vid oenighet medlemsländer emellan om tillämpningen av konventionerna. Sverige bör acceptera att domstolen tilldelas en roll som både tvistlösare och uttolkare av konventioner som medlemsstaterna ingår på det rättsliga och polisiära samarbetsområdet. Frågan måste dock bedömas från fall till fall med hänsyn till det sakliga innehållet i varje konvention. Sverige bör främja förändringar som gör att domstolen kan meddela sina avgöranden snabbare än i dag. I två av de tre konventioner som undertecknades i juli 1995 (bedrägeri- och tullsamarbetskonventionerna) har EG-domstolen tilldelats rollen som tvistlösare. I den tredje konventionen (Europolkonventionen) är tvistlösningsfrågan reglerad så att det ges möjlighet att hänskjuta en uppkommen tvist till ett tvistlösningsorgan. I samband med undertecknandet har Sverige tillsammans med övriga medlemsstater utom Storbritannien i en deklaration förbundit sig att hänskjuta uppkomna tvister till EG-domstolen. 10.4 Europaparlamentet Sverige bör verka för en fortsatt betydelsefull roll för parlamentet i EU:s beslutsprocess. De många och komplicerade beslutsprocedurerna enligt vilka rådet och parlamentet fattar beslut bör ses över i syfte att åstadkomma en väsentlig förenkling och för att främja effektivitet och begriplighet hos medborgarna. Beträffande frågan om initiativrätt för Europaparlamentet kan konstateras att parlamentet i sin rapport inför regeringskonferensen inte framför krav på sådana utan slår fast att kommissionen bör behålla ensamrätten till initiativ. Åtgärder bör övervägas för att ge Europaparlamentet en starkare roll vad gäller kontroll av unionens finanser. Detta bör emellertid bara gälla frågor avseende uppföljning och utvärdering och inte beslut om utgifternas nivå eller inriktning. De nationella parlamentens roll i beslutsprocessen bör stärkas eftersom denna roll är av fundamental betydelse för EU-samarbetets demokratiska legitimitet. Varje land har sin procedur för samråd/information mellan regering och parlament. Beslut som rör hur dessa procedurer utformas bör även forsättningsvis fattas på nationell nivå. Det är av stor vikt att unionen arbetar på ett sätt som underlättar informations- och samrådsförfarandet mellan medlemsstaternas regeringar och parlament. I samband med regeringskonferensen bör åtgärder övervägas som underlättar de nationella parlamentens roll i beslutsprocessen. De nationella parlamenten bör ges förbättrade möjligheter att påverka arbetet i EU, framför allt genom att de ges ökad tid att pröva de frågor och ställningstaganden som föreläggs dem. Europaparlamentets roll i beslutsprocessen inom det rättsliga och inrikes samarbetet är mindre framträdande än samarbetet under den första pelaren. Enligt fördraget skall ordföranden och kommissionen regelbundet underrätta parlamentet om överläggningar på relevanta områden. Ordföranden skall också i vissa fall rådfråga parlamentet. Parlamentet kan vidare ställa frågor och lämna rekommendationer till rådet och håller dessutom en årlig debatt om vilka framsteg som har gjorts inom det rättsliga och inrikes samarbetet. Beslut inom ramen för det rättsliga och inrikes samarbetet rör angelägenheter som är av stor betydelse för medborgarnas grundläggande individuella rättigheter och för deras personliga säkerhet. Av det skälet är det viktigt att sådana beslut fattas i former som präglas av öppenhet och insyn samt under förhållanden som gör det möjligt för parlamentet att lämna synpunkter på de beslut som medlemsländerna fattar. Regeringen anser därför att det vid regeringskonferensen bör övervägas hur parlamentets roll i beslutsprocessen på detta område skulle kunna utvidgas. Parlamentet bör i högre grad än för närvarande ha tillgång till förslag till beslut som är bindande för medlemsstaterna. I ett sådant fall skulle parlamentet kunna ges möjlighet att inom viss tid inkomma med synpunkter på förslaget. 10.5 Revisionsrätten Det är angeläget för Sverige att all användning av unionens medel kontrolleras på ett effektivt och ändamålsenligt sätt för att därigenom skydda gemenskapernas finansiella intressen. Sverige bör därför verka för en fortsatt stark revisionsrätt. Sverige bör verka för att de nuvarande reglerna för revisionsrättens verksamhet i Romfördraget ses över och förtydligas för att säkerställa att rätten ges erforderliga befogenheter för att kunna uppfylla sin granskningsuppgift enligt fördraget. Nuvarande regler bör kompletteras så att revisionsrätten ges rätt att inhämta upplysningar från samtliga organ som förvaltar gemenskapsmedel. Revisionsrätten föreslår i sin rapport inför regeringskonferensen att den bör ges rätt att väcka talan vid EG-domstolen i fall där rätten har förvägrats uppgifter som rätten bedömer att den bör ha tillgång till enligt fördraget. Sverige bör vara berett att överväga en sådan ordning, då det handlar om att säkerställa att revisionsrätten har tillgång till det granskningsmaterial som den anser vara erforderligt för att utföra sina skyldigheter på revisionsområdet. När det gäller frågan om antalet ledamöter i revisionsrätten bör Sverige avvisa förslag som innebär avsteg från principen att varje medlemsstat ges rätt att nominera en ledamot. Frågan om procedurer för utnämning av revisionsrättens ledamöter kan komma att aktualiseras bl.a. eftersom långa tidsfördröjningar vid ledamotsskiften ibland uppstår vilket har gjort det svårare att upprätthålla kontinuitet i rättens arbete. Sverige är berett att överväga lösningar som undanröjer problemet, t.ex. genom beslut om tidsmässigt fastslagna mandatperioder. UTRIKESDEPARTEMENTET Skrivelse 1995/96:30 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 30 november 1995 Närvarande: statsrådet Hjelm-Wallén, ordförande, och statsråden Hellström, Peterson, Freivalds, Wallström, Persson, Tham, Schori, Blomberg, Andersson, Uusmann, Nygren, Ulvskog, Johansson. Föredragande: statsrådet Hellström __________________ Regeringen beslutar skrivelse 1995/96:30 EU:s regeringskonferens 1996.