Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens proposition 1995/96:101 De ekonomiska villkoren för det sent byggda bostadsbeståndet, m.m. Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen. Stockholm den 13 mars 1996 Ingela Thalén Jörgen Andersson (Näringsdepartementet) Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen behandlas vissa frågor med anledning av Bostadspolitiska utredningens delbetänkande 1990-talets bostadsmarknad - en första utvärdering (SOU 1995:98). Betänkandet tar upp bl.a. de ekonomiska villkoren för förvaltningen av det sent byggda bostadsbeståndet. Det innehåller också en första utvärdering av effekterna av 1993 års regler för stöd till bostadsbyggandet. I propositionen föreslås att fastighetsskatt inte skall tas ut för år 1997 såvitt gäller bostäder i hus med värdeår 1991. Det föreslås även att för sådana nybyggnader av bostäder som påbörjas under år 1996 skall gälla samma villkor i fråga om kreditgarantier som gäller för den nyproduktion som påbörjades år 1995. En ordning för att binda kapitalkostnaderna tidigt i byggprocessen redovisas. Det föreslås vidare att förutsättningarna för statligt räntestöd ändras i vissa avseenden, nämligen dels i fråga om konsumentskyddet vid nybyggnad av småhus, dels i fråga om hyresgästinflytandet vid ombyggnad av hyreshus. Den senare ändringen föreslås gälla under en begränsad tid, i avvaktan på kommande förslag om förändringar i hyreslagstiftningen. Slutligen anmäls den svenska nationalrapporten till FN:s andra världskonferens om boende- och bebyggelsefrågor (Habitat II), som hålls i Turkiet i juni 1996. Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut................................ 3 2 Förslag till lag om ändring i lagen (1984:1052) om statlig fastig- hetsskatt.................................................. 4 3 Ärendet och dess beredning................................. 5 4 Det sent byggda bostadsbeståndet........................... 7 4.1 Bakgrund............................................ 7 4.2 Statens fortsatta stöd till det sent byggda bostadsbeståndet 11 4.3 Fastighetsskatt för bostäder med värdeår 1991....... 12 5 Utvärdering av 1993 års regler för stödet till bostadsbyggandet 14 6 Den fortsatta tillämpningen av 1993 års stödregler......... 17 6.1 Allmänna utgångspunkter............................. 17 6.2 Subventionsandelen i nyproduktionen av bostäder..... 17 6.3 Kreditgarantins andel av garantiunderlaget.......... 19 6.4 Möjligheter att binda räntenivån från byggstart..... 20 7 Vissa villkor för statligt räntestöd....................... 22 7.1 Hyresgästinflytandet vid ombyggnad.................. 22 7.2 Konsumentskydd vid nybyggnad av småhus.............. 24 8 FN:s andra världskonferens om boende- och bebyggelsefrågor (Habitat II)........................................................ 27 Bilaga 1 Förteckning över myndigheter och organisationer som var företrädda vid Näringsdepartementets hearing den 20 oktober 1995 över Bostadspolitiska utredningens delbetänkande 1990-taletsbostads- marknad - en första utvärdering (SOU: 1995:98) Bilaga 2 Förteckning över remissinstanser som yttrat sig över förslag till regler om hyresgästinflytande vid ombyggnad av statligt subven- tionerade hyreshus Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 13 mars 1996 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att riksdagen 1. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1984:1052)om statlig fastighetsskatt, 2. godkänner det som regeringen förordar om kreditgarantins andelav garantiunderlaget (avsnitt 6.3), 3. godkänner vad regeringen anfört om att ändra förutsättningarnaför statligt räntestöd såvitt gäller dels hyresgästers inflytande vidombyggnad av hyreshus, dels konsumentskyddet vid nybyggnadav småhus (avsnitt 7). 2 Förslag till lag om ändring i lagen (1984:1052) om statlig fastighetsskatt Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1984:1052) om statlig fastighetsskatt att det i övergångsbestämmelserna till lagen (1990:652) om ändring i lagen (1984:1052) om statlig fastighetsskatt skall införas en ny punkt 6 av följande lydelse. 6. I stället för vad som följer av 3 § första stycket skall det vid 1998 års taxering inte tas ut fastighetsskatt för fastigheter bebyggda med byggnader vilka innehåller bostäder och har värdeår 1991. Om fastighetsskatt skall beräknas enligt olika grunder för skilda delar av fastigheten skall 3 § femte stycket tillämpas. Denna lag träder i kraft den 1 juli 1996. 3 Ärendet och dess beredning Bostadspolitiska utredningen (N 1995:01), som tillsattes i mars 1995, har haft i uppdrag att i en första etapp av sitt arbete redovisa sina bedömningar av den långsiktiga fastighetsekonomiska utvecklingen inom det sent byggda beståndet av bostäder vid fortsatt tillämpning av nu gällande bidrags- och skatteregler. I uppgiften ingick också att bedöma konsekvenserna för bostadsförsörjningen av de nya regler för statens stöd till nyproduktion av bostäder som beslutades år 1992 (prop. 1991/92:150, bet. 1991/92:BoU23, rskr. 1991/92:343). Uppdraget svarar i dessa delar mot den utvärdering av det nya systemet som aviserades i samband med riksdagens beslut. Utredningen skulle vidare uppskatta hur utgifterna för räntebidrag utvecklas med dessa regler samt bedöma omfattningen av de åtaganden som staten kan behöva infria som en följd av förluster på lån till de sent byggda bostäderna. Utredningen har den 11 oktober 1995 överlämnat delbetänkandet 1990-talets bostadsmarknad - en första utvärdering (SOU 1995:98). I delbetänkandet går utredningen igenom de ekonomiska villkoren för det sent byggda beståndet ur såväl de boendes som bostadsföretagens, kreditgivarnas och statens perspektiv. Betänkandet innehåller även en första utvärdering av 1993 års regler för stöd till bostadsfinansieringen. Utredningen föreslår i avvaktan på slutbetänkandet endast vissa begränsade justeringar i gällande bidragsregler med sikte främst på den bostadsproduktion som påbörjas under år 1996. Härutöver föreslås viss fortsatt frihet från fastighetsskatt som avser inkomståret 1997. Utredningens förslag har den 20 oktober 1995 behandlats vid en hearing med företrädare för berörda myndigheter och organisationer. En förteckning över de myndigheter och organisationer som var företrädda vid hearingen bifogas som bilaga 1. Minnesanteckningar från hearingen har upprättats och finns tillgängliga i Näringsdepartementet tillsammans med de skrivelser som gavs in i anslutning till hearingen (dnr N95/2078). Utredningen har därefter i en skrivelse den 23 februari 1996 redovisat att den i överläggningar med kreditinstituten nått fram till en ordning för att på marknaden binda räntevillkoren tidigt i byggprocessen. Lösningen har tillstyrkts av utredningens referensgrupp för bostadsfinansieringsfrågor, Svenska Bankföreningens hypoteksbolagskommitté och berörda byggar- och byggherre- organisationer. I propositionen tas också upp frågan om hyresgästernas inflytande över ombyggnadsåtgärder som genomförs med statligt stöd. Boverket har på regeringens uppdrag redovisat förslag om att, i avvaktan på att frågan om hyresgästinflytande regleras i hyreslagstiftningen, i förutsättningarna för det statliga stödet för ombyggnad av bostäder återinföra ett skydd för hyresgästerna mot sådana ombyggnadsåtgärder i hyreshus som inte är motiverade av boendehänsyn. Inom Näringsdepartementet har upprättats en promemoria i vilken vissa förenk- lingar föreslås i förhållande till vad Boverket har föreslagit. Promemorian har remissbehandlats tillsammans med Boverkets förslag. En förteckning över dem som har avgett yttrande finns i bilaga 2. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i Näringsdepartementet (dnr N95/1910). I propositionen behandlas vidare frågan om en viss anpassning av villkoren för det konsumentskydd i form av den s.k. småhusgarantin, som är en förutsättning för statligt räntestöd vid nybyggnad av egnahem och småhus som upplåts med bostadsrätt. Frågan aktualiseras av en skrivelse av Boverket den 8 november 1994 och ett beslut av Konkurrensverket den 6 oktober 1995. Slutligen redovisas innehållet i den svenska nationalrapporten till FN:s andra världskonferens om boende- och bebyggelsefrågor (Habitat II), som hålls i Istanbul i Turkiet i juni 1996. Rapporten har tagits fram av en särskild förberedelsegrupp, Boplats 96 (dir. 1993:96), med företrädare för bl.a. samtliga riksdagspartier. Rapporten har antagits av regeringen den 30 november 1995. Lagrådet Förslagen gäller bl.a. en ändring av bestämmelserna om fastighetsskatt, ett ämne som faller inom Lagrådets granskningsområde. Förslaget i denna del är dock enligt regeringens bedömning av sådan enkel beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. 4 Det sent byggda bostadsbeståndet 4.1 Bakgrund Bostadsbeståndets utveckling sedan år 1985 Under 10-årsperioden 1985-1994 byggdes i genomsnitt 42 000 bostäder om året. Antalet färdigställda lägenheter var högst år 1991 med 67 000 lägenheter och lägst år 1994 med knappt 22 000 lägenheter. Bostadsbyggandet under denna period svarade i medeltal mot 4,9 bostäder per 1 000 invånare och år. Folkökningen var samtidigt kraftig. I förhållande till folkökningen motsvarade nytillskottet 0,89 bostäder för varje tillkommande person. Det är lägre än under föregående 10-års- period. Den regionala fördelningen av bostadsbyggandet under perioden var mycket skev. I storstadsregionerna byggdes 0,56 bostäder för varje nytillkommande invånare. I kommuner med mindre än 30 000 invånare var motsvarande tal mer än sex gånger så högt, eller 3,49 bostäder per nytillkommande invånare. Andelen hyresbostäder i nyproduktionen ökade under perioden, medan andelen egnahem minskade. Allt fler nyproducerade småhus uppläts med hyres- eller bostadsrätt. Bland hyresbostäderna ökade särskilt de privatägda mycket kraftigt. Antalet färdigställda privatägda hyreslägenheter i storstadsområdena nästan fördubblades från år 1985 till år 1991. I kommuner med mindre än 30 000 invånare mer än 12-dubblade de privatägda bostadsföretagen sitt byggande under samma tid. I hela landet färdigställdes år 1991 cirka 16 000 privatägda hyreslägenheter, vilket kan jämföras med cirka 5 000 år 1987. Den fastighetsekonomiska utvecklingen Boverket, Statens bostadskreditnämnd (BKN) och Sveriges Fastighetsägareförbund har på uppdrag av utredningen var för sig gjort kalkyler över det beräknade kassamässiga utfallet av förvaltningen av hyresbostäder som färdigställts under åren 1985-1993. Kalkylerna avser perioden 1995-2014. Kalkylerna är gjorda utifrån delvis olika antaganden, men visar alla en likartad utveckling. Fastigheterna beräknas ge ett negativt betalningsnetto - dvs. de kalkylerade hyresintäkterna täcker inte kalkylerade driftkostnader, räntor och skatter - under en följd av år under det inledande skedet av förvaltningen. I årgångarna 1985-1987 förefaller påfrestningarna bli förhållandevis måttliga. För fastigheter färdigställda år 1988 och senare är det kalkylerade betalningsnettot däremot starkt negativt. Någon egentlig förbättring inträder inte förrän efter lång tid. Vid en fortlöpande real ökning av hyrorna förbättras utsikterna för att fastigheterna kommer att kunna bära sina egna kostnader. Även vid ett sådant antagande är dock problemen mycket allvarliga för hus från årgångarna 1990 och senare. Utredningen understryker att normerade kalkyler av detta slag inte ger några exakta svar, men att de visar åt vilket håll utvecklingen kan gå. Förhållandena varierar starkt mellan olika bostadsförvaltare och olika regioner. Problemen är störst för små privata fastighetsägare och bostadsrättsföreningar som investerat på orter med vikande befolkningsunderlag och liten efterfrågan på bostäder. Även ett antal kommunala bostadsföretag som har haft en omfattande nyproduktion på sådana orter står inför stora svårigheter. Bostadsföretag som också har ett stort bestånd av äldre bostäder har möjligheter att omfördela kostnader mellan fastigheter av olika ålder. Det gäller såväl privata som kommunala bostadsföretag. Många bostadshus med höga produktionskostnader finns på orter med en bostadsmarknad där efterfrågan beräknas öka och där hushållen är beredda att bära högre bostadskostnader än på andra håll. Utredningen framhåller att de bostadsföretag som hamnar i akuta ekonomiska svårigheter oftast är företag med svag soliditet som med en ringa del eget kapital köpt eller låtit bygga bostadshus på orter utanför de expanderande områdena. Även om många kommunala bostadsföretag har svårigheter med sina sent byggda bostäder är endast ett mindre antal av dem - uppskattningsvis några tiotal företag - allvarligt hotade de närmaste åren. Dessa företag svarar för cirka 5 % av de kommunala företagens samlade bostadsbestånd. För ett kommunalt företag är utvägen via en konkurs i praktiken stängd. Det kommer därför an på kommunen i dess egenskap av ägare att hantera företagets problem. I det stora flertalet kommunala bostadsföretag kommer emellertid den ekonomiska belastning som följer av kostnaderna för de sent byggda bostäderna i företagets bestånd att få bäras av hela hyresgästkollektivet inom företaget. De privata hyresbostadsföretag som råkat i betalningssvårigheter har i förhållandevis stor utsträckning satts i konkurs eller förts över till nya ägare. Kreditgivarna har i allmänhet varit obenägna att rekonstruera företagen tillsammans med den ursprunglige ägaren och har, för att medverka, krävt att få in en mer stabil ägare med högre soliditet. Under åren 1990-1994 försattes nära 2 400 privata fastighetsföretag i konkurs, med kulmen år 1993. Antalet sjönk något under år 1994. Minskningen har fortsatt under första halvåret 1995. Av totalt 16 500 bostadsrättsföreningar med krediter i bostadsinstituten hade fram till utgången av år 1994 omkring 1 % drabbats av konkurs eller likvidation, varav mer än hälften under år 1994. Ytterligare inte fullt 1 % hade fram till samma tidpunkt rekonstruerats med hjälp av kreditgivarna. Antalet rekon- struktioner har ökat kraftigt under år 1995. Samtidigt har konkurser och likvidationer minskat påtagligt. Egnahemmens ekonomi är helt integrerad med ägarnas. Många olika faktorer kan därför ligga bakom det enskilda hushållets betalningssvårigheter. I den mån de hänför sig till fastighetsskulder är de snarare relaterade till omständigheterna kring och tidpunkten för förvärvet än till husets produktionsår. För högt skuldsatta hushåll har de sjunkande fastighetsvärdena lett till inlåsningseffekter, eftersom hushållen trots en försäljning inte blir fria från sina skulder. Hushåll som inte kan betala - och inte heller bo kvar - kan lösas från återstående krav först genom en skuldsanering enligt skuldsaneringslagens (1994:334) bestämmelser eller motsvarande frivilliga överenskommelser. Erfaren- heterna av lagens första år är att endast 250 av 3 600 avslutade ansökningar lett till beslut om skuldsanering. Antalet frivilliga överenskommelser om skuldsanering är okänt. Rekonstruktioner En konkurs ger oftast ett sämre ekonomiskt utfall för de inblandade parterna än en rekonstruktion, där kreditgivarna medverkar genom nedsättning av upplupna räntor, ändrade ränte- och amorteringsvillkor eller eftergift av delar av kapitalet. I syfte att främja ett sådant rekonstruktionsarbete har en rad ändringar gjorts i villkoren för det statliga stödet. Vad gäller det äldre beståndet som finansierats med statliga bostadslån infördes år 1994 regler som innebär att räntebidraget minskar eller bortfaller om det hus som är belånat med sådana lån säljs exekutivt till ett pris som medför förlust på bostadslånet, den s.k. kvittningsmodellen. Därmed ökades institutens intresse för att söka rekonstruktionslösningar framför exekutiv försäljning. För att underlätta rekonstruktioner i det bestånd som finansierats med lån med statlig kreditgaranti har vidare villkoren för utbetalning av ersättning från den statliga kreditgarantin ändrats, så att skadeersättning kan utbetalas till instituten även för förluster som uppkommer vid rekonstruktioner utom konkurs. För att förenkla förhandlingarna med låntagarna har bostadsinstituten och de som förvaltar de statligt reglerade bostadslånen börjat byta riskkrediter med varandra, så att endast en kreditgivare kvarstår som motpart till låntagaren inför en rekonstruktion. Erfarenheterna från rekonstruktionsarbetet är enligt utredningen i huvudsak goda. Som tidigare nämnts har det i första hand kommit att gälla bostadsrättsföreningar. Fram till augusti 1995 hade cirka 500 föreningar rekonstruerats och arbete pågick då med ytterligare drygt 600 rekonstruktioner. Förluster för staten och kreditgivarna Statliga bostadslån lämnades t.o.m. år 1991 för en bestämd andel av den av lånemyndigheten godkända produktionskostnaden. Säkerhet lämnades i form av panträtt vars läge i förmånsrättshänseende bestämdes av ett pantvärde, som också beräknades på grundval av produktionskostnaden. Lånen finansierades tidigare över statsbudgeten och fr.o.m. år 1985 av Statens Bostadsfinansieringsaktiebolag, SBAB. Från årsskiftet 1991/92 sker all lånefinansiering av bostadsbyggandet på den allmänna lånemarknaden. Staten medverkar genom att erbjuda en statlig kreditgaranti för en del av de lån som behövs för att finansiera huset. Garantigivningen sköts av Statens bostadskreditnämnd, som inrättades år 1992. Kreditgarantin lämnades inledningsvis för ett mot det tidigare statliga bostadslånet svarande lån hos kreditinstitutet. Det nya bostadsfinansie- ringssystem som infördes vid ingången av år 1993 ger jämfört med tidigare regler väsentligt andra förutsättningar för statens risktagande. Statlig kreditgaranti lämnas numera högst för en andel av ett schablonberäknat garantiunderlag - inte som tidigare för en andel av produktionskostnaden. Säkerheten för det garan- terade lånet skall i förmånsrättshänseende sluta direkt an till säkerheten för de lån som en kreditgivare funnit möjliga att lämna utan annan säkerhet än pant i fastigheten. Högrisklånen inom den stock av bostadslån som finansierats över statsbudgeten eller som SBAB lämnat efter beslut av statliga lånemyndigheter har den 1 juli 1995 förts över till ett fristående statligt bolag, Venantius AB (prop. 1994/95:219, bet. 1994/95:BoU20, rskr. 1994/95:427). De riskkrediter som har förts över på Venantius AB uppgår till sammanlagt 21 miljarder kronor. De av SBAB finansierade myndighetsbeslutade lånen omfattade drygt 80 miljarder kronor. Kreditförlusterna på dessa lån uppgick under åren 1993-1994 till cirka 3,2 miljarder kronor. Med utgångspunkt häri uppskattar utredningen förlusterna inom den lånestock som förts över på Venantius AB till mellan 5 och 7 miljarder kronor under de kommande tre åren. Riskerna för förluster på de myndighetsbeslutade lån som SBAB har kvar betraktas som mycket små. BKN hade vid utgången av juni 1995 utestående garantier för totalt 23,3 miljarder kronor. Cirka 1,1 miljarder kronor av denna garantivolym hade vid slutet av augusti aktualiserats som skadeärenden. Nära tre fjärdedelar av beloppet avser enskilt ägda hyreshus. Nämnden bedömer att förlusterna kan komma att uppgå till ytterligare 5 miljarder kronor under de närmaste åren. Härav beräknas 3,4 miljarder kronor komma att avse bostadsrättsföreningar och 1,5 miljarder kronor enskilt ägda hyreshus. Förlusterna för egnahem väntas bli mycket begränsade. Förlusterna väntas i fråga om alla kategorier av hus nästan uteslutande gälla den del av lånestocken som består av myndighetsbeslutade lån enligt tidigare gällande bestämmelser. Statens samlade förluster för lån och kreditgarantier till de delar av det sent byggda beståndet som finansierats enligt tidigare gällande regler kan så- ledes, enligt det material som utredningen redovisar, komma att uppgå till mellan 11 och 13 miljarder kronor. Bostadsinstitutens sammantagna förlustrisker i fråga om lån till bostäder bedöms vara väsentligt lägre än statens och kulminera under år 1995. Hur stor andel av institutens förluster som kan komma att avse det sent byggda beståndet av bostäder har dock inte kunnat uppskattas. Även kommunerna kan komma att få bära förluster för lån till hus som byggts med statligt stöd. Förutom sitt ägaransvar i de kommunala bostadsföretagen har kommunerna borgensåtaganden för lån som dessa och andra har tagit upp. Kommunal borgen finns för cirka 25 miljarder kronor av de lån som förvaltas av SBAB och Venantius AB. Kommunerna har vidare förlustansvar intill 40 % av statens förluster på myndighetsprövade lån till egnahem och småhus i bostadsrättsform. Ett motsvarande förlustansvar gäller också för kreditgarantier för sådana hus enligt 1992 års garantiregler. Av åtagandena avser 5 miljarder kronor lån hos SBAB och Venantius AB och 1 miljard kronor lån med statlig kreditgaranti. 4.2 Statens fortsatta stöd till det sent byggda bostadsbeståndet -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: De statliga åtgärder som riktar sig till | | det sent byggda beståndet av bostäder bör syfta till att skapa | | långsiktigt stabila ekonomiska villkor för detta bostadsbestånd | | till så låg kostnad som möjligt för boende, fastighetsägare och | | kreditgivare samt för staten och kommunerna. | | De betalningsproblem som möter i förvaltningen av enskilda | | fastigheter kan inte till rimliga kostnader lösas med generella | | statliga åtgärder. Svårigheter som kan leda till konkurs bör som| | hittills så långt möjligt hanteras inom ramen för en ekonomisk | | rekonstruktion som utarbetas efter det enskilda fallets förut- | | sättningar och i vilken ägare, kreditgivare och borgensmän | | medverkar. Staten bör i samma egenskaper och som | | kreditgarantigivare delta aktivt i arbetet med att genomföra | | sådana rekonstruktioner. | -------------------------------------------------------------------- Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Hearingen: Utredningens bedömning mötte inga invändningar. Skälen för regeringens bedömning: Många bostadsföretag som byggt bostadshus främst under åren 1988-1993 har betydande ekonomiska svårigheter. De utvärderingar som redovisats av utredningen visar dock att dessa bostadsföretag svarar för en mindre del av alla de bostäder som producerats under denna tid. Svårigheterna hänger samman med den starka expansionen av bostadsbyggandet under dessa år. Ökningen var starkast på orter utanför tillväxtregionerna och skedde i första hand genom privata fastighetsägare och bostadsrättsföreningar vid sidan av riksorganisationerna. Höga produktionskostnader, en vikande efterfrågan, sjunkande inflation och ett fortsatt högt ränteläge har i många fall ställt dessa fastighetsägare och föreningar inför akuta betalnings- svårigheter och långsiktiga lönsamhetsproblem. Förhållandena varierar starkt mellan olika bostadsförvaltare och olika regioner. Generella statliga insatser som är tillräckligt omfattande för att rädda även de mest utsatta företagen skulle bli mycket kostsamma och innebära en ineffektiv användning av resurserna. De skulle medföra omotiverade lönsamhetsökningar för de många fastighetsägare som verkar på orter med god efterfrågan och som - inom ramen för de varierade finansieringsalternativ som numera står öppna - kunnat ordna finansieringen på sådant sätt att betalningssvårigheter inte uppstår. Detsamma skulle gälla i fråga om de bostäder som omsatts i sen tid eller där en rekonstruktion och lånesanering har genomförts och staten redan gjort insatser genom att ta sin del av kreditförlusterna. Insatser för de bostäder som berörs av allvarliga ekonomiska problem bör därför huvudsakligen vara selektiva. Regeringen delar utredningens åsikt att den bästa lösningen för bostadsföretag som har eller snart väntas få betydande ekonomiska svårigheter är att bostadsföretaget genomgår en ekonomisk rekonstruktion. Erfarenheterna av det rekonstruktionsarbete som nu kommit igång är mycket positiva. En väsentlig förutsättning för att det arbetet skall kunna drivas vidare med framgång är att klara besked lämnas om villkoren för det fortsatta statliga stödet för dessa bostäder. Några nya generella eller för det enskilda fallet avvägda stödåtgärder bör inte aktualiseras. Inte heller bör särskilda åtgärder övervägas inom ramen för den löpande beskattningen, utöver den klart avgränsade justering i fråga om fastighetsskatten för år 1997 som tas upp i avsnitt 4.3. Den grundläggande förutsättningen för att de nuvarande svårigheterna i förvaltningen av de sent byggda bostäderna skall kunna övervinnas är att den allmänna återhämtningen i den svenska ekonomin drivs vidare så att sysselsättningen ökar, hushållens framtidstro återställs och ränteläget varaktigt sänks. Den förda ekonomiska politiken börjar nu ge resultat. Förbättringar kan noteras i alla dessa avseenden. Utsikterna för en ekonomisk återhämtning inom större delen av det sent byggda bostadsbeståndet stärks fortlöpande. 4.3 Fastighetsskatt för bostäder med värdeår 1991 -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Fastighetsskatt tas för år 1997 inte ut för| | bostäder i hus med värdeår 1991. | -------------------------------------------------------------------- Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Hearingen: Utredningens förslag mötte inga invändningar. Skälen för regeringens förslag: Enligt lagen (1984:1052) om statlig fastighetsskatt är bostäder befriade från fastighetsskatt för de fem kalenderår som följer efter färdigställandeåret. I lagen anges sålunda att om byggnaden har ett beräknat värdeår som utgör året före det fastighetstaxeringsår som föregår inkomsttaxeringsåret utgår ingen fastighetsskatt på bostadsdelen för det fastighetstaxeringsåret och de fyra följande kalenderåren. För de därpå följande fem kalenderåren uttas halv fastighetsskatt. Dessa regler gäller byggnader med värdeår 1991 eller senare. I fråga om byggnader med värdeår 1990 eller tidigare gäller särskilda övergångsbestämmelser. Dessa är olika för hyreshusenheter - varmed avses hus med fler än två bostäder oavsett upplåtelseform - och småhusenheter, dvs. en- och tvåbostadshus oavsett upplåtelseform. Enligt punkt 5 i övergångsbestämmelserna till lagen (1990:652) om ändring i lagen (1984:1052) om statlig fastighetsskatt är bostäder i hyreshusenheter med värdeår 1990 helt befriade från fastighetsskatt t.o.m. 1998 års taxering. Vid 1999 och 2000 års taxeringar betalas halv fastighetsskatt, varefter hel fastighetsskatt utgår fr.o.m. 2001 års taxering. För bostäder i småhusenheter med värdeår 1990 eller tidigare betalas, enligt punkt 4 i samma bestämmelser, vid 1992-1996 års taxeringar halv fastighetsskatt. Vid taxeringarna fr.o.m. år 1997 utgår full fastighetsskatt. En följd av reglernas konstruktion är att vid 1998 års taxering tas för första gången halv fastighetsskatt ut för hyreshusenheter som innehåller bostäder och som har värdeår 1991, samtidigt som hyreshusenheter med värdeår 1989 och 1990 ännu är helt skattebefriade. De utvärderingar som utredningen har redovisat visar att de ekonomiska svårigheterna inom det sent byggda beståndet är större för varje tillkommande årgång. Mot den bakgrunden är det inte rimligt att belasta bostäder i 1991 års hyreshusenheter med fastighetsskatt tidigare än bostäder i de två föregående årgångarna. Fastighetsskatt bör därför inte tas ut för dessa bostäder för år 1997. Därmed minskas också kortsiktigt påfrestningarna i förvaltningen av bostäder av 1991 års årgång, vilket ger ytterligare rådrum för att genomföra nödvändiga rekonstruktioner. Fastighetsskattereglerna är i fråga om årgångarna 1991 och senare lika för hyreshusenheter och småhusenheter. Förslaget att fastighetsskatt för år 1997 inte skall tas ut för bostäder med värdeår 1991 bör i konsekvens härmed gälla även i fråga om bostäder i småhusenheter. Förslaget innebär att utgifterna minskar med i medeltal 50 kronor per kvadratmeter och år. För en bostad om 3 rum och kök motsvarar det cirka 300 kronor per månad. Skattebortfallet kan beräknas till sammanlagt 280 miljoner kronor, varav 180 miljoner kronor avser hyreshusenheter. Åtgärden, som påverkar skatteutfallet för inkomståret 1997, finansieras inom den ram som efter förslag i den ekonomisk-politiska propositionen hösten 1994 (prop. 1994/95:25) avsattes för framtida åtgärder i syfte att reducera företagsskatten. Bestämmelsen om fortsatt skattefrihet för år 1997 för bostäder i hus med värdeår 1991 bör tas in i en ny punkt 6 av övergångsbestämmelserna till lagen (1990:652) om ändring i lagen (1984:1052) om statlig fastighetsskatt. 5 Utvärdering av 1993 års regler för stödet till bostadsbyggandet Reglernas syfte Nu gällande regler för statens stöd för bostadsinvesteringar beslutades av riksdagen under våren 1992 (prop. 1991/92:150, bet. 1991/92:BoU23, rskr. 1991/92:343). De bygger i allt väsentligt på förslag i betänkandet Avreglerad bostadsmarknad (SOU 1992:24). Reglerna trädde i kraft den 1 januari 1993 och gäller i princip projekt som påbörjas under år 1993 eller senare. Huvudsyftet bakom 1993 års regler var att successivt minska de statliga subventionerna till bostadsbyggandet. I grunden är reglerna därför utformade som en avvecklingsplan för räntebidragen. Ett andra syfte var att fastighetsägare och boende skulle bli mer räntekänsliga. Effekten av ränteändringar under bidragstiden skulle därför fördelas mellan staten och bidragsmottagarna, med stadigt minskande andel för staten. Ett tredje syfte var att avreglera och förenkla regelverken kring det statliga stödet till bostadsbyggandet. Bostadsbyggandet skulle härigenom påverkas mindre av villkoren för statliga bidrag och i stället bli efterfrågestyrt och mer varierat. Ett fjärde syfte var att skapa en press på produktionskostnaderna, främst genom att införa starkt schabloniserade regler för beräkning av bidragsunderlaget. Förändringar i nyproduktionens inriktning I avsnitt 4.1 har redovisats att antalet färdigställda lägenheter minskat kraftigt varje år sedan år 1991. Antalet påbörjade lägenheter har minskat ännu kraftigare. I fråga om de lägenheter som fått beslut om statligt stöd efter det att de nya reglerna trädde i kraft år 1993 har byggherrarna till en mycket betydande del kunnat välja att stå kvar vid tidigare stödregler. Beslutsår Antal lägenheter därav enligt 1993 års regler totalt antal antal andel 1991 62 100 1992 37 000 1993 26 000 2 300 9 % 1994 11 500 9 100 79 % 1995 (halvår) 6 000 4 800 80 % Utredningen redovisar att av de sammanlagt 16 200 lägenheter för vilka stöd fram till halvårsskiftet 1995 lämnats enligt 1993 års regler ligger två tredjedelar i flerbostadshus. Generellt har andelen smålägenheter ökat kraftigt i det som byggs. Ökningen är särskilt markant i fråga om de lägenheter som byggs med 1993 års regler. Av den nyproduktion i flerbostadshus som fick beslut om stöd år 1994 enligt dessa regler bestod 72 % av smålägenheter utan fullständiga kök. För dem som samma år fick beslut enligt äldre regler var andelen 43 %. Endast 10 % av de lägenheter i flerbostadshus som fick beslut om stöd enligt de nya reglerna var större än 2 rum och kök. För dem med stöd enligt äldre regler var andelen högre än 30 %. Det finns flera samverkande orsaker till den höga andelen specialbostäder i de ärenden som beslutades år 1994. Helt klart är dock att bidragsschablonerna i 1993 års system gynnar små lägenheter med ofullständig utrustning, eftersom bidragets storlek inte påverkas av de faktiska byggkostnaderna eller av den valda standarden. Utredningen framhåller att den samlade produktionen av konventionella lägenheter i flerbostadshus år 1994 var så låg i båda systemen att jämförelser mellan lägenheter producerade enligt de olika regelsystemen blir osäkra. Det är därför knappast möjligt att av det materialet dra slutsatser om hur de ändrade reglerna inverkar på bostädernas utformning. Sådana studier pågår nu på grundval också av 1995 års produktion. Förändringar i ombyggnadsverksamheten Statligt stöd enligt de regler som gällde fram till och med år 1992 lämnades för flertalet ombyggnadsåtgärder samt i stor utsträckning också för reparations- och underhållsarbeten som samordnades med ombyggnaden. 1993 års regler är mer restriktiva. Stödet till ombyggnader av småhus slopades helt. I fråga om flerbostadshus begränsades ombyggnadsstödet till att avse nyinvesteringar som väsentligt förbättrar sådana grundläggande funktioner som krävs för att huset skall fungera tillfredsställande för bostadsändamål. Därutöver lämnas stöd bara för åtgärder som syftar till att vidmakthålla eller förbättra husets grundläggning eller dess huvudsakliga försörjningssystem för el, uppvärmning, vatten och avlopp, ventilation och kommunikationer. Antalet ombyggnader som genomförs med stöd av räntebidrag har minskat successivt under perioden 1993-1995 samtidigt med att andelen som följer 1993 års regler har ökat. Parallellt härmed har räntebidragsunderlaget i de enskilda ärendena minskat. Även i fråga om ombyggnader gäller att underlaget ännu är för litet för att man skall kunna dra säkra slutsatser om det nya regelsystemets effekter. Produktionskostnader och produktivitet Boverkets statistik över produktionskostnadernas utveckling visar en svagt fallande kostnad per kvadratmeter, uttryckt i fasta priser, för bostäder med beslut år 1994 i förhållande till bostäder med beslut år 1992. Kostnadsbilden påverkas emellertid av sådana faktorer som var i landet byggandet sker, i vilken omfattning det handlar om nyexploatering eller förtätning, bostädernas storlek och standard etc. Med vissa undantag har de konventionella bostäder som byggts med 1993 års regler lägre produktionskostnader per kvadratmeter, trots att de är mindre än de bostäder som byggts med det äldre regelsystemet. Enligt Boverket ligger kostnaderna omkring 15 % lägre för bostäderna i det nya regelsystemet. Utredningen ser detta som indikationer på en stark kostnadspress genom de nya reglerna, men inte som definitiva belägg för det. Därtill är materialet ännu allt för litet. Byggnadsprisindex, som mäter till sitt innehåll oförändrade produkter, har i princip legat stilla sedan år 1991 och t.o.m. gått ned något främst vad gäller de gruppbyggda småhusen. Produktiviteten inom bostadsbyggandet har enligt utredningen ökat sedan år 1990 och hade år 1994 i stort sett nått 1985 års nivåer. Det innebär en förbättring med cirka 15 % för flerbostadshus och cirka 29 % för gruppbyggda småhus. Jämförelser mellan byggandet inom de båda regelsystemen går inte att göra med utgångspunkt i tillgänglig statistik. Utvecklingen av såväl byggnadspriser som produktivitet är historiskt sett starkt konjunkturrelaterad. Den starka kopplingen till byggkonjunkturen kan enligt utredningen i sig vara fullt tillräcklig för att förklara förbättringarna under perioden 1991-1994. Utredningens slutsatser av utvärderingen Utredningen konstaterar att 1993 års regelsystem inte konstruerades för den allmänna ekonomiska situation som har kommit att gälla under tiden sedan det infördes. Den förändrade samhällsekonomiska ramen gör det svårt att fastställa vilka förhållanden på bostadsmarknaden som beror på egenskaper hos regelsystemet. Den gradvis genomförda avvecklingen av räntebidragen, den delade ränterisken och pressen på produktionskostnaderna kan antagligen förklara en del av den kraftiga nedgången av ny- och ombyggnadsaktiviteten. Systemets konstruktion kan också ha medverkat till de redovisade tendenserna till sänkta produktionskostnader, ökad produktivitet och minskade lägenhetsstorlekar. Samtidigt kan man inte bortse från att de allmänna förhållanden som rått i den svenska ekonomin under de senaste åren i sig är ägnade att framkalla såväl en minskad byggaktivitet som kostnadsminskningar genom bl.a. ökad produktivitet och byggandet av mindre och billigare lägenheter. Utredningen konstaterar sammanfattningsvis av den nu refererade utvärderingen att det ännu inte finns säkert underlag för att dra några långtgående slutsatser om funktionen och effekterna av 1993 års regelsystem. Det gäller enligt utred- ningen även den centrala frågan om den fastlagda avvecklingsplanen för räntebidragen är rimligt avvägd i förhållande till situationen på bostads- marknaden, statsfinansernas utveckling och bredare samhällsekonomiska överväganden. 6 Den fortsatta tillämpningen av 1993 års stödregler 6.1 Allmänna utgångspunkter Aktiviteten på byggmarknaden är låg och nyproducerade bostäder betingar höga kostnader i förhållande till hushållens betalningsförmåga. En konsekvens av den ekonomiska politik som lagts fast av statsmakterna är samtidigt att statens del av kostnaderna för boendet fortsatt måste minskas. Situationen understryker vikten av att de resurser som staten kan avdela till att stödja boendet används träffsäkert och enligt stabila villkor. Detta är utgångspunkten för den bostadspolitiska utredningens arbete. Utredningen skall enligt sina direktiv föreslå hur stödet till den fortsatta produktionen av bostäder bör utformas. Förslagen skall avvägas mot bakgrund av det samhällsekonomiska utrymme som kan avdelas för stöd till boendet och de bostadsbyggnadsbehov som kan förutses. Större konkurrens och variation i utbudet av bostadskrediter skall främjas. Stabila stödsystem med neutrala, enkla och tydliga regler skall eftersträvas. Behovet av subventioner skall hållas nere. Fördelningen mellan generellt, riktat och behovsprövat stöd skall övervägas. 6.2 Subventionsandelen i nyproduktionen av bostäder -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Gällande regler i fråga om räntebidrag bör| | nu inte ändras. | -------------------------------------------------------------------- Utredningens förslag: Utredningen har tagit fasta på långsiktigheten i utredningsuppdraget. Utredningen - som avser att under hösten 1996 återkomma med förslag till regler för bostadsfinansieringen som är långsiktigt hållbara och kan få en bred uppslutning - har därför avstått från att nu föreslå några genom- gripande förändringar av statens stöd till bostadsbyggandet. Nya kortsiktiga åtgärder skulle enligt utredningen försvåra en långsiktig lösning. Bostadsmarknaden skulle ytterligare kompliceras och tilltron till möjligheterna att uppnå stabila lösningar skulle minska. Enligt utredningen bör endast några mindre justeringar av 1993 års regler göras nu. Utredningen föreslår sålunda att ny- och ombyggnadsprojekt som påbörjas år 1996 skall få räntebidrag för samma andel av räntekostnaden som de bostäder som påbörjades under år 1995. Hearingen: Utredningens utgångspunkter och förslag tillstyrktes av huvuddelen av de närvarande. Boverket ifrågasatte kostnadseffektiviteten i den del som gäller ändrad räntebidragsandel för 1996 års produktion. Sveriges Fastighetsägareförbunds företrädare förordade att gällande avvecklingsplan följs i fråga om stödet till 1996 års produktion. Bakgrunden till regeringens bedömning: Enligt de subventionsregler som infördes den 1 januari 1993 (1993 års regelsystem) lämnas räntebidrag för en bestämd andel av den schablonberäknade räntekostnaden för ny- och ombyggnader av bostäder. Räntebidragsandelen under första året av bidragstiden sänks för varje ny produktionsårgång. Sänkningen skall göras med 5 procentenheter i fråga om räntebidrag till bostäder i hyres- och bostadsrättshus och med 7,1 procentenheter i fråga om räntebidrag till egnahem. Varje följande år av bidragstiden minskas räntebidragsandelen med 4 procent- enheter för hyres- och bostadsrättshus och med 5,7 procentenheter för egnahem. I fråga om hyres- och bostadsrättshus skall nedräkningen avbrytas när räntebidragsandelen gått ned till 30 %, vilket svarar mot värdet av ränteavdrag för egnahem. Enligt riksdagens beslut (prop. 1994/95:100 bil. 13, bet. 1994/95: BoU13, rskr. 1994/95:311) skall räntebidrag till nybyggnadsprojekt som påbörjades under år 1995 första året av bidragstiden lämnas med 52 % av den schablonberäknade räntekostnaden vid nybyggnad av bostäder i hyres- och bostadsrättshus, med 31,4 % vid nybyggnad av egnahem och med 47 % vid ombyggnad. Till projekt som påbörjas under år 1996 kommer till följd av samma beslut räntebidrag under första året av bidragstiden att lämnas med 47 % av räntekostnaden vid nybyggnad av bostäder i hyres- och bostadsrättshus, med 24,3 % vid nybyggnad av egnahem och med 42 % vid ombyggnad. I syfte att främja tidigareläggning av nyproduktion av bostäder lämnas härutöver ett investeringsbidrag som svarar mot 10 % av räntebidragsunderlaget för arbeten som utförs under tiden den 20 april 1995 - den 31 december 1996 (prop. 1994/95:218, bet. 1994/95:BoU21, rskr. 1994/95: 396). Investeringsbidraget är rambegränsat till för närvarande 1,5 miljarder kronor (prop. 1995/96:67, bet. 1995/96:BoU2, rskr. 1995/96:31). Skälen för regeringens bedömning: Den ekonomiska politik som förts sedan regeringsskiftet har riktats in på att hejda skulduppbyggnaden och eliminera underskottet i de offentliga finanserna. En sådan politik är nödvändig för att öka förtroendet för den svenska ekonomin, få ned räntorna och få igång tillväxten. Statsfinanserna är nu under kontroll. Statsskulden som andel av BNP beräknas nu ha stabiliserats och börja minska redan under innevarande år, vilket är väsentligt tidigare än vad man tidigare kunnat räkna med. De positiva effekterna av den förda ekonomiska politiken blir allt mer påtagliga. Tillväxten och sysselsättningen har ökat. De långa obligations- räntorna har sedan vändningen i maj 1995 fallit med mer än två procentenheter. Inflationen är fortsatt låg. Förutsättningarna för att ränteläget skall stabiliseras på en lägre nivå är därför goda. Den tydliga förbättringen av ränteläget och de investeringsstimulanser som har satts in genom riksdagens beslut i juni 1995 har tillsammans lett till att planeringen för nya bostadsinvesteringar åter har tagit fart. Beslut om investeringsbidrag har fram till februari månad meddelats för omkring 22 000 nya bostäder. Ansökningar om sådant stöd har lämnats in för ytterligare cirka 28 000 bostäder. För varje procentenhet med vilken räntan på bostadslånen sänks minskar de årliga ränteutgifterna i nyproduktionen med cirka 100 kronor per kvadratmeter. Nettoräntekostnaden efter subventioner under det första året av bidragstiden minskar med ungefär hälften av detta belopp. Redan på kort sikt är därmed kostnadsminskningen till följd av den räntenedgång som inträtt sedan utredningen utformade sitt förslag större än den avlastning som förutsattes följa av att subventionsandelen hålls oförändrad mellan åren 1995 och 1996. Sedan förslaget lades fram har utredningen själv lämnat ytterligare ett väsentligt bidrag till den fortsatta stabiliseringen av bostadsbyggandet. I samarbete med bl.a. kreditinstituten har utredningen kunnat anvisa en väg att - på det sätt som redovisas under avsnitt 6.4 - redan tidigt i byggprocessen skapa klarhet om de räntekostnader som kommer att belasta projektet under åren närmast efter färdigställandet. Därigenom undanröjs en av de främsta osäkerhetsfaktorer som har hållit tillbaka byggandet av bostäder med stöd enligt 1993 års stödregler. Mot den redovisade bakgrunden finner regeringen att ändringar inte nu bör göras i fråga om räntebidragsvillkoren för den bostadsproduktion som sker under tiden fram till det att utredningens slutliga förslag har prövats. I det sammanhanget blir det naturligt att särskilt överväga hur de bostäder som byggts med beslut om stöd enligt 1993 års regler fortsättningsvis skall stödjas. Om en fortsatt tillämpning av 1993 års regler skulle leda till att villkoren för dessa bostäder blir oförmånligare än vad som kommer att gälla för den efterföljande produktionen, bör särskilda övergångslösningar övervägas. 6.3Kreditgarantins andel av garantiunderlaget -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Kreditgaranti får i fråga om bostadsbygg- | | nadsprojekt som påbörjas under år 1996 lämnas med ett belopp som| | motsvarar högst 40 % av garantiunderlaget. | -------------------------------------------------------------------- Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Hearingen: Utredningens förslag tillstyrktes. Skälen för regeringens förslag: Statlig kreditgaranti för lån till ny- eller ombyggnad av bostäder får enligt 1993 års regelsystem från början lämnas högst intill ett belopp som motsvarar 30 % av garantiunderlaget. Riksdagen har därefter beslutat att kreditgaranti för projekt som påbörjas under åren 1993-1995 får från början avse högst 40 % av garantiunderlaget (prop. 1992/93:76, bet. 1992/93:BoU6, rskr. 1992/93:115). Regeringen anser det olämpligt att i nuvarande läge försvåra kredit- försörjningen till bostadsproduktionen. Den tillfälliga utvidgningen av kredit- garantins omfattning till att från början avse högst 40 % av garantiunderlaget bör därför gälla även i fråga om den bostadsproduktion som påbörjas under år 1996. Kostnaden för den fortsatt utvidgade kreditgarantin beräknas i sin helhet komma att täckas av de garantiavgifter som betalas in. 6.4 Möjligheter att binda räntenivån från byggstart -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Bostadspolitiska utredningen har med | | kreditinstituten konstruerat en finansieringsmodell som medger | | att byggherren säkrar sina räntekostnader innan en bostads- | | investering påbörjas. Därmed ges ett väsentligt bidrag till | | stabiliseringen av det framtida bostadsbyggandet. Modellen | | bygger helt på existerande instrument på kreditmarknaden. | | Merkostnader för staten uppkommer inte. Nuvarande sub- | | ventionsregler behöver heller inte ändras. | -------------------------------------------------------------------- Skälen för regeringens bedömning: En från flera håll - inte minst på byggherresidan - ofta framhållen förklaring till det låga bostadsbyggandet har varit osäkerheten om kapitalkostnadsförutsättningarna för projekten. Denna osäkerhet har tilltagit som en följd av att räntestödet numera lämnas som en andel av en schablonmässigt beräknad räntekostnad enligt den räntesats (subventionsränta) som gäller tidigast vid färdigställandet. En väg att öka möjligheterna att förutse kapitalkostnadskonsekvenserna av ett planerat projekt skulle vara att medge att det statliga räntebidraget får beräknas efter den ränta som gäller vid byggstart, om byggherren så önskar. Bostadspolitiska utred- ningen tog upp problemet i sitt delbetänkande och anmälde att den avsåg att återkomma med förslag i frågan. Utredningen har därefter i skrivelse till regeringen den 23 februari 1996 anmält att den tillsammans med kreditinstituten har utvecklat en finansie- ringsmodell som gör det möjligt för en byggherre att med instrument som är etablerade på kreditmarknaden säkra räntevillkoren från valfri tidpunkt, exempelvis redan vid byggstart. Byggherren kan härigenom få full kontroll över sina kapitalkostnader i projektet fram till utgången av den räntebindningsperiod - vanligen fem år - som följer närmast efter färdigställandet. Lösningen bygger på det enkla sambandet att en bestämd andel av räntan på hela kapitalbeloppet är lika med hela räntan på samma andel av kapitalbeloppet. Instituten kommer att erbjuda låntagarna att dela upp finansieringen i två delar. Delarna avvägs så att de svarar mot räntebidragets resp. den egna betalningens andel av ränteflödet. Räntebidraget bestäms - på sätt som nu gäller - av räntan vid färdigställandet eller den senare tidpunkt som den sökande begär. Om låntagaren från samma tidpunkt binder räntevillkoren för en så stor lånedel som svarar mot räntebidragets andel av de samlade räntebetalningarna kommer - bortsett från institutens marginal - räntebidraget att täcka räntebetalningarna i denna del, oavsett vilken ränta som råder vid tillfället. Låntagarens ränterisk begränsar sig därmed i huvudsak till den resterande lånedelen. Denna ränterisk - som inte påverkas av hur det statliga räntebidraget utvecklas - kan elimineras genom normala instrument på kreditmarknaden. Kreditvillkoren för denna del av lånet kan kreditgivaren och låntagaren lägga fast i ett terminskontrakt redan på ett tidigt skede av projektet. Genom ett sådant kontrakt förbinder sig kreditgivaren att vid en bestämd framtida tidpunkt tillhandahålla det överenskomna lånebeloppet till en i avtalet angiven ränta och bindningstid. Kostnaden för en sådan terminssäkring av en del av finansieringen svarar i princip mot skillnaden mellan den långa och den korta räntan vid avtalstillfället. Den redovisade modellen har diskuterats med Svenska Bankföreningens hypoteks- bolagskommitté, SBAB och företrädare för flertalet berörda byggar- och byggherreorganisationer samt slutligen också med utredningens referensgrupp för bostadsfinansieringsfrågor. Samtliga dessa har ställt sig bakom finansieringsmodellen. 7 Vissa villkor för statligt räntestöd 7.1 Hyresgästinflytandet vid ombyggnad -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Hyresgästernas inflytande över ombyggnader | | som utförs med statligt räntestöd säkras temporärt genom att vill-| | koren för sådant stöd ändras. | -------------------------------------------------------------------- Bakgrunden till regeringens förslag: I riksdagens beslut våren 1994 om ändringar i hyresförhandlingslagen m.m. (prop. 1993/94:199, bet. 1993/94:BoU21, rskr. 1993/94:373) ingick att upphäva bostadssaneringslagen och därmed bl.a. de dittillsvarande lagbestämmelserna om hyresgästinflytande vid ombyggnad av hyreshus. En hyresgäst gavs i stället ett indirekt skydd mot vissa inte önskade ombyggnadsåtgärder. Samtidigt avskaffades de särskilda regler om hyresgästinflytande för rätt till statligt räntebidrag vid ombyggnad av hyreshus som infördes år 1987. De tidigare finansieringsreglerna innebar att det vid ombyggnad av hyreshus med förhandlingsordning enligt hyresförhandlingslagen var en förutsättning för statligt stöd att den berörda hyresgästorganisationen fått tillfälle att yttra sig över ombyggnadens art och omfattning. Reglerna gav hyresgästorganisationen vissa möjligheter att förhindra stöd, om ombyggnaden inte i skälig omfattning tog tillvara befintliga kvaliteter i huset. Efter regeringsskiftet hösten 1994 beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare för att se över vissa delar av hyreslagstiftningen. En huvuduppgift för utredaren är att lämna förslag till regler som innebär att hyresförhandlingssystemet och hyresgästinflytandet vid upprustning och ombyggnad får en lämplig utformning. Utredningsarbetet i bl.a. denna del har redovisats till regeringen den 30 november 1995 i delbetänkandet Ändringar i hyresförhandlingslagen Hyresgästinflytande vid ombyggnad m.m. (SOU 1995:119). I betänkandet föreslås ändringar i hyreslagen som innebär bl.a. att en hyresvärd måste ha berörda hyresgästers godkännande till vissa ombyggnads- åtgärder. Om hyresgästen - eller, om det är fråga om åtgärder i gemensamma utrymmen, en majoritet av hyresgästerna - inte godkänner en åtgärd måste hyresvärden utverka hyresnämndens tillstånd för att få genomföra den. Vid hyresnämndens prövning skall tillstånd lämnas om hyresvärden kan visa att han har ett beaktansvärt intresse av att utföra åtgärden och utförandet inte kan anses oskäligt mot hyresgästen. Utredningens förslag remissbehandlas för närvarande. Hyresgästernas Riksförbund begärde i en skrivelse den 21 september 1995 att regeringen i avvaktan på en ändring av hyreslagen skyndsamt villkorar det statliga ombyggnadsstödet på ett sådant sätt att hyresgästerna garanteras möjligheter till inflytande över ombyggnadsåtgärder. Förbundet hänvisar i skrivelsen till att många fastighetsägare - särskilt i storstadsområdena - nu forcerar fram ombyggnadsbeslut och därefter säger upp hyresgästerna från deras hyreskontrakt. Regeringen uppdrog den 19 oktober 1995 åt Boverket att skyndsamt utreda förutsättningarna för att i reglerna för det statliga stödet för ombyggnad återinföra ett skydd för hyresgästerna mot sådana ombyggnadsåtgärder i hyreshus som inte är motiverade av boendehänsyn. Boverket redovisade sitt uppdrag den 30 november 1995. Enligt Boverket kan ett sådant skydd åstadkommas genom att det görs till en förutsättning för bidrag att husägaren har gett hyresgästerna tillfälle att yttra sig över ombyggnadens innehåll och omfattning. Har invändningar förts fram får bidrag lämnas endast om det finns särskilda skäl. Rätten att framföra invändningar läggs i förslaget på den enskilde hyresgästen såvitt gäller åtgärder i den egna lägenheten. I fråga om gemensamma utrymmen tillkommer rätten i stället den hyresgästorganisation som har avtal om förhandlingsordning för huset. Inom Näringsdepartementet har med utgångspunkt i Boverkets förslag utarbetats ett förenklat förslag till temporärt ändrade villkor för det statliga ombygg- nadsstödet. Förslaget avser att säkra att överenskommelser träffas mellan hyresvärd och hyresgäster om inriktningen av de arbeten för vilka stöd söks. Hyresgästernas inflytande skall utövas i första hand i förhandlingar mellan hyresvärden och den eller de hyresgästorganisationer som har förhandlingsordning för huset. Förslagen har remissbehandlats. Remissutfallet är blandat. Flertalet av dem som yttrat sig föredrar att frågan regleras direkt inom hyreslagstiftningens ram, förutsatt att det kan ske inom kort. Skälen för regeringens förslag: Kritiken mot fastighetsägare för deras hantering av hyresgäster i samband med ombyggnad av hyreshus har ökat under senare tid. Det hävdas från allt fler håll att det statliga ombyggnadsstödet medverkar till onödigt omfattande ombyggnadsåtgärder eller till ombyggnadsåtgärder som inte är motiverade av boendehänsyn. Regeringen anser att situationen har utvecklat sig på ett sådant sätt att det finns skäl att som förutsättning för statligt stöd för ombyggnad av hyreshus åter införa krav som syftar till att ge hyresgästerna inflytande över ombyggnader som utförs med sådant stöd, i den mån inflytandet inte är tryggat på annat sätt. Det bör göras så snart som möjligt och i avvaktan på ändringar i hyreslagstiftningen. Med statligt stöd för ombyggnad avses här bidrag enligt förordningen (1992:986) om statlig bostadsbyggnadssubvention. En utgångspunkt är att en lämplighetsprövning från bidragsmyndigheternas sida av de åtgärder som en fastighetsägare vill genomföra bör undvikas så långt som möjligt. En annan utgångspunkt är att uppgiften att pröva skäligheten i parternas ställningstaganden till frågor som har sin grund i hyresförhållandet bör inte ens temporärt läggas på något annat organ än en hyresnämnd eller en domstol. Huvudinriktningen för den temporära ordning som bör gälla som villkor för statligt räntestöd till dess att hyresgästinflytandet har reglerats inom hyreslagstiftningens ram bör därför vara att en hyresvärd förhandlar med sin motpart inom hyresförhandlingssystemet - dvs. med den som har avtal om förhand- lingsordning - om vilka åtgärder som bör genomföras. Finns ingen sådan förhand- lingsordning får förhandlingarna föras direkt med hyresgästerna. Det bör då krävas att majoriteten av dem godkänner åtgärderna. Har flera organisationer förhandlingsordning för samma hus bör godkännandet inhämtas från den organisation som företräder de flesta hyresgästerna. Det bör således i princip vara en förutsättning för att en ansökan om statligt räntestöd skall prövas att en sådan överenskommelse föreligger. Som vissa remissinstanser har framhållit kan det emellertid uppkomma situationer, där räntestöd måste kunna lämnas, trots att samförstånd inte kunnat uppnås mellan parterna. Ansökningen kan gälla en åtgärd som hyresvärden har förelagts genom lag eller med stöd av lag, t.ex. ombyggnad av ett soprum. Det bör ankomma på regeringen att närmare precisera i vilka fall undantag skall kunna göras från huvudregeln. En undantagsmöjlighet måste dock utnyttjas restriktivt. Stöd bör exempelvis inte lämnas, om det visas att det inte är nödvändigt att utföra åtgärden på det sätt som hyresvärden vill. Kravet på godkännande från hyresgästerna bör avse ombyggnader som påbörjas efter det att de nya bestämmelserna har trätt i kraft. De bör gälla fram till dess att hyreslagen ändrats i motsvarande avseenden, dock längst till utgången av juni 1997. Vi föreslår att riksdagen godkänner vad regeringen anfört om att i det nuvarande regelsystemet för det statliga ombyggnadsstödet införa bestämmelser om hyresgästinflytande vid ombyggnad av hyreshus i huvudsaklig överensstämmelse med vad som nu har redovisats. 7.2 Konsumentskydd vid nybyggnad av småhus -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Statligt räntestöd för egnahem och småhus som| | upplåts med bostadsrätt skall kunna lämnas även när kravet på | | konsumentskydd är tillgodosett på annat sätt än genom den nu- | | varande s.k. småhusgarantin. | -------------------------------------------------------------------- Bakgrunden till regeringens förslag: Riksdagen beslutade hösten 1983 (prop. 1983/84:41, bet. 1983/84:BoU8, rskr. 1983/84:64) att ett villkor för statliga bostadslån vid nybyggnad av småhus som byggdes för försäljning eller för att upplåtas med bostadsrätt skulle vara att husägaren tillförsäkrades ett betryggande konsumentskydd genom en s.k. småhusgaranti. Sedan år 1989 har kravet på småhusgaranti utvidgats till att gälla alla egnahem. I fråga om egnahem som utförs på annat sätt än genom total- eller generalentreprenad får garantin begränsas till sådana arbeten och byggnadsdelar som utförs enligt avtal med entreprenörer och husleverantörer. Nu gällande bestämmelser finns i förordningen (1992:986) om statlig bostadsbyggnadssubvention och i förordningen (1991:1933) om statligt räntebidrag för ny- och ombyggnad av bostäder. Konsumentskyddet är utformat enligt följande. Kravet på garanti gäller vid ny- byggnad av egnahem eller nybyggnad av en- och tvåbostadshus som upplåts med bostadsrätt. Skyddet skall gälla till förmån för husets ägare. Det skall bestå av två moment. En produktionsgaranti skall säkra att huset uppförs och färdigställs i enlighet med vad den som skall uppföra huset har åtagit sig i avtal. En ansvarsutfästelse skall trygga att sådana väsentliga skador på huset blir avhjälpta som består i eller är en följd av fel eller brister i konstruktioner, utförande eller material. Utfästelsen skall täcka skador som upptäcks och anmäls under tiden från utgången av den garantitid som anges i köpe- eller entreprenadavtal till dess tio år har gått, räknat från dagen för slutbesiktningen. I samband med de genomgripande förändringar av bostadsstödet som beslutades av riksdagen år 1992 (prop.1991/92:150 bil. I, bet. 1991/92: FiU30, rskr. 1991/92:350) avskaffades det tidigare gällande stödvillkoret att ett projekt inte fick påbörjas innan beslut om statligt ekonomiskt stöd lämnats. Ansökan om statlig bostadsbyggnadssubvention eller om räntebidrag kan enligt gällande bestämmelser lämnas in till bidragsmyndigheten även efter det att bostadshuset påbörjats eller färdigställts. Prövningen av om garantier har tecknats i tillräcklig omfattning för att stöd skall kunna lämnas kommer därmed i vissa fall att göras först när produktionsgarantin till stor del inte längre har något syfte - och när eventuella brister i bidragsförutsättningarna i denna del inte längre kan botas. Boverket har i en skrivelse den 8 november 1994 fäst regeringens uppmärksamhet på dessa följder av de ändrade förfarandereglerna. Småhusgaranti lämnas för närvarande av AB Bostadsgaranti, som sedan år 1984 ägs till lika delar av Byggentreprenörerna och staten. För delar av småhusmark- naden erbjuds småhusgarantier även av vissa intressentanknutna garantigivare. Den småhusgaranti som AB Bostadsgaranti lämnar är försäkrad hos ett försäkringskonsortium. Konsortiet har nyligen av Konkurrensverket bedömts som konkurrensbegränsande enligt konkurrenslagen (1993:20). För hyreshus och andra bostadsrättshus än dem som omfattas av kravet på en småhusgaranti skall det finnas en byggfelsförsäkring enligt lagen (1993:320) om byggfelsförsäkring. Försäkringen skall täcka kostnader för att avhjälpa sådana fel och skador till följd av fel i byggnaden som upptäcks inom tio år från färdigställandet. Försäkringen är supplementär i förhållande till entreprenörens åtaganden inom ramen för entreprenadgarantin. Skälen för regeringens förslag: Verksamheten med småhusgarantin har pågått under lång tid och måste sägas ha fungerat i huvudsak väl som konsumentskydd. Eftersom en ansökan om statligt räntestöd numera kan göras även efter det att bostadshuset påbörjats eller färdigställts, kommer bidragsförutsättningarna ibland att prövas först i ett sent skede av byggprocessen. Det gör det nödvändigt att bidragsmyndigheten kan anpassa villkoren efter förutsättningarna i det enskilda ärendet, så att en småhusägare inte utsätts för onödiga rättsförluster på grund av att han missbedömt vilket konsumentskydd som myndigheterna kommer att kräva i det enskilda ärendet. Produktionsgarantins syfte är i första hand att skydda den enskilde små- husägaren eller bostadsrättsföreningen mot de merkostnader som kan följa om huset inte färdigställs på avsett sätt av dennes avtalspart. För statens åtaganden har produktionsgarantin mindre betydelse, eftersom såväl subventioner som kreditgarantier börjar löpa tidigast från det byggnaden är färdigställd. Mot den bakgrunden är det inte rimligt att brister i det konsumentskydd som avsåg att säkra färdigställandet av arbeten som vid beslutstidpunkten redan är utförda skall föra med sig att konsumenten mister rätten till statligt stöd under driftskedet. Det krav som fortsättningsvis bör gälla som villkor för beslut om statligt räntestöd för egnahem och bostadsrättssmåhus är att det finns ett till- fredsställande konsumentskydd för framtiden, dvs. för tiden efter det att beslut om räntestöd har meddelats. En småhusgaranti av nuvarande omfattning uppfyller självfallet detta krav. Men även ett skydd som i huvudsak svarar mot vad som täcks av den nuvarande byggfelsförsäkringen eller av ansvarsutfästelsen inom småhusgarantin kan i vissa fall uppfylla kravet. En förutsättning för det är dock att även de åtaganden som återstår inom ramen för pågående och planerade entreprenadarbeten är säkrade på ett tillfredsställande sätt. Även en garanti för färdigställandet har givetvis stort värde för den som bygger sig ett hus. Det finns emellertid inte skäl att ställa ett ovillkorligt krav att den skall vara utformad på nuvarande sätt. Också andra former av garantier som avser att trygga byggherrens möjligheter att fullfölja projektet har börjat utvecklas. Det bör inte heller ovillkorligen krävas att garantin har tecknats innan projektet påbörjades, om kravet i ett enskilt fall blir till en nackdel för sökanden. Huvudsaken är att projektet har genomförts på ett sådant sätt att en garantigivare är beredd att erbjuda det avsedda skyddet för den tid som återstår av entreprenörens eller leverantörens åtaganden. I sammanhanget kan erinras om att det i plan- och bygglagen (1987:10) numera ställs krav på att en kontrollplan skall upprättas före byggstart och fastställas av byggnadsnämnden. Med stöd av intyg som avser olika steg i den kontroll som planen föreskriver eller av slutbevis som byggnadsnämnden utfärdar kan byggherren visa hur bygg- processen har genomförts i de delar som kontrollplanen tar upp. Förslaget innebär således att prövningen av om förutsättningarna för statligt räntestöd är uppfyllda i denna del skall riktas in på kvaliteten i det framtida konsumentskyddet, inte på formerna för det. Det bör ankomma på bidragsmyndigheten att i varje särskilt fall bedöma om ett konsumentskydd som ges i annan form än den nuvarande småhusgarantin kan anses tillfredsställa de krav som även fortsättningsvis gäller som villkor för sådan subvention. Som nämnts ovan skall därvid utgångspunkten vara att återstående entreprenadarbeten skall vara säkrade på ett tillfredsställande sätt och att det finns ett ekonomiskt tryggat skydd rörande fel och skador som upptäcks inom tio år från färdigställandet. Riksdagen bör godkänna vad regeringen anfört om att genomföra förändringar i de villkor som gäller konsumentskydd vid nybyggnad av egnahem och bostadsrätts- småhus i huvudsak på det sätt som nu redovisats. Den dåvarande regeringen utlovade i prop. 1992/93:121 om lagen om byggfels- försäkring en utvärdering av lagen när tillräcklig erfarenhet har vunnits av verksamheten. Denna uppföljning kommer att påbörjas inom kort. I detta uppföljningsarbete kommer även erfarenheterna av konsumentskyddet för småhus att belysas. Regeringen avser att därefter återkomma till riksdagen i frågan. 8 FN:s andra världskonferens om boende- och bebyggelsefrågor (Habitat II) -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: Riksdagen bör informeras om utgångs- | | punkterna för Sveriges arbete vid FN:s andra världskonferens om | | boende- och bebyggelsefrågor, Habitat II, som hålls i Istanbul i| | Turkiet i juni 1996. | -------------------------------------------------------------------- Det svenska förberedelsearbetet inför FN:s andra världskonferens om boende- och bebyggelsefrågor, Habitat II, har skett genom en särskild grupp, Boplats 96 (dir. 1993:96), där bl.a. samtliga riksdagspartier är företrädda. Gruppens förslag till svensk nationalrapport, "Shaping Sustainable Homes in an Urbanizing World", antogs av regeringen den 30 november 1995. Rapporten redovisar svenska erfarenheter och lyfter fram prioriterade frågor när det gäller att utveckla boende och bebyggelse samt forma hållbara städer och boplatser i Sverige. Vidare anges frågor som särskilt bör uppmärksammas i internationellt samarbete och bistånd. De prioriteringar och ställningstaganden som redovisas i rapporten utgör utgångspunkter för Sveriges arbete vid Habitat II. Svenska erfarenheter De kvantitativa målen för svensk bostadspolitik är i huvudsak framgångsrikt förverkligade. Den allmänna bostadsbristen tillhör det förgångna. Knappast några hushåll är trångbodda och endast en procent av bostäderna är inte fullt moderna. Många byggnader och många delar av den byggda miljön behöver emellertid anpassas bättre till ekonomiska, sociala, kulturella och miljömässiga krav. Fordringarna på en hälsosam bostadsmiljö och friska hus är i hög grad berättigade. Kraven på kretsloppsanpassning skärps, inte minst när det gäller flödet av byggmaterial och byggkomponenter. Genom ändringar i plan- och bygglagen har mål för en hållbar utveckling förts in i svensk planlagstiftning. Lagändringarna stryker under behovet att finna hållbara mönster för markanvändningen. Prioriteringarna när det gäller boende, byggande och planering måste rymmas inom gällande ekonomiska ramar och samtidigt vara förenliga med de långsiktiga kraven på en hållbar utveckling. Fordringarna från ett framväxande mångkulturellt samhälle måste särskilt uppmärksammas. Rapporten pekar ut uppgifter som behöver hanteras på kort och medellång sikt för att garantera rimliga boendeförhållanden för alla och lägga grunden för en hållbar utveckling av den byggda miljön, nämligen - utveckla en allmän social bostadspolitik efter nya förutsättningar, - anpassa byggnader och byggda miljöer till kretsloppssamhällets kravoch kraven på sund inomhusmiljö och god tillgänglighet för alla, - skapa bättre levnadsvillkor i utsatta bostadsområden, - förbättra integrationen av invandrare i landets olika delar, - konsolidera kommunernas kapacitet och handlingsutrymme, - förstärka olika orters attraktionskraft för människor ochföretag, - ge markanvändningsmönster som främjar en kretsloppsanpassning, - utveckla den lokala demokratin. Särskilda frågor inför Habitat II Boendefrågan och urbaniseringsprocessen rymmer ekonomiska, sociala, kulturella och miljömässiga utmaningar av globala dimensioner. Det är varje regerings ansvar att i sitt land skapa så gynnsamma förutsättningar som möjligt för rimliga boendeförhållanden och en hållbar utveckling av städer och boplatser. Som ett led i den svenska utrikespolitiken med inriktning på fred, säkerhet och demokrati, bör Sverige spela en aktiv roll i internationellt samarbete på Habitat-området. Insatser med sikte på hållbar utveckling i städer och boplatser bör särskilt gälla åtgärder som gynnar de sämst ställda, förbättrar den urbana miljön och miljön i stort, gynnar uthållig ekonomisk tillväxt samt främjar en demokratisk och decentraliserad förvaltning. Den svenska nationalrapporten lyfter mot denna bakgrund särskilt fram följande: - Rätten till ett hem behöver få internationellt erkännande. Ett förslag till internationella standardregler om tryggat bostadsinnehav och besittningsskydd har presenterats av Sverige som grund för mer omfattande åtaganden från regeringarna vid Habitat II. - Tak över huvudet och tillgång till dricksvatten och rimliga sanitära förhållanden är en nödvändighet för mänsklig utveckling. Utvecklingsbistånd bör i ökad omfattning uppmärksamma livsvillkoren för fattiga människor i städerna. - Aktiv medverkan av både kvinnor och män och av gamla och unga är nödvändig i allt förändringsarbete, inte minst i fråga om lokala projekt som siktar på att förbättra levnadsförhållandena i utsatta områden. - Skydd av vattentillgångarna, rening av avloppsvatten, hushållning med spillvatten och avfall, minskad energianvändning i byggnader, effektivare transporter etc. är exempel på nyckelområden där ändamålsenlig teknologi som svarar mot lokala behov behöver stimuleras och utvecklas. - Växande städer måste finna vägar att hantera utvecklingen på sätt som tar tillvara och förstärker stadsmiljöns goda egenskaper från hållbarhetssynpunkt och som motverkar slöseri med naturresurserna och oåterkalleliga skador på miljön. - Öppna, lyhörda, tillförlitliga, rättvisa och effektiva former måste garanteras för förvaltningen av samhällen, städer och stadsregioner. Regeringarna bör enas om åtgärder för att förstärka den lokala nivåns förmåga till framsynt förvaltning i demokratiska former. - För att finna vägarna till hållbar utveckling bör arbetet med lokala Agenda 21 fullföljas över hela världen till år 2000. Åtagandena bör omfatta även Habitat- konferensens teman om rimliga boendeförhållanden för alla och om hållbar utveckling av den byggda miljön. Förteckning över myndigheter och organisationer som var företrädda vid Näringsdepartementets hearing den 20 oktober 1995 över Bostadspolitiska utredningens delbetänkande 1990-talets bostadsmarknad - en första utvärdering (SOU:1995:98) Boverket, Statens bostadskreditnämnd, Riksskatteverket, Svenska Kommunförbundet, Svenska Bankföreningen, Venantius AB, Byggentreprenörerna, Sveriges Trähusfabrikers Riksförbund, HSB:s Riksförbund, Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretag SABO, Sveriges Fastighetsägareförbund, Sveriges Bostadsrättsföreningars Centralorganisation SBC, Arkitekt- och Ingenjörsföretagen, Svenska Byggnadsarbetareförbundet, Svenska Byggingenjörers Riksförbund, Svenska Träindustriarbetareförbundet Förteckning över remissinstanser som yttrat sig över förslag till regler om hyresgästinflytande vid ombyggnad av statligt subventionerade hyreshus Svea hovrätt, Hyresnämnden i Stockholm, Länsstyrelsen i Stockholms län, Länsstyrelsen i Halllands län, Länsstyrelsen i Västmanlands län, Sveriges Fastighetsägareförbund, Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretag SABO, Hyresgästernas Riksförbund, Svenska Kommunförbundet, HSB:s Riksförbund, Riksbyggen, Svenska Byggnadsarbetareförbundet, Byggentreprenörerna och Boverket. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 13 mars 1996 Närvarande: statsrådet Thalén, ordförande, och statsråden Blomberg, Hedborg, Andersson, Uusmann, Nygren, Ulvskog, Sundström, Lindh, Johansson Föredragande: statsrådet Nygren såvitt avser avsnitt 4.3 och statsrådet Andersson såvitt avser propositionens övriga delar Regeringen beslutar proposition 1995/96:101 De ekonomiska villkoren för det sent byggda bostadsbeståndet, m.m.