Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens proposition 1995/96:91 Vägverkets produktionsdivision Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen. Stockholm den 19 oktober 1995 Ingvar Carlsson Ines Uusmann (Kommunikationsdepartementet) Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen föreslår regeringen att riksdagen upphäver sitt tidigare beslut att bolagisera Vägverkets produktionsdivision. Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut................................ 3 2 Ärendet och dess beredning................................. 3 3 Vägverkets bedömningar och förslag om produktionsverksamhet som bedrivs i egen regi........................................ 4 3.1 Förutsättningar för en bolagisering av Vägverkets pro- duktionsdivision.................................... 4 3.2 Fortsatt produktionsverksamhet i egen regi.......... 5 3.3 Vägverkets slutsatser och förslag om verksamhet som bedrivs i egen regi........................................... 6 4 Regeringens överväganden och förslag om Vägverkets pro- duktionsverksamhet ........................................ 7 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 19 oktober 1995. 9 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att riksdagen upphäver riksdagens beslut (bet. 1993/94:TU32, rskr. 1993/94:387) att Vägverkets produktionsdivision skall bedrivas i aktiebolagsform efter den 1 januari 1996. 2 Ärendet och dess beredning Riksdagen beslutade den 2 juni 1994 (prop. 1993/94:180, bet. 1993/94:TU32, rskr. 1993/94:387) att Vägverkets produktionsdivision skulle ombildas till ett av staten helägt aktiebolag den 1 januari 1996. Riksdagen bemyndigade samtidigt regeringen att genomföra bolagsbildningen så att det nya bolaget kan arbeta på ett konkurrensneutralt och konkurrenskraftigt sätt. Riksdagen beslutade vidare att produktionsdivisionen borde ges möjlighet att fr.o.m. den 1 januari 1995 agera inom ett utökat verksamhetsområde i syfte att stärka konkurrenskraften inför bolagiseringen. En sådan utökning har nu möjliggjorts genom en ändring i Vägverkets instruktion. Riksdagen var dock inte beredd att ta ställning i frågan om huvudman för bolaget utan uppmanade regeringen att ytterligare överväga frågan och att i god tid före bolagsbildningen redovisa sitt ställningstagande för riksdagen. Mot bakgrund av riksdagens beslut uppdrog regeringen den 9 juni 1994 åt Vägverket att förbereda för en bolagisering av produktionsverksamheten samt att utarbeta en plan för hur arbetet skulle bedrivas. Vägverket har under åren 1994 och 1995 i särskilda rapporter redovisat för regeringen vilka åtgärder som vidtagits i syfte att förbereda en bolagisering av produktionsverksamheten. En förutsättning för en bolagisering av Vägverkets produktionsdivision har varit att allt vägunderhåll och all nyproduktion av vägar m.m. skulle upphandlas i full konkurrens senast i samband med tidpunkten för en bolagisering. Regeringen uttalade i budgetpropositionen i januari 1995 (prop. 1994/95:100 bil. 7) att den stod fast vid konkurrensutsättningen av Vägverkets produktionsverksamhet. Regeringen sade samtidigt att det är viktigt att konkurrensutsättningen sker på ett sådant sätt att Vägverkets beställarkompetens utvecklas så att de grundläggande trafikpolitiska målen inte äventyras. Vägverket har tillsammans med regeringen utvärderat genomförd drift- och underhållsverksamhet under vintersäsongen 1994/95. Vägverkets styrelse redovisade i en lägesrapport den 1 juni 1995 arbetsläget och lämpliga åtgärder inför en bolagisering av produktionsdivisionen. Av lägesredovisningen framgår att en bolagisering är möjlig att genomföra bl.a. om bolaget får de ekonomiska förutsättningar som erfordras för en långsiktig överlevnad samt att konkurrensutsättningstakten anpassas till hur beställarkompetensen vid Vägverket utvecklas. Mot bakgrund av de synpunkter som Vägverkets styrelse redovisat i sin lägesrapport den 1 juni 1995 gav regeringen den 21 juni 1995 Vägverket i uppdrag att utreda och lämna förslag till hur Vägverkets produktionsdivision, inom ramen för fortsatt verksamhet i Vägverket, kan organiseras så att verksamheten kan bedrivas i bolagsliknande former. Vägverket har den 20 september 1995 redovisat sina överväganden och förslag för regeringen. 3 Vägverkets bedömningar och förslag om produktionsverksamhet som bedrivs i egen regi 3.1 Förutsättningar för en bolagisering av Vägverkets produktionsdivision Vägverket redovisade för regeringen den 20 september 1995 två rapporter avseende dels de ekonomiska förutsättningarna och nuläget för en bolagisering av Vägverkets produktionsdivision, dels organisation av produktionsverksamhet inom Vägverket i bolagsliknande form. I rapporten „Redovisning av de ekonomiska förutsättningarna och nuläget för en bolagisering av Vägverkets produktionsdivision„ framgår att förutsättningarna för att genomföra en ombildning av Vägverkets produktionsdivision till aktiebolag väsentligt har förändrats jämfört med vad som antogs när riksdagen beslutade om ombildningen. Den genomgång av de finansiella förutsättningarna för det tilltänkta produktionsbolaget som Vägverket låtit göra visar att storleken på externa kortfristiga skulder i produktionsverksamheten tidigare har underskattats. Sammantaget innebär dessa underskattningar att möjligheten att finansiera pensionsskulden har försämrats med 325 miljoner kronor. Vidare framgår av rapporten att om bolaget skall ha en soliditet på 20 %, vilket var en av förutsättningarna när riksdagen beslutade om bolagisering, måste aktiekapitalet i det tilltänkta bolaget uppgå till 790 miljoner kronor. Detta är 210 miljoner kronor högre än de 580 miljoner kronor som antogs i betänkandet På Väg (SOU 1994:15). För en bolagisering av produktionsdivisionen krävs således att staten, utöver 200 miljoner kronor per år i fem år för att finansiera pensionsskulden, per den 1 januari 1996 tillför bolaget en kapitalinsats uppgående till 1 100 miljoner kronor. Vägverket har vidare låtit göra en marknadsbedömning av förutsättningarna för det tilltänkta bolaget. Denna visar att verksamheten år 1998 torde ha en intäktsvolym på ca 6 miljarder kronor, ett resultat efter finansiella poster på ca 150 miljoner kronor, en resultatmarginal på ca 2,5 % samt en balansomslutning på ca 5,3 miljarder kronor. Nyckeltalsjämförelser mellan verksamheten i produktionsdivisionen och de närmaste konkurrenterna visar att Vägverkets egenregiverksamhet ombildat till ett aktiebolag sannolikt skulle ha rimliga förutsättningar att konkurrera och överleva på marknaden. 3.2 Fortsatt produktionsverksamhet i egen regi Vägverket har i rapporten Organisation av produktionsverksamhet inom Vägverket i bolagsliknande form analyserat hur Vägverkets egenregiverksamhet kan bedrivas på ett bolagsliknande sätt. Vägverket föreslår i rapporten att egenregiverksamheten uppdelas i tre resultatenheter, en enhet för färjeverksamhet, en enhet för projekterings- verksamhet och en enhet för väg- och anläggningsproduktion. Produktionsenheterna föreslås arbeta under bolagsliknande förhållanden. En uppdelning av tillgångarna mellan produktionsenheterna och Vägverket i övrigt föreslås ske per den 1 januari 1996 med samma utgångspunkter som skulle ha gällt för en bolagisering. Vägverkets färjeverksamhet inkluderande personal och färjor föreslås bilda en egen resultatenhet. Vägverket anser att färjeverksamheten i princip är att betrakta som ett naturligt monopol. Möjligheterna att konkurrensutsätta färjedriften är därför begränsade. En bolagisering av färjeverksamheten bedöms därför inte som lämplig ens på lång sikt. Vägverkets projekterings-, brokonstruktions- samt byggledningsresurser föreslås bilda en resultatenhet och övriga produktionsuppgifter inom väg- och anläggningsproduktion bör bilda en enhet. Samtliga resultatenheter föreslås ledas av en enhetschef i samråd med ett produktionsråd. Generaldirektören är som verkschef ytterst ansvarig för verksamheten. Mellan Vägverkets väg- och trafikdivision och de olika resultatenheterna skall föreligga en affärsmässig relation. Vägverkets produktion skall i princip finansiera sin verksamhet med intäkter som erhållits i konkurrens med andra. Enda undantaget är när Vägverkets väg- och trafikdivision, för att trygga de trafikpolitiska målen, utför produktion i egenregi. Tanken bakom förslaget att bedriva produktionsverksamheten i bolagsliknande former är enligt Vägverket att skapa förutsättningar för en rationell produktion där produktionsverksamheten hålls skild från Vägverkets verksamhet i övrigt. Redan från den 1 januari 1996 skall enligt Vägverket en tydlig redo- visningsmässig separation ske av tillgångar och skulder mellan produk- tionsenheterna och verket i övrigt. Alla tillgångar och skulder som är hänförliga till produktionsverksamhet förs till produktionsenheterna. Från den 1 januari 1996 föreslås produktionsenheterna kunna upprätta självständiga balans- och resultaträkningar jämte finansieringsanalyser fastställda och reviderade enligt god revisionssed. Interna fordringar och skulder mellan Vägverket och produktionsenheterna föreslås exempelvis behandlas redovisnings- och revisionsmässigt med samma krav som om de var externa. Produktionsenheterna föreslås av verket att tillföras medel motsvarande ett eget kapital som görs avkastningspliktigt. Vägverket anför vidare att den pensionsskuld som staten genom Vägverket har till aktiva och redan pensionerade och som är hänförlig till produktionsverksamheten i Vägverket måste tas upp i ett bolags redovisning vid en bolagisering. Så länge myndighetsformen i grunden gäller, dvs. när verksamheten bedrivs i bolagsliknande form, bör dock inte pensionsskulden enligt Vägverkets förslag tas upp i redovisningen för de olika produktionsenheterna såsom en skuld. För att resultatenheterna skall fungera i en konkurrenssituation m.m. är det angeläget för Vägverket att organisationen fortlöpande kan anpassas till marknadsutvecklingen, t.ex. vad gäller antalet produktionsområden. Konkurrensutsättningen av produktionen är ett sätt att säkra gjorda rationaliseringsvinster och att framöver erhålla en produktionsresurs som lever under kostnadstryck. Vägverket föreslår därför att verket ges möjlighet att fortlöpande följa upp och anpassa konkurrensutsättningstakten så att denna bidrar maximalt till en effektiv och rationell väghållningsproduktion. Vägverket föreslår följande inriktning: - alla investeringar handlas upp i konkurrens, - grundpaket drift konkurrensutsätts successivt under 3-4 år med ca 20 % per år, - konsultverksamhet upphandlas i konkurrens där så är lämpligt, - färjeverksamheten konkurrensutsätts där så bedöms lämpligt och möjligt, - Vägverket får med hänvisning till de trafikpolitiska målen, och om särskilda skäl föreligger, anlita verkets produktionsenheter i egen regi utan upphandling i konkurrens. 3.3 Vägverkets slutsatser och förslag om verksamhet som bedrivs i egen regi Styrelsen för Vägverket har vid en analys av ovan nämnda rapporter funnit att förutsättningarna för att genomföra en ombildning av egenregiverksamheten till aktiebolagsform den 1 januari 1996 inte kan anses vara uppfyllda. Skälen härför är enligt Vägverkets styrelse att det föreligger nya förut- sättningar för organisationen av Vägverkets produktion, att de trafikpolitiska målen kan äventyras på grund av att Vägverkets kompetens som beställare av väghållningstjänster inte till fullo är utvecklad samt att de ekonomiska förutsättningarna inte medger att en bolagisering finansieras till fullo via Vägverkets anslag för drift och underhåll av statliga vägar. Styrelsen förordar i stället att en bolagsliknande form för Vägverkets produktionsverksamhet införs per den 1 januari 1996. En sådan organisationsform skulle enligt styrelsen tillföra nya möjligheter som stärker fortsatt produktivitetsutveckling. Konkurrensutsättningstakten föreslås anpassas så att de trafikpolitiska målen säkras. En full konkurrensutsättning förutsätter dock enligt Vägverkets styrelse att berörda enheter vid Vägverket får arbeta i bolagsform på samma sätt som konkurrenterna. 4 Regeringens överväganden och förslag om Vägverkets produktionsverksamhet -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: En bolagisering av Vägverkets produk- | | tionsdivision den 1 januari 1996 är inte möjlig. För att säkra | | gjorda effektivitetsvinster i produktionen av vägunderhåll och | | nybyggande bör Vägverket fortsätta att upphandla såväl nybyggande| | som vägunderhåll i konkurrens. Konkurrensutsättningstakten bör | | anpassas till de övergripande kraven på verket och till hur | | beställarkompetensen utvecklas vid Vägverket. | | | | Regeringens förslag: Riksdagens beslut att Vägverkets produk- | | tionsdivision skall ombildas till ett aktiebolag den 1 januari | | 1996 bör upphävas. | -------------------------------------------------------------------- Skäl för regeringens förslag: Regeringen kan konstatera att Vägverkets styrelse inte anser att det finns förutsättningar att redan nu genomföra en bolagisering av Vägverkets produktionsdivision. Regeringen delar styrelsens bedömning. Regeringen anser att en förutsättning för att en bolagisering skall vara lämplig att genomföra är att Vägverkets förmåga att beställa drift- och underhållsverksamhet på vägnätet är fullt utvecklad. Historiskt har det inte funnits någon gräns mellan beställare och utförare i Vägverkets organisation. Genom riksdagens beslut år 1991 (prop. 1990/91:87, bet. 1990/91:TU26, rskr. 1990/91:326) om indelning i Vägverket i en beställardel och en produktionsdel har rollerna klargjorts och ett arbete pågår med att utveckla beställarkompetensen i Vägverket. För första gången har nu den som ansvarar för väghållningen blivit tvungen att på ett mycket tydligt sätt precisera sina krav på standarden på väghållningen. Ett omfattande arbete har lagts och läggs nu ned inom Vägverket på att utforma ändamålsenliga offertunderlag och typkontrakt för drift- och underhållsentreprenader. En utvärdering av vintersäsongen 1994/95 ger vid handen att Vägverket hittills varit relativt lyckosam med sin upphandling av driftentreprenader. Vägverket har emellertid också funnit att en hel del i beställningsförfarandet behöver förbättras och har därför föreslagit att konkurrensutsättningen av Vägverkets driftentreprenader sker successivt. Om en bolagisering av egenregiverksamheten skulle ske redan nu disponerar Vägverket ingen egen produktionsverksamhet. Alla tillkommande beställningar måste då ske genom upphandling av entreprenader i full konkurrens. Detta kan initialt, under den tid som Vägverkets beställarkompetens utvecklas, komma att drabba trafi- kanterna så till vida att väghållningen inte är av den standard som var avsedd eftersom beställningen kan ha varit otydlig och ofullständig eller genom att entreprenören själv missbedömt behovet av produktionsresurser. Mot den bakgrunden är det angeläget att det i stället sker en fokusering mot en fortlöpande produktivitetsutveckling. I det sammanhanget är konkurrens ett effektivt medel. Konkurrensutsättning av Vägverkets produktion bör därför anpassas till de övergripande kraven på verket och till hur verkets beställarkompetens utvecklas. Regeringen anser att det tilltänkta produktionsbolaget har goda förut- sättningar att hävda sig på entreprenadmarknaden givet att bolaget förses med ett eget kapital på 790 miljoner kronor och att staten finansierar den pensionsskuld som har upparbetats i Vägverket innan verksamheten bolagiseras. Emellertid förutsätter en bolagisering redan år 1996 dels att staten till bolagen överlåter tillgångar, skulder och eget kapital knutna till verksamheten, dels att pensionsskulden om ca 1 miljard kronor finansieras. Former för överföringar av tillgångar och tryggande av pensionsskulden behöver dock utredas vidare. Slutligen kan regeringen konstatera att Vägverkets produktionsdivision i dagsläget inte kommit så långt i uppbyggnaden av sin interna struktur att det är lämpligt att flytta ut produktionsverksamheten i egen regi till extern regi. Verksamheten kan i dagsläget inte bedömas som mogen för en konkurrensutsättning till 100 procent. Mot bakgrund av ovanstående anser regeringen att riksdagens beslut om att Vägverkets produktionsdivision skall bolagiseras den 1 januari 1996 bör upphävas. Produktionsverksamheten skall tills vidare bedrivas i myndighetsform. Myndighetsformen är flexibel och kan utvecklas inom ramen för de bemyndiganden och riktlinjer som riksdagen tidigare ställt sig bakom. Vägverket har i allt väsentligt de bemyndiganden som erfordras för att skapa en modell som utvecklar produktionen och kraven på konkurrensneutralitet. Det gäller såväl riksdagens tidigare beslut år 1991 om Vägverkets organisation som riksdagens beslut år 1994 om förvaltningsmyndigheternas ledning i allmänhet. I det senare beslutet har riksdagen ställt sig bakom vissa allmänna principer om ledningsformer för de centrala förvaltningsmyndigheterna. En sådan allmän princip är att myndigheterna själva får bestämma sin inre organisation. Denna princip omfattar även Vägverket. Det ankommer således på Vägverket att själv besluta om bl.a. sin inre organisation. Vägverket kan därmed själv anpassa sin verksamhet så att den passar de syften som Vägverket vill uppnå. Kommunikationsdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 19 oktober 1995 Närvarande: statsministern Carlsson, ordförande, och statsråden Sahlin, Hjelm- Wallén, Hellström, Freivalds, Persson, Tham, Hedborg, Andersson, Winberg, Uusmann, Nygren, Ulvskog, Sundström, Lindh, Johansson Föredragande: statsrådet Uusmann Regeringen beslutar proposition 1995/96:91 Vägverkets produktionsdivision.