Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2020/21:213 Riksrevisionens rapport om riktade utbyggnadsuppdrag till universitet och högskolor Skr. 2020/21:213 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 17 juni 2021 Stefan Löfven Matilda Ernkrans (Utbildningsdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll Skrivelsen innehåller regeringens bedömning med anledning av Riksrevisionens rapport Riktade utbyggnadsuppdrag till universitet och högskolor - regeringens styrning genom utformning och uppföljning (RiR 2021:1). Riksrevisionen har granskat om regeringens styrning av riktade utbyggnadsuppdrag till lärosäten på ett effektivt sätt bidrar till bättre kompetensförsörjning inom bristyrken. Riksrevisionens övergripande slutsats är att den inte har bidragit till någon avsevärd ökning av högskoleutbildade inom bristyrken. Riksrevisionen rekommenderar bl.a. regeringen att göra en samlad måluppfyllelseanalys och att förtydliga utbyggnadsuppdrag riktade mot samhällsbyggnad. Regeringen rekommenderas också att överväga att vid nya uppdrag bl.a. ange mål för antal examina. Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens iakttagelser. Utbyggnaderna har tagit längre tid att genomföra än planerat, men har fått effekt. Antalet studenter i högskolan har ökat och är nu rekordstort. Regeringen har successivt förändrat villkoren för utbyggnadsuppdragen utifrån de hinder som lärosätena uppmärksammat och vidtagit olika åtgärder för att öka möjligheterna att bygga ut lärar- och förskollärarutbildningar samt hälso- och sjukvårdsutbildningar. I överensstämmelse med Riksrevisionens rekommendation avser regeringen att sätta upp lärosätesspecifika mål för antal examina för vissa yrkesexamensutbildningar. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser 3 2.1 Bakgrund och syfte med granskningen 3 2.2 Riksrevisionens slutsatser 4 2.3 Riksrevisionens rekommendationer till regeringen 5 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 6 3.1 Övergripande iakttagelser 6 3.2 Rekommendationen att göra en samlad måluppfyllelseanalys och informera riksdagen om denna 11 3.3 Rekommendationen att förtydliga utbyggnadsuppdragen riktade mot samhällsbyggnad 13 3.4 Rekommendationen att utforma utbyggnadsuppdragen med bättre hänsyn till förhållanden som kan påverka lärosätenas möjligheter att genomföra uppdragen 13 3.5 Rekommendationen att ge utbyggnadsuppdragen med tidsramar som ger lärosätena utrymme att planera och förbereda för genomförande av uppdrag med hög kvalitet. 15 3.6 Rekommendationen att överväga att i utbyggnadsuppdragen ange mål för antal examina 15 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 16 Bilaga 1 Riksrevisionens rapport Riktade utbyggnadsuppdrag till universitet och högskolor - regeringens styrning genom utformning och uppföljning (RiR 2021:1) 17 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 17 juni 2021 94 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat regeringens styrning av riktade utbyggnadsuppdrag till universitet och högskolor. Resultatet av granskningen redovisas i rapporten Riktade utbyggnadsuppdrag till universitet och högskolor - regeringens styrning genom utformning och uppföljning (RiR 2021:1), se bilagan. Riksdagen överlämnade Riksrevisionens rapport till regeringen den 23 februari 2021. Ärendet har beretts inom Regeringskansliet. I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen har redovisat i sin rapport. 2 Riksrevisionens iakttagelser 2.1 Bakgrund och syfte med granskningen Riksrevisionen har granskat regeringens styrning av de riktade utbyggnadsuppdrag till universitet och högskolor som riksdagen och regeringen beslutade 2015-2019. Universitet och högskolor i Sverige har i grunden en stor frihet att själva besluta vilka utbildningar de erbjuder och hur många studenter som ska antas på de olika utbildningarna. Inom flera områden råder det dock i dag en stor brist på högskoleutbildad arbetskraft, till exempel inom skola och hälso- och sjukvård. Det är en brist som med stor sannolikhet kvarstår eller till och med kan komma att förvärras framöver. Inom många områden har bristen funnits under en längre period. För att motverka denna bristsituation har regeringen återkommande gett universitet och högskolor i uppdrag att bygga ut utbildningar som leder till yrken inom skolan och hälso- och sjukvården men också andra samhällsviktiga utbildningar (ingenjörsutbildningar, arkitektutbildningen och utbildningar av vikt för samhällsbyggnaden). Riksrevisionen anför att kritik har framförts mot regeringens riktade utbyggnadsuppdrag. Kritiken handlar framför allt om att det är svårt för lärosätena att nå de mål som regeringen satt upp och att det förväntade tillskottet på arbetsmarknaden därmed uteblir. Enligt Riksrevisionen finns det också en risk för att genomströmningen försämras när man bygger ut utbildningar med lågt söktryck och att utbyggnaderna leder till försämrad kvalitet på de utbyggda utbildningarna. Sammanfattningsvis finns det enligt Riksrevisionen en betydande risk för att regeringens utbyggnadsuppdrag inte bidrar till ökad arbetskraftstillgång inom bristyrken. Som en del av regeringens åtgärder för att bekämpa effekter av coronaviruset fick lärosätena under våren 2020 nya riktade uppdrag att bygga ut högskoleutbildningar som leder till yrken där det finns stor brist eller som är samhällsviktiga. Riksrevisionen anser att det med tanke på att regeringen fortsätter att styra dimensioneringen vid universitet och högskolor genom att ge dem i uppdrag att bygga ut vissa utbildningar är angeläget att undersöka regeringens styrning av riktade utbyggnadsuppdrag. Riksrevisionens övergripande revisionsfråga är om regeringens styrning av riktade utbyggnadsuppdrag till lärosäten på ett effektivt sätt bidrar till bättre kompetensförsörjning inom bristyrken. Frågan besvaras med hjälp av följande delfrågor: * Har målen och intentionerna med utbyggnadsuppdragen uppnåtts? * Har regeringen utformat utbyggnadsuppdragen på ett ändamålsenligt sätt? * Har regeringens uppföljning av utbyggnaderna varit ändamålsenlig? Riksrevisionens granskning avser regeringens och Regeringskansliets arbete med de riktade utbyggnadsuppdrag som lärosätena tilldelats. Granskningen är följaktligen inte en utvärdering av lärosätenas arbete med utbyggnaderna. Riksrevisionen har emellertid inhämtat information från vissa lärosäten om bland annat deras kontakter med Regeringskansliet och deras uppfattning om utbyggnaderna. 2.2 Riksrevisionens slutsatser Riksrevisionens övergripande slutsats är att regeringens styrning av utbyggnadsuppdrag inte har bidragit till någon avsevärd ökning av högskoleutbildade inom de utpekade bristyrkena. Riksrevisionen anser att utbyggnadsuppdragen i de flesta fall har avsett utbildningar där det primära problemet inte är otillräckligt utbildningsutbud från lärosätenas sida utan för få sökande, ett begränsat utbud av platser för verksamhetsförlagd utbildning (VFU) eller brist på disputerade lärare. Riktade utbyggnadsuppdrag kan enligt Riksrevisionen vara en relevant och effektiv åtgärd i de fall det finns många behöriga sökande samtidigt som lärosätena har en kapacitet att bygga ut. Men på de utbildningar där det finns strukturella hinder, såsom lågt söktryck, anser Riksrevisionen att regeringen bör överväga andra åtgärder eller en annan utformning av utbyggnadsuppdragen. Ett alternativ är enligt Riksrevisionen att i större utsträckning satsa på att de redan antagna studenterna fullföljer utbildningen. Riksrevisionen bedömer att det skulle leda till högre genomströmning och i förlängningen även ett ökat antal utexaminerade. Riksrevisionen anför att det är låg måluppfyllelse i de flesta utbyggnadsuppdrag. Riksrevisionen konstaterar att utbyggnaderna i viss mån har bidragit till fler högutbildade personer i bristyrken. Ändå har många lärosäten haft svårt att uppnå regeringens utbyggnadsmål. På de utbildningar som omfattades av utbyggnadsuppdrag 2015-2017 har antalet programnybörjare bara ökat med drygt 2 100 i stället för drygt 4 800 nybörjare som uppdragen sammanlagt avsåg, skriver Riksrevisionen. Riksrevisionen bedömer att större hänsyn bör tas till lärosätenas förutsättningar att genomföra uppdrag. Enligt Riksrevisionen är utbyggnadsuppdragen till stora delar tydligt utformade. Det gäller dock inte uppdraget mot samhällsbyggnad som Riksrevisionen anser är otydligt avgränsat och definierat. Regeringen har under uppdragens gång vidtagit åtgärder för att tydliggöra innehållet i uppdragen och till viss del även underlätta utbyggnader. Riksrevisionen anser dock att uppdragen inte har varit tillräckligt anpassade efter lärosätenas verksamhetsmässiga förutsättningar. Riksrevisionen anser också att måluppfyllelsen har påverkats negativt av att uppdragen har tilldelats med alltför korta tidsramar och utan någon djupare dialog med lärosätena. Riksrevisionen anför vidare att Regeringskansliet i sitt beredningsarbete inte på ett systematiskt sätt har beaktat relevanta faktorer som är nödvändiga för att lärosätena ska kunna genomföra utbyggnader med god måluppfyllelse och hög kvalitet. Riksrevisionen konstaterar att regeringen regelbundet har följt upp hur utbyggnaderna på lärosätena fortlöper. Enligt Riksrevisionen har regeringen däremot inte gjort någon samlad uppföljning, måluppfyllelseanalys eller utvärdering av dessa satsningar på totalnivå. Enligt Riksrevisionen är det därmed inte möjligt att redovisa och rapportera resultat från utbyggnaderna till riksdagen. Med tanke på att regeringen genom utbyggnadsuppdrag gjort undantag från sin ordinarie styrning av dimensioneringen av lärosätenas utbildningsutbud, och att regeringens generella förvaltningspolitiska inriktning är att detaljstyrningen ska minskas, bör regeringen enligt Riksrevisionens bedömning utvärdera och ompröva sina insatser mer ingående. 2.3 Riksrevisionens rekommendationer till regeringen Riksrevisionen lämnar nedanstående rekommendationer till regeringen. Inga rekommendationer lämnas till universitet och högskolor. Riksrevisionens rekommendationer till regeringen avseende de pågående utbyggnaderna * Gör en samlad måluppfyllelseanalys, och informera riksdagen om denna. * Förtydliga utbyggnadsuppdragen riktade mot samhällsbyggnad. Riksrevisionens rekommendationer till regeringen avseende eventuella framtida riktade utbyggnadsuppdrag * Utforma utbyggnadsuppdragen med bättre hänsyn till förhållanden som kan påverka lärosätenas möjligheter att genomföra uppdragen. Det kan exempelvis ske via djupare dialoger med lärosäten, mer systematiska analyser av förutsättningar eller genom att ge bredare utbyggnadsuppdrag där lärosätena själva kan välja bristyrkesutbildningar utifrån lärosätets kapacitet och förutsättningar. * Ge utbyggnadsuppdragen med tidsramar som ger lärosätena utrymme att planera och förbereda för genomförande av uppdrag med hög kvalitet. * Överväg att i utbyggnadsuppdragen ange mål för antal examina för att uppmana lärosätena att i större utsträckning fokusera på genomströmning och examination. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 3.1 Övergripande iakttagelser Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning av de riktade utbyggnaderna och instämmer delvis i Riksrevisionens iakttagelser och analys. I det följande lämnas kommentarer till vissa av Riksrevisionens slutsatser. Utbyggnaderna tar tid att genomföra men antalet studenter i högskolan har ökat och är nu rekordstort Riksrevisionen konstaterar att utbyggnaderna i viss mån har bidragit till fler högutbildade personer i bristyrken. Ändå har många lärosäten haft svårt att uppnå regeringens utbyggnadsmål enligt Riksrevisionen. Eftersom det råder en stor brist på utbildad arbetskraft inom samhällsbärande yrken inom välfärden och inom andra samhällsviktiga områden har regeringen vidtagit en rad åtgärder med syftet att öka antalet utbildade för bristyrken. Att säkerställa tillgången på personal till hälso- och sjukvård och skola är en viktig fråga för regeringen. De riktade utbyggnaderna som Riksrevisionens granskning avser är en del av den satsning på fler platser i högskolan som regeringen har genomfört inom ramen för kunskapslyftet. Totalt har det tillförts resurser för en utbyggnad av högskolan motsvarande 45 000 helårsstudenter sedan 2015. Utöver utbyggnaden av högskolan omfattar kunskapslyftet utbyggnad av yrkeshögskolan, folkhögskolan och den kommunala vuxenutbildningen. Delar av högskolans utbyggnad har varit riktad mot utpekade bristyrken. I övriga delar av utbyggnaden har universitet och högskolor getts större möjlighet att bestämma vilka utbildningar som byggs ut. Av den totala utbyggnaden av högskolan motsvarar de riktade utbyggnadsuppdrag som Riksrevisionen granskat knappt 17 000 helårsstudenter. Enligt Riksrevisionen har utbyggnaderna i viss mån bidragit till fler högutbildade personer i bristyrken, men utfallet av utbyggnaden varierar. En grundförutsättning för att kunna bygga ut en utbildning är intresserade studenter. Detta påverkas i hög grad av konjunkturläget och av antalet ungdomar i de åldersgrupper när de flesta väljer att studera. Intresset för en viss utbildning styrs även av andra faktorer där inte minst yrkets attraktivitet och de framtida arbetsmarknadsutsikterna är viktiga. De aktuella utbyggnaderna inleddes i en högkonjunktur med god arbetsmarknad, inte minst för ungdomar, och antalet studenter i högskolan ökade därför inledningsvis bara marginellt. Även antalet ungdomar i den ålder där de flesta studerar i högskolan var relativt lågt under dessa år. Även om utbyggnaderna inledningsvis inte fullt ut ledde till den önskade ökningen av antalet studenter innebar satsningarna att lärosätena var väl rustade när covid-19-pandemin ledde till en högre efterfrågan på studier. Satsningarna på fler utbildningsplatser som gjorts innebär att fler kan studera i Sverige. De har också bidragit till att stärka tillgången på utbildade i samhällsviktiga verksamheter. Riksrevisionens granskning baseras på uppgifter fram till och med 2019. Preliminär statistik för 2020 och 2021 visar ett kraftigt ökat intresse för högskolestudier och ett ökat antal studenter på flertalet av de utbildningar som har omfattats av regeringens utbyggnader. Exempelvis ökade antalet nybörjare på lärarutbildningarna med ungefär 13 procent höstterminen 2020 jämfört med samma termin 2019. Uppgifterna för höstterminen 2020 visar att det totala antalet studenter i den svenska högskolan har ökat till ca 384 500. Det ökade antalet studenter innebär också att fler utbildar sig till bristyrken. Målet med regeringens insatser är att öka antalet examinerade studenter vilket utfallet också visar. Inom lärarutbildningarna syns en tydlig sådan utveckling. Läsåret 2019/20 var det 9 760 som tog en lärarexamen av något slag, exklusive påbyggnadsutbildningarna till speciallärarexamen och specialpedagogexamen. Det är en ökning med 1 190 examinerade (14 procent) jämfört med läsåret innan. Det är för tidigt att i detalj analysera vad ökningen beror på men den är ett tecken på att de samlade åtgärderna för att öka antalet utbildade lärare har gett effekt. Vidare utfärdades 2 650 specialistsjuksköterskeexamina läsåret 2019/20, vilket var det högsta antalet sedan 2001, då examen infördes. När statistik för läsåret 2020/21 blir tillgänglig i höst blir det möjligt att mer i detalj bedöma utfallet både för respektive utbildning och för olika lärosäten. Det blir också möjligt att tydligare se hur olika utbildningar i högskolan har påverkats av det ökade antalet studenter och hur stabil ökningen av antalet examinerade lärare är. En sammanfattande slutsats är dock att utbyggnaderna av lärarutbildningarna, ingenjörsutbildningarna och samhällsbyggnadsutbildningarna visar genomgående bättre resultat än utbyggnaderna av utbildningarna till barnmorskeexamen, sjuksköterskeexamen och specialistsjuksköterskeexamen. Även om arbetet med att få fler lärare till skolan kommer att fortgå så ser regeringen ett särskilt behov av att se över vilka insatser som kan behöva göras för att möjliggöra att fler utbildas för hälso- och sjukvårdens behov. Samtidigt är det viktigt att hålla i minnet att området påverkas i stor omfattning av pandemin vilket försvårat möjligheterna att ta emot studenter i verksamheten. De ökade resurserna leder till att fler får möjlighet att studera Riksrevisionens slutsats är att outnyttjade medel från utbyggnadsuppdragen ofta har använts till andra bristyrkesutbildningar, vilket framgår av den lärosätesenkät som Riksrevisionen har gjort inom ramen för sin granskning. Granskningen visar enligt Riksrevisionen att de allra flesta lärosäten som inte utnyttjat alla utbyggnadsmedel för utbyggnader av utpekade utbildningar har använt en del av dessa medel till andra utbildningar, framför allt för att utöka andra bristyrkesutbildningar än de utpekade. I det gemensamma regleringsbrevet för universitet och högskolor för 2019 och 2020 öppnade också regeringen upp för en mer flexibel användning av medlen för de riktade utbyggnader som inleddes 2015 och 2017. Enligt enkäten är det drygt en fjärdedel av lärosätena som anger att de har använt utbyggnadsmedel fullt ut till de utpekade utbildningarna. Av övriga lärosäten anger en stor majoritet att de har använt en del av dessa medel till andra utbildningar, framför allt för att utöka andra bristyrkesutbildningar än de utpekade. Medlen har därmed använts till fler utbildningsplatser. Lärosätenas ekonomiska utfall för 2020 visar också att de flesta lärosäten utbildar fler studenter än vad de får ersättning för. Lärosätenas totala utfall för 2021 överstiger de av riksdagen beslutade takbeloppen med drygt 300 miljoner kronor. Det innebär att de ökade anslagen till utbildning på grundnivå och avancerad nivå utnyttjas och ger ett ökat antal studenter möjlighet att studera i högskolan. Regeringen återkommer i budgetpropositionen för 2022 med en mer detaljerad beskrivning av föregående års verksamhet. Det parlamentariska läget I en bedömning av utfallet av utbyggnaderna bör även hänsyn tas till att riksdagens beslut om statens budget vid två tillfällen gett uttryck för en delvis annan politisk inriktning än regeringens. Det budgetförslag som den tillträdande regeringen lämnade i budgetpropositionen för 2015 fick inte stöd i riksdagen. Det innebar att den utbyggnad som regeringen aviserat i stället ersattes med en utbyggnad med en delvis annorlunda inriktning. Det var först genom vårändringsbudgeten 2015 som medlen till den utbyggnad som regeringen hade föreslagit skulle starta 2015 tilldelades lärosätena. Valet 2018 påverkade också budgeten. Budgetpropositionen för 2019 lämnades av en övergångsregering, eftersom någon ny regering inte hade tillträtt när budgetpropositionen senast ska överlämnas till riksdagen enligt riksdagsordningen. Riksdagen beslutade därefter om en budget för 2019 som baserades på en gemensam reservation från Moderaterna och Kristdemokraterna. Det innebar att fördelningen av medel till lärosätena med anledning av utbyggnaderna beslutades först i vårändringsbudgeten för 2019. Dessa två fördröjningar har skapat en osäkerhet hos lärosätena som kan ha lett till förseningar i genomförandet av utbyggnaderna. Regeringen gör insatser för att öka möjligheterna att bygga ut lärar- och förskollärarutbildningar samt hälso- och sjukvårdsutbildningar Riksrevisionen lyfter fram tre orsaker till att utbyggnaderna inte fullt ut kunnat genomföras: * låg efterfrågan från studenterna * otillräcklig tillgång till platser för verksamhetsförlagd utbildning (VFU-platser), framför allt på vårdutbildningar * brist på disputerade lärare. Enligt Riksrevisionen är det svårt för lärosätena att påverka dessa faktorer och det är först utan sådana brister som en riktad utbyggnad är en relevant och effektiv åtgärd. Regeringen instämmer i att dessa faktorer är viktiga men i vilken grad de påverkar olika utbildningar varierar och vem som har bäst möjlighet att påverka dem skiljer sig också åt. Regeringen har vidtagit en lång rad av åtgärder för att skapa bättre förutsättningar för verksamheterna. De riktade utbyggnaderna är bara en del av regeringens insatser för att öka antalet examinerade inom vård och skola Bristen på utbildad personal inom skolan och hälso- och sjukvården är väldokumenterad och har varit känd en längre tid. Det är arbetsgivarna som ansvarar för att säkerställa en fungerande organisation och bemanning men staten kan bidra till detta genom att tillhandahålla utbildningar av hög kvalitet som svarar mot verksamheternas behov. Regeringen har vidtagit en rad olika åtgärder för att förbättra situationen. För att bedöma utvecklingen måste man bedöma de samlade insatserna och inte bara vilka resultat den riktade utbyggnaden gett. Bristen på lärare i skolan och personal inom hälso- och sjukvården är inte möjlig att lösa enbart genom att utbilda fler. Det krävs att yrkenas attraktivitet ökar med goda och trygga arbetsvillkor. Här har arbetsgivarna ett stort ansvar att ta. Goda arbetsvillkor kan bidra till att fler av de utbildade verkligen påbörjar sin yrkeskarriär och att de som av olika skäl lämnat sitt yrke återvänder. Attraktiva yrken gör också berörda utbildningar mer lockande och leder till ökat söktryck och fler motiverade studenter. Regeringen och Sveriges Kommuner och Regioner har ingått en överenskommelse som ska stödja utvecklingen av hälso- och sjukvården, med särskild inriktning på den nära vården. Satsningen omfattar 6,8 miljarder kronor för 2021. Av dessa går drygt 3 miljarder kronor till att stödja regioner och kommuner i deras arbete med kompetensutveckling och kompetensförsörjning inom hälso- och sjukvården. Medlen kan bland annat användas för insatser som syftar till att utbilda vårdens medarbetare och framtida medarbetare. I överenskommelsen ingår även en satsning på betald vidareutbildning för sjuksköterskor till specialistsjuksköterskor. Vidare ingår en satsning för att öka attraktiviteten att bli specialistsjuksköterska och för att utveckla kompetens- och karriärmodeller för specialistsjuksköterskor med fördjupad kompetens inom centrala områden. Inom skolans område har en mängd åtgärder gjorts för att öka läraryrkets attraktivitet. Genom statsbidrag har lärarnas löner höjts. Ett karriärsystem har skapats och genom det kommande professionsprogrammet stärks möjligheterna till kompetensutveckling. Universitet och högskolor tilldelas särskilda medel för att ge kompletterande utbildning för personer med avslutad utländsk utbildning. Lärosätena tilldelas också särskilda medel för att vidareutbilda obehöriga lärare. Statens skolverk finansierar inom ramen för Lärarlyftet fortbildning av lärare så att de kan bli behöriga inom fler ämnen eller bli speciallärare. Kommuner och regioner utnyttjar också i olika grad möjligheten att köpa uppdragsutbildning för att bland annat utbilda specialistsjuksköterskor och vidareutbilda barnskötare till förskollärare. Sammantaget ger denna typ av insatser ett stort och viktigt tillskott av examinerade. Genomgående för den här typen av insatser är att de i liten grad ingår i den statistik som visar nybörjare och studenter på olika yrkesprogram utan fullt ut först fångas i statistiken för antalet examinerade. Insatser för att öka antalet studenter Studenternas intresse och efterfrågan på en utbildning påverkas av många faktorer, t.ex. den demografiska utvecklingen, konjunktursvängningar och ett yrkes attraktivitet. Ur lärosätets perspektiv handlar frågan om tillräckligt antal studenter inte bara om hur många som söker en utbildning. Studenterna behöver också ha de kunskaper och den motivation som krävs för att genomföra utbildningen. Enligt högskolelagen (1992:1434) ska högskolan aktivt främja och bredda rekryteringen. Det innebär att universitet och högskolor ska vidta åtgärder för att minska den sociala snedrekryteringen till högskolan. Studenterna ansvarar själva för sina studier, men i lärosätenas uppgift ingår att ge studenter stöd och utforma utbildningarna på ett sådant sätt att studenterna ges goda förutsättningar att klara utbildningen. Universitets- och högskolerådet tillhandahåller webbplatsen studera.nu där intresserade kan hitta information om olika utbildningar och framtidsutsikter. Varje lärosäte informerar också om sina utbildningar och tillhandahåller studievägledning. För att öka kunskapen om lärarutbildningen och vilka olika vägar som finns till läraryrket har regeringen gett Universitets- och högskolerådet ett särskilt informationsuppdrag. Inom ramen för uppdraget har myndigheten utformat en särskild lärarutbildningsguide som sedan dess lansering varit välbesökt. För att ge fler möjlighet att bli lärare har regeringen vidare gett ett antal lärosäten med stora lärarutbildningar i uppdrag att genomföra projektet Fler vägar in i läraryrket. Projektet är inte ett eget lärarprogram utan ska skapa fler alternativ för den som vill bli förskollärare eller lärare. Inom projektet utvecklas bland annat kortare kurser med flexibla upplägg. I syfte att bland annat locka fler till lärarutbildningarna genomför regeringen också en satsning på arbetsintegrerad lärarutbildning. Elva lärosäten har sedan 2020 i uppdrag att bedriva arbetsintegrerad lärarutbildning, där studenten kombinerar arbeta vid en skola samtidigt som den studerar en lärar- eller förskollärarutbildning. Flera lärosäten har rapporterat att intresset för utbildningsformen är stort och söktrycket högt. Insatser för att öka tillgången till platser för VFU VFU:n är en viktig del av både lärar- och förskollärarutbildningarna och hälso- och sjukvårdsutbildningarna. Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att bristen på tillgång till VFU-platser är en av de viktigaste faktorerna som hindrar utbildningsutbyggnader, särskilt inom hälso- och sjukvårdens område. Regeringen genomför en rad åtgärder för att öka tillgången till VFU inom olika bristyrken. Exempel på sådana åtgärder är satsningar på övningsskolor inom lärar- och förskollärarutbildningarna och höjda ersättningsbelopp för VFU. Inom ramen för överenskommelsen mellan regeringen och Sveriges Kommuner och Regioner, som ska stödja utvecklingen av hälso- och sjukvården med särskild inriktning på den nära vården, har medel också avsatts för att utbilda vårdens framtida medarbetare. Regeringen har därutöver tagit initiativet till Nationella vårdkompetensrådet, som är ett rådgivande samverkansforum mellan lärosäten, Socialstyrelsen, Universitetskanslersämbetet, regioner och kommuner. Rådet ska verka för att effektivisera kompetensförsörjningen av personal inom vården. Regeringen har alltså genomfört insatser för fler VFU-platser, men det är avgörande att arbetsgivarna tar ansvar för att ge sina medarbetare möjligheter till att vara handledare och att ta emot studenter. Det kan inte lärosätena lösa, utan det måste kommuner, regioner och skolhuvudmän göra. Insatser för att öka tillgången på disputerade lärare i högskolan Tillgången på disputerade lärare är grunden till utbildning av hög kvalitet. Det är också en av förutsättningarna som bedöms vid beslut om ett lärosäte ska ges examenstillstånd eller inte. Huvudansvaret för att säkerställa tillgången på disputerade lärare och dimensionering av utbildning på forskarnivå ligger hos universitet och högskolor. De direkta forskningsanslagen lärosätena tilldelas är bland annat avsedda för att möjliggöra detta. Regeringen styr inte inriktningen på de direkta forskningsanslagen, utan lärosätena bestämmer själva vilken forskning som bedrivs vid lärosätet. Forskningsanslagen har höjts successivt för samtliga universitet och högskolor, men inte minst för högskolorna som har fått tillskott genom att den så kallade basresursen inom forskningsanslagen har höjts. Basresursen garanterar varje lärosäte en viss forskningsresurs per student. I propositionen Forskning, frihet, framtid - kunskap och innovation för Sverige (prop. 2020/21:60) presenteras en höjning av den så kallade basresursen till 17 500 kronor per helårsstudent vid statliga universitet och högskolor. Genom en höjning av basresursen bedömer regeringen att det finns goda förutsättningar att bedriva forskning och forskarutbilda lärare vid universitet och högskolor. Regeringen har också genom Vetenskapsrådet finansierat forskarskolor riktade mot lärare på lärarutbildningarna i flera omgångar. I propositionen Forskning, frihet, framtid - kunskap och innovation för Sverige presenteras en utökning av den nuvarande satsningen på forskarskolor inom lärar- och förskollärarutbildningarna samt en satsning på forskarskolor för lärare på hälso- och sjukvårdsutbildningar. 3.2 Rekommendationen att göra en samlad måluppfyllelseanalys och informera riksdagen om denna Riksrevisionen rekommenderar regeringen att göra en samlad måluppfyllelseanalys och informera riksdagen om denna. Regeringen instämmer inte i Riksrevisionens rekommendation. Regeringen följer noga och på olika sätt upp hur antalet studenter i högskolan utvecklas. Den viktigaste källan är Universitetskanslersämbetets statistik och uppföljningar. Myndigheten tillhandahåller lättillgänglig statistik på lärosätesnivå om exempelvis nybörjare och examinerade på olika utbildningar. Universitetskanslersämbetet har sedan 2018 också ett särskilt uppföljningsuppdrag för att ge fördjupad information om dimensionering av vissa utbildningar. Inom ramen för uppdraget följer Universitetskanslersämbetet upp vilka inriktningar som universitet och högskolor ger inom ingenjörsutbildningarna, lärarutbildningarna och specialistsjuksköterskeutbildningen. Uppdraget redovisas årligen. Universitet och högskolor har i uppdrag att i årsredovisningen redovisa vilka bedömningar, prioriteringar och behovsanalyser som ligger till grund för beslut om utbildningsutbudet. I uppdraget ingår att redovisa hur lärosätet möter det omgivande samhällets behov av utbildning. I uppdraget ingår även att redovisa statistiska uppgifter om vissa utpekade utbildningar som leder till en yrkesexamen, bland annat de som ingår i de riktade utbyggnaderna. I det gemensamma regleringsbrevet för universitet och högskolor framgår också hur de riktade utbyggnaderna ska redovisas. Dessa redovisningskrav har successivt förändrats och anpassats till regeringens behov av återrapportering. I redovisningen har det också ingått att redogöra för vilka åtgärder som har vidtagits för att uppnå målen samt kommentera vilka eventuella ytterligare åtgärder som bör vidtas för att målen ska uppnås. Frågan om utbyggnaderna har också på olika sätt följts upp och diskuterats på de årliga myndighetsdialogerna. Sammantaget har informationen från Universitetskanslersämbetet och från lärosätena i årsredovisningar och på myndighetsdialoger gett regeringen ett ändamålsenligt underlag för hur utbyggnaderna fortgått och vilka hinder som uppstått på vägen. Uppföljningen har också gett regeringen ett omfattande underlag som legat till grund för en stegvis utvecklad styrning av utbyggnaderna. Regeringen följer inte utbyggnaden i första hand som en samlad insats utan kompetensförsörjningsfrågorna följs i huvudsak område för område där inte bara antalet studenter utan även andra faktorer som exempelvis utbildningarnas kvalitet spelar stor roll. Utifrån denna analys har regeringen förändrat styrningen av de riktade utbyggnadsuppdragen och fattat beslut om andra insatser. Därutöver görs en samlad analys bland annat för att kunna bedöma högskolans övergripande resursbehov och för att kunna göra prognoser för befolkningens utbildningsnivå. I budgetpropositionen redovisas årligen hur högskolan utvecklas. Regeringens resultatredovisning i budgetpropositionen innehåller en detaljerad beskrivning bland annat av hur antalet nybörjare och examinerade i högskolan utvecklats över tid. Redovisningen är inriktad på att ge en samlad bild av utvecklingen ur olika aspekter. Den har dock inte samlat berört de riktade utbyggnaderna då de varit en av flera åtgärder för att förbättra kompetensförsörjningen. Därutöver lämnas i budgetpropositionen en samlad bild för utvecklingen i högskolan eller för specifika utbildningar. Regeringen lämnar en särskild resultatredovisning för skolväsendet, vilket har välkomnats av utbildningsutskottet (bet. 2020/21:UbU19). Regeringen bedömer det inte vara aktuellt att frångå den ordning som gällt de senaste åren men kommer successivt utveckla redovisningen för att spegla en förändrad styrning av högskolan. 3.3 Rekommendationen att förtydliga utbyggnadsuppdragen riktade mot samhällsbyggnad Riksrevisionen rekommenderar regeringen att förtydliga utbyggnadsuppdragen riktade mot samhällsbyggnad. Regeringen anser till skillnad från Riksrevisionen inte att utbyggnadsuppdragen riktade mot samhällsbyggnad är otydligt formulerade och instämmer inte i att uppdragen bör förtydligas. Regeringen anser att det är ändamålsenligt att respektive lärosäte har getts möjlighet till inflytande över vilka utbildningar det bedömer är mest lämpliga att bygga ut. Området samhällsbyggnad är brett och sysselsätter personer med såväl samhällsvetenskaplig som teknisk utbildningsbakgrund. Statistiken för 2020 visar att antalet nybörjare på civilingenjörs- och högskoleingenjörsutbildningarna har ökat kraftigt. Inom ramen för utbyggnaden av samhällsbyggnadsutbildningar har antalet helårsstudenter på arkitektutbildningen ökat. Slutligen kan regeringen konstatera att en av Riksrevisionens rekommendationer är att regeringen bör ge bredare utbyggnadsuppdrag där lärosätena själva kan välja bristyrkesutbildningar utifrån lärosätets kapacitet och förutsättningar. Utbyggnadsuppdragen riktade mot samhällsbyggnad är utformade i enlighet med detta och har alltså en bred inriktning där varje lärosäte getts möjlighet till inflytande över vilka utbildningar det bedömer är mest lämpliga att bygga ut. Regeringen bedömer därför att det inte finns skäl att ändra utbyggnadsuppdragen i enlighet med Riksrevisionens rekommendation. 3.4 Rekommendationen att utforma utbyggnadsuppdragen med bättre hänsyn till förhållanden som kan påverka lärosätenas möjligheter att genomföra uppdragen Att styra utbildningsutbudet är i vissa fall ändamålsenligt Riksrevisionen rekommenderar regeringen att utforma utbyggnadsuppdragen med bättre hänsyn till förhållanden som kan påverka lärosätenas möjligheter att genomföra uppdragen. Riksrevisionen menar att det exempelvis kan ske via djupare dialoger med lärosäten, mer systematiska analyser av förutsättningar eller genom att ge bredare utbyggnadsuppdrag där lärosätena själva kan välja bristyrkesutbildningar utifrån lärosätets kapacitet och förutsättningar. Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens rekommendation. Regeringens viktigaste ansvar när det gäller samhällets kompetensförsörjning är att säkerställa en god tillgång på högskoleutbildning av hög kvalitet. Detta ansvar tar regeringen genom att tillföra resurser till universitet och högskolor som i sin tur ansvarar för att utbilda och examinera. Det är i huvudsak lärosätena som ansvarar för högskoleutbildningens dimensionering och det är studenternas efterfrågan och arbetsmarknadens behov som ska styra den. Anledningen till att regeringen valt att styra inriktningen på vissa utbildningsutbyggnader är att det har bedömts finnas behov av att öka antalet studenter inom dessa utbildningar mer än vad lärosätena själva har valt att göra. Samtidigt har det för regeringen varit viktigt att inte frånta lärosätena huvudansvaret för dimensioneringen och de riktade utbyggnaderna omfattar bara en mindre del av antalet studenter i högskolan. Utbyggnadsuppdragen har inte krävt att lärosätena omprioriterat bland sina resurser utan de har tillförts ökade resurser som motsvarar kraven på utbyggnad. Enligt Riksrevisionen har det saknats förutsättningar att bygga ut flertalet av de utbildningar som regeringen riktat utbyggnadsuppdrag mot. Regeringen är väl medveten om de hinder som Riksrevisionen redovisar. I arbetet med att utforma utbyggnaderna har de också i hög grad beaktats. Inte minst genom att regeringen utöver utbyggnadsuppdragen initierat olika åtgärder för att förbättra förutsättningarna för utbyggnaderna, vilket beskrivs i avsnitt 3.1. Det går att läsa Riksrevisionens granskning som att det inte är möjligt för regeringen att påverka lärosätenas dimensionering när det exempelvis råder brist på disputerade lärare eller VFU-platser. Regeringens syfte med utbyggnadsuppdragen har varit att styra lärosätena mot att i högre grad ta ansvar för sin lärarförsörjning, samverka med vårdens och skolans huvudmän kring VFU-platser och med olika insatser öka intresset för eller ta vara på det stora intresse som finns bland presumtiva studenter för dessa utbildningar. Oavsett andra insatser är dock tillgången på resurser för utbildningen avgörande för att möjliggöra utbyggnaden, något som också tillförts genom utbyggnadsuppdragen. Den högre grad av frihet som universitet och högskolor har i förhållande till många andra myndigheter innebär också att de många gånger har en större frihet att utveckla sin verksamhet. Genom de krav som utbyggnaderna ställt har också många lärosäten tydligt utvecklat sina arbetssätt och stärkt samarbetet med olika huvudmän. På så sätt utvecklas både utbildningarnas genomförande och tillgången till VFU-platser. Regeringens inställning är att det så långt som möjligt ska finnas en samsyn med lärosätena om vilka utbyggnader som ska genomföras. Samtidigt har regeringen ett ansvar att verka för att tillräckligt många utbildas inom de områden som de riktade utbyggnaderna omfattat. Inom dessa områden har det under en lång tid funnits en brist på utbildade, och regeringen har därför bedömt att det finns behov av olika slags insatser i syfte att ökat antalet utbildade. Samhällets kompetensbehov är väl kända och de förändras långsamt över tid. Bland annat Statistiska centralbyrån, Universitetskanslersämbetet, Arbetsförmedlingen och Statens skolverk tar regelbundet fram prognoser för framtida behov av utbildade inom olika områden. De äskanden om tillskott för de kommande åren som lärosätena redovisar i de årliga budgetunderlagen är viktiga underlag i analysen av möjliga insatser och har legat till grund för många av de utbyggnadsuppdrag som regeringen beslutat. Ofta speglar lärosätenas äskanden samhällets behov av utbildade. Utifrån de tillgängliga underlagen har regeringen också över tid anpassat villkoren för utbyggnaderna av lärarutbildningarna och hälso- och sjukvårdsutbildningarna utifrån de hinder som olika lärosäten har uppmärksammat. Genom ändringarna har lärosätena kunnat använda de ökade medlen friare och kunnat omprioritera mellan olika inriktningar. Riksdagen informerades om detta i budgetpropositionen för 2020. Sammanfattningsvis anser regeringen att det i vissa fall finns behov av att styra utbildningsutbudet vid universitet och högskolor, inte minst inom områden där arbetsmarknadens behov av utbildade är stort. Samtidigt har regeringen i utformningen av utbyggnadsuppdragen i hög grad tagit hänsyn till lärosätenas förutsättningar och behov, och över tid också anpassat villkoren för uppdragen utifrån lärosätenas synpunkter. 3.5 Rekommendationen att ge utbyggnadsuppdragen med tidsramar som ger lärosätena utrymme att planera och förbereda för genomförande av uppdrag med hög kvalitet. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att ge utbyggnadsuppdragen med tidsramar som ger lärosätena utrymme att planera och förbereda för genomförande av uppdrag med hög kvalitet. Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens rekommendation. Som framgår i avsnitt 3.1 har utbyggnaderna påverkats av att riksdagens beslut om statens budget vid två tillfällen gett uttryck för en delvis annan politisk inriktning än regeringens. För utbyggnaden som inleddes 2015 innebar det att lärosätena fick sitt uppdrag om utbyggnad först i samband med riksdagens beslut om vårändringsbudgeten för 2015. Även under budgetåret 2019 fördelades medel för utbyggnaderna först i vårändringsbudgeten. Det har skapat en osäkerhet hos lärosätena som kan ha lett till förseningar i genomförandet av utbyggnaderna. Att bygga ut utbildningar tar olika lång tid. Regeringen instämmer i Riksrevisionens iakttagelse om att det i många fall är en flerårig process att bygga upp en ny högskoleutbildning. Att utöka en befintlig utbildning på marginalen är däremot ofta möjligt att genomföra på kortare tid. De utbyggnader som regeringen har tagit initiativ till har till stor del bestått av utbyggnader av större utbildningar med ett stort antal registrerade studenter, varför regeringen bedömt att de har varit möjliga att inleda utan ett alltför omfattande utvecklingsarbete. 3.6 Rekommendationen att överväga att i utbyggnadsuppdragen ange mål för antal examina Riksrevisionen rekommenderar regeringen att överväga att i utbyggnadsuppdragen ange mål för antalet examina för att uppmana lärosätena att i större utsträckning fokusera på genomströmningen och examination. Regeringen instämmer i rekommendationen och i budgetpropositionen för 2021 redovisas att regeringen delar Styr- och resursutredningens bedömning att det kan finnas goda skäl för regeringen att ange mål för antal examina inom vissa utbildningar som leder till legitimationsyrken inom skola och hälso- och sjukvård (i SOU 2019:6). Frågan bereds för närvarande i Regeringskansliet. Kompetensförsörjningen inom välfärdsområdena skola och hälso- och sjukvård är en stor utmaning. Regeringen konstaterar liksom Styr- och resursutredningen att dessa områden är speciella, dels för att de flesta yrken kräver legitimation, dels för att det delvis är politiska reformer som ligger till grund för nuvarande och framtida behov av utbildade. Ett viktigt skäl till att förändra styrningen är att den nuvarande styrningen, som är inriktad på nybörjarplatser, inte direkt fokuserar på målet - ett ökat antal examinerade. Genom att förändra styrningen ges lärosätena en större möjlighet att arbeta med en mer varierad palett av åtgärder som påverkar antalet examinerade. Det kan utöver antalet nybörjare också vara insatser för ökad genomströmning eller utformning av kortare vägar till examen för redan yrkesverksamma. Regeringen redovisade i propositionen Forskning, frihet, framtid - kunskap och innovation för Sverige att den avser att gå vidare med att sätta upp lärosätesspecifika mål för antal examina för vissa yrkesexamensutbildningar samt följa upp respektive lärosätes måluppfyllelse inom ramen för myndighetsstyrningen. Utformningen av målen kommer att påverka behovet av återrapportering från lärosätena. Regeringen kommer också att överväga i vilken grad resultatredovisningen till riksdagen bör vidareutvecklas mot bakgrund av detta. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Som redan är aviserat i propositionen Forskning, frihet, framtid - kunskap och innovation för Sverige avser regeringen att gå vidare med att sätta upp lärosätesspecifika mål för antal examina för vissa utbildningar som leder till en yrkesexamen. Regeringen avser också att följa upp respektive lärosätes måluppfyllelse inom ramen för myndighetsstyrningen. Regeringen avser vidare att utarbeta en process för hur målen för antal examina ska följas upp och redovisas. I samband med detta ser regeringen över hur arbetet ska redovisas för riksdagen. Med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Riksrevisionens rapport Riktade utbyggnadsuppdrag till universitet och högskolor - regeringens styrning genom utformning och uppföljning (RiR 2021:1) Utbildningsdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 17 juni 2021 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Bolund, Johansson, Baylan, Hallengren, Hultqvist, Andersson, Damberg, Shekarabi, Ygeman, Linde, Ekström, Eneroth, Dahlgren, Nilsson, Ernkrans, Lind, Hallberg, Micko, Stenevi, Olsson Fridh Föredragande: statsrådet Ernkrans Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om riktade utbyggnadsuppdrag till universitet och högskolor