Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 1995/96:40 FN inför framtiden Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 19 oktober 1995 Ingvar Carlsson Lena Hjelm-Wallén (Utrikesdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen lämnar regeringen en redogörelse för Förenta nationernas verksamhet och olika aspekter av svensk FN-politik inför FN:s 50-årsjubileum hösten 1995. I inledningsavsnittet (1) ges en lägesbeskrivning av FN vid 50-årsjubileet. Därefter följer en redovisning av huvudfrågorna i FN:s verksamhet med speciell inriktning på reformprocesserna (2-11). I det avslutande avsnittet (12) sammanfattas några huvudlinjer i hur regeringen ser på FN-medlemskapet och vad den vill göra för att stärka FN och förutsättningarna för globalt samarbete inför 2000-talet. Innehållsförteckning 1 Inledning................................................3 1.1 FN vid 50-årsjubileet...............................3 1.2 Hoten mot FN........................................4 1.3 Reformbehovet.......................................5 1.4 Ett bredare säkerhetsbegrepp........................6 2 Säkerhetsrådet...........................................7 3 En dagordning för fred...................................8 4 Fredsfrämjande insatser..................................9 5 Humanitära insatser.....................................11 6 Administration och finanser.............................12 7 Nedrustning.............................................14 8 Mänskliga rättigheter...................................15 9 Utvecklingssamarbete genom FN...........................16 10 De stora FN-konferenserna...............................19 10.1 Världskonferenserna...............................19 10.2 Det sociala toppmötet.............................20 10.3 Kvinnokonferensen.................................20 10.4 Habitat II........................................21 11 Miljö - hållbar utveckling..............................21 12 Avslutning..............................................22 12.1 Sveriges grundsyn.................................22 12.2 Sveriges regionala engagemang.....................23 12.3 Reformer..........................................23 12.4 Sverige och fredsfrämjande operationer............24 12.5 Sverige och säkerhetsrådet........................25 Bilaga 1 Sveriges deltagande i FN:s fredsbevarande operationer, m.m..............................26 Bilaga 2 Anslag till multilateral biståndsverksamhet......29 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 19 oktober 1995.....................................30 1 Inledning På tröskeln till det nya årtusendet genomgår världen stora förändringar vad gäller människors livsbetingelser och hur våra samhällen organiseras. Den snabba och genomgripande globaliseringen av ekonomi, teknik, kunskap, kommunikationer, livsstil och politik har lett till att många av de politiska och ekonomiska instrument vi litat till inte fungerar lika effektivt längre. I denna nya internationella miljö finns vinnare och förlorare. Miljontals fattiga människor i utvecklingsländer har fått nya möjligheter till arbete och materiella förbättringar. Samtidigt ökar de ekonomiska och sociala klyftorna mellan, men framför allt inom, länder. Växande löneskillnader och hög strukturell arbetslöshet skapar en växande underklass i världen som helhet. I den nya situationen blir det allt svårare för enskilda länder att på egen hand möta de politiska, sociala och ekologiska utmaningar människor ställs inför. Det leder ofta till en känsla av hopplöshet hos stora grupper av människor, både i den rika och den fattiga delen av världen. Detta, i sin tur, är en jordmån för många av de akuta problem vi idag ställs inför, t.ex. flyktingströmmar och flyktingfientlighet, etniska motsättningar och konflikter, terrorism, rasism och religiös intolerans. Såväl de akuta hoten som de bakomliggande orsakerna kan bara mötas genom ett väsentligt fördjupat och utvecklat internationellt samarbete. Behovet av internationell kraftsamling gäller generellt, men i synnerhet på global nivå, eftersom de stora hoten mot människors säkerhet är globala. Ett stärkt och förnyat Förenta nationerna (FN) är en förutsättning för fred och säkerhet, för hållbar utveckling, för social rättvisa och ett liv i värdighet för alla människor. 1.1 FN vid 50-årsjubileet När FN hösten 1995 firar sitt femtioårsjubileum befinner sig världsorganisationen i en förtroende- och förväntningskris. Motgångarna i Rwanda, Somalia och forna Jugoslavien har fått många att tvivla på FN och möjligheterna för globalt multilateralt samarbete. Öst-västkonfliktens slut öppnade nya möjligheter för FN. Säkerhetsrådet kan nu spela den roll i världspolitiken, som FN-stadgan förutsett. Stormakterna samarbetar som aldrig tidigare i organisationens historia. Samtidigt står FN inför större förhoppningar och krav än någonsin tidigare. En rad konflikter, ofta av intern karaktär, och nya humanitära katastrofer kräver världssamfundets akuta och aktiva insatser. Synen på säkerhetsbegreppet har blivit bredare. Fattigdom och social misär, överbefolkning, flyktingströmmar, miljöförstöring, narkotikahandel, terrorism, humanitära katastrofer och undertryckande av grundläggande mänskliga rättigheter hotar vår säkerhet och kräver multilaterala insatser. Nationella gränser har i många avseenden blivit alltmer fiktiva. I detta läge saknar FN resurser och organisationen befinner sig i sin allvarligaste finansiella kris hittills. Som en följd av de nya kraven har utgifterna för FN:s fredsbevarande operationer stigit explosionsartat. Antalet deltagare i sådana operationer har åttadubblats på fem år, samtidigt som det är svårt att mobilisera nya resurser till FN-insatser. FN:s förmåga att leda dem har också ifrågasatts. Ansvaret för FN:s misslyckanden vilar ytterst på medlemsstaterna. Flera av FN:s svårigheter beror på att det på många håll saknas politisk vilja att verka genom världsorganisationen. Men FN behöver också för egen del förbättra sin administrationoch förmåga till samordning och prioriteringar. Bristande effektivitetär dock till en del ofrånkomlig i en världsomspännande organisation,där människor från många skilda länder och kulturer skall samarbeta.Även om allmänheten fått en bild av att FN misslyckats och avbrister i effektivitet, har FN i det tysta genomfört omfattande ochkomplicerade fredsoperationer i Kambodja, El Salvador, Namibia ochMocambique. I Angola deltar FN i en annan hoppingivande freds-process. FN har också genom åren haft stora framgångar när det gäller rustningsbegränsning, avkolonisering, mänskliga rättigheter, massvaccinering, flyktinghjälp och fredsbevarande operationer i många andra krisområden. Även folkrättens utveckling kan räknas till FN:s framgångar. Dess regler sätts dock i dessa dagar på allvarliga prov. 1.2 Hoten mot FN Förtroendekrisen är ett hot mot FN. Den är också en direkt orsak till FN:s finansiella svårigheter. Att många länder inte betalar sina obligatoriska bidrag till FN fullt ut eller i tid hänger i vissa fall samman med uppfattningen att FN är ineffektivt och slösar med resurser. Vad gäller verksamheten på de ekonomiska och sociala områdena, som baseras på frivilliga bidrag, känner en del givarländer misstro mot FN-systemets effektivitet. Risken är att världsorganisationen kan komma att marginaliseras på biståndsområdet. Ett stort problem är att världsorganisationen idag är alltför beroende av en enskild bidragsgivare. Den amerikanska kongressens beslut att skära ned både de obligatoriska och frivilliga bidragen till FN och dess olika verksamheter är i hög grad en av huvudorsakerna till FN:s nuvarande kris och mycket oroande för organisationens framtid. Mot bakgrund av de stora förväntningarna på FN är det helt avgörande att de stora länderna, inklusive Förenta staterna, aktivt deltar i FN- samarbetet. Effektivt globalt samarbete förutsätter stormakternas medverkan. Ett annat hot är att många länder främst ser till sina egna kortsiktiga intressen istället för att inse sitt eget mer långsiktiga intresse av globalt samarbete. Detta gör det svårt att komma överens om nödvändiga reformer. Det kortsiktiga tänkandet och bristen på förtroende för FN och folkrätten kan också leda till att länder kringgår FN-stadgan i frågor om krig och fred och agerar på egen hand, kanske till följd av ett tillfälligt inrikespolitiskt eller massmedialt tryck. Militära interventioner utan FN- beslut eller ensidiga upphävanden av sanktioner är exempel på detta. Att stormakterna önskat legitimera sitt agerande genom FN, som skedde t.ex. i Kuwait, Haiti, Georgien och Rwanda, är välkommet och viktigt om internationell anarki skall kunna undvikas. Men FN får inte utvecklas till en organisation som legitimerar en uppdelning av världen i intressesfärer. Ett starkt och representativt säkerhetsråd behövs för att motverka detta. Nord-sydmotsättningarna utgör en annan källa till oro för FN:s och multilateralismens framtid. Industriländernas och u-ländernas syn på t.ex. det viktiga reformbehovet skiljer sig avsevärt. I-länderna kräver sparsamhet och administrativ effektivitet. De vill prioritera freds- och säkerhetsfrågorna och frågan om konfliktförebyggande insatser och respekt för de mänskliga rättigheterna. U-länderna vill snarare ha en koncentration på konflikternas ekonomiska och sociala grundorsaker. De vill ha ett FN som överför resurser till utveckling och som bekämpar fattigdom och social misär. De önskar se ett FN som fördelar makten i det internationella systemet mer rättvist mellan rika och fattiga länder. FN:s finanskris anser de vara de rika ländernas problem. Dessa motsättningar bör kunna överbryggas. Det ligger i vårt gemensamma intresse att tillsammans kunna lösa de stora överlevnadsfrågorna och åstadkomma en allmänt accepterad och väl fungerande internationell rättsordning. 1.3 Reformarbetet Sverige hör till de länder som under en följd av år varit pådrivande för att anpassa FN till en ny tid och nya krav. Inte minst i perspektivet av organisationens 50-årsjubileum har en intensiv reformdiskussion förts både inom och utanför FN. Kommissionen för globalt samarbete, som leds av statsminister Ingvar Carlsson tillsammans med Sir Shridath Ramphal, lade i januari i år fram ett antal konkreta förslag till reformer av FN och det globala samarbetet. Ett aktivt ledarskap och mobilisering av politisk vilja är nödvändigt för att FN skall kunna möta dagens utmaningar och anpassas till 2000-talets behov. Statsministern har också tagit initiativ till en särskild samrådsgrupp med representanter för ett antal stats- och regeringschefer till stöd för FN och globalt samarbete. I FN pågår reformansträngningarna i ett flertal arbetsgrupper. Det gäller finansieringsfrågor, säkerhetsrådets sammansättning, den fredsfrämjande verksamheten samt utvecklingssamarbetet. Sverige deltar aktivt i detta arbete, främst tillsammans med de nordiska länderna och inom EU. Fortsatta risker för nya konflikter och humanitära katastrofer pekar särskilt på behovet av tidiga varningssignaler och förebyggande diplomati. Både människoliv och resurser skulle kunna sparas. Men den politiska viljan som krävs har i många fall kunnat mobiliseras först när det varit för sent och efter det att internationella TV-kanaler visat outhärdliga bilder av mänskligt lidande. Regionala organisationer spelar en allt viktigare roll i många sammanhang. De kan ofta avlasta FN genom att ta sig an konflikter och humanitära uppgifter i de egna regionerna, inte minst på det förebyggande området. Samtidigt är den globala anknytningen nödvändig. FN måste finnas till hands för att vid behov ge politiskt och materiellt stöd och garantera att en internationell rättsordning gäller lika över hela världen. Ett demokratiserat och mer jämlikt globalt samarbete är nödvändigt. Detta förutsätter att demokratin också utvecklas i medlemsländerna. Den kraft och vilja som finns samlad hos enskilda humanitära och ideella organisationer måste tas tillvara. I FN måste de kunna finna en plattform för sitt engagemang och sina insatser. 1.4 Ett bredare säkerhetsbegrepp I diskussionerna om ett bredare säkerhetsbegrepp framhålls ofta behovet av hållbar utveckling. En sådan förutsätter att det ömsesidiga beroendet mellan individer och länder vad gäller ekonomi, miljö, befolkning och jämställdhet beaktas. FN måste vara en organisation, som inte bara tillgodoser staters intressen, utan också de enskilda individernas. De fredsbevarande och humanitära insatserna måste samordnas medde mer långsiktiga utvecklingsfrågorna. FN:s arbete på de sociala och ekonomiska områdena är i hög grad konfliktförebyggande. Genombiståndet kan en hållbar utveckling främjas i mottagarländerna.Därmed förbättras ländernas egna möjligheter att ta itu med konflikters ekonomiska och sociala grundorsaker. 2 Säkerhetsrådet Säkerhetsrådet har, enligt FN-stadgan, det främsta ansvaret för att upprätthålla internationell fred och säkerhet. Dess beslut är bindande för samtliga medlemsstater. Rådet har befogenhet att besluta om bindande ekonomiska sanktioner mot en stat och militära tvångsingripanden. Det kalla krigets slut förändrade säkerhetsrådets arbete såväl kvantitativt som kvalitativt. De ständiga rådsmedlemmarna har numera ett mycket omfattande och nära samarbete. Rådets effektiva beslutsfattande motsvaras emellertid inte av samma effektivitet när det gäller genomförandet av och respekten för dess beslut. Ett av skälen anses vara att rådets sammansättning i allt mindre grad återspeglar medlemskretsen och de nya realiteterna i internationell politik. Särskilt u-länder kritiserar säkerhetsrådet för bristande representativitet och öppenhet. 1993 tillsattes en särskild arbetsgrupp för att behandla frågan om en utvidgning av säkerhetsrådet, liksom dess arbetsformer. Sverige deltar aktivt i arbetsgruppens arbete och verkar för en utvidgning av rådet med såväl nya icke-ständiga medlemmar som med ett mindre antal särskilt kvalificerade ständiga medlemmar. I juni 1995 framhöll de nordiska länderna i ett gemensamt förslag att de önskar se en utökning med fem nya ständiga medlemmar till ett råd med sammanlagt omkring 23 platser. De nordiska länderna slår också fast att vetorätten inte får försvaga rådets möjlighet att genomföra sina stadgeenliga uppgifter. I frågan om säkerhetsrådets utvidgning föreligger djupa motsättningar mellan medlemsstaterna. I sak blockeras arbetet framför allt av oenighet om eventuella nya ständiga medlemmar. Japan och Tyskland åtnjuter ett betydande stöd, bl.a. av Sverige, samtidigt som vi liksom flertalet länder menar att även stater från Asien, Afrika och Latinamerika bör ges denna privilegierade ställning. Ett antal stater motsätter sig en utvidgning med nya ständiga medlemmar, i vissa fall av allmänna principiella skäl, i andra fall på grund av förmodade konsekvenser i den egna regionen. Det förväntas att Japan och Tyskland som ständiga medlemmar skulle ge större finansiella bidrag till FN än idag. Den nu aktuella finanskrisen skulle därför kunna stärka intresset för en utvidgning av rådet. När det gäller rådets arbetsformer har arbetsgruppens verksamhet givit väsentliga resultat. I enlighet med krav från Sverige och många andra, särskilt mindre stater, informerar rådet numera på ett systematiskt sätt icke-rådsmedlemmarna även om sina slutna överläggningar. Möten med truppbidragarländer genomförs alltmer regelmässigt. 3 En dagordning för fred Förebyggande åtgärder och preventiv diplomati kan bidra till att lösa motsättningar innan de utvecklats till väpnade konflikter. För att kunna förhindra en konflikt krävs information på ett tidigt stadium. Likaså behövs resurser och medel för ett tidigt ingripande. Mot denna bakgrund uppmanade säkerhetsrådet i januari 1992 - för första gången på stats- och regeringschefsnivå - generalsekreteraren att lägga fram förslag om hur FN:s kapacitet för förebyggande diplomati och fredsskapande och fredsbevarande verksamhet skulle kunna stärkas. I juni 1992 presenterade generalsekreteraren sin uppmärksammade rapport En dagordning för fred. I rapporten fastslås som ett av FN:s främsta mål att på ett tidigt stadium identifiera situationer som kan leda till konflikter och att genom förebyggande diplomati undanröja konfliktorsaker. Flera av generalsekreterarens förslag har sedermera genomförts. Också kapaciteten att planera fredsbevarande operationer har förbättrats. Dessutom finns en ökad medvetenhet om vikten av fredsbyggande insatser efter en uppgörelse. I enlighet med generalsekreterarens förslag har också för första gången en fredsbevarande operation i förebyggande syfte initierats, nämligen FN:s förebyggande styrka (United Nations Preventive Deployment Force, UNPREDEP) i den f. d. jugoslaviska republiken Makedonien. Sverige deltar där med en pluton. Bland förslag som inte har genomförts kan nämnas tillskapandet av en mindre, stående FN-styrka. Inte heller generalsekreterarens förhoppning att FN:s medlemsstater skulle ställa militära förband till rådets förfogande för mer omfattande operationer har ännu infriats. Det är uppenbart att varken de politiska eller finansiella förutsättningarna föreligger i dagsläget. Regeringen har deklarerat en ambitionshöjning vad avser Sveriges bidrag till internationella fredsfrämjande insatser, bl.a. genom tillskapandet av Försvarsmaktens internationella styrka. I det sammanhanget har bidrag till FN:s förmåga till snabb reaktion och konfliktförebyggande verksamhet särskilt framhållits (prop.1995/96:12 Totalförsvar i förnyelse). F.n. undersöks hur Sverige, helst i samarbete med övriga nordiska länder, kan bidra till en förstärkning av FN:s förmåga till snabba ingripanden. I ett Tillägg till En dagordning för fred från januari 1995 efterlyser generalsekreteraren ytterligare ansträngningar för att förstärka FN:s kapacitet ifråga om förebyggande diplomati och tillhandahållande av fredsbevarande styrkor med kort varsel. Det är utomordentligt viktigt att FN:s kapacitet på detta område stärks. En svårighet är att de positiva resultaten av förebyggande diplomati, i form av uteblivna konflikter, sällan når media. Det tryck från den allmänna opinionen, politiker och massmedia som uppbådas i krissituationer mobiliseras inte, varför de preventiva insatserna inte självklart får erforderligt politiskt och ekonomiskt stöd. Därför är det nödvändigt att konsekvent och medvetet lyfta fram behovet av förebyggande åtgärder. Ytterligare en komplicerande faktor är att enskilda stater många gånger uppfattar försök från FN:s sida att agera i förebyggande syfte som inblandning i deras inre angelägenheter. 4 Fredsfrämjande insatser I de traditionella fredsbevarande operationerna har FN-styrkorna en tydligt definierad roll, t.ex. att övervaka en gräns eller ett stilleståndsavtal. Tidigare berörde konflikterna oftast suveräna stater, som utövade kontroll över sitt eget territorium och över sina väpnade styrkor. FN-operationerna hade parternas samtycke och agerade i en förhållandevis säker miljö. Uppgifterna var huvudsakligen militära, med endast mindre civila inslag. Den nya typ av fredsbevarande operationer som vuxit fram under de senaste åren skiljer sig från de traditionella i en rad viktiga avseenden. För det första görs insatserna främst i konflikter inom stater, där exempelvis etniska och nationella dispyter blossat upp och där parts- och gränsförhållandena är oklara. Centralmaktens kontroll över de militära styrkorna är många gånger bristfällig. Miljöerna är sålunda både politiskt instabila och farliga och kraven på beväpning, utrustning och utbildning av trupperna blir högre. För det andra har ett mönster med bredare sammansatta fredsbevarande operationer etablerats, vilka vid sidan av det traditionella militära inslaget innehåller betydande civila komponenter. Det kan röra sig om politiska insatser för att främja en fredsprocess, humanitärt bistånd, stöd till civila institutioner och rättsväsende, övervakning av mänskliga rättigheter samt stöd till genomförande av allmänna val. För det tredje har några av de nya operationerna genomförts under ett "utvidgat mandat", dvs. med hänvisning till både kapitel VI och kapitel VII i FN-stadgan, och haft inslag av militära tvångsåtgärder. Det huvudsakliga motivet för säkerhetsrådet att bemyndiga viss, begränsad våldsanvändning har varit att underlätta ett genomförande av mandatet på främst det humanitära området, inte att ge FN en fredsframtvingande roll i den pågående konflikten. FN:s skyddsstyrka UNPROFOR:s verksamhet i Bosnien-Hercegovina är ett exempel på sådana operationer. Ledstjärnan har varit att operationerna skall vara fredsbevarande. FN-trupperna skall agera opartiskt och neutralt och skall hamöjlighetatt försvara sig själva för att tillse att humanitärt bistånd når utsatt civilbefolkning och för att i möjligaste mån skydda denna befolkning. UNPROFOR har mandat att tillgripa vapenmakt i självförsvar för att fullgöra humanitära uppgifter och för att skydda personalen. Det rör sig dock inte om någon fredsframtvingande insats. Oklarheter kring FN:s roll och uppgifter i f.d. Jugoslavien har bidragit till svårigheterna och skapat en klyfta mellan förväntningarna på organisationen och dess verkliga mandat och förmåga. För att stödja UNPROFOR har säkerhetsrådet beslutat att NATO får använda luftstridskrafter i och runt vissa s.k. fredade områden. NATO:s insatser skall ske under säkerhetsrådets auktoritet och i samordning med generalsekreteraren och UNPROFOR-ledningen. Bristen på finansiella resurser gör det svårt för UNPROFOR att övervaka ett eventuellt fredsavtal i Bosnien-Hercegovina. FN kan bl.a. därför komma att tilldela NATO en ledande roll. Situationer som kräver renodlade fredsframtvingande insatser utgör särfall. Det är ett allmänt accepterat faktum att FN inte har resurser för att leda denna form av militära operationer. Istället kan den modell som etablerades i kriget Irak-Kuwait aktualiseras, dvs. säkerhetsrådet bemyndigar en grupp stater och/eller en internationell eller regional organisation att genomföra en operation. FN:s säkerhetsråd står då för den folkrättsliga grunden för insatsen och är en kanal för att erhålla brett internationellt politiskt stöd. FN:s verksamhet i inomstatliga konflikter aktualiserar också principerna om staters suveränitet och icke-inblandning i inre angelägenheter. Artikel 2:7 i stadgan anger att FN inte skall kunna ingripa i frågor som väsentligen faller inom en stats egen behörighet. Inte minst bland u- länderna finns en utbredd olust inför tanken att FN:s insatser på det fredsfrämjande området gradvis skall leda till en urholkning av deras suveränitet. Samtidigt finns en växande insikt i det internationella samfundet om att det traditionella suveränitetsbegreppet blivit alltmer ihåligt i en värld av ökat ömsesidigt beroende. Det finns också en trend att se humanitära katastrofer och massiva kränkningar av mänskliga rättigheter i ett land som internationella angelägenheter. Säkerhetsrådet har de facto agerat i linje härmed i exempelvis Somalia, Haiti och Rwanda. För att förstärka FN:s insatser på det fredsfrämjande området gäller det främst att förse generalsekreteraren med tillräckliga resurser och politisk och budgetär flexibilitet. Det är nödvändigt att komma till en lösning på de förlamande finansieringsproblemen. De växande skulderna till truppbidragarländerna undergräver i längden FN:s samlade verksamhet. Sverige deltar aktivt i debatten om nödvändiga reformer också vad avser FN:s roll på det fredsfrämjande området. Det gäller bl.a. utarbetandet av en gemensam doktrin och en formalisering av konsultationerna mellan säkerhetsrådet, sekretariatet och truppbidragarländerna. I den s.k. 34- statskommittén har Sverige verkat för en särskild uppförandekod för all personal i fredsbevarande operationer. Sverige ger också prioritet åt utbildningsinsatser. Vid sidan om de kurser för utländska deltagare som anordnas vid Försvarets internationella centrum i Södertälje har Sverige i augusti 1995 ställt sex officerare till FN:s förfogande för stöd till nya truppbidragarländer med utbildning av FN- förband. Sverige stödjer vidare en nyinrättad "Lessons Learned"-mekanism i FN-sekretariatet, vars uppgift är att systematisera erfarenheterna av avslutade operationer. 5 Humanitära insatser Katastrofbiståndet genom multilaterala organisationer har tredubblats under de senaste fem åren, samtidigt som det har ändrat karaktär. Det humanitära biståndet går framför allt till civilbefolkningen i länder, som drabbats av interna konflikter, och överstiger idag hjälpen till nödlidande efter naturkatastrofer och mellanstatliga krig. Detta har lett till förändrade arbetsuppgifter och arbetsvillkor för de humanitära organisationerna. Exempelvis kan hjälpsändningar ofta inte levereras till nödlidande utan militär eskort. Frågan om användande av våld i samband med humanitära insatser hör till de svåraste frågorna i detta sammanhang. Det gäller t.ex. vilken grad av våld som kan vara motiverad eller möjlig, utan att FN skall uppfattas som part i konflikten. Det kan också gälla humanitära organisationers syn på att samverka med FN i insatser där användning av våld blir aktuell. Mängden väpnade konflikter och ett stort antal flyktingar innebär betydande problem och utmaningar för världssamfundet. Maskineriet för katastrof- och konflikthantering har allvarliga brister. Som ett bidrag för att råda bot på dessa föreslår regeringen att civila internationella styrkor organiseras som ett komplement till andra svenska insatser inom ramen för internationellt samordnade humanitära aktioner. FN:s svårigheter i Somalia och Bosnien kontrasterar mot framgångarna i Centralamerika och Kambodja. Den viktigaste lärdomen är att det humanitära biståndet idag måste innefatta ett brett spektrum av insatser som bör genomföras i samverkan, och samtidigt med ansträngningar på de politiska och fredsfrämjande områdena. Stöd till internflyktingar och deltagande i demobilisering och minröjning är exempel på nya insatser som måste integreras med övrig verksamhet. Humanitära insatser har visat sig kunna bidraga till fredliga lösningar, men har också använts som brickor i politiskt spel. Åtgärder i syfte att stärka rättsstaten, stävja konflikter och öka respekten för individer är centrala för att förebygga humanitära katastrofer. Sambanden mellan utveckling och fred gör också att gränsdragningen mellan utvecklingsarbete och humanitärt bistånd delvis suddas bort. Som flera gånger nämnts arbetar Sverige aktivt för att FN och det multilaterala systemet skall anpassas till dagens ändrade villkor. Sverige var en av initiativtagarna till beslutet att skapa en särskild avdelning för humanitära frågor inom FN-sekretariatet, DHA, och bidrar med resurser för att utveckla denna verksamhet. Nästa steg är att åstadkomma en tydligare rollfördelning mellan FN-organen på katastrofområdet och utjämna de skillnader som fortfarande finns. På svenskt initiativ är detta nu en central fråga för EU-ländernas arbete inom det humanitära biståndet. Sverige ligger också bakom Ecosoc:s beslut att genomföra en grundlig översyn av rollfördelningen inom FN-systemet, som skall vara avslutad 1997. FN:s flyktingkommissarie UNHCR har en central roll inom katastrofområdet. Som en av de största bidragsgivarna till organisationen söker Sverige genomdriva administrativa och finansiella reformer för att anpassa strukturen till den ökande verksamheten. 6 FN:s finanser och administration Det är uppenbart att den finansiella krisen hotar FN:s förmåga att utföra de uppgifter, som medlemsländerna beslutat. Därmed är det inte längre enbart ett likviditetsproblem utan också ett politiskt problem. Den 15 september 1995 uppgick medlemsländernas skuld till den del av FN:s verksamhet (förutom fackorganen) som betalas med obligatoriska bidrag till totalt 3,3 miljarder dollar, varav 2,5 miljarder gäller fredsbevarande operationer och drygt 800 miljoner den reguljära budgeten. Förenta staterna ansvarar för största delen av den totala skulden. Andra stora gäldenärer är Ryssland och Ukraina. Organisationens likviditet upprätthålls i stor utsträckning genom stigande skuldsättning, inte minst till truppbidragarländer, av vilka många, liksom Sverige, har god betalningsdisciplin. En illustration till den akuta finanskrisen är att generalsekreteraren i september tvingades besluta om vissa omedelbara åtgärder för att hålla nere kostnaderna. Häri ingår rekryteringsstopp, begränsning av mötesverksamhet, övertid och resande samt uppskjutna betalningar. Huvudorsaken är medlemsstaternas dåliga betalningsdisciplin. Flertalet stater betalar sent under året och ett betydande antal endast en del av sina obligatoriska bidrag. Flera länder har förlorat sin rösträtt i generalförsamlingen för att de inte betalar. Sverige har alltid tillhört de 30-tal länder som betalar hela sitt bidrag i tid. Vissa länder, främst USA, har av politiska skäl hållit inne bidrag eller ställt villkor för att betala. Ett av den amerikanska kongressens huvudmotiv för fortsatta nedskärningar av FN-bidragen är att FN anses vara ineffektivt. Neddragningarna sägs syfta till att driva fram reformer av FN. Även FN:s, Världsbankens och de regionala utvecklingsbankernas utvecklingsprogram, som alla finansieras med frivilliga bidrag, hotas av de kraftiga amerikanska nedskärningarna, som i många fall uppgår till långt över 50% av tidigare års bidrag. Det är uppenbart att FN måste bli mer kostnadseffektivt och förbättra sin administration och förmåga till bl.a. samordning. Men unilaterala beslut om nedskärningar av medlemsbidrag är enligt svensk mening inte den rätta vägen. Ansvaret för bristerna i FN:s förvaltning kan inte enbart läggas på generalsekreteraren. En ständig kassabrist försvårar en effektiv förvaltning. Bidragande orsaker är också att medlemsländerna hellre ägnar sig åt detaljstyrning av verksamheten än åt att göra övergripande prioriteringar. Bakom varje program, beslut och tjänst finns i regel särskilda nationella intressen. Politiska motsättningar undergräver inte sällan generalsekreterarens möjligheter att lämna förslag till omfördelningar av resurser, avslutning av ineffektiva och föråldrade verksamheter. Samtidigt som medlemsstaterna ställer krav på att kostnaderna inte får öka, ger de FN nya uppgifter. Under senare år har de stora bidragsgivarnas krav på nolltillväxt för FN:s reguljära budget tvingat fram en viss prioritering av verksamheten. Sverige anser att nolltillväxt inte är ett mål i sig. Men i avsaknad av verkliga prioriteringsdiskussioner kan en sådan politik vara nödvändig. I syfte att förstärka de interna kontrollfunktionerna inrättade generalförsamlingen förra året, med bl.a. svenskt stöd, ett kontor för intern övervakning inom FN. Detta skedde efter uppgifter om oegentligheter och misskötsel. Förutom internrevision ansvarar kontoret för inspektioner, särskilda undersökningar och utvärdering. I återhållsamhetens tecken har generalsekreteraren för nästa budgetperiod 1996 -1997 lagt fram ett förslag till programbudget, som innebär en real minskning med 3,7 % jämfört med innevarande period. FN:s finansiella problem behandlas sedan början av året i en arbetsgrupp med uppgift att säkerställa en solid finansiell grund för organisationen. Den amerikanska kongressens ensidiga beslut att minska Förenta staternas andel av finansieringen av den fredsbevarande verksamheten är en central problemställning i förhandlingarna. Sverige eftersträvar helhetslösningar som utgår från medlemsländernas kollektiva ansvar för organisationens uppgifter och som på längre sikt kan skapa en sund finansiell bas för FN. Sverige stöder också förslag om straffåtgärder som att ta ut ränta på sena inbetalningar och en striktare tillämpning av stadgans föreskrifter om förverkad rösträtt. I avsikt att förbättra betalningssystemet har Sverige tillsammans med Storbritannien presenterat ett förslag om reformering av FN:s bidragsskalor. Förslaget syftar till att förenkla nuvarande system och att återställa förhållandet mellan länders betalningsförmåga och bidragsandel. Orättvisor som f.n. drabbar länder i det f.d. Sovjetunionen och flera mindre, fattiga u-länder skulle därmed försvinna. På sikt behövs också en lösning som innebär att FN inte längre är så starkt beroende av en enskild bidragsgivare som idag. Kostnaderna för de fredsbevarande operationerna har växt från ca 200 miljoner dollar/år under slutet av 80-talet till 3,3 miljarder 1994. FN:s regelverk är inte anpassat för en sådan utveckling. På svenskt initiativ har en process nu inletts för enklare och effektivare budgetering och administration av de fredsbevarande operationerna. Sverige har även varit aktivt i arbetet med att få fram förenklade metoder för återbetalning till truppbidragarländerna och deltagit i en översyn av FN-sekretariatets organisation och rutiner vad gäller köp av tjänster och materiel till fredsbevarande missioner. 7 Nedrustning Nedrustningsfrågorna är nära förbundna med FN:s huvuduppgift att upprätthålla internationell fred och säkerhet. Generalförsamlingens första resolution, i januari 1946, gällde avskaffande av kärnvapen och andra massförstörelsevapen. Huvuddelen av FN:s nedrustningsarbete handlar fortfarande om detta. År 1961 inrättades Nedrustningskonferensen i Genève (Conference on Disarmament, CD) som förhandlingsorgan för nedrustningsfrågor, där bl.a. det viktiga icke-spridningsfördraget, NPT, har framförhandlats. Sverige har varit medlem sedan tillkomsten. Regeringen anser att FN har en central roll i nedrustningsarbetet. Det finns redan avtal om förbud mot kemiska och biologiska vapen. Förhoppningen är att det inom tio till femton år skall vara möjligt att också nå en överenskommelse om förbud mot kärnvapen. Ett centralt delmål är att få alla stater att ansluta sig till NPT. Andra viktiga delmål är ett fullständigt stopp för kärnvapenprov, ett förbud mot framställning av uran och plutonium för kärnvapen och ett internationellt avtal om s.k. negativa säkerhetsgarantier. Detta innebär juridiskt bindande utfästelser från kärnvapenstaterna att inte använda kärnvapen mot stater som frivilligt har avstått från sådana. F.n. pågår förhandlingar i CD om ett fullständigt provstoppsavtal, som väntas bli klart 1996. Sverige är en viktig aktör i förhandlingarna såsom ordförande i den kommitté, som utarbetar metoder för kontroll av efterlevnaden av ett provstopp. Sverige avser också vara pådrivande i de överläggningar om ett förbud mot framställning av uran och plutonium för kärnvapen, som senare skall inledas. Fortsatt nedrustning och rustningskontroll även av andra typer av vapen är också ytterst viktig. En angelägen uppgift är att få till stånd ett internationellt totalförbud mot truppminor. Dessa har blivit ett oerhört humanitärt problem, särskilt som de ännu långt efter en konflikt fortsätter att kräva offer och förhindrar återgången till ett normalt liv. En förstärkt internationell kontrollregim är ett humanitärt krav på väg mot ett totalförbud. Sverige fortsätter att verka för dessa mål inom översynskonferensen för 1980 års konvention om särskilt inhumana vapen, under svenskt ordförandeskap. Denna översynskonferens enades nyligen om ett totalförbud mot laservapen, som kan göra en motståndare blind. Sverige föreslog ett sådant förbud och fick starkt internationellt stöd, bl.a. från övriga EU-stater. 8 Mänskliga rättigheter I FN-stadgans inledning bekräftas tron på de grundläggande mänskliga rättigheterna, på den enskilda människans värdighet och värde och på lika rättigheter för män och kvinnor. Respekten för de mänskliga rättigheterna (MR) återfinns konstant på FN:s dagordning. Åratals arbete har resulterat i ett antal internationella konventioner om mänskliga rättigheter samt övervakningssystem. En central plats intas av 1966 års båda konventioner om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter respektive medborgerliga och politiska rättigheter. Under kalla kriget fanns en spänning mellan öst och väst i olika betoning av dessa båda konventioner. Idag finns större möjligheter att se till människan och mänskligt liv som en helhet där såväl medborgerliga och politiska, som ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter är en förutsättning för ett fullvärdigt liv. Ett omfattande arbete återstår för att främja efterlevnaden av MR-reglerna och för att få dem allmänt erkända utan förbehåll i form av folkrättsstridiga reservationer. Övervakningen av hur staterna respekterar de mänskliga rättigheterna sker bl.a. i kommittéer för granskning av tillämpningen. Särskilda rapportörer utreder och rapporterar om MR-situationen i ett 15-tal enskilda länder. Rapportörer finns även för tematiska frågeställningar, t.ex. om försvinnanden och om domstolsväsendets oberoende. Dessa mekanismer utsätts för hårda angrepp av vissa stater, som vill inskränka deras omfattning och få dem ställda under kontroll av politiska organ. Sverige är f.n. inte medlem av MR-kommissionen. Arbetsmetoderna gör det ändå möjligt för oss, bl.a. inom ramen för EU-samarbetet och det nordiska samarbetet, att medverka aktivt. Världskonferensen i Wien om mänskliga rättigheter år 1993 blev en milstolpe i arbetet med att fastställa världssamfundets syn på dessa frågor. Där bekräftades åter att de mänskliga rättigheterna är universella och att staterna ansvarar för att de mänskliga rättigheterna respekteras. Dessutom fastslogs det internationella samfundets legitima roll att främja och skydda de mänskliga rättigheterna. Sverige har alltid aktivt slutit upp bakom synen på mänskliga rättigheter som individuella, dvs knutna till individen och dennes förhållande till statsmakten. År 1993 inrättades posten som FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter med ansvar för MR-aktiviteter i hela FN-systemet. Hans framgångsrika arbete har givit ökad uppmärksamhet åt de mänskliga rättigheterna. Flera frågor återstår dock att lösa, t.ex. ansvarsfördelningen mellan högkommissarien och FN:s center för mänskliga rättigheter. Utvecklingen går mot ett tydligare FN-engagemang för skyddet för de mänskliga rättigheterna på fältet. MR-frågorna ingår t.ex. numera på ett självklart sätt i FN:s fredsbevarande och fredsfrämjande operationer. Högkommissariens önskemål om personal för fältverksamheten prövas för närvarande i Sverige. Vid de senaste årens världskonferenser har de mänskliga rättigheterna lyfts fram kraftigt. Detsamma gäller i det regionala samarbetet. Respekt för de mänskliga rättigheterna har en välkänd roll i konfliktförebyggande verksamhet. Det är ett allvarligt hot mot MR-verksamheten att den reguljära FN- budgeten innehåller högst otillräckliga medel härför. Verksamheten är världssamfundets samlade ansvar och bör finansieras gemensamt. Andra svårigheter i MR-arbetet är bristande anslutning till och efterlevnad av det internationella regelverket. Ett problem är likaså vissa länders uppfattning att respekt för mänskliga rättigheter är en stats inre angelägenhet. Det är värt att notera att FN:s säkerhetsråd svårligen kan befatta sig med frågor om brott mot de mänskliga rättigheterna annat än om brotten bedöms hota internationell fred och säkerhet. Sverige är av tradition pådrivande i arbetet för de mänskliga rättigheterna och har under de senaste åren haft ansvaret för generalförsamlingsresolutionen om MR-läget i Myanmar (Burma). En svensk är särskild rapportör om MR-situationen i Kuba. Sverige verkar med kraft mot dödsstraff och tortyr, och är en av de ledande staterna när det gäller motståndet mot folkrättsstridiga reservationer till konventionerna om de mänskliga rättigheterna. Frågor om barnens rättigheter har särskilt uppmärksammats i Sverige. Under svenskt ordförandeskap inleddes i fjol arbetet med reglerna gällande barnsoldater. Avsikten är att utarbeta ett tilläggsprotokoll till FN:s barnkonvention om höjd åldersgräns för rekrytering till väpnade styrkor. Konventionen anger f.n. gränsen till 15 år. 9 Utvecklingssamarbete genom FN Sveriges stöd till FN:s utvecklingssamarbete och till de internationella finansieringsinstitutionerna är mycket omfattande. Av den totala svenska biståndsbudgeten avsätts cirka en fjärdedel till multilateralt utvecklingssamarbete (ca 4,7 miljarder för budgetåret 1995/96). FN-systemets arbete med utvecklingsfrågor utgör ett viktigt komplement till bilateralt samarbete. Genom att vara obundet av enskilda länders politiska intressen har FN goda förutsättningar att verka inom områden som kan uppfattas som politiskt känsliga, exempelvis stöd till demokratins utveckling. Multilateralt samarbete förbättrar vidare möjligheterna att förmedla erfarenheter och kunskaper globalt och regionalt. FN:s universalitet innebär närvaro och kunskap även i länder där de bilaterala givarna är få. FN har ofta en katalytisk och samordnande funktion. De olika FN-organ som är verksamma inom det ekonomiska och sociala området tillskapades för att möta de akuta behov som då fanns. Utgångspunkten var tillgången till ständigt ökade resurser. Resultatet har blivit att respektive organisationers roll och mandat inte har preciserats. Dubbelarbete och bristande samordning har förhindrat effektiv verksamhet. Medlemsländerna har heller inte förmått att lämna det politiska och ekonomiska stöd som krävs för att FN skall kunna utveckla en effektiv verksamhet. Stödet för långsiktiga biståndsinsatser genom FN har nedprioriterats. Ett begränsat antal länder, däribland Sverige och andra nordiska länder, svarar idag för en oproportionellt stor andel av bidragen. Ett betydande antal i-länder bidrar enbart i begränsad utsträckning. Allt fler organisationer försöker istället få del av givarländernas bilaterala stöd. Sverige har tillsammans med övriga länder i det nordiska FN-projektet gjort en omfattande analys av FN:s biståndsverksamhet. Denna visar hur FN- systemet har splittrats och marginaliserats samtidigt som effektiviteten har minskat. Ett genomgående tema i studien är att FN-organens roller och mandat måste göras tydligare. Vidare måste styr- och finansieringsformerna för FN:s program och fonder reformeras. År 1993 beslutade generalförsamlingen om reformer som till stora delar bygger på det nordiska FN-projektets förslag. Ecosoc skall ge riktlinjer för FN:s samlade verksamhet inom det ekonomiska och sociala området. FN:s program och fonder får styrelser som är mindre än de tidigare och som sammanträder oftare. Ett viktigt steg har därmed tagits i reformprocessen, medan flera ännu återstår. Den nya styrelseformen har lett till att förändringsarbetet har accentuerats i FN:s operativa organ. I FN:s utvecklingsprogram UNDP pågår nu arbetet med att fokusera och renodla verksamheten. Sverige arbetar aktivt för att UNDP:s samordnande roll på landnivå skall stärkas liksom mottagarländernas kapacitet att ansvara för sin egen utveckling. I FN:s befolkningsfond UNFPA pågår arbetet med att göra handlingsplanen från befolkningskonferensen i Kairo 1994 styrande för verksamheten. UNFPA skall bl.a. bistå medlemsländerna med att ta fram nationella handlingsprogram. Inom FN:s barnfond UNICEF pågår diskussionerna om att stärka fondens såväl operativa som normativa roll. När det gäller den operativa verksamheten anser Sverige att en tydligare avvägning bör göras mellan kortsiktiga temporära insatser och ett långsiktigt kapacitetsbyggande utvecklingssamarbete. Arbetet i Världslivsmedelsprogrammet WFP är inriktat på att stärka programmets multilaterala karaktär och dess roll som policyorgan i frågor om livsmedelssäkerhet. I FN:s hjälporganisation för palestinaflyktingar UNRWA anpassas nu verksamheten till fredsprocessen i Mellanöstern. Sverige är positivt till att minska organisationens roll i regionen i takt med att lokal kapacitet utvecklas i de självstyrande palestinska områdena. Det ökade antalet konflikter och katastrofer i världen har gjort att FN:s flyktingskommissaries roll och arbetsuppgifter har vidgats. Sverige vill att organisationens arbete skall inriktas på mer aktivt arbete för att förebygga uppkomsten av flyktingströmmar och möjliggöra repatriering av flyktingar. Generalförsamlingens beslut om reformer av FN:s ekonomiska och sociala verksamhet innehöll också en överenskommelse om att förhandlingar skulle inledas om ett nytt finansieringssystem. Förhandlingar har pågått under ett år och möter stora svårigheter att nå positiva resultat. Inte minst är det ett problem att många givarländer är tveksamma till att införa system som innebär andra finansieringsformer än frivilliga bidrag. Från svensk och nordisk sida drivs förslagen från det nordiska FN- projektet. Målet är att skapa en jämnare bördefördelning mellan givare och en högre grad av förutsägbarhet i bidragsgivningen. Detta skulle kunna åstadkommas genom införande av två bidragsformer, nämligen uttaxerade bidrag och förhandlade bidrag. Reformarbetet pågår också inom FN:s olika fackorgan. Sverige arbetar för att de skall utveckla och renodla sina verksamheter inom respektive fackområde. Det normativa arbetet skall stå i centrum. Om operativ verksamhet skall bedrivas bör den utgå från de normativa funktioner som respektive mandat anger. Effektivare samverkan inom FN-systemet och mellan FN-organisationerna och andra multilaterala och bilaterala biståndsgivare är också utomordentligt viktig. Marginaliseringen av FN:s långsiktiga utvecklingssamarbete har medfört att Världsbanken fått ta över uppgifter från många FN-organ och har utfört dem med en hög grad av kompetens. Sverige anser att det inte finns någon konkurrenssituation mellan Världsbankens arbete och FN:s ekonomiska och sociala verksamhet och uppmuntrar samarbete och samordning. Banken är den största multilaterala aktören i det internationella utvecklingssamarbetet. Dess arbete har förändrats påtagligt mot en tydlig inriktning på fattigdomsbekämpning. Långsiktighet, hänsyn till sociala och miljömässiga dimensioner och satsning på mänskliga resurser är centrala faktorer i verksamheten, vilket förespråkats och välkomnats av Sverige. Det är en allt viktigare uppgift att utnyttja olika organisationers komparativa fördelar. Först då kan hela det multilaterala systemets utvecklingseffekter maximeras. Om inte FN:s och Världsbankens aktiviteter kan samordnas bättre finns risk för en fortsatt marginalisering av FN- systemet på utvecklingsområdet. Medlemsländerna måste i sin tur prioritera en inriktning på länder som har störst behov av stöd och på en verksamhet som har strategisk betydelse för mottagarlandet. För ett år sedan påbörjade FN:s generalförsamling uppföljningen av generalsekreterarens En dagordning för utveckling. Sverige innehar en av två viceordförandeposter i den arbetsgrupp som tillsatts och är således aktivt engagerat i detta arbete. Sverige arbetar för att dagordningen ska fastställa prioriteringar för FN:s utvecklingssamarbete och att arbetsfördelning, mandat och roller inom FN-systemet klarläggs. Syftet är att de olika organen skall fungera som ett enhetligt system. Även samarbetet och arbetsfördelningen mellan FN och Världsbanken skall behandlas. 10 De stora FN-konferenserna 10.1 Världskonferenserna Under de senaste två decennierna har FN arrangerat en rad världskonferenser. Den första, i Stockholm 1972, gällde den mänskliga miljön. Andra konferenser har behandlat miljö och utveckling, narkotika, livsmedel, mänskliga rättigheter, social utveckling, kvinnor, befolkning och utveckling samt bebyggelsefrågor. Resultatet har i samtliga fall blivit att ett särskilt handlingsprogram har antagits. I vissa fall har konferenserna också enats om en politisk deklaration. Genom arbetet med dessa dokument har grundläggande analyser kunnat göras inom respektive områden. Kompromisser har vuxit fram om nödvändiga åtgärder på nationell, regional och internationell nivå. Dessa konferenser har blivit en viktig del av FN:s arbete. Världssamfundets intresse fokuseras för en tid på ett ämnesområde. Intresset har inte begränsats enbart till medlemsländernas officiella representanter. I ökad utsträckning har även frivilliga organsationer och inte minst massmedia engagerat sig i konferenserna. Vid FN:s senaste kvinnokonferens i Peking i september 1995 deltog mer än 25 000 representanter för frivilliga organisationer från hela världen. Konferensen bevakades också av tusentals journalister som beskrev kvinnans situation i olika länder. Konferenserna har till stor del bidragit till ett bredare synsätt. Konferensen om miljö och utveckling 1992 utvidgade miljöfrågan till att också inkludera hållbar utveckling. Vid konferensen om mänskliga rättigheter 1993 fastställdes världssamfundets samsyn på MR-frågor. Befolkningskonferensen 1994 ledde till att frågan om befolkningsutveckling utgår från en helhetssyn där kvinnans situation och den reproduktiva hälsan står i fokus. Genom toppmötet 1995 kom de sociala frågorna att uppmärksammas som en nödvändig del för ländernas ekonomiska utveckling. Vid kvinnokonferensen i Peking togs ytterligare steg mot ökad jämställdhet och mot kvinnors möjligheter att fullt ut åtnjuta mänskliga rättigheter. De stora konferenserna har gett FN-arbetet en ny dimension. Det svenska deltagandet har förberetts mycket aktivt. Nationalkommittéer har bildats med representanter för regering, riksdag, myndigheter och intresse- och andra frivilliga organisationer. På detta sätt har arbetet med konferenserna förankrats och blivit en del av svensk politik. Sverige ser uppföljningen av konferenserna i första hand skall som en nationell angelägenhet. Utifrån överenskommelser på det globala planet skall den nationella verksamheten utvecklas. Ett exempel där detta har fungerat bra är uppföljningen av konferensen om miljö och utveckling. På det internationella planet har Sverige mycket aktivt drivit att världskonferenserna måste följas upp på ett sammanhållet och integrerat sätt. ECOSOC bör ha ett övergripande ansvar och ange vilka frågor som skall prioriteras i FN-systemet för att det globala uppföljningsarbetet skall fungera. 10.2 Det sociala toppmötet Världstoppmötet för social utveckling i Köpenhamn i mars 1995 ägnades åt de övergripande principerna för främjande av den sociala utvecklingen i världen och hade tre huvudteman: fattigdomens avskaffande, ökad produktiv sysselsättning och ökad social integration. Vid mötet antogs en deklaration med tio åtaganden och ett handlingsprogram. Bland de frågor som tilldrog sig störst intresse och där olika synsätt kom till uttryck kan nämnas jämställdheten, familjebegreppet, mänskliga rättigheter och reproduktiv hälsa. Även resursfrågorna och u- ländernas krav på bättre tillträde till i-ländernas marknader och på skuldlättnader föranledde långa diskussioner innan enighet om en godtagbar kompromisstext kunde nås. 10.3 Kvinnokonferensen FN:s fjärde kvinnokonferens ägde rum i Peking i september 1995. Vid konferensen antogs dels en deklaration, dels en omfattande handlingsplan. Särskilt tillfredsställande är att konferensen i flera fall kunde enas om mer konkreta och långtgående åtaganden än som gjorts tidigare i FN- sammanhang. Det gäller t.ex. undanröjande av hinder för kvinnors åtnjutande av de mänskliga rättigheterna samt kvinnors hälsa och sexuella och reproduktiva rättigheter, men också kvinnors inflytande och ekonomiska oberoende. Ett antal framåtsyftande konkreta åtaganden rör flickebarn. Konferensen kunde också enas om ett flertal åtgärder för att integrera ett jämställdhetsperspektiv i alla politikområden och för att säkra att jämställdhetsarbetet, både inom FN och på nationell nivå, är organiserat på ett sätt som återspeglar politisk vilja och effektivitet i jämställdhetsarbetet. 10.4 Habitat II Den sista i raden av nu beslutade världskonferenser, Habitat II om bostads- och bebyggelsefrågor, kommer att äga rum i juni 1996. I förberedelsearbetet verkar Sverige bl.a. för en praktiskt inriktning på hur globala problem kan mötas lokalt. Vi vill därför stödja deltagande i Habitat-processen av lokala myndigheter, enskilda organisationer, företag och forskare. Därutöver vill vi betona temat om en hållbar utveckling i en urbaniserad värld och föra fram kravet på allas rätt till en rimlig bostad. 11 Miljö - hållbar utveckling Fattiga länder saknar ofta ekonomiska resurser att ta tillräckliga miljöhänsyn. Den industrialiserade världen har ett produktions- och konsumtionsmönster, som om det överfördes på global nivå skulle kräva mångdubbelt våra nu kända naturresurser. Detta i kombination med en snabb befolkningstillväxt fordrar snabba och resoluta multilaterala insatser för att nå en kursändring och komma tillrätta med växande konkreta problem som jorderosion, ökenspridning, utfiskning, försurning, växthuseffekt, ozonlageruttunning samt luft- och vattenföroreningar. Först i slutet av 1960-talet fördes miljöfrågorna på allvar in i FN- systemet. Sverige tog initiativ till den FN-konferens om den mänskliga miljön som hölls i Stockholm 1972. Vid Rio-konferensen (UNCED) tjugo år senare faställdes sambandet mellan miljö och utveckling och fastslogs begreppet hållbar utveckling, dvs. en utveckling inom ramen för vad de globala ekosystemen kan tåla. Det omfattande handlingsprogram (Agenda 21) som då antogs sträcker sig fram till år 2000 och in i nästa århundrade. Uppföljningen av Rio-konferensen har fortsatt både internationellt och nationellt. Sverige har deltagit mycket aktivt i detta arbete och innehar bl.a. ordförandeskapet i förhandlingskommittén för FN:s konvention för bekämpning av ökenspridning. En FN-konferens om kemikaliesäkerhet hölls i Stockholm i april 1994. Inom Kommissionen för hållbar utveckling (CSD), som svarar för uppföljningen av UNCED, har Sverige bl.a. tagit initiativ till att en global vattenstudie skall genomföras samt till fortsatt utredning av sambandet mellan militära aktiviteter och miljö i fredstid. En FN-konferens om militära aktiviteter och miljön hölls i Linköping i juni 1995. Nationellt har regeringen tidigare inrättat en särskild arbetsgrupp med uppgift att granska hur besluten vid UNCED och andra globala miljöfrågor kan integreras i det svenska utvecklingssamarbetet. Arbetsgruppens förslag (Ds 1994:132) och remissyttrandena övervägs för närvarande. Under året skall en speciell projektgrupp bildas på UD med uppgift att förbereda och samordna Sveriges fortsatta arbete med den internationella uppföljningen av Agenda 21 samt uppföljningen av Rio-konferensen vid FN:s extra generalförsamling 1997. 12 Avslutning 12.1 Sveriges grundsyn Sveriges aktiva engagemang i Förenta nationerna utgör en hörnsten i svensk utrikespolitik. Sveriges bidrag genom åren till FN:s fredsbevarande operationer, till medlingsarbete och till världsorganisationens ekonomiska och sociala verksamhet har i förhållande till landets storlek få motstycken. Detta starka engagemang har sin utgångspunkt i en bredare säkerhetspolitisk bedömning och i insikten om den praktiska betydelsen av internationell solidaritet. FN skapar förutsättningar för en fungerande folkrätt, som gör det svårare för en stor stat att undertrycka en liten stats rättigheter. Regeringen vill verka för att det internationella rättssystemet och folkrätten ytterligare stärks. FN-stadgan är härvidlag ett centralt dokument. Det behövs en världsomspännande organisation för att förebygga och lösa konflikter, ett forum för dialog, där små och stora stater kan föra sin talan. Sverige ser också nödvändigheten av en stark global organisation för att möta hoten mot människors säkerhet och välfärd, hot som överskrider gränser mellan stater eller regioner. Regeringen kommer att med kraft söka bidra till att både hemma i Sverige och utomlands skapa en solid tilltro till globalt multilateralt samarbete. Den vill göra detta genom Sveriges eget exempel och genom att medverka till att stärka och effektivisera FN-systemet och dess institutioner. Till stöd för en demokratisering av det multilaterala samarbetet kommer den svenska regeringen att verka för att demokratin fortsätter att utvecklas i de enskilda staterna. Sveriges värdskap för International IDEA, det Internationella institutet för demokrati och fria val, är ett konkret uttryck för detta. 12.2 Sveriges regionala engagemang Sverige deltar aktivt i att utveckla det europeiska samarbetet. Det nordiska samarbetet liksom Sveriges engagemang i EU, Europarådet och OSSE är av stor betydelse. Dagens och framtidens utmaningar kräver ett fördjupat samarbete på många olika nivåer. EU-medlemskapet ger oss en viss säkerhetspolitisk återförsäkring och låter sig väl förenas med vårt globala engagemang. Som EU-medlem har Sverige ofta större genomslagskraft i det globala samarbetet än tidigare. Regeringen anser det viktigt att den europeiska unionen tar ställning i utrikes- och säkerhetspolitiska frågor utifrån ett globalt perspektiv och i överensstämmelse med FN-stadgan. En utgångspunkt är Maastrichtfördragets föreskrift att "bevara freden och stärka den internationella säkerheten i överensstämmelse med principerna i Förenta Nationernas stadga...". Genom sina s.k. "gemensamma aktioner" kan EU positivt bidra till olika FN- insatser. Regeringen vill på detta sätt också kunna stödja FN. Den västeuropeiska unionen VEU har goda förutsättningar att tillhandahålla personal och resurser för fredsbevarande operationer i FN:s regi. Regeringen önskar medverka till att så sker. På grundval av Sveriges observatörskap finns beredskap att i vissa fall även delta med personal. Det nordiska samarbetet är och förblir av fundamental vikt för Sverige. Tillsammans med övriga nordiska länder kommer vi att fortsätta verka för att stärka och vitalisera FN. 12.3 Reformer För att det globala multilaterala samarbetet skall kunna hävda sig i framtiden behövs, som redan nämnts, reformer och effektivare organisationer. Inför FN:s femtioårsjubileum verkar Sverige aktivt för sådana reformer. Förslagen från Kommissionen för globalt samarbete är en viktig inspirationskälla och ett värdefullt bidrag till det fortsatta reformarbetet. Det krävs politiskt engagemang och ledarskap för att processen ska komma igång och leda till konkreta resultat. Statsministerns initiativ till en särskild internationell samrådsgrupp syftar till att söka stöd för tanken att de genomgripande reformbehov som finns kräver behandling inom en sammanhållen ram och med en uppsatt tidsgräns. Troligen är tiden för knapp för att medlemsländerna skall kunna komma överens om och genomföra nödvändiga reformer under pågående jubileumsår. En världskonferens 1998 skulle kunna vara en realistisk tidpunkt för beslut om ett större sammanhållet reformpaket. Det är regeringens förhoppning att såväl Kommissionens rapport liksom denna skrivelse skall stimulera till en bred diskussion i riksdagen, bland folkrörelser och den svenska allmänheten om hur FN kan reformeras och utvecklas för att möta framtidens krav, samt hur Sverige bäst kan bidra till en sådan utveckling. Att förebygga konflikter är en central uppgift för FN, som den svenska regeringen prioriterar. I avsikt att kunna bistå inom detta område kommer regeringen särskilt att studera hur FN:s möjligheter till förebyggande insatser skall kunna stärkas. Regeringen avser också att stärka Sveriges förutsättningar att medverka i sådana insatser genom kontakt med enskilda organisationer i det nyligen tillsatta Rådet för gemensam säkerhet. Det är oacceptabelt att FN:s generalsekreterare skall behöva ägna huvuddelen av sin tid åt att försöka skaffa fram finansiella resurser till organisationen. Medlemsländernas betalningsdisciplin måste förbättras. Medlemskapet i FN innebär en förpliktelse för varje medlemsstat att fullgöra sina grundläggande skyldigheter. Alternativa inkomstkällor kan dock komma att behöva övervägas. Sverige kommer att fortsätta arbeta för en reformering av FN:s bidragsskalor. Det nuvarande systemet måste förenklas och förhållandet mellan länders betalningsförmåga och bidragsandel återställas. I en tid av begränsade resurser måste också Sverige medverka till att besparingar görs och att organisationen blir mer kostnadseffektiv. Från svensk sida måste vi noga överväga våra egna prioriteringar inom ramen för FN-samarbetet. Insatser på de ekonomiska och sociala områdena är av största betydelse för att förebygga konflikter genom att de angriper konflikternas grundorsaker. Sverige vill fortsätta sina ansträngningar på detta område genom att bl.a. tillsammans med övriga nordiska länder medverka till bättre styrformer för biståndet och bättre finansieringsformer. En översyn av organens mandat är nödvändig för att inte tilltron till FN- systemet som biståndskanal skall undergrävas. FN-organisationerna måste fungera som ett samordnat system. Bättre förutsägbarhet i biståndsflödet är en förutsättning för effektivare program. Sverige arbetar för effektivare och bättre styrnings- och finansieringsformer för biståndet. 12.4 Sverige och fredsfrämjande operationer En stor del av FN:s biståndsinsatser inriktas numera på humanitära katastrofsituationer. I detta arbete krävs nära samordning mellan FN:s olika funktioner. Fredsfrämjande är ett brett begrepp som innefattar civila, humanitära och fredsbyggande insatser liksom diplomatiska medlingsaktiviteter, minröjning, valövervakning och skydd av mänskliga rättigheter samt militärt fredsbevarande eller skydd av humanitära insatser. Sådana insatser måste i ökad utsträckning samordnas med insatser för långsiktig utveckling. Från större, bredare sammansatta insatser i t.ex. Namibia, Kambodja, El Salvador, Somalia, f.d. Jugoslavien, Rwanda, Mocambique och Angola under senare år finns många erfarenheter att hämta. Om FN och medlemsländerna drar de rätta lärdomarna från dessa operationer, kommer organisationen att kunna gå stärkt ut ur sin nuvarande kris. Behovet av effektiv internationell krishantering och fortsatta FN-insatser väntas inte minska, snarare tvärtom. De begränsade resurser som står till Sveriges förfogande tvingar regeringen att noga överväga vilken typ av fredsfrämjande insatser Sverige i framtiden bör prioritera. Frågan om försvarsmaktens roll i kommande fredsfrämjande insatser har studerats inom regeringen liksom hur Sverige med kort varsel skall kunna bidra med trupp till FN-operationer (prop. 1995/96:12). Regeringen måste också ta ställning till i vilka former Sverige skall medverka, antingen detta sker på nationell grund, i ett nordiskt sammanhang, inom ramen för medlemskapet i OSSE, observatörsskapet i VEU eller till följd av deltagandet i Partnerskap för fred (PFF). 12.5 Sverige i säkerhetsrådet FN-arbetet kommer även i fortsättningen att ges en central roll i svensk utrikespolitik. Den höga prioritet regeringen ger FN:s verksamhet kommer till uttryck också i Sveriges kandidatur till säkerhetsrådet för perioden 1997-98. Sverige vill värna om folkrättens vägledande roll i det multilaterala samarbetet. Sverige önskar aktivt medverka till att konflikter löses med i första hand fredliga medel i enlighet med de olika metoder, som finns angivna i FN- stadgan. Mandaten för FN:s fredsoperationer måste formuleras klart så att budskapet till parterna blir tydligt. Sverige kommer vidare att understryka behovet av att rådet inriktar sig på tidiga insatser för konfliktlösning. Regeringen kommer därvid att ha nytta av det studie- och förberedelsearbete som nu genomförs. Som medlem i säkerhetsrådet vill Sverige verksamt bidra till respekt och ett ökat förtroende för FN och dess institutioner. . . . . . . . . Regeringen ser det multilaterala samarbetet som det viktigaste instrumentet för att komma tillrätta med de stora överlevnadsfrågorna. Därför förblir Sverige en aktiv FN-medlem. Därför stödjer Sverige helhjärtat multilateralismen som inte bara en fråga om solidaritet, utan i hög grad ett uttryck för det upplysta egenintresset. Därför skall Sveriges stöd för FN:s idéer och verksamhet vara konkret, betydande och orubbligt. Bilaga 1 Bilaga 1 Sveriges deltagande i FN:s fredsbevarande operationer, FN:s och OSSE:s sanktionsövervakning, OSSE:s långtidsmissioner m.m. per den 1 oktober 1995. Område Operation/Land Typ av insats Antal Kostn. milj kr Mandatperiod pers. årsbasis Ö UN Peace Stabskompani S Forces HQ/Zagreb Pleso Camp C. 162 52,30 T Kroatien Milobs E t.v. Civilpolis 19,00 U MP R M10 O Belgrad Samverkansoff. 1 0,65 P Serbien-Montenegro A t.o.m. ca 9607 UNPROFOR Mek. skyttebat. Bosnien-H Milobs 622,60 t.v. MP 1 061 Mek.inf.komp. VEU Poliser 7 7,50 Mostar, Bosnien-H t.o.m. 960723 C UNPREDEP Skyttepluton 40 17,10 E Makedonien t.v. N T ICFY Observatörer 10 10,00 R f.d. Jugoslavien Gränsövervakning A t.o.m. 960430 L E UNOMIG Milobs 8 4,50 U Georgien t.v. R O ECMM Monitorer 8 8,00 P Kroatien, Bosnien-H A t.v. t.o.m. 960130 Monitorer/tjm. 1 1,00 OSSE Stödgrupp 1 1,00 Tjetjenien t.o.m. dec 95 Område Operation/Land Typ av insats Antal Kostn. milj kr Bilaga 1 Mandatperiod pers. årsbasis OSSE/SAMCOM Adm. samordn. 1 1,20 Bryssel, Belgien t.o.m. dec. 95 OSSE/SAM Sanktions- 2 0,90 Makedonien övervakning t.o.m. dec. 95 OSSE/SAM Sanktions- 2 0,90 Ungern övervakning t.o.m. dec. 95 C E OSSE/SAM Sanktions- 6 3,50 E U Ukraina övervakning N R t.o.m. dec. 95 T O R P OSSE Korttidsupp- 3 1,70 L A drag m.m. M Ö UNTSO Milobs 17 10,30 E S Mellersta Östern L T t.v. L E A R UNIKOM Milobs 7 4,10 N N Kuwait t.v. A UNMOGIP Milobs 8 5,90 S Kashmir t.v. I E NNSC Milobs 5 4,70 N Korea t.v. A UNAVEM II Milobs 20 12,70 F Angola R t.v. I t.o.m. ca 960831 Civilpolis 10 6,20 K A Område Operation/Land Typ av insats Antal Kostn. milj kr Bilaga 1 Mandatperiod pers. årsbasis C A MINUGUA Milobs 2 2,40 E M Guatemala N E t.v. Civilpolis 2 T R R I A K L A TOTALT 1384 798,15 Förkortningar ECMM: EU:s övervakningsmission i f.d. Jugoslavien ICFY: Jugoslavien-konferensen NNSC: Neutrala staters övervakningskontingent OSSE: Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa VEU: Västeuropeiska unionen Mek. skyttebat. Mekaniserad skyttebataljon Milobs: Militära observatörer Mek. inf. komp. Mekaniskt infanterikompani Bilaga 2 Bilaga 2 Anslag till multilateral biståndsverksamhet Anslag budgetåret 95/96 ____________________________ 12 mån 18 mån ____________________________ C.1.1. FN:s ekonomiska och sociala verksamhet A. UNDP och UNCDF UNDP 567 000 000 850 000 000 UNCDF 33 000 000 50 000 000 B. UNFPA 140 000 000 210 000 000 C. UNICEF 340 000 000 510 000 000 D. WFP 252 000 000 378 000 000 E. UNRWA 150 000 000 225 000 000 F. UNHCR 270 000 000 405 000 000 G. ITC/UNCTAD 12 000 000 18 000 000 H. Narkotika UNDCP 33 000 000 50 000 000 WHO/PSA 4 000 000 6 000 000 Övrigt, narkotika 7 000 000 10 000 000 ___________________________ Totalt C.1.1. 1 808 000 000 2 712 000 000 C.1.2. Int. finansieringsinst. A. Världsbanken 636 000 000 954 000 000 B. Regionala utv. banker 134 000 000 201 000 000 C. Övriga utv. banker 131 000 000 196 500 000 __________________________ Totalt C.1.2. 901 000 000 1 351 500 000 C.1.3. Övrig multilateral verksamhet A. Miljöinsatser 145 000 000 217 500 000 B. IPPF 72 000 000 108 000 000 C. Int. sjöfartsuniv. (WMU) 18 000 000 27 000 000 D. Bitr. experter 48 000 000 72 000 000 E. Fred och återuppbyggnad 100 000 000 150 000 000 F. Övriga insatser 83 000 000 124 500 000 __________________________ Totalt C.1.3. 466 000 000 699 000 000 ________________________________ TOTALT C 1 3 175 000 000 4 762 500 000 Utrikesdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 19 oktober 1995 Närvarande: statsministern Carlsson, ordförande, och statsråden Sahlin, Hjelm-Wallén, Hellström, Freivalds, Persson, Tham, Hedborg, Andersson, Winberg, Uusmann, Nygren, Ulvskog, Sundström, Lindh, Johansson Föredragande: statsrådet Hjelm-Wallén ____________________ Regeringen beslutar skrivelse 1995/96:40 FN inför framtiden.