Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens proposition 1995/96:64 Ett nytt utjämningssystem för kommuner och landsting, m.m. Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen. Stockholm den 25 oktober 1995 Ingela Thalén Göran Persson (Finansdepartementet) Propositionens huvudsakliga innehåll Regeringen föreslår i propositionen att ett nytt statsbidrags- och utjäm- ningssystem för kommuner och landsting införs år 1996. Förslaget till utjämningssystem innebär att en utjämning av skillnader i skatteinkomster (in- komstutjämning) och för skillnader i strukturella förhållanden (kostnadsut- jämning) görs så att de kommuner och landsting vars skattekraft eller mätbara strukturella förhållanden är sämre än genomsnittet för riket får ett ut- jämningsbidrag från staten. Kommuner och landsting vars skattekraft eller mätbara strukturella förhållanden är bättre än genomsnittet för riket betalar en utjämningsavgift till staten. Avgiften bör beräknas så att de sammanlagda avgiftsinkomsterna i princip blir lika stora som utjämningsbidraget. Eftersom såväl bidrag som avgift baseras på skattekraft respektive strukturella förhållanden var för sig kan en kommun eller ett landsting komma att samtidigt såväl få bidrag som betala avgift. Regeringen föreslår också att det, vid sidan av utjämningsbidraget och utjämningsavgiften, införs ett generellt statsbidrag till kommuner och landsting som betalas ut med ett enhetligt belopp per invånare. Detta bidrag avses bl.a. fungera som ett instrument för generella ekonomiska regleringar mellan staten och kommuner respektive landsting. Därmed kommer inte det nuvarande invånarbaserade avdraget från kommunernas respektive landstingens skatteinkomster att behövas. Därför förlängs inte detta system. Regeringen föreslår att särskilda införanderegler tillämpas åren 1996-2003 avseende det nya bidrags- och utjämningssystemet. Därutöver föreslår regeringen att ett nytt system för återbetalning av mer- värdesskatt till kommuner och landsting införs. Systemet har till syfte att skapa konkurrensneutralitet mellan kommunal verksamhet bedriven på entreprenad respektive kommunal verksamhet i egen regi. Ett annat syfte är att undvika en automatisk ökning av statens kostnader för systemet. Regeringen föreslår vidare att det individuella avräkningsförfarande som för närvarande tillämpas för utbetalning av kommunal- och landstingsskattemedel avskaffas. I stället föreslås ett kollektivt avräkningsförfarande gentemot samtliga kommuner respektive landsting. . 1 Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 5 2 Lagtext 6 2.1 Förslag till lag om generellt statsbidrag till kommuner och landsting 6 2.2 Förslag till lag om utjämningsbidrag till kommuner och landsting 7 2.3 Förslag till lag om utjämningsavgift för kommuner och landsting 9 2.4 Förslag till lag om införande av lagen (1995:000) om generellt statsbidrag till kommuner och lands- ting, lagen (1995:000) om utjämningsbidrag till kommuner och landsting och lagen (1995:000)om utjämningsavgift för kommuner och landsting 11 2.5 Förslag till lag om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting 14 2.6 Förslag till lag om ändring i lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m. m. 16 2.7 Förslag till lag om ändring i lagen (1979:417) om utdebitering och utbetalning av skatt vid ändring i rikets indelning i kommuner, landsting och församlingar 19 3 Ärendet och dess beredning 21 3.1 Förslag till nytt bidrags- och utjämningssystem i kompletteringspropositionen 21 3.2 Förslag till nytt system för återbetalning av mervärdesskatt till kommuner och landsting i kompletteringspropositionen 22 3.3 Riksdagens beslut 22 3.4 Uppdrag till Statistiska centralbyrån 23 3.5 Lagrådets yttrande över det föreliggande förslaget23 4 Principiella aspekter på utjämningen av ekonomiska förutsättningar mellan kommuner respektive landsting24 4.1 Utgångspunkterna för regeringens förslag i kompletteringspropositionen 24 4.2 Uttalanden i samband med riksdagsbehandlingen om förslagets förenlighet med regeringsformen25 4.3 Regeringens överväganden vid utformningen av ett nytt förslag 26 5 Generellt statsbidrag till kommuner och landsting 30 6 Ett nytt utjämningssystem för kommuner och landsting32 6.1 Utgångspunkter 32 6.2 Utjämningsbidrag till kommuner och landsting32 6.3 Utjämningsavgift för kommuner och landsting38 6.4 Utjämningssystemets fortlevnad, m.m. 40 7 Införandet av det nya bidrags- och utjämningssystemet43 7.1 Riksdagens uttalanden i samband med kompletteringspropositionen 43 7.2 Begränsning av bidragsförändringar 43 7.3 Finansiering av införandereglerna 48 8 Anpassning av avräkningsförfarandet vid utbetalning av kommunalskattemedel 50 9 Ändrat system för återbetalning av mervärdesskatt till kommuner och landsting 52 9.1 Utgångspunkter 52 9.2 Utformning av systemet för konkurrenskorrigering54 9.3 Ekonomisk reglering 55 10 Vissa anslagsfrågor 56 11 Författningskommentarer 57 11.1 Lagen om generellt statsbidrag till kommuner och landsting 57 11.2 Lagen om utjämningsbidrag till kommuner och landsting 58 11.3 Lagen om utjämningsavgift för kommuner och landsting 60 11.4 Lagen om införande av lagen (1995:000) om generellt statsbidrag till kommuner och landsting, lagen (1995:000) utjämningsbidrag till kommuner och landsting, och lagen (1995:000) om utjämningsavgift för kommuner och landsting61 11.5 Lagen om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting 64 11.6 Lagen om ändring i lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m. m. 66 Bilaga 1 Lagrådsremissens lagförslag 68 Bilaga 2 Lagrådets yttrande 77 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 25 oktober 1995 88 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att riksdagen 1. antar regeringens förslag till lag om generellt statsbidrag till kommuner och landsting, 2. antar regeringens förslag till lag om utjämningsbidrag till kommuner och landsting, 3. antar regeringens förslag till lag om utjämningsavgift för kommuner och landsting, 4. antar regeringens förslag till lag om införande av lagen (1995:000) om generellt statsbidrag till kommuner och landsting, lagen (1995:000) om utjämningsbidrag till kommuner och landsting och lagen (1995:000) om utjämningsavgift för kommuner och landsting. 5. antar regeringens förslag till lag om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting, 6. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m, 7. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1979:417) om utdebitering och utbetalning av skatt vid ändring i rikets indelning i kommuner, landsting och församlingar, 8. till Generellt statsbidrag till kommuner på tilläggsbudget till stats- budgeten för budgetåret 1995/96 under sjunde huvudtiteln anvisar ett förslags- anslag på 14 250 000 000 kronor, 9. till Generellt statsbidrag till landsting på tilläggsbudget till stats- budgeten för budgetåret 1995/96 under sjunde huvudtiteln anvisar ett förslagsanslag på 4 750 000 000 kronor, 10. till Utjämningsbidrag till kommuner och landsting på tilläggsbudget till statsbudgeten för budgetåret 1995/96 under sjunde huvudtiteln anvisar ett förslagsanslag på 21 245 000 000 kronor, 11. under en ny inkomsttitel på statsbudgeten, Utjämningsavgift för kommuner och landsting, för budgetåret 1995/96 beräknar 21 245 000 000 kronor. 5 2 Lagtext 2.1 Förslag till lag om generellt statsbidrag till kommuner och landsting Härigenom föreskrivs följande. 1 § Generellt statsbidrag till kommuner fördelas med ett enhetligt belopp per invånare i kommunen den 1 november året före det år bidraget betalas ut. 2 § Generellt statsbidrag till landsting fördelas med ett enhetligt belopp per invånare i landstinget den 1 november året före det år bidraget betalas ut. 3 § De kommuner som inte ingår i ett landsting får statsbidrag enligt 1 och 2 §§. 4 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer fastställer beloppen enligt 1 och 2 §§. 5 § Skattemyndigheten fastställer statsbidragets storlek samt lämnar senast den 25 januari bidragsåret uppgift till varje kommun och landsting om storleken av dess bidrag. 6 § Statsbidraget skall betalas ut i samband med och på motsvarande sätt som gäller för utbetalning av kommunalskattemedel enligt 4 § lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. 7 § Skattemyndighetens beslut enligt denna lag får överklagas hos regeringen. Föreskrifter om ikraftträdande av denna lag meddelas i lagen (1995:000) om införande av lagen (1995:000) om generellt statsbidrag till kommuner och landsting, lagen (1995:000) om utjämningsbidrag till kommuner och landsting och lagen (1995:000) om utjämningsavgift för kommuner och landsting. 6 2.2 Förslag till lag om utjämningsbidrag till kommuner och landsting Härigenom föreskrivs följande. 1 § Kommuner och landsting kan för inkomst- och kostnadsutjämning få utjämningsbidrag från staten enligt denna lag. 2 § I denna lag används följande termer i den betydelse som anges här: Bidragsår: Det år under vilket bidraget betalas ut. Uppräknat skatteunderlag: De sammanlagda beskattningsbara inkomsterna för en kommun eller ett landsting enligt skattemyndighetens årliga taxeringsbeslut enligt 4 kap. 2 § taxeringslagen (1990:324) om taxering till kommunal inkomstskatt året före bidragsåret, uppräknade med uppräkningsfaktorerna enligt 4 § tredje stycket lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. Uppräknad medelskattekraft: Totalsumman av uppräknade skatteunderlag för hela landet, dividerad med antalet invånare i landet den 1 november året före bidragsåret. Garanterat skatteunderlag: De beskattningsbara inkomster för en kommun eller ett landsting som motsvarar den uppräknade medelskattekraften, multiplicerad med antalet folkbokförda invånare i kommunen eller landstinget den 1 november året före bidragsåret. Standardkostnad: En för varje kommun eller landsting beräknad teoretisk kost- nad för var och en av de verksamheter och kostnadsslag som anges i 3 §, varvid kostnaden beräknas med utgångspunkt i faktorer som är av särskild betydelse för att belysa de strukturella förhållandena. Strukturkostnad: Summan av standardkostnaderna för kommunen eller landstinget. Med landsting avses i denna lag i tillämpliga delar också kommuner som inte ingår i ett landsting. 3 § För varje kommun beräknas standardkostnad för barnomsorg, äldreomsorg, individ- och familjeomsorg, grundskola, gymnasieskola, vatten och avlopp, gator och vägar, näringslivs- och sysselsättningsfrämjande åtgärder, byggkostnader, uppvärmningskostnader, kallortstillägg, merkostnader till följd av befolkningsminskning och svagt befolkningsunderlag samt administration, resor och räddningstjänst. För varje landsting beräknas standardkostnad för hälso- och sjukvård, högskoleutbildning och kallortstillägg. Standardkostnad beräknas också för kollektivtrafik. Kostnaden fördelas mellan kommuner och landsting enligt bestämmelser som regeringen meddelar. 4 § Kommuner och landsting vars garanterade skatteunderlag överstiger det uppräknade skatteunderlaget har rätt till ett bidrag som motsvarar mel- lanskillnaden, multiplicerad med en skattesats som fastställs enligt 7 § andra stycket. 5 § Kommuner och landsting vars strukturkostnad per invånare överstiger den för landet genomsnittliga strukturkostnaden per invånare har rätt till ett bidrag som motsvarar mellanskillnaden, multiplicerad med antalet invånare i kommunen eller landstinget den 1 november året före bidragsåret. 6 § Ändras indelningen av kommuner eller landsting, beräknas bidraget på grund- val av den indelning som gäller vid bidragsårets ingång. 7 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om beräkningen av bidragen enligt 4 och 5 §§. Regeringen skall fastställa de skattesatser som skall tillämpas enligt 4 §. När regeringen fastställer skattesatserna skall hänsyn tas till överenskommelser mellan landstinget och kommunerna inom landstingsområdet om en ändrad fördelning av uppgifterna inom området och den ändrade fördelning av den sammanlagda landstings- och kommunalskatten som följer av överenskommelserna. 8 § Statistiska centralbyrån skall senast den 10 september året före bidragsåret lämna uppgift till varje kommun och landsting om preliminära bidrag enligt 4 och 5 §§. 9 § Skattemyndigheten fastställer bidragens storlek samt lämnar senast den 25 januari under bidragsåret uppgift till varje kommun och landsting om storleken av dess bidrag. 10 § Bidraget skall betalas ut i samband med och på motsvarande sätt som gäller vid utbetalning av kommunalskattemedel enligt 4 § lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. 11 § Skattemyndighetens beslut enligt denna lag får överklagas hos regeringen. Föreskrifter om ikraftträdande av denna lag meddelas i lagen (1995:000) om införande av lagen (1995:000) om generellt statsbidrag till kommuner och landsting, lagen (1995:000) om utjämningsbidrag till kommuner och landsting och lagen (1995:000) om utjämningsavgift för kommuner och landsting. 7 2.3 Förslag till lag om utjämningsavgift för kommuner och landsting Härigenom föreskrivs följande. 1 § Kommuner och landsting skall under de förutsättningar som anges i denna lag betala en utjämningsavgift till staten. 2 § I denna lag används följande termer i den betydelse som anges här: Avgiftsår: Det år under vilket avgift betalas. Uppräknat skatteunderlag: De sammanlagda beskattningsbara inkomsterna för en kommun eller ett landsting enligt skattemyndighetens årliga taxeringsbeslut enligt 4 kap. 2 § taxeringslagen (1990:324) om taxering till kommunal inkomstskatt året före avgiftsåret, uppräknade med uppräkningsfaktorerna enligt 4 § tredje stycket lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. Uppräknad medelskattekraft: Totalsumman av uppräknade skatteunderlag för hela landet, dividerad med antalet invånare i landet den 1 november året före avgiftsåret. Garanterat skatteunderlag: De beskattningsbara inkomster för en kommun eller ett landsting som motsvarar den uppräknade medelskattekraften, multiplicerad med antalet folkbokförda invånare i kommunen eller landstinget den 1 november året före avgiftsåret. Standardkostnad: En för varje kommun eller landsting beräknad teoretisk kost- nad för var och en av de verksamheter och kostnadsslag som anges i 3 §, varvid kostnaden beräknas med utgångspunkt i faktorer som är av särskild betydelse för att belysa de strukturella förhållandena. Strukturkostnad: Summan av standardkostnaderna för kommunen eller landstinget. Med landsting avses i denna lag i tillämpliga delar också kommuner som inte ingår i ett landsting. 3 § För varje kommun beräknas standardkostnad för barnomsorg, äldreomsorg, individ- och familjeomsorg, grundskola, gymnasieskola, vatten och avlopp, gator och vägar, näringslivs- och sysselsättningsfrämjande åtgärder, byggkostnader, uppvärmningskostnader, kallortstillägg, merkostnader till följd av befolkningsminskning och svagt befolkningsunderlag samt administration, resor och räddningstjänst. För varje landsting beräknas standardkostnad för hälso- och sjukvård, högskoleutbildning och kallortstillägg. Standardkostnad beräknas också för kollektivtrafik. Kostnaden fördelas mellan kommuner och landsting enligt bestämmelser som regeringen meddelar. 8 4 § Kommuner och landsting vars garanterade skatteunderlag understiger det uppräknade skatteunderlaget skall betala en avgift som motsvarar mellanskillnaden, multiplicerad med en skattesats som fastställs enligt 7 § andra stycket. 5 § Kommuner och landsting vars strukturkostnad per invånare understiger den för landet genomsnittliga strukturkostnaden per invånare skall betala en avgift som motsvarar mellanskillnaden, multiplicerad med antalet invånare i kommunen eller landstinget den 1 november året före avgiftsåret. 6 § Ändras indelningen av kommuner eller landsting, beräknas avgiften på grundval av den indelning som gäller vid avgiftsårets ingång. 7 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om beräkningen av avgiften enligt 4 och 5 §§. Regeringen skall fastställa de skattesatser som skall tillämpas enligt 4 §. När regeringen fastställer skattesatserna skall hänsyn tas till överenskommelser mellan landstinget och kommunerna inom landstingsområdet om en ändrad fördelning av uppgifterna inom området och den ändrade fördelning av den sammanlagda landstings- och kommunalskatten som följer av överenskommelserna. 8 § Statistiska centralbyrån skall senast den 10 september året före avgiftsåret lämna uppgift till varje kommun och landsting om preliminära avgifter enligt 4 och 5 §§. 9 § Skattemyndigheten fastställer avgifternas storlek samt lämnar senast den 25 januari under avgiftsåret uppgift till varje kommun och landsting om storleken av dess avgift. 10 § Avgiften skall betalas genom avräkning i samband med och på motsvarande sätt som gäller vid utbetalningen av kommunalskattemedel enligt 4 § lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. 11 § Skattemyndighetens beslut enligt denna lag får överklagas hos regeringen. Föreskrifter om ikraftträdande av denna lag meddelas i lagen (1995:000) om införande av lagen (1995:000) om generellt statsbidrag till kommuner och landsting, lagen (1995:000) utjämningsbidrag till kommuner och landsting och lagen (1995:000) om utjämningsavgift för kommuner och landsting. 2.4 Förslag till lag om införande av lagen (1995:000) om generellt statsbidrag till kommuner och landsting, lagen om utjämningsbidrag till kommuner och landsting och lagen (1995:000) om utjämningsavgift för kommuner och landsting Härigenom föreskrivs följande. Allmänna bestämmelser 1 § Lagen (1995:000) om generellt statsbidrag till kommuner och landsting, lagen (1995:000) om utjämningsbidrag till kommuner och landsting och lagen (1995:000) om utjämningsavgift för kommuner och landsting och denna lag träder i kraft den 1 januari 1996. 2 § Genom lagen (1995:000) om generellt statsbidrag till kommuner och landsting, lagen (1995:000) om utjämningsbidrag till kommuner och landsting och lagen (1995:000) om utjämningsavgift för kommuner och landsting upphävs 1. lagen (1992:670) om statligt utjämningsbidrag till kommuner, 2. lagen (1992:671) om skatteutjämningsbidrag till landsting. 3 § De upphävda lagarna enligt 2 § gäller dock fortfarande i fråga om statligt utjämningsbidrag och skatteutjämningsbidrag för år 1995 och tidigare år. 4 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer fastställer ett referensbidrag för varje kommun och landsting. 5 § Vad som i denna lag benämns bidragsminskning eller bidragsökning utgörs av skillnaden mellan referensbidraget enligt 5 § och summan av kommunens eller landstingets statsbidrag enligt lagen (1995:000) om generellt statsbidrag till kommuner och landsting och bidrag eller avgift enligt lagen (1995:000) om utjämningsbidrag till kommuner och landsting eller lagen (1995:000) om utjämningsavgift för kommuner och landsting, om dessa lagar skulle ha gällt för år 1995. 6 § Vad som i denna lag sägs om landsting tillämpas också i fråga om kommuner som inte ingår i ett landsting. Kommuner 7 § Den sammanlagda bidragsminskningen per år för åren 1996-2003 får uppgå till högst 2 000 kronor per invånare i kommunen den 1 november 1994. För de kommuner vars uppräknade skattekraft för år 1993 översteg garantinivån i det statliga utjämningsbidraget år 1993 enligt lagen (1992:670) om statligt utjämningsbidrag till kommuner gäller att den sammanlagda bidragsminskningen per år för åren 1996-2003 får uppgå till högst 4 000 kronor per invånare i kommunen den 1 november 1994. 8 § Den sammanlagda bidragsminskningen begränsas årligen genom att ett fast införandetillägg betalas ut till de kommuner som får beräknade sammanlagda bidragsminskningar som överstiger beloppsgränserna enligt 7 §. Ett fast införandetillägg motsvarar skillnaden mellan beloppsgränserna enligt 7 § och den beräknade totala bidragsminskningen. 9 § En årlig begränsning av bidragsminskningen görs för de kommuner vars beräknade bidragsminskning överstiger 250 kronor per invånare. Dessa kommuner får ett rörligt införandetillägg, som uppgår till ett belopp som - för år 1996 motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och 250 kronor, - för år 1997 motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och 500 kronor, - för år 1998 motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och 750 kronor, - för år 1999 motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och 1 000 kronor, - för år 2000 motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och 1 250 kronor, - för år 2001 motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och 1 500 kronor, och - för år 2002 motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och 1 750 kronor. 10 § En årlig begränsning av bidragsminskningen görs för de kommuner vars uppräknade skattekraft för år 1993 översteg garantinivån i det statliga ut- jämningsbidraget år 1993 enligt lagen (1992:670) om statligt utjämningsbidrag till kommuner. Dessa kommuner får ett rörligt införandetillägg, som uppgår till ett belopp som - för år 1996 motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och 500 kronor, - för år 1997 motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och 1 000 kronor, - för år 1998 motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och 1 500 kronor, - för år 1999 motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och 2 000 kronor, - för år 2000 motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och 2 500 kronor, - för år 2001 motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och 3 000 kronor, och - för år 2002 motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och 3 500 kronor. 11 § En begränsning av bidragsökningen görs från och med år 1996 till och med år 1998 för de kommuner som får en beräknad bidragsökning genom att dessa kommuner får ett rörligt införandeavdrag. Det rörliga införandeavdraget uppgår till ett belopp som - för år 1996 är 704 kronor eller, om bidragsökningen är mindre än 704 kronor, den faktiskt beräknade ökningen, - för år 1997 är 304 kronor eller, om bidragsökningen är mindre än 304 kronor, den faktiskt beräknade ökningen, och - för år 1998 är 112 kronor eller, om bidragsökningen är mindre än 112 kronor, den faktiskt beräknade ökningen. Landsting 12 § Den sammanlagda bidragsminskningen per år för åren 1996-2003 får uppgå till högst 1 200 kronor per invånare i landstinget den 1 november 1994. 13 § Den sammanlagda bidragsminskningen begränsas årligen genom att ett fast införandetillägg betalas ut till de landsting som får beräknade sammanlagda bidragsminskningar som överstiger beloppsgränsen enligt 13 §. Ett fast införandetillägg motsvarar skillnaden mellan beloppsgränsen enligt 12 § och den beräknade totala bidragsminskningen. 14 § En årlig begränsning av bidragsminskningen görs för de landsting vars beräknade bidragsminskning överstiger 150 kronor per invånare i landstinget. Dessa landsting får ett rörligt införandetillägg, som uppgår till ett belopp som - för år 1996 motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och 150 kronor, - för år 1997 motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och 300 kronor, - för år 1998 motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och 450 kronor, - för år 1999 motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och 600 kronor, - för år 2000 motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och 750 kronor, - för år 2001 motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och 900 kronor, och - för år 2002 motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och 1 050 kronor. 9 2.5 Förslag till lag om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting Härigenom föreskrivs följande. Inledande bestämmelser 1 § För reglering av kommuners och landstings kostnader för viss mervärdesskatt skall det hos Riksgäldskontoret finnas två räntebärande konton, ett för kommunernas räkning (kommunkontot) och ett för landstingens räkning (landstingskontot). Inbetalningar till kontona 2 § Varje kommun och landsting skall göra inbetalningar till kommunkontot respektive landstingskontot. Inbetalning görs efter avräkning i samband med och på motsvarande sätt som gäller vid utbetalning av kommunalskattemedel enligt 4 § lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. 3 § Riksskatteverket skall senast den 10 september varje år fastställa ett enhetligt belopp per invånare för kommunerna och ett enhetligt belopp per invånare för landstingen (tillskott), som skall ligga till grund för kommunernas och landstingens inbetalningar till kontona för det närmast följande året. In- betalningarna skall för varje år motsvara det fastställda tillskottet multiplicerat med antalet invånare i kommunen eller landstinget den 1 november året före inbetalningsåret. För kommuner som inte ingår i ett landsting utgörs tillskottet av summan av de båda fastställda tillskotten. 4 § Riksskatteverket skall beräkna tillskotten så att inbetalningarna till ett konto inklusive räntan på kontot så nära som möjligt motsvarar utbetalningarna från kontot. Ersättning från kontona 5 § Kommuner och landsting har efter ansökan rätt till ersättning från kontona för ingående mervärdesskatt som inte dragits av enligt mervärdesskattelagen (1994:200). Kommunalförbund har efter ansökan rätt till ersättning från kommunkontot och landstingskontot för ingående mervärdesskatt som inte dragits av enligt mervärdesskattelagen. Fördelningen mellan kontona görs i förhållande till kommunernas och landstingens deltagande i kostnaderna för förbundets verksamhet. 6 § Vid utbetalning av ersättning enligt 5 § tillämpas bestämmelserna i 8 kap. 9, 10, 15 och 16 §§ mervärdesskattelagen (1994:200). 7 § Kommuner och landsting har efter ansökan rätt till ersättning från kontona för de ökade kostnader som till följd av bestämmelserna om mervärdesskatt uppkommer vid upphandling avseende verksamhet inom sjukvård, tandvård, social omsorg och utbildning. Rätt till ersättning föreligger också när kommunen och landstinget lämnar bidrag till näringsidkare för dennes verksamhet inom nämnda områden. Ersättning enligt första stycket utgår även till kommunalförbund och sådant beställarförbund som bedriver försöksverksamhet enligt lagen (1994:566) om lokal försöksverksamhet med finansiell samordning mellan socialförsäkring, hälso- och sjukvård och socialtjänst. Storleken av ersättningar som avses i denna paragraf beräknas enligt schablon. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar före- skrifter om schablonberäkningen. 8 § Skattemyndigheten i Kopparbergs län beslutar om utbetalning från kontona. Överklagande 9 § Skattemyndighetens eller Riksskatteverkets beslut enligt denna lag får överklagas hos regeringen. 1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1996, då lagen (1994:1799) om kommuners och landstings hantering av mervärdesskatt för år 1995 skall upphöra att gälla. Den äldre lagen tillämpas dock fortfarande i fråga om förhållanden som hänför sig till tiden före den 1 januari 1996. 2. För år 1996 uppgår tillskotten enligt 3 § för kommuner till 1 614 kronor per invånare och för landsting till 538 kronor per invånare den 1 november 1995. 10 2.6 Förslag till lag om ändring i lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. Härigenom föreskrivs att 4 § lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m.1 skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 4 §2 Vad som i denna paragraf sägs om kommun och kommunalskattemedel tillämpas också i fråga om landsting och landstingsskattemedel. ------------------------------------------------------- En kommun har rätt att En kommun har rätt att under visst år under visst år (beskattningsåret) av staten (beskattningsåret) av uppbära preliminära kommunal-staten uppbära preliminära skattemedel med ett belopp kommunalskattemedel med som motsvarar produkten av ett belopp som motsvarar antalet skattekronor i produkten av de samman- kommunen enligt skatte- lagda beskattningsbara för- myndighetens beslut enligt värvsinkomsterna i kommunen 4 kap. 2 § taxeringslagen enligt skattemyndighetens (1990:324) om taxering till beslut enligt 4 kap. 2 § kommunal inkomstskatt taxeringslagen (1990:324) (skatteunderlaget) året före om taxering till kommunal beskattningsåret, den inkomstskatt (skatteunder- skattesats som har laget) året före beskatt- beslutats för beskatt- ningsåret, den skattesats ningsåret och de uppräknings-som har beslutats för be- faktorer enligt tredje skattningsåret och de upp- stycket som har fastställts räkningsfaktorer enligt i december året före tredje stycket som har beskattningsåret. fastställts i december året före beskattningsåret. I december varje år skall regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, fastställa två uppräkningsfaktorer som skall svara mot den upp- skattade procentuella förändringen av skatteunderlaget i riket. Den ena skall avse förändringen mellan andra och första året före beskattningsåret. Den andra skall avse förändringen mellan året före beskattningsåret och beskattningsåret. ------------------------------------------------------- Vad som återstår, sedan avräkning har skett enligt 52 § uppbördslagen (1953:272), 12 § lagen (1984:668) om uppbörd av socialavgifter från arbetsgivare och 8 § lagen (1987:560) om skatteutjäm- ningsavgift, skall skatte- myndigheten fördelat per månad utanordna till kommunen den tredje vardagen räknat från den 17 i månaden, varvid dag som enligt 2 § lagen Nuvarande lydelse (1930:173) om beräkning av lagstadgad tid jämställs med allmän helgdag inte skall medräknas. Är kommunens ford- ran inte uträknad vid utbetalningstillfällena i månaderna januari och februari, skall utbetal- ningarna dessa månader grundas på samma belopp som utbetalningen i december månad det föregående året. När särskilda skäl föranleder det får skattemyndigheten dock förordna att utbetalningen skall grundas på ett annat belopp. Om något av de belopp som utbetalningen i månaderna januari och februari grundats på inte motsvarar en tolftedel av kommunens fordran, skall den jämkning som föranleds av detta ske i fråga om ut- betalningen i mars månad. ------------------------------------------------------- Innan skattemyndigheten betalar ut kommunalskattemedel till kommunerna skall avräkning göras enligt 52 § upp- bördslagen (1953:272), 12 § lagen (1984:668) om uppbörd av socialavgifter från arbetsgivare, 10 § lagen (1995:000) om utjämnings- avgift för kommuner och landsting och 2 § lagen (1995:000) om mervärdes- skattekonton för kommuner och landsting. Vidare skall Föreslagen lydelse tillägg göras för bidrag enligt 10 § lagen (1995:000) om utjämningsbidrag till kommuner och landsting samt för bidrag enligt 1 och 2 §§ lagen (1995:000) om generellt statsbidrag till kommuner och landsting. Det belopp som framkommer skall betalas ut med en tolftedel per månad den tredje vardagen räknat från den 17 i månaden, varvid dag som enligt 2 § lagen (1930:173) om beräkning av lagstadgad tid jämställs med allmän helgdag inte skall medräknas. Är kommunens fordran inte uträknad vid utbetalningstillfällena i månaderna januari och februari, skall utbetal- ningarna dessa månader grundas på samma belopp som utbetalningen i december månad det föregående året. När särskilda skäl föranleder det får skattemyndigheten dock förordna att utbetalningen skall grundas på ett annat belopp. Om något av de belopp som utbetalningen i månaderna januari och februari grundats på inte motsvarar en tolftedel av kommunens fordran, skall den jämkning som föranleds av detta ske i fråga om utbetalningen i mars månad. ------------------------------------------------------- En delavräkning av de Nuvarande lydelse preliminära kommunalskattemedlen skall En slutavräkning av ske när den årliga taxeringenkommunalskattemedlen skall under beskattningsåret har ske när den årliga avslutats. Delavräkningen taxeringen under året efter sker med utgångspunkt i ett beskattningsåret har belopp motsvarande avslutats. Produkten av produkten av skatteunder- skatteunderlaget enligt laget enligt nämnda den taxeringen och den taxering, den skattesats skattesats som har som har beslutats för be- beslutats för beskattnings- skattningsåret och uppräk- året utgör de slutliga kom- ningsfaktorn för beskatt- munalskattemedlen. Om ningsåret (omräknade dessa överstiger de preliminära kommunal- omräknade preliminära kom- skattemedel). Om detta be- munalskattemedlen enligt lopp överstiger det belopp femte stycket skall som kommunen har uppburit skattemyndigheten betala enligt andra stycket, skall ut överskjutande belopp skattemyndigheten betala ut till kommunen. I motsatt överskjutande belopp till fall skall kommunen kommunen. I motsatt fall återbetala mellanskillnad- skall kommunen återbetala en. Utbetalning eller åter- mellanskillnaden. betalning skall göras i Utbetalning eller återbe- januari andra året efter talning skall göras i beskattningsåret. januari året efter beskattningsåret. ------------------------------------------------------- Föreslagen lydelse En slutavräkning av kommunal- skattemedlen skall ske när den årliga taxeringen under året efter beskattningsåret har avslutats. Produkten av skatteunderlaget enligt den taxeringen och den skatte- sats som har beslutats för beskattningsåret utgör de slutliga kommunal- skattemedlen. Om summan av dessa överstiger summan av de preliminära kommunal- skattemedlen enligt andra stycket skall skillnaden betalas ut till kommunerna med ett enhetligt belopp per invånare den 1 november året efter beskattningsåret. I motsatt fall skall skillnaden återbetalas av kommunerna med ett enhetligt belopp per invånare den 1 november året efter beskattningsåret. Utbetalning eller återbetal- ning skall göras i januari andra året efter beskattningsåret. _____________________ Denna lag träder i kraft den 1 januari 1996. Äldre föreskrifter gäller fort- farande i fråga om utbetalning av kommunalskattemedel för år 1995 och tidigare år. **FOOTNOTES** 1 Lagen omtryckt 1973:437 2 Senaste lydelse 1994:314 11 2.7 Förslag till lag om ändring i lagen (1979:417) om utdebitering och utbetalning av skatt vid ändring i rikets indelning i kommuner, landsting och församlingar Härigenom föreskrivs att 2 - 4 §§ lagen (1979:417) om utdebitering och utbetalning av skatt vid ändring i rikets indelning i kommuner, landsting och församlingar1 skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 2 §2 ------------------------------------------------------- Om en kommuns område har änd-Om en kommuns område har än- rats eller en ny kommun drats eller en ny kommun bildats skall från och med bildats skall från och med det beskattningsår då det beskattningsår då indelningsändringen träder i indelningsändringen träder i kraft preliminära kommunal- kraft preliminära kommunal- skattemedel och omräknade skattemedel enligt 4 § preliminära kommunalskatte- andra stycket lagen medel enligt 4 § andra och (1965:269) med särskilda sjätte styckena lagen bestämmelser om kommuns och (1965:269) med särskilda b- annan menighets ut- estämmelser om kommuns och debitering av skatt, m.m., annan menighets utde- när det är möjligt, beräknas bitering av skatt, m.m., när med hänsyn tagen till den det är möjligt, beräknas med förändring av skatte- hänsyn tagen till den för- underlaget i kommunen som ändring av skatteunderlaget indelningsändringen medfört. i kommunen som indelnings- I andra fall skall medlen ändringen medfört. I andra beräknas med hänsyn tagen fall skall medlen beräknas till den förändring av in- med hänsyn tagen till den vånarantalet i kommunen som förändring av invånarantalet iindelningsändringen medfört. kommunen som indelningsänd- ringen medfört. 3 §3 ------------------------------------------------------- I fråga om ett område som harI fråga om ett område som överförts från en kommun tillhar överförts från en kommun en annan skall vid avräkning till en annan skall vid av preliminära avräkning av preliminära kommunalskattemedel och kommunalskattemedel som omräknade preliminära kom- beräknats på grundval av munalskattemedel som taxeringarna under året beräknats på grundval av innan indelningsändringen taxeringarna under året träder i kraft och det föl- innan indelningsändringen jande året fordran hos träder i kraft och det eller skuld till staten följande året fordran hos påföras den kommun till eller skuld till staten vilken området har hört påföras den kommun till enligt den äldre vilken området har hört indelningen. enligt den äldre indelningen. Om en kommun har delats, skall en sådan fordran eller skuld påföras kommunerna enligt den nya indelningen i förhållande till de olika delarnas andel av skatteunderlaget i den odelade kommunen under det år taxeringen avser. En fordran eller skuld, som avser en kommun som har lagts samman med en annan kommun, skall påföras den kommun som bildats genom sammanläggningen. 4 §4 ------------------------------------------------------- Vad som har sagts i denna Vad som har sagts i denna lag om kommun och lag om kommun och kommunalskatt skall gälla kommunalskatt skall gälla också för landsting och också för landsting och landstingsskatt. landstingsskatt. Bestämmelserna i 1 och 3 §§ Bestämmelserna i 1 § skall skall gälla också för försam-gälla också för församling och ling och församlingsskatt. församlingsskatt. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1996. Äldre bestämmelser skall fort- farande tillämpas i fråga om slutavräkning av kommunalskattemedel för år 1995 och tidigare år samt i fråga om församlingsskatt. 1 Senaste lydelse av lagens rubrik 1992:1588. 2 Senaste lydelse 1994:1985. 3 Senaste lydelse 1992:1588. 4 Senaste lydelse 1992:1588. 12 3 Ärendet och dess beredning 3.1 Förslag till nytt bidrags- och utjämningssystem i kompletteringspropositionen Regeringen lade i kompletteringspropositionen våren 1995 bl.a. fram förslag till ett nytt bidrags- och utjämningssystem för kommuner och landsting samt förslag till ett nytt system för återbetalning av mervärdesskatt till kommuner och landsting (prop. 1994/95:150 bil. 7, bet. 1994/95:FiU19, rskr. 1994/95:416 och 1994/95:417). Förslaget byggde i huvudsak på förslagen i betänkandet Utjämning av kostnader och intäkter i kommuner och landsting (SOU 1994:144). Det nya systemet avsågs träda i kraft den 1 januari 1996. Regeringens förslag innebar att en inomkommunalt finansierad inkomst- respektive kostnadsutjämning och ett nytt generellt statsbidrag till kommuner respektive landsting skulle införas. Inkomstutjämningen skulle i princip inte kräva statliga tillskott utan finansieras genom att kommuner respektive landsting med en beskattningsbar inkomst per invånare överstigande riksgenomsnittet skulle erhålla ett avdrag från skatteinkomsterna, medan kommuner respektive landsting med en beskattningsbar inkomst understigande riksgenomsnittet skulle erhålla ett tillägg till skatteinkomsterna. Även kostnadsutjämningen skulle i princip vara självfinansierad genom att kommuner respektive landsting med ogynnsamma strukturella förhållanden skulle erhålla ett tillägg till skatteinkomsterna, medan kommuner respektive landsting med en gynnsam struktur skulle erhålla ett avdrag från skatteinkomsterna. Vid sidan av inkomst- och kostnadsutjämningen skulle generella statsbidrag betalas ut till kommuner respektive landsting. Statsbidragen skulle bl.a. fungera som ett instrument för generella ekonomiska regleringar mellan staten och kommunsektorn, och fördelas med ett enhetligt belopp per invånare. Därmed skulle inkomst- och kostnadsutjämningen inte påverkas av nivån på statsbidragen till kommuner och landsting. Regeringen föreslog vidare att fr.o.m. den 1 januari 1996 skulle följande statsbidrag och ersättningar avskaffas: det statliga utjämningsbidraget till kommuner, skatteutjämningsbidraget till landsting, bidraget till missbrukarvård och ungdomsvård samt ersättningen för sjukresor till sjukvårdshuvudmännen. Även det invånarbaserade avdraget från kommunernas respektive landstingens skatteinkomster, som för närvarande används som ett medel för ekonomiska regleringar mellan staten och kommuner respektive landsting föreslogs avskaffat fr.o.m. den 1 januari 1996. Särskilda införanderegler föreslogs för åren 1996-2003. Dessa regler skulle begränsa de inkomstförändringar för enskilda kommuner och landsting som systemomläggningen beräknades medföra, genom särskilda införandetillägg och införandeavdrag till vissa kommuner och landsting. Dessa tillägg och avdrag skulle successivt minska. 3.2 Förslag till nytt system för återbetalning av mervärdesskatt till kommuner och landsting i kompletteringspropositionen Sedan skattereformen år 1991 har för kommuner och landsting gällt särskilda regler för att motverka mervärdesskattens snedvridande effekter på konkurrensen vid val mellan verksamhet i egen regi och i extern regi. Kommuner och landsting fick då rätt att inom mervärdesskattesystemets ram få återbetalning av ingående skatt i verksamhet som inte medför skattskyldighet till mervärdesskatt. Denna rätt slopades år 1995 till följd av att den inte var förenlig med EG:s sjätte mervärdesskattedirektiv. Återbetalning av den ingående skatten i skattefri verksamhet sker i stället i särskild ordning enligt lagen (1994:1799) om kommuners och landstings hantering av mervärdesskatt för år 1995. Lösningen är provisorisk. I kompletteringspropositionen föreslog regeringen att den pro- visoriska lösningen fr.o.m. år 1996 skulle ersättas av ett permanent system, som bygger på kommunal självfinansiering. Avsikten var att systemet skulle vara stabilt och inte ge upphov till ökade kostnader för staten. 3.3 Riksdagens beslut Under riksdagens behandling av kompletteringspropositionen inhämtades Lagrådets yttrande över förslaget till lag om utjämning av skatteinkomster och kostnader i kommuner och landsting. Lagrådet avstyrkte förslaget med motiveringen att det inte var förenligt med bestämmelsen i 1 kap. 7 § andra stycket regeringsformen. Konstitutionsutskottet yttrade sig både över förslaget till nytt bidrags- och utjämningssystem och över Lagrådets yttrande. Konstitutionsutskottet hänvisade till den praxis som utvecklats på detta område och pekade på en alternativ lag- teknisk lösning. Riksdagen ställde sig bakom de grundläggande principerna för ett nytt bidrags- och utjämningssystem vad gäller syfte, inriktning, omfattning och införande som regeringen föreslagit i kompletteringspropositionen (bet. 1994/95:FiU19, rskr. 1994/95:416 och 1994/95:417 ). På grund av de oklarheter som råder vid tolkningen av regeringsformen vad gäller den kommunala beskattningsrätten ansåg emellertid riksdagen att en annan lagstiftningsteknik bör väljas för att uppnå de utjämningseffekter som förslaget i kompletteringspropositionen eftersträvar och uttalade att regeringen bör återkomma till riksdagen med ett nytt lag- förslag i sådan tid att det kan träda i kraft den 1 januari 1996. Det nya förslaget skall i princip ge samma utfall för enskilda kommuner och landsting som förslaget i kompletteringspropositionen. När det gäller förslaget till lagteknisk reglering av systemet för konkurrenskorrigering konstaterade finansutskottet att detta i likhet med det av utskottet tidigare behandlade lagförslaget om inkomst- och kostnadsutjämning bygger på kommunal självfinansiering. Även om de två lagförslagen är helt olikartade borde de enligt utskottets mening övervägas i ett sammanhang. Regeringen bör återkomma till riksdagen även i denna fråga i sådan tid att systemet kan träda i kraft den 1 januari 1996. Riksdagen avslog således lagförslaget. 3.4 Uppdrag till Statistiska centralbyrån Riksdagen uttalade, med anledning av de ovan redovisade ställningstagandena, att kommuner och landsting för sin planering ändå skall kunna utgå från de förutsättningar som hittills har presenterats av regeringen för år 1996. Enligt nu gällande lagstiftning skall kommunerna erhålla preliminärt besked om statligt utjämningsbidrag för nästkommande år senast den 10 september. Mot denna bakgrund gav regeringen i juni Statistiska centralbyrån (SCB) i uppdrag att inför år 1996 göra preliminära beräkningar för både kommuner och landsting med förslaget till nytt utjämningssystem som grund. SCB har därefter meddelat kommuner och landsting uppgifter om preliminärt statsbidrag för år 1996. 3.5 Lagrådets yttrande över det föreliggande förslaget Regeringen beslutade den 28 september 1995 att inhämta Lagrådets yttrande över lagförslag som innebär en annan lagteknisk utformning av ett nytt bidrags- och utjämningssystem för kommuner och landsting samt ett förslag om system för konkurrenskorrigering. De till Lagrådet remitterade lagförslagen finns i bilaga 1. Lagrådets yttrande finns i bilaga 2. Lagrådet har framfört vissa synpunkter på lagtexten. Efter att bl.a. ha på- pekat att den föreslagna lagstiftningen kan sägas ge uttryck för en konstitu- tionell praxis som har utvecklats som utfyllnad av grundlagsregleringen har Lagrådet sammanfattningsvis uttalat att Lagrådet inte vill motsätta sig att de föreliggande lagförslagen läggs till grund för lagstiftning. Regeringen har i propositionen i allt väsentligt följt Lagrådets synpunkter. Dessutom har vissa redaktionella ändringar gjorts i lagtexten. Förslagen till lag om generellt statsbidrag till kommuner och landsting, lag om införande av lagen om generellt statsbidrag till kommuner och landsting, lag om utjämningsbidrag till kommuner och landsting och lagen om utjämningsavgift för kommuner och landsting samt lag om ändring i lagen (1979:417) om utdebitering och utbetalning av skatt vid ändring i rikets indelning i kommuner, landsting och församlingar har inte granskats av Lagrådet. Riksdagen har ställt sig bakom principerna för ett nytt bidrags- och utjämningssystem som regeringen föreslagit i kompletteringspropositionen. 21 4 Principiella aspekter på utjämningen av ekonomiska förutsättningar mellan kommuner respektive landsting 4.1 Utgångspunkterna för regeringens förslag i kompletteringspropositionen Det förslag till nytt bidrags- och utjämningssystem som regeringen lade fram i årets kompletteringsproposition hade som huvudsyfte att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för alla kommuner och landsting att bedriva sin verksamhet. På så sätt kan den kommunala självstyrelsen ges ett reellt innehåll även för de kommuner och landsting som har en svag skattekraft eller som på andra sätt är missgynnade i strukturellt hänseende. Regeringens förslag hade föregåtts av ett omfattande utredningsarbete. Vid riksdagsbehandlingen konstaterade finansutskottet att förslaget var väl avvägt i förhållande till de många olikartade krav som kan ställas, och att det i sina grunddrag har en bred förankring såväl bland riksdagens partier som i den kommunala världen. Finansutskottet uttryckte också mycket tydligt att riksdagen stod bakom de mål och krav på vilka regeringens förslag byggde. Likvärdiga ekonomiska förutsättningar bör skapas genom en långtgående utjämning av skillnader i beskattningsbara inkomster och för strukturellt betingade kostnadsskillnader. Såväl inkomst- som kostnadsutjämningen skall omfatta samtliga kommuner och landsting och även ha en likartad uppbyggnad för såväl kommuner som landsting. Utjämningssystemet måste vidare ges en konstruktion som är långsiktigt hållbar och inte beroende av nivån på de statliga bidragen. Detta skall främst ses mot bakgrund av statens behov av att kunna göra generella ekonomiska regleringar bl.a. till följd av finansieringsprincipen. Regeringens förslag innebar i korthet följande. Utjämningen av skatteinkomster och för strukturellt betingade kostnadsskillnader konstruerades som två i princip fristående system. Både systemet för utjämning av inkomster och systemet för utjämning av strukturella kostnadsskillnader byggde på tillägg till och avdrag från skatteinkomsterna, där avdrag från vissa kommuner och landsting finansierade tillägg till andra. Båda systemen skulle således vara inomkommunalt finansierade, och i princip inte föranleda någon kostnad för staten. Det statliga bidraget skulle fördelas efter antalet invånare och därvid även kunna fungera som instrument för generella ekonomiska regleringar. 22 4.2 Uttalanden i samband med riksdagsbehandlingen om förslagets förenlighet med regeringsformen Vid riksdagsbehandlingen av förslaget till nytt bidrags- och utjämningssystem inhämtades, som tidigare nämnts, Lagrådets yttrande över förslaget om utjämning av skatteinkomster och kostnader i kommuner och landsting. Lagrådet avstyrkte lagförslaget och anförde därvid följande. "Mot denna bakgrund framstår det som helt främmande att betrakta skatt, som av en kommun eller ett landsting tas ut för att tillföras andra kommuner eller landsting, som uttagen för skötseln av vederbörande kommuns eller landstings uppgifter. Den ordning beträffande utjämning av skatteinkomster som har tillämpats under senare år kan inte föranleda någon annan bedömning. Uttagandet av skatt i kommuner och landsting, som får vidkännas avdrag, kommer därmed att strida mot vad som i 1 kap. 7 § andra stycket regerings- formen anges om ändamålet med den kommunala beskattningen. Det kan tilläggas att syftet med den föreslagna lagen möjligen kan, åtminstone delvis, tillgodoses med någon annan teknik avseende avgifter och bidrag, vilken inte skulle strida mot regeringsformens bestämmelser. Detta kan dock inte anses inverka på bedömningen av det nu förevarande förslaget." Konstitutionsutskottet yttrade sig över både förslaget till lag om utjämning av skatteinkomster och kostnader i kommuner och landsting och Lagrådets yttrande. I sitt yttrande gjorde utskottet en ingående redovisning av den praxis som utvecklats under många år i fråga om kommunal beskattningsrätt, kommunal skatteutjämning och avgränsningen av den kommunala kompetensen. Konstitutionsutskottets sammanfattande bedömning av regeringens förslag till utjämningssystem löd på följande sätt. "Sammantaget finns det således flera omständigheter som ger utrymme för en annan tolkning (av regeringsformen) än den Lagrådet gjort. Som framhölls i förarbetena till regeringsformens bestämmelser om lagprövning (KU 1978/79:39 s.13) är det naturligt att riksdagen som grundlagsstiftare är den instans som är bäst ägnad att pröva om en viss föreskrift är grundlagsenlig. Enligt konstitutionsutskottets mening är det emellertid mycket angeläget att det inte finns någon tveksamhet kring tillämpningen av regeringsformen. Utskottet vill därför förorda den möjlighet med en annan teknik än den föreslagna som Lagrådet pekar på för att uppnå det eftersträvade syftet. En tänkbar lösning kan vara att avdragen och tilläggen omvandlas till avgift respektive statligt utjämningsbidrag. En sådan ordning är klart godtagbar och förenlig med den konstitutionella praxis som utvecklats som utfyllnad till grundlags- regleringen. Samtidigt innebär ordningen att det i den kommunala skattesatsen inte direkt ligger ett uttag för skötseln av en annan kommuns uppgifter." Finansutskottet anförde följande när det gäller frågan om grundlagsenligheten i den lagtekniska lösningen. "Mot bakgrund av den analys av grundlagsfrågan som konstitutionsutskottet presenterat anser finansutskottet att det i och för sig är möjligt för riksdagen att godkänna det nu föreliggande förslaget. Utskottet anser emellertid - bl.a. mot bakgrund av de synpunkter som konstitutionsutskottet har anfört om en alternativ utformning - att man i första hand bör välja en annan lagstiftningsteknik för att uppnå de utjämningseffekter som det nu föreliggande regeringsförslaget eftersträvar. Regeringen bör således åter- komma till riksdagen med ett nytt lagförslag i sådan tid att det kan vara i kraft fr.o.m. den 1 januari 1996. - - - Därför är det också angeläget att det nya förslag som regeringen återkommer till riksdagen med efter lagteknisk bearbetning i princip skall ge samma utfall för de enskilda kommunerna och landstingen som det nu föreliggande förslaget. De lagtekniska förändringarna bör därvid inte innebära några sakliga förändringar av de av regeringen föreslagna införandereglerna." 4.3 Regeringens överväganden vid utformningen av ett nytt förslag Det finns i vårt land en mycket bred politisk enighet om att kommuner och landsting, inom ramen för en stark kommunal självstyrelse, är bäst skickade att sköta den vård, omsorg och utbildning som utgör kärnan i den svenska välfärden. Riksdagsbehandlingen av regeringens förslag till nytt bidrags- och utjämningssystem i kompletteringspropositionen visar att det också finns en bred enighet om att alla kommuner och landsting måste ges sådana ekonomiska och andra förutsättningar att de kan erbjuda sina invånare en verksamhet av så god kvalitet att målen för välfärden kan uppnås. Den kommunala självstyrelsen och kommunernas beskattningrätt är fastslagna i regeringsformen. Självstyrelsens faktiska innehåll påverkas därutöver av lagstiftning på olika områden samt av de allmänna förutsättningarna i övrigt, inte minst de ekonomiska, som gäller för den kommunala verksamheten. Det är av stor vikt att självstyrelsen ges ett materiellt innehåll för att intentionerna i regeringsformen om kommunal självstyrelse skall uppnås. I kraft av den kommunala självstyrelsen och med sin demokratiska förankring har kommunerna och landstingen successivt anförtrotts allt fler verksamheter av stor nationell betydelse, främst skola, vård och omsorg. En förutsättning för att landet skall kunna ha ett decentraliserat ansvar för nationellt betydelsefulla verksamheter inom självstyrelsens ram är emellertid att kommuner och landsting har reella förutsättningar att bedriva de aktuella verksamheterna på ett önskvärt sätt. Skillnader i de ekonomiska förutsättningarna kommer annars att leda till alltför stora skillnader i verksamhetens standard, vilket inte är acceptabelt i ett nationellt fördelningspolitiskt perspektiv. Den kommunala beskattningsrätten utgör en viktig del av den kommunala självstyrelsen. Beskattningsrätten har emellertid olika innebörd för olika kommuner och landsting eftersom medborgarnas beskattningsbara inkomster varierar starkt över landet; något som återspeglar sig i stora skillnader i relativ skattekraft, dvs. beskattningsbara inkomster per invånare i relation till genomsnittet för landet. Det finns också stora skillnader i strukturella förhållanden vilka har stor betydelse för de kommunala kostnaderna. En helt avgörande förutsättning för att självstyrelsen skall få ett substansiellt innehåll är därför att kommuner och landsting ges likvärdiga ekonomiska förutsättningar, vilket ställer krav på en utjämning. En sådan har också skett under lång tid, med brett parlamentariskt stöd. Under de senaste åren har stora förändringar ägt rum när det gäller de ekonomiska förutsättningarna för kommunsektorn samt de ekonomiska relationerna mellan staten och sektorn. Ett nytt system för statsbidrag och utjämning infördes år 1993, som bl.a. innebar en renodling av bidragets syfte till att avse utjämning av ekonomiska förutsättningar, en minskad detaljstyrning av kommunal verksamhet samt en övergång till ett "nettoflöde" av bidrag från staten till kommuner och landsting. Omläggningen sammanföll med en kraftig lågkonjunktur, som bl.a. innebar att utvecklingen av de kommunala intäkterna totalt sett blev mycket svag samtidigt som de statliga finanserna kraftigt försämrades. Det finns inte utrymme för en ökning av statsbidragen. Det har därför blivit allt svårare att åstadkomma en stabil och över tiden hållbar utjämning. Om det skall vara möjligt att upprätthålla en långtgående utjämning krävs därför att alla kommuner och landsting solidariskt medverkar i ett nationellt statligt system för utjämning. En långtgående utjämning ligger väl i linje med vad som tydligt uttrycks i Europarådets konvention om kommunal självstyrelse som Sverige anslöt sig till år 1989. Konventionen behandlar bl.a. frågan om kommunernas ekonomiska resurser. Bl.a. understryks behovet av ekonomisk utjämning mellan kommuner. Det sägs att skyddet av ekonomiskt svagare kommuner kräver inrättande av förfarande för eko- nomisk utjämning eller liknande åtgärder som är avsedda att rätta till effekterna av den ojämna fördelningen av möjliga inkomstkällor och ekonomiska bördor. Det är mot bakgrund av vad som nu sagts som regeringens förslag i det följande skall ses. Lagrådet avstyrkte regeringens förslag i kompletteringspropositionen med motiveringen att skatt som tas ut av en kommun inte kan anses uttagen för skötsel av kommunens uppgifter om den tillförs andra kommuner. Regeringen kan instämma i Lagrådets bedömning att ett inomkommunalt system faktiskt innebär en överföring av skatteinkomster mellan kommuner respektive landsting som kan öppna för en otydlighet i fråga om hur och för vilka ändamål kommunala skatteinkomster kan disponeras. Samtidigt kan regeringen konstatera att skillnaderna i ekono- miska förutsättningar mellan kommuner respektive landsting är mycket stora och att en utjämning av dem innebär stora kostnader som måste finansieras utan att statens finanser försvagas. Lagrådet pekar emellertid också på möjligheten att, åtminstone delvis, uppnå samma syfte som regeringsförslaget med en annan teknik avseende avgifter och bidrag. Lagrådet utesluter således inte att någon form av avgift införs i syfte att finansiera utjämningen. Vidare har riksdagen begärt att regeringen skall lämna ett nytt förslag och har mycket tydligt angett att utfallet av det omarbetade förslaget skall bli detsamma som det tidigare förslaget. Innebörden av det är att en långtgående utjämning av ekonomiska förutsättningar mellan kommuner respektive landsting skall ske genom en utjämning som inte bara kompenserar dem som är minst gynnade i fråga om skattekraft och strukturella förhållanden utan även genom att de som är mest gynnade får bidra med en del av sina intäkter. Regeringen tolkar riksdagens beslut som ett klart ställningstagande för det resultat som utjämningen skall åstadkomma, men att den tekniska lösningen måste vara en annan än den föreslagna. Regeringen föreslår i det följande en sådan lagteknisk lösning som konstitutionsutskottet pekat på i sitt yttrande. Lösningen innebär att de kommuner och landsting som har sämre förutsättningar än genomsnittet i fråga om skattekraft och mätbara strukturella förhållanden ges ett statligt bidrag i syfte att jämna ut skatteinkomster och strukturellt betingade kostnadsskillnader. Samtidigt får de kommuner och landsting som har bättre förutsättningar än genomsnittet i fråga om skattekraft respektive strukturella förhållanden erlägga en utjämningsavgift till staten. Därigenom kommer ingen kommun och inget landsting att ta ut skatt för skötseln av en annan kommuns eller ett annat landstings uppgifter. Bidraget och avgiften bör totalt sett, vara beloppsmässigt ungefär lika stora. Därigenom skapas en finansiell stabilitet som inte äventyrar saneringen av statens finanser. Med denna konstruktion kommer förslaget att ansluta till den konstitutionella praxis som utvecklats när det gäller ekonomisk utjämning i kommunsektorn. Det skulle också uppfylla riksdagens beslut att det skall ge samma effekter för varje kommun respektive landsting som det förslag regeringen presenterade i kompletteringspropositionen. Förslaget uppnår därigenom också de mål för utjämningssystemet som riksdagen i bred parlamentarisk enighet har ställt sig bakom. Förslaget innebär därtill att den kommunala självstyrelsen ges ett reellt innehåll för alla kommuner och landsting. Regeringen anser sammanfattningsvis att förslaget är förenligt med regeringsformens bestämmelser och att det bidrar till att uppfylla regerings- formens intentioner i fråga om den kommunala självstyrelsen. Lagrådet har vid sin granskning av de nu aktuella förslagen konstaterat att de anknyter till tidigare lagstiftning om kommunal skatteutjämning. Lagrådet konstaterar vidare att denna lagstiftning kan sägas ge uttryck för en konstitutionell praxis som utvecklats till utfyllnad av grundlagsregleringen. Lagrådet vill därför inte motsätta sig att de nu föreliggande lagförslagen läggs till grund för lagstiftning, men hälsar med tillfredställelse att en särskild kommitté (dir.1995:111) tillsatts med uppgift att närmare analysera grundlagsregleringen. I sitt yttrande över regeringens förslag till nytt bidrags- och utjämnings- system framhöll också konstitutionsutskottet att det är angeläget att grund- lagsbestämmelserna inte ger utrymme för så skilda bedömningar som nu framkommit. Utskottet förordade därför att frågan om innebörden av den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten och dess förhållande till utformningen av grundlagsbestämmelserna blir föremål för en analys och ett eventuellt förtydligande. Mot bakgrund härav har regeringen tillkallat ovan nämnda kommitté med uppgift att analysera innebörden av den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten och dess förhållande till grundlagsbestämmelserna. Om kommittén finner att det behövs förtydliganden av eller ändringar i grundlagsbe- stämmelserna om den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten, skall kom- mittén lämna förslag till sådana ändringar. Mot bakgrund av den diskussion som har förts om regeringens förslag till inomkommunal utjämning skall kommittén enligt direktiven bl.a uppmärksamma hur olika former av inomkommunal inkomstutjämning förhåller sig till grundlagsbestämmelserna om den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten. Kommittén skall ta del av de alternativa former för kommunal inkomstutjämning som redovisas i betänkandet Kommunal inkomstutjämning - alternativa modeller (Ds 1993:68) samt bedöma de olika modellerna i förhållande till regeringsformen. Detta innebär att kommittén bl.a. skall pröva om den så kallade brytpunkts- modellen eller ett system med statskommunal basskatt är förenliga med regeringsformen. 23 5 Förslag till generellt statsbidrag till kommuner och landsting Regeringens förslag: Från och med år 1996 avskaffas det statliga ut- jämningsbidraget till kommuner och skatteutjämningsbidraget till landsting. Två nya statsbidrag införs år 1996: generellt statsbidrag till kommuner och generellt statsbidrag till landsting. Bidragen fördelas med ett för kommuner respektive ett för landsting enhetligt belopp per invånare den 1 november året före bidragsåret. De kommuner som inte ingår i ett landsting betraktas i bidragshänseende som både en kommun och ett landsting. Skälen för regeringens förslag: Utjämningen av kostnader och intäkter mellan kommuner respektive mellan landsting skall enligt regeringens förslag fr.o.m. år 1996 ske genom ett statligt utjämningsbidrag till kommuner och landsting samt genom en utjämningsavgift som kommuner och landsting betalar till staten. Vid sidan av det statliga utjämningsbidraget föreslår regeringen att två nya statsbidrag inrättas, ett generellt statsbidrag till landsting och ett generellt statsbidrag till kommuner. De landstingsfria kommunerna betraktas i detta sammanhang som både kommun och landsting, dvs. de erhåller bidrag i båda del- systemen. Statsbidragen bör fördelas med ett fast belopp per invånare för kom- muner och ett fast belopp per invånare för landsting. Beloppen fastställs år- ligen utifrån de bidragsmedel som anslås av riksdagen och utifrån antalet invånare den 1 november året före bidragsåret. Riksdagen har tidigare, i enlighet med regeringens förslag i kompletterings- propositionen (prop. 1994/95:150, bil. 7) beslutat att medel motsvarande det nuvarande utjämningsbidraget till kommuner, skatteutjämningsbidraget till landsting, ersättningarna till sjukvårdshuvudmännen för sjukresor samt statsbidraget till missbrukarvård och ungdomsvård bör tillföras det föreslagna generella bidraget till kommuner respektive landsting, samt att de nuvarande avdragen från skatteinkomsterna kvittas bort genom en motsvarande minskning av de generella statsbidragen. Regeringen föreslog också att de generella statsbidragen skulle ökas med ytterligare 14 250 miljoner kronor för kommunerna och med 4 750 miljoner kronor för landstingen för att ekonomiskt reglera den föreslagna omläggningen av systemet för återbetalning av mervärdesskatt till kommuner och landsting. Enligt förslaget skulle ett för kommuner och landsting självfinansierat system införas. För att uppnå kostnadsneutralitet vid införandet skulle ett belopp motsvarande tillskotten från kommuner och landsting tillföras de generella statsbidragen. Förslaget till nytt system för återbetalning av mervärdesskatt borde emellertid enligt riksdagen övervägas i ett sammanhang tillsammans med förslaget till nytt system för utjämning av skatteinkomster och för strukturella skillnader. Riksdagen avslog således förslaget. Regeringen lägger i denna proposition fram förslag till nytt utjämningsystem för kommuner och landsting, samt förslag till nytt system för återbetalning av mervärdesskatt till kommuner och landsting. Regeringen förslår därför i det följande att anslaget för generellt statsbidrag till kommuner tillförs 14 250 miljoner kronor och att anslaget för generellt statsbidrag för landsting tillförs 4 750 miljoner kronor. År 1993 infördes ett invånarbaserat avdrag från kommunernas och landstingens skattemedel. Bakgrunden till avdragen infördes var att det nya bidragssystem som infördes för kommunerna år 1993 byggde på tanken om en “nettoström„ av statsbidrag från staten till kommunerna och att ekonomiska regleringar skulle göras via statsbidraget. Vissa kommuner med hög skattekraft omfattades emellertid inte av det nya bidragssystemet, och skulle därmed inte heller omfattas av ekonomiska regleringar om dessa gjordes via statsbidraget. Motsvarande problem fanns även för landstingen. Därför infördes år 1993 ett avdrag i kronor per invånare från kommunernas och landstingens skattemedel i syfte att göra generella ekonomiska regleringar mellan staten och kommunsektorn. Avdragsbeloppen har ändrats vid flera tillfällen. I samband med införandet av ett nya bidrags- och utjämningssystem år 1996 behöver inte avdragen längre göras från skattemedlen, utan kan i stället kvittas bort mot de generella statsbidragen. 30 6. Ett nytt utjämningssystem för kommuner och landsting 6.1 Utgångspunkter För att åstadkomma likvärdiga ekonomiska förutsättningar krävs ett system för långtgående utjämning mellan kommuner respektive landsting. Systemet måste utformas så att det blir långsiktigt stabilt och hållbart både vad gäller utjämningseffekter och finansiering. Regeringen föreslår att en utjämning av skatteinkomster (inkomstutjämning) och för skillnader i strukturella förhållanden (kostnadsutjämning) görs enligt följande: - De kommuner och landsting vars skattekraft eller mätbara strukturella förhållanden är sämre än genomsnittet för riket får ett utjämningsbidrag från staten. - De kommuner och landsting vars skattekraft eller mätbara strukturella förhållanden är bättre än genomsnittet för riket betalar en utjämningsavgift till staten. Avgiften bör beräknas så att de sammanlagda avgiftsinkomsterna i princip blir lika stora som utjämningsbidraget. En utjämning görs därmed genom två separata system. Eftersom såväl bidrag som avgift baseras på både skattekraft och strukturella förhållanden kan en kommun eller ett landsting komma att både få bidrag och betala avgift samtidigt. 6.2 Utjämningsbidrag till kommuner och landsting Regeringens förslag: En kommun eller ett landsting kan för inkomst- och kostnadsutjämning få utjämningsbidrag från staten. En kommun eller ett landsting vars garanterade skatteunderlag överstiger kommunens respektive landstingets eget uppräknade skatteunderlag har rätt till ett bidrag som motsvarar skillnaden mellan det garanterade skatteunderlaget och det egna uppräknade skatteunderlaget, multiplicerad med en av regeringen fastställd skattesats. En kommun eller ett landsting vars strukturkostnad per invånare överstiger den för landet genomsnittliga strukturkostnaden per invånare har rätt till ett bi- drag som motsvarar mellanskillnaden, multiplicerad med antalet invånare i kommunen eller landstinget den 1 november året före bidragsåret. En kommuns eller ett landstings strukturkostnad utgörs av summan av standardkostnaderna. Standardkostnaden är en för varje kommun eller landsting beräknad teoretisk kostnad för var och en av de verksamheter och kostnadsslag som anges nedan, varvid kostnaden beräknas med utgångspunkt i faktorer som är av särskild betydelse för att belysa de strukturella förhållandena. För varje kommun beräknas standardkostnad för barnomsorg, äldreomsorg, individ- och familjeomsorg, grundskola, gymnasieskola, vatten och avlopp, gator och vägar, näringslivs- och sysselsättningsfrämjande åtgärder, byggkostnader, uppvärmningskostnader, kallortstillägg, merkostnader till följd av befolkningsminskning och svagt befolkningsunderlag samt administration, resor och räddningstjänst. För varje landsting beräknas standardkostnaden för hälso- och sjukvård, högskoleutbildning och kallortstillägg. Standardkostnad beräknas också för kollektivtrafik. Kostnaden fördelas mellan kommuner och landsting enligt bestämmelser som regeringen meddelar. Skälen för regeringens förslag: Det finns stora skillnader i skattekraft och därmed också i skatteinkomster mellan kommuner respektive landsting. Framför allt gäller detta kommunerna. Skillnaderna i redovisade kostnader mellan kommuner respektive landsting kan också vara stora för samma verksamhet. En del av kostnadsskillnaderna kan sannolikt hänföras till skillnader i servicenivå, grad av avgiftsfinansiering och effektivitet. En stor del av kostnadsskillnaderna beror dock på skillnader i fråga om behov och strukturella förhållanden, vilka i stor utsträckning är opåverkbara för enskilda kommuner och landsting. Det är de senare skillnaderna som ett system för kostnadsutjämning bör ta sikte på, i syfte att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar. Som tidigare framhållits är en långtgående utjämning av såväl skatteinkomster som strukturellt betingade kostnadsskillnader av avgörande betydelse för möjligheterna att åstadkomma likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommuner och landsting. Med ett fungerande utjämningssystem kommer skillnader i skattesatser mellan olika kommuner respektive landsting att främst vara ett uttryck för skillnader i standard, ambitionsnivå, effektivitet och avgiftspolitik. Regeringens förslag innebär att kommuner och landsting för inkomstutjämning och kostnadsutjämning kan få utjämningsbidrag från staten. Bidraget beräknas enligt följande. Utjämningsbidrag för inkomstutjämning Kommuner och landsting med en beskattningsbar inkomst per invånare som understiger den genomsnittliga beskattningsbara inkomsten per invånare i riket får utjämningsbidrag för inkomstutjämning. Antalet invånare i kommunen respektive landstinget mutlipliceras med den uppräknade medelskattekraften för riket, varvid kommunens respektive landstingets garanterade skatteunderlag erhålls. Om det garanterade skatte- underlaget överstiger det egna uppräknade skatteunderlaget, erhåller kommunen respektive landstinget ett bidrag, som uppgår till 31 skillnaden mellan skatteunderlagen multiplicerad med en av regeringen fastställd skattesats. Kommuner och landsting som har en beskattningsbar inkomst per invånare som överstiger den genomsnittliga beskattningsbara inkomsten per invånare i riket får inget utjämningsbidrag. Vid beräkning av bidraget tillämpas skattesatser som fastställs av regeringen och som således är opåverkbara för den enskilda kommunen eller det enskilda landstinget. Skattesatserna fastställs länsvis men med utgångspunkt i de för riket genomsnittliga skattesatserna för kommunerna respektive landstingen. Regeringen föreslår att de genomsnittliga skattesatserna som ligger till grund för beräkning av de länsvisa skattesatserna, reduceras med fem procent. Det ger en s.k. kompensationsgrad på 95 procent. Kompensationsgraden kan beskrivas som den del av den genomsnittliga skattesatsen, eller av skillnaden mellan det egna skatteunderlaget och det garanterade skatteunderlaget, som skall ligga till grund för beräkningen av utjämningsbidrag. En hög kompensationsgrad innebär en långtgående inkomstutjämning. En avvägning har gjorts mellan å ena sidan de negativa marginaleffekterna av en hög kompensationsgrad för vissa kommuner, och å andra sidan kravet på en långtgående inkomstutjämning. De för landet genomsnittliga skattesatserna för kommuner respektive landsting bör differentieras mellan olika län. Orsaken är att skattesatserna för såväl kommuner som landsting skiljer sig mellan länen beroende på stora skillnader i växlade skattesatser. Sådana skatteväxlingar har främst gjorts till följd av överföringar av huvudmannaskapet för äldreomsorg, omsorger om psykiskt utvecklingsstörda och särskolan från landstingen till kommunerna. En samordning bör ske mellan utjämningsbidragen till kommuner respektive landsting i den del som avser inkomstutjämning. Den sammanlagda genomsnittliga skattesats som skall tillämpas för kommunerna och landstinget i ett län får inte avvika från den som gäller för riket. Den länsvisa skattesatsen för kommuner respektive landsting erhålls genom att den för riket genomsnittliga skattesatsen för respektive kollektiv, efter reducering med fem procent, minskas eller ökas med skillnaden mellan de i länet fastställda och de för landet genomsnittliga skatteväxlingssatserna avseende äldreomsorg, omsorger om psykiskt utvecklingsstörda och särskola. En motsvarande länsvis skattesats, beräknad enligt liknande principer, tillämpas i det nu gällande utjämningssystemet för kommuner. Utjämningsbidrag för kostnadsutjämning Utgångspunkterna för en utjämning av strukturellt betingade kostnadsskillnader mellan kommuner respektive landsting bör enligt regeringen vara följande: 32 - Alla kommuner respektive landsting skall efter kostnads- och inkomstutjämning ha likvärdiga förutsättningar att bedriva verksamheten. - Kostnadsutjämningen skall inte kompensera för skillnader i servicenivå, kvalitet, avgiftssättning och effektivitet. - Kostnadsutjämningen skall baseras på mätbara, och för kommuner och landsting opåverkbara, faktorer som mäter strukturella kostnadsskillnader. Som metod för kostnadsutjämning föreslår regeringen att den s.k. standardkostnadsmetoden tillämpas, enligt vilken kostnadsskillnader mellan kommunerna analyseras för en verksamhet i taget. I nu gällande utjämningssystem för kommuner tillämpas den s.k. totalkostnadsmetoden. Denna metod syftar till att förklara skillnader i kommunernas totala kostnader med ett fåtal faktorer. Det har emellertid visat sig vara förenat med stora svårigheter att förklara kostnadsskillnader mellan kommunerna med totalkostnadsmetoden, eftersom den kommunala verksamheten är mycket komplex. Det är ofta helt olika faktorer som styr kostnaderna i de olika verksamheterna. Standardkostnadsmetoden är därför bättre lämpad att användas i ett system för utjämning av kommunala kostnads- skillnader. Ett annat skäl att välja standardkostnadsmetoden är att den möjliggör en mer korrekt justering vid huvudmannaskapsförändringar mellan kommuner och landsting eller vid ändrad ansvarsfördelning mellan staten och kommunsektorn. Kostnadsutjämningen bör innefatta både obligatoriska och vissa frivilliga verksamheter, samt vissa icke verksamhetsspecifika kostnadsslag. Kostnadsutjämningen bör baseras på opåverkbara faktorer. I några fall är faktorerna mer av “bedömningskaraktär„ men har valts för att de har stor be- tydelse för att fånga vissa typer av strukturella skillnader. Regeringen uttalade i kompletteringspropositionen att systemet för kostnads- utjämning måste bli föremål för en löpande uppföljning och utvärdering. Mot bakgrund av detta samt av den debatt som förts kring kostnadsutjämningens utformning, framför allt valet av faktorer, har regeringen tillsatt en parlamentarisk kommitté (dir. 1995:118) med uppgift att följa upp och utveckla det nya utjämningssystemet för kommuner och landsting. Uppdraget är främst inriktat på kostnadsutjämningen. Kommittén är oförhindrad att föreslå sådana förändringar i införandereglerna som anses påkallade med anledning av förslag till förändringar i kostnadsutjämningen. Enligt direktiven bör kommittén bedriva sitt arbete så att förslag till förändringar kan läggas fram för riksdagen i sådan tid att de kan träda i kraft år 2000. Förslag om förändringar som kommittén finner bör träda i kraft redan år 1998 bör presenteras senast den 15 oktober 1996. Regeringen föreslår att de kommuner och landsting som har relativt sett ogynnsamma strukturella förhållanden får ett utjämningsbidrag av staten. Bidraget beräknas enligt följande. 33 För varje kommun och landsting beräknas en strukturkostnad per invånare. Strukturkostnaden är summan av standardkostnaderna för kommunen eller landstinget. Standardkostnaden är en för varje i kostnadsutjämningen ingående verksamhet eller motsvarande teoretiskt beräknad kostnad, avsedd att fånga upp en kommuns eller landstings strukturella förhållanden. En kommun eller ett landsting vars strukturkostnad per invånare överstiger den för landet genomsnittliga strukturkostnaden per invånare har rätt till ett bidrag som motsvarar mellanskillnaden multiplicerad med antalet invånare i kommunen eller landstinget den 1 november året före bidragsåret. Kommuner och landsting vars strukturkostnad understiger den för riket genomsnittliga strukturkostnaden får inget bidrag. Regeringens bedömning: Följande verksamheter och faktorer ligger till grund för kostnadsutjämningen för kommuner respektive landsting. ------------------------------------------------------- Verksamhet (motsv.) Faktorer ------------------------------------------------------- Kommuner Barnomsorg Åldersstruktur, föräldrarnas för- värvsfrekvens, skattekraft och befolkningstäthet. ------------------------------------------------------- Äldreomsorg Åldersstruktur, könsfördelning, yrkesbakgrund, samboendeförhållanden och glesbygd. ------------------------------------------------------- Individ- och Ensamstående kvinnor med familjeomsorg barn upp till 15 år, flyttande över församlingsgräns, finska och utomnordiska medborgare, bebyggelsetäthet. ------------------------------------------------------- Grundskola Åldersstruktur, glesbygd samt hemspråk och svenska som andraspråk. ------------------------------------------------------- Gymnasieskola Åldersstruktur, inackorderingstillägg och programval. ------------------------------------------------------- Vatten och avlopp Gleshet i bebyggelsen, geologiska förhållanden. ------------------------------------------------------- Gator och vägar Trafik och klimatberoende slitage. ------------------------------------------------------- ------------------------------------------------------- Näringslivs- och syssel- sättningsfrämjande åtgärder ------------------------------------------------------- Arbetslöshet. Byggkostnader ------------------------------------------------------- Index baserat på faktiska Uppvärmningskostnader kostnader. ------------------------------------------------------- Index baserat på faktiska Kallortstillägg kostnader. ------------------------------------------------------- Beräknade merkostnader Merkostnader till följd av befolkningsminskning ------------------------------------------------------- Befolkningsminskningen Merkostnader till följd under de senaste 10 åren. av svagt befolkningsunderlag ------------------------------------------------------- Befolkning inom 3 resp. Administration, resor 9 mils radie. och rädd- ningstjänst ------------------------------------------------------- Folkmängd, antal inv. per Landsting km2, tätortsgrad. ------------------------------------------------------- Hälso- och sjukvård ------------------------------------------------------- Åldersstruktur, Högskoleutbildning medellivslängd, ensamboende, glesbygd och tilllägg till landsting med färre än 200 000 inv. ------------------------------------------------------- Inskrivna studenter. Kallortstillägg ------------------------------------------------------- Beräknade merkostnader. Verksamheter med delat huvudmannaskap ------------------------------------------------------- Kollektivtrafik Bebyggelsetäthet, arbetsplatslokalisering, gleshet och skärgård. Skälen för regeringens bedömning: I kompletteringspropositionen (prop. 1994/95:150, bil. 7, s. 42-52) gavs en utförligare redovisning av de i den föreslagna kostnadsutjämningen ingående verksamheterna och faktorerna. Förutom ovan nämnda verksamheter kan även ytterligare verksamheter komma att föreslås inordnas i den nationella kostnadsutjämningen, t.ex. viss verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade samt psykiatri. Ett eventuellt inordnade av dessa verksamheter bör dock föregås av ytterligare utredningsarbete. 6.3 Utjämningsavgift för kommuner och landsting Regeringens förslag: En kommun eller ett landsting skall under de förutsättningar som anges nedan betala en utjämningsavgift till staten.En kommun eller ett landsting vars garanterade skatteunderlag understiger kommunens respektive landstingets eget uppräknade skatteunderlag skall betala en avgift till staten som motsvarar skillnaden mellan skatteunderlagen, multiplicerad med en av regeringen fastställd skattesats. En kommun eller ett landsting vars strukturkostnad per invånare understiger den för landet genomsnittliga strukturkostnaden per invånare skall betala en avgift till staten som motsvarar mellanskillnaden multiplicerad med antalet invånare i kommunen eller landstinget den 1 november året före avgiftsåret. En kommuns eller ett landstings strukturkostnad utgörs av summan av standardkostnaderna. Standardkostnaden är en för varje kommun eller landsting beräknad teoretisk kostnad för var och en av de verksamheter och kostnadsslag som anges nedan, varvid kostnaden beräknas med utgångspunkt i faktorer som är av särskild betydelse för att belysa de strukturella förhållandena. För varje kommun beräknas standardkostnad för barnomsorg, äldreomsorg, individ- och familjeomsorg, grundskola, gymnasieskola, vatten och avlopp, gator och vägar, näringslivs- och sysselsättningsfrämjande åtgärder, byggkostnader, uppvärmningskostnader, kallortstillägg, merkostnader till följd av befolkningsminskning och svagt befolkningsunderlag samt administration, resor och räddningstjänst. För varje landsting beräknas standardkostnaden för hälso- och sjukvård, högskoleutbildning och kallortstillägg. Standardkostnad beräknas också för kollektivtrafik. Kostnaden fördelas mellan kommuner och landsting enligt bestämmelser som regeringen meddelar. Skälen för regeringens förslag: Regeringen har i det föregående redovisat sin syn på vikten av en långtgående utjämning av ekonomiska förutsättningar mellan kommuner respektive landsting. En sådan utjämning är, som framhållits, en förutsättning för att ge den kommunala självstyrelsen ett reellt innehåll för alla kommuner och landsting. En långtgående utjämning uppnås enligt regeringens förslag genom att kommuner och landsting som har en skattekraft eller strukturella förhållanden sämre än genomsnittet får ett särskilt utjämningsbidrag. Därutöver föreslår regeringen att alla kommuner och landsting skall få ett generellt statsbidrag efter antalet invånare i kommunen eller landstinget. Alla kommuner och landsting garanteras på så sätt en viss miniminivå i 34 fråga om ekonomiska förutsättningar för att kunna erbjuda sina medborgare en kommunal service. För att minska påfrestningen på statens finanser och för att ge systemet en över tiden stabil och hållbar finansiering föreslår regeringen dessutom att de kommuner och landsting som har en skattekraft respektive strukturella förhållanden som är bättre än genomsnittet, solidariskt skall medverka i ett statligt system för nationell utjämning. Detta bör ske genom att de får betala en särskild utjämningsavgift till staten. I det följande beskrivs hur och enligt vilka kriterier den föreslagna avgiften bör beräknas. Utjämningsavgift för inkomstutjämning Kommuner och landsting med en beskattningsbar inkomst per invånare som överstiger den genomsnittliga beskattningsbara inkomsten per invånare i riket skall betala en utjämningsavgift till staten. Avgiften beräknas enligt följande. Antalet invånare i kommunen respektive landstinget mutlipliceras med den uppräknade medelskattekraften för riket, varvid kommunens respektive landstingets garanterade skatteunderlag erhålls. Om det garanterade skatte- underlaget understiger det egna uppräknade skatteunderlaget, betalar kommunen respektive landstinget en utjämningsavgift till staten. Utjämningsavgiften beräknas som skillnaden mellan skatteunderlagen multiplicerad med en skattesats. Kommuner och landsting som har en beskattningsbar inkomst per invånare som understiger den genomsnittliga beskattningsbara inkomsten per invånare i riket betalar inte någon utjämningsavgift till staten. Vid beräkning av avgiften tillämpas skattesatser som fastställts av regeringen och således är opåverkbara för kommunerna och landstingen. Dessa tillämpas på samma sätt som vid beräkning av utjämningsbidrag till kommuner och landsting. Utjämningsavgift för kostnadsutjämning Regeringen föreslår att de kommuner och landsting som har relativt sett gynnsamma strukturella förhållanden erlägger en utjämningsavgift till staten. Utjämningsavgiften beräknas enligt följande. För varje kommun och landsting beräknas en strukturkostnad per invånare. En kommun eller ett landsting vars strukturkostnad per invånare understiger den för landet genomsnittliga strukturkostnaden per invånare bör erlägga en utjämningsavgift till staten som motsvarar mellanskillnaden multiplicerad med antalet invånare i kommunen eller landstinget den 1 november året före avgiftsåret. 35 Regeringen föreslår att samma verksamheter eller motsvarande samt tillhörande faktorer som för utjämningsbidrag avseende kostnadsutjämning (avsnitt 6.2) skall ligga till grund för beräkning av utjämningsavgift för kommuner respektive landsting. 6.4 Utjämningssystemets fortlevnad, m.m. Kostnadsutjämningens anpassning till verksamhetsförändringar m.m. Regeringens bedömning: Betydande förändringar i kommunernas eller landstingens åtaganden bör föranleda motsvarande förändringar i kostnadsutjämningen. Förändring i huvudmannaskap för en verksamhet mellan kommuner och landsting skall föranleda motsvarande förändring i kostnadsutjämningen om verksamheten omfattas av denna. Förändringen i kostnadsutjämningen görs det år då huvudmannaskapsförändringen är genomförd i hela riket. Skälen för regeringens bedömning: Den föreslagna kostnadsutjämningen syftar till att skapa likvärdiga förutsättningar för kommuner respektive landsting att bedriva de verksamheter man är ålagda samt vissa s.k. frivilliga verksamheter. Förändringar i kommunernas eller landstingens åtaganden bör också föranleda motsvarande ändring i kostnadsutjämningen om förändringen gäller en verksamhet som omfattas av denna. Om förändringen t.ex. innebär ett ökat kommunalt ansvar för en verksamhet bör verksamhetens tyngd i kostnadsutjämningen öka på motsvarande sätt. En förutsättning för att göra sådana förändringar i kostnadsutjämningen som här avses bör emellertid vara att förändringen är betydande. De främsta skälen till detta är dels administrativa dels att systemet måste ha en rimlig stabilitet. Kostnadsutjämningen baseras bl.a. på den genomsnittliga kostnaden för olika verksamheter som bedrivs av kommuner respektive av landsting. När huvudmannaskapet för en verksamhet som ingår i kostnadsutjämningen flyttas mellan kommuner och landsting bör kostnadsutjämningen också ändras på motsvarande sätt. Detta bör ske samtidigt som själva huvudmannaskapsförändringen. Om förändringen av huvudmannaskapet för en verksamhet sker successivt, så som skett t.ex. när det gäller omsorgs- verksamheten, bör kostnadsutjämningen ändras vid det tillfälle då alla län har genomfört förändringen. Fram till denna tidpunkt bör en tillfällig kostnadsutjämning kunna ske inom ett län som gjort förändringen. 36 Kostnadsutjämningens aktualitet Regeringens bedömning: Kostnadstutjämningen baseras på kommunernas respektive landstingens genomsnittskostnader för de i kostnadsutjämningen ingående verksamheterna två år före bidrags- respektive avgiftsåren. En framskrivning till bidrags- respektive avgiftsårets nivå görs av beräknade bidrag och avgifter avseende kostnadsutjämning utifrån den beräknade utvecklingen av nettopriserna enligt nettoprisindex, NPI. De kommun- och landstingsvisa faktorerna i kostnadsutjämningen bör dateras upp årligen när det gäller åldersstruktur. Övriga faktorer bör uppdateras med rimliga tidsintervall och efter vad omständigheterna medger. Skälen för regeringens bedömning: Prisnivån i kostnadsutjämningen bör anpassas till utjämningsårets nivå enligt samma modell som i det nuvarande statliga utjämningsbidraget till kommuner. Det innebär att kostnadsutjämningen baseras på genomsnittliga kostnader för de i kostnadsutjämningen ingående verksamheterna två år tidigare, vilka sedan skrivs fram två år utifrån den prognostiserade utvecklingen av nettopriserna. Beräkningen av de genomsnittskostnader som skall ligga till grund för kostnadsutjämningen för såväl kommuner som landsting bör dateras upp årligen utifrån de senast tillgängliga kostnadsunderlagen. Därmed kommer såväl kostnadsutvecklingen totalt som utvecklingen när det gäller fördelningen av kostnader mellan olika verksamheter att successivt påverka systemet. Därigenom slår såväl demografiska som andra förändringar igenom i kostnadsutjämningen även om det sker med två års eftersläpning. Även de skillnader som finns mellan olika verksamheter när det gäller volym- och produktivitetsutveckling m.m. fångas upp, om än med viss eftersläpning, genom den årliga uppdateringen av genomsnitts- kostnaderna. De kommun- och landstingsvisa faktorer som ligger till grund för beräkningen av tillägg och avdrag i kostnadsutjämningen bör vara så aktuella som möjligt. En balans bör dock eftersträvas mellan aktualitet och stabilitet. För vissa faktorer, främst åldersstrukturen, bör en årlig uppdatering ske. För andra faktorer bör en bedömning göras av hur ofta en uppdatering bör ske, vilken bör grundas dels på tillgången till aktuell statistik, dels på hur snabbt förändringar sker av respektive faktors värde. Skatteväxlingar Skatteväxlingar mellan kommuner och landsting i ett län skall föranleda en motsvarande förändring i de skattesatser som tillämpas i utjämningssystemet. Under åren 1992-1995 har skatteväxlingar ägt rum mellan kommuner och landsting till följd av huvudmannaskapsförändringar inom äldreomsorg, psykiatri samt omsorger inklusive särskola. De hittills gjorda skatteväxlingarna har beräknats utifrån de sammanlagda skatteunderlag, dvs. eget och tillskjutet, som gäller med nuvarande ut- jämningssystem för kommuner och landsting. Skatteväxlingen i respektive län har vanligen baserats på det sammanlagda skatteunderlaget för landstinget i länet. Kommunernas garanterade skatteunderlag kan p.g.a. att de olika systemen ha varit ett annat. Vissa landsting har haft en hög egen skattekraft eller ett högt garanterat skatteunderlag. Den växlade skattesatsen har blivit lägre ju högre skatteunderlaget är. När det nya utjämningssystemet träder i kraft år 1996 blir skatteunderlaget för dessa landsting lägre än nu, eftersom det nya systemet bygger på att alla kommuner och landsting i praktiken får ett skatteunderlag som motsvarar genomsnittet för riket. Det innebär att skatteväxlingssatsen, om den räknas om med det nya skatteunderlaget, skulle bli högre än tidigare. Om skatte- växlingen inte ändras, kommer landstinget därmed att få högre skatteinkomster i det nya systemet, medan kommunerna på motsvarande sätt får lägre skatteinkomster. Den omvända situationen kan också uppstå. Om det i några län visar sig uppstå betydande effekter liknande den som här beskrivits är det, mot denna bakgrund, rimligt att göra en översyn av de skatteväxlingar som gjorts år 1993 eller senare. Administration av systemet Regeringens förslag: Bidrags- och utjämningssystemet för kommuner och landsting administreras av Statistiska centralbyrån och skattemyndigheterna. Skälen för regeringens förslag: På samma sätt som för det nuvarande systemet bör det nu föreslagna systemet för statsbidrag och utjämning administreras av Statistiska centralbyrån och skattemyndigheterna. 37 7 Införandet av det nya bidrags- och utjämningssystemet 7.1 Riksdagens uttalanden i samband med kompletteringspropositionen Regeringen föreslog i kompletteringspropositionen att det nya bidrag- och utjämningssystemet skulle träda i kraft den 1 januari 1996 och införas successivt. Införandetiden föreslogs omfatta en period om åtta år. Den långa övergångstiden syftar till att undvika drastiska förändringar i bidragstilldel- ningen för enskilda kommuner och landsting och underlätta en omställning till en annan bidragsnivå. Riksdagen tillstyrkte de grundläggande principerna för regeringens förslag till nytt utjämningssystem, och uttalade att den begärda lagtekniska omarbet- ningen av utjämningen inte borde innebära några sakliga förändringar i de föreslagna införandereglerna (bet. 1994/95:FiU19, s. 29). Enligt riksdagens mening var förslaget till införanderegler väl avvägt såväl när det gäller genomförandetiden som begränsningarna av bidragsförändringar. Riksdagen ställde sig också bakom principerna för finansieringen. I det följande föreslår regeringen därför samma införanderegler som redovisades i kompletteringspropositionen. 7.2 Begränsning av bidragsförändringar Regeringens förslag: Bidrags- och utjämningssystemet införs successivt fr.o.m. år 1996, under en period om åtta år. Under införandetiden begränsas bidragsökningarna och bidragsminskningarna enligt följande. Med bidragsökning eller -minskning avses skillnaden mellan ett referensbidrag i 1995 års nivå och det nettobidrag/nettoavgift som kommunen eller landstinget skulle ha fått år 1995 om det föreslagna systemet hade gällt detta år. Kommuner För kommuner begränsas den sammanlagda bidragsminskningen för hela perioden till 2 000 kronor per invånare. För de kommuner vars uppräknade skattekraft för år 1993 översteg garantinivån i det statliga utjämningsbidraget samma år, begränsas den totala bidragsminskningen till högst 4 000 kronor per invånare. Den sammanlagda bidragsminskningen begränsas årligen genom ett fast införandetillägg som betalas ut till de kommuner som får beräknade sammanlagda bidragsminskningar överstigande ovan nämnda beloppsgränser. Det fasta införandetillägget motsvarar skillnaden mellan respektive beloppsgränser och den beräknade sammanlagda bidragsminskningen. 43 En årlig begränsning görs dessutom för de kommuner vars beräknade bidragsminskning överstiger 250 kronor per invånare. Dessa kommuner får ett rörligt införandetillägg som uppgår till ett belopp som för år 1996 motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och 250 kronor. År 1997 uppgår motsvarande beloppsgräns till 500 kronor per invånare, år 1998 till 750 kronor per invånare, år 1999 till 1 000 kronor per invånare, år 2000 till 1 250 per invånare, år 2001 till 1 500 kronor per invånare och år 2002 till 1 750 kronor per invånare. För de kommuner vars uppräknade skattekraft år 1993 översteg garantinivån i statliga inkomstutjämningen samma år görs en årlig begränsning av bidragsminskningen för de kommuner vars beräknade bidragsminskning överstiger 500 kronor per invånare. Dessa kommuner får ett rörligt införandetillägg som för år 1996 motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och 500 kronor per invånare. Motsvarande beloppsgränsen uppgår för år 1997 till 1 000 kronor per invånare, för år 1998 till 1 500 kronor per invånare, för år 1999 till 2 000 kronor per invånare, för år 2000 till 2 500 kronor per invånare, för år 2001 till 3 000 kronor per invånare och år 2002 till 3 500 kronor per invånare. En årlig begränsning av bidragsökningen görs åren 1996-1998 för de kommuner som får en beräknad bidragsökning. Dessa kommuner får ett rörligt införandeavdrag, som för år 1996 uppgår till 704 kronor per invånare eller, om bidragsökningen är mindre, den faktiskt beräknade ökningen. Motsvarande belopp är 304 kronor per invånare för 1997 och 112 kronor per invånare för år 1998. Landsting För landstingen begränsas den sammanlagda bidragsminskningen för hela perioden till 1 200 kronor per invånare. Landsting vars sammanlagda bidragsminskning överstiger detta belopp får ett fast införandetillägg som motsvarar skillnaden mellan beloppet och den faktiska bidragsminskningen. En årlig begränsning görs dessutom för de landsting vars beräknade bidragsminskningar överstiger 150 kronor per invånare. Dessa landsting får ett rörligt införandetillägg som för år 1996 motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och 150 per invånare. Motsvarande beloppsgränser uppgår för år 1997 till 300 kronor per invånare, för år 1998 till 450 kronor per invånare, för år 1999 till 600 kronor per invånare, för år 2000 till 750 kronor per invånare, för år 2001 till 900 kronor per invånare och för år 2002 till 1 050 kronor per invånare. För de kommuner som inte ingår i landsting tillämpas införandereglerna för landsting på motsvarande sätt. Skälen för regeringens förslag: Det föreslagna bidrags- och utjämningssystemet föreslås träda i kraft den 1 januari 1996. Systemet bör införas successivt för att undvika drastiska effekter för enskilda kommuner och landsting. Regeringen föreslår en införandeperiod om åtta år för att skapa utrymme för de i vissa fall ganska stora omställningar som kommer att krävas av kommuner och landsting till följd av det nya systemet. Regeringen föreslår en teknisk konstruktion av införandereglerna som innebär att bidragsförändringar som uppstår till följd av det nya systemet jämfört med det nuvarande systemet, minskas genom särskilda införandetillägg och -avdrag som successivt trappas ned under införandetiden. Bidragsförändringarna skall överstiga en viss nivå för att omfattas av införandereglerna. Bidragsförändringar som beror på förändringar i skattekraft och struktur bör dock slå igenom redan år 1996. Den bidragsförändring som ligger till grund för beräkningen av införande- tilläggen och -avdragen för hela införandetiden uttrycks i 1995 års nivå. Skälet till detta är att det krävs ett referensbidrag, med vilket utfallet av det nya systemet skall jämföras för att den bidragsförändring, som är en effekt av själva systemomläggningen, skall kunna beräknas. Referensbidraget måste rimligen utgöras av det faktiska bidrag som kommunen eller landstinget erhåller i nuvarande system, vilket är bidraget för år 1995. Ett annat skäl för att beräkna införandetilläggen och -avdragen i 1995 års nivå är att skapa bättre planeringsförutsättningar för kommuner och landsting genom att ge ett stabilt underlag för inkomstprognoser under införandeperioden. Ytterligare ett skäl, som också nämnts ovan, är att de förändringar som sker av skattekraft och struktur efter år 1995 bör slå igenom vid beräkningen av bidraget för att systemet skall få avsedd utjämningseffekt redan från år 1996. Detta kan endast ske om referensen är uttryckt i 1995 års nivå. För att kunna beräkna införandetilläggen och - avdragen krävs, mot denna bakgrund, att en teoretisk bidragsberäkning görs för år 1995, som om det nya systemet hade gällt detta år. Skillnaden mellan det bidrag som kommunen eller landstinget faktiskt har år 1995 och det man skulle få med det nya systemet samma år uttrycker effekten av själva systemomläggningen och ligger därför till grund för beräkning av införandetillägg och -avdrag för hela införandeperioden, utifrån de beloppsgränser m.m. som redovisas i det följande. Bidragsförändringarna mäts således som skillnaden mellan ett referensbidrag som regeringen fastställer för varje kommun och landsting och det bidrag i 1995 års nivå som det föreslagna bidrags- och utjämningssystemet skulle ge för varje kommun och landsting. Därigenom kan såväl införandetilläggen som -avdragen fastställas redan under år 1995 för hela införandeperioden. Vid en jämförelse mellan SCB:s preliminära beräkningar för år 1996 och tidigare gjorda beräkningar av utfallet av det föreslagna systemet framgår att relativt stora förändringar kan ske i såväl inkomst- som kostnadsutjämningen från ett år till ett annat. Som exempel kan nämnas de ganska stora för- skjutningar i relativa skattekrafter som skett mellan 1994 och 1995 års taxeringar, och som kan få stora effekter på den enskilda kommunens bidrag eller avgift år 1996. I detta fall sker dock en motsvarande förändring i skatteinkomsterna varvid den sammanlagda effekten för enskilda kommuner och landsting i princip blir neutral om man ser till summan av bidrags- och skatteintäkter. När det gäller kostnadsutjämningen är det framför allt förskjutningar i åldersstrukturen som kan få relativt stor betydelse för bidragets storlek. Sådana förskjutningar motsvaras emellertid av en motsvarande förändring i behovsbilden, och bör därför slå igenom. Den nämnda utredningen (dir. 1995:118) bör bl.a. överväga om effekten av förändringar i de i kostnadsutjämningen ingående faktorerna bör begränsas för att ge systemet en större stabilitet. Referensbidraget för kommuner utgörs av summan av det statliga utjämnings- bidraget till kommuner för år 1995, bidraget år 1995 för att mildra skatterefor- mens effekter samt bidraget för missbrukarvård och ungdomsvård, minskad med det avdrag som görs från kommunernas skatteinkomster. Referensbidraget för landsting utgörs av summan av skatteutjämningsbidraget för år 1995 och bidrag för sjukresor m.m., minskad med det avdrag som görs från landstingens skatteinkomster. Vad som här sägs om landsting tillämpas på motsvarande sätt för kommuner som inte ingår i landsting. Dessa kommuner betraktas således i detta sammanhang som både kommun och landsting. Bidragsminskningar Regeringen föreslår att bidragsminskningarna, både totalt för hela perioden och de årliga bidragsminskningarna, begränsas genom införandetillägg till berörda kommuner och landsting. Dessa tillägg både beräknas och fastställs i 1995 års nivå för hela införandeperioden. Innebörden av detta är att den verkliga bidragsförändringen för en kommun eller ett landsting respektive år blir en annan än de beloppsgränser som anges nedan, till följd av systemets anpassning till verkliga förändringar i skattekraft och strukturella förhållanden. Begränsningen av den totala bidragsminskningen för hela perioden för kommuner och landsting sker genom att ett fast införandetillägg årligen utbetalas till de kommuner och landsting som får beräknade totala bidragsminskningar överstigande de i det följande angivna beloppsgränserna. Det fasta införandetillägget motsvarar skillnaden mellan nämnda beloppsgränser och den i 1995 års nivå beräknade totala bidragsminskningen. På motsvarande sätt begränsas de årliga bidragsminskningarna för kommuner och landsting genom att berättigade kommuner och landsting erhåller ett rörligt införandetillägg för respektive år som motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och den angivna högsta tillåtna bidragsminskningen respektive år. Den totala bidragsminskningen för hela införandeperioden föreslås begränsas till 2 000 kronor per invånare för kommuner. Det innebär att ingen kommun skall kunna få en sammanlagd bidragsminskning för hela perioden som överstiger 2 000 kronor per invånare, uttryckt i 1995 års bidragsnivå. För de tre kommuner vars uppräknade skattekraft år 1993 översteg garantinivån i det statliga utjämningsbidraget sätts motsvarande gräns till 4 000 kronor per invånare. För landsting föreslås den totala bidragsminskningen för hela införande- perioden begränsas till 1 200 kronor per invånare. För kommuner begränsas därutöver också den årliga bidragsminskningen enligt följande. För år 1996 begränsas bidragsminskningen till 250 kronor per invånare, för år 1997 till 500 kronor per invånare, för år 1998 till 750 kronor per invånare, för år 1999 till 1 000 kronor per invånare, för år 2000 till 1 250 kronor per invånare, för år 2001 till 1 500 kronor per invånare och för år 2002 till 1 750 kronor per invånare. För de tre kommuner vars uppräknade skattekraft år 1993 översteg garantinivån i det statliga utjämningsbidraget samma år begränsas bidragsminskningen år 1996 till 500 kronor per invånare, för år 1997 till 1 000 kronor per invånare, för år 1998 till 1 500 kronor per invånare, för år 1999 till 2 000 kronor per invånare, för år 2000 till 2 500 kronor per invånare, för år 2001 till 3 000 kronor per invånare och för år 2002 till 3 500 kronor per invånare. För landsting begränsas bidragsminskningen till 150 kronor per invånare år 1996, till 300 kronor per invånare år 1997, till 450 kronor per invånare är 1998, till 600 kronor per invånare år 1999, till 750 kronor per invånare år 2000, till 900 kronor per invånare år 2001 och till 1 050 kronor per invånare år 2002. Bidragsökningar Även de kommuner som får bidragsökningar i det nya systemet bör omfattas av införandereglerna. För dessa föreslås dock begränsningen av bidragsökningen bli mindre än den föreslagna begränsningen av bidragsminskningarna, eftersom många av de kommuner som får bidragsökningar har ekonomiska problem och stora behov som inte har beaktats i det tidigare systemet. För kommunerna föreslår regeringen att bidragsökningarna begränsas de tre första åren. Begränsningarna av bidragsökningarna görs genom att ett införandeavdrag införs. År 1996 uppgår detta till 704 kronor per invånare, eller om bidragsökningen understiger 704 kronor per invånare den faktiska bidragsökningen. De kommuner som år 1996 får en bidragsökning överstigande 704 kronor per invånare får således endast ut den del av ökningen som överstiger 704 kronor per invånare. För åren 1997 och 1998 uppgår motsvarande belopp till 304 kronor per invånare respektive 112 kronor per invånare. Därefter sker inte längre några begränsningar av bidragsökningarna genom införandeavdrag. För landstingen sker ingen begränsning av bidragsökningarna genom in- förandeavdrag, eftersom de som får stora ökningar har stora behov och en mycket svår ekonomisk situation. Det gäller främst Göteborgs och Malmö kommuner, som omfattas även av landstingens bidrags- och utjämningssystem. Regeringen har tidigare pekat på behovet av att följa upp och uteckla det föreslagna bidrags- och utjämningssystemet och har, som tidigare nämnts, tillsatt en parlamentarisk kommitté med denna uppgift. Om kommittén föreslår förändringar i kostnadsutjämningen har man också möjlighet att föreslå förändringar i införandereglerna. 7.3 Finansiering av införandereglerna Regeringens förslag: Om summan av de föreslagna införandetilläggen till kommuner för ett visst år överstiger summan av de föreslagna införandeavdragen för kommuner, skall mellanskillnaden finansieras ur det föreslagna generella bidraget till kommuner för det aktuella året. De föreslagna införandetilläggen till landsting skall för respektive år finansieras ur det föreslagna generella bidraget till landsting för det aktuella året. Skälen för regeringen förslag: Regeringens förslag till införanderegler innebär en ytterligare begränsning av de årliga bidragsminskningarna för kommuner och landsting samt en förlängd införandeperiod i förhållande till det utredningsförslag som låg till grund för förslagen i kompletterings- propositionen. I det ursprungliga förslaget var grundtanken att summan av in- förandetilläggen respektive -avdragen i princip skulle gå jämnt ut de första tre åren, varvid ingen särskild finansiering skulle ha krävts. De av regeringen föreslagna modifieringarna av införandereglerna; främst en mildare infasning för de kommuner och landsting som får bidragsminskningar i det nya systemet, kan innebära att kostnaden för införandetilläggen kommer att överstiga intäkterna från införandeavdragen. För mellanskillnaden krävs således en finansiering. Sammantaget beräknades i kompletteringspropositionen att de ökade kostnaderna till följd av regeringens förslag till modifierade införanderegler skulle uppgå till ca 1 500 miljoner kronor för år 1996. Kostnaden skulle sedan öka under ett par år, för att därefter minska successivt. Regeringen föreslog också vissa förändringar i kostnadsutjämningen, vilka beräknades innebära ökade kostnader om drygt 500 miljoner kronor per år. Regeringen föreslog i kompletteringspropositionen att kostnadsökningen till följd av de ändrade övergångsreglerna samt ändringarna i kostnadsutjämningen skulle finansieras ur de medel som fr.o.m. år 1996 skulle återföras till kommunsektorn till följd av införandet av en allmän löneavgift samt höjningen av de särskilda löneskatterna för att finansiera EU-avgiften. Dessa medel beräknades uppgå till 2 435 miljoner kronor år 1996. Regeringen föreslog att 2 035 miljoner kronor av dessa skulle tillföras det generella bidraget för kommuner respektive landsting med en fördelning mellan kollektiven som baseras på de beräknade kostnaderna för respektive kollektiv för justeringarna i införanderegler och kostnadsutjämning. Riksdagen antog detta förslag, och beloppen tillfördes de föreslagna anslagen för generella statsbidrag för kommuner respektive landsting. Resterande 400 miljoner kronor tillfördes ett anslag för särskilda insatser för vissa kommuner och landsting. Rent tekniskt fungerar införandereglerna på följande sätt. Det underskott som uppstår till följd av att summan av införandetilläggen överstiger summan av införandeavdragen, täcks genom att det generella bidraget till kommuner respektive landsting minskas ända tills det når den nivå då systemet "går ihop" med beslutad bidragsram och med tillämpning av de beloppsgränser som de beslutade införandereglerna innebär. De kostnader som i kompletteringspropositionen kunde beräknas för de ändrade införandereglerna var endast preliminära. Regeringen lämnade därför en reservation med innebörden att om de verkliga kostnaderna skulle visa sig bli högre än beräknat, borde merkostnaden finansieras ur de 400 miljoner kronor som avsattes för särskilda insatser. Regeringens bedömning är dock att de medel som avsatts för särskilda insatser inte bör reduceras. Eventuella kostnadsökningar för införandereglerna i förhållande till tidigare beräkningar får i stället finansieras ur de generella statsbidragen. 44 8 Anpassning av avräkningsförfarandet vid utbetalning av kommunalskattemedel Regeringens förslag: Den för varje kommun och landsting individuella del- och slutavräkning som görs i nuvarande system för utbetalning av kommunal- och landstingsskattemedel, avskaffas fr.o.m. taxeringsåret 1997. Såväl del- som slutavräkning skall ske enligt tidigare regler för åren till och med taxeringsåret 1996. En kollektiv avräkning av kommunal- och landstingsskattemedel mellan staten och kommuner respektive landsting görs fr.o.m. taxeringsåret 1997. Skillnaden mellan preliminära och slutliga kommunal- och landstingsskattemedel regleras med ett enhetligt belopp per invånare i kommunen eller landstinget den 1 november året före beskattningsåret. Regleringen skall göras i januari andra året efter beskattningsåret. Skälen för regeringens förslag: Det föreslagna utjämningsbidraget till kommuner och landsting och den föreslagna utjämningsavgiften beräknas utifrån motsvarande uppräknade skatteunderlag, som används vid beräkning av preliminära kommunalskattemedel. Utjämningsbidraget och utjämningsavgiften bör således beräknas utifrån de beskattningsbara inkomsterna i kommunen eller landstinget enligt taxeringen året före utjämnings- respektive avgiftsåret. Dessa beskattningsbara inkomster räknas upp till bidrags- respektive avgiftsårets nivå med de uppräkningsfaktorer som fastställs av Riksrevisionsverket. I nuvarande system är alla beräkningar för bidrags- respektive beskattnings- året, både i fråga om kommunalskattemedel (med kommunalskattemedel avses i det följande även landstingskattemedel) och utjämningsbidraget till kommuner, preliminära fram till dess de slutliga beskattningsbara inkomsterna är kända. Undantag gäller för utjämningsbidraget för år 1995. Två för varje kommun indi- viduella avräkningar, delavräkning och slutavräkning, görs därför med hänsyn till nya prognoser samt den faktiska utvecklingen av de beskattningsbara in- komsterna. För det nuvarande skatteutjämningsbidraget till landsting görs ingen del- eller slutavräkning. Om ett individuellt avräkningsförfarande skulle tillämpas i såväl det av regeringen nu föreslagna utjämningssystemet som i systemet för utbetalning av kommunalskattemedel, skulle den sammanlagda effekten av avräkningarna för en kommun eller ett landsting, i förhållande till den genomsnittliga effekten, bli marginell. Orsaken är det samband som finns mellan de båda systemen, där t.ex. en ökning av de slutliga skatteinkomsterna i förhållande till de preliminära skulle kompenseras av en motsvarande minskning av utjämningsbidraget eller en ökning av utjämningsavgiften. Vissa mindre effekter skulle dock kunna uppstå på grund 50 av skillnader mellan den egna skattesatsen och den länsvisa skattesats som tillämpas vid beräkning av utjämningsbidrag och utjämningsavgift. Regeringen föreslår att utjämningsbidragen och utjämningsavgifterna skall vara slutgiltiga. Några del- och slutavräkningar skall således inte göras. Regeringen föreslår också att det nuvarande avräkningsförfarandet för kommunalskattemedel mot varje enskild kommun och varje enskilt landsting avskaffas fr.o.m. taxeringsåret 1997, och att det ersätts med ett kollektivt avräkningsförfarande för kommuner respektive landsting. Detta syftar till att totalt sett tillförsäkra att sektorn får de skatteinkomster som följer av bestämmelserna i bl.a. kommunalskattelagen (1928:370). Ett kollektivt slutavräkningsförfarande för kommunalskattemedel föreslås därför ske mellan staten och kommunerna respektive landstingen, varvid en återbetalning av skattemedel sker från staten om de utbetalda preliminära kommunalskattemedlen understiger de slutligt beräknade. En återbetalning sker på samma sätt från kommuner respektive landsting till staten om de utbetalda preliminära kommunalskattemedlen överstiger de slutligt beräknade. Slutavräkningen görs efter två år, när de slutliga skatteinkomsterna för beskattningsåret är kända. Någon delavräkning görs inte. Regleringen av slutavräkningsbeloppen bör ske med ett enhetligt belopp per invånare i kommunen eller landstinget den 1 november året före beskattningsåret. Slutavräkningsbeloppen betalas ut eller återbetalas i januari andra året efter beskattningsåret 51 9 Ändrat system för återbetalning av mervärdesskatt till kommuner och landsting 9.1 Utgångspunkter Regeringens förslag: Ett nytt system för konkurrenskorrigering avseende kommunernas och landstingens kostnader för ingående mervärdesskatt införs fr.o.m. år 1996. Systemet skall bygga på kommunal självfinansiering. En ekonomisk reglering görs genom att kommunerna och landstingen tillförs medel via de generella statsbidragen. Skälen för regeringens förslag: Sedan skattereformen år 1991 har för kommuner och landsting gällt särskilda regler för att motverka mervärdesskattens konkurrenssnedvridande effekter vid val mellan verksamhet i egen regi och i extern regi. Kommuner och landsting fick då rätt att inom mervärdesskattesystemet få återbetalning av ingående skatt i verksamhet som inte medför skattskyldighet till mervärdesskatt. Denna rätt slopades år 1995 till följd av att den inte var förenlig med EG:s sjätte mervärdesskattedirektiv. Återbetalning av den ingående skatten i skattefri verksamhet sker i stället i särskild ordning enligt lagen (1994:1799) om kommuners och landstings hantering av mervärdesskatt för år 1995. Lösningen har införts som ett provisorium. I vår- ens kompletteringsproposition föreslog regeringen att den provisoriska lösningen skulle ersättas av ett permanent system som skulle genomföras fr.o.m. år 1996 och bygga på kommunal självfinansiering. Avsikten var att systemet skall vara stabilt och inte ge upphov till ökade kostnader för staten. Vid riksdagsbehandlingen konstaterade finansutskottet (bet. 1994/95:FiU19- s.37) att förslaget till lagteknisk reglering av systemet för konkurrenskorrigering i likhet med det av utskottet tidigare behandlade lag- förslaget om inkomst- och kostnadsutjämning byggde på inomkommunal finansiering. Även om de två lagförslagen hade helt olikartade syften borde de enligt utskottets mening övervägas i ett sammanhang. Regeringen borde således återkomma till riksdagen i denna fråga i sådan tid att systemet kunde träda i kraft den 1 januari 1996. Riksdagen avslog således lagförslaget, och även den föreslagna regleringen av förändringen via en ökning av de generella statsbidragen till kommuner och landsting. Regeringen har nu övervägt den lagtekniska konstruktionen av systemet för återbetalning av mervärdesskatt till kommuner och landsting i perspektivet av vad som framkommit vid riksdagens behandling av kompletteringspropositionen, och har därvid kommit fram till följande. Det föreslagna systemet för konkurrenskorrigering bygger på kommunal självfinansiering, dvs. att systemet finansiellt skall fungera självständigt genom att kommuner respektive landsting skall göra inbetalningar till det för ändamålet inrättade mervärdesskattekontot vilka skall täcka de utbetalningar från samma konto som görs för kompensation av mervärdesskattekostnader. Kriteriet för inbetalningen (visst belopp per invånare) är inte detsamma som kriteriet för utbetalningen (faktiska mervärdesskattekostnader) och däri ligger själva konkurrenskorrigeringen. Att systemet är självfinansierat innebär inte att det finns skäl att föra fram samma principiella invändningar som riktats mot det i kompletteringspropositionen föreslagna utjämningssystemet. En avgörande skillnad är att konkurrenskorrigeringssystemet inte är en metod för omfördelning. Detta systems enda syfte är att så långt som möjligt och utan statligt stöd begränsa den konkurrenssnedvridning inom de mervärdesskattefria områdena som annars kan uppstå beroende på om verksamheten bedrivs i kommunal regi eller i privat regi. En inte oväsentlig skillnad mot det tidigare före- slagna utjämningssystemet är vidare att statens ekonomiska reglering av för- ändringen av systemet för konkurrenskorrigering innebär att effekten för den en- skilda kommunen och det enskilda landstinget i princip blir helt neutral i det ögonblick systemet införs. Varje kommun och landsting betalar alltså in lika mycket till mervärdesskattekontona som man kompenseras för via de generella statsbidragen. Det är först över tiden som proportionerna mellan inbetalningar och utbetalningar kan ändras för enskilda kommuner och landsting. Totalt sett kommer dock inbetalningarna över tiden inte att överstiga utbetalningarna. Regeringen kan inte förorda någon alternativ lösning på systemet för kon- kurrenskorrigering, om ambitionen är att systemet skall uppfylla de efter- strävade målen att dels vara konkurrenskorrigerande, dels leda till att den kostnadsökning som systemet för närvarande innebär för staten skall brytas. Om det nuvarande systemet skulle behållas kommer staten att få svara för hela den ökning av kostnaderna för systemet som uppstår över tiden. Detta rimmar enligt regeringens mening inte med ambitionen att få bättre kontroll över statens utgifter. Mot denna bakgrund återkommer regeringen med i princip samma förslag till lag- teknisk lösning för systemet som lades fram i kompletteringspropositionen. Förslaget har varit föremål för yttrande från Lagrådet som därvid bl.a har anfört följande.“ Systemet som det är utformat i lagförslaget innebär därför, om det ses isolerat, att en viss överföring av medel kan komma att ske mellan kommuner och mellan landsting.„ Lagrådet framförde dock inga erinringar mot förslaget. Förslaget beskrivs i det följande. 52 9.2 Utformning av systemet för konkurrenskorrigering Förslaget till ny kompensationsordning innebär att återbetalningarna för ingående mervärdesskatt i verksamheter som inte medför skattskyldighet bör ske inom ett av kommunerna respektive landstingen självfinansierat system. Systemets tänkta utformning redovisas nedan. Det skall hos Riksgäldskontoret finnas två räntebärande konton, ett för kom- munernas räkning (kommunkontot) och ett för landstingens räkning (landstingskontot). Varje kommun och landsting skall betala in ett visst belopp till respektive konto. Inbetalningarna till kontona skall motsvara ett enhetligt belopp per invånare i kommunen eller landstinget, multiplicerat med antalet invånare i kommunen respektive landstinget. Kommuner, landsting, kommunalförbund och beställarförbund har rätt att efter ansökan få ersättning från kontona till ett belopp motsvarande den ingående mervärdesskatt som inte omfattas av mervärdesskattelagens bestämmelser och det s.k. särskilda bidraget vid upp- handling av eller bidragsgivning till tjänster producerade inom de mervärdesskattefria områdena sjukvård, tandvård, social omsorg och utbildning. Utbetalningarna av ersättningen avses ske i huvudsak enligt de rutiner som gäller år 1995. Utbetalningarna till de landstingsfria kommunerna skall i sin helhet regleras mot kommunkollektivets konto. Utbetalningarna till kommunal- förbund eller beställarförbund, som bedriver försöksverksamhet enligt lagen (- 1994:566) om lokal försöksverksamhet med finansiell samordning mellan socialför- säkring, hälso- och sjukvård och socialtjänst, bör regleras mot landstings- kollektivets konto. Beträffande kommunalförbunden i övrigt föreslås, till skillnad mot vad som nu gäller, att förbunden själva får ansöka om utbetalning av ingående skatt i skattefri verksamhet från både kommun- och landstingskontot i proportion till medlemmarnas - kommunernas respektive landstingens - deltagande i kostnaderna för förbundets verksamhet. De belopp som sammanlagt skall betalas in på vart och ett av kontona skall i princip motsvara de sammanlagda belopp som kommunerna och landstingen beräknas ha rätt att få utbetalt från kontona. På så sätt skapas ett stabilt system som inte ger upphov till kostnadsökningar för staten. Tillskotten utformas så att de inte är kopplade till den enskilda kommunens eller det enskilda landstingets faktiska kostnader för ingående mervärdesskatt. Annars uppnås inte den avsedda konkurrensneutraliteten. Tillskotten till kommunkontot föreslås, som tidigare nämnts, ske med ett årligen fastställt belopp per invånare som är lika för alla kommuner. För landstingen fastställs årligen ett motsvarande belopp per invånare, som skall tillföras landstingskontot. De landstingsfria kommunerna skall betala båda be- loppen till kommunkontot. Beloppen fastställs av Riksskatteverket senast den 10 september före inbetalningsåret. Vidare föreslås att betalning av beloppen sker efter avräkning i samband med skattemedelsutbetalningarna med en tolftedel varje månad för kommun- respektive landstingskontot. Kontona skall göras räntebärande i form av särskilda hos Riksgäldskontoret inrättade räntekonton med kredit. Såväl fordrings- som skuldränta bör regleras mot kontona. Vid fastställandet av beloppen för kommande år skall hänsyn tas till såväl upplupna som prognostiserade över- och underskott. Därvid skall framgå kontonas ställning avseende det avslutade verksamhetsåret och vilka prognosantaganden som har gjorts. Systemet bör, som nuvarande system, administreras av staten genom skattemyndigheten i Kopparbergs län. Revision av kontona bör utföras av Riksrevisionsverket. 9.3 Ekonomisk reglering En övergång till ett av kommunerna och landstingen självfinansierat system för konkurrenskorrigering bör på motsvarande sätt som när den generella avdragsrätten infördes medföra en ekonomisk reglering, men denna gång från staten till kommunerna respektive landstingen. Regeringen anser att regleringen bör göras så att kommunernas och landstingens kostnader för att finansiera systemet täcks vid övergången. Regleringsbeloppen bör därför avse motsvarande kostnader som i dag åvilar staten enligt 1-2 §§ lagen (1994:1799) om kommuners och landstings hantering av mervärdesskatt för år 1995, dvs. återbetalning av ingående mervärdesskatt som inte är avdragsgill enligt mervärdesskattelagen och det s.k. särskilda bidraget. Avsikten är att regleringen i utgångsläget, dvs. vid ingången av år 1996, skall vara statsfinansiellt neutral. Mot bakgrund av vissa osäkerheter i underlaget är det för närvarande svårt att fastställa nivån på den reglering som bör göras för att uppnå den avsedda neutraliteten. Därför bör en uppföljning göras av den reglering som nu föreslås när säkrare uppgifter finns att tillgå. Mot bakgrund av det redovisade gör regeringen bedömningen att kommunerna år 1996 bör tillföras 14 250 miljoner kronor och landstingen 4 750 miljoner kronor. Vid fördelningen mellan kommuner och landsting har antagits att det särskilda bidraget fördelar sig på respektive kollektiv på samma sätt som fördelningen beträffande den ingående mervärdesskatten, efter avdrag för den ingående mervärdesskatt som bedömts vara hänförlig till skattepliktig verksamhet. Vid fördelningen har vidare hänsyn tagits till de huvudmannaskapsförändringar som är genomförda eller avses att genomföras år 1996. Regleringen föreslås ske genom att de generella statsbidragen som regeringen föreslår fr.o.m. år 1996 till kom- muner respektive landsting, tillförs motsvarande belopp. 53 10 Vissa anslagsfrågor De hittillsvarande generella statsbidragen till kommuner och landsting har finansierats över de båda förslagsanslagen Statligt utjämningsbidrag till kommuner och Skatteutjämningsbidrag till landsting. I statsbudgeten för budgetåret 1995/96 är anslagen uppförda med 19 036 miljoner kronor respektive 3 768 miljoner kronor. I de båda fallen är anslagen beräknade för att täcka utgifterna under andra halvåret 1995. De nya formerna för utjämningen av kommunernas och landstingens ekonomiska förutsättningar är avsedda att tillämpas från och med bidragsåret 1996. Till det nya bidrags- och utjämningssystemet måste delvis nya anslag anvisas för budgetåret 1995/96. För de generella bidragen till kommuner och landsting finns redan i statsbudgeten två förslagsanslag anvisade. Anslaget Generellt statsbidrag till kommuner är uppfört med 30 490 miljoner kronor och anslaget Generellt statsbidrag till landsting är uppfört med 7 298 miljoner kronor. I det föregående har regeringen förslagit ett nytt system för återbetalning av mervärdesskatt till kommuner och landsting. Denna förändring föreslås regleras genom en ökning av de generella statsbidragen till kommuner och landsting ökas med 14 250 miljoner kronor respektive 4 750 miljoner kronor. Även om de båda befintliga anslagen på statsbudgeten är förslagsvis betecknade - och alltså kan merbelastas så länge de används för sitt av riksdagen avsedda ändamål - anser regeringen, mot bakgrund av de stora anslagsbelopp som det rör sig om och de även procentuellt sett betydande merbelastningarna utöver den beräknade statsbudgeten, att riksdagen bör anvisa erforderliga medel på tilläggsbudget. För enkelhetens skull bör detta ske över två tilläggsbudgetanslag, ett för kommunbidragen och ett för landstingsbidragen. I propositionen har regeringen vidare föreslagit ett nytt statligt utjäm- ningsbidrag till kommuner och landsting. Detta bidrag motsvaras volymmässigt av en utjämningsavgift, som kommuner och landsting skall betala till staten. Utjämningsavgiften bör redovisas på en särskild inkomsttitel på statsbudgetens inkomstsida. På statsbudgetens utgiftssida bör samtidigt ett förslagsanslag finnas för utjämningsbidraget till kommuner och landsting. Detta anslag bör anvisas på tilläggsbudget under innevarande budgetår och beräknas till totalt 21 245 miljoner kronor, varav 12 565 miljoner kronor avser kommuner och 8 680 miljoner kronor avser landsting. Inkomsttiteln bör beräknas till det sammanlagda beloppet, dvs. 21 245 miljoner kronor. Beloppen har beräknats utifrån Statistiska centralbyråns preliminära beräkningar (se avsnitt 3.4). Statistiska centralbyrån kommer att göra definitiva beräkningar avseende utjämningsbidrag och utjämningsavgifter i början av år 1996. De slutliga beloppen kan därför komma att avvika från ovan redovisade belopp. En förändring av ut- jämningsbidraget kommer emellertid att motsvaras av en lika stor förändring av utjämningsavgiften. Den sammanlagda effekten blir därmed statsfinansiellt neutral. 11 Författningskommentar 11.1 Lagen om generellt statsbidrag till kommuner och landsting 1 och 2 §§ Paragraferna innehåller bestämmelser om att generellt statsbidrag till kommuner och landsting fördelas mellan kommuner respektive landsting med ett fast belopp per invånare i kommunen eller landstinget den 1 november året före bidragsåret. Beloppet bestäms årligen av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer utifrån de medel som riksdagen har anslagit för generellt statsbidrag till kommuner respektive landsting och antalet invånare den 1 november året före bidragsåret. 3 § Enligt paragrafen skall de landstingsfria kommunerna betraktas som både kommuner och landsting och de får därför bidrag enligt denna lag både som kommun och landsting. 4 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer fastställer beloppen enligt 1 och 2 §§. 5 § Skattemyndigheten fastställer bidragets storlek samt meddelar senast den 25 januari bidragsåret varje kommuner och landsting om storleken av dess bidrag. 6 § Paragrafen anger hur bidraget skall betalas ut och motsvarar 14 § i den nuvarande lagen om statligt utjämningsbidrag till kommuner och 10 § i lagen om skatteutjämningsbidrag till landsting. 7 § Enligt denna paragraf får skattemyndighetens beslut överklagas hos regeringen. Ikraftträdandebestämmelse Den nya lagen träder i kraft den 1 januari 1996 och bestämmelser om detta finns i lagen (1995:000) om införande av lagen (1995:000) om generellt statsbidrag till kommuner och landsting, lagen (1995:000) om utjämningsbidrag till kommuner och landsting och lagen (1995:000) om utjämningsavgift för kommuner och landsting. 11.2 Lagen om utjämningsbidrag till kommuner och landsting 1 § Paragrafen innehåller den grundläggande bestämmelsen om att kommuner och landsting kan få utjämningsbidrag av staten för inkomst- och kostnadsutjämning. 2 § Paragrafen innehåller definitioner av vissa termer som används i lagen. En del av dessa har förts över i princip oförändrade från 2 § lagen (1992:670) om statligt utjämningsbidrag till kommuner och 3 § i lagen (1992:671) om skatteutjämningsbidrag till landsting. Begreppen standardkostnad och strukturkostnad är nya. De förklaras närmare i avsnitt 6.2. De kommuner som inte ingår i ett landsting skall enligt denna parpgraf betraktas som såväl en kommun som ett landsting. Detta innebär att en kommun som inte ingår i ett landsting kan få bidrag både som en kommun och ett landsting. 3 § Enligt denna paragraf beräknas en kommuns eller ett landstings struktur- kostnad som summan av standardkostnaderna för vissa särskilt angivna verk- samheter och icke verksamhetsanknutna kostnader. För kollektivtrafik beräknas också standardkostnaden. Regeringen meddelar bestämmelser om hur kostnaden skall fördelas mellan kommuner och landsting. 4 § Enligt denna paragraf får en kommun eller ett landsting som har ett garanterat skatteunderlag som överstiger det uppräknade skatteunderlaget ett bidrag av staten. För att kunna beräkna en kommuns bidrag måste först det garanterade skatteunderlaget för kommunen fastställas och detta görs på följande sätt. Antalet invånare i kommunen multipliceras med den uppräknade medelskattekraften. Detta belopp minskas sedan med kommunens uppräknade skatteunderlag. Skillnaden mellan dessa belopp multipliceras med den skattesats som fastställts enligt 8 § andra stycket, varvid bidraget erhålles. Bidraget till ett landsting beräknas på samma sätt. 57 Om skillnaden blir negativ får kommunen eller landstinget inget bidrag. Paragrafen motsvaras av 3 § lagen (1992:670) om statligt utjämningsbidrag till kommuner, men den garanterade nivån är annorlunda definierad. 5 § En kommun eller ett landsting kan enligt denna paragraf få ett bidrag av staten om den beräknade strukturkostnaden per invånare överstiger den för hela landet genomsnittliga strukturkostnaden per invånare. Skillnaden mellan dessa belopp multipliceras med antalet invånare i kommunen eller landstinget den 1 november året före bidragsåret, varvid bidraget fås. Om skillnaden blir negativ får kommunen eller landstinget inget bidrag. 6 § Paragrafen motsvarar 10 § i den nuvarande lagen om statligt utjämningsbidrag till kommuner och 7 § i lagen om skatteutjämningsbidrag till landsting. 7 § Paragrafen motsvarar 11 § i den nuvarande lagen om statligt utjämningsbidrag till kommuner och 6 § andra stycket i lagen om skatteutjämningsbidrag till landsting. 8 § Paragrafen motsvarar 12 § i den nuvarande lagen om statligt utjämningsbidrag till kommuner och 8 § i lagen om skatteutjämningsbidrag till landsting med den skillnaden att den uppgift som avses här är uppgiften om de preliminära bidragen. 9 § Paragrafen motsvarar 13 § andra stycket i den nuvarande lagen om statligt utjämningsbidrag till kommuner och 9 § andra stycket i lagen om skatteutjämningsbidrag till landsting med den skillnaden att uppgiften som här avses är uppgiften om bidragens storlek. 10 § Paragrafen motsvarar 14 § i den nuvarande lagen om statligt utjämnings- bidrag till kommuner och 10 § i lagen om skatteutjämningsbidrag till landsting. 11 § Paragrafen motsvarar 15 § i den nuvarande lagen om statligt utjämnings-bidrag till kommuner och 11 § i lagen om skatteutjämningsbidrag till landsting. Ikraftträdandebestämmelse Den nya lagen träder i kraft den 1 januari 1996 och bestämmelser om detta finns i lagen (1995:000) om införande av lagen (1995:000) om generellt statsbidrag till kommuner och landsting, lagen (1995:000) om utjämningsbidrag till kommuner och landsting och lagen (1995:000) om utjämningsavgift för kommuner och landsting. 11.3 Lagen om utjämningsavgift för kommuner och landsting 1 § Enligt denna paragraf skall en kommun eller ett landsting under vissa förut- sättningar som framgår av lagens bestämmelser betala en utjämningsavgift till staten. 2 § Denna paragraf innehåller samma definitioner som 2 § lagen om utjämningsbidrag till kommuner och landsting dock med den skillnaden att bidragsåret i stället benämns avgiftsår. 3 § Denna paragraf överensstämmer med 3 § i lagen om utjämningsbidrag till kommuner och landsting. 4 § Enligt denna paragaf skall en kommun eller ett landsting som har ett garanterat skatteunderlag som understiger det uppräknade skatteunderlaget betala en avgift till staten. Avgiften beräknas på följande sätt. Antalet invånare i en kommun multipliceras med den uppräknade medelskattekraften för riket, varvid kommunens garanterade skatteunderlag fås. Om detta understiger kommunens uppräknade skatteunderlag skall kommunen betala en utjämningsavgift till staten. Avgiften motsvarar skillnaden mellan skatteunderlagen multiplicerad med skattesatsen enligt 7 § andra stycket. Avgiften för ett landsting beräknas på samma sätt. 58 5 § Om en kommuns eller ett landstings beräknade strukturkostnad per invånare understiger den för hela landet genomsnittliga strukturkostnaden per invånare skall kommunen eller landstinget enligt denna paragraf betala en avgift till staten. Avgiften beräknas på följande sätt. Skillnaden mellan kommunens strukturkostnad per invånare och den för landet genomsnittliga strukturkostnaden per invånare multipliceras med antalet invånare i kommunen eller landstinget den 1 november året före avgiftsåret. 6 - 11 §§ Dessa paragrafer överensstämmer med paragraferna 6 - 11 §§ i lagen om ut- jämningsbidrag till kommuner och landsting dock med den skillnaden att bidragsåret i stället benämns avgiftsår och att bidrag ersatts med avgift. Ikraftträdandebestämmelse Den nya lagen träder i kraft den 1 januari 1996 och bestämmelser om ikraft- trädande av lagen finns i lagen (1995:000) om införande av lagen (1995:000) om generellt statsbidrag till kommuner och landsting, lagen (1995:000) om utjämningsbidrag till kommuner och landsting och lagen (1995:000) om utjämningsavgift för kommuner och landsting. 11.4 Förslag till lag om införande av lagen (1995:000) om generellt statsbidrag till kommuner och landsting, lagen (1995:000) om utjämningsbidrag till kommuner och landsting och lagen (1995:000) om utjämningsavgift för kommuner och landsting Allmänna bestämmelser 1 § Paragrafen innehåller bestämmelse om att lagen (1995:000) om generellt statsbidrag till kommuner och landsting, lagen (1995:000) om utjämningsbidrag till kommuner och landsting och lagen (1995:000) om utjämningsavgift för kommuner och landsting samt lagen om införande av denna lag skall träda i kraft den 1 januari 1996 och tillämpas första gången i fråga om bidrags- och avgiftsåret 1996. 2 § Enligt denna paragaraf upphävs dels nuvarande lagen (1992:670) om statligt utjämningsbidrag till kommuner dels nuvarande lagen (1992:671) om skatteututjämningsbidrag till landsting. 3 § Enligt denna paragraf gäller att i fråga om statligt utjämningsbidrag och skatteutjämningsbidrag för år 1995 och tidigare år skall de upphävda lagarna fortfarande tillämpas. 4 § Enligt denna paragraf skall regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, fastställa ett referensbidrag för varje kommun respektive för varje landsting. Referensbidraget för en kommun utgörs av summan av det statliga utjämningsbidraget till kommunen för år 1995, bidraget för år 1995 med anledning av skattereformens effekter (prop. 1993/94:150, bil. 7) samt bidraget till missbrukarvård och ungdomsvård minskad med det avdrag som görs från kommunens skatteinkomster. Ett landstings referensbidrag utgörs av summan av skatte- utjämningsbidraget för år 1995 samt ersättningar för sjukresor minskad med det avdrag som görs från landstingets skatteinkomster. 5 § Paragrafen anger att vad som senare i lagen benämns bidragsminskning eller bidragsökning är skillnaden mellan en kommuns eller ett landstings referensbidrag och det bidrag eller avdrag som kommunen eller landstinget skulle fått om lagen (1995:000) om generellt statsbidrag till kommuner och landsting, lagen (1995:000) om utjämningsbidrag till kommuner och landsting och lagen (1995:000) om utjämningsavgift för kommuner och landsting hade gällt redan för år 1995. 6 § Enligt denna paragraf skall vad som sägs i denna lag om landsting också tillämpas i fråga om kommuner som inte ingår i något landsting. Kommuner 7 § Enligt första stycket begränsas den sammanlagda bidragsminskningen per år för åren 1996-2003 till 2 000 kr per invånare i en kommun den 1 november 1994. För de kommuner vars uppräknade skattekraft för år 1993 översteg garantinivån i det statliga utjämningsbidraget år 1993 enligt lagen (1992:670) om statligt utjämningsbidrag till kommuner gäller enligt andra stycket att den sammanlagda bidragsminskningen per år för hela införandeperioden får uppgå till högst 4 000 kr per invånare i en kommun den 1 november 1994. 59 8 § Paragrafen innehåller en bestämmelse om att den sammanlagda bidragsminskningen också begränsas årligen genom att de kommuner som får beräknade sammanlagda bidragsminskningar som överstiger 2 000 kr eller 4 000 kr får ett fast införandetillägg. Enligt andra stycket motsvarar det fasta införandetillägget skillnaden mellan beloppsgränserna enligt 7 § och en kommuns sammanlagda beräknade bidragsminskning. 9 § Enligt denna paragraf begränsas bidragsminskningen ytterligare på så sätt att de kommuner vars beräknade bidragsminskningar årligen överstiger 250 kronor per invånare i kommunen får ett rörligt införandetillägg som succesivt trappas ned under införandeperioden. 10 § Enligt denna paragraf begränsas bidragsminskningen för de kommuner vars uppräknade skattekraft för år 1993 översteg garantinivån i det statliga utjämningsbidraget år 1993 enligt lagen (1992:670) om statligt utjämningsbidrag till kommuner. Även dessa kommuner får ett rörligt införandetillägg. 11 § Enligt denna paragraf begränsas den årliga bidragsökningen per invånare för åren 1996-1998 på så sätt att för de kommuner som får beräknade bidragsökningar införs ett rörligt införandeavdrag. Införandeavdraget för år 1996 är 704 kronor eller, om bidragsökningen är mindre än detta belopp, den faktiskt beräknade ökningen. För år 1997 är avdraget 304 kronor eller, om bidragsökningen är mindre än detta belopp den faktiskt beräknade ökningen. För år 1998 är avdraget 112 kronor eller, om bidragsökningen är mindre än detta belopp den faktiskt beräknade ökningen. Landsting 12 § Denna paragraf innebär att den sammanlagda bidragsminskningen per år för åren 1996-2003 begränsas för ett landsting till 1 200 kronor per invånare i landstinget den 1 november 1994. 60 13 § Enligt första stycket begränsas bidragsminskningen på så sätt att de landsting som får sammanlagda bidragsminskningar som överstiger 1 200 kronor får ett fast införandetillägg. Enligt andra stycket motsvarar det fasta införandetillägget skillnaden mellan beloppsgränsen enligt första stycket och landstingets sammanlagda beräknade bidragsminskning per år. 14 § Enligt denna paragraf införs en årlig begränsning av bidragsminskningen för ett landsting som innebär att minskningen inte får överstiga 150 kronor per invånare. Om bidragsminskningen överstiger detta belopp så får landstinget ett rörligt införandetillägg. 11.5 Lagen om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting Inledande bestämmelser 1 § Enligt denna paragraf skall det för reglering av kommuners och landstings kostnader för ingående mervärdesskatt som inte har dragits av enligt bestämmelserna i mervärdesskattelagen (1994:200) hos Riksgäldskontoret finnas två stycken räntebärande konton. Det skall finnas ett konto för kommunerna och ett för landstingen. Kontona kallas för kommunkonto respektive landstingskonto. Inbetalningar till kontona 2 § Första meningen har getts samma lydelse som i lagrådsremissen. Den formuleringen uttrycker bättre den grundläggande skyldigheten för kommunerna och landstingen att betala in till kontona. Att inbetalningen i praktiken görs av skattemyndigheten framgår av andra meningen i paragrafen. Paragrafen innebär att alla kommuner och landsting skall betala in medel till kommunkontot respektive landstingskontot. Inbetalningarna till respektive konto görs efter att beloppet har dragits av i samband med och på motsvarande sätt som gäller för utbetalning av kommunalskattemedel enligt 4 § lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. 61 3 § Riksskatteverket skall enligt första stycket senast den 10 september varje år fastställa ett belopp per invånare för kommuner respektive ett belopp per invånare för landstingen (tillskott) avseende nästkommande år. Beloppen per invånare är således lika för alla kommuner respektive för alla landsting. Inbetalningarna till respektive konto skall för ett år motsvara det av Riksskatteverket fastställda tillskottet multiplicerat med antalet invånare i kommunen eller landstinget den 1 november året före inbetalningsåret. För de kommuner som inte ingår i ett landsting gäller enligt andra stycket att tillskottet utgörs av summan av de båda fastställda tillskotten. 4 § Riksskatteverket skall beräkna tillskotten så att kommunernas och landstingens inbetalningar till respektive konto med hänsyn tagen till räntan på kontot så nära som möjligt motsvarar utbetalningarna från kontot. Avräkning för tidigare år skall göras i samband med att tillskotten för kommande år fastställs. Sett över tiden skall summan av inbetalningarna motsvara summan av utbetalningarna. Ersättning från kontona 5 § Av första stycket framgår att kommuner och landsting kan ansöka om ersättning från kontona för den ingående mervärdesskatt som inte är avdragsgill enligt bestämmelserna i mervärdesskattelagen (1994:200). Enligt andra stycket får kommunalförbund ansöka om ersättning från både kommun- och landstingskontot för ingående mervärdesskatt som inte är avdragsgill enligt mervärdesskattelagen. Fördelningen mellan kommun- respektive landstingskontot görs i förhållande till kommunernas och landstingens deltagande i kostnaderna för förbundets verksamhet. Detta är en ändring jämfört med den nuvarande lagen (1994:1799) om kommuners och landstings hantering av mervärdeskatt för år 1995. 6 § Enligt denna paragraf skall bestämmelserna i 8 kap. 9, 10, 15 och 16 §§ mervärdesskattelagen (1994:200) tillämpas vid utbetalning. 7 § Enligt första stycket får kommuner och landsting ansöka om ersättning från kontona för de ökade kostnader som till följd av bestämmelserna om mervärdesskatt uppkommer vid upphandling avseende egen verksamhet inom sjukvård, tandvård, social omsorg och utbildning. Ersättning till kommun och landsting kan även utgå då kommunen och landstinget lämnar bidrag till näringsidkare för dennes verksamhet inom nämnda områden. Första stycket överensstämmer i princip med 2 § i den nuvarande lagen om kommuners och landstings hantering av mervärdeskatt för år 1995. Av andra stycket framgår att utbetalning görs på motsvarande sätt till kom- munalförbund och sådant beställarförbund som bedriver försöksverksamhet enligt lagen (1994:566) om lokal försöksverksamhet med finansiell samordning mellan socialförsäkring, hälso- och sjukvård och socialtjänst. Detta stycke överensstämmer i princip med 2 § i den nuvarande lagen. Tredje stycket motsvarar 3 § i den nuvarande lagen om kommuners och landstings hantering av mervärdesskatt för år 1995. 8 § Skattemyndigheten i Kopparbergs län skall enligt denna paragraf även fort- sättningsvis, liksom nu, administrera systemet och besluta om utbetalning från kontona. Överklagande 9 § Skattemyndighetens eller Riksskatteverkets beslut enligt denna lag får överklagas hos regeringen. Ikraftträdandebestämmelse Den nya lagen träder i kraft den 1 januari 1996. Lagen (1994:1799) om kommuners och landstings hantering av mervärdesskatt för år 1995 skall dock gälla i fråga om förhållanden som hänför sig till tiden före den 1 januari 1996. De för kommunerna och landstingen angivna tillskotten som skall betalas in till respektive konto har beräknats med utgångspunkt i de totala belopp som kommunerna respektive landstingen beräknas komma att tillföras år 1996 vid införandet av det nya systemet (avsnitt 9.3). 11.6 Lagen om ändring i lagen (1965:269) med särskilda bestämmeler om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. 4 § Andra stycket har ändrats redaktionellt. Ändringen i fjärde stycket innebär dels att hänvisningen till lagen (1987:560) om skatteutjämningsavgift inte finns kvar på grund av att lagen upphörde att gälla vid utgången av år 1993, dels att nya hänvisningar har lagts in i lagen om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting, lagen om utjämningsavgift för kommuner och landsting, lagen om utjämningsbidrag till kommuner och landsting samt lagen om generellt statsbidrag till kommuner och landsting. Femte stycket har upphävts eftersom delavräkning av preliminära kommunal- skattemedel som görs i dagens system avskaffas fr.o.m. taxeringsåret 1997. Ändringen i sjätte stycket innebär att en kollektiv avräkning av kom- munalskattemedel mellan staten och kommunerna respektive landstingen skall göras fr.o.m taxeringsåret 1997. 62 Lagrådsremissens lagförslag 2 Lagtext 2.1 Förslag till lag om utjämningsbidrag till kommuner och landsting Härigenom föreskrivs följande. 1 § Kommuner och landsting kan för inkomst- och kostnadsutjämning få utjämningsbidrag från staten enligt denna lag. 2 § I denna lag används följande termer i den betydelse som anges här: Bidragsår: Det år under vilket bidraget betalas ut. Garanterat skatteunderlag: De beskattningsbara inkomster för en kommun eller ett landsting som motsvarar den uppräknade medelskattekraften, multiplicerad med antalet folkbokförda invånare i kommunen eller landstinget den 1 november året före bidragsåret. Uppräknat skatteunderlag: De sammanlagda beskattningsbara inkomsterna enligt skattemyndighetens årliga taxeringsbeslut enligt 4 kap. 2 § taxeringslagen (1990:324) om taxering till kommunal inkomstskatt året före bidragsåret för en kommun eller ett landsting, uppräknade med uppräkningsfaktorerna enligt 4 § lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. Uppräknad medelskattekraft: Totalsumman av uppräknade skatteunderlag för hela landet, dividerad med antalet invånare i landet den 1 november året före bidragsåret. Standardkostnad: Teoretiskt beräknad kostnad för vissa verksamheter eller icke verksamhetsanknutna kostnader. Strukturkostnad: Summan av standardkostnaderna för kommunen eller landstinget. Med landsting avses i denna lag i tillämpliga delar också kommuner som inte ingår i ett landsting. 3 § Kommuner och landsting vars garanterade skatteunderlag överstiger det uppräknade skatteunderlaget har rätt till ett bidrag som motsvarar mellanskillnaden, multiplicerad med en skattesats som fastställs enligt 8 § andra stycket. 4 § Kommuner och landsting vars strukturkostnad per invånare överstiger den för landet genomsnittliga strukturkostnaden per invånare har rätt till ett bidrag som motsvarar mellanskillnaden, multiplicerad med antalet invånare i kommunen eller landstinget den 1 november året före bidragsåret. 68 5 § En kommuns eller ett landstings strukturkostnad utgörs av summan av standardkostnaderna för var och en av följande verksamheter och icke verksamhetsanknutna kostnader: För kommuner: Barnomsorg, äldreomsorg, individ- och familjeomsorg, grundskola, gymnasieskola, vatten och avlopp, gator och vägar, näringslivs- och sysselsättningsfrämjande åtgärder, byggkostnader, uppvärmningskostnader, befolkningsminskning, svagt befolkningsunderlag, kallortstillägg samt administration, resor och räddningstjänst. För landsting: Hälso- och sjukvård, högskoleutbildning och kallortstillägg. Delat huvudmannaskap: Kollektivtrafik. 6 § Vid fördelning inom ett län av bidrag för kollektivtrafik mellan kommuner och landsting skall dessa få hälften var. 7 § Ändras indelningen av kommuner eller landsting, beräknas bidraget på grund- val av den indelning som gäller vid bidragsårets ingång. 8 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om beräkningen av bidragen enligt 3 och 4 §§. Regeringen skall fastställa de skattesatser som skall tillämpas enligt 3 §. När regeringen fastställer skattesatserna skall hänsyn tas till överenskommelser mellan landstinget och kommunerna inom landstingsområdet om en ändrad fördelning av uppgifterna inom området och den förändrade fördelning av den sammanlagda landstings- och kommunalskatten som följer av överenskommelserna. 9 § Statistiska centralbyrån skall senast den 10 september året före bidragsåret lämna uppgift till varje kommun och landsting om preliminära bidrag enligt 3 och 4 §§. 10 § Statistiska centralbyrån fastställer den uppräknade medelskattekraften senast den 31 december året före bidragsåret. Skattemyndigheten fastställer bidragens storlek samt lämnar senast den 25 januari bidragsåret uppgift till varje kommun och landsting om bidragets storlek. 11 § Bidraget skall under bidragsåret betalas ut i samband med och på motsvarande sätt som gäller för utbetalningen av kommunalskattemedel enligt 4 § lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. 12 § Statistiska centralbyråns eller skattemyndighetens beslut enligt denna lag får överklagas hos regeringen. Föreskrifter om ikraftträdande av denna lag meddelas i lagen (1995:000) om införande av lagen (1995:000) om utjämningsbidrag till kommuner och landsting och lagen (1995:000) om utjämningsavgift för kommuner och landsting. 2.2 Förslag till lag om utjämningsavgift för kommuner och landsting Härigenom föreskrivs följande. 1 § Kommuner och landsting skall under de förutsättningar som anges i denna lag betala en utjämningsavgift till staten. 2 § I denna lag används följande termer i den betydelse som anges här: Avgiftsår: Det år under vilket avgift betalas. Garanterat skatteunderlag: De beskattningsbara inkomster för en kommun eller ett landsting som motsvarar den uppräknade medelskattekraften, multiplicerad med antalet folkbokförda invånare i kommunen eller landstinget den 1 november året före avgiftsåret. Uppräknat skatteunderlag: De sammanlagda beskattningsbara inkomsterna enligt skattemyndighetens årliga taxeringsbeslut enligt 4 kap. 2 § taxeringslagen (1990:324) om taxering till kommunal inkomstskatt året före avgiftsåret för en kommun eller ett landsting, uppräknade med uppräkningsfaktorerna enligt 4 § lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. Uppräknad medelskattekraft: Totalsumman av uppräknade skatteunderlag för hela landet, dividerad med antalet invånare i landet den 1 november året före avgiftsåret. Standardkostnad: Teoretiskt beräknad kostnad för vissa verksamheter eller icke verksamhetsanknutna kostnader. Strukturkostnad: Summan av standardkostnaderna för kommunen eller landstinget. Med landsting avses i denna lag i tillämpliga delar också kommuner som inte ingår i ett landsting. 3 § Kommuner och landsting vars garanterade skatteunderlag understiger det uppräknade skatteunderlaget skall betala en avgift som motsvarar mellanskillnaden, multiplicerad med en skattesats som fastställs enligt 8 § andra stycket. 4 § Kommuner och landsting vars strukturkostnad per invånare understiger den för landet genomsnittliga strukturkostnaden per invånare skall betala en avgift som motsvarar mellanskillnaden, multiplicerad med antalet invånare i kommunen eller landstinget den 1 november året före avgiftsåret. 69 5 § En kommuns eller ett landstings strukturkostnad utgörs av summan av standardkostnaderna för var och en av följande verksamheter och icke verksamhetsanknutna kostnader: För kommuner: Barnomsorg, äldreomsorg, individ- och familjeomsorg, grundskola, gymnasieskola, vatten och avlopp, gator och vägar, näringslivs- och sysselsättningsfrämjande åtgärder, byggkostnader, uppvärmningskostnader, befolkningsminskning, svagt befolkningsunderlag, kallortstillägg samt administration, resor och räddningstjänst. För landsting: Hälso- och sjukvård, högskoleutbildning och kallortstillägg. Delat huvudmannaskap: Kollektivtrafik. 6 § Vid fördelning inom ett län av avgift för kollektivtrafik mellan kommuner och landsting skall dessa betala hälften var. 7 § Ändras indelningen av kommuner eller landsting, beräknas avgiften på grundval av den indelning som gäller vid avgiftsårets ingång. 8 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om beräkningen av avgiften enligt 3 och 4 §§. Regeringen skall fastställa de skattesatser som skall tillämpas enligt 3 §. När regeringen fastställer skattesatserna skall hänsyn tas till överenskommelser mellan landstinget och kommunerna inom landstingsområdet om en ändrad fördelning av uppgifterna inom området och den förändrade fördelning av den sammanlagda landstings- och kommunalskatten som följer av överenskommelserna. 9 § Statistiska centralbyrån skall senast den 10 september året före avgiftsåret lämna uppgift till varje kommun och landsting om preliminära avgifter enligt 3 och 4 §§. 10 § Statistiska centralbyrån fastställer den uppräknade medelskattekraften senast den 31 december året före avgiftsåret. Skattemyndigheten fastställer avgiftens storlek samt lämnar senast den 25 januari avgiftsåret uppgift till varje kommun och landsting om avgiftens storlek. 11 § Avgiften skall under avgiftsåret dras av i samband med och på motsvarande sätt som gäller för utbetalningen av kommunalskattemedel enligt 4 § lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. 12 § Statistiska centralbyråns eller skattemyndighetens beslut enligt denna lag får överklagas hos regeringen. Föreskrifter om ikraftträdande av denna lag meddelas i lagen (1995:000) om införande av lagen (1995:000) om utjämningsbidrag till kommuner och landsting och lagen (1995:000) om utjämningsavgift för kommuner och landsting. 2.3 Förslag till lag om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting Härigenom föreskrivs följande. Inledande bestämmelser 1 § För reglering av kommuners och landstings kostnader för viss mervärdesskatt skall det hos Riksgäldskontoret finnas två räntebärande konton, ett för kommunernas räkning (kommunkontot) och ett för landstingens räkning (landstingskontot). Inbetalningar till kontona 2 § Varje kommun och landsting skall göra inbetalningar till kommunkontot respektive landstingskontot. 3 § En kommuns eller ett landstings inbetalningar för ett år skall motsvara ett av Riksskatteverket fastställt tillskott enligt 5 § multiplicerat med antalet invånare i kommunen eller landstinget den 1 november året före inbetalningsåret. 4 § Inbetalning till ett konto skall göras genom att ett belopp enligt 3 § dras av i samband med och på motsvarande sätt som gäller för utbetalning av kommunalskattemedel enligt 4 § lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. 5 § Riksskatteverket skall senast den 10 september varje år fastställa ett belopp för kommunerna och ett belopp för landstingen (tillskott), som skall ligga till grund för kommunernas och landstingens inbetalningar till kontona för det närmast följande året. För kommuner som inte ingår i ett landsting utgörs tillskottet av summan av de båda fastställda tillskotten. 6 § Riksskatteverket skall beräkna tillskotten så att inbetalningarna till ett konto inklusive räntan på kontot så nära som möjligt motsvarar utbetalningarna från kontot. Inbetalningarna skall över tiden motsvara utbetalningarna. 70 Utbetalningar från kontona 7 § Kommuner och landsting får ansöka om utbetalning från kontona för ingående mervärdesskatt som inte dragits av enligt mervärdesskattelagen (1994:200). Kommunalförbund får ansöka om utbetalning från kommunkontot och lands- tingskontot för ingående mervärdesskatt som inte dragits av enligt mervärdesskattelagen. Fördelningen mellan kontona görs i förhållande till kommunernas och landstingens deltagande i kostnaderna för förbundets verksamhet. 8 § Vid utbetalning enligt 7 § tillämpas bestämmelserna i 8 kap. 9, 10, 15 och 16 §§ mervärdesskattelagen (1994:200). 9 § Kommuner och landsting får ansöka om utbetalning från kontona för de ökade kostnader som till följd av bestämmelserna om mervärdesskatt uppkommer vid upphandling avseende verksamhet inom sjukvård, tandvård, social omsorg och utbildning. Utbetalning till kommun och landsting skall göras även när kommunen och landstinget lämnar bidrag till näringsidkare för dennes verksamhet inom nämnda områden. Utbetalning enligt första stycket får på motsvarande sätt göras till kommunal- förbund och sådant beställarförbund som bedriver försöksverksamhet enligt lagen (1994:566) om lokal försöksverksamhet med finansiell samordning mellan socialförsäkring, hälso- och sjukvård och socialtjänst. 10 § Utbetalningsbeloppet enligt 9 § beräknas enligt schablon. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om schablonberäkningen och om förfarandet vid ansökan om utbetalning. 11 § Skattemyndigheten i Kopparbergs län beslutar om utbetalning från kontona. Överklagande 12 § Skattemyndighetens eller Riksskatteverkets beslut enligt denna lag får överklagas hos regeringen. 1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1996. 2. Lagen (1994:1799) om kommuners och landstings hantering avmervärdesskatt för år 1995 gäller fortfarande i fråga om särskilt bidragför tiden fram till den nya lagens ikraftträdande. 3.För år 1996 uppgår beloppen enligt 5 § för kommuner till 1 614kronor per invånare och för landsting till 538 kronor per invånareden 1 november 1995. 2.4 Förslag till lag om ändring i lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. Härigenom föreskrivs att 4 § lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m.1 skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 4 §2 Vad som i denna paragraf sägs om kommun och kommunalskattemedel tillämpas också i fråga om landsting och landstingsskattemedel. ------------------------------------------------------- En kommun har rätt att En kommun har rätt att under visst år under visst år (beskattningsåret) av staten (beskattningsåret) av uppbära preliminära kommunal-staten uppbära preliminära skattemedel med ett belopp kommunalskattemedel med som motsvarar produkten av ett belopp som motsvarar antalet skattekronor i produkten av de samman- kommunen enligt skatte- lagda beskattningsbara för- myndighetens beslut enligt värvsinkomsterna i kommunen 4 kap. 2 § taxeringslagen enligt skattemyndighetens (1990:324) om taxering till beslut enligt 4 kap. 2 § kommunal inkomstskatt taxeringslagen (1990:324) (skatteunderlaget) året före om taxering till kommunal beskattningsåret, den inkomstskatt (skatteunder- skattesats som har laget) året före beskatt- beslutats för beskatt- ningsåret, den skattesats ningsåret och de uppräknings-som har beslutats för be- faktorer enligt tredje skattningsåret och de upp- stycket som har fastställts räkningsfaktorer enligt i december året före tredje stycket som har beskattningsåret. fastställts i december året före beskattningsåret. I december varje år skall regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, fastställa två uppräkningsfaktorer som skall svara mot den uppskattade procentuella förändringen av skatteunderlaget i riket. Den ena skall avse förändringen mellan andra och första året före beskattningsåret. Den andra skall avse förändringen mellan året före beskattningsåret och beskattningsåret. ------------------------------------------------------- Vad som återstår, sedan avräkning har skett enligt 52 § uppbördslagen (1953:272), 12 § lagen (1984:668) om uppbörd av socialavgifter från arbetsgivare och 8 § lagen (1987:560) om skatteutjäm- ningsavgift, skall skatte- myndigheten fördelat per månad utanordna till kommunen den tredje vardagen räknat från den 17 1 Lagen omtryckt 1973:437. 2 Senaste lydelse 1994:314. i månaden, varvid dag som enligt 2 § lagen (1930:173) om beräkning av lagstadgad tid jämställs med allmän helgdag inte skall medräknas. Är kommunens fordran inte uträknad vid utbetalningstillfällena i månaderna januari och februari, skall utbetal- ningarna dessa månader grundas på samma belopp som utbetalningen i december månad det föregående året. När särskilda skäl föranleder det får skattemyndigheten dock förordna att utbetalningen skall grundas på ett annat belopp. Om något av de belopp som utbetalningen i månaderna januari och februari grundats på inte motsvarar en tolftedel av kommunens fordran, skall den jämkning som föranleds av detta ske i fråga om utbetalningen i mars månad. ------------------------------------------------------- Vad som återstår, sedan avräkning har skett enligt 52 § uppbördslagen (1953:272), 12 § lagen (1984:668) om uppbörd av socialavgifter från arbetsgivare och 4 § lagen (1995:000) om mervärdes- skattekonton för kommuner och landsting, skall skattemyndigheten fördelat per månad utanordna till kommunen den tredje vardagen räknat från den 17 i månaden, varvid dag som enligt 2 § lagen (1930:173) om beräkning av lagstadgad tid jämställs med allmän helgdag inte skall medräknas. Är kommunens fordran inte uträknad vid utbetalnings- tillfällena i månaderna januari och februari, skall utbetalningarna dessa månader grundas på samma belopp som utbetalningen i december månad det föregående året. När särskilda skäl föranleder det får skattemyndigheten dock förordna att utbetalningen skall grundas på ett annat belopp. Om något av de belopp som utbetalningen i månaderna januari och februari grundats på inte motsvarar en tolftedel av kommunens fordran, skall den jämkning som föranleds av detta ske i fråga om ut- betalningen i mars månad. ------------------------------------------------------- En delavräkning av de preliminära kommunalskattemedlen skall ske när den årliga taxeringen under beskattningsåret har avslutats. Delavräkningen sker med utgångspunkt i ett belopp motsvarande produkten av skatte- underlaget enligt nämnda taxering, den skattesats som har beslutats för be- skattningsåret och upp- räkningsfaktorn för be- skattningsåret (omräknade preliminära kommunal- skattemedel). Om detta belopp överstiger det belopp som kommunen har uppburit enligt andra stycket, skall skattemyndigheten betala ut överskjutande belopp till kommunen. I motsatt fall skall kommunen återbetala mellanskillnaden. Utbetalning eller åter- betalning skall göras i januari året efter beskattningsåret. En slutavräkning av kommunalskattemedlen skall ske när den årliga taxeringen under året efter be- skattningsåret har avslutats. Produkten av skatteunderlaget enligt den taxeringen och den skatte- sats som har beslutats för beskattningsåret utgör de slutliga kommunal- skattemedlen. Om dessa överstiger de omräknade pre- liminära kommunal- skattemedlen enligt femte stycket skall skatte- myndigheten betala ut över- skjutande belopp till kommunen. I motsatt fall skall kommunen återbetala mellanskillnaden. Utbetalning eller återbetalning skall göras i januari andra året efter be- skattningsåret. ------------------------------------------------------- En slutavräkning av kommunalskattemedlen skall ske när den årliga taxeringen under året efter be- skattningsåret har avslutats. Produkten av skatteunderlaget enligt den taxeringen och den skatte- sats som har beslutats för beskattningsåret utgör de slutliga kom- munalskattemedlen. Om sum- man av dessa överstiger summan av de preliminära kommunalskattemedlen enligt andra stycket skall över- skjutande belopp betalas ut till kommuner. I motsatt fall skall kommuner återbetala mellanskillnaden. Utbetalning eller återbe- talning skall ske genom ökning eller minskning av det generella statsbidraget till kommuner enligt lagen (1995:000) om generellt statsbidrag till kommuner och landsting andra året efter beskattningsåret. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1996. Äldre föreskrifter gäller fortfarande i fråga om utbetalning av kommunalskattemedel för år 1995 och tidigare år. 71 LAGRÅDET Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1995-10-13 Närvarande: justitierådet Staffan Magnusson, f.d. presidenten i Försäkrings- överdomstolen Leif Ekberg, regeringsrådet Leif Lindstam. Enligt en lagrådsremiss den 28 september 1995 (Finansdepartementet) har rege- ringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till 1. lag om utjämningsbidrag till kommuner och landsting, 2. lag om utjämningsavgift för kommuner och landsting, 3. lag om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting, 4. lag om ändring i lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. Förslagen har inför Lagrådet föredragits av expeditions och rättschefen Nils Dexe och departementsrådet Agneta Rönn-Diczfalusy. Förslagen föranleder följande yttrande av Lagrådet: Förslagen till lag om utjämningsbidrag till kommuner och landsting och lag om utjämningsavgift för kommuner och landsting I kompletteringspropositionen våren 1995 (prop. 1994/95:150) lade regeringen bl.a. fram förslag till en lag om utjämning av skatteinkomster och kostnader i kommuner och landsting. Lagen innebar att kommuner och landsting med en beskatt- ningsbar inkomst per invånare som var mindre än riksgenomsnittet skulle erhålla ett tillägg till skatteinkomsterna, medan kommuner och landsting med en beskatt- ningsbar inkomst per invånare överstigande riksgenomsnittet skulle få vidkännas ett avdrag. Vidare skulle kommuner respektive landsting med ogynnsamma struktu- rella förhållanden erhålla ett tillägg till sina skatteinkomster, medan kommuner och landsting med en gynnsam struktur skulle få vidkännas ett avdrag. Såväl inkomst- som kostnadsutjämningen skulle i princip vara självfinansierad och alltså inte kräva några statliga tillskott. Tillägg och avdrag skulle betalas ut eller dras av i samband med utbetalningen av kommunalskattemedel enligt 4 § lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. I samband med riksdagens behandling av kompletteringspropositionen in- hämtades Lagrådets yttrande över det angivna lagförslaget. Lagrådet fann skäl att i första hand undersöka om förslaget var förenligt med regeringsformens bestämmelser om den kommunala beskattningsrätten. Lagrådet beaktade därvid främst bestämmelsen i 1 kap. 7 § andra stycketregeringsformen, enligt vilken kommunerna får ta ut skatt "för skötseln av sina uppgifter". Lagrådets resonemang utmynnade i att det föreslagna systemet inte kunde anses stå i överensstämmelse med det angivna lagrummet. Enligt Lagrådets mening var det helt främmande att betrakta skatt, som togs ut av en kommun eller ett landsting för att tillföras andra kommuner eller landsting, som uttagen för skötseln av vederbörande kommuns eller landstings uppgifter. Lagrådet avstyrkte därför lagförslaget. Lagrådet tillade emellertid att syftet med den föreslagna lagen möjligen kunde, åtminstone delvis, tillgodoses med någon annan teknik avseende avgifter och bidrag, vilken inte skulle strida mot regeringsformens bestämmelser. Riksdagens konstitutionsutskott yttrade sig över såväl det berörda lag- förslaget som Lagrådets yttrande (se finansutskottets betänkande 1994/95:FiU 19 s. 103 ff.) I sitt yttrande gjorde konstitutionsutskottet en genomgång av den praxis som utvecklats sedan 1960-talet i fråga om kommunal beskattningsrätt, kommunal skatteutjämning och avgränsningen av den kommunala kompetensen. Utskottet kom fram till att det fanns flera omständigheter som gav utrymme för en annan tolkning av regeringsformen och dess förhållande till lagförslaget än den som Lagrådet hade gjort. Enligt utskottets mening var det emellertid mycket angeläget att det inte fanns någon tveksamhet kring tillämpningen av regerings- formen. Utskottet förordade därför den möjlighet med en annan teknik som Lagrådet hade pekat på för att uppnå det eftersträvade syftet. En tänkbar lösning kunde vara att avdragen och tilläggen omvandlades till avgift respektive statligt utjämningsbidrag. Finansutskottet (bet. 1994/95:FiU 19 s. 27 ff.) konstaterade för sin del att, mot bakgrund av konstitutionsutskottets analys av grundlagsfrågan, riks- dagen i och för sig skulle kunna godkänna det föreliggande lagförslaget. Finans- utskottet anslöt sig emellertid till åsikten att man borde välja en annan lagstiftningsteknik för att uppnå de eftersträvade utjämningseffekterna. Utskottet anförde att regeringen borde återkomma till riksdagen med ett nytt lagförslag som, efter en lagteknisk bearbetning, i princip skulle ge samma utfall för de enskilda kommunerna och landstingen som det föreliggande förslaget. Riksdagen följde finansutskottets förslag. De båda lagförslag som nu har förelagts Lagrådet har utformats för att tillgodose riksdagens önskemål. Enligt det ena lagförslaget erhåller de kommuner och landsting som har sämre förutsättningar än genomsnittet i fråga om skattekraft och mätbara strukturella förhållanden ett statligt bidrag som syftar till att utjämna skillnaderna. Den andra lagen innebär att de kommuner och landsting som har bättre förutsättningar än genomsnittet i fråga om skattekraft och strukturella förhållanden får erlägga en utjämningsavgift till staten. Avsikten är att bidragen och avgifterna, totalt sett, skall vara beloppsmässigt ungefär lika stora. Den huvudsakliga förändringen i förhållande till det lagförslag som presenterades i kompletteringspropositionen är alltså att det inte längre föreskrivs att en kommun eller ett landsting skall få ett tillägg till eller vidkännas ett avdrag från sina skatteinkomster utan att kommunerna och landstingen skall ha rätt till ett statligt bidrag eller vara skyldiga att erlägga en avgift till staten. Sett från de enskilda kommunernas och landstingens synpunkt har ändringen knappast någon praktisk betydelse. Det ekonomiska utfallet för kommunerna och landstingen avses bli detsamma som enligt det tidigare förslaget. Sättet för utbetalning av bidrag och uppbörd av avgifter överensstämmer också med vad som i kompletteringspropositionen föreslogs beträffande tillägg till och avdrag från skatteinkomsterna. Det föreslås sålunda att bidragen skall betalas ut i samband med utbetalningen av kommunalskattemedel och att avgifterna på mot- svarande sätt skall betalas genom avräkning från kommunalskattemedlen. Det innebär, såvitt gäller avgifterna, att kommunerna och landstingen aldrig kommer att disponera över de medel som tas i anspråk för betalning av avgifterna. Även om alltså skillnaden mellan det tidigare förslaget och de nu före- liggande inte har så stor praktisk betydelse utan huvudsakligen är av teknisk natur, kan den tekniska lösningen inte frånkännas betydelse när det gäller att bedöma förslagens förenlighet mned regeringsformen. Bestämmelsen i 1 kap. 7 § andra stycket regeringsformen kan sägas inne- bära ett grundlagsskydd för kommunernas rätt att utkräva skatt för att täcka sitt medelsbehov (se prop. 1973:90 s. 190 f.). Som framhölls av Lagrådet i dess yttrande över kompletteringspropositionens förslag kan det emellertid vara tveksamt hur långt detta grundlagsskydd sträcker sig (jfr. Hans-Heinrich Vogel, Om den kommunala beskattningsrätten i Förvaltningsrättslig Tidskrift 1993 s. 59 ff, särskilt s. 109 f.). Lagrådet har i ett yttrande år 1990 diskuterat räckvidden av grundlags- skyddet för den kommunala beskattningrätten. Yttrandet föranleddes av ett förslag om införande av en begränsning av kommuners och församlingars rätt att ta ut skatt. Såväl kompletteringspropositionens lagförslag som den lagstiftning som det nu är fråga om är av ett annat slag. Man kommer här främst in på innebörden av det andra ledet i 1 kap. 7 § regeringsformen, dvs. att en kommun får ta ut skatt "för skötseln av sina uppgifter". Vad som utgör en kommuns eller ett landstings befogenheter och åligganden kan enligt 8 kap. 5 § regeringsformen regleras i lag. Bestämmelser om kommunernas och landstingens allmänna befogenheter finns i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900). Vid sidan om kommunallagen finns ett stort antal speciella lagar med föreskrifter om kommunernas och landstingens befogenheter och skyldigheter på olika områden. Den nu nämnda lagstiftningen kan sägas utgå från lokaliseringsprincipen, dvs. att en kommun eller ett landsting inte skall handha andra angelägenheter än som har anknytning till kommunens eller landstingets område eller dess medlemmar. Lokaliseringsprincipen har emellertid, som framgår av konstitutionsutskottets yttrande, genombrutits vid flera tillfällen efter regeringsformens införande. Lagrådets ställningstagande till kompletteringspropositionens lagförslag grundades, som tidigare nämnts, på att en skatt som togs ut av en kommun eller ett landsting för att tillföras andra kommuner eller landsting inte kunde betraktas som uttagen för skötseln av vederbörande kommuns eller landstings uppgifter. Detta medförde att lagförslaget stred mot 1 kap. 7 § andra stycket regeringsformen. Ett system med avgifter och bidrag skulle emellertid enligt Lagrådets mening eventuellt kunna anses tillåtligt. Konstitutionsutskottet har för sin del uttalat att en sådan ordning är "klart godtagbar" från grundlags- synpunkt. Det förhållandet att en kommun eller ett landsting betalar en avgift till staten täcks formellt inte av ordalagen i 1 kap. 7 § andra stycket regeringsformen. Även om de avgifter som en kommun eller ett landsting åläggs att betala ytterst syftar till att åstadkomma en förstärkning av andra kommuners och landstings ekonomi, innebär ett avgiftssystem inte att det sker någon direktfinansiering genom skattemedel av andra kommuners och landstings verk- samhet. Till detta kommer att ett system med avgiftsuttag anknyter till tidigare lagstiftning om kommunal skatteutjämning. Konstitutionsutskottet har i sitt yttrande gjort en genomgång av denna lagstiftning. Lagrådet vill särskilt fästa uppmärksamheten på den lag om skatteutjämningsavgift som infördes år 1985 (SFS 1985:533) och som innebar att kommuner och landsting med en särskilt hög skattekraft blev skyldiga att erlägga en progressiv avgift. Skatteutjämnings- avgiften skärptes senare (se bl.a. SFS 1987:561). Avsikten med skatteutjämningsavgiften var, liksom när det gäller den nu aktuella avgiften, att finansiera statliga bidrag till kommuner och landsting med låg skattekraft. Det är också att märka att sättet för uttagande av skatte- utjämningsavgiften var detsamma som föreslås beträffande den avgift som det nu är fråga om. Skatteutjämningsavgiften betalades således genom avräkning från kommunalskattemedlen. Av intresse är också bestämmelserna i 42 kap. kyrkolagen (1992:300) om ekonomisk utjämning mellan pastoraten. Utjämningen sker genom en ordning med avgifter och bidrag, delvis liknande den som nu är aktuell. Det är att märka att 1 kap. 7 § andra stycket regeringsformen är tilllämpligt även på kyrkliga kommuner (se punkt 13 i övergångsbestämmelserna till regeringsformen). Den nu berörda lagstiftningen om ekonomisk utjämning har i och för sig tillkommit utan föregående lagrådsgranskning. Även med beaktande härav kan lagstiftningen, som konstitutionsutskottet har hävdat, sägas ge uttryck för en konstitutionell praxis som har utvecklats som utfyllnad av grundlagsregleringen. Med hänsyn till det anförda vill Lagrådet inte motsätta sig att de före- liggande lagförslagen läggs till grund för lagstiftning. Det får emellertid anses tillfredsställande att en särskild kommitté har tillsatts med uppgift att närmare analysera innebörden av den kommunala självstyrelsen och be- skattningsrätten och dess förhållande till grundlagsbestämmelserna. Enligt direktiven (dir.1995:111) har kommittén bl.a. möjlighet att föreslå sådana grundlagsändringar som kan visa sig behövliga. Lagrådet går därmed över till att närmare granska de särskilda bestämmelserna i de aktuella lagförslagen. 2 § 2 § i de båda lagförslagen innehåller vissa definitioner. Bl.a. definieras begreppet "garanterat skatteunderlag". Eftersom definitionen bygger på definitionerna av "uppräknat skatteunderlag" och "uppräknad medelskattekraft" är det lämpligt att den placeras efter dessa båda andra definitioner. I 2 § definieras också begreppet standardkostnad. Enligt den remitterade lagtexten avses härmed en teoretiskt beräknad kostnad för vissa "verksamheter eller icke verksamhetsanknutna kostnader". Vilka verksamheter och kostnader som det är fråga om anges i 5 §. Det framgår av motiven att det skall göras särskilda standardkostnads- beräkningar för varje kommun eller landsting och att kostnadsberäkningarna skall utgå från vissa speciella faktorer som är av särskild betydelse för att belysa de strukturella förhållandena. Vad som sålunda har sagts i motiven bör komma till uttryck i lagtexten. Lagrådet förordar därför att definitionen av begreppet standardkostnad byggs ut. 5 § I 5 § görs en uppräkning av de verksamheter och icke verksamhetsanknutna kostnader för vilka det skall göras kostnadsberäkningar. Till de verksamheter som räknas upp hör kollektivtrafik. Enligt den remitterade lagtexten skall kostnader för kollektivtrafik beaktas vid "delat huvudmannaskap". Av bestämmelserna i lagen (1978:438) om huvudmannaskap för viss kollektiv persontrafik följer att huvudmannaskapet för kollektivtrafik kan åvila inte bara ett landsting och kommunerna i länet gemensamt utan också enbart kommunerna eller ett enskilt landsting eller en enskild kommun. Det torde inte vara avsett att, om kollektivtrafiken i ett område bara har en huvudman, det inte skall göras någon standardkostnadsberäkning. Med hänsyn härtill bör den aktuella bestämmelsen ändras. För sådana fall då huvudmannaskapet för kollektivtrafiken är delat behövs en regel om fördelningen av den framräknade standardkostnaden mellan berörda kommuner och landsting. Med hänsyn bl.a. till de skiftande huvudmannaförhållanden som kan förekomma (jfr prop. 1994/95:150 bil. 7 s. 52) bör det få ankomma på regeringen att meddela bestämmelser om hur fördelningen skall ske. De bestämmelser som har tagits in i 5 § i de remitterade förslagen har ett nära samband med definitionen av begreppet standardkostnad i 2 §. Bestämmelserna bör alltså placeras närmast efter den paragrafen. 6 § En bestämmelse om kollektivtrafik finns också i 6 §, där det sägs att vid fördelningen inom ett län av bidrag för kollektivtrafik mellan kommuner och landsting dessa skall få hälften var. Enligt Lagrådets mening finns det inte skäl att, vid sidan av en be- stämmelse om fördelning av standardkostnaden för kollektivtrafik, också ha en regel om hur bidraget för kollektivtrafik skall fördelas. Här blir de allmänna reglerna om kommuners och landstings rätt till bidrag med hänsyn till strukturkostnader tillämpliga. 6 § i de remitterade lagförslagen kan därför utgå. Om 6 § utgår, får en omnumrering göras av de följande paragraferna. 77 Ikraftträdande Beträffande ikraftträdandet av de föreslagna lagarna anges i lagförslagen endast att föreskrifter om ikraftträdandet meddelas i en annan lag. Ett förslag till en sådan lag finns i prop. 1994/95:150 bil. 7. Något motsvarande lagförslag har emellertid inte remitterats till Lagrådet. _____________ Vid sidan om de ändringar i de aktuella lagförslagen som nu har förordats bör vissa andra justeringar göras. Lagrådet föreslår att de båda lagförslagen får den lydelse som framgår av en bilaga till Lagrådets yttrande. Förslaget till lag om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting Enligt den föreslagna lagen om mervärdesskattekonton skall varje kommun och landsting betala in ett visst belopp på konton hos Riksgäldskontoret, ett kommunkonto för kommunerna och ett landstingskonto för landstingen. Inbetalningarna skall motsvara ett på visst sätt bestämt belopp per invånare i kommunen eller landstinget, multiplicerat med antalet invånare i kommunen respektive landstinget. Beloppet skall vara enhetligt för alla invånare i kommunerna respektive landstingen. Från kontona har varje kommun och landsting rätt att få utbetalat ett belopp som motsvarar kommunens eller landstingets icke avdragsgilla mervärdesskatt jämte ersättning för vissa andra kostnader som uppkommer till följd av bestämmelserna om mervärdesskatt. De belopp som sammanlagt skall betalas in på ett vart av kontona skall i princip motsvara de sammanlagda belopp som kommunerna och landstingen beräknas ha rätt att få utbetalt från kontona. Det i lagrådsremissen angivna syftet med det föreslagna systemet är att så långt som möjligt och utan statligt stöd begränsa den konkurrenssnedvridning inom de mervärdesskattefria områdena som annars kan uppstå beroende på om verksamheten bedrivs i kommunal regi eller i privat regi. Något inslag av överföring av skattemedel från vissa kommuner och landsting till några andra anges inte skola finnas. Lagrådet konstaterar att det enligt de föreslagna bestämmelserna inte kommer att finnas något direkt samband mellan det belopp som en kommun eller ett landsting skall betala in på mervärdesskattekontona och den ersättning som kommunen eller landstinget har rätt att få från respektive konto. En kommun eller ett landsting som har lägre kostnader för mervärdesskatt än de genomsnittliga kommer att få en lägre ersättning från kontot än vad kommunen eller landstinget har betalat in till kontot. I det motsatta fallet kommer kommunen eller landstinget att få en högre ersättning än vad kommunen eller landstinget har betalat in. Systemet som det är utformat i lagförslaget innebär därför, om det ses isolerat, att en viss överföring av medel kan komma att ske mellan kommuner och mellan landsting. Av den allmänna motiveringen (avsnitt 7.1 och 7.3) och av vad som upp- lysts vid föredragningen framgår dock att regeringen senare kommer att föreslå riksdagen att besluta att det generella statsbidrag som skall lämnas till varje kommun och landsting skall ökas med belopp som för det första år då systemet tillämpas motsvarar vad kommunen respektive landstinget skall betala in på mervärdesskattekontona. Härigenom blir det ingen slutlig överföring av medel mellan kommuner och mellan landsting under det första året. Det är emellertid ett uttalat önskemål att bryta den kostnadsökning som det nuvarande systemet innebär för staten. Avsikten synes därför vara att det generella statsbidraget inte skall höjas, även om kommunernas och landstingens kostnader för mervärdesskatt ökar. Detta innebär att det kan bli en viss överföring av medel mellan kommuner och mellan landsting. Lagrådet anser att bestämmelserna i den föreslagna lagen i vissa delar kan utformas tydligare och enklare. Lagrådets förslag i dessa avseenden be- handlas i det följande. Därutöver förordar Lagrådet att vissa redaktionella ändringar görs i den föreslagna lagtexten. Lagrådets förslag till utformning av lagtexten framgår av bilagan. 2 och 4 §§ I 2 § anges att varje kommun och landsting skall göra inbetalningar till kommunkontot respektive landstingskontot. Inbetalningen skall enligt den föreslagna 4 § ske genom avdrag från utbetalningen av kommunalskattemedel. Eftersom inbetalningarna i praktiken kommer att göras av den skattemyndighet som disponerar över kommunalskattemedlen bör 2 § utformas så att inbetalningar skall göras "för" varje kommun och landsting. Vad som föreskrivs i den föreslagna 4 § har ett omedelbart samband med bestämmelsen i 2 §. Enligt Lagrådets mening bör därför bestämmelsen i 4 § flyttas och bilda en andra mening i 2 §. 3 och 5 §§ Bestämmelserna i de båda paragraferna hör samman och kan enligt Lagrådets uppfattning bilda en paragraf, 3 §. För tydlighetens skull bör anges att de tillskott som skall fastställas av Riksskatteverket utgörs av ett enhetligt belopp per invånare för kommunerna och ett enhetligt belopp per invånare för landstingen. 6 § Föreskriften i paragrafens andra mening om att inbetalningarna skall över tiden motsvara utbetalningarna säger enligt Lagrådets uppfattning inte mer än vad som följer av paragrafens första mening. Den andra meningen bör därför utgå. Till följd av vad Lagrådet förordat beträffande 2 - 5 §§ blir denna paragraf 4 §. 7 och 9 §§ I dessa paragrafer anges att kommuner, landsting och kommunalförbund "får ansöka om utbetalning" från mervärdesskattekontona. Lagrådet anser att bestämmelserna i stället bör utformas så att kommuner, landsting och kommunalförbund efter ansökan har rätt till ersättning från kontona. Paragraferna bör betecknas 5 och 7 §§. 10 § Bestämmelserna om att utbetalningsbelopp enligt 9 § beräknas enligt schablon och att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om schablonberäkningen kan lämpligen bilda ett tredje stycke i 7 § i Lagrådets förslag. Den föreslagna befogenheten för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om förfarandet vid ansökan om utbetalning behöver inte regleras i lag. Bestämmelsen härom kan därför utgå ur lagen. Ikraftträdandebestämmelserna Lagrådet föreslår, utöver vissa redaktionella ändringar, att det särskilt anges att lagen (1994:1799) om kommuners och landstings hantering av mervärdesskatt för år 1995 skall upphöra att gälla vid den nya lagens ikraftträdande men att den äldre lagen fortfarande skall tillämpas i fråga om förhållanden som hänför sig till tiden före ikraftträdandet. Förslaget till lag om ändring i lagen med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. I 4 § fjärde stycket regleras utanordningen till kommuner och landsting av de skattemedel som tillkommer dem sedan olika avräkningar gjorts. I konsekvens med att avräkning enligt lagen om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting särskilt anges i bestämmelsen bör även avräkning respektive tillägg enligt de föreslagna lagarna om utjämningsbidrag och utjämningsavgift anges. Vidare bör paragrafen ändras redaktionellt. Paragrafens fjärde stycke bör enligt Lagrådets mening ges följande lydelse: "Innan skattemyndigheten betalar ut kommunalskattemedel till kommunerna skall avräkning göras enligt 52 § uppbördslagen (1953:272), 12 § lagen (1984:668) om uppbörd av socialavgifter från arbetsgivare, 10 § lagen (1995:000) om ut- jämningsavgift för kommuner och landsting och 2 § lagen (1995:000) om mervärdeskattekonton för kommuner och landsting. Vidare skall tillägg göras för bidrag enligt 10 § lagen (1995:000) om utjämningsbidrag till kommuner och landsting. Det belopp som framkommer skall betalas ut med en tolftedel per månad den tredje vardagen efter den 17 i månaden, varvid dag som enligt 2 § lagen (1930:173) om beräkning av lagstadgad tid jämställs med allmän helgdag inte skall medräknas. Är kommunens fordran inte uträknad vid utbetalningstillfällena i januari och februari, skall utbetalningarna dessa månader grundas på samma belopp som utbetalningen i december det föregående året. När särskilda skäl för- anleder det, får skattemyndigheten dock förordna att utbetalningen skall grundas på ett annat belopp. Om något av de belopp som utbetalningarna i januari och februari grundats på inte motsvarar en tolftedel av kommunens fordran, skall den jämkning som föranleds av detta ske i fråga om utbetalningen i mars." 78 Utdrag ur bilaga till Lagrådets protokoll 1995-10-13 2.3 Förslag till lag om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting Härigenom föreskrivs följande: Inledande bestämmelser 1 § För reglering av kommuners och landstings kostnader för viss mervärdesskatt skall det hos Riksgäldskontoret finnas två räntebärande konton, ett för kommunernas räkning (kommunkontot) och ett för landstingens räkning (landstingskontot). Inbetalningar till kontona 2 § För varje kommun och landsting görs inbetalning till kommunkontot respektive landstingskontot. Inbetalning görs efter avräkning i samband med och på motsvarande sätt som gäller vid utbetalning av kommunalskattemedel enligt 4 § lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. 3 § Riksskatteverket skall senast den 10 september varje år fastställa ett enhetligt belopp per invånare för kommunerna och ett enhetligt belopp per invånare för landstingen (tillskott), som skall ligga till grund för kommunernas och landstingens inbetalningar till kontona för det närmast följande året. Inbetalningarna skall för varje år motsvara det fastställda tillskottet multiplicerat med antalet invånare i kommunen eller landstinget den 1 november året före inbetalningsåret. För kommuner som inte ingår i ett landsting utgörs tillskottet av summan av de båda fastställda tillskotten. 4 § Riksskatteverket skall beräkna tillskotten så att inbetalningarna till ett konto inklusive räntan på kontot så nära som möjligt motsvarar utbetalningarna från kontot. Ersättning från kontona 5 § Kommuner och landsting har efter ansökan rätt till ersättning från kontona för ingående mervärdesskatt som inte dragits av enligt mervärdesskattelagen (1994:200). Kommunalförbund har efter ansökan rätt till ersättning från kommunkontot och landstingskontot för ingående mervärdesskatt som inte dragits av enligt mervärdesskattelagen. Fördelningen mellan kontona görs i förhållande till kommunernas och landstingens deltagande i kostnaderna för förbundets verksamhet. 6 § Vid utbetalning av ersättning enligt 5 § tillämpas bestämmelserna i 8 kap. 9, 10, 15 och 16 §§ mervärdesskattelagen (1994:200). 7 § Kommuner och landsting har efter ansökan rätt till ersättning från kontona för de ökade kostnader som till följd av bestämmelserna om mervärdesskatt uppkommer vid upphandling avseende verksamhet inom sjukvård, tandvård, social omsorg och utbildning. Rätt till ersättning föreligger också när kommunen och landstinget lämnar bidrag till näringsidkare för dennes verksamhet inom nämnda områden. Ersättning enligt första stycket utgår även till kommunalförbund och sådant beställarförbund som bedriver försöksverksamhet enligt lagen (1994:566) om lokal försöksverksamhet med finansiell samordning mellan socialförsäkring, hälso- och sjukvård och socialtjänst. Storleken av ersättningar som avses i denna paragraf beräknas enligt schablon. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om schablonberäkningen. 8 § Skattemyndigheten i Kopparbergs län beslutar om utbetalning från kontona. Överklagande 9 § Skattemyndighetens eller Riksskatteverkets beslut enligt denna lag får överklagas hos regeringen. ________ 1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1996, då lagen (1994:1799) om kommuners och landstings hantering av mervärdesskatt för år 1995 skall upphöra att gälla. Den äldre lagen tillämpas dock fortfarande i fråga om förhållanden som hänför sig till tiden före den 1 januari 1996. 2. För år 1996 uppgår tillskotten enligt 3 § för kommuner till 1 614 kronor per invånare och för landsting till 538 kronor per invånare den 1 november 1995. 79 Finansdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 25 oktober 1995 Närvarande: Statsrådet Thalén, ordförande, och statsråden, Persson, Heckscher, Hedborg, Nygren Föredragande: Statsrådet Persson Regeringen beslutar propositionen 1995/96:64 Ett nytt utjämningssystem för kommuner och landsting, m.m. 88