Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens proposition 1995/96:157 Lokala styrelser med föräldramajoritet inom skolan Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen. Stockholm den 7 mars 1996 Lena Hjelm-Wallén Ylva Johansson (Utbildningsdepartementet) Propositionens huvudsakliga innehåll I denna proposition föreslås att kommunerna under en femårig försöksperiod får överlåta vissa ansvars- och beslutandefunktioner, som i dag ligger på styrelsen för utbildningen eller rektorn för en skola, till en lokal styrelse med föräldramajoritet. De lokala styrelserna skall i formellt hänseende utgöra sådana självförvaltningsorgan som regleras i kommunallagen (1991:900). Försöksverksamheten skall omfatta grundskolan och den obligatoriska särskolan. Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut................................ 3 2 Ärendet och dess beredning................................. 4 3 Nuvarande möjligheter till inflytande...................... 5 4 Kartläggning av elev- och föräldrainflytande i skolan...... 6 5 Ändrade förutsättningar för skolan......................... 7 6 Försöksverksamhet med lokala styrelser i grundskolan och den obligatoriska särskolan.................................... 8 Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet (SOU 1995:103) Föräldrar i självförvaltande skolor 13 Bilaga 2 Sammanställning av remissyttranden över Skolkommitténs betänkande Föräldrar i självför- valtande skolor (SOU 1995:103) 14 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att riksdagen godkänner den huvudsakliga inriktningen av en försöksverksamhet med lokala styrelser inom grundskolan och den obligatoriska särskolan i enlighet med vad regeringen förordar (avsnitt 6). 2 Ärendet och dess beredning Riksdagen har i samband med behandlingen av propositionen om ny läroplan och ett nytt betygssystem för grundskolan, sameskolan, specialskolan och den obligatoriska särskolan (prop. 1992/93:220, bet. 1993/94:UbU1, rskr. 1993/94:82) beslutat ge regeringen till känna vad Utbildningsutskottet anfört om elevers och föräldrars ansvar och inflytande i skolan. Utskottet ville att frågan om att stärka elevers och föräldrars inflytande i skolan skulle få en ordentlig belysning. Härvid borde en kartläggning göras av existerande samverkansformer - där elever och föräldrar har ett institutionaliserat inflytande över skolan - och de juridiska begränsningar för dessa som finns i dagens lagstiftning. Regeringen borde därefter återkomma till riksdagen med förslag i frågan. En utredare tillkallades med uppdrag att göra en översyn av elev- och föräldrainflytandet i skolan (U 1994:G). I rapporten "Där man inte har något inflytande finns inget personligt ansvar" (Ds 1995:5) redovisade utredaren uppdraget. I 1995 års budgetproposition (prop. 1994/95:100 bil. 9, s. 3) anförde regeringen att det är angeläget att stärka demokratin både i skolan och i högskolan. Elever måste ges bättre möjligheter till inflytande i skolan, föräldrar bättre möjligheter att påverka sina barns skolgång. Efter bemyndigande den 9 mars 1995 tillsattes en kommitté, Skolkommittén, med uppdrag att belysa det inre arbetet i skolan. Enligt direktiven (dir. 1995:19) skulle kommittén bl.a. överväga hur inflytandet för elever och föräldrar inom det offentliga skolväsendet skall kunna stärkas. Skolkommittén har i delbetänkandet Föräldrar i självförvaltande skolor (SOU 1995:103) redovisat sina ställningstaganden vad gäller föräldrainflytande i skolan. En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna och en sammanställning av remissyttrandena finns i bilaga 2. Skolkommittén har nyligen lämnat ett delbetänkande om elevinflytande (SOU 1996:22). I denna fråga avser regeringen att återkomma till riksdagen. I sammanhanget bör också nämnas att utbildningsministrarna inom EU vid ett rådsmöte den 23 oktober 1995 har antagit vissa rekommendationer när det gäller medinflytandet i skolan. Av slutsatserna från rådsmötet framgår bl.a. att en ökad satsning på informations- och erfarenhetsutbyte bör genomföras. Ministrarna anser vidare att studier bör påbörjas, som gör det möjligt att utvärdera medinflytandet på olika nivåer av utbildningssystemet i medlemsländerna. Flertalet av dessa insatser förutsätts äga rum inom ramen för ett av gemenskapens program inom utbildningsområdet, Socrates. 3 Nuvarande möjligheter till inflytande Under senare år har bestämmelser införts i kommunallagen (1991:900), som ger vidgade möjligheter till reell påverkan i den kommunala verksamheten. I syfte att markera behovet av närmare kontakter mellan brukarna och den kommunala förvaltningen föreskrivs i 6 kap. 8 § kommunallagen att nämnderna skall verka för att samråd sker med dem som utnyttjar deras tjänster. Brukarna kan också ges inflytande genom den i 6 kap. 38 § kommunallagen givna möjligheten att använda s.k. villkorad delegation. Nämnderna har rätt att, i samband med delegation till anställd, villkora dennes rätt att fatta beslut med att brukarna skall ges ett visst inflytande över beslutet. Brukarna kan ges en rätt att lägga fram förslag eller yttra sig. Brukarna kan också ges en mer vetoliknande rätt genom att den anställde får fatta beslut endast om brukarna har tillstyrkt beslutet. Om vetorätten används måste frågan avgöras av nämnden. De försök med brukarråd, förvaltningsråd etc. som finns på vissa skolor, bedrivs ofta med stöd av dessa bestämmelser. Det har hittills inte varit särskilt vanligt att användarna har vetorätt. Uppgifter som enligt speciallagstiftning är ålagda en viss befattningshavare, t.ex. rektor, kan dock inte ingå i en modell för villkorad delegation. Fr.o.m. den 1 juli 1994 finns enligt kommunallagen möjlighet att inrätta s.k. självförvaltningsorgan, som kan svara för driften av en viss anläggning eller en viss institution (7 kap. 18 § kommunallagen). Uppgifter, som enligt särskilda regler skall skötas i viss ordning, kan inte lämnas till ett självförvaltningsorgan. Dit hör t.ex. många uppgifter inom skolans område. I 2 kap. 1 § skollagen (1985:1100) har därför införts en bestämmelse som säger att föreskrifter om självförvaltningsorgan i kommunallagen inte skall användas i fråga om uppgifter för vilka ansvaret enligt skollagen eller andra bestämmelser ankommer på nämnden eller någon annan. 4 Kartläggning av elev- och föräldrainflytande iskolan Som framgått av avsnitt 2 har en utredare gjort en kartläggning av elev- och föräldrainflytandet i skolan (Ds 1995:5). Kartläggningen visar att flertalet kommuner har samverkansorgan eller är i färd med att bygga upp sådana. De samverkansorgan som byggs upp ser olika ut och har olika benämningar beroende på kommuners och skolors storlek, lokala förhållanden, traditioner m.m. I grunden skiljer sig samverkansorganen dock inte mycket från varandra. Vad gäller föräldrainflytandet visar kartläggningen att som ett framträdande alternativ finns samverkansorgan för renodlad information och samråd för rektor som beslutsfattare. Det andra huvudsakliga alternativet är samverkansorgan med förstärkt inflytande för brukarna genom någon form av villkorad delegation för rektor innan beslut fattas. Samverkansorganen består i allmänhet av lika många företrädare för elever och föräldrar som för skolans personal. I samverkansorgan med förstärkt inflytande genom villkorad delegation är i allmänhet brukarna i majoritet. Som ett tredje alternativ finns rena brukarråd med föräldrar och elever i majoritet. Ibland ingår personalrepresentanter i rådet. Även om samverkansorganen således kan se olika ut när det gäller sammansättning och benämning är likheten stor när det gäller uppgifter. Nästan alla samverkansorgan behandlar uppgifter som rör skolmiljö, budget, inköp och "dagar" av olika slag (friluftsdagar, temadagar, lovdagar etc.). Mera sällan diskuteras pedagogiska frågor och målsättningsfrågor avseende skolans verksamhet och utveckling. De erfarenheter och utvärderingar som utredaren tagit del av visar att såväl föräldrar och elever som rektor är positiva till arbetet i samverkansorganet men att framför allt föräldrarna är oklara över sin roll. Men synpunkten att samrådsorganet bör göras till en styrelse med klara befogenheter och beslutanderätt framförs också. 5 Ändrade förutsättningar för skolan Under de senaste åren har villkoren för arbetet i skolan förändrats på ett genomgripande sätt. Skolans styrsystem har ändrats. Skolan är numera målstyrd. Staten svarar för de övergripande målen, medan kommunerna svarar för verksamhetens genomförande. Den nya läroplanen (Lpo 94) ger ett mycket stort utrymme för varje skola att utforma den egna verksamheten. Hur undervisningen skall gå till eller hur innehållet skall väljas ut lämnas till den enskilda skolan att besluta om. Det är inte bara det ändrade styrsystemet som kraftigt har förändrat förutsättningarna för skolans arbete. Samhället förändras kontinuerligt på många sätt. Kraven på skolan har ändrats. Skolan som institution har en annan ställning i samhället än för några generationer sedan. Behovet av samarbete mellan skola och hem har ökat. Avregleringar har gjort det möjligt för föräldrarna att påverka skolans arbete. Försvagningen av den myndiga skoltraditionen har kanske också gjort föräldrarna mindre högaktningsfulla när de närmar sig skolan. Dessutom pågår just nu ett omfattande utvecklingsarbete i grundskolan med att genomföra den nya läroplanen. Det är viktigt att föräldrarna blir delaktiga i detta utvecklingsarbete. Föräldrarna är en viktig men outnyttjad kraft i den svenska skolan. De har andra grunder och därför också ett annat språk för sin skolförståelse än vad lärare och skolledare har. De ser på skolan med andra ögon. Flera undersökningar visar att föräldrar vill påverka olika områden i skolan i mycket högre grad än de har möjlighet till för närvarande. I Maktutredningens (SOU 1990:44) undersökning 1988 visade sig skolan vara det område där de berörda, dvs. föräldrarna, ansåg sig ha minst möjligheter att påverka. Andra undersökningar visar på liknande resultat. Det har också visat sig att föräldrar gärna vill ha inflytande i skolan. De föräldrar som vill ha inflytande i skolan, men som inte upplever sig ha det, har två möjligheter, antingen att kräva inflytande och försöka att ändra på saker och ting eller att välja en annan skola för sina barn. Valfriheten har ökat genom en rad riksdagsbeslut under 1990-talet. Det är emellertid bara en liten del av föräldrarna som väljer en annan skola än den som finns i närheten av bostaden. Föräldrar vill ha inflytande i den skola där deras barn faktiskt går. 6 Försöksverksamhet med lokala styrelser i grundskolan och den obligatoriska särskolan -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Under en femårig försöksperiod får styrelsen| | för utbildningen överlåta vissa ansvars- och beslutsfunktioner, | | som i dag ligger på styrelsen för utbildningen eller rektorn för| | en skola, till en lokal styrelse med föräldramajoritet. | | Försöksperioden skall börja den 1 juli 1996. De lokala | | styrelserna skall i formellt hänseende utgöra sådana | | självförvaltningsorgan som regleras i kommunallagen. | | Försöksverksamheten skall omfatta grundskolan och den | | obligatoriska särskolan. | -------------------------------------------------------------------- Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med vårt. Kommitténs förslag omfattade endast grundskolan. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positiva till förslaget. Många av dem anser dock att kommittén inte varit tillräckligt tydlig när det gäller styrelsens ansvar och befogenheter. Skälen för regeringens förslag: Sverige är på väg ut ur det hierarkiska samhället och in i ett samhälle där allt högre krav ställs på medborgaren att ta ställning, göra vägval och överblicka helheter. I dag vill allt fler vara med och bestämma och ta ansvar, men de hittar inte alltid vägarna. Hela samhället vilar ytterst på människans deltagande i demokratin. Den sammanhållna skolan är i sig ett grundfundament för demokrati, jämlikhet och rättvisa. Skolan måste svara mot människors berättigade krav på en skola av hög kvalitet med starkt brukarinflytande. Om inte detta lyckas riskerar hela skolväsendet att hamna i en legitimitetskris. Det är därför angeläget att på olika sätt stödja försök till ett ökat lokalt inflytande och ansvarstagande i skolan. Kommunallagen ger som framgått vissa möjligheter, men dessa är inte tillräckligt långtgående för föräldrar som vill vara med och fatta beslut om viktiga frågor i skolan. Reglerna för de fristående skolorna medger möjlighet till föräldrastyrelser. Det är enligt vår uppfattning önskvärt att man också inom den kommunala skolan kan tillgodose sådana önskemål. Fristående skolor behövs och kan vara ett komplement till grundskolan, men de skall enligt vår mening inte vara den enda möjligheten för föräldrar som aktivt vill deltaga i skolverksamheten. Vi föreslår därför att det skall vara möjligt att vid en skola inrätta en lokal styrelse, där föräldrar är i majoritet. Det skall dock inte vara något tvång att inrätta lokala styrelser. Vi anser att de bästa förutsättningarna för en sådan verksamhet är att den sker på frivillig väg utifrån lokala önskemål. Lokala styrelser ger föräldrar möjlighet att ta ett direkt och konkret ansvar för den skola där deras barn går. De kan i egenskap av föräldrar tillföra skolan erfarenheter och kunskaper vilket kan bidra till en utveckling av skolans pedagogiska verksamhet. Dessa styrelser kan vara ett sätt att stärka föräldrarnas ställning i skolan. Vi ser dock inte dessa styrelser som den enda eller viktigaste kanalen för föräldrainflytande. Långt mer betydelsefull är vardagskontakten med arbetsenheter, arbetslag, enskilda klasser och lärare. Föräldrar har numera genom utvecklingssamtalen möjlighet att få kontinuerlig information och kunskap om elevens skolgång. Dessa samtal är enligt regeringen ett viktigt sätt att föra ett trepartssamtal om elevens utveckling och skolgång. Samtalen mellan föräldrar, elev och lärare skall präglas av stor öppenhet från alla deltagande parter. De skall innehålla ömsesidig information och kunna leda till ömsesidiga åtaganden. Utvecklingssamtalen kan vidare leda till att ge föräldrar den information föräldrarna behöver för att få en realistisk och nyanserad bild av vad som händer i skolan samt vilka mål skolan har för verksamheten och för undervisningen. Det förslag med lokala styrelser, som Skolkommittén har lagt fram, gäller grundskolan. Kommunen är fr.o.m. den 1 januari 1996 också ansvarig för särskolan. Särskolan är ofta lokalmässigt förlagd till en grundskola. Flera remissinstanser menar att möjligheten att införa lokala styrelser även bör omfatta särskolan. Handikappombudsmannen t.ex. menar att följden annars kan bli att det i en skola finns en lokal styrelse, som ansvarar för grundskolan, men att rektorn ensam ansvarar för särskolan. Detta kan leda till en segregering av de utvecklingsstörda. Enligt regeringens uppfattning skall reglerna för lokala styrelser omfatta såväl grundskolan som den obligatoriska särskolan. Flera remissinstanser anser att förslaget enbart skall gälla en hel skola. Det skulle stöta på organisatoriska och praktiska problem, anför man, om det skulle finnas en lokal styrelse för endast en del av en skola. Regeringen anser dock i likhet med Skolkommittén att det bör vara möjligt att ha försöksverksamhet som endast omfattar några klasser, årskurser eller arbetsenheter. Finns det t.ex. ett genuint intresse hos en grupp finskspråkiga föräldrar i en skola bör det vara möjligt att ha en lokal styrelse för de finskspråkiga klasserna, förutsatt att det finns ett positivt gensvar hos huvudmannen, skolledarna, lärarna och den övriga skolpersonalen. Det kan också vara lättare att påbörja försöksverksamhet i mindre skala, skaffa sig erfarenheter och sedan ta ställning till en eventuell utvidgning. Det är dock styrelsen för utbildningen som avgör om det är lämpligt att ha en lokal styrelse för en del av en skola. Styrelsens sammansättning I likhet med kommittén anser regeringen att föräldrar skall ingå i styrelsen och utgöra majoritet. Med föräldrar avser regeringen i detta sammanhang elevernas vårdnadshavare. Den som stadigvarande sammanbor med en elevs vårdnadshavare bör också kunna ingå i styrelsen. Flera remissinstanser har tagit upp frågan om föräldrarnas representativitet. Uppsala kommun t.ex. påpekar att det finns en uppenbar risk att föräldrar från vissa grupper, t.ex. ensamstående föräldrar och invandrarföräldrar, kommer att utestängas. Regeringen är medveten om att förslaget kan leda till - åtminstone i början - att det främst blir väletablerade och välutbildade föräldrar som kommer att delta i styrelsearbetet. Det är därför viktigt att frågan om föräldrarnas representativitet uppmärksammas. Samtidigt anser vi att man måste göra allt man kan för att öka den andel föräldrar som tar del i skolans verksamhet så att styrelsen speglar de sociala och kulturella erfarenheter som finns i hela föräldragruppen i skolan. Vi anser i likhet med kommittén att rektor är självskriven ledamot i styrelsen. Det är dock inte självklart att rektorn skall vara ordförande i styrelsen. Vi anser också att företrädare för personalen skall ingå. Vänersborgs kommun påpekar att det förstärkta föräldrainflytandet inte får leda till att elevernas möjligheter till inflytande begränsas. Enligt regeringen är det viktigt att en lokal styrelse inte inskränker den frihet som eleverna nu fått genom den nya läroplanen. Representanter för eleverna skall därför få medverka i styrelsearbetet genom närvarorätt och yttranderätt. Till frågan om det är möjligt för en omyndig elev att vara fullvärdig ledamot i en lokal styrelse avser regeringen att återkomma. Svenska Arbetsgivareföreningen och Sundsvalls kommun anser att företrädare för det lokala näringslivet och samhället utanför skolan också skall kunna vara representerade i styrelsen. Socialstyrelsen anför att även representanter från bostadsområdet där skolan är belägen skall kunna väljas in i styrelsen för att öppna skolan mot det omgivande samhället. Självklart är det enligt regeringens mening viktigt att, som läroplanen föreskriver, den lokala skolan också samverkar med arbetslivet och närsamhället i övrigt. Vi anser dock inte att det finns skäl att ytterligare reglera styrelsens sammansättning. Många remissinstanser efterlyser närmare anvisningar om hur valet till styrelsen skall gå till. För självförvaltningsorgan gäller att nämnden skall välja ledamöter och ersättare på förslag av de grupper som skall ingå. Dessa regler bör också gälla för de lokala styrelserna. Det är viktigt att de personer som utses är representativa för de grupper som de företräder. Någon ytterligare reglering anser vi dock inte behövas. Styrelsens uppgifter, ansvar och befogenheter Styrelsen skall kunna behandla frågor som är viktiga för skolan. Nämnden får dock inte avhända sig det övergripande ansvaret för verksamheten. Uppgifter som innebär myndighetsutövning eller som på annat sätt berör enskilds rätt får inte heller läggas på en lokal styrelse. Det finns i 6 kap. 34 § kommunallagen förbud mot delegering av vissa uppgifter. Denna bestämmelse skall även gälla i förhållande till en lokal styrelse. Även med dessa begränsningar finns ett stort utrymme för uppgifter som kan läggas på styrelsen. Påpekas bör att de lokala styrelserna givetvis är skyldiga att följa skollag, läroplanen och andra föreskrifter som gäller skolan. I likhet med kommittén anser regeringen att en lokal styrelse skall kunna besluta i frågor som enligt grundskoleförordningen (1994:1194) och läroplanen ankommer på rektor och på styrelsen för utbildningen. Eftersom vi anser att försöksverksamheten också skall omfatta särskolan, kommer även frågor enligt särskoleförordningen (1995:206) att kunna beslutas av en lokal styrelse. Regeringen avser att i en förordning reglera vilka av dessa uppgifter som kan läggas på en lokal styrelse. Rektor skall även i en skola med en lokal styrelse svara för ledningen av utbildningen. En lokal styrelse kan därför inte få uppgifter som leder till att rektor inte kan utöva sin ledningsfunktion. Rektor kommer alltså fortfarande att vara ledare för den pedagogiska verksamheten. När det gäller förhållandet mellan lärare och den lokala styrelsen innebär förslaget ingen förändring vad gäller ansvaret för att planera och genomföra undervisningen. Ett vidgat föräldrainflytande kan ge en ytterligare fördjupning av lärares möjligheter att utforma en meningsfull undervisning. En föräldrastyrelse kan dock aldrig överta det professionella ansvaret för hur undervisningen skall bedrivas. Styrelsen för utbildningen skall fastställa en arbetsordning för den lokala styrelsen. Av arbetsordningen skall tydligt framgå vilka uppgifter och befogenheter som styrelsen har. Det skall inte krävas något tillstånd av Skolverket för att starta. Däremot skall ett beslut om att delta i försöksverksamhet med lokala styrelser anmälas till Skolverket. Anmälan skall kunna utgöra en grund för en planering av utvärderingen. Förutom själva anmälan bör det bl.a. finnas en beskrivning av den aktuella skolan, motiven för försöksverksamheten, hur den skall utformas, vem som är ordförande i den lokala styrelsen, hur ledamöterna utses samt hur man tänker utvärdera försöket. Dessutom skall arbetsordningen bifogas. Den lokala styrelsens formella ställning m.m. De lokala styrelserna bör i formellt hänseende utgöra sådana självför- valtningsorgan som regleras i kommunallagen (7 kap. 18-22 §§ kommunallagen). Detta innebär att kommunen har kvar huvudmannaskapet och ansvaret för verksamheten. En lokal styrelse blir ett särskilt kommunalt organ under den nämnd som utgör styrelse för utbildningen. Styrelsen blir formellt inte en egen myndighet utan en del av nämnden. Ledamöterna blir inte förtroendevalda i kommunallagens mening. De har således inget eget revisionsansvar. Det är nämnden som har revisionsansvaret och det ansvar som i övrigt vilar på kommunen gentemot andra utomstående eller nyttjarna. I förhållandet mellan nämnden och ledamöterna i den lokala styrelsen gäller allmänna skadestånds- och straffrättsliga regler (jfr. prop. 1993/94:188 s. 75). Ledamöterna i den lokala styrelsen omfattas av bestämmelserna i 1 kap. 6 § sekretesslagen (1980:100). Det grundläggande ansvaret för verksamheten förändras inte genom inrättande av lokala styrelser. Skolan är inte enbart en angelägenhet för brukare och personal. Därför måste huvudansvaret ligga kvar hos de politiskt valda. Självfallet kan därför ett politiskt ansvar utkrävas av de kommunala politikerna för den lokala styrelsens arbete. För den försöksverksamhet som vi föreslår behövs vissa ytterligare föreskrifter utöver de som finns om självförvaltningsorgan i kommunallagen. Bland annat skall styrelserna få andra befogenheter än vad enbart kommunallagen medger. Som vi redan anfört avser regeringen också att föreskriva om vilka uppgifter enligt läroplanen och grundskoleförordningen respektive särskoleförordningen som får överlåtas till en lokal styrelse. Enligt 15 kap. 1 § första stycket skollagen får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela ytterligare föreskrifter om organisationen av det offentliga skolväsendet samt om kommunernas befattning i övrigt med utbildning som avses i skollagen. Enligt 15 kap. 4 § får försöksverksamhet anordnas inom det offentliga skolväsendet enligt föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. I sådana föreskrifter får göras undantag från organisatoriska bestämmelser i lagen. Enligt regeringens bedömning kan de ytterligare särskilda föreskrifter som behövs för försöksverksamheten ges inom ramen för dessa bemyndiganden. Det kan därmed särskilt nämnas att regeringen med stöd av bemyndigandet i 15 kap. 4 § bör kunna föreskriva om undantag från den begränsning i fråga om självförvaltningsorgan som gäller enligt 2 kap. 1 § skollagen. Föreskrifterna bör finnas i en särskild förordning. I övrigt kan kommu- nallagens regler gälla. Det gäller bl.a. hur ett självförvaltningsorgan inrättas, att det skall finnas en arbetsordning och vad den skall innehålla, rätt till ersättning och till ledighet från anställning samt möjligheten att återkalla ett uppdrag som givits till en lokal styrelse eller en enskild ledamot, om det finns särskilda skäl för det. När det gäller överklagande av beslut bör utgångspunkten vara att samma möjligheter att överklaga ett beslut skall finnas oavsett om beslutet fattas av en lokal styrelse eller av någon annan i kommunen. Sammanfattning av betänkandet (SOU 1995:103) Föräldrar i självförvaltande skolor Skolkommittén föreslår att kommunerna genom försöksverksamhet får möjlighet att inrätta en lokal styrelse för en skola eller en del av en skola. Styrelsen skall ha föräldramajoritet. Till den lokala styrelsen får överlåtas en rad beslutsfunktioner som enligt läroplanen för det obligatoriska skolväsendet (Lpo 94) och grundskoleförordningen i dag ligger på styrelsen för utbildningen eller på rektorn. Kommittén förutsätter att många frågor som finns inom kommunens ansvarsområde också förs över till den lokala styrelsen. Det kan till exempel gälla frågor om resursanvändning, skolorganisation, lokaler och rekrytering. Försöksverksamheten föreslås påbörjas den 1 juli 1996 och omfatta en femårsperiod. Därefter bör den utvärderas både lokalt av de berörda kommunerna och nationellt av Skolverket. Initiativet till att delta i försöksverksamheten bör komma från den enskilda skolan. Kommittén tror att en förutsättning för att det skall bli en bra verksamhet är att det finns ett genuint intresse hos en grupp föräldrar att medverka i att utveckla skolan. Det måste också finnas ett positivt gensvar hos skolledarna, lärarna och den övriga personalen vid skolan. Kommittén föreslår en öppen försöksverksamhet där olika modeller kan prövas både vad gäller styrelsens sammansättning och dess beslutsområde. När det gäller sammansättningen förslås dock att representanterna för föräldrarna alltid skall vara i majoritet och att rektorn skall vara en självskriven ledamot. I övrigt anser kommittén att man lokalt bör komma överens om hur styrelsen skall vara sammansatt och hur styrelseledamöterna skall nomineras. Man förutsätter dock att både elever och lärare kommer att ingå i styrelsen. Försöksverksamheten föreslås bli reglerad i en särskild förordning. Med förslaget vill kommittén stödja den pågående utvecklingen och ta bort de hinder som finns för att ge föräldrarna ett verkligt inflytande i skolan. Bakgrunden är att föräldrar, trots allt som genom åren har sagts och skrivits om föräldrars rätt till inflytande över sina barns skolgång och behovet av samverkan mellan hem och skola, inte har någon formell beslutsrätt över eller ansvar för det som sker i skolan. De nya läroplanerna ger klart besked om att föräldrarnas inflytande måste öka. Många kommuner har också tagit fasta på föräldrarnas viktiga roll i skolan. De har med stöd av kommunallagens bestämmelser om villkorad delegation och självförvaltningsorgan inrättat olika former av förvaltningsråd eller samverkansorgan där föräldrar ingår. Skollagen och skolförordningarna lägger emellertid hinder i vägen för att flytta över beslutanderätten i flertalet frågor i skolan från styrelsen för utbildningen eller rektorn för en skola till en lokal styrelse. Sammanställning av remissyttranden över Skolkommitténs betänkande Föräldrar i självförvaltande skolor (SOU 1995:103) Remissinstanserna Remissyttranden har kommit in från Socialstyrelsen, Handikappombudsmannen, Barnombudsmannen (BO), Statskontoret, Riksrevisionsverket (RRV), Skolverket, Statens institut för handikappfrågor i skolan (SIH), Ungdomsstyrelsen, Länsstyrelsen i Östergötlands län, Haninge, Stockholm, Mjölby, Norrköpings, Växjö, Västerviks, Malmö, Skurups, Falkenbergs, Vänersborgs, Lidköpings, Örebro, Västerås, Bräcke, Östersunds, Umeå, Luleå och Överkalix kommuner, Svenska Kommunförbundet, Svenska Arbetsgivareföreningen (SAF), Landsorganisationen i Sverige (LO), Lärarförbundet, Lärarnas Riksförbund (LR), Skolledarna, Sveriges Psykologförbund, Riksförbundet Hem och Skola (RHS), Elevorganisationen i Sverige, Sveriges Elevråds Samarbetsorganisation, Sveriges Vägledarförening, Svenska Montessoriförbundet och Waldorfskolefederationen. Dessutom har yttranden kommit in från Uppsala kommun, Riksförbundet för Utvecklingsstörda Barn, Ungdomar och Vuxna (FUB), Handikappförbundens samarbetsorgan och Hörselskadades Riksförbund. 1. Allmänna synpunkter Skolkommittén föreslår att kommunerna genom försöksverksamhet får möjlighet att inrätta en lokal styrelse med beslutsfunktioner för en skola eller en del av en grundskola. Styrelsen skall ha föräldramajoritet. Till den lokala styrelsen får överlåtas en rad beslutsfunktioner som enligt läroplanen för det obligatoriska skolväsendet och grundskoleförordningen i dag ligger på styrelsen för utbildningen eller på rektorn. Med förslaget vill kommittén stödja den pågående utvecklingen och ta bort de hinder som finns för att ge föräldrarna ett verkligt inflytande i skolan. Kommunen skall anmäla försöksverksamheten till Skolverket och ange hur den valda modellen ser ut. Verksamheten skall följas upp och utvärderas både på lokal och central nivå. Remissinstanserna delar Skolkommitténs uppfattning att föräldrarnas roll i skolan behöver stärkas. En övervägande majoritet stödjer Skolkommitténs förslag att som försöksverksamhet inrätta lokala styrelser med föräldramajoritet. LO anser i sitt yttrande att förslaget stödjer den pågående utvecklingen och Sveriges Elevråds Samarbetsorganisation uppfattar det som en tydlig markering av att föräldrainflytandet bör öka. SIH menar att utredningens förslag ger förutsättningar för verkligt medansvar till föräldrarna, medan Skolledarna framför uppfattningen att förslaget helt genomfört kommer att ge grundskolan en unik särställning och därmed en starkare ställning gentemot andra kommunala områden. Det är helt i sin ordning att kommunens viktigaste verksamhet får denna nya position. Flera remissinstanser, bl.a. Kommunförbundet, Sveriges Psykologförbund och Falkenbergs kommun, påpekar dock att det är viktigt att dessa förändringar inte medför att intresset för den informella vardagskontakten mellan skola och hem minskar. Remissinstanserna uppfattar det som mycket positivt att förslaget innebär en möjlighet att pröva varierande modeller, både vad gäller beslutsområden och sammansättning av lokala styrelser. En försöksverksamhet som tillåter sådan flexibilitet måste enligt Örebro och Växjö kommuner ses som ett stöd för utveckling av skolverksamheten. Lidköpings kommun anser att förslaget innebär ytterligare ett steg mot framtidens skola. Man uttrycker också uppskattning över att verksamheten skall startas i frivillighetens form. På några punkter uttrycker emellertid många remissinstanser tveksamhet och oro. Det gäller framför allt styrelsens ansvar och befogenheter samt dess sammansättning och även rollfördelningen mellan nämnd, styrelse och tjänstemän. Man anser inte heller att kommittén tillräckligt analyserat konsekvenser t.ex. när det gäller lagstiftning. Flera remissinstanser påpekar att särskolan blir utesluten genom att kommittén genomgående talar om "grundskolan". Man vänder sig också mot möjligheten att verksamheten skulle kunna omfatta endast en del av skola, eftersom särskoleenheter även därigenom kan uteslutas, något som anses kunna ge upphov till segregation. En annan anledning till att hela skolor bör omfattas av verksamheten är att det kan stöta på organisatoriska och praktiska problem, t.ex. vid organisationsmodell med beställarnämnder och utförarenheter (RHS, FUB, Handikappombudsmannen, Lärarförbundet, Norrköpings och Örebro kommuner). Även om förutsättningarna för förslaget är att det inte skall kosta kommunen mer än vad motsvarande verksamhet gör i dag, framförs farhågor från bl.a. Kommunförbundet, LR, Lärarförbundet, Uppsala m.fl. kommuner, att det trots allt kommer att medföra ökade kostnader. Man saknar en analys av de ekonomiska konsekvenserna. Någon form av ersättning kommer att behöva utgå till ledamöterna, kostnader för utbildning och information samt kostnader för ökad administration kommer att uppstå. Även kravet på utvärdering kan få vissa ekonomiska konsekvenser. Endast RRV, Skolverket, SAF, LR, Skurups och Mjölby kommuner avvisar i princip den modell som betänkandet för fram. Skolverket, SAF och LR anser att försöksverksamheten bör utformas i enlighet med den renodling av det politiska respektive det professionella ansvarsområdet som präglar de nya styrdokumenten. LR presenterar ett alternativt förslag till förordning. Mjölby kommun anser att det är bättre att bygga vidare på den väg som många skolor i dag arbetar på såsom utökat samråd och villkorad delegation. En försöksverksamhet med utvidgad rätt till villkorad delegation borde vara möjlig. En uppfattning som framförs av Skurups kommun är att de mål som är skisserade går att uppnå på andra sätt, och att den lokala styrelse som föreslås i betänkandet förmodligen endast kommer att medföra att tid för utveckling och förnyelse i stället kommer att handla om rätten att fatta beslut. 2. Styrelsens sammansättning Föräldrar skall vara i majoritet i styrelsen. Rektorn skall vara självskriven som ledamot. I övrigt anser kommittén att man lokalt bör få komma överens om vilka krav som man skall ställa på styrelsens sammansättning och representativitet och har därför inte preciserat hur styrelsen skall vara sammansatt. Respektive kommun och skola får stort utrymme att utforma en egen överenskommelse. Det är bra att pröva olika modeller inom ramen för försöksverksamheten. Styrelseledamöterna skall utses av nämnden. Att föräldrarna skall vara i majoritet i styrelsen uppfattas som ett bra förslag av de flesta remissinstanserna. RHS uppfattar förslaget som ett genombrott för föräldrarnas inflytande i skolan. Östersunds kommun anser att förslaget kan ge bättre förutsättningar för en förskjutning av perspektivet till föräldrars och elevers fördel. Sveriges Elevers Samarbetsorganisation uttrycker förhoppningen att ett ökat föräldrainflytande på grundskolan indirekt skall leda även till ökat elevinflytande. Lärarförbundet framhåller att i en öppen försöksverksamhet borde också styrelser där föräldrarna inte är i majoritet kunna prövas. LR och Svenska Montessoriförbundet anser att styrelsen skall bestå av lika många tjänstemän, dvs. rektor och representanter för skolans personal med lärarna i spetsen, som lekmän, dvs. föräldrar och elever, med rektors utslagsröst. Från flera håll framförs krav på att representanter för lärarna och övrig personal skall garanteras plats i styrelsen. Om föräldrainflytandet sker på bekostnad av lärarnas professionalitet gynnas inte den pedagogiska utvecklingen av skolan. Inskränkningar i inflytande kommer att leda till en betydligt försämrad motivation för skolans anställda (LR, Elevorganisationen, Skurups kommun, Vägledarföreningen, Lidköpings kommun m.fl.). Barnombudsmannen hävdar att det är elevernas självklara rätt att delta i styrelsearbetet och anser att deras rätt att delta som ledamöter skall garanteras från och med högstadiet. Liknande synpunkter framförs av Elevorganisationen och Vänersborgs kommun. I arbetet med att öka olika gruppers inflytande, understryker Elevorga- nisationen, får man inte glömma bort behovet av samarbete mellan grupperna. Det är därför viktigt att se stärkandet av inflytandet på skolområdet som en generell stärkning av skoldemokratin och en förbättring av samarbetsformerna mellan grupperna. Synpunkter på att företrädare för det omgivande samhället bör kunna ingå i styrelsen framförs i flera yttranden. Så anser t.ex. SAF, LO och Sundsvalls kommun att även företrädare för arbetslivet bör kunna ingå, medan Socialstyrelsen föreslår att representanter från bostadsområdet där skolan ligger också skall kunna väljas in, t.ex. socialarbetare, kvarterspolis och personal från fritids- och kultursektorn. På det sättet skulle skolan öppnas mot det omgivande samhället, vilket också är en önskvärd utveckling. Ungdomsstyrelsen anser att det huvudsakliga syftet med ökat föräldrainflytande är att detta bidrar till att skolan blir en mer öppen institution och länkas samman med övrig samhällsutveckling. Många remissinstanser uttrycker oro för att föräldrarepresentanterna inte kommer att vara representativa för flertalet föräldrar. Engagerade föräldrar är en tillgång för verksamheten i skolan, men det finns en uppenbar risk att föräldrar från s.k. svaga grupper, t.ex. ensamstående föräldrar och invandrarföräldrar, av olika orsaker som tidsbrist, utanförskap, språk- svårigheter utestängs (Uppsala kommun, Vägledarföreningen m.fl.). Handikappombudsmannen anser att det finns risk för att representationen av föräldrar till elever med funktionsnedsättning kan bli liten. Kommunförbundet, Sundsvalls, Växjö, Västerås kommuner m.fl. understryker vikten av att finna demokratiska former som fungerar både när man skall föreslå och sedan välja de föräldrar som skall delta i styrelsen. Länsstyrelsen i Östergötlands län hävdar att villkoren för ledamöterna i de lokala styrelserna måste bli sådana att ledamöterna representerar olika grupper. Man kan tänka sig olika alternativ, exempelvis ersättning för förlorad arbetsförtjänst, arvode i enlighet med kommunens regler för förtroendemän, enhetlig norm m.m. För att föräldrarepresentanterna skall kunna få ett reellt inflytande är det viktigt att de får utbildning och information om hur skolan fungerar och hur styrsystemet är uppbyggt (RHS, Länsstyrelsen i Östergötlands län). 3. Ansvar och befogenheter Styrelsen skall kunna behandla alla frågor som är viktiga för skolan, både sådana som ligger inom det statliga och det kommunala ansvarsområdet. Det kan t.ex. vara pedagogisk inriktning, ekonomisk planering, utformning av skolans fysiska miljö, rekrytering och åtgärder mot mobbning eller fördelning av timmar för ämnen, ämnesgrupper, språkval och när skoldagen skall börja och sluta. Den berörda skolan och nämnden bör komma överens om vilka villkor som skall gälla för den lokala styrelsen och vilka beslut som skall överlåtas till den. Överenskommelsen bör sedan preciseras i en särskild arbetsordning. En genomgående synpunkt hos remissinstanserna är att kommittén inte varit tillräckligt tydlig beträffande ansvarsförhållandena. Man efterlyser allmänt en precisering när det gäller ansvar och befogenheter och en klar reglering av rollfördelningen mellan nämnd, styrelse och tjänstemän, så att ansvar kan utkrävas. Sundsvalls kommun framhåller att makt och befogenheter måste åtföljas av ett tydligt ansvar. Det måste finnas en tydlig rågång mellan det professionella ansvaret för undervisningen och vad styrelsen skall ägna sig åt. Liknande synpunkter framförs av Skolledarna och Kommunförbundet. Även den rättsliga ställningen för en lokal styrelse bör tydliggöras. Flera remissinstanser, t.ex. Kommunförbundet, Länsstyrelsen i Östergötlands län (Motala kommun) och Falkenbergs kommun påpekar vikten av att nämnden inte kan eller får avhända sig det övergripande ansvaret för verksamheten. Mjölby kommun befarar att den politiska styrningen av verksamheten mot fastlagda mål kommer att försvåras när inte ansvar och befogenhet hänger samman. Lärarnas Riksförbund anser att arbetsgivarbegreppet blir otydligt. Förbundet avvisar med skärpa förslaget att styrelsen skulle kunna fatta beslut om rekrytering av personal och besluta i frågor som rör personalens kompetensutveckling. Vänersborgs kommun påtalar att Skolkommittén inte tillräckligt beaktat frågan om förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare på skolan, vilket också påpekas av bl.a. Lärarförbundet. Enligt Handikappombudsmannens mening är gränsområdena mellan verksamhet som rör enskild elevs rätt, myndighetsutövning och annan verksamhet flytande. Därför bör det närmare utredas hur den lokala styrelsen skall hantera t.ex. sekretessfrågor. Lärarförbundet pekar på att även jävsfrågor bör utredas. Länsstyrelsen i Östergötlands län känner oro för att en lokal styrelse kommer att öka rektorns arbetsbelastning bl.a. genom att de olika intressenternas rättmätiga krav på inflytande och medbestämmande skall balanseras hela tiden. Inte minst gäller detta de krav inom arbetsrättens område som leder till informations- och förhandlingsplikt för rektorn. Däremot framför Skolledarna den uppfattningen att rektorns funktion kommer att stärkas av en egen kvalificerad styrelse. Genom en sådan får rektorn ökat stöd för sin uppgift att utveckla skolan. Från flera remissinstanser framförs kravet att det måste tydliggöras vad styrelsens ansvar innebär rent juridiskt. Utbildningsdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 7 mars 1996 Närvarande: statsrådet Hjelm-Wallén, ordförande, och statsråden Hellström, Peterson, Thalén, Freivalds, Persson, Tham, Blomberg, Hedborg, Andersson, Winberg, Uusmann, Nygren, Ulvskog, Lindh, Johansson Föredragande: Ylva Johansson Regeringen beslutar proposition 1995/96:157 Lokala styrelser med för- äldramajoritet inom skolan.