Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 1995/96:93 Organisationen av den periodiska fordonskontrollen Skr. 1995/96:93 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 14 december 1995 Thage G Peterson Ines Uusmann (Kommunikationsdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen lämnar regeringen en redogörelse för planerna för den framtida organisationen av den periodiska fordonskontrollen. Regeringen gör nu ingen förändring i det rådande läget att AB Svensk Bilprovning med ensamrätt får utföra kontrollbesiktningar. Detta kommer således att gälla även efter den 1 januari 1996. Regeringen bedömer att ytterligare underlag behövs beträffande vissa frågor om bl.a. servicen i glesbygd innan ett förslag till lösning av organisationen av den periodiska fordonskontrollen kan föreläggas riksdagen. Innehållsförteckning 1 Inledning.................................................. 3 2 Tidigare beslut om organisation av den återkommande fordonskon- trollen ................................................... 3 3 Rapporten "Bilbesiktning i konkurrens - effekter på trafiksäkerheten, miljön, servicen och kostnaderna"........ 5 4 Besiktningens innebörd..................................... 6 5 En utökad kvalitetskontroll................................ 7 6 Behov av särskilda åtgärder i glesbygd..................... 8 1 Inledning Riksdagen beslutade år 1994 att införa ett s.k. öppet system för provning och kontroll med bilbesiktning i konkurrens mellan fristående ackrediterade besikt- ningsföretag. Under hösten 1994 gav riksdagen regeringen till känna att man önskade en ytterligare redovisning av effekterna på trafiksäkerheten, servicen och kostnaderna av att avskaffa Aktiebolagets Svensk Bilprovning (ASB) monopol. En utredning har genomförts under år 1995 för att belysa dessa aspekter. Utred- ningen ger belägg för att det system som genomförts inom övrig provnings- och kontrollverksamhet kan medföra vissa negativa effekter inom fordonskontrol- lområdet som motiverar särskilda åtgärder. Regeringen gör nu ingen förändring i det rådande läget att AB Svensk Bilprovning (ASB) med ensamrätt får utföra kontrollbesiktningar av motorfordon. Detta kommer således att gälla även efter den 1 januari 1996. I ett öppet system där flera fristående besiktningsorgan konkurrerar kan kost- naderna för konsumenterna antas bli lägre på grund av den fria prisbildningen. Samtidigt förväntas servicen bli bättre anpassad till efterfrågan på tjänster. Samhällets och konsumenternas berättigade krav på opartiskhet och god kvalitet vid tillhandahållandet av besiktningstjänsterna kan tillgodoses även inom ramen för ett öppet system. Särskilda åtgärder behöver dock vidtagas för att tillgodose en god standard för besiktningsverksamheten i glesbygd samt för att kontrollera kvaliteten i besiktningsverksamheten. När dessa åtgärder fått en tillfredsställande utformning avser regeringen att återkomma med ett förslag till lösning av organisationen av den återkommande fordonskontrollen. 2 Tidigare beslut om organisation av den återkommande fordonskontrollen I regeringens proposition 1993/94:167 föreslogs att ASB:s monopol bl.a. på viss registreringsbesiktning och periodisk kontroll av fordon skulle upphöra. Enligt förslaget skulle fristående besiktningsföretag som ackrediterats av Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (SWEDAC) få utföra dessa provningar. Prövningen vid ackreditering skulle inkludera en bedömning av opartiskhet och integritet. Vidare föreslogs i propositionen att nuvarande system med kontrollbesiktning som mynnar ut i ett beslut om godkännande, föreläggande om ny besiktning eller körförbud skulle ändras och i stället grundas på ägarens ansvar för fordonets beskaffenhet. Ägaren skulle sålunda ha ett giltigt intyg rörande fordonets skick från ett ackrediterat besiktningsföretag för att få använda fordonet. Trafikutskottet föreslog (bet. 1993/94:TU35) att riksdagen skulle godkänna förslagen i propositionen att fristående, ackrediterade besiktningsföretag i konkurrens skulle få utföra kontrollbesiktning av fordon som ASB har monopol på. Vidare godtog utskottet bl.a. att fordonsägarens ansvar för fordonet även får omfatta ett krav på giltigt intyg om periodisk kontrollbesiktning, vilket skulle ersätta nuvarande beslut om godkännande. Utskottet godkände även att prisreg- leringen beträffande kontrollbesiktning skulle slopas. Riksdagen beslöt i enlighet med utskottets hemställan (rskr. 1993/94:433). Innebörden av detta riksdagsbeslut var att den del av fordonskontrollen som utgörs av kontrollbesiktning och som utförs av ASB, från den 1 januari 1995 skulle öppnas för konkurrens. Därmed skulle även andra oberoende kontrollorgan i tredjepartsställning som blivit ackrediterade av SWEDAC få utföra dessa besikt- ningar. Samtidigt med att EES-avtalet godkändes, beslutade riksdagen om riktlinjer för avveckling av riksprovplatssystemet och antog lagen om teknisk kontroll (prop. 1991/92:170, bet. 1992/93:EU1, (rskr. 1992/93:18). Riksprovplatssystemet är avvecklat sedan den 1 januari 1995. På grund av beslutet om avveckling av riksprovplatssystemet lade regeringen fram förslag till ny lag om vissa besiktningsorgan på fordonsområdet (prop. 1994/95:69). Riksdagen antog det framlagda lagförslaget (bet. 1994/95:TU8, rskr. 1994/95:137). I lagen (1994:2043) om vissa besiktningsorgan på fordonsområdet bemyndigas regeringen att föreskriva att kontrollbesiktningar och andra nationella besiktningar av fordon skall få utföras av ASB, Statens maskinprovningar eller av andra organ som är eller har varit riksprovplatser. Lagen gäller till utgången av år 1997. ASB, Statens maskinprovningar och Svensk Anläggningsprov- ning AB (numera SAQ Kontroll AB) har i fordonskungörelsen (1972:595) bemyndigats att utföra kontrollbesiktningar enligt lagen. I en skrivelse till regeringen den 18 oktober 1994 hemställde ASB att kontrollbesiktningen inte skulle öppnas för konkurrens förrän den 1 november 1995 och helst först den 1 januari 1996. Som skäl anförde ASB att det krävdes ett omfattande förberedelsearbete i form av bl.a. myndighetsföreskrifter och nya besiktningsrutiner innan den nya ordningen kunde träda i kraft. I fråga om tidpunkten för ikraftträdandet för den nya ordningen för kontrollbesiktning ansåg regeringen att en senareläggning till den 1 juli 1995 borde ske (prop. 1994/95:69). Som skäl härför angavs det praktiska förbere- delsearbetet som redovisats i skrivelsen från ASB. Fram till denna tidpunkt skulle sålunda ASB med ensamrätt få fortsätta att utföra kontrollbesiktningar. Vid behandlingen av frågan om avreglering av kontrollbesiktningen och med anledning av ett i motion framställt yrkande anförde trafikutskottet (bet. 1994/95:TU8) att det delade motionärernas uppfattning att ASB borde få utföra kontrollbesiktningar med ensamrätt till den 1 januari 1996. Därmed skulle skapas rådrum för regeringen att försäkra sig om att en avreglering av kontrollbesikt- ningen inte leder till att trafiksäkerheten, miljön eller servicen försämras eller till att kostnaderna ökar. Om regeringen skulle besluta att avskaffa monopolet för kontrollbesiktningen den 1 januari 1996 fann utskottet det väsentligt att konsekvenserna av ett sådant beslut utvärderas och att resultatet redovisas för riksdagen så snart som möjligt. Utskottet hemställde i fråga om denna del av sitt betänkande att riksdagen som sin mening skulle ge regeringen till känna vad utskottet anfört. Riksdagen beslutade i enlighet med utskottets hemställan (rskr.1994/95:137). 3 Rapporten "Bilbesiktning i konkurrens - effekter på trafiksäkerheten, miljön, servicen och kost- naderna" Med anledning av riksdagens beslut angående propositionen 1994/95:69 (bet. 1994/95:TU8, rskr. 1994/95:137) beslutade Kommunikationsdepartementet att utreda konsekvenserna av att avskaffa monopolet i fråga om kontrollbesiktningar från den 1 januari 1996. Utredningen utfördes av två särskilda utredare, vilka den 15 maj 1995 har avlämnat rapporten "Bilbesiktning i konkurrens - effekter på trafiksäkerheten, miljön, servicen och kostnaderna" (K 95/2261/4). Utredningen anger sammanfattningsvis följande slutsatser: - Prisbildningen samt utformning av service och tjänster måste vara fri på en öppen besiktningsmarknad. En konsekvens av detta blir att ASB inte i framtiden kan åläggas samhällsuppgifter som inte är finansierade. När ASB tappar marknads- andelar till konkurrenter, vilka främst förväntas uppträda i områden med större fordonsunderlag, minskar de finansiella möjligheterna att upprätthålla service och uppgifter som inte är företagsekonomiskt lönsamma. Serviceutbudet i glesbygd kan därmed komma att hotas. Särskilda åtgärder kan bli nödvändiga för att for- donsägarna i dessa områden skall få tillgång till rimlig service, t.ex. etable- ringsbidrag. - Konkurrensen om besiktningstjänsterna kan förväntas nedbringa samhällets totala kostnader för den återkommande fordonskontrollen. Vissa merkostnader kommer dock att uppkomma i det nya kontrollsystemet bl.a. på grund av behovet av ökad tillsynsverksamhet. För fordonsägaren kan de ökade kostnaderna komma att motsvaras av förbättringar i service och ändrad prissättning. Principen om fri prissättning kan resultera i olika priser i olika delar av landet för i princip samma tjänst. - Besiktningsföretagen antas vilja dimensionera sin verksamhet till vad som är lönsamt. Någon beredskap för att tillgodose samhällets behov av en långsiktig kunskapsuppbyggnad och forskning och utveckling inom det fordonstekniska området förväntas inte komma att upprätthållas på en öppen marknad, t.ex. att tillhanda- hålla expertis åt staten för uppgifter i internationella förhandlingar. - Det har inte framkommit skäl som talar för att en avreglering skulle försämra besiktningskvaliteten och därmed trafiksäkerheten eller miljön. En förutsättning är dock att en ordentlig tillsynsverksamhet för kontroll av bes- iktningskvaliteten byggs upp. Bl.a. erfarenheter från USA visar på nödvändig- heten av noggrann tillsyn av besiktningsföretagen i ett decentraliserat system. - Det är troligt att servicen differentieras och att skillnader uppkommer i prissättningen. Det är inte säkert att priset blir det huvudsakliga konkurrens- medlet. Utbudet av service kommer också att få stor betydelse. Ett differenti- erat och kundanpassat utbud kan förväntas nedbringa samhällets totala kostnader för besiktningsverksamheten. Rapporten har remissbehandlats. En sammanställning över inkomna remissvar finns tillgänglig i Kommunikationsdepartementet (dnr K95/2261/4). 4 Besiktningens innebörd Den nuvarande ordningen för återkommande fordonskontroll bygger juridiskt på att ASB på statens vägnar tar ställning till fordonets status och därefter fattar beslut om det skall godkännas eller inte. Ett sådant beslut innefattar myndighetsutövning mot enskild, vilket får effekter ifråga om skadeståndsskyldighet för staten enligt skadeståndslagen (1972:207) m.m. Att överlämna myndighetsutövning till ett organ som inte är myndighet kräver lagstöd, vilket för närvarande finns i lagen (1994:2043) om vissa besiktningsorgan på fordonsområdet. Ett förslag till öppet system för kontrollbesiktning finns beskrivet i propositionen 1993/94:167, s. 24 ff. Det har en annan principiell innebörd än den nuvarande ordningen. Besiktningsorganet gör samma tekniska undersökning som enligt den nuvarande ordningen och upprättar ett protokoll där det framgår vilka fel och brister som fordonet har samt hur allvarliga felen bedöms vara med avseende på trafiksäkerhet, bullerstörningar och utsläpp av avgaser. Protokollet utformas som ett intyg över genomgången besiktning. Intyget skall ges en till tiden klart bestämd giltighet och ett giltigt intyg är en förutsättning för att fordonet skall få användas i trafik. Resultatet av besiktningen skall elek- troniskt rapporteras till Vägverket. Den tekniska besiktningen kommer för fordonsägaren att bli densamma som tidigare. Från juridisk synpunkt sker en ändring på så sätt att staten i stället för att själv kontrollera fordonet kräver att fordonet kontrolleras av ett kom- petent organ. Intyget utfärdas på detta organs vägnar. Fordonet "godkänns" alltså inte längre av staten och någon myndighetsutövning överlämnas inte till de enskilda organen. Den nya ordningen innebär därmed också en tydligare marke- ring av att det är ägaren och inte staten som ansvarar för fordonets skick. Ett sådant öppet system är helt i överensstämmelse med EU:s synsätt i fråga om bedömning av överensstämmelse, som bygger på att i den mån fristående organ skall utföra en i författning föreskriven teknisk kontroll detta skall ske uta- nför myndighetssfären. Denna tekniska granskning skall utföras av tekniskt kompetenta organ med en civilrättslig relation till kund/beställare. Oenighet skall lösas på tekniska grunder inom systemet utan statlig överprövning av den tekniska bedömningen genom överklagande till myndighet eller domstol. Det finns en rad europeiska standarder i EN 45 000-serien för sådana organs verksamhet och organisation. Där finns också regler för ackreditering som har syftet att skapa förtroende för den verksamhet som ackrediteras. Den ackreditering som SWEDAC utför bygger på dessa standarder. 5 En utökad kvalitetskontroll SWEDAC ackrediterar de organ som skall få utföra kontrollbesiktning. Frågan om krav på ackrediterade besiktningsföretag har behandlats i propositionen 199- 3/94:167, s. 26 ff. Kraven utformas i samarbete mellan SWEDAC, Vägverket och i relevanta delar Statens naturvårdsverk. Till grund ligger standarden för be- siktningsorgan, EN 45 004, som kompletteras med verksamhetsspecifika krav. Kva- litetskraven och kostnaderna medför att endast ett mindre antal företag kan förväntas bli ackrediterade vid sidan av ASB. I ackrediteringen ligger en löpan- de tillsyn som innefattar kontroll på platsen av att företagen följer de kvali- tetssystem som ackrediteringen kräver. Häri ligger också en indirekt kontroll av företagets tjänster. Uppgifter om att felaktiga intyg utfärdats måste givetvis omedelbart följas upp av SWEDAC. Kostnaderna för SWEDAC:s tillsyn faller på företagen själva genom ackrediteringsavgiften. I själva ackrediteringsordningen ligger således en kvalitetskontroll på sådan nivå att den förväntas skapa förtroende för de erbjudna tjänsterna. En viktig kvalitetskontroll görs också vid flygande inspektioner av fordon i trafik. Riksdagens beslut våren 1994 innefattade att ett utökat antal flygande besiktningar även skulle innefatta fordonens miljöegenskaper. Om det vid en flygande besiktning framkommer något som tyder på att ett besiktningsorgan utfört arbetet felaktigt, bör rapportering om detta göras även till SWEDAC. I detta sammanhang kommer Vägverket att ges ett uppdrag att organisera en fordons- kontroll på väg som även innefattar kontroll av fordonets avgasutsläpp och buller. Uppdraget ska ske i samråd med Statens naturvårdsverk och Rikspolissty- relsen. Därutöver bör emellertid som framhållits i rapporten också viss ytterligare kvalitetskontroll av företagens tjänster ske. Den bör dock med hänsyn till det tidigare sagda kunna begränsas och inte föranleda merkostnader av sådan omfatt- ning som vissa remissinstanser synes ha utgått ifrån. Vägverket bör få regeringens uppdrag att i samråd med SWEDAC och Statens naturvårdsverk utreda förutsättningarna för ökad kvalitetskontroll inom ramen för ett öppet system för periodisk återkommande fordonskontroll. Kontrollen bör organiseras och utformas av Vägverket efter samråd med SWEDAC och Statens naturvårdsverk. Därvid bör Vägverkets blivande bristdatabas kunna utnyttjas. Vid kontrollen bör t.ex. kunna användas statistiska metoder och labo- ratoriejämförelser inom avgasområdet. Genom en sådan kontroll skulle det kunna komma fram indikationer på skevheter eller andra brister i systemet som kan föranleda åtgärder från berörda myndigheter. 6 Behov av särskilda åtgärder i glesbygd Införandet av ett öppet system kräver enligt regeringens bedömning även särskilda åtgärder för att tillgodose glesbygdsbehov av besiktningstjänster. Flera remissinstanser anser att det finns en risk för att servicen i glesbygd försämras som en följd av avmonopoliseringen. När den allmänna periodiska fordonskontrollen öppnas för fri konkurrens bör även prissättningen vara fri. Priserna inom storstadsområdena för besiktning av den volymmässigt största fordonskategorien, dvs. personbilarna, skulle då kunna tänkas bli något lägre än för närvarande. Med nuvarande glesbygdsservice skulle priserna i andra delar av landet sannolikt bli något högre. Utredningen har framhållit att nya aktörer som avser att gå in på en konkurrensutsatt besiktningsmarknad torde komma att grunda sina överväganden på en bedömning av möjligheterna att driva verksamheten med tillfredsställande lönsamhet. Ett annat motiv kan vara att ett engagemang passar väl ihop med redan pågående verksamhet och kompletterar denna. Intresset från nya aktörer torde främst inriktas mot områden med stora fordonsunderlag, t.ex. större tätorter. Av naturliga skäl kommer därmed besiktning av personbilar att vara mest intressant. Det finns en tydlig risk att en konkurrens inom fordonsbesiktningen inte kan förverkligas i alla delar av landet. Av utredningen framgår att ASB för närva- rande driver ett antal bilprovningsstationer i glesbygdsområden, vilka inte bär sina kostnader. Dessa stationer finns för att ge fordonsägarna i dessa delar av landet en rimlig grad av service. Som statligt bolag och monopolföretag har ASB ålagts en skyldighet att organisera verksamheten på sådant sätt att den uppfyller rimliga anspråk på service från den enskilde fordonsägarens sida. Den- na princip lades fast genom propositionen om införande av allmän periodisk fordonskontroll (prop. 1963:91). I ett läge där ASB möter konkurrens från andra aktörer kan bolaget inte utan vidare åläggas särskilda skyldigheter i fråga om service i glesbygd. Konkurrensen måste ske på lika villkor. Detta skulle kunna leda till försämrad service i glesbygd alternativt att fordonsägarna i dessa områden får vidkännas en högre kostnad för besiktning än fordonsägare i andra delar av landet. Enligt riksdagens tidigare beslut skall möjlighet finnas för besiktnings- företag att få dispens från kraven på fristående ställning (tredjepartsställ- ning) i områden med mycket långa avstånd till närmaste besiktningsstation. Det finns enligt regeringens mening ett behov av att när särskilda skäl föreligger frångå tredjepartskravet liksom att man från de föreskrivande myndigheternas sida ska kunna ta hänsyn till särskilda förhållanden i glesbygdsområden. Utformningen av ett system som tillgodoser behovet av besiktningstjänster i glesbygd måste utredas vidare innan beslut kan fattas om den framtida organisationen av den periodiska fordonskontrollen. En ytterligare förutsättning är att kvaliteten på utförda tjänster säkerställs genom exempelvis ökade kontrollinsatser. Staten har ytterst ansvaret för att en rimlig service finns att tillgå i alla delar av landet. En avveckling av monopolet för bilbesiktning förutsätter därför ett system för besiktningsverksamheten i glesbygd. Eftersom Vägverket har ett sammanhållande ansvar för fordonsbesiktningen är det också lämpligt att verket får regeringens uppdrag att utforma ett sådant system. När dessa uppdrag är redovisade avser regeringen att återkomma med förslag till lösning av organisationen av den periodiska fordonsbesiktningen.