Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 1995/96:194 Utvecklingen inom den kommunala sektorn Skr. 1995/96:194 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 10 april 1996 Göran Persson Jörgen Andersson (Finansdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen lämnar regeringen en översiktlig redovisning av hur den kommunala verksamheten utvecklas i förhållande till de nationella mål som statsmakterna satt upp för vissa verksamhetsområden. Vidare ges en redovisning av kommunernas och landstingens ekonomiska ställning och utvecklingen av organisations- och verksamhetsformerna. Vissa beslut som statsmakterna fattat, som berör kommuner och landsting, samt vissa utredningars förslag redovisas kortfattat i bilagor. 1 Innehållsförteckning 1 Sammanfattning 4 1.1 Några utvecklingstendenser 4 1.2 Landstingens resultat försämras - kommunernas förbättras 6 1.3 Antalet anställda minskar, sysselsättningsåtgärderna ökar 7 1.4 Självstyre men också ökat samarbete 8 1.5 Verksamheten förändras 9 1.6 Kommunerna i EU - nya dörrar öppnas 12 2 Kommunsektorns ekonomi 132.1 Kommunsektorn i samhällsekonomin 13 2.1.1 Kommunsektorns omfattning i samhällsekonomin 13 2.1.2 Inkomster, utgifter och finansiellt sparande14 2.2 Ekonomiskt resultat och ställning 16 2.2.1 Kommunerna 17 2.2.2 Landstingen 19 2.2.3 Kyrkokommuner och kommunalförbund 21 2.3 Kommunal koncernredovisning 21 3 Verksamheten år 1995 24 3.1 Vård och omsorg 24 3.1.1 Hälso- och sjukvård 24 3.1.2 Barnomsorg 31 3.1.3 Äldreomsorg 38 3.1.4 Handikappomsorg 47 3.1.5 Individ- och familjeomsorg 50 3.2 Skolan 593.3 Flyktingmottagandet 76 3.4 Räddningstjänst 80 3.5 Civil beredskap 84 3.6 Miljö 863.7 Insatser för arbete och tillväxt 89 4 Ledning, uppgifter och organisation 93 4.1 Svenska kommuner i ett internationellt perspektiv93 4.2 Vissa beslutade förändringar avseende special- reglerade uppgifter för kommuner och landsting95 4.3 Mindre förändringar i organisationen efter valet 199497 4.4 Medborgarperspektivet stärks 100 4.5 Kommunala företag 101 4.6 Antalet anställda minskar 102 5 Den kommunala demokratin 104 6 Internationellt samarbete 107 Bilagor: Bilaga 1 Statsmaktsbeslut som berör kommunerna 115 Bilaga 2 Utredningsförslag och pågående utredningsarbete125 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 10 april 1996. 2 1 Sammanfattning- 1.1 Några utvecklingstendenser Under ett år sker många förändringar i kommuner och landsting. Förutsättningarna att på nationell nivå göra en analys av hur prestationer och kvalitet utvecklas och av hur resultaten överensstämmer med de nationella målen varierar mellan olika verksamheter. Någon samlad analys av kvalitets- och resultatutvecklingen är inte möjlig att göra. Denna redovisning - som i huvudsak avser år 1994 - baseras därför på ett visst mått av bedömningar av olika tendenser och skeenden. Några iakttagelser är att - kommunsektorns konsumtion har i fasta priser minskat med 2,6 %mellan åren 1990-1995 och antalet anställda har minskat med 10 %, - prestationerna har ökat inom flera verksamhetsområden, - inga större förändringar har skett i organisations- och verksamhets-former under innevarande mandatperiod, - skillnaderna i servicenivå, avgifter m.m. är stora mellan kommunerna och tenderar att öka, - kommunerna engageras mer i åtgärder mot arbetslösheten, - det första året i EU har öppnat nya samarbetsmöjligheter. Samhällsekonomi och kommunal ekonomi Cirka 71 % av bruttonationalprodukten (BNP) motsvarades år 1994 av offentliga utgifter (exkl. affärssektorn). Staten och kommunsektorn hade år 1994 lika stora inkomster medan staten hade högre utgifter. Cirka 73 mdkr av statens utgifter är dock av överföringar till kommunsektorns inkomstsida. Diagram 1.1 Den offentliga sektorns inkomster och utgifter år 1994 Miljarder kronor 3 Kommunsektorns ekonomi och verksamhet är nära kopplad till utvecklingen i samhället i övrigt. Det gäller såväl samhällets ekonomiska utveckling som utvecklingen avseende arbetslöshet, demografiska förändringar m.m. Kraven på den kommunala verksamheten har ökat bl.a. genom att gymnasieutbildningen har blivit treårig för alla, vuxenutbildningen förstärkts, barnomsorgen byggts ut och åtgärder för arbetslösa ungdomar vidtagits. Nedgången i ekonomin har påverkat skatteunderlaget och kostnaderna för socialbidrag. Fler äldre, fler unga och fler flyktingar har ökat eftefrågan på offentlig service i olika former. Ovanstående exempel belyser några av de samband som finns mellan samhällsutvecklingen och kommunernas verksamhet. Den kommunala konsumtionen sjunker Fram till början av 1990-talet hade kommunsektorns konsumtion ökat under en lång följd av år. Därefter har utvecklingen vänt mot en minskning. Under den senaste femårsperioden har konsumtionsvolymen minskat med totalt 2,6 %. Kommunsektorn som helhet är nu, i fasta priser, tillbaka på den konsumtionsnivå som rådde år 1989. Situationen nu och för sju år sedan är dock inte helt jämförbar, bl.a. be- roende på att fler äldre och fler unga personer medfört att efterfrågan på service ökat. Under perioden 1990 till 1995 har antalet inskrivna förskolebarn i barnomsorgen ökat med 25 %, antalet barn i grundskolan med 6,5 % och antalet personer över 80 år med 13 %. Antalet anställda har under samma period minskat med ca 10 %. Kommunsektorns inkomster De kommunala inkomsterna har minskat med 5 % i löpande priser under åren 1992 till 1994 efter att ha ökat sedan början av 1980-talet. År 1995 ökade kommunsektorns inkomster i löpande priser från 382 mdkr till preliminärt 389 mdkr, vilket motsvarar knappt 2 %. Kommunsektorns inkomster består till största delen av skatteinkomster. Den genomsnittliga skattesatsen för den kommunala sektorn var i princip oförändrad år 1994, men ökade år 1995 med 45 öre, från 31,05 till 31,50 kronor per skattekrona. Detta motsvarar en ökning av inkomsterna med knappt 4 mdkr i löpande priser. Finansiellt sparande Skillnaden mellan inkomster och utgifter utgör sektorns finansiella sparande. Efter att ha varit negativt mellan åren 1985 och 1991 var det finansiella sparandet positivt åren 1992 och 1993. Därefter blev det åter negativt år 1994. Preliminära uppgifter för år 1995 visar på ett negativt finansiellt sparande på knappt 6 mdkr. Tabell 1.1 Kommunsektorns finansiella sparande Miljarder kronor, löpande priser ------------------------------------------------------- År 1991 1992 1993 1994 19951 ------------------------------------------------------- Finansiellt -1,8 15,6 10,0 -5,1 -5,9 sparande ------------------------------------------------------- varav ------------------------------------------------------- - kommuner -1,8 9,3 3,1 -4,6 -4,0 ------------------------------------------------------- - landsting 0,5 6,2 7,6 0,4 0,3 ------------------------------------------------------- - övriga 2 -0,5 0,10 -0,7 -0,9 -2,3 ------------------------------------------------------- 1 Preliminärt utfall. 2 Kyrkokommuner och kommunalförbund Källor: Statistiska centralbyrån, Finansdepartementet. Kommunsektorns positiva finansiella sparande år 1992 och i viss mån även år 1993 berodde främst på tillfälligt ökade skatteinkomster på grund av den tvååriga eftersläpningen i det gamla systemet för utbetalning av kommunalskattemedel samt nedväxlingen i löneökningstakten under dessa år. År 1994 uppvisade sektorn ett sparandeunderskott som kan hänföras till kommuner samt kyrkokommuner och kommunalförbund. Preliminära uppgifter för år 1995 visar en mindre minskning av sparandet. Kommuner, kyrkokommuner samt kommunalförbund har ett fortsatt sparandeunderskott medan landstingen visar överskott. Det preliminära underskottet år 1995 i det finansiella sparandet motsvarar drygt en procent av sektorns totala inkomster, vilket innebär att ungefär en fjärdedel av sektorns investeringar år 1995 finansierats genom ökad upplåning eller minskade likvida reserver. 1.2 Landstingens resultat försämras - kommunernas förbättras För år 1994 försämrades kommunsektorns ekonomiska resultat (förändring av eget kapital) med ca en miljard kronor jämfört med år 1993. Sektorn uppvisade ett underskott motsvarande 2,7 mdkr, vilket betyder att de totala kostnaderna för den kommunala verksamheten översteg intäkterna med drygt en halv procent. Kommunernas resultat förbättrades kraftigt mellan åren 1993 och 1994, från ett underskott på 5,5 mdkr till ett överskott på 1,1 mdkr. Detta beror i huvudsak på två faktorer. Dels var den redovisade förändringen av pensionsskulden betydligt mindre år 1994 jämfört med år 1993, dels ökade de extraordinära intäkterna samtidigt som de extraordinära kostnaderna minskade. De kommunala verksamhetskostnaderna (netto) steg år 1994 med 3 % jämfört med år 1993. Samtidigt steg skatteintäkter och generella statsbidrag med 2 %. Resultatet för landstingen försämrades i motsvarande grad mellan åren 1993 och 1994, från ett positivt resultat på 1,5 mdkr till ett negativt resultat på 5,3 mdkr. Detta beror på två faktorer. Verksamhetens nettokostnader har ökade med 6 % samtidigt som skatteintäkter och generella statsbidrag minskade med 3 %. Sektorn består dessutom av kyrkokommuner och kommunalförbund. Den ekonomiska omfattningen för dessa är dock marginell i jämförelse med kommuner och landsting. Kyrkokommuner och kommunalförbund uppvisade trots detta ett positivt resultat på 1,5 mdkr för år 1994, vilket kan jämföras med 2,2 mdkr för år 1993. Kommunernas och landstingens ekonomiska resultat har varierat kraftigt de senaste åren liksom de ekonomiska förutsättningarna. Sektorn har under slutet av 1980-talet omväxlande uppvisat negativa och positiva resultat. Det förutvarande utbetalningssystemet för kommunalskattemedel som gällde till och med år 1992 har bidragit till dessa variationer genom den tvååriga eftersläpningen. Systemet ledde till att år med hög löneökningstakt gav ökade lönekostnader medan effekten i form av ökade skatteinkomster visade sig först två år senare i samband med slutlig taxering. Med det nya systemet för skattemedelsutbetalning reduceras dessa effekter. Kommunernas resultat förbättras år 1995 bl.a. tack vare stora del- och slutavräkningar av kommunalskattemedel. Flera kommuner och landsting behöver dock förbättra sina resultat för att få balans i ekonomin. 1.3 Antalet anställda minskar, sysselsättningsåtgärderna ökar Under åren 1990 till 1995 har antalet anställda i kommuner och landsting minskat med 119 000 personer (10 %) och uppgick till 1 029 000 personer år 1995. Antalet anställda i kommunala företag har under perioden 1990 -1994 sjunkit med ca 9 000 till ca 46 000 personer. Minskningen av antalet anställda har i huvudsak skett genom naturlig avgång, indragning av vikariat m.m. Cirka 18 000 anställda i kom- muner och landsting har fått förtidspension och ca 8 000 har fått garanti- pension. Kommuner och landsting har kunnat sluta avtal med länsarbetsnämnderna om åtgärder för att begränsa antalet uppsägningar vilket dämpat personalav- vecklingen. Under år 1995 ökade antalet anställda i kommunerna med ca 22 000, merparten av ökningen beror på huvudmannaskapsförändringar. Nettoökningen av antalet an- ställda beräknas enligt preliminära uppgifter till ca 8 000. I landstingen minskade antalet anställda med 32 000 varav 21 000 beror på huvudmannaskapsförändringar enligt preliminära uppgifter. Kommuner och landsting svarade år 1994 för ca 29 % av det totala antalet sysselsatta i landet. Andelen var lägst i Stockholm och högst i norra Norrland. Kommunerna sysselsatte under hösten 1995 ca 65 000 arbetslösa genom olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Från och med hösten 1995 svarar kommunerna för åtgärder avseende arbetslösa ungdomar upp till 20 år. I januari 1996 omfattade denna verksamhet drygt 11 000 ungdomar men antalet beräknas stiga under våren. De nya datorteken har också inneburit att antalet sysselsatta ungdomar i kommunala åtgärder ökat. I slutet av år 1995 var drygt 10 000 ungdomar mellan 20 och 24 år engagerade i denna verksamhet. Sammantaget har kommunernas arbetsmark- nadspolitiska åtaganden ökat under år 1995. 1.4 Självstyre men också ökat samarbete I portalparagrafen till regeringsformen (RF) sägs att folkstyrelsen “förverk- ligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse„ (1 kap. 1 §). Självstyrelsen preciseras i den lagstiftning som mer konkret reglerar kommuners och landstings verksamhet. Under år 1995 har två större förändringar skett vars effekter på den kommunala självstyrelsen har diskuterats. För det första har Sverige blivit medlem i EU. Någon systematisk erfaren- hetsinsamling har ännu inte gjorts men redan nu kan konstateras att med- lemsskapet inte fått några direkta effekter med avseende på det kommunala självstyret. EU:s regler påverkar inte heller statens finansiering, styrning och uppföljning av kommuner och landsting. Endast ett mindre antal EU-regler påverkar direkt kommunal verksamhet. Av dessa regler är flertalet generella, dvs. berör även andra än kommuner och landsting. De regler som kanske påverkat den dagliga verksamheten mest är reglerna för offentlig upphandling. Dessa hade dock redan före EU-inträdet i allt väsentligt införlivats med svensk lag. För det andra har ett nytt statsbidrags- och utjämningssystem införts från år 1996. Förändringen syftar till att ge kommuner och landsting likvärdiga ekonomiska förutsättningar att bedriva sin verksamhet och att uppfylla de nationella mål som ställts upp för olika verksamheter. Statens styrning av den kommunala verksamheten varierar från område till område. Det finns exempel på långtgående detaljreglering likaväl som områden där staten enbart har uttryckt mer allmänna mål för verksamheten. Under senare år har det skett en viss avreglering av den kommunala verksamheten. En ytterligare genomgång av det statliga regelverket som berör kommunal verksamhet har initierats av Finansdepartementet. Svenska Kommunförbundet har i samband med detta lämnat in förslag till regeländringar. Syftet med genomgången är att mönstra ut sådana regler som är svåra att motivera med hänsyn till det ansträngda ekonomiska läget i kommuner och landsting. Framlagda förslag bereds för närvarande inom regeringskansliet. Relationerna mellan stat och kommun präglas av en ökad samverkan. Det växande antalet medborgarkontor är exempel på sådan samverkan. Det pågår också en försöksverksamhet med finansiell samverkan mellan socialförsäkring, hälso- och sjukvård och socialtjänst enligt en särskild försökslag (SFS 1994:556). Riksdagen har gett regeringen till känna att även arbetsmarknadsmyndigheter bör kunna ingå i sådan verksamhet. Ett nytt inslag i relationerna mellan staten och kommunerna är att staten avtalar om viss verksamhet med kommunerna. Det gäller t.ex. flyktingmottagande och sysselsättningsskapande åtgärder för arbetslösa ungdomar under 20 år. Avtalsformen har också använts inom landstingens verksamhetsområde - vårdgarantin är ett sådant exempel. Nya former för samverkan mellan staten och kommunerna har också aktualiserats med anledning av den höga arbetslösheten. 1.5 Verksamheten förändras Verksamheten i kommuner och landsting har under åren 1994 till 1995 präglats av ekonomiska åtstramningar. Behovet av besparingar, effektiviseringar och omprioriteringar har emellertid varit mycket varierande mellan enskilda kommuner och landsting. Några kommuner har gjort stora personalminskningar, medan andra har nyanställt personal. Mellan kommunerna är det i vissa fall stora skillnader i servicenivå, avgifter m.m. För sjukvårdshuvudmännen har behovet av kostnadsan- passning också varit av varierande storleksordning. Inom flera områden, t.ex. barnomsorg och grundskola, visar den offentliga statistiken att prestationsvolymen ökat. Verksamhetens kvalitet och effekter är dock svårare att värdera på nationell nivå eftersom statistik och metodik ofta saknas för att kunna göra sådana bedömningar. I många kommuner och landsting har betydande produktivitetsförbättringar kunnat göras i verksamheten. Kombinationen av besparingar och demografiska förändringar har i några fall lett till att en prioritering mellan verksamhetsvolym, kvalitet och intäktsökningar i form av t.ex. avgifter har behövt göras. Medborgarna brukar emellertid i lokala brukarundersökningar ge den offentliga servicen ett gott betyg både i kommuner och landsting. Socialstyrelsens och Skolverkets hittills redovisade utvärderingar tyder också på att verksamheten i allmänhet håller en god standard. Däremot uppmärksammas i några av sektormyndig-heternas rapporter att stödet till svaga grupper kan ha förändrats negativt i kommuner och landsting, särskilt där stora besparingar har skett. Sjukvård Svensk hälso- och sjukvård är i ett internationellt perspektiv av hög klass. Hälsoläget i Sverige är gott och tandhälsan är bättre än i de flesta andra länder. Den offentliga sjukvårdens kostnader uppgick år 1994 till 100 mdkr - en ökning med 2,3 % i reala priser jämfört med år 1993. Den medicinska utvecklingen skapar nya vård- och behandlingsmetoder. Sjukvården möter också en ökande efter- frågan på grund av ett ökat antal äldre personer och nya möjligheter att erbjuda äldre patienter en ändamålsenlig medicinsk behandling. Exempelvis har antalet läkarbesök i offentlig sjukvård ökat med 3,6 % under år 1994. Kostnaderna för hälso- och sjukvården har ökat trots ett minskande antal vårdplatser. Inom den somatiska korttidsvården uppgick neddragningen mellan åren 1993 och 1994 till 1 800 platser, eller drygt 6 %. Förändringarna i den slutna vården skall dock ses mot bakgrund av utbyggnaden av primärvården och kommuner- nas ökade ansvar för medicinskt färdigbehandlade patienter. Genom den starka produktivitetsökningen på senare år har problemet med köer till den planerade vården på sjukhus minskat, jämfört med slutet av 1980-talet innan vårdgarantin infördes. Bland annat beroende på vårdstrejken hösten 1995 har dock köerna ökat under det senaste året. Det finns också vissa problem i gränslandet mellan medicinsk vård och omsorg. Det gäller t.ex. tillgången till medicinsk personal för den verksamhet som bedrivs i kommunerna och resurser för rehabilitering och omvårdnad. Sociala omsorger Kostnaderna för kommunernas äldre- och handikappomsorg ökade från år 1993 till 1994 med 4 mdkr till 60 mdkr (5 % i fasta priser). Mellan åren 1993 och 1994 ökade antalet personer som var 80 år eller äldre med 2,6 %. Antalet äldre personer som fick hemtjänst i ordinärt boende minskade med ca 4 700 mellan 1993 och 1994 medan antalet i särskilt boende ökade med 7 200. Totalt fick ca 274 000 äldre personer vård och service, en ökning med ca 3 000 personer. Kostnaden per vårdmottagare har ökat och den uppgick år 1994 till ca 198 000 kr per mottagare i genomsnitt (brutto). Kommunernas resurser koncentreras alltmer till dem som har störst behov av hjälp och en fjärdedel av vårdtagarna får nu omsorg i hemmet varje kväll och/eller natt. Högre krav på hjälp och omvårdnad ställs i dag än tidigare för att få social hemtjänst. Stora variationer förekommer dock både mellan enskilda kommuner och kommungrupper när det gäller andelen invånare i åldrarna 80 år och äldre som bor i särskilt boende eller som får social hemhjälp. Kommunernas kostnader för socialbidrag har ökat från 8,7 mdkr år 1993 till 10,3 mdkr år 1994. Detta innebär en volymökning på ca 15 % i reala termer. Antalet bidragsmottagare uppgick år 1994 till 715 000, vilket är en ökning med 6,5 % jämfört med år 1993. Preliminära siffror från Socialstyrelsen visar att socialbidragskostnaderna stigit med ca 3 % i fasta priser mellan år 1994 och år 1995. Enligt Socialstyrelsens undersökningar tillämpar några kommuner normer under styrelsens rekommendation medan ett antal kommuner tillämpar högre normer. Barnomsorg Kommunernas bruttokostnader var år 1994 ca 38 mdkr vilket är en ökning med 0,5 % jämfört med år 1993 räknat i fasta priser. Antalet inskrivna barn i barnomsorgen ökade år 1994 med ca 33 000 (5 %). Personaltätheten i daghemmen var oförändrad under år 1994. Däremot ökade antalet barn per årsarbetare något på fritidsavdelningarna. Avgiftsfinansieringen ökade med 0,4 procentenheter till 13,5 % år 1994. Många kommuner har klarat av att bygga ut barnomsorgen till närmast full behovstäckning enligt lagstadgade krav. Enligt Socialstyrelsens bedömning klarade 80 % av kommunerna kraven hösten 1995. Utbildning En internationell studie visar att läsförmågan bland vuxna är bättre i Sverige jämfört med de övriga undersökta länderna. Enligt andra undersökningar är också svenska grundskoleelevers läsförmåga god och skrivförmågan har utvecklats positivt under en tio-årsperiod liksom förmågan att lösa matematikuppgifter. Samtidigt ökar dock antalet elever i grundskolan med svårigheter att klara utbildningsmålen. Antalet elever i grundskolan ökade läsåret 1994/95 med 22 700 och läsåret 1995/96 med 22 200. Mellan läsåren 1992/93 och 1995/96 ökade elevantalet med 5,8 % och antalet lärare minskade med 5,3 %. Mellan läsåren 1989/90 och 1995/96 har antalet lärartimmar per elev minskat med 8 % för den vanliga undervisningen, 39 % för specialundervisningen och 50 % för hemspråksundervisningen. Kostnaden för grundskolan ökade år 1994 med 1,8 % i löpande priser och uppgick till 43,5 mdkr. Realt sjönk kostnaderna marginellt jämfört med år 1993. Antalet elever i gymnasieskolan har legat runt 310 000 de senaste åren. Kostnaden för gymnasieskolan ökade i fasta priser med 1,5 %, och uppgick år 1994 till 17,8 mdkr. Lärartätheten var i stort sett oförändrad år 1994 jämfört med året innan. Antalet elever som deltar i vuxenutbildningen har ökat under de senaste två läsåren. Eleverna deltar också i fler och mer omfattande kurser. Antalet elever uppgick läsåret 1994/95 till 196 000, vilket innebär en ökning från föregående läsår med ca 11 000 (5,9 %). Totalkostnaden var drygt 2,9 mdkr år 1994. Flyktingmottagning Under år 1994 tog kommunerna emot 61 500 flyktingar och under år 1995 tog kommunerna emot 15 300 flyktingar. Behovet av nya kommunplatser minskar för när- varande starkt. Främst storstadskommunerna har fått problem orsakade av sekundärflyttning, t.ex. segregering i vissa bostadsområden. Miljövård En allt större del av tillsynsansvaret inom miljöområdet har överförts från länsstyrelserna till kommunerna. Samtidigt minskar uppgifterna med avfallshan- tering genom att producentansvar införs för allt fler varugrupper. Kraven på kommunernas planering har skärpts genom bl.a. föreskrifter om avfallsplaner och energiplaner. I stort sett alla kommuner har påbörjat ett frivilligt Agenda-21 arbete. 1.6 Kommunerna i EU - nya dörrar öppnas Sveriges inträde i EU har öppnat många nya möjligheter till kontakter och sam- arbetsformer för kommuner och landsting. Främst gäller det ansökningar till strukturfondsprojekt inom ramen för partnerskap tillsammans med andra kommuner, landsting, stat och näringsliv. Detta sätt att arbeta är inte helt nytt men bedrivs nu i större omfattning och med en mer konkret samverkan i delvis nya former. Men det bedrivs också utvecklingsarbete inom ett stort antal projekt inom ramen för s.k. gemenskapsinitiativ. Principen är här att parter i tre, fyra länder samverkar med varandra om ett gemensamt projekt av utvecklingskaraktär. EU-kommissionen beslutar om gemenskapsinitiativen. Finansieringen sker gemensamt av parterna och EU. Denna typ av samarbete leder till kontakter och erfarenhets- utbyte även utöver de konkreta samverkansprojekten. Det finns anledning att tro att detta på sikt ger positiva effekter genom de ökade kunskaper och erfaren- heter som förs in i kommuner och landsting via direkta personliga kontakter. Forsknings- och utvecklingsarbete bedrivs också inom ramen för EU:s fjärde ramprogram. Kommuner och landsting kan ensamma eller tillsammans med till exempel ett universitet bedriva utvecklingsarbete med stöd av EU tillsammans med andra utvecklingscentra i Europa. Det finns också ett antal sektorprogram och nätverk inriktade på speciella samhällsområden som miljö, utbildning m.m. där kommuner och landsting kan delta. Inom IT-området pågår t.ex utvecklingssamarbete i svenska kommuner inom ramen för ett internationellt samarbete. Svenska kommunala politikers arbete i Regionkommittén har också öppnat nya kontakt- och påverkansmöjligheter. Kommunsektorn får genom denna representation en direkt tillgång till information och nya kontakter. Svenska Kommunförbundet och flera kommuner i samverkan har också informationskontor i Bryssel. EU har i sin tur öppnat informationskontor i Sverige. Svenska kommuner är också aktiva i vänortssamarbetet med Polen, Ryssland och de baltiska staterna - vilket kan ha stort intresse inför en eventuellt kommande utvidgning av EU. 4 2 Kommunsektorns ekonomi 2.1 Kommunsektorn i samhällsekonomin Detta avsnitt innehåller en genomgång av kommunsektorns ekonomi utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv. Uppgifterna är om inget annat sägs hämtade från nationalräkenskaperna. För år 1995 är i de flesta uppgifterna preliminära. I nationalräkenskaperna redovisas inkomster och utgifter, dvs. i huvudsak likvida strömmar. Sektorn består i organisatoriskt hänseende av kommuner, landsting, kyrkliga kommuner samt kommunalförbund, varav de två förstnämnda ekonomiskt sett utgör merparten. I redovisningen ingår skattefinansierad verksamhet som undervisning och vård medan affärsdrivande verksamheter endast ingår med eventuella överskott eller subventioner. Vidare ingår inte inkomster i form av avgifter samt den konsumtion som dessa avgifter motsvarar i den skattefinansierade verksamheten. 2.1.1 Kommunsektorns omfattning i samhällsekonomin Kommunsektorn i Sverige står för en stor del av välfärden och därmed för en betydande del av samhällsekonomin. Det finns flera sätt att beskriva den omfattning kommunala sektorn har i den svenska ekonomin. Nedanstående tabell avser preliminära uppgifter för år 1995 och visar några av de mått som brukar användas. Tabell 2.1 Kommunsektorns omfattning år 1995 Andel av BNP ---------------------------------------------- Konsumtion 18 % ---------------------------------------------- Totala utgifter 24 % ---------------------------------------------- Kommunalskatt 16 % ---------------------------------------------- Totala inkomster 24 % ---------------------------------------------- Källor: Statistiska centralbyrån, Finansdepartementet. Ungefär en fjärdedel av bruttonationalprodukten (BNP) bestod år 1995 av kommunal verksamhet. Den kommunala verksamheten finansierades till största delen med skattemedel, ca 85 %, varav kommunalskatten stod för 66 % och statsbidrag för 19 %. Den kommunala skattekvoten, sektorns totala skatteinkomster i förhållande till BNP, har under hela 1980-talet legat kring 15 %. År 1992 ökade kvoten till 19 % för att sedan årligen minska med en procentenhet till 17 % år 1994. Ökningen 1992 berodde främst på den tvååriga eftersläpningen i det gamla utbetalningssystemet för kommunalskattemedel samt till viss del en minskande BNP. År 1995 uppgick skattekvoten preliminärt till 16 %. 2.1.2 Inkomster, utgifter och finansiellt sparande Kommunsektorns inkomster De kommunala inkomsterna minskade något i löpande priser mellan åren 1992 till 1994 efter att tidigare ha ökat under en följd av år. År 1995 beräknas inkomsterna återigen ha ökat för kommunsektorn. Sektorns inkomster ökade preliminärt med ungefär 2 % i löpande priser mellan åren 1994 och 1995. Tabell 2.2 Kommunsektorns inkomster Miljarder kronor, löpande priser ------------------------------------------------------- År 1991 1992 1993 1994 19951 ------------------------------------------------------- Inkomster 359 402 393 382 389 ------------------------------------------------------- varav ------------------------------------------------------- - skatter 232 269 256 256 261 ------------------------------------------------------- - bidrag från 81 83 87 78 73 staten 2 ------------------------------------------------------- - övriga inkomster 46 50 50 48 55 ------------------------------------------------------- 1 Preliminärt utfall. 2 Inkl. socialförsäkringssektorn. Källor: Statistiska centralbyrån, Finansdepartementet. Kommunsektorns inkomster består till största delen av kommunalskattemedel. Följande tabell visar den kommunala skattesatsen under åren 1991 - 1996. Tabell 2.3 Kommunal skattesats Kronor per skattekrona -------------------------------------------------------- År 1991 1992 1993 1994 1995 1996 -------------------------------------------------------- Totalt 31,15 31,04 31,04 31,05 31,50 31,66 -------------------------------------------------------- Kommuner 1 17,32 19,38 19,43 19,44 20,20 21,15 -------------------------------------------------------- Landsting 12,68 10,51 10,47 10,48 10,12 9,32 -------------------------------------------------------- Församling 1,15 1,14 1,14 1,17 1,19 1,15 -------------------------------------------------------- 1 Inklusive skatteinkomster för kommuner utanför landsting, dvs. Gotland, Göteborg och Malmö. Källa: Statistiska centralbyrån. Den genomsnittliga skattesatsen exklusive skatteväxling höjdes för år 1996 med 8 öre (0,7 miljarder kronor) för landstingen, med 7 öre (0,6 miljarder kronor) för kommunerna samt med 2 öre för kyrkokommunerna (0,1 miljard kronor). År 1995 ökade skatteuttaget med 45 öre vilket motsvarade totalt 3,8 miljarder kronor i ökade inkomster för sektorn. Inför år 1995 höjdes skattesatsen i 71 kommuner och i fem landsting. Inför år 1996 höjdes den i 41 kommuner och fyra landsting. Därutöver ökade den genomsnittliga skattesatsen på grund av skillnader i skatteväxlingens storlek i Malmöhus respektive Västmanlands län. Totalt 17 kommuner har en sammanlagd skattesats inklusive kyrkoskatt understi- gande 30 kr, medan 89 kommuner har en skattesats som överstiger 33 kr. Skillnaden mellan högsta och lägsta skattesats är 7,90 kr. Täby har lägst sammanlagd kommunalskatt med 26,51 kr och Gullspång högst, 34,41 kr. Skillnaden i kommunalskatt motsvarar ungefär 1 300 kr per månad för en person med 15 000 kr i lön. Den näst största inkomstkällan för kommuner och landsting är statsbidrag. Det finns två typer av statsbidrag, generella och specialdestinerade. De specialdestinerade bidragen uppgick år 1995 till 21 miljarder kronor (29 miljarder kronor år 1994), varav 19 avsåg konsumtion och resterande del investe- ringar. Statsbidragsminskningen i löpande priser mellan åren 1994 och 1995 beror helt på minskade specialdestinerade bidrag. De specialdestinerade statsbidragen utgjorde 30 % år 1995 (40 % år 1994) av de totala statsbidragen. År 1994 avsåg de största specialdestinerade bidragen till kommunerna ersättning för flyktingmottagande samt arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Kommunsektorns utgifter Utgifterna delas normalt in i konsumtion, transfereringar och investeringar. Den största utgiftsposten är konsumtion som till övervägande del utgörs av löner inklusive arbetsgivaravgifter. Tabell 2.4 Kommunsektorns utgifter Miljarder kronor, löpande priser ------------------------------------------------------- År 1991 1992 1993 1994 19951 ------------------------------------------------------- Utgifter 361 387 383 387 395 ------------------------------------------------------- varav ------------------------------------------------------- - konsumtion 278 285 279 284 291 ------------------------------------------------------- - transfereringar 65 79 82 79 79 ------------------------------------------------------- - investeringar 18 23 22 24 25 ------------------------------------------------------- ------------------------------------------------------- Konsumtion ------------------------------------------------------- - volymförändring, % 1,9 -0,8 -1,8 -0,7 -1,2 ------------------------------------------------------- 1 Preliminärt utfall. Källor: Statistiska centralbyrån, Finansdepartementet. De kommunala utgifternas ökningstakt har bromsats upp de senaste åren. Konsumtionen har i fasta priser (konsumtionsvolymen beräknad med ett särskilt löne- och prisindex) minskat fr.o.m. år 1992. År 1995 ökade utgifterna för kommunsektorn preliminärt med 2 % i löpande priser jämfört med år 1994. Preliminärt minskade konsumtionsvolymen med drygt 1 % för sektorn. Totalt har volymen minskat med knappt 3 % sedan år 1990. 5 År 1995 var de totala transferingarna i princip oförändrade jämfört med år 1994. Detta beror på att staten helt tog över ansvaret för bostadsbidragen, vilket innebar en minskning, samtidigt som transfereringarna till hushållen ökade med 4 % i löpande priser. Investeringarna i kommunsektorn har i löpande priser varit i stort sett kon- stanta sedan år 1992. Finansiellt sparande Skillnaden mellan inkomster och utgifter utgör sektorns finansiella sparande. Efter att ha varit negativt under andra halvan av 1980-talet var det finansiella sparandet kraftigt positivt under åren 1992 och 1993. Därefter blev det återigen negativt år 1994 och preliminära uppgifter för år 1995 tyder på ett fortsatt sparandeunderskott. Tabell 2.5 Kommunsektorns finansiella sparande Miljarder kronor, löpande priser ------------------------------------------------------- År 1991 1992 1993 1994 19951 ------------------------------------------------------- Finansiellt -1,8 15,6 10,0 -5,1 -5,9 sparande ------------------------------------------------------- varav ------------------------------------------------------- - kommuner -1,8 9,3 3,1 -4,6 -3,9 ------------------------------------------------------- - landsting 0,5 6,2 7,6 0,4 0,3 ------------------------------------------------------- - övriga 2 -0,5 0,10 -0,7 -0,9 -2,3 ------------------------------------------------------- 1 Preliminärt utfall. 2 Kyrkokommuner och kommunalförbund. Källor: Statistiska centralbyrån, Finansdepartementet. Kommunsektorns positiva finansiella sparande åren 1992 och 1993 berodde bl.a. på tillfälligt ökade skatteinkomster på grund av den tvååriga eftersläpningen i det gamla systemet för utbetalning av kommunalskattemedel samt nedväxlingen i pris- och löneökningstakten under dessa år. År 1994 uppvisade sektorn ett sparandeunderskott som kan hänföras till kommuner samt kyrkokommuner och kommunalförbund. Preliminära uppgifter för år 1995 ger en liknande bild av det finansiella sparandet. 2.2 Ekonomiskt resultat och ställning Detta avsnitt behandlar kommunernas, landstingens samt kyrkokommunernas och kommunalförbundens ekonomiska resultat och ställning, vilket främst kan utläsas genom resultat- och balansräkningar. Ungefär två tredjedelar av sektorns verksamhet bedrivs i kommunerna och en tredjedel i landstingen. Uppgifterna är hämtade ur SCB:s räkenskapssammandrag och avser kostnader och intäkter. 2.2.1 Kommunerna Kommunernas resultat 3, dvs. förändring av eget kapital, uppgick år 1994 till 1,1 miljarder kronor. Verksamhetens nettokostnader ökade med 3 % mellan åren 1993 och 1994. Skatteintäkter och generella statsbidrag ökade med 2 %. Att kommunerna redovisade en ökning av skatteintäkterna beror på en periodiseringseffekt som uppstod år 1993 vid omläggningen av stats- bidragssystemet, vilket minskade skatteintäkterna det året. Resultat 3 för- bättrades kraftigt mellan åren 1993 och 1994 vilket i huvudsak beror på två faktorer. Först och främst ökade de extraordinära intäkterna samtidigt som de extraordinära kostnaderna minskade. Dessutom var förändringen av pensionsskulden betydligt mindre år 1994 jämfört med år 1993. Detta följer av att en lägre inflationstakt de närmast föregående åren medför en långsammare skuldökning. Tabell 2.6 Kommunernas resultaträkning Miljarder kronor, löpande priser ---------------------------------------------------------- År 1991 1992 1993 1994 ---------------------------------------------------------- Verksamhetens intäkter 114,5 123,8 81,8 81,7 ---------------------------------------------------------- Verksamhetens kostnader -234,1 -263,2 -264,0 -269,5 ---------------------------------------------------------- Verksamhetens nettokostnader -119,6 -139,4 -182,3 -187,8 ---------------------------------------------------------- Skatteintäkter 126,8 160,9 160,6 168,8 ---------------------------------------------------------- Generella statsbidrag 5,0 4,1 35,9 31,3 ---------------------------------------------------------- Finansnetto -4,3 -5,1 -3,4 -1,8 ---------------------------------------------------------- Resultat efter skatteintäkter ---------------------------------------------------------- och finansnetto (resultat 2) 7,9 20,5 10,9 10,5 ---------------------------------------------------------- Avskrivningar -11,0 -8,6 -8,8 -9,3 ---------------------------------------------------------- Förändring av pensionsskuld 1 -8,6 -6,7 -4,5 ---------------------------------------------------------- Extraordinära poster -0,9 0,1 -0,9 4,4 ---------------------------------------------------------- Förändring av eget kapital -4,0 3,4 -5,5 1,1 (resultat ---------------------------------------------------------- - exkl. 11,9 1,2 5,6 pensionsskuldsförändring ---------------------------------------------------------- 1 Särredovisas första gången år 1992, ingår tidigare år i avskrivningar. För år 1992 ingår även pensionsskuldens förändring avseende lärare m.fl. Källor: Statistiska centralbyrån, Finansdepartementet. Preliminära uppgifter för år 1995 visar att kommunernas resultat 2, dvs. resultat efter skatteintäkter och finansnetto, förbättrats från 11,0 till 14,7 miljarder kronor och att resultat 3 förbättrats från 1,1 till 3,1 miljarder kronor. Detta beror bl.a. på ökade skatteintäkter på grund av delavräkning på 1995 års preliminära skatteutbetalningar (ca 2,1 miljarder kronor) och slutavräkning på 1994 års skatteutbetalningar (ca 3,0 miljarder kronor). För de enskilda kommunerna varierade det ekonomiska resultatet kraftigt för år 1994. Faktorer som påverkar kommunernas ekonomi är bl.a. skattekraft, demografi, avgiftsfinansieringsgrad och organisationens effektivitet. Sammanlagt 139 av landets 286 kommuner hade ett resultat 3 som var negativt1. Enligt preliminära uppgifter redovisar 1292 kommuner ett negativt resultat 3 år 1995. År 1994 redo- visade ett tjugotal av landets kommuner ett negativt resultat 2. Det innebär att löpande intäkter inte täcker löpande kostnader. Samtidigt hade ett sjuttiotal kommuner ett resultat 2 som uppgick till tio procent eller mer av skatteintäkter och generella statsbidrag. Enligt preliminära uppgifter för år 1995 redovisar ett femtontal kommuner ett negativt resultat 2 och ett åttiotal kommuner redovisar ett positivt resultat 2 som uppgår till mer än tio procent av skatteintäkter och generella statsbidrag. Följande tabell visar spridningen av resultat 2 och resultat 3 för år 1994 omräknat i procent av kommunernas skatteintäkter och generella statsbidrag. Tabell 2.7 Spridning av resultat 2 och 3 för kommunerna år 1994 Andel av skatteintäkter och generella statsbidrag ------------------------------------------------------ Resultat 2 Resultat 3 ------------------------------------------------------ < -10 % 3 6 ------------------------------------------------------ -10 % - -5 % 3 30 ------------------------------------------------------ -5 % - 0 % 13 103 ------------------------------------------------------ 0 % - 5 % 68 105 ------------------------------------------------------ 5 % - 10 % 126 35 ------------------------------------------------------ >10 % 73 7 ------------------------------------------------------ Totalt antal 286 286 ------------------------------------------------------ Genomsnitt, % 5,2 0,5 ------------------------------------------------------ Källor: Statistiska centralbyrån, Finansdepartementet. Skillnaden i avgiftsfinansiering mellan olika verksamheter varierar kraftigt. De affärsmässiga verksamheterna har i det närmaste full kostnadstäckning, medan avgiftsfinansieringsgraden inom skolan är nära noll. Avgifternas andel av den skattefinansierade verksamheten har stigit från 8 % år 1991 till 9 % år 1994. Diagrammet som följer visar avgiftsfinansieringen i olika verksamheter år 1994. Det ger också information om vilka de ekonomiskt mest omfattande verksamheterna var i kommunerna. De driftkostnader som anges i diagrammet är i huvudsak externa. **FOOTNOTES** 1 Källa: “Vad kostar verksamheten i din kommun, bokslut 1994„, SCB och Svenska Kommunförbundet. 2 Totalt 284 av landets 288 kommuner (motsvarande 99,6 % av befolkningen) har besvarat SCB:s enkät. 6 Diagram 2.1 Avgiftsfinansieringsgrad år 1994 1 Äldre- och handikappomsorg exkl. färdtjänst. Källor: Statistiska centralbyrån, Finansdepartementet. Kommunernas ekonomiska ställning kan uttryckas i en balansräkning. Ett mått hämtat ur balansräkningen är soliditet, dvs. hur stor del av kommunernas tillgångar som finansierats med egna medel. År 1994 var soliditeten exkl. pensionsskuld 59 %, vilket är en minskning med två procentenheter jämfört med år 1993. Om pensionsskulden inkluderas enligt gällande kommunal redovisningspraxis, uppgår den redovisade soliditeten till 37 % år 1994, vilket är en minskning med tre procentenheter sedan år 1993. 2.2.2 Landstingen Resultatet för landstingen försämrades mellan åren 1993 och 1994, från ett positivt resultat på 1,5 miljarder kronor till ett negativt resultat på 5,3 miljarder kronor. Detta beror på att verksamhetens nettokostnader ökade (6 %) samtidigt som skatteintäkter och generella statsbidrag minskade (-3 %). Även för de enskilda landstingen varierade det ekonomiska resultatet för år 1994, dock inte lika mycket som för kommunerna. Liksom för kommunerna påverkar flera faktorer landstingens ekonomi bl.a. skattekraft, demografi och organisationens effektivitet. Av 23 landsting hade 19 ett negativt resultat 3 samt ett landsting negativt resultat 2 år 1994. 7 Tabell 2.8 Landstingens resultaträkning Miljarder kronor, löpande priser ------------------------------------------------------ År 1991 1992 1993 1994 ------------------------------------------------------ Verksamhetens intäkter 18,9 24,4 23,6 23,3 ------------------------------------------------------ Verksamhetens kostnader - - 111,8 - 123,4 112,8 117,2 ------------------------------------------------------ Verksamhetens nettokostnader - -88,3 -88,3 -93,9 104,5 ------------------------------------------------------ Skatteintäkter 94,3 91,3 90,1 87,5 ------------------------------------------------------ Generella statsbidrag 16,1 7,2 9,3 9,0 ------------------------------------------------------ Finansnetto -1,0 -0,2 0,1 0,8 ------------------------------------------------------ Resultat efter skatteintäkter och ------------------------------------------------------ och finansnetto (resultat 2) 5,0 10,0 11,2 3,4 ------------------------------------------------------ Avskrivningar -4,0 -4,5 -4,6 -4,3 ------------------------------------------------------ Förändring av pensionsskuld1 -4,0 -4,6 -4,8 ------------------------------------------------------ Extraordinära poster -1,5 -0,3 -0,5 0,3 ------------------------------------------------------ Förändring av eget kapital -0,5 1,2 1,5 -5,3 (resultat ------------------------------------------------------ - exkl. 5,2 6,1 -0,5 pensionsskuldsförändring ------------------------------------------------------ 1 Särredovisas första gången år 1992, inkluderas tidigare år i verksamhetens kostnader. Källor: Statistiska centralbyrån, Finansdepartementet. Följande tabell visar spridningen av resultat 2 och resultat 3 för år 1994, räknat som andel av skatteintäkter och generella statsbidrag. Tabell 2.9 Spridning av resultat 2 och 3 för landstingen år 1994 Andel av skatteintäkter och generella statsbidrag ------------------------------------------------------- Resultat 2 Resultat 3 ------------------------------------------------------- upp till -5 % 0 8 ------------------------------------------------------- -5 % - 0 % 1 11 ------------------------------------------------------- 0 % - 5 % 10 4 ------------------------------------------------------- 5 % - 10 % 9 0 ------------------------------------------------------- 10 % eller mer 3 0 ------------------------------------------------------- Totalt antal 23 23 ------------------------------------------------------- Genomsnitt, % 3,6 -5,5 ------------------------------------------------------- Källa: Landstingsförbundet. Liksom för kommunerna varierar avgiftsfinansieringen mellan olika verksamheter inom landstingen. Avgiftsfinansieringsgraden har i landstingen stigit från 7 % år 1991 till 11 % år 1994. Diagrammet som följer visar avgiftsfinansieringen i olika verksamheter år 1994. Det ger också information om vilka de ekonomiskt mest omfattande verksamheterna är i landstingen. De driftkostnader som anges i diagrammet är i huvudsak externa. Diagram 2.2 Avgiftsfinansieringsgrad år 1994 Källa: Landstingsförbundet. Landstingens soliditet var år 1994 71 % exkl. pensionsskuld. Detta är en minskning med en procentenhet sedan år 1993. Om pensionsskulden inkluderas enligt gällande kommunal redovisningspraxis, uppgår den redovisade soliditeten till en procent år 1994, vilket är en minskning med nio procentenheter sedan år 1993. 2.2.3 Kyrkokommuner och kommunalförbund Till kommunsektorn hör också kyrkokommuner och kommunalförbund. Kyrkommunernas och kommunalförbundens ekonomiska omfattning är dock marginell i jämförelse med kommuner och landsting. Trots detta uppvisade dessa ett överskott motsvarande 1,5 miljarder kronor för år 1994 (2,1 miljarder kronor år 1993). 2.3 Kommunal koncernredovisning I detta avsnitt presenteras den kommunala koncernen. Ungefär en fjärdedel av den totala kommunala verksamheten, uttryckt som andel av omsättningen i koncernerna, bedrivs i kommunala företag. I landstingen är det endast en mindre del som bedrivs i företagsform. Sedan år 1992 skall kommuner och landsting enligt kommunallagen upprätta en form av koncernredovisning. Enligt redovisningspraxis har koncernredovisningen kommit att omfatta kommunens verksamhet samt de företag där kommunen har ett väsentligt inflytande. Syftet är att få en bättre bild över kommunens eller landstingets totala ekonomiska och verksamhetsmässiga åtaganden. Kommun- koncernernas resultat 3, dvs. förändring av eget kapital, uppgick år 1994 till 0,8 miljarder kronor. I koncernens resultaträkning ingår lika stor del av företagets intäkter och kostnader som motsvaras av kommunens eller lanstingets ägarandel. Landstingskoncernernas (17 st) resultat 3 var -4,3 miljarder kronor varav företagen bidrog till förbättrat resultat med 0,1 miljarder kronor. Omsättningen i landstingens företag utgör dock endast 5 % av lands- tingskoncernernas totala omsättning. Nedanstående tabell visar kommunkoncernens samt kommunernas resultaträkningar. Tabell 2.10 De kommunala koncernernas resultaträkning år 1994 Miljarder kronor, löpande priser ----------------------------------------------------- Koncern1 Kommun ----------------------------------------------------- Verksamhetens intäkter 157,2 81,7 ----------------------------------------------------- Verksamhetens kostnader -314,5 -269,5 ----------------------------------------------------- Verksamhetens -157,3 -187,8 ----------------------------------------------------- nettokostnader ----------------------------------------------------- Skatteintäkter 168,8 168,8 ----------------------------------------------------- Generella statsbidrag 31,3 31,3 ----------------------------------------------------- Finansnetto -18,9 -1,8 ----------------------------------------------------- Resultat efter skatte- ----------------------------------------------------- intäkter och finansnetto 23,9 10,5 ----------------------------------------------------- Avskrivningar -18,7 -9,3 ----------------------------------------------------- Förändring av pensionsskuld -4,5 -4,5 ----------------------------------------------------- Extraordinära poster 0,1 4,4 ----------------------------------------------------- Förändring av eget kapital 0,8 1,1 ----------------------------------------------------- 1 Koncernförhållande har i SCB:s undersökning definierats som att kommunerna skall ha en ägarandel på minst 20 % eller annars ett väsentligt inflytande. I koncernens resultaträkning har interna mellanhavanden mellan kommun och företag eliminerats. Källor: Statistiska centralbyrån, Finansdepartementet Av koncernredovisningen kan man också utläsa att företagen i jämförelse med kommunen redovisar verksamhetsintäkter som överstiger verksamhetskostnaderna. För det andra har företagen inga skatteintäkter. Däremot står företagen för den övervägande delen av de finansiella kostnaderna i koncernen. Exempel på elimine- ringar som kan ske i koncernredovisningen är kostnader och intäkter för bostads- hyror, elavgifter, driftbidrag och aktieägartillskott. Dessa betalas av kommunen till företagen. På motsvarande sätt kan företagens kostnader och kommunens intäkter minskas i koncernredovisningen. Det kan t.ex. gälla VA-avgifter, räntor på internt förmedlade lån samt avkastning på insatt kapital som betalas av företagen till kommunen. De ekonomiska relationerna mellan en kommun eller ett landsting och dess företag består inte enbart av intäkter och kostnader. Framförallt kommunerna har gått i borgen för lån som företagen tagit upp för att bl.a. finansiera investeringar i sin verksamhet. Kommunernas borgensförbindelser uppgick till 214 miljarder kronor vid slutet av år 1994. Den övervägande delen (84 %) avsåg kommunalt ägda bolag där bostadsföretagen är de vanligast förekommande. För landstingens del är omfattningen av borgensåtagandena betydligt mindre. Landstingen hade vid slutet av år 1994 ingått borgensförbindelser för 3 miljarder kronor. 8 3 Verksamheten år 1995 3.1 Vård och omsorg 3.1.1 Hälso- och sjukvård Mål Det övergripande målet för hälso- och sjukvården i Sverige är en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen. Till uppgifterna hör att förebygga ohälsa och återfall i tidigare sjukdom, att behandla och bota sjukdom efter utredning och diagnos samt att genom rehabilitering, omvårdnad och smärtlindring lindra effekterna av sjukdom och stödja dem som drabbas av sjukdom. Sverige har anslutit sig till de mål som Världshälsoorganisationen (WHO) angivit för hälsoutvecklingen i programmet Hälsa för alla år 2000. Hälsomålen följs där upp genom olika indikatorer. Landstingets ansvar enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) är att erbjuda en god hälso- och sjukvård som skall: - vara av god kvalitet och tillgodose patientens behov av trygghet i vården och behandlingen, - vara lätt tillgänglig, - bygga på respekt för patientens självbestämmande och integritet, - främja goda kontakter mellan patienten och hälso- och sjukvårds-personalen (3 §). Hälso- och sjukvården har påtagliga samband med socialförsäkringarna och socialtjänsten. Genom Ädel-reformen 1992 har uppgiftsfördelningen mellan kommuner och landsting inom vård och omsorg förändrats. Från och med den 1 januari 1995 har kommunerna också ett lagstadgat betalningsansvar för medicinskt färdigbehandlade patienter inom viss psykiatrisk vård. På fem orter i landet bedrivs försök med kommunalt ansvar för primärvården. Vidare bedrivs försöksverksamhet med finansiell samordning dels mellan försäkringskassan och hälso- och sjukvården, dels mellan dessa båda och socialtjänsten. Försöksverksamheten med finansiell samordning mellan försäkringskassa och hälso- och sjukvård skall pågå till utgången av år 1996. Försöksverksamheten med finansiell samordning mellan försäkringskassa, socialtjänst och hälso- och sjukvård samt försöksverksamheten med kommunal primärvård skall pågå till utgången av år 1998. De genomförda försöksverksamheterna skall därefter utvärderas. Prestationer För att mäta resultatet av insatser inom hälso- och sjukvården är man i allmänhet hänvisad till att mäta prestationer. Dessa uttrycks i statistiken som bl.a. läkarbesök och vårddagar inom olika delområden. Vid användningen av dessa mått bör man vara medveten om att de egentligen säger ganska litet om vad som faktiskt åstadkoms i verksamheten. Det totala antalet läkarbesök i den offentliga hälso- och sjukvården, inkl. privata husläkare, uppgick år 1994 till 21,3 miljoner. År 1990 uppgick antalet läkarbesök till 19,7 och år 1985 till 19,5 miljoner. Fördelningen av läkarbesöken på sjukhus respektive vårdcentraler har förändrat sig förhållandevis lite. Läkarbesöken på sjukhus år 1985 utgjorde 53 % av det totala antalet läkarbesök. År 1994 hade denna andel sjunkit till 49 %. Utöver dessa läkarbesök tillkommer 4,9 miljoner besök hos privatläkare. Tabell 3.1 Läkarbesök per 1 000 inv. (exkl. mödra- och barnhälsovård) ------------------------------------------------------- 1985 1990 1993 1994 ------------------------------------------------------- Somatisk korttidsvård 1 182 1 049 1 060 1 031 ------------------------------------------------------- Psykiatrisk vård 94 83 82 77 ------------------------------------------------------- Långtidsvård (70>år) 151 125 98 99 ------------------------------------------------------- Allmän medicin 973 1 042 1 090 1 216 ------------------------------------------------------- Övrigt 66 101 106 96 ------------------------------------------------------- Totalt 2 334 2 291 2 349 2 433 ------------------------------------------------------- Anm.: För år 1993 och 1994 ingår ej de kommuner där försök med kommunal primär- vård pågår. Totalsumman avviker från summan av delarna beroende på beräkningsme- tod. Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1996. Av tabell 3.2 framgår att antalet vårdplatser inom somatisk korttidsvård minskade från 29 700 till 27 900 mellan åren 1993 och 1994. Minskningen av antalet vårdplatser inom somatisk korttidsvård har pågått sedan år 1980, då antalet vårdplatser uppgick till 42 300. Antalet vårddagar har också minskat från 11,1 miljoner år 1980 till 7,8 miljoner år 1994. Antalet intagningar har dock ökat från 1,29 miljoner år 1980 till 1,45 miljoner år 1994. Mellan åren 1993 och 1994 var det ingen större förändring i antalet intagningar och medelvårdtid. Tabell 3.2 Somatisk korttidsvård ------------------------------------------------------- 1985 1990 1993 1994 ------------------------------------------------------- Antal vårdplatser 38 700 35 400 29 700 27 900 ------------------------------------------------------- Vårdplatser per 1 000 4,4 4,1 3,4 3,2 inv. ------------------------------------------------------- Intagningar per 1000 169 163 169 165 inv. ------------------------------------------------------- Medelvårdtid (dagar) 7,5 6,6 5,5 5,4 ------------------------------------------------------- Vårddagar per 1 000 1 270 1 080 938 895 inv. ------------------------------------------------------- Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1996. Som framgår av tabell 3.3 har antalet vårdplatser i långtidsvården minskat kraftigt sedan 1980-talets mitt (från 51 500 år 1985 till 6 300 år 1994). Detta beror till största delen på Ädel-reformen. I samband med denna överfördes till kommunerna 31 000 sjukhemsplatser, vilket motsvarar 27,8 platser per 1 000 invånare över 70 år. Medelvårdtiden för de under landstingens ansvar kvarstående geriatriska klinikerna har minskat från 43 till 34 dagar mellan åren 1993 och 1994. En fortsatt minskning av antalet långvårdsplatser i landstingsregi med 4 400 platser har skett mellan åren 1993 och 1994 (jfr också avsnitt 3.1.3 nedan). Tabell 3.3 Långtidssjukvård inkl. geriatrik ------------------------------------------------------- 1985 1990 1993 1994 ------------------------------------------------------- Antal vårdplatser 51 500 46 000 10 700 6 300 ------------------------------------------------------- Vårdplatser per 1 000 inv. ------------------------------------------------------- äldre än 70 år 50,9 42,4 9,5 5,5 ------------------------------------------------------- Intagningar per 1 000 inv. ------------------------------------------------------- äldre än 70 år 95 105 58 57 ------------------------------------------------------- Medelvårdtid (dagar) 185,3 137,8 58,4 33,6 ------------------------------------------------------- Vårddagar per 1 000 inv. ------------------------------------------------------- äldre än 70 år. 17 548 14 504 3 374 1 905 ------------------------------------------------------- Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1996. Även antalet vårdplatser i den psykiatriska vården har minskat kraftigt de senaste decennierna - totalt med 17 200 platser under åren 1980-1994. Mellan åren 1993 och 1994 var minskningen 1 100 platser, motsvarande 10 %. Insatser i öppen vård samt kommunala gruppbostäder för senildementa har till viss del ersatt institutionsvården. Tabell 3.4 Psykiatrisk vård ------------------------------------------------------- 1985 1990 1993 1994 ------------------------------------------------------- Antal vårdplatser 20 900 14 500 10 900 9 800 ------------------------------------------------------- Vårdplatser per 1 000 2,5 1,7 1,2 1,1 inv. ------------------------------------------------------- Intagn. per 1 000 14 13 12 12 inv. ------------------------------------------------------- medelvårdtid (dagar) 54,7 40,5 32,9 29,2 ------------------------------------------------------- Vårddagar per 1 000 777 513 403 365 inv. ------------------------------------------------------- Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1996. Kostnader De totala kostnaderna inom den offentliga hälso- och sjukvården har ökat med drygt 2 % mellan åren 1993 och 1994 (fasta priser; BNP-defaltor). Vid prisomräkning med löne- och prisindex för hälso- och sjukvårdssektorn minskade kostnaderna (exkl. tandvård och investeringar) med 0,2 %. Tabell 3.5 Offentlig hälso- och sjukvård ------------------------------------------------------ 1985 1990 1993 1994 ------------------------------------------------------ Total kostnad (löpande 71,1 108,5 95,4 100,2 priser) ------------------------------------------------------ -varav investering 5,2 4,6 3,9 3,9 (löpande priser) ------------------------------------------------------ Total kostnad (1990 års 99,7 108,5 85,5 87,5 priser) ------------------------------------------------------ Kostnad per invånare 11 12 9 720 9 921 (tkr) 927 627 ------------------------------------------------------ Källa: Socialdepartementet. Fasta priser beräknat med BNP-deflator. Vid en jämförelse av kostnaden per person finner man ganska stora skillnader mellan sjukvårdshuvudmännen. Som exempel kan nämnas att sjukvårdskostnaden per person i Kronobergs län utgör 84 % av riksgenomsnittet vilket är lägst i riket. Enligt samma beräkningsmetod har Norrbottens läns landsting den högsta sjukvårdskostnaden per person nämligen motsvarande 119 % av riks- genomsnittskostnaden. Uppgifterna avser år 1994. Fördelningen av kostnaderna på olika vårdområden framgår av följande tabell. Tabell 3.6 Kostnader (miljarder kronor, 1990 års priser) ------------------------------------------------------- 1985 1990 1993 1994 ------------------------------------------------------- Läns- och 87,77 66,08 61,40 62,54 regionsjukvård ------------------------------------------------------- Primärvård 1) 32,68 15,80 16,83 ------------------------------------------------------- Tandvård 4,63 5,09 4,81 4,63 ------------------------------------------------------- Investeringar 7,29 4,62 3,46 3,48 ------------------------------------------------------- Totalt 99,68 108,47 85,48 87,4 ------------------------------------------------------- 1)Ingår i siffran för läns- och regionsjukvård år 1985. Anm.: Minskningen åren 1990 - 1993 beror på Ädel-reformen. Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1996. BNP-deflator. Mellan åren 1991 och 1993 minskade kostnaderna per intagen patient inom allmän medicin och allmän kirurgi. Under samma period har kostnaden per vårddag ökat för flertalet specialiteter. Förklaringen är bl.a. att medelvårdtiderna för alla specialiteter har minskat under tidsperioden. Eftersom den mest vårdintensiva perioden finns i början av vårdperioden tenderar genomsnittskostnaden per vårddag att bli högre när vårdtiderna blir kortare. I tabell 3.7 redovisas utvecklingen av antalet årsarbetare för landstingen. Totalt har antalet årsarbetare minskat med 34 % mellan år 1990 och 1994. Minskningen beror till största delen på Ädel-reformen. Läkarna, som inte berördes av denna huvudmannareform utgör dock ett undantag. De har ökat i antal med nästan 200 per år under perioden 1990-1994. År 1994 gick det en offentligt anställd läkare på 436 invånare och en offentligt anställd tandläkare på 2 006 invånare. Inräknas de privata vårdgivarna ökar läkartätheten till ca en läkare per 396 invånare och tandläkartätheten fördubblas. Sedan år 1985 har antalet offentligt anställda läkare per person ökat med 14 %. Antalet offentligt anställda tandläkare per person har dock minskat med 14 % sedan år 1985. Antalet landstingsanställda med medellång vårdutbildning minskade mellan åren 1993 och 1994 med ca 3 800 personer. Antalet landstingsanställda med kort vårdutbildning minskade under tidsperioden med ca 7 800 personer. Tabell 3.7 Årsarbetare, sjukvårds- och tandvårdspersonal ------------------------------------------------------- 1985 1990 1993 1994 ------------------------------------------------------- Läkare 16 112 18 731 19 495 19 448 ------------------------------------------------------- Tandläkare 4 383 4 401 4 157 3 992 ------------------------------------------------------- Sjuksköterskor 74 536 85 391 76 626 72 088 ------------------------------------------------------- Undersköterskor, 119 402 125 182 65 002 58 617 bitr. ------------------------------------------------------- Övrig 1 092 2 134 1 846 128 sjukvårdspersonal ------------------------------------------------------- Totalt 215 525 235 839 167 126 154 273 ------------------------------------------------------- Anm.: Ovanstående uppgifter omfattar ej sjukvårdspersonal inom landstingsfria kommuner eller privat anställd personal. I gruppen sjuksköterskor inräknas sjukgymnaster m.fl. Definitionen av övrig sjukvårdspersonal har ändrats mellan åren 1993-1994. Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1996. Kvalitet och måluppfyllelse Socialstyrelsen har i sin Folkhälsorapport 1994 (SoS-rapport 1994:9) redovisat utvecklingen av svenska folkets hälsa och sociala förhållanden. Vid en internationell jämförelse hör Sverige till de fem-sex främsta nationerna i dessa avseenden. Men skillnaderna i hälsa mellan olika grupper är fortfarande stora. Det finns betydande skillnader mellan olika socioekonomiska grupper liksom mellan kvinnor och män och mellan infödda svenskar och invandrare. Det finns också uppgifter som tyder på att skillnaderna ökar. Det finns vidare tendenser till att vissa hälsoproblem ökar. Det gäller t.ex. sjukdomar i rörelseorganen, nedsatt psykiskt välbefinnande och allergier samt insjuknande i vissa cancerformer. Det preventiva folkhälsoarbetet måste intensifieras och tydligare inriktas mot strukturella insatser för att bryta denna utveckling - att skapa stödjande miljöer för hälsa. I syfte att förbättra tillgängligheten till vården samt minska köer och vänte- tider infördes år 1992 en vårdgaranti. Denna innebär att patienter inom de grupper som omfattas av garantin (höftledsoperationer, operationer mot gråstarr, kranskärlsförträngning, m.fl.) skall erbjudas behandling inom tre månader från det att patienten satts upp på vårdplaneringslista. I den s.k. Dagmar- överenskommelsen mellan staten och Landstingsförbundet för år 1996 har den nu gällande vårdgarantin utvecklats till att omfatta även tillgängligheten till basal hälso- och sjukvård i primärvården samt till bedömning av specialist efter det att remiss har utfärdats. Vidare innebär den nu utvidgade vårdgarantin att särskilda nationella vårdprogram skall upprättas för vissa patienter som lider av allvarlig kronisk sjukdom. Programmen skall ligga till grund för vårdkontrakt mellan vårdgivaren och den enskilde patienten. Syftet är bl.a. att patienter oberoende av bostadsort skall få tillgång till jämförbar vårdkvalitet och vårdinnehåll vid en allvarlig kronisk sjukdom. Det första nationella vårdprogrammet som utarbetas skall enligt överenskommelsen avse diabetes. Landstingsförbundet har i en rapport redovisat resultatet av en uppföljning av vårdgarantin som genomfördes vid årsskiftet 1995/96. När undersökningen genomfördes pågick sedan sex veckor en omfattande vårdstrejker. Enligt Landstingsförbundet har dessa strejker haft stor inverkan på de uppgifter som presenteras i rapporten. Vid tiden för undersökningen fanns 61 000 personer i kö till behandlingar som omfattas av vårdgarantin, vilket innebär att köerna under år 1995 ökat med 33 % eller 14 900 personer. De största ökningarna under år 1995 skedde för insatserna kranskärlsutredningar (68 %) samt höft- och knäleds- plastiker (40 %). Antalet patienter som omfattas av vårdgarantin och som väntat mer än tre månader, ökade under år 1995 med 5 600 till totalt 11 600. Detta betyder att antalet patienter som omfattas av vårdgarantin och som väntat mer än tre månader på aktuell behandling har mer än tredubblats jämfört med årsskiftet 1993/94. Av dessa patienter hade 82 % själva valt att stå kvar på klinikens väntelista i stället för att hänvisas till en klinik med kortare väntetid. När det gäller produktivitetsanalyser har Socialstyrelsen i sin rapport Sjukvården i Sverige 1995 redovisat en studie av produktivitetsutvecklingen inom läns- och regionsjukvården. Av Socialstyrelsens rapport framgår att produktiviteten inom läns- och regionsjukvården ökade med sammanlagt ca 12 % under perioden 1991-1993. För år 1994 visar preliminära beräkningar att pro- duktiviteten har ökat med ca 1,7 % vilket är en mer begränsad ökning än föregående år. De redovisade resultaten måste dock tolkas med försiktighet på grund av de metodologiska svårigheter som föreligger vid denna typ av mätningar. Inom vissa landsting har det under främst 1990-talet införts marknadsliknande styrsystem med organisatoriskt särkopplade beställar- och producentfunktioner i syfte att bl.a. förbättra styrningen och öka kostnadseffektiviteten. Enligt Socialstyrelsens rapport Den planerade marknaden - Om nya styrformer i hälso- och sjukvården (Socialstyrelsen följer upp och utvärderar, 1995:7), har de ekonomiska styrsystemen förbättrats och ekonomistyrningen ökat i betydelse. De nya ekonomiska styrformerna har dock hittills haft små effekter på vårdens struktur. De strukturförändringar som trots allt kommit till stånd under senare år är enligt rapporten mestadels effekter av besparingskrav. I anslutning till att nya styr- och verksamhetsformer har införts i vården har kvalitetsfrågor kommit i fokus. Detta gäller såväl kvalitet avseende medicinskt resultat som servicekvalitet. Sedan år 1992 pågår ett samarbete mellan Socialstyrelsen, Landstingsförbundet och SPRI som syftar till att förbättra in- formationen om vårdens tillgänglighet och resultat. Samarbetet har bl.a. resul- terat i att förutsättningarna för en medicinsk faktadatabas (MARS) utreds. Socialstyrelsen och Landstingsförbundet stödjer uppbyggnad av nationella kvalitetsregister inom sjukvården. På sikt förväntas dessa förbättra förutsättningarna att studera vårdens kvalitet på en övergripande nivå. Landstingsförbundet har i en rapport redovisat svenska folkets erfarenheter av och synpunkter på hälso- och sjukvården år 1994. Undersökningen är gjord av Statistiska centralbyrån på uppdrag av Landstingsförbundet. Undersökningen bygger på ett urval av 1 200 personer och belyser förhållanden som gällde i januari 1994. Av undersökningen framgår att 91 % av de tillfrågade ansåg att den medicinska behandling de fått av läkare var bra. Samma resultat framkom vid 1991 års undersökning. Vid undersökningen år 1994 ansåg 72 % av de tillfrågade att de aldrig någon gång som patient hade blivit felaktigt eller orättvist behandlade av sjukhus eller läkare. 27 % av de tillfrågade ansåg motsatsen. När det gäller frågan om informationen varit tillräcklig beträffande olika behandlings- eller operationsmetoder ansåg 72 % av de tillfrågade att informationen varit tillräcklig medan 20 % ville veta mer. I propositionen Primärvård, privata vårdgivare m.m. (prop. 1994/95:195) fram- hålls värdet av att kunna välja vilken läkare man vill ha kontakt med inom hälso- och sjukvården. I april 1995 genomfördes en befolkningsenkät bland 9 000 personer inom ramen för Socialstyrelsens uppföljning av primärvården. Vid denna undersökning angav 63 % att de hade en bestämd läkare som de brukade vända sig till. Vissa utredningar Regeringen beslutade i december 1994 om tilläggsdirektiv (dir. 1994:152) för den parlamentariska kommittén om hälso- och sjukvårdens organisation och finansiering (HSU 2000, S 1992:04). I kommitténs uppdrag ingår att överväga hälso- och sjukvårdens resursbehov fram till år 2010 och då särskilt beakta den demografiska utvecklingens betydelse för de äldres behov av hälso- och sjukvård. Kommittén skall också överväga vad som kan göras för att stärka patientens ställning i vården. En viktig utgångspunkt för arbetet är att kommitténs överväganden och förslag skall utgå från dagens system med landsting och kommuner som finansiärer och tillhandahållare av hälso- och sjukvård. I kommitténs uppdrag ingår även att överväga kostnadsansvaret för läkemedel m.m. i öppen vård samt systemet för läkemedelsförmånen inkl. nuvarande högkostnadsskydd för sjukvård i öppenvård och läkemedel. Ett delbetänkande om detta (SOU 1995:122) Reform på recept har redovisats och remissbehandlas för närvarande. Prioriteringsutredningen presenterade i mars 1995 sitt slutbetänkande (SOU 1995:5) Vårdens svåra val. Syftet med betänkande och proposition som regeringen avser att lägga fram för riksdagen under år 1996 är i första hand att inleda en process som kan leda till en tydligare definition av sjukvårdens roll i samhället, en tydligare avgränsning av dess ansvar och till övergripande, allmänt accepterade principer för prioriteringar. En särskild utredare har utsetts för att kartlägga hur kvinnor och män bemöts när de söker råd och hjälp inom hälso- och sjukvården (dir. 1994:95). Utredaren skall undersöka och belysa i vilken utsträckning könstillhörighet i sig påverkar hur kvinnor resp. män bemöts och behandlas. Om det finns skillnader som har sin grund i könstillhörighet och inte är relevanta för aktuell sjukdomsbild och vårdbehov skall utredaren föreslå åtgärder för att utjämna dessa. Arbetet skall redovisas våren 1996. En parlamentarisk kommitté har tillkallats för att utarbeta förslag till nationella mål för hälsoutvecklingen (dir. 1995:158). Målen skall vara vägledande för samhällets insatser för att främja folkhälsan, förebygga ohälsa, minska hälsorisker samt förhindra eller uppskjuta sådan funktionsnedsättning, sjuklighet och död som är möjlig att påverka genom förebyggande insatser. Arbetet skall vara slutfört senast vid utgången av år 1998. 3.1.2 Barnomsorg Antalet barn inskrivna i barnomsorg ökade år 1994 med ca 33 000, vilket innebär en ökning med 5 % jämfört med år 1993. Kommunernas bruttokostnader för barnomsorgen var 1994 ca 38 mdkr, vilket är en ökning i fasta priser med 0,5 % jämfört med 1993. Avgiftsfinansieringsgraden ökade från 13,4 % 1993 till 13,7 % 1994. Uppgifter från Svenska kommunförbundet visar att det under 1995 byggdes ut drygt 20 000 platser i barnomsorgen. Mål Regeringen formulerade i budgetpropositionen (1994/95:100 bil. 6) de nationella målen för barnomsorgen. Dessa är att genom pedagogisk gruppverksamhet ge barn stöd och stimulans för sin emotionella, sociala och intellektuella utveckling, att bidra till goda uppväxtvillkor och att ge barn med behov av särskilt stöd för sin utveckling den omsorg som deras speciella behov kräver. Verksamheten skall också syfta till att underlätta för föräldrar att förena förvärvsarbete och studier med vård och ansvar för barn. Den skall utformas i samarbete med föräldrarna för att därigenom öka deras delaktighet, medansvar och inflytande och regleras så att den bedrivs ekonomiskt effektivt. Den 1 januari 1995 infördes nya bestämmelser om barnomsorgen i socialtjänstlagen. Kommunerna är skyldiga att tillhandahålla barnomsorg, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg, för alla barn i åldrarna 1-12 år i den omfattning som behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete eller studier eller barnets eget behov. När vårdnadshavaren har anmält behov av plats inom förskola eller skolbarnomsorg skall kommunen erbjuda plats utan oskäligt dröjsmål så nära barnets eget hem eller skola som möjligt med beaktande av vad som krävs för att effektivt utnyttja lokaler och andra resurser. Verksamheten skall utgå från varje barns behov och barnens behov av omsorg och god pedagogisk verksamhet skall tillgodoses. Kommunen skall vid erbjudandet av plats ta skälig hänsyn till vårdnadshavarens önskemål om omsorgsform. Den nya lagstiftningen har något missvisande kallats för en "barnom- sorgsgaranti". Lagen är dock utformad som en skyldighet för kommunerna att tillhandahålla barnomsorgsplats under vissa förutsättningar och innehåller inte någon motsvarande rättighet för den enskilde medborgaren att få en sådan plats. Prestationer Barnomsorgen har kraftigt byggts ut under 1990-talet. Vid slutet av år 1990 fanns 531 900 barn i åldrarna 0-12 år inskrivna i daghem, familjedaghem och fritidshem. Av barn i åldrarna 0-6 år var andelen inskrivna 48 %, för åldersgruppen 7-12 år var motsvarande andel 28 %. I slutet av år 1994 hade det totala antalet inskrivna barn ökat till 645 500 vilket innebär en ökning med drygt 20 % jämfört med år 1990. Av dessa fanns 52 % i daghem, 20 % i familjedaghem och 28 % i fritidshem. Ytterligare 33 900 barn var inskrivna enbart i deltidsgrupper. Härutöver fanns i deltidsgrupper 32 500 barn som även var inskrivna i någon annan barnomsorgsform. Totalt var därmed 679 300 barn i åldrarna 0-12 år inskrivna i någon form av barnomsorg, vilket motsvarar 47 % av samtliga barn i åldersintervallet. Genom den tidigare skolstarten och sexårs- verksamheten har gränsen mellan daghem och fritidshem tenderat att suddas ut. Nedan redovisas därför endast fördelningen på åldersgrupp. Tabell 3.8 Inskrivna barn i daghem, fritidshem och familjedaghem (1 000-tal) och andel av samtliga barn ------------------------------------------------------- 1985 1990 19931 1994 ------------------------------------------------------- antal % antal % antal % antal % ------------------------------------------------------- 0-6 år 298 45 367 48 420 50 458 54 ------------------------------------------------------- 7-12 år 123 20 165 28 180 30 187 30 ------------------------------------------------------- 0-12 år 421 33 532 40 600 42 645 441 1993 registrerades ett stort bortfall i den publicerade statistiken. För denna tabell har en skattning gjorts i avsikt att korrigera för detta. Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1995. Uppgifter från Svenska Kommunförbundet ------------------------------------------------------- visar att december1994.628,6det har allaär kategorierna. barnomsorgen1994. 1994331 8184,419,3101,328,113,2645,533,9totaladet6- mycket De under år Det Tabell679,3antaletblivitåringarlåggenom- 1995 byg- motsvarar3.9 barn vanligtvaroch snittliga gdes ut en Antal i med 21 %utgjordeandelarna med ca 20 nettoökningbarnKälla:samtligasärskildainskrivna1994varie- 000 med i SCB barnomsorgsformer.verksamheteriendastra- platser i ca samtligaoch2)1993som fritidshemca 4de barnomsorgen.33 000barnomsorgsformerSoS.registreradesomfattarår% avmellan Inför år barn 1985 Anm.: ett alla 1994.alla kommun- 1996 (se - * stort6- Motsvarandebarngrupperna beräknar tabell1994 Antaletbortfallåringarandelifrån kommunerna nedan).Tusentaldubbelplaceradeiochförålders-12 att bygga Antalet barn den som barngruppen.till ut barn, ÅrInstitutionellDärav ävenFamilje-Därav ävenS:aEndastoch publicerade organisatorisktiInskrivnings-29 ytterligare in- S:a antaletstatistiken.tillhöråldrarnagraden% 25 000 skrivnainklnettoplatserFörskolförvalt-7-iför platser. ibarnomsorgi dennaningen.9 fritidshem6- Antalet endastdeltidsgruppdaghemdeltidsgruppdeltidsdeltidsgrupptabell Ökningen år skiljeråringar inskrivna deltidsgruppdeltids-harharavvar sig och barn i har0- skattatsen antalet36 mellanfrån förskolor minskat67-120-67-12gruppförskattninginskrivna%.kommun-25 (daghem från gruppåren gjortsbarn Inskrivnings-grupperna.till och ca 1985 i är andelenStorstäderna56 % deltidsgrupp),46 0001985184,473,7-113,548,918,5*420,559,5*ochavsiktdärförihadei familje- barn 480,0*1990.att särskiltfritidshemhögstålders- daghem och år 1990256,3119,76,1110,445,518,0*531,939,0*Korrektkorrigerastor för andel gruppen fritidshem 1993 570,9*statistikföri barnin- 7-9 har ökat till 1991283,4128,26,6105,040,416,4557,042,5saknasdetta.ålders-i skrivna år. med 5 % 33 599,5för gruppenåldersgruppenbarnDen mellan 900 1992306,9135,86,799,934,914,0577,540,1dessaI6-710-iicke- december barn 617,6år mångaår. 12 båda kommunala 1993 och år 19932313,2141,77,398,230,012,5583,145,5överkommunerAvår ålders- barnomsorgen ------------------------------------------------------- har i 50 % föräldrarharsjunkiti 1985 1990 successivt icke- av och skettmed barnomsorg ökat i kommu-platsernadagbarn-en3 %åren omfattning. nala i vårdare.minskning(fasta1985- År 1990 var fritids-denVerksam-underpriser)1994 det totala hem. icke-heten år samtidigt(1 antalet Detta kommunalaavser1994som 000- barn motsvararbarnomsorgenattavantalettal inskrivna ungefärbedrevsge antaletinskrivnakronor, i icke- 12 i dessa öppnabarn 1990 kommunala respektiveföräldra-grupperförskolorökatårs daghem 4 % kooperativ.möjlighetmedmedpriser) eller avVid att ca 19 fritidshem samtligaslutettill-5 %. 16 000. barn av sammans%. Detta Motsvarande inskrivnaårmed Även ger siffra i 1994 personalöppettidernaen 1994 var respektivefannsutvecklafortsättersammanlagd 47 000, omsorgsform.drygtpedagogiskattproduktivitetsutveckling vilket är Den 1 gruppverksamhetminska.för en ökning vanli-300 för hela med 7 000 gaste öppnadessa barnomsorgen barn jämförtformenförskolor.barn.Kostnader under med 1993. för De I perioden Av dessa att öppnaden Mellanmotsvarande 47 000 var driva för- öppna åren 22 40 000 icke- skolor-förskolan1990%. inskrivna kommunalnasär och i icke- barnomsorgverksamhetbarnen1994Tabell kommunala var riktarinte har 3.10 daghem och som sig in- bruttodriftkostnadernaBruttokostnad 7 000 föräldrakooperativ.tillskrivna.förper inskrivna KnappthemmavarandeDetbarnomsorgenbarn ------------------------------------------------------- 1992 1993 1994 Driftskostnader55,859,757,652,248,6 ------------------------------------------------------- Investeringar1,8 3.1 1,0 0,2 0,4 ------------------------------------------------------- Källa: Socialdepartementetets beräkningar. Mellan 1993 och 1994 minskade bruttodriftskostnaden per inskrivet barn med ca 3 600 kr, motsvarande 7 % (fasta priser). Minskningen av kostnaden skedde i alla kommungrupper. Bruttodriftskostnaden uppgick 1994 till ca 38 mdkr. Detta motsvarar ungefär 56 000 kr per inskrivet barn. Räknat i fasta priser har den totala bruttokostnaden stigit med endast 0,5 % mellan 1993 och 1994 trots att antalet inskrivna barn ökat mycket kraftigt. Den totala bruttodriftskostnaden fördelade sig mellan verksamheterna enligt följande, daghem 60 %, familjedaghem 16 %, fritidshem 13 % och övrigt 11 %. Tabell 3.11 Kostnader för barnomsorgen, miljoner kronor 1990 års priser ----------------------------------------------------- | 1985 1990 1992 1993 1994 ----------------------------------------------------- Driftskostnader26 79934 107 35 566 32 861 33 013 ----------------------------------------------------- Investeringar 863 1 794 616 125 266 ----------------------------------------------------- Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1995. BNP-deflator. Den för riket genomsnittliga kostnaden per inskrivet barn varierade mellan kommungrupperna. Kostnaden var lägst i landsbygdskommunerna, ca 10 % under genomsnittskostnaden, och högst i storstäderna där den låg ca 20 % över genom- snittet. Kostnadsskillnaderna förklaras bl.a. av att det i storstäderna finns fler barn placerade i daghem medan landsbygdskommunerna har fler barn inskrivna i familjedaghem och deltidsgrupper samt av faktorer som barnens ålder och vistelsetid. En stor del av kostnadsskillnaderna kan troligtvis också förklaras genom de skillnader som finns mellan kommunernas sätt att redovisa t.ex. lokal- kostnader. Avgifter Den andel av den totala kostnaden för barnomsorgen som finansieras av föräldra- avgifter, avgiftsfinansieringsgraden, steg i riket från 13,4 % under år 1993 till 13,7 % år 1994. Lägst var andelen i glesbygdskommunerna där den uppgick till 11,4 % och högst i förortskommunerna där den var 15,8 %. Ökningen var störst i industrikommuner där avgiftsfinansieringsgraden ökade med 1 procentenhet. Andelen minskade i större städer och övriga mindre kommuner. Undersökningar gjorda av Svenska Kommunförbundet visar att kommunerna alltmer sällan tillämpar enhetstaxor och att de istället övergår till avgiftstaxor som är baserade på procent av bruttoinkomst. En tendens är att kommunerna även inför en mer differentierad avgiftstaxa vad avser vistelsetid med olika tidsintervaller. Allt fler kommuner går också ifrån systemet med en betalningsfri månad under sommaren och inför 12 månaders betalningsplikt. Inför år 1996 beräknar kommunerna att höja sina avgifter med i genomsnitt 3 % över inflationen. Måluppfyllelse Målet är att tillhandahålla barnomsorg för alla barn i åldrarna 1-12 år om det behövs med hänsyn till föräldrars förvärvsarbete eller studier eller barnets eget behov. Enligt en rapport i februari 1995 räknade Svenska Kommunförbundet med att ca 80 % av alla kommuner når full behovstäckning under andra halvåret 1995. Enligt barnomsorgsundersökningen i januari 1995 var det ca 70 000 barn i åldrarna 0-6 år som saknade plats och för vilka plats önskades under våren 1995. Sedan kommunerna, enligt Svenska Kommunförbundet, har byggt ut med 20 000 platser under 1995 utgörs gapet till full behovstäckning av 50 000 barn för åldersgruppen 1-6 år. Antalet 7-12-åringar som saknar plats och för vilka plats önskas är inte undersökt. För att värdera kvaliteten på barnomsorgsverksamheten studeras vanligen barngruppernas storlek, personaltätheten och personalens utbildning. 1994 års statistik visar att antalet barn per årsarbetare har stigit i samtliga barnomsorgsformer sedan 1990. Vid daghemmen har antalet inskrivna barn per årsarbetare ökat med 20 % mellan 1990 och 1994. För samtliga barnomsorgsformer är motsvarande ökning 25 %. Tabell 3.12 Antal årsarbetare inom barnomsorgen fördelade per verksamhetsform samt antal inskrivna barn per årsarbetare ------------------------------------------------------ Daghem Fritidshem Deltidsgr. Totalt ------------------------------------------------------ År antal insk. antal insk. antal insk. antal insk. ------------------------------------------------------ 1985 45 4,3 8 123 7,7 4 949 15,8 58 5,7 561 632 ------------------------------------------------------ 1990 63 4,2 13 8,3 4 440 14,2 81 5,4 731 044 214 ------------------------------------------------------ 1991 65 4,5 13 8,4 4 003 16,4 83 5,7 535 950 488 ------------------------------------------------------ 1992 64 4,9 11 11,5 3 586 17,0 79 6,4 410 047 044 ------------------------------------------------------ 1993 61 5,2 13 10,0 3 796 17,2 78 6,6 716 255 768 ------------------------------------------------------ 1994 65 5,2 16 10,6 3 618 18,4 85 6,8 296 870 784 ------------------------------------------------------ Källa: Socialstyrelsen, Statistik socialtjänst 1995:9. År 1994 var den genomsnittliga gruppstorleken 16,5 vid daghemmen och 22,8 vid fritidshemmen. Över hälften av de yngsta barnen (0-3 år) var inskrivna i grupper med fler än 15 barn. Jämfört med år 1993 har gruppstorlekarna ökat med i genomsnitt 0,5 barn per daghemsgrupp och 1,8 barn per fritidshemsgrupp. I slutet av år 1994 var 99 000 personer anställda för att arbeta med barn i daghem, fritidshem och deltidsgrupper. Antalet anställda motsvarar 85 800 årsarbetare. Detta innebär en ökning med 7 % av antalet årsarbetare jämfört med föregående år. År 1994 hade 58 % av alla årsarbetare i förskolor och fritidshem förskollärar- eller fritidspedagogutbildning medan 2 % saknade formell utbildning för arbete med barn. År 1990 var motsvarande andelar 49 resp. 7 %. Tabell 3.13 Antal årsarbetare inom daghem, fritidshem och deltidsgrupper fördelade per utbildning Procent År1 Antal Förskolelär-Fritidsped.Barnskötar-Ingen utbildning års- arutbildn. el.utbildn. el.utbildn el.för arbetearbetaremotsvarande motsvarande motsvarandemed barn 1985 58 632 43 10 44 4 1990 81 214 40 9 44 7 1991 83 488 41 10 44 5 1992 79 044 44 10 43 3 1993 78 768 46 11 41 2 1994 85 784 46 12 40 2 Anm: Mätning i december respektive år. Källa: Socialstyrelsen, Statistik socialtjänst 1995:9. Enligt den nya lagstiftningen skall plats beredas utan oskäligt dröjsmål. Av en enkät (Uppföljning av barnomsorgslagen, våren 1995) som Socialstyrelsen gjorde i april-maj 1995 framgår att 40 % av kommunerna (116 st.) räknade med att alla förskolebarn som stod i kö i januari 1995 skulle få plats i daghem eller familjedaghem fyra månader senare. I 55 % av kommunerna (155 st.) hade alla skolbarn som väntade på plats kunnat placeras inom fyra månader. De regionala variationerna är dock stora. I stort sett alla kommuner i de nordligaste länen räknade med att kunna erbjuda samtliga förskolebarn plats till hösten. I Göteborgs- och Bohus län räknade endast var femte kommun och i Hallands län varannan kommun med att kunna erbjuda alla förskolebarn plats till hösten. Av storstäderna Stockholm, Göteborg och Malmö var det endast Stockholms kommun som inför hösten 1995 räknade med att kunna erbjuda barnomsorgsplats till alla förskolebarn och skolbarn som efterfrågar sådan plats. Av kommunerna uppgav 90 % i enkäten att de har vidtagit särskilda åtgärder till följd av den nya lagstiftningen. Två tredjedelar (189 st.) har tagit in fler barn i daghems- och fritidshemsgrupperna. I 182 kommuner har man öppnat nya avdelningar. Drygt hälften av kommunerna har anställt fler dagbarnvårdare. De kommuner som inte har vidtagit särskilda åtgärder har, med några enstaka undantag, inte haft behov av detta för att kunna erbjuda plats till alla barn som behöver. Statistiska centralbyrån har nyligen redovisat en uppföljningsstudie med anknytning till 1995 års barnomsorgsundersökning. Studien har syftat till att belysa i vilken utsträckning föräldrarnas önskemål om barnomsorgsplats inför våren kunnat tillgodoses av kommunerna. Undersökningen avser barn i åldrarna 4 månader till 6 år och genomfördes i november månad 1995. Familjernas önskemål om barnomsorg inför våren avsåg i första hand kommunal daghemsplats (75 %). Ungefär 17 % önskade kommunal familjedaghemsplats och ca 7 % önskade plats på ett icke- kommunalt daghem. Resultatet av uppföljningsstudien visar att omkring en tredjedel av barnen hade fått önskad plats senast i juni månad. För ytterligare 47 % hade plats ordnats i samband med skolstarten eller senare under hösten. I denna grupp hade samtliga utom 9 % fått plats enligt sina önskemål. Sedan det visat sig att 5 % i själva verket inte önskade plats återstod slutligen 20 % som inte hade fått någon plats alls i november trots att de redan i januari hade uttalat ett sådant önskemål. Socialstyrelsen genomförde under våren 1995 en enkätundersökning omfattande alla kommuner för att undersöka vilka regler som tillämpas för rätten att behålla en plats inom barnomsorgen vid föräldraledighet och arbetslöshet. Av enkäten framgår att det i 77 % av kommunerna finns särskilda regler för rätten att behålla plats i barnomsorgen då någon av föräldrarna blir arbetslös. Vanligast, i 65 % av alla kommuner, är att barnet får behålla sin plats med någon form av tidsbegränsning, exempelvis ett visst antal timmar per dag, ett visst antal månader eller en kombination av dessa. Särskilt vad gäller förskolebarn är det ovanligt att barnet mister sin plats omedelbart. I drygt 35 % av kommunerna mister barn sin plats i daghem eller familjedaghem sex månader efter det att föräldern blivit arbetslös. I 2 % av kommunerna mister barnet sin plats omedelbart då föräldern blir arbetslös. I 23 % av kommunerna får barnet behålla sin plats utan begränsning. Det är ovanligt att barn till redan arbetslösa kan erbjudas plats i barnomsorgen. Endast i ca 10 % av kommunerna kan barn till arbetslösa erbjudas plats i barnomsorgen. Över hälften av kommunerna erbjuder inte plats till barn till arbetslösa. Detta oavsett om det gäller förskolebarn eller skolbarn. En bedömning från fall till fall görs i ca 20 % av kommunerna. Vid föräldraledighet har ca 36 % av kommunerna regler som innebär att barn mister sin plats vid förälders barnledighet. Principen att barnet får behålla sin plats med någon form av tidsbegränsning tillämpas i ca 44 % av kommunerna. Endast i ett tiotal kommuner i landet får barnet behålla sin plats utan tidsbegränsning. Utredningar Den av regeringen tillsatta Storstadskommittén har tagit initiativ till en projektverksamhet för utsatta barn i storstadsområden vilka av olika skäl står utanför den reguljära barnomsorgen. Särskilt skall sikte tas på de grupper bland barn och ungdomar som på grund av svåra uppväxtförhållanden riskerar att få en dålig start i livet. Avsikten är att i ett samarbete mellan socialtjänsten och det lokala föreningslivet i bostadsområdena utveckla och pröva olika typer av verksamheter för barn som syftar till att öka barnens integrationsmöjligheter i samhället. Regeringen har för dessa ändamål ställt ett belopp om 45 mkr ur Allmänna arvsfonden till förfogande under en treårsperiod. 3.1.3Äldreomsorg År 1994 fick i genomsnitt 17,8 % av ålderspensionärerna service och vård (9,4 % i det egna hemmet och 8,4 % i särskilda boendeformer). Jämfört med år 1993 innebär detta att andelen som fick service och vård sjönk med ca 0,6 procentenheter. Antalet äldre som fick service och vård var i december 1994 ca 274 000, en ökning jämfört med år 1993 om knappt 3 000 personer. Äldre- och handikappomsorgen svarade år 1994 för ca 18 % av kommunernas bruttokostnader eller knappt 60 mdkr. För äldre- och handikappomsorgen ökade de totala bruttodriftskostnaderna mellan åren 1993 och 1994 med 5 % i fasta priser. Ökningen beror bl.a. på den kommunalisering som skett av omsorgsverksamhet för personer med utvecklingsstörning m. fl. Den demografiska utvecklingen har inneburit att intresset under senare år alltmer kommit att fokuseras på äldre över 80 år. Nedanstående bild visar att ökningen av antalet personer 80 år eller äldre under åren 1970-1994 varit 217 000 personer. En jämförelse med kommande 25-årsperiod 1995-2020 visar att ökningen under dessa år beräknas uppgå till 40 000 personer. Volymmässigt återstår alltså en viss ökning av antalet äldre över 80 år men i huvudsak har den mest dramatiska ökningen redan skett. Diagram 3.1 Ökningen av antalet äldre Källa: SCB, befolkningsstatistiken. Mål Kommunernas ansvar för äldreomsorgen regleras i socialtjänstlagen (1980:620) och i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). Enligt 10 § socialtjänstlagen bör socialnämnden eller motsvarande nämnd genom färdtjänst, hjälp i hemmet, service och omvårdnad, dagverksamheter eller annan social tjänst underlätta för den enskilde att bo hemma och ha kontakter med andra. Socialnämnden skall vidare enligt 19 § verka för att äldre människor får möjlighet att leva och bo självständigt och att ha en aktiv och meningsfull tillvaro i gemenskap med andra. Enligt socialtjänstlagen 20 § skall kommunen inrätta särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre människor med behov av särskilt stöd. Kommunernas ansvar att erbjuda en god hälso- och sjukvård i hemmet, i dagverksamheter och i särskilda boendeformer regleras i 18-26 §§ hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). Ett antal grundläggande och vägledande principer för samhällets service och vård till äldre lades senast fast i regeringens proposition 1987/88:176 om Äldreomsorgen inför 90-talet. Den första principen gäller äldre människors rätt att själva bestämma över sitt liv och att få behålla sin integritet och identitet. Den andra grundläggande principen gäller äldre människors rätt att känna sig trygga och den tredje handlar om förutsättningarna för valfrihet eller ökade valmöjligheter. Äldre människor skall kunna välja att bo kvar hemma även när de behöver omfattande vård. För dem som vill flytta till någon särskild boende- eller vårdform bör det finnas ett varierat utbud. Verksamhet och prestationer Nedan redovisas några mått på prestationerna inom äldreomsorgen. Tabell 3.14 Antalet äldre (över 65 år) med äldreomsorg ------------------------------------------------------- Tusental och 1990 1993 1994 andel ------------------------------------------------------- av åldersgrupp antal % antal % antal % ------------------------------------------------------- Social hemtjänst 154,2 10,1 149,7 9,7 145,0 9,4 ------------------------------------------------------- - varav 80 år och 86,6 23,4 92,2 23,2 90,7 22,2 äldre ------------------------------------------------------- Särskilt boende *) 121,3 7,9 128,6 8,4 ------------------------------------------------------- - varav 80 år och *) 89,4 22,5 94,9 23,2 äldre ------------------------------------------------------- Totalt *) 271,09 17,6 273,6 17,8 ------------------------------------------------------- Källa: SCB, SoS och Socialdepartementets beräkningar. Anm.:*) Antalet särskilt boende före Ädel-reformen är inte jämförbart med senare uppgifter. År 1994 fick i genomsnitt 17,8 % (18,4 % år 1993) av ålderspensionärerna service och vård (9,4 % i det egna hemmet, 8,4 % i särskilda boendeformer). Spridningen mellan kommunerna var något större än år 1993 och andelen hjälpta varierade som mest mellan 8 % och 31 %. Nedanstående diagram visar andel invånare 80 år eller äldre i särskilt boende eller med hemtjänst i förhållande till samtliga invånare i åldersgruppen. I hälften av kommunerna får mellan 42 och 51 % av kommunens invånare i åldrarna 80 år eller äldre hjälp i form av särskilt boende eller hemtjänst. Medianen för riket är 46 %. Diagram 3.2 Källa: Socialstyrelsen, Jämförelsetal för socialtjänsten 1994. Antalet ålderspensionärer som fick social hemtjänst i ordinärt boende var i december 1994 ca 145 000 (ca 9% av samtliga). Jämfört med år 1993 är detta en minskning med 4 600. Variationen mellan kommunerna med avseende på hemtjänstens täckningsgrad i ordinärt boende låg mellan 3 % och 20 % (åldersstandardiserat) för åldersgruppen över 65 år. För den äldsta åldersgruppen över 80 år låg variationen mellan 6 % och 40 % med ett genomsnitt om 22 %. Det är stora skillnader mellan kommunernas servicenivå i dessa avseenden och skillnaderna kvarstår, även då hänsyn tas till kommunernas åldersstruktur. De har också ökat jämfört med tidigare år. Antalet ålderspensionärer som bor i särskilda boendeformer var i december 1994 cirka 129 000 (cirka 9 % av samtliga). Jämfört med år 1993 är detta en ökning med 7 300. Också när det gäller antalet äldre i särskilda boendeformer är skillnaden mellan kommunerna stor. Andelen ålderspensionärer (65-w) som bor i särskilt boende varierar (ålderstandardiserat) mellan 4 % och 16 % och mellan 13 % och 42 % för åldersgruppen över 80 år. Under det senaste decenniet har både antalet och andelen äldre som får någon form av äldreomsorg minskat. Följande tabell visar andelen av olika åldersgrupper som fick del av hemtjänstinsatser eller som bodde i särskilt boende fr.o. m. år 1985 och framåt. Tabell 3.15 Andelen äldre med vård och service i procent ------------------------------------------------------ Ordinärt Service- Ålder- 1 Långvård ------------------------------------------------------ År boende boende domshem Sjukhem Tot. ------------------------------------------------------ Personer 65-79 år ------------------------------------------------------ 1985 8,0 1,3 1,0 1,3 11,7 ------------------------------------------------------ 1990 5,8 1,5 0,7 1,1 8,3 ------------------------------------------------------ 1994 4,8 | 3,0 2 0,1 7,9 ------------------------------------------------------ Personer 80 år och äldre ------------------------------------------------------ 1985 22,9 6,0 11,8 9,8 50,5 ------------------------------------------------------ 1990 23,4 8,4 8,1 7,8 48,5 ------------------------------------------------------ 1994 22,8 | 23,8 2 0,8 47,4 ------------------------------------------------------ 1) Även gruppboende. 2) Efter Ädel-reformen räknas servicehus, ålderdomshem, gruppboende, sjukhem samt delar av långvården in i kommunernas särskilda boendeformer. Källa: SCB och Socialdepartementets egna beräkningar. Sedan många år har en kraftig förskjutning skett av insatserna till de allra äldsta och till dem med de mest omfattande hjälpbehoven. Så ökade t.ex. andelen hjälptagare som fick hjälp varje kväll och/eller natt från 12 % år 1988 till 25 % år 1994 (22 % år 1993). Andelen ålderspensionärer (65-w) med mer än 50 timmars insats per månad har ökat från 13 % år 1988 till över 20 % år 1994. Enligt en rapport från Socialstyrelsen (Produktions-, kostnads- och produk- tivitetsförändringar inom äldre- och handikappomsorgen åren 1984-1993, Ädelutvärderingen 94:15) har antalet arbetade timmar inom hemtjänsten ökat kraftigt mellan åren 1984 och 1990 och har därefter planat ut något för att minska under de senaste åren. Ett mindre antal äldre och personer med funktionshinder får i dag hjälp och en större andel av dem som får hjälp erhåller allt mer omfattande hjälpinsatser. Nedanstående diagram illustrerar minskningen av antalet hjälptagare samt det ökade antalet timmar per hjälpmotta- gare under perioden 1983-1991. Diagram3.3. Antal hjälptagare och genomsnittligt antal per person Diagram läggs in ...* Anm.: Antal hjälptagare under året och antal hjälptimmar för personer med hemhjälp redovisas endast t.o.m. år 1991. Källa: SCB. En konsekvens av allt mer begränsade resurser är med stor sannolikhet att de anhörigas insatser ökar. Genom olika studier uppskattas att de anhörigas in- satser i vardagsomsorgsarbetet har nästan tre gånger så stor omfattning som den hjälp som ges av samhället (Johansson, Omsorg i det tysta, 1986). I en av Ädel- utvärderingens underlagsrapporter beskrivs situationen för ett antal anhöriganställda (Ädel-utvärderingen 94:1). Rapporten redovisar att skillnaderna mellan kommunerna är stora och ibland avgörande för anhörigvårdarnas villkor. Det var t.ex. få kommuner som hade någon plan eller form av riktlinjer för anhörigvård. De flesta av anhörigvårdarna hade gjort samma insats för sin anhörige under flera år utan betalning och många hade gjort förändringar i sitt yrkesliv för att vården varit så omfattande. Ett slående resultat enligt rapporten är hur lite samarbete som förekommer mellan kommunernas hemtjänst och anhörigvårdarna. Den geriatriska klinikfunktionen inom läns- och regionsjukvården har också följts upp inom ramen för Ädel-utvärderingen (SoS 1994:13).Sedan Ädel-reformen genomfördes har antalet vårdplatser minskat från 8 000 år 1992 till ca 5 600 år 1994, en minskning med 30 %. Patientgenomströmningen har ökat och vårdtiderna har förkortats. Huvudmännen söker utveckla nya vårdformer som alternativ till sluten vård, bl.a. prövas hemrehabilitering och utbyggnad av geriatrisk öppen- vård. Enligt Socialstyrelsens sammanfattande bedömning anses den geriatriska rehabiliteringen ha minskat i så hög grad efter Ädel-reformen att det föreligger stor risk att äldre människor inte får den rehabilitering som de behöver för att kunna återvända hem i ett optimalt tillstånd. Kostnader Äldre- och handikappomsorgen svarade år 1994 för ca 18 % av kommunernas bruttodriftskostnader eller knappt 60 mdkr. För äldre- och handikappomsorgen ökade de totala bruttodriftskostnaderna mellan åren 1993 och 1994 med 5 % i fasta priser. Ökningen beror bl.a. på att viss verksamhet har förts över från landstingen i samband med LSS-reformen. Den genomsnittliga bruttokostnaden per vårdtagare utgör ca 198 000 kr år 1994. Avgiftsfinansieringen uppgick till 8 %, dvs. ca 4,9 mdkr. Av samtliga personer i särskilt boende var det ca 8 % som bodde i enheter som drevs på entreprenad av annan huvudman än kommunen. För social hemhjälp var motsvarande andel ca 3 %. Entreprenadverksamhet förekommer mest i storstäder, förortskommuner och större kommuner. Kvalitet och måluppfyllelse Socialtjänstlagen är en ramlag som ger kommunerna stor frihet att utforma äldreomsorgen och konkretisera de övergripande mål och riktlinjer som lagen an- ger. Kvalitetsmått saknas på nationell nivå vilket gör det svårt att beskriva måluppfyllelsen. I det följande görs dock ett försök att med hjälp av underlag från bl.a. Ädel-utvärderingen beskriva kvalitet och måluppfyllelse. - Äldre med hemtjänst i ordinärt boende Förklaringar till att allt färre får hemtjänst kan främst sökas i den stora ök- ningen av antalet äldre i kombination med minskat ekonomiskt utrymme för kommunerna. I en tid av minskande resurser ställs ökade krav på behovs- bedömningen så att rätt personer får rätt sorts insats vid rätt tidpunkt. Nedskärningar i äldreomsorgen drabbar sannolikt inte dem som redan är inne i systemet - däremot riktas högre inträdeskrav mot presumtiva nykomlingar. Jämförelser av ADL-förmåga (Activities of Daily Living) hos äldre åren 1987, 1990 och 1993 tyder på att tröskeln för att komma in i systemet har blivit högre och samtidigt att innehållet i hemtjänsten förändrats. I dag har behovet av primär personlig omvårdnad blivit alltmer utslagsgivande för att få hjälp från hemtjänsten. Inom ramen för Ädel-utvärderingen genomförde Socialstyrelsen år 1994 en äldrestudie som bl.a. syftade till att göra jämförelser med SCB:s undersökning av levnadsförhållanden från 1988/89 (ULF). I underlagsrapporten Hemma på äldre dar (Ädelutvärderingen 94:17) redovisas resultaten från intervjuer med ett riks- representativt urval hemmaboende äldre personer över 75 år. De flestas situation bedöms vara god när det gäller boende, ekonomi och social situation och snarast bättre än i tidigare undersökningar. Kontakterna mellan generationerna är lika omfattande som tidigare. Äldres hälsa och funktionsförmåga tycks ha förbättrats ytterligare och den upplevda hälsan är god. De äldre tycks i dag också klara många sysslor bättre än för 5-6 år sedan. En av socialstyrelsen utförd ännu ej publicerad studie, som är baserad på intervjuundersökningar bland ett representativt urval av personer 75 år och äldre år 1988/89 resp 1994 visar att det uppgivna hjälpbehovet minskat i alla åldersgrupper och bland både män och kvinnor. Den största minskningen förefaller ha skett bland personer 80-84 år. Andelen i denna grupp som uppger att de inte har något behov av hjälp med hushållsgöromål har ökat från 35 % 1988/89 till 54 % år 1994. Undersökningen visar också att hemtjänstens insatser står i klar proportion till hjälpbehoven; ju större behov, ju mer hjälp. De flesta tycks få ungefär den hjälp de behöver och nästan ingen står helt utan hjälp. En femtedel tycker sig dock få för lite hjälp vilket överensstämmer med resultat från tidigare studier. Vid tolkningen av dessa resultat bör man dock beakta att det hjälpbehov man uppger kan vara påverkat av möjligheterna att få hjälp. De senaste årens neddragningar inom hemtjänsten har inneburit att betydligt färre med begränsade hjälpbehov i dag får hjälp än tidigare. I ytterligare en undersökning om hemtjänsten redovisas resultatet av intervjuer med hemmaboende vårdtagare över 80 år i Jönköping (Ädel-utvärderingen 94:7). Huvudresultatet från denna studie är också att de flesta tycks få den hjälp de anser sig behöva och att de är nöjda med hemtjänsten. Enligt studier ägnas allt mindre tid åt hushållsgöromål och en förskjutning har skett mot personlig omvårdnad. Studien tyder också på att allt fler vårdtagare lider av olika symptom på demenssjukdomar vilket kräver en allt större del av hemtjänstens resurser. - Äldre i särskilt boende En nationell kartläggning av gruppbostäder för personer med åldersdemens redovisas i en av Ädel-utvärderingens underlagsrapporter (Ädel-utvärderingen 95:2). I september 1994 bodde ca 14 000 personer i gruppbostäder för åldersdementa. De flesta hade eget rum som var 20 kvm eller större och i många av rummen fanns också utrustning för matlagning. De boendes funktionsförmåga varierade mycket mellan olika boendeenheter. Vid vissa boendeenheter kunde samtliga äta själva och helt på egen hand klara t.ex. toalettbesök men det förekom också enheter där inte någon klarade av dessa uppgifter. Enligt rapporten hade ca 40 % av personerna inte genomgått någon utredning angående orsaken till deras demenssymptom. I vissa fall kände personalen till att en utredning gjorts men däremot inte vad den givit för resultat. I rapporten "Sjukhemmen efter Ädel" redovisas en verksamhetsuppföljning av sjukhemmen år 1994 (Ädel-utvärderingen 94:11). Undersökningen omfattade en femtedel av befintlig sjukhemsverksamhet. Ett allmänt intryck är att det pågår ett omfattande utvecklingsarbete ute i kommunerna; man omstrukturerar äldreomsorgen, lägger ner, bygger om och bygger nytt och skapar också separata enheter för rehabilitering och korttidsvård. Sammantaget konstateras att de boende har hög ålder och att deras psykiska och fysiska funktionsförmåga föranleder ett stort hjälpbehov. Förekomsten av trycksår anses allmänt som ett tecken på mindre god omvårdnad även om sådana i enstaka fall kan vara svåra att förebygga. Av rapporten framgår att vissa sjukhem och vårdavdelningar har ett förhållandevis stort antal boende med trycksår. Försök har också gjorts för att se om det föreligger samband mellan personaltäthet och förekomsten av trycksår, användandet av kvarliggande kateter och läkemedel. Sådana samband har dock inte kunnat påvisas och inte heller tycks det finnas samband mellan nyttjandet av lugnande läkemedel och andelen personer med åldersdemens. Den fysiska standarden på sjukhemmen anses fortfarande inte vara speciellt hög även om andelen boende i enkelrum ökat något under senare år. Endast en tredjedel av de boende har någon egen möbel på rummet. - Rättssäkerhet Socialstyrelsen genomförde tillsammans med länsstyrelserna våren 1995 undersökningen Rättssäkerhet inom hemtjänsten, i vilken rättssäkerheten vid ansökan om bistånd i form av hemtjänst studerades. Undersökningens resultat visar på betydande brister i handläggningen av ärenden inom äldreomsorgen. Detta gäller framförallt bristande kunskaper om tillämpningen av socialtjänstlagen och förvaltningslagen (1986:223). Några exempel på brister i rättssäkerheten är att det i 33 % av de granskade akterna inte fanns någon ansökan och att det i ett mindre antal ärenden inte förelåg vare sig personakt eller utredning. I närmare 60 % av ärendena hade den enskilde inte underrättats om utredningens innehåll och i ca 95 % av ärendena hade inte besvärshänvisning lämnats. I en tidigare studie som avsåg förhållandena år 1993 undersökte Social- styrelsen med deltagande av länsstyrelserna hur väl lagligheten uppfylls när en pensionär ansöker om en plats på ett sjukhem. Enligt rapportens sammanfattande bedömning visar studien på många allvarliga brister när det gäller tillämpningen av de förvaltningsmässiga reglerna för utredning och dokumentation. Utredningar Regeringen beslutade i december 1995 att tillkalla en särskild utredare med uppgift att kartlägga och analysera frågan om bemötandet av äldre (dir. 1995:159). Utredningen skall bl.a. kartlägga och analysera faktorer i organisationen som bidrar till brister i kvalitet och bemötande, beskriva på- gående utvecklingsarbete i kommuner och landsting som rör kvalitetsutveckling samt föreslå åtgärder som kan bidra till att avhjälpa brister och missförhållanden i bemötandet av äldre. Socialstyrelsens uppföljning och utvärdering av Ädel-reformen kommer att avslutas våren 1996 med en sammanfattande rapport. I Ädel-utvärderingens konti- nuerliga avrapportering har Socialstyrelsen årligen beskrivit både positiva effekter och på funna brister i omsorgen. Brister i den medicinska omvårdnaden lyftes fram hösten 1993. På initiativ av regeringen tillskapades ett särskilt statsbidrag på 50 mkr med syfte att stimulera utvecklingen av medicinsk kvalitet i den kommunala äldrevården. Socialstyrelsen avser att redovisa effekterna av dessa stimulansmedel vid årsskiftet 1996/97. Vid avrapporteringen hösten 1994 kom frågan om rehabiliteringsinsatser för äldre att hamna i blickpunkten. Rehabilitering och hjälpmedelsförsörjning var två områden där fortsatta oklarheter i ansvarsfördelningen mellan huvudmännen ansågs skapa problem. Regeringen tog initiativ till ett särskilt stimulansbidrag på 300 mkr med syfte att kommuner och landsting skulle inleda ett konstruktivt samarbete för att utveckla rehabiliteringsområdet för äldre. Socialstyrelsen kommer under våren 1996 att lämna en uppföljningsrapport om hur dessa medel använts. Socialstyrelsens avrapportering av Ädel-reformen år 1995 redovisade brister och ofullständigheter i viktiga funktioner som utredning, vårdplanering, dokumentation och informationsöverföring såväl inom sjukhusvården, den öppna vården och den kommunala äldreomsorgen som mellan dessa vårdformer. Mot denna bakgrund avser Socialstyrelsen att utarbeta föreskrifter för informationsöverfö- ring och samverkansrutiner för att slå vakt om säkerheten i vården. Kommunerna får själva utforma sina avgiftssystem med den begränsningen att avgifterna skall vara skäliga och inte får överstiga kommunens självkostnad. Vidare skall den enskilde förbehållas tillräckliga medel för sina personliga behov. I regleringsbrevet för budgetåret 1995/96 har Socialstyrelsen fått i uppdrag att kartlägga och analysera de kommunala avgifterna på äldre- och handikappområdet. Uppdraget skall redovisas den 1 oktober 1996. 9 3.1.4 Handikappomsorg Mål Målet för kommunernas handikappomsorg är att funktionshindrade medborgare skall ha möjlighet att leva som andra och kunna ta del av samhällets gemenskap. Målen finns fastlagda i socialtjänstlagen (1980:620), i fortsättningen benämnd SoL, och i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). I 21 § socialtjänstlagen finns särskilda bestämmelser om vård och service till personer med funktionshinder. Där föreskrivs bl.a. att: “Socialnämnden skall verka för att människor som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring får möjlighet att delta i samhällets gemenskap och leva som andra. Socialnämnden skall medverka till att den enskilde får en meningsfull sysselsättning och att han får bo på ett sätt som är anpassat efter hans behov av särskilt stöd.„ I samband med Ädel-reformen blev kommunen skyldig att erbjuda en god hälso- och sjukvård i hemmet, i dagverksamhet och i särskilda boendeformer. Denna skyldighet regleras i 18 § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). I den paragrafen föreskrivs också att kommunen även skall erbjuda habilitering, rehabilitering och hjälpmedel för funktionshindrade i samband med sådan hälso- och sjukvård. I 5 § LSS anges bl.a. att: “Verksamheten enligt denna lag skall främja jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet för personer med funktionshinder enligt 1 §. Målet skall vara att den enskilde får möjlighet att leva som andra.„ Regeländringar I samband med att handikappreformen genomfördes gjordes ett tillägg i socialtjänstlagen som innebär att kommunernas ansvar inom handikappområdet för- tydligades. Lagändringen innebär att kommunerna fått en uttalad skyldighet att bedriva en uppsökande verksamhet inom handikappområdet samt att planera sina insatser för personer med funktionshinder. Den nya rättighetslagstiftningen på handikappområdet, LSS, trädde i kraft den 1 januari 1994. Genom LSS har kommunen fått ett samlat ansvar för stöd och service för personer med funktionshinder. LSS kompletterar SoL och HSL när dessa lagar ej är tillräckliga. Det innebär att bl.a. personer med utvecklingsstörning och personer med stora och varaktiga funktionshinder fått rätt till stöd- och serviceinsatser av olika slag. En av de särskilda insatserna enligt LSS är personlig assistans eller ekonomiskt stöd till sådan assistans. Den 1 juli 1994 infördes också statlig assistansersättning som kan utgå till personer som har behov av assistans mer än 20 timmar per vecka. Rätten till assistansersättning regleras i lagen (1993:389) om assistansersättning (LASS). Försäkringskassorna administrerar och beslutar om assistansersättningen. Regeringen har nyligen överlämnat en proposition till riksdagen om vissa frågor om personlig assistans (prop. 1995/96:146). I propositionen föreslås åt- gärder som syftar till att uppnå en bättre kostnadskontroll och vissa bespa- ringar inom den statliga assistansersättningen. Förslagen syftar bl.a. till att åstadkomma ett förtydligande vad gäller avgränsningen mot viss kommunal verksamhet. Den 1 januari 1995 trädde psykiatrireformen i kraft. Reformen innebär att kommunerna fått huvudansvaret för att initiera, planera och samordna de sociala insatser som långvarigt psykiskt störda behöver. Kommunerna skall bl.a. ansvara för boendet och förutsätts också samverka med landsting, försäkringskassor och arbetsförmedlingar för att få till stånd en framgångsrik rehabilitering. Kommunerna övertog ansvaret för viss hjälpmedelsförsörjning som en konsekvens av Ädel-reformen. I samband med att handikappreformen trädde i kraft den 1 januari 1994 fick kommunerna en lagstadgad skyldighet att tillhandahålla hjälpmedel åt personer med funktionshinder. Denna skyldighet finns nu lagfäst i HSL. Prestationer Den officiella statistiken inom äldre- och handikappområdet speglar inte hela verksamheten. Den innehåller i huvudsak uppgifter om vilka som får hemtjänst/hemsjukvård i ordinärt boende och särskilda boendeformer samt färdtjänst enligt bestämmelserna i socialtjänstlagen. Statistik angående kostnader och personal redovisas i dag endast sammantaget för hela äldre- och handikappomsorgen beroende på att ett stort antal kommuner inte har utvecklat metoder att särredovisa insatserna till äldre och handikappade. Detta beror framförallt på att äldre- och handikappomsorgens arbete mestadels bedrivs områdesbaserad, dvs. att en och samma vårdbiträdesgrupp svarar för insatser till både äldre och till personer med funktionshinder.- Handikappreformen och införandet av LSS och LASS innebar en genomgripande förändring för kommunernas handikappomsorg. Ansvaret för stöd och service till ungefär 37 000 omsorgstagare, de flesta med utvecklingsstörning, övergick då från landstingen till kommunerna. Huvudmannaskapsförändringen avslutades i januari 1996. Förändringen återspeglas emellertid inte i den officiella statistiken för år 1994. SCB har för Socialstyrelsens räkning försökt ta fram uppgifter om kommunernas och landstingens verksamhet enligt LSS, men uppgifterna har varit svåra att få fram. Någon statistik på detta område har därför inte kunnat publiceras för år 1994. En jämförelse mellan år 1994 och år 1993 vad avser kommunernas servicenivå och boende för personer med funktionshinder kan således i dagens läge inte göras. För att få en totalbild över hur många personer inom under 64 år som får vård och hjälp av något slag (oberoende av lagstiftning) och för att få mått på mål och behov i förhållande till prestationer och kvalitet när det gäller kommunernas omsorg om samtliga funktionshindrade kommunmedborgare måste en bättre nationell statistik tas fram. Arbete i detta syfte pågår, som dock tidigast år 1997 kan utmynna i förbättrad statistik. Kvalitet och måluppfyllelse Socialtjänstlagen är en ramlag som ger stor frihet för kommunerna att utforma äldre- och handikappomsorgen. Det saknas emellertid kvalitetsmått på nationell nivå som t.ex. uppgifter om boendestandard för boende 0-64 år i särskilda boendeformer, valfriheten i sitt boende, i vilken utsträckning den tilldelade hjälpen möjliggör för den enskilde “att leva som andra„ etc. vilket gör det svårt att mäta verksamhetens kvalitet och måluppfyllelse. Socialstyrelsen har regeringens uppdrag att följa upp och utvärdera 1994 års handikappreform bl.a. vad gäller de olika insatsernas innehåll, kvalitet och kostnader. Uppdraget rapporteras årligen. Granskningen av reformens ekonomiska effekter kommer att redovisas i en särskild rapport under våren 1996. Styrelsen konstaterar i sin senaste rapport från år 1995 att det är viktigt att kommunerna utformar och planerar sin verksamhet för yngre personer med funktionshinder skilt från den som riktar sig till äldre. Detta sker i de flesta fall inte i dag, utan insatserna för äldre och för personer med funktionshinder förs ihop i en gemensam kommunal plan för äldre- och handikappomsorgen. En sammanblandning av yngres och äldres behov kan, enligt Socialstyrelsen, innebära en allvarlig inskränkning i yngres livsvillkor och levnadsförhållanden. Cirka 6 650 personer uppbar statlig assistansersättning i januari 1996. De hade i genomsnitt behov av assistans ca 68 tim/vecka. Drygt 80 % av dem som fick assistansersättning hade valt att låta kommunerna tillhandahålla assistansen medan nära 10 % hade valt ett kooperativ. Resterande 10 % hade valt privata företag som assistansanordnare eller tillämpade andra lösningar. Enligt Socialstyrelsens rapport har möjligheten till assistansersättning inne- burit stora och mycket positiva förändringar för många svårt funktionshindrade. Det är främst möjligheten att själv styra sin vardag och ha inflytande över assistansen som upplevts som en mycket stor förbättring. Kvaliteten på assistansen upplevs också av de allra flesta som betydligt bättre jämfört med tidigare. Kvaliteten brister, enligt Socialstyrelsen, när det gäller samverkan mellan kommunens olika verksamheter och mellan huvudmännen. Personer med omfattande funktionshinder är beroende av kvalificerade insatser från flera olika håll, och det är därför viktigt att samverkan fungerar. Individuella planer saknas ofta. En annan allvarlig omständighet som tas upp i Socialstyrelsens redovisning är förekomsten av lagtrots i LSS-mål. Här konstaterar Socialstyrelsen att domar enligt LSS och den tidigare lagen (1985:568) om särskilda omsorger om psykiskt utvecklingsstörda m.fl. (omsorgslagen) inte alltid verkställts. Detta anger Socialstyrelsen vara mycket anmärkningsvärt och helt oacceptabelt. Huvudintrycket av rapporten är dock att kvaliteten i funktionshindrades livsvillkor stärkts på flera områden genom handikappreformen. Det finns en klar vilja hos kommunerna att utveckla sin kompetens i handikappfrågor och utveckla handikappomsorgen. Enskildas inflytande och valfrihet har stärkts. Friheten att välja personligt stöd har inneburit en mycket högre grad av självständighet än innan reformen genomfördes. Det förändrade huvudmannaskapet för omsorgerna om utvecklingsstörda har förändrat livsvillkoren på ett positivt sätt för många. Olika boendealternativ har utvecklats, liksom stödet i anslutning till boendet. Många personer med utvecklingsstörning har därför kunnat flytta från vårdhem och specialsjukhus till en egen bostad eller en gruppbostad. Utredningar Regeringen uppdrog i oktober 1994 åt Handikappinstitutet att bl.a. redovisa en modell för hur en årlig statistik inom hjälpmedelsområdet bör utformas. Handikappinstitutet överlämnade sin utredning till regeringen i december 1995. Utredningen konstaterar att det saknas samlad statistik på hjälpmedelsområdet och att det måste utvecklas rutiner för statistikinsamling på olika områden av hjälpmedelsförsörjningen. Institutet föreslår i sin rapport en strategi för hur detta skall ske på sikt. Det är enligt regeringens uppfattning angeläget att arbetet med att utveckla statistik inom hjälpmedelsområdet fullföljs. En särskild utredare har gjort en översyn av de olika avgiftssystemen inom handikappområdet. Översynen redovisas i betänkandet Avgifter inom handikappområdet (SOU 1995:35). Utredningen redovisar en omfattande kartläggning av nuvarande regelsystem och dess effekter för berörda grupper. Utredningen redovisar också ett antal förslag som grundas på principen om att den enskilde inte skall ha några extra kostnader på grund av sitt funktionshinder. Enligt utredningen bör i huvudsak tre typer av åtgärder övervägas; effektiva högkostnadsskydd, avgiftssänkningar för vissa varor/tjänster och bättre kostnadsersättningar. 3.1.5 Individ- och familjeomsorg Övergripande mål Socialtjänstens individ- och familjeomsorg omfattar både förebyggande verksamhet och individuellt inriktat utrednings- och behandlingsarbete. De viktigaste målgrupperna är socialt utsatta barn och ungdomar, missbrukare och vuxna som behöver socialbidrag för sin försörjning. Hit hör också vissa uppgifter inom det familjerättsliga området. De övergripande målen för all verksamhet inom socialtjänsten finns i den s.k. portalparagrafen i SoL, som slår fast att verksamheten - under hänsynstagande till människans ansvar för sin och andras sociala situation - skall inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser. Kostnader Kommunernas totala kostnader för individ- och familjeomsorgen ökade från ca 21 mdkr år 1993 till ca 24 mdkr år 1994. I fasta priser uppgick ökningen till 12 %. Den beror till största delen på utvecklingen av socialbidragen. Nedanstående diagram visar kostnadernas fördelning på olika utgiftsposter. Som framgår av diagrammet utgör posten Övrigt hela 36 % av kostnaderna. Här ligger bl.a. kostnaderna för arbetet inom familjerätten, liksom stöd och behandling i öppna former. Diagram 3.4 Bruttokostnaderna fördelning inom individ och familjeomsorg år 1994. Källa: SKF, SOS, SCB, Jämförelsetal för socialtjänsten, 1994. Socialbidrag Mål Socialbidraget skall fungera som ett yttersta skyddsnät mot fattigdom för hushåll som inte kan få sin utkomst tryggad genom förvärvsarbete eller andra inkomstkällor. Socialbidrag kan även utgå när socialförsäkringssystemet och övriga ekonomiska förmåner i samhället inte kunnat garantera försörjning. Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Hänsyn skall därvid tas till egna inkomster och tillgångar. Biståndet skall utformas så att det stärker hans eller hennes möjligheter att leva ett självständigt liv. Prestationer Ökningen av såväl antalet socialbidragstagare som kostnaderna har fortsatt under 1990-talet. Under de senaste 10 åren har antalet bidragshushåll ökat från drygt 293 000 år 1985 till ca 392 000 år 1994. Antalet bidragstagare ökade under samma period från drygt 535 000 personer till drygt 715 000 personer. Av dessa var 238 000 personer med barn under 18 år. Dagens nivå innebär att 10,5 % av samtliga hushåll i yrkesaktiv ålder eller drygt 8 % av hela befolkningen erhöll socialbidrag någon gång under 1994. Bidragstagarnas andel av befolkningen varierade dock mellan kommunerna från lägst 3 % till högst 14 %. De flesta hushåll som får socialbidrag är ensamstående, närmare bestämt ca 80 %. Bidragstagare är också i stor utsträckning yngre personer. Cirka 42 % av registerledarna (den medlem i hushållet som ansökan registreras på) är yngre än 30 år. Ensamstående kvinnor med barn är en särskilt utsatt grupp; mer än vart tredje av dessa hushåll har mottagit socialbidrag någon gång under året. Av antalet flyktingar i befolkningen, mottagna i kommunerna 1991-1994, fick närmare 90 % socialbidrag under 1994. Kostnader Under år 1995 utbetalades (enligt Socialstyrelsens preliminära statistik: Socialtjänst 1996:1) ca 10,9 mdkr i socialbidrag och i introduktionsersättning till flyktingar, vilket är 600 mkr mer än år 1994. Det motsvarar en ökning i fasta priser med 3 %. Av detta belopp gick ca 3,2 mdkr till flyktingar i form av socialbidrag eller introduktionsersättning. Kommunerna erhåller statsbidrag via en generell schablon som avser att täcka kostnaderna för flyktinghushållen under de första åren. För budgetåret 1993/94 erhöll kommunerna statsbidrag med ca fyra mdkr. Tabell 3.16 Socialbidrag, antal bidragstagare och bidragsbelopp Belopp i miljoner kronor ------------------------------------------------------- Antal Antal Belopp Belopp bidrags- bidrags- 1990- ------------------------------------------------------- År mottag. mottagare löp.priserårs priser hushåll ------------------------------------------------------- 1980 178 366 343 329 942 1 956 ------------------------------------------------------- 1990 277 146 516 825 4 721 4 721 ------------------------------------------------------- 1993 373 034 671 303 8 712 7 433 ------------------------------------------------------- 1994 391 800 715 212 10 285 8 589 ------------------------------------------------------- 1995 - - 10 879 8 861 ------------------------------------------------------- Anm.: Uppgifterna för 1995 är preliminära. Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social, 1995. Det genomsnittliga bidragsbeloppet per hushåll varierar mellan olika kommungrupper. Under år 1994 var det lägst i glesbygdskommunerna 16 400 kr) och högst i storstäderna (32 600 kr). I övriga kommungrupper var skillnaderna inte lika stora utan låg mellan 21 000 och 24 000 kr per bidragshushåll. Det är framför allt bidragstidens längd som påverkar kostnaderna för socialbidrag. Längden på bidragstiden har ökat under de senaste åren, från i genomsnitt 4,1 månader år 1990 till 5,0 månader för år 1994. Skillnader i långvarigt socialbidragstagande - här definierat som bidragstagande mer än 10 månader per år - har särskilt uppmärksammats i Socialstyrelsens rapport Jäm- förelsetal för socialtjänsten 1994. För riket som helhet gäller att långvariga hushåll utgör 12 % av samtliga bidragshushåll och erhåller 27 % av bidrags- summan. Bland kommungrupperna utmärker sig i första hand storstäderna och glesbygdskommunerna. I glesbygdskommunerna hade 3 % av bidragshushållen social- bidrag mer än 10 månader och dessa erhöll 15 % av bidragssumman. I storstäderna var det 18 % av bidragshushållen som hade socialbidrag mer än 10 månader och de erhöll 42 % av bidragssumman. Flyktinghushållen ingår inte i redovisningen men i Socialstyrelsens rapport 1995:4 redovisas stora skillnader i bidragstid mellan svenska och utländska hushåll. Flyktinghushåll hade 1993 en genomnittlig bidragstid på sju månader, övriga utländska hushåll sex månader och svenska hushåll fyra månader. Olika studier visar att det framför allt är arbetslösheten som har stor betydelse när det gäller orsakerna till socialbidragsberoendet. Betydelsen varierar dock över tid och med konjunkturförhållandena. Arbetslösa som blir hänvisade till socialbidrag är ofta personer som inte hunnit meritera sig för t.ex. arbetslöshetsstöd i form av arbetslöshetsersättning eller kontant arbetsmarknadsstöd. Det är framför allt flyktingar, ungdomar och andra med svårigheter att ta sig in på arbetsmarknaden som blir beroende av socialbidrag till sin försörjning. Även sociala och medicinska problem hos människor, t.ex. missbruk, psykiska- eller andra hälsoproblem, sociala problem, etc. kan ha betydelse för socialbidragsberoende. En ytterligare aspekt som olika undersökningar för fram som viktig för socialbidragsutvecklingen är socialtjänstens metodik och arbetssätt. Olika sysselsättningsinriktade åtgärder samt ett aktivt samarbete med arbetsförmedling och försäkringskassa har kunnat minska bidragstiden för många hushåll och därmed kostnaderna för kommunen. Kommuner med en tydlig policy och ett genomtänkt arbetssätt har kunnat minska beroendet av socialbidrag. Betydelsen av att kommunledningen formulerar tydliga mål och en klar inriktning för arbetet med socialbidrag har också framhållits i Socialstyrelsens rapport Socialstyrelsen följer upp och utvärderar (SoS 1995:4). Kvalitet För närvarande saknas acceptabla kvalitetsmått på nationell nivå. Ett arbete pågår inom Socialstyrelsen, i samarbete med länsstyrelserna, för att utveckla ändamålsenliga uppföljningsmetoder. Besvärsärenden över socialbidrag har under senare år ökat dramatiskt. Detta kan ses som ett uttryck för en målkonflikt mellan den enskildes rätt till en skälig levnadsnivå lika för alla oberoende var man bor i landet respektive det kommunala självstyret och önskan att kunna ta lokala hänsyn i större utsträckning än vad nuvarande lagstiftning och rättspraxis medger. Måluppfyllelse Måluppfyllelsen går inte att precisera eftersom mått och utvärderingsmetoder för närvarande saknas på nationell nivå. Utredningar Olika undersökningar har visat att det förekommer stora variationer mellan olika kommuner i bedömningarna vad gäller rätten till och nivån på ekonomiskt bistånd. Skillnader i handläggningen av socialbidrag har senast uppmärksammats i en rapport från Centrum för utvärdering av socialt arbete (CUS 1995:1). Rapporten, som bygger på en studie i elva kommuner, visar på stora skillnader i utfallet när det gäller bedömningen av sex olika typfall. Variationerna sammanhänger bl.a. med de skillnader som finns i fråga om kommunernas socialbidragsnormer. Socialtjänstkommittén har lämnat förslag som bl.a. innebär förtydliganden om rätten till ekonomiskt bistånd. Socialstyrelsen har analyserat socialbi- dragsutvecklingen samt gjort en översyn av socialbidragsnormens konstruktion och nivå (Socialstyrelsens rapport 1995:24). Barn- och ungdomsvård Mål Barn- och ungdomsvården riktar sig till familjer med barn och ungdomar i åldrarna 0-20 år. I 12 § SoL slås fast att socialnämnden skall verka för att barn och ungdomar växer upp under trygga förhållanden. Om barn och ungdomar riskerar att utvecklas ogynnsamt skall socialnämnden i nära samarbete med hemmen se till att de får det skydd och stöd de behöver och om det är motiverat med hänsyn till den unges bästa sörja för en placering utanför det egna hemmet. I vissa i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) spe- cificerade situationer kan tvångsingripanden beslutas. Socialnämnden skall också sörja för att föräldrar kan erbjudas samarbetssamtal under sakkunnig ledning för att nå enighet i frågor om vårdnad och umgänge. Om en tvist om vårdnad eller umgänge inte kunnat lösas genom samarbetssamtal, utan avgjorts av domstol, skall socialnämnden tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som dessa familjer kan ha (12a § SoL). Sedan 1 januari 1995 har kommunerna ansvaret för att familjerådgivning kan erbjudas dem som begär det. I föräldrabalken finns bestämmelser som innebär åligganden för socialnämnden. Socialnämnden ansvarar för att faderskapet fastställs för barn vars föräldrar inte är gifta med varandra, medverkar vid fastställande av underhållsbidrag i vissa fall samt verkställer utredningar i mål om vårdnad eller umgänge på uppdrag av tingsrätten. Prestationer Arbetet inom barn- och ungdomsvården består av utrednings- och behand- lingsarbete, olika insatser som exempelvis att tillhandahålla kontakt- person/kontaktfamilj, placering i familjehem eller i hem för vård eller boende (HVB) samt olika stödinsatser i öppna former. Den officiella statistiken över socialtjänstens insatser för barn och ungdomar redovisar endast vissa av dessa insatser. Det gäller kontaktperson/kontaktfamilj och vård utom det egna hemmet som ges med stöd av SoL samt kontaktperson/behandling, omedelbart omhändertagande och vård med stöd av LVU. Tabell 3.17 Antalet insatser någon gång under året totalt samt relaterat till antalet barn i åldrarna 0-17 år, 1993 resp. 1994 ------------------------------------------------------ Insatser 1993 % 1994 % ------------------------------------------------------ Medelfolkmängd 0-17 år 1 924 1 948 673 426 ------------------------------------------------------ Kontaktperson SoL 15 071 0,78 16 544 0,85 ------------------------------------------------------ SoL-vård 11 383 0,59 11 460 0,59 ------------------------------------------------------ Kontaktpers/behl. enl. 56 55 LVU §22 ------------------------------------------------------ Omedelb omhändertag. 1 330 0,06 1 345 0,07 enl. LVU ------------------------------------------------------ Vård enligt LVU 4 169 0,22 4 322 0,22 ------------------------------------------------------ Källa: Socialstyrelsen, statistik socialtjänst 1995:11. Anm.: Kolumnen % är andel av samtliga i åldern 0-17 år. Under år 1994 berördes drygt 28 000 barn och ungdomar någon gång under året av sådana insatser från socialtjänstens sida. Jämfört med år 1993 är det en ökning med drygt 1 300 eller ca 5 %. Detta motsvarar en ökning från 13,9 till 14,5 barn per 1000 barn i åldrarna 0-17 år. Ungefär en fjärdedel av barnen var nytillkomna i betydelsen att de inte hade varit föremål för någon av de insatser som redovisas i statistiken under de senaste fem åren före 1994. Antalet omedelbara omhändertaganden enligt LVU, som hade ökat kraftigt mellan åren 1992 och 1993, var i stort sett oförändrat under år 1994. Skillnaderna i vårdkostnad per dygn för barn och ungdomar mellan vård i familjehem och på institution (HVB) är stora. Vårdkostnaden per dygn i familjehem uppgick i riket i genomsnitt till 350 kr. Den genomsnittliga kostnaden per dygn inom HVB-vården låg på 1 600 kr. Storstäderna och förortskommunerna hade jämfört med riksgenomsnittet en hög andel "dyra" HVB- placeringar i förhållande till antalet "billiga" familjehemsplaceringar. Inom det familjerättsliga området finns officiell statistik enbart när det gäller fastställande av faderskap och underhållsbidrag. Av de barn som föddes under år 1994, föddes 51 % i familjer där föräldrarna inte var gifta med varandra. Socialnämnden har då skyldighet att medverka till att faderskapet fastställs. Socialnämnden har också medverkat vid fastställande och jämkning av underhållsbidrag för drygt 38 000 barn under år 1994. Detta är en ökning med 5 % jämfört med föregående år. Cirka en tredjedel av de underhållsbidrag där socialnämnden medverkat fastställs till 0 kr då den underhållsskyldige saknar betalningsförmåga. Föräldrars underhållsskyldighet gäller tills barnet är 21 år under förutsättning att det går i grundskola, gymnasium eller annan jämförlig utbildning. Detta innebär att underhållsbidrag måste fastställas för 18-åringar i allt högre utsträckning, eftersom fler ungdomar går kvar i gymnasieskolan. År 1990 utgjordes ca 12 % av de fastställda underhållsbidragen av avtal för 18- åringar medan siffran för år 1994 var ca 25 %. Enligt förslag från Underhållsbidragskommittén skall försäkringskassan överta ansvaret för underhållsbidragen. En omfattande insats görs från socialtjänstens sida i vårdnads- och umgänges- ärenden. I stort sett samtliga kommuner bedriver i dag samarbetssamtal. Socialstyrelsen genomförde nyligen på uppdrag av Vårdnadstvistutredningen en utvärdering av samarbetssamtalen. Denna redovisas i rapporten Samarbetssamtal ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Av rapporten framgår att samarbetssamtal är klart samhällsekonomiskt lönsamma. Det kan utifrån den undersökning som genomförts antas att ca 25 % av föräldrar som separerade under år 1993 hade kontakt med socialtjänsten i samband med skilsmässa eller separation. Det var vanligare att föräldrar i små och medelstora kommuner hade samarbetssamtal än föräldrar i storstäderna. Kvalitet och måluppfyllelse Socialstyrelsen redovisade år 1995 ett regeringsuppdrag som syftade till att stärka och utveckla den svenska familjehemsvården. Med länsstyrelsernas hjälp har man kartlagt hur socialtjänsten handlägger och dokumenterar familjehemsvården. De brister man funnit har bl.a. rört avsaknaden av vårdplaner, barnperspektivet i arbetet med de familjehemsplacerade barnen samt stöd till utbildning av familjehemmen. Kartläggningen har redovisats vid länsvisa konferenser vilka i sin tur resulterat i att kommunerna påbörjat ett utvecklingsarbete för att förbättra familjehemsvården. Socialstyrelsen har också gjort fördjupade studier (SoS-rapport 1995:7-9) angående invandrarbarn i familjehem. Studien avser att belysa hur vårdnadsfrågan lösts för barn som växer upp i sina familjehem samt problem med avbrutna familjehemsplaceringar. Sistnämnda studie visade att drygt 40 % av alla familjehemsplaceringar avbryts oplanerat ett problem som mer måste uppmärksammas av socialtjänsten. Socialstyrelsen har under år 1995 gjort en kartläggning av hur kommunerna organiserat och dimensionerat familjerådgivningen. Den vanligaste modellen visade sig vara att kommunerna anlitat landstinget som entreprenör för att driva familjerådgivningsverksamheten (28 %) eller köper tjänsten av någon annan kommun (26 %). Ca 18 % driver verksamheten själva, 15 % gör det i samverkan med andra kommuner och 12 % har anlitat privat entreprenör. I ca 4 % av kommunerna är det kyrkan som driver familjerådgivning för kommunens räkning. Endast en kommun hade vid undersökningstillfället inte hittat formen för hur familjerådgivningen skulle organiseras. Det stora flertalet kommuner tog ut en avgift varierande mellan 50 och 200 kr per samtal för familjerådgivning. De flesta familjerådgivningsbyråerna är små, drygt hälften har bara två anställda och endast ett fåtal fem eller fler. Missbrukarvård Mål Sverige har anslutit sig till WHO:s europeiska handlingsprogram för att minska alkoholens skadeverkningar. Det övergripande målet är att minska den totala alkoholkonsumtionen i Sverige. Den svenska narkotikapolitiken syftar ytterst till att skapa ett narkotikafritt samhälle. För kommunerna är skyldigheten att tillhandahålla vård för missbrukare reglerad i 6 och 11 § SoL och, i de fall tvångsvård kan komma i fråga, i lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM). I 11 § stadgas bl.a. att kommunerna skall arbeta för att förebygga och motverka missbruk av alkohol och andra beroendeframkallande medel och att insatser för barn och ungdom bör ägnas särskild uppmärksamhet. Socialtjänsten har ett ansvar för att aktivt sörja för att den enskilde missbrukaren får den hjälp och vård som han behöver för att komma ifrån missbruket. Prestationer Det totala antalet intagningar på institutioner för vuxna missbrukare var under år 1994 cirka 21 000. Detta innebär en minskning med cirka 23 % jämfört med år 1993. Även antalet tvångsintagningar har minskat. Tvångsintagningarnas andel av det totala antalet intagningar utgjorde 1994 ca 16 %, en ökning med cirka 1 % jämfört med år 1993. Under senare år har utvecklingen gått mot att kommunerna i ökad utsträckning väljer öppenvårdsinsatser framför institutionsplaceringar för missbrukare. Någon statistik över den öppna missbrukarvården finns dock inte tillgänglig. Enligt en undersökning som gjordes år 1989 uppskattades att en femtedel av socialbyråernas arbetstid gick åt för missbrukarvård. Då beräknades ca 40 000 missbrukare vara aktuella. Tabell 3.18 Missbrukarvård, antalet intagna per den 31 december ------------------------------------------------------- |År Tvångsintagna Frivilligt intagna ------------------------------------------------------- 1990 708 3 794 ------------------------------------------------------- 1992 651 6 403 ------------------------------------------------------- 1993 577 3 207 ------------------------------------------------------- 1994 575 2 996 ------------------------------------------------------- Källa: Socialstyrelsen, Statistik 1995:5. Andelen korta vårdtider har ökat. Mellan åren 1992 och 1993 ökade andelen frivilligt vårdade, med vårdtider upp till 30 dagar, från 50 till 75 %. Under år 1994 var motsvarande andel 65 %. Den genomsnittliga placeringstiden uppgick till 85 dygn. Även för personer som tvångsvårdades har vårdtiderna blivit kortare. Under år 1992 var vårdtiden i genomsnitt 154 dagar, 145 dagar år 1993 och 142 dagar år 1994. Av dem som skrevs ut från LVM-vård under år 1994 fortsatte ca 59 % med någon form av frivillig vård efter LVM-vårdens slut. Motsvarande andel under år 1993 var 35 %. Den relativt stora ökningen antas bero på en kombination av bättre rapporteringssystem och en kommunal utbyggnad av öppenvården. Kostnader I rapporten Jämförelsetal för socialtjänsten redovisas vissa kostnader för institutionsvård. Den genomsnittliga vårdkostnaden per dygn för institutionsvård av vuxna missbrukare uppgick till ca 1 000 kr. Skillnaden mellan de olika kom- mungrupperna var relativt liten. Variationerna inom respektive kommungrupp var emellertid betydligt större. I några kommungrupper var skillnaden mellan lägsta och högsta vårdkostnad över 1 000 kr. Kommunernas totala kostnader för missbrukarvården går idag inte att med säkerhet uppskatta. Socialstyrelsen arbetar dock för närvarande på en upp- följning av kommunernas insatser inom missbrukarvården. Denna uppföljning kommer att presenteras under våren 1996, men av de preliminära resultaten framgår att kommunernas kostnader för den öppna missbrukarvården uppgår till ca 500 mkr. Tendensen tyder på att institutionsvården minskar och att öppenvård och skyddat boende ökar. Trots detta utgör kostnaderna för institutionsvården fortfarande över 50 % av kommunernas kostnader för missbrukarvård. Enligt samma prelimininära data kan de totala kostnaderna för institutionsvården uppskattas till ca 1 300 mkr. Till detta kommer kostnaderna för skyddat boende som beräknas till ca 400 mkr. Kvalitet och måluppfyllelse Kvalitet och måluppfyllelse går inte att precisera eftersom mått och ut- värderingsmetoder för närvarande saknas på nationell nivå. Ett arbete pågår inom Socialstyrelsen för att utveckla uppföljningsmetodiken. Utredningar I rapporten Missbrukarvårdens utveckling i Stockholms län, som Socialstyrelsen presenterade år 1994, noterade man att nya styrformer hade genomförts med syfte att minska kostnaderna och för att få ett bättre resursutnyttjande. Flera kommuner hade också markerat att missbrukarvård inte var ett prioriterat område inom kommunal verksamhet och antalet heltidsanställningar inom missbrukarvården beräknas ha minskat med ca 4 %. Regelbundna mätningar av vårdens effekter förekom i mycket liten utsträckning. 3.2 Skolan Det offentliga skolväsendet skall ge alla barn och ungdomar, oberoende av kön, geografisk hemvist samt sociala och ekonomiska förhållanden, lika tillgång till utbildning. Utbildningen skall inom varje skolform vara likvärdig varhelst den anordnas inom landet. Utbildningen skall ge eleverna kunskaper och färdigheter samt, i samarbete med hemmen, främja deras harmoniska utveckling till ansvarskännande människor och samhällsmedlemmar. Utbildningen skall vidare ta hänsyn till elever med särskilda behov enligt 1 kap. 2 § skollagen (1985:1100). Det är kommunen som är huvudmän för grundskolan, särskolan och gymnasiesärskolan. Kommuner och landsting är huvudmän för gymnasieskolan. För specialskolan och sameskolan är staten huvudman. Det finns också grundskolor och gymnasieskolor med privat huvudman, s.k. fristående skolor. För elever som väljer att fullgöra skolplikten i en godkänd fristående grundskola skall hemkommunen betala bidrag till den fristående skolan. Detsamma gäller fristående gymnasieskolor när utbildningen till innehållet motsvarar den kommunala gymnasieskolans utbildning på ett nationellt eller ett specialutformat program. Regeringen beslutar särskilt om statsbidrag till kompletterande fristående gymnasieskolor. Det offentliga skolväsendet för vuxna skall ge vuxna tillfälle att i enlighet med individuella önskemål komplettera sin utbildning. Härigenom skall främst de som erhållit minst utbildning få möjlighet att stärka sin ställning i arbetslivet och det kulturella och politiska livet. Även utbildningen för vuxna skall inom varje skolform vara likvärdig varhelst den anordnas i landet. Det offentliga skolväsendet för vuxna omfattar kommunal vuxenutbildning (komvux), statens skolor för vuxna, vuxenutbildning för psykiskt utvecklingsstörda (särvux) och svenskundervisning för invandrare (sfi). Kommuner och landsting är huvudmän för komvux och kommunerna är huvudman för särvux och sfi. Utbildningsområdet svarar i genomsnitt för 29 % av kommunernas löpande bruttokostnader. För år 1994 var totalkostnaden för utbildning 86,6 mdkr (fasta priser). Vuxna svenskar läser mycket bra internationellt sett Genom det internationella projektet International Adult Literacy Survey (IALS) har vi nu i Sverige för första gången fått en samlad bild av läsförmågan hos den vuxna befolkningen (16-65 år). Bland de sju länder som genomfört undersökningen har Sverige de bästa resultaten. 32,5 % klarar att läsa komplicerade obekanta texter, dra slutsatser av och använda dem i olika situationer. Ytterligare nära 40 % kan läsa och använda de flesta texter de möter i vardagslivet. Studien mätte också förmågan att lösa matematiska problem presenterade i texter. Även i denna del av undersökningen hade svenskarna betydligt bättre resultat än de andra deltagarna. I majoriteten av de deltagande länderna finns ett starkt samband mellan läsfärdigheter i vid mening och utbildningsnivå. Här utgör Sverige ett undantag. Lågutbildade i Sverige klarar uppgifterna i undersökningen betydligt bättre än lågutbildade i de övriga deltagande länderna. Detta kan ha sin grund i att Sverige länge haft en väl fungerande grundskola och har en omfattande folkbildning. Trots en lägre formell utbildningsnivå låg de svenska resultaten genomsnittligt på en högre nivå än i länder som USA, Kanada och Tyskland med en högre formell utbildningsnivå. Det tyder på att Sverige har en stor outnyttjad utbildningspotential, dvs. en stor grupp som har förmåga för högre studier men ännu inte fått möjlighet att använda denna förmåga. Men i Sverige, liksom i övriga länder, finns det också ett antal människor med begränsad förmåga. Bland dem är äldre (över 55 år), invandrare och människor med kortare utbildning (mindre än nio år) överrepresenterade. Internationalisering Sverige deltar i EU:s utbildningsprogram. Inom skolområdet ingår bl.a. programmet Leonardo da Vincí som gäller yrkesutbildning och kompetensutveckling samt Sokrates som gäller utbildning från förskola till gymnasiet. Här ingår bl.a. programmet Comenius. Den 1 juli 1995 inrättades Svenska EU-programkontoret för utbildning och kompetensutveckling. Under 1995 har EU-programkontoret fördelat ca 11 mkr till kommunerna för projekt, praktik och utbyten inom programmet Leonardo da Vincí och ca 3,5 mkr till projekt inom programmet Comenius. Tabell 3.19 Elever, lärare och kostnader inom skolan ------------------------------------------------------- Lärare Lärare Kostn. ------------------------------------------------------- Elever Diff 1995/ Diff per Diff 1994 Diff 100 ------------------------------------------------------- 1995/96 år-1 96 år-1 eleverår-1 mdkr år-1 ------------------------------------------------------- Grundskola 938 22 74 900 7,90 - 44,20 1,10 900 200 400 0,20 ------------------------------------------------------- Gymnasie ------------------------------------------------------- skola 312 2 22 - 7,00 - 18,30 0,40 400 400 000 400 0,20 ------------------------------------------------------- Särskola 13 600 3 - 27,70 - 2,30 0,20 400 200 100 3,40 ------------------------------------------------------- Komvux 156 9 5 of 5,10 - 2,90 0,30 000 800 000 0,50 ------------------------------------------------------- Svenska för ------------------------------------------------------- invandrare 35 -2 1 of 5,40 0,30 0,70 0,25 700 300 900 ------------------------------------------------------- Anm.:Antalet elever, vecka 41 år 1995, inkl. fristående skolor. Lärare omräknat till helårstjänster. Källa: Skolverket. Grundskolan Nationella mål Utbildningen i grundskolan syftar till att ge eleverna de kunskaper som individer och samhällsmedborgare behöver. Den skall också kunna ligga till grund för fortsatt utbildning i gymnasieskolan (4 kap. 1 § skollagen). Regeringen har fastställt målen för undervisningen i 1994 års läroplan för det obligatoriska skolväsendet (Lpo 94; SKOLFS 1994:1) och i kursplaner för grundskolan (SKOLFS 1994:3). Den nya läroplanen samt de nya kursplanerna införs successivt med början i årskurserna 1-7 från och med hösten 1995. Kommunen har skyldighet att anordna utbildning i grundskolan för alla elever som har skolplikt enligt 3 kap. skollagen och som inte skall gå i särskolan eller specialskolan. En elev har dock rätt att fullgöra sin skolplikt vid en fristående skola som godkänts för ändamålet. Skolplikt inträder vid sju års ålder men om föräldrarna så begär kan barn börja skolan vid sex års ålder, s.k. flexibel skolstart. Antal elever och lärare Elevantalet uppgår läsåret 1995/96 till 938 900 (varav 8 900 sexåringar), en ökning med 22 200 jämfört med föregående år. Antalet sexåringar ökade med 1 300 jämfört med året innan. Elevantalet beräknas öka med ytterligare drygt 100 000 fram till år 2 000. Under 1990-talet har både antalet undervisade timmar och antalet lärare minskat, samtidigt som antalet elever ökat något. Mellan läsåren 1989/90 och 1995/96 har antalet undervisningstimmar per elev minskat med 8 % för den vanliga undervisningen, 39 % för specialundervisningen, 47 % för svenska som andraspråk och 50 % för hemspråksundervisningen. Mellan läsåren 1992/93 och 1995/96 ökade elevantalet med 5,8 % och antalet lärare minskade med 5,3 % (inkl. fristående skolor). Uttryckt i heltidstjänster innebär minskningen 2,2 % lärartjänster. Kostnader Den totala kostnaden för den kommunala grundskolan var ca 43,5 mdkr år 1994 (år 1993 var kostnaden ca 42,6 mdkr). Detta motsvarar i genomsnitt 48 800 kr per elev. Undervisningskostnaden svarar för ungefär hälften av kostnaden per elev. Kostnaden per elev för undervisning har minskat med ca 3 % från föregående år bl.a. till följd av det ökade elevantalet. Den högsta kostnaden per elev är 77 800 kr medan den lägsta är 34 700 kr. De högsta kostnaderna finns i några glesbygdskommuner i övre Norrland. Fristående skolor Antalet fristående grundskolor uppgår för läsåret 1995/96 till 238. Läsåret 1994/95 fanns det 217. Antalet elever i fristående grundskolor ökade från föregående läsår med ca 17 % till 20 200. Det är de allmänna skolorna som ökat mest. Av samtliga elever i grundskoleåldern går 2,15 % i fristående skolor. Den genomsnittliga kostnaden per elev i fristående skolor var 46 900 kr år 1994. De kommunala bidragen finansierar ca 92 % av kostnaderna, 3 % finansieras genom elevavgifter och 5 % genom övriga intäkter. Totalt sett är en mycket liten del (1,4 %) av de resurser kommunerna lägger ned på grundskolan ersättningar till fristående skolor. I 188 av landets kommuner fanns hösten 1995 ingen fristående skola. De tre storstadslänen hade tillsammans 138 fristående skolor. 10 Diagram 3.3 Utvecklingen av antalet elever samt lärarveckotimmar och kostnad per elev i grundskolan Anm.: År 1980/81 var antalet elever 1 031 964, antalet lärarveckotimmar (40- minuterslektioner) per elev 2,15 och kostnaden per elev 47 035 kr. Kostnader per elev beräknat i fasta priser. Källa: Skolverket. Kvalitet Läsåret 1995/96 tjänstgör 83 233 lärare i grundskolan. Omräknat till hel- tidstjänster utgör detta 74 409 lärare. Antalet lärare per 100 elever uppgår 1995/96 till 7,9 (12,6 elever per lärare), en minskning med 0,2 lärare jämfört med föregående läsår. Enligt en av OECD (Education at a Glance) gjord undersökning år 1992 var antalet elever per lärare lägre i Sverige än i de flesta andra OECD-länder. Under de första sex skolåren gick det i genomsnitt 12 elever på en lärare i Sverige, medan genomsnittet för OECD var 17. I årskurserna 7-9 var det i Sverige tio elever per lärare, medan genomsnittet för OECD var 16. Andelen behöriga lärare i Sverige är relativt konstant - ca 91 %. Det är mycket stora variationer mellan olika kategorier lärare. Andelen lärare som saknar utbildning är störst bland lärare i praktiskt-estetiska ämnen och bland hemspråkslärarna. Den nya timplanen för grundskolan innebär en stor frihet att lokalt bestämma hur ämnen skall läggas ut över skoltiden. Det gäller bl.a. i vilka årskurser eleverna skall börja läsa engelska och B-språk. Uppgifter avseende höstterminen 1995 visar att ca 30 % av eleverna börjar läsa engelska redan i årskurs 1. I de fristående skolorna utgör andelen nära 50 %. Tidigare startade undervisningen i allmänhet i årskurs 4. Starten för undervisningen i B-språk har också tidigarelagts vid många skolor. Tidigare startade undervisningen i årskurs 7. Hösten 1995 läste ca 50 % av eleverna i årskurs 6 ett B-språk. Cirka 11 % av eleverna i årskursen hade valt ett alternativ till B-språk. De senaste årens organisatoriska förändringar i kommunerna har lett till att det totala antalet rektorer ökat. Det beror framför allt på att rektorsområdena gjorts mindre. I flera kommuner vidgas rektors ansvarsområde till att omfatta mer än grundskolan. Mer än hälften av rektorerna i grundskolan ansvarar nu även för annan verksamhet såsom barnomsorg eller skolbarnsomsorg. Även rektorernas yrkesmässiga bakgrund har blivit mer varierad. År 1994 dominerade personer med bakgrund i barnomsorg och/ eller fritidsverksamhet bland de nytillsatta rektorerna. Numera är över hälften av alla rektorer i grundskolan kvinnor. Enligt en enkät från Svenska Kommunförbundet i början av år 1995 hade tre av fyra kommuner lokalintegrerat sexårsverksamheten med skolan i större eller mindre utsträckning. Måluppfyllelse I de nya kursplanerna för grundskolan har regeringen angett dels vilka mål som undervisningen i respektive ämne skall sträva mot, dels vilka mål eleven skall ha uppnått efter det femte respektive nionde skolåret. Kommunerna har ett ansvar för att eleverna når minst dessa mål och måste därför följa upp och utvärdera elevernas utveckling. Staten följer, via Skolverket, genom nationella undersökningar i vissa ämnen och årskurser, hur skolan lever upp till de ställda målen. I Sverige finns en bred uppslutning bland allmänheten kring de politiskt formulerade mål och uppgifter som den svenska skolan har. Det visar såväl Skolverkets skolbildundersökning 1993/94 som en attitydundersökning, gjord inom OECD och redovisad i Education at a Glance år 1995. Generellt betonas målen som rör elevernas sociala förmågor lika starkt som goda kunskaper i olika ämnen. Till skolans mest grundläggande uppgifter hör att utveckla barns förmåga att läsa och skriva. Den senaste internationella jämförelsen av skolelevers läsförmåga är från läsåret 1990/91. Den visade att den genomsnittliga nivån på svenska elevers läsförmåga är mycket god. Även en nationell undersökning från år 1995 redovisar en betydande utveckling av läsfärdigheten under grundskoletiden. Genomsnittligt står sig de svenska elevernas läsfärdigheter mycket bra i förhållande till andra länder. De svenska nioåringarna kom i OECD:s undersökning på tredje plats totalt, efter Finland och USA. Men även om de genomsnittliga prestationerna således är mycket goda, så finns det allvarliga kunskapsbrister för en mindre grupp elever. Uppgifterna varierar om hur stor andel av elevgrupperna som är lågpresterande. I undersökningen från år 1991 hade t.ex. 4 % av 14åringarna ett sämre resultat än vad nioåringarna hade i genomsnitt. I undersökningen om vuxnas läsfärdighet presterade ca 3 % av 16-25-åringarna på den lägsta nivån. Det finns också indikationer på att skolornas möjligheter att hjälpa elever att nå goda resultat har försämrats de senaste åren. År 1995 uppgav färre elever än tidigare år att de kan få hjälp då de behöver det. En undersökning i grundskolan från 1995 tyder också på att elevernas läsförmåga i det andra och det femte skolåret är på väg att minska. Förmågan att läsa har visst samband med förmågan att skriva. Vana bedömare av resultaten av de s.k. standardproven i årskurs 9 anser att skrivförmågan hos elever är relativt god och att den sett över en tioårsperiod har blivit bättre. Svenska elevers kunskaper i matematik och naturvetenskapliga ämnen har utvärderats åren 1980, 1983 och 1995. I den svenska studien 1995 deltog elever i grundskolans årskurser 6, 7 och 8 samt elever i gymnasieskolans avslutande årskurs. De preliminära analyserna av svaren tyder på att elever i grundskolan klarar att lösa matematikuppgifterna något bättre än år 1980. Analyserna hittills tyder också på en klar tendens till kunskapsillväxt under skoltiden. Kunskapstillväxten varierar dock och skillnaderna mellan dem som presterar lägst och övriga ökar. De nationella undersökningar som gjorts i grundskolan visar att en mycket stor andel av ungdomarna vill och vågar tala engelska och gör det med god förmåga. I årskurs 9, då de flesta elever har sex års studier i engelska bakom sig, är spännvidden mellan elevernas kunskaper mycket stor. En liten andel presterar mycket dåligt medan andra presterar så bra att kursplanens mål kan synas lågt ställda. Det är väl dokumenterat att flickor genomsnittligt presterar bättre i såväl modersmål som främmande språk. Eleverna har i olika undersökningar gett uttryck för att de önskar få bättre möjligheter att utveckla en god förmåga att tala på de främmande språken. Det finns indikationer, bl.a. från de nationella proven, på att undervisningen fortfarande mer betonar språklig korrekthet och reell kompetens. Andelen elever som går ut grundskolan med ofullständiga slutbetyg har varit relativt konstant. År 1994 gick 4,7 % av grundskolans elever ut årskurs 9 utan betyg i ett eller flera ämnen. Av dessa saknade 2,7 % betyg i två eller flera ämnen. Våren 1995 har dock andelen med ofullständiga betyg i ett eller flera ämnen ökat till 5,8 %, varav ca 0,3 procentenheter hänför sig till en utökad uppgiftsinsamling. Medelbetyget för elever med relativa sifferbetyg har varit konstant och ligger på 3,21. Skolverket har tidigare konstaterat att elever med behov av särskilt stöd uppmärksammas i flertalet av kommunernas skolplaner. År 1994 uppskattade drygt hälften av kommunerna att antalet elever med svårigheter i grundskolan har ökat. Samtidigt innebär ofta besparingar i kommunerna en minskning av antalet speciallärare och hemspråkslärare samt större undervisningsgrupper. Skolverket har tidigare konstaterat att besparingar i allmänhet inte går ut över elever med tydliga handikapp men att det finns risk för att elever med mindre tydliga behov av stöd inte får den hjälp de skulle behöva. De flesta kommuner har en skolplan och därmed formella förutsättningar för styrning. För många kommuner är en ekonomisk uppföljning av skolans verksamhet mest angelägen. Andra former av uppföljning, t.ex. fortlöpande kunskaps- och effektbedömningar är ovanliga. Vidare saknas en mer systematiserad form av egen- tillsyn, för att försäkra sig om att verksamheten håller sig inom av stat och kommun givna bestämmelser. Många större kommuner har väl utvecklade uppföljnings- och utvärderingsprogram men brister kan finnas i de mindre kommunerna. Elever har - enligt skollagen och läroplanen - rätt till inflytande över sin utbildning. Omfattningen och utformningen av detta inflytande skall anpassas efter deras ålder och mognad. I Skolverkets undersökning 1993/94 “Attityder till skolan„ har ett riksrepresentativt urval elever och föräldrar tillfrågats om sina åsikter om inflytande. En stor majoritet av både föräldrar och elever upplever att de har inget eller mycket litet inflytande i skolan. Av elevernas svar framgår att 26 % är nöjda, 64 % är ej nöjda och 12 % är osäkra. Motsvarande andelar för föräldrarna är 28 % nöjda, 61 % ej nöjda och 11 % osäkra. Även om kommunerna vidtagit åtgärder för att stärka elev- och föräldra- inflytandet behöver detta inflytande ökas betydligt mer enligt regeringens uppfattning. För att stärka föräldrainflytandet har regeringen nyligen över- lämnat en proposition om lokala styrelser med föräldramajoritet inom skolan (prop. 1995/96:157). Särskolan Nationella mål Särskolan omfattar obligatorisk särskola (grundsärskola och träningsskola) samt gymnasiesärskola (nationella, specialutformade och individuella program). Utbildningen i särskolan syftar till att ge utvecklingsstörda barn och ungdomar en till varje elevs förutsättningar anpassad utbildning som så långt det är möjligt motsvarar den som ges i grundskolan och gymnasieskolan. De av regeringen fastställda läroplanerna för det obligatoriska skolväsendet (Lpo 94) respektive för de frivilliga skolformerna (Lpf 94) omfattar även särskolan. Separata kursplaner har utfärdats för grundsärskolan, träningsskolan och gymnasiesärskolans program. Elever och kostnader Särskolan omfattade totalt 13 417 elever hösten 1995, varav 396 elever i fristående särskolor. Det totala antalet elever har ökat under den senaste femårsperioden i grundsärskola, träningsskola och gymnasiesärskola. I den obligatoriska särskolan har antalet elever ökat med drygt 16 % sedan läsåret 1992/93 medan eleverna i grundskolan ökat med 6 %. För gymnasiesärskolan var motsvarande elevökning 6,2 %. Skolverket har fått regeringens uppdrag att till senast den 1 februari 1998 ha analyserat orsakerna till ökningen av elevantalet i särskolan. Läsåret 1995/96 är antalet elever i grundsärskolan 6 172, i träningsskolan 3 371 och i gymnasiesärskolan 3 874. Andelen elever som får sin utbildning integrerad i en vanlig grund- eller gymnasieklass är 11,2 %. Den totala kostnaden för läsåret 1994/95 uppgick till ca 2,3 mdkr. Den genomsnittliga kostnaden var 200 200 kr per elev. Särskolans elevgrupp är emellertid mycket heterogen varför kostnaderna per särskoleelev varierar kraftigt. Två tredjedelar av huvudmännen för särskolan redovisade kostnader per elev i spannet från 140 000 kr till 220 000 kr. Hösten 1995 gick 10 360 elever i kommunala särskolor och 2 661 elever i landstingskommunala särskolor. Kvalitet och måluppfyllelse En av särskolans viktigaste uppgifter är att ge eleverna goda förutsättningar att vara aktiva i det dagliga livet och förbereda dem för vuxenlivet. Graden av utvecklingsstörning varierar kraftigt mellan eleverna. Många elever har dessutom ett eller flera ytterligare funktionshinder. Någon uppföljning av målen för särskolan har ännu inte gjorts. Hösten 1995 tjänstgjorde 4 595 lärare i särskolan. Omräknat till heltids- tjänster har särskolan (exkl. fristående särskolor) tillgång till 3 197 lärare. Av lärarna har 91,4 % pedagogisk utbildning. Antalet lärare (heltidstjänster) per 100 elever utgör i genomsnitt 27,7, vilket är en minskning jämfört med föregående läsår. I beräkningen ingår inte integrerad undervisning. Riksdagen har hösten 1995 beslutat anta en lag om försöksverksamhet med ökat föräldrainflytande över utvecklingsstörda barns skolgång (1995:1249). Beslutet innebär att om vårdnadshavare inte medger att ett utvecklingsstört barn får sin skolgång i särskolan, skall barnet tas emot i grundskolan. Försöksverksamheten skall pågå t.o.m. läsåret 1999/2000. Gymnasieskolan Nationella mål Gymnasiereformen beslutades av riksdagen i juni 1991. Varje kommun beslutade själv om när reformen skulle införas inom perioden 1992-1995. Den nya gymnasieskolan består av 16 nationella program och specialutformade program, vilka alla är treåriga samt individuella program. De nationella programmen och timplanerna för dem förtecknas i bilagor till skollagen. Regeringen har fastställt läroplan (1994 års läroplan för de frivilliga skolformerna, SKOLFS 1994:2), särskilda programmål för gymnasieskolans nationella program (SKOLFS 1994:8) samt kursplaner i kärnämnen (SKOLFS 1994:9). Skolverket har fastställt kursplaner i övriga ämnen (SKOLFS 1994:10). Enligt skollagen är kommunerna skyldiga att erbjuda alla ungdomar i kommunen fram till och med första halvåret det år de fyller 20 år utbildning på nationella program i gymnasieskolan. Erbjudandet skall avse ett allsidigt urval av utbildning och kommunen skall anpassa antalet platser på program och grenar med hänsyn till elevernas önskemål. Utbildningen kan anordnas i den egna kommunen eller genom samverkansavtal med annan kommun eller landsting. Gymnasieskolans uppgift är enligt läroplanen att med den obligatoriska skolan som grund fördjupa och utveckla elevernas kunskaper som förberedelse för yrkesverksamhet och studier vid universitet och högskolor m.m. och som förberedelse för vuxenlivet som samhällsmedborgare och ansvariga för sina egna liv. Gymnasieskolans mål är att alla ungdomar skall genomgå en fullständig treårig gymnasieutbildning. Utbildningen skall inom ramen för den utbildningsväg ungdomarna valt ge var och en möjlighet till en harmonisk och allsidig utveckling. Antal elever Totalt hade gymnasieskolan 312 400 elever hösten 1995 (310 000 elever hösten 1994). Ca 27 % av eleverna går i gymnasieskola utanför hemkommunen. I mindre kommuner är denna andel ca 40 %, medan andelen i de största kommunerna är 20 %. Tabell 3.20 Antal elever på gymnasieskolans linjer, specialkurser och program läsåret 1995/96 ------------------------------------------------------ Antal Antal ------------------------------------------------------ Linjer och 15 - hantverk 3 747 specialkurser 672 ------------------------------------------------------ Tredje 2 956 - hotell- o rest. 12 gymnasieåret 252 ------------------------------------------------------ Nationella - industri 8 219 program, ------------------------------------------------------ - barn och fritid 21 - livsmedel 1 996 770 ------------------------------------------------------ - bygg 8 069 - medie 8 593 ------------------------------------------------------ - el 13 - naturbruk 6 751 691 ------------------------------------------------------ - energi 2 592 - naturvetenskap 50 843 ------------------------------------------------------ - estetiska 13 - omvårdnad 13 150 841 ------------------------------------------------------ - fordon 11 - 76 610 samhällsvetenskap 392 ------------------------------------------------------ - handel o 18 Specialutformade 4 879 administration 119 progr. ------------------------------------------------------ Individuella 17 program 233 ------------------------------------------------------ Summa 312 375 ------------------------------------------------------ Källa: Skolverket. Kostnader Den totala kostnaden för gymnasieskolan var år 1994 ca 17,8 mdkr. Den genomsnittliga kostnaden per elev i kommunal gymnasieskola var 54 700 kr. Det är en ökning i fasta priser med 1,5 % jämfört med år 1993. Därtill kommer kommunernas kostnader för skolskjutsar, reseersättningar, inackorderingar och elevhem. Om dessa kostnader inkluderas blir genomsnittskostnaden per elev 57 300 kr. Kostnaden per elev i kommunernas gymnasieskola varierar mellan 32 000 kr och 76 500 kr beroende bl.a. på studievägsutbud. Kostnaden per elev i landstingens gymnasieskola var högre än i kommunerna, för naturbruksutbildning 139 600 kr och för omvårdnad 63 500 kr. Fristående gymnasieskolor Antalet elever i fristående gymnasieskolor uppgår läsåret 1995/96 till 7 200. Läsåret 1994/95 var elevantalet 6 068. Kostnaden per elev år 1994 för fristående gymnasieskolor var för skolor i nationella eller specialutformade program 60 200 kr och för kompletterande skolor 75 700 kr. Antalet lärartjänster (heltidstjänster) per 100 elever utgör läsåret 1995/96 i genomsnitt 8,5. Diagram 3.4 Utvecklingen av antalet elever samt lärarveckotimmar och kostnad per elev i gymnasieskolan Anm.: År 1980/81 var antalet elever 267 827, antalet lärarveckotimmar (40-minuters lektioner) per elev 1,92 och kostnaden per elev 58 853 kr. Källa: Skolverket. Kvalitet Antalet tjänstgörande lärare inom gymnasieskolan läsåret 1995/96 uppgår till 28 900, vilket omräknat till heltidstjänster innebär 22 016 lärare. I för- hållande till föregående år innebär detta en minskning med 400 heltidstjänster. Antalet lärare (heltidstjänster) per 100 elever utgör läsåret 1995/96 för den kommunala gymnasieskolan 6,9. Variationerna är dock stora mellan kommunerna, beroende bl.a. på vilka studievägar som anordnas i kommunen. Andelen lärare med pedagogisk utbildning har minskat från 94,3 % läsåret 1991/92 till ca 89 % läsåret 1995/96. Andelen elever som fullföljer utbildningen inom fyra år utgjorde läsåret 1994/95 ca 90,4 %, vilket är en ökning från läsåret 1991/92 med 3,8 %. En undersökningar år 1992 inom OECD-länderna (Education at a Glance) visar att svenska gymnasielärare undervisar lika många elever som genomsnittet i OECD- länderna. Kvoten var 13 elever per lärare. Västra Tyskland hade 20 elever per lärare. Norge och Italien hade under 10 elever per lärare i gymnasiet. Däremot hade en svensk gymnasielärare lägre undervisningsskyldighet än lärare i andra länder. Måluppfyllelse Den nya gymnasieskolan, som var tänkt att införas under en fyraårsperiod, infördes i huvudsak under två år. Måluppfyllelsen är således god vad gäller såväl övergången från ca 500 studievägar till 16 nationella program, specialutformade program och individuella program som förlängningen av yrkesutbildningen från två till tre år. Hösten 1995 gick 98 % av de elever som slutat grundskolan vidare till gymnasieskolan. Som jämförelse kan nämnas att 79 % av ungdomarna gick vidare till gymnasieskolan år 1979. Målet att alla ungdomar skall gå i gymnasieskolan är således på god väg att realiseras. Hösten 1994 kom 74 % av eleverna in på det program de valt i första hand. Hösten 1995 var motsvarande siffra 79 %. Sedan kommunerna den 1 juli 1993 själva får besluta om inrättandet av gymnasieskola har 42 nya gymnasiekommuner tillkommit. Nu har 276 av landets 288 kommuner gymnasieskola. Det går för närvarande inte att redovisa i vilken utsträckning målet nås att alla elever skall fullfölja en treårig utbildning. Ännu så länge har få elever hunnit gå igenom den nya gymnasieskolan. Enligt tillgängliga uppgifter är det nu en betydligt mindre andel av eleverna som avbryter sina gymnasiestudier än som var fallet år 1979. Den parlamentariska kommittén för gymnasieskolans utveckling konstaterar i sitt nyligen presenterade betänkande Den nya gymnasieskolan - hur går det? (SOU 1996:1) att gymnasiereformen är framgångsrik i de organisatoriska avseendena men att svårigheterna är större vad gäller undervisningen. Stora krav ställs på lärares och skolledares professionalitet. Det som framför allt bereder svårigheter är den del av ambitionshöjningen av yrkesutbildningen som avser ökningen av allmänna ämnen och arbetsplatsförläggning av delar av utbildningen. Alla nationella och special- utformade program har åtta kärnämnen, vilka sammantaget omfattar cirka en tredjedel av utbildningstiden i gymnasieskolan. Denna undervisning är en stor utmaning för lärare som kanske varit vana vid att undervisa endast studiemotiverade elever på teoretiska linjer i den gamla gymnasieskolan. Det finns också tendenser till att skolor hänvisar elever som har svårigheter med något eller några ämnen till individuellt program men också till att en ökande andel elever övergår från individuellt till nationellt program. I andra fall försöker skolorna vidta olika åtgärder inom undervisningen på det nationella programmet. Även om de framgångsrika exemplen fortfarande är få finns de dock. Inte sällan är det skolor och lärare som deltagit i försöken med treåriga yrkesförberedande utbildningar (s.k. ÖGY-försök). Det finns därför enligt regeringens uppfattning skäl att vara försiktigt optimistisk att reformen kommer att bli framgångsrik även i detta avseende. Det kommer emellertid att fordras betydande utvecklingsinsatser på alla nivåer i skolan. Minst 15 veckor av de normalt 100 effektiva veckor som en gymnasieutbildning med yrkesämnen omfattar skall vara förlagd till en arbetsplats. Cirka 39 % av gymnasieskolorna har nu minst 15 veckors arbetsplatsförlagd utbildning (APU). Av skolorna uppger 62 % att deras elever kommer att få sin APU fullt ut. Kvaliteten på APU skiftar från nyinlärning (23 %), tillämpning av kunskaper som inhämtats i skolan (36 %) till praktik (37 %). De skolor som deltagit i ÖGY-försök är mer framgångsrika. Skillnaderna är dock större mellan olika program än mellan olika skolor eller kommuner. En undersökning som Skolverket gjort bland ett representativt urval elever som gick sista terminen i sin gymnasieutbildning våren 1995 visar att den nya gymnasieskolan har, enligt eleverna själva, lyckats bättre än den gamla med att uppnå läroplanens övergripande mål. Likaså har införandet av kärnämnen på alla program medfört att elever på yrkesförberedande utbildningar anser sig ha fått bättre kunskaper i matematik, svenska och samhällsfrågor. Däremot har informationen till eleverna om det nya gymnasiet fungerat mycket dåligt. Vidare har Skolverket våren 1995 gjort en undersökning i 30 gymnasieskolor om gymnasiereformens genomförande. Därvid har framkommit att den statliga ansvarsnivån behöver tydliggöra sina motiv och mål för reformen för aktörerna på fältet. Styrningsprinciperna, lokala/nationella valbara kurser och skillnaderna mellan olika programtyper behöver förtydligas. Den kommunala styrnivåns uppgift är nu att uttrycka klara förväntningar på den gymnasiala utbildningen i kommunen och samtidigt följa upp och utvärdera skolans resultat i förhållande till uppställda mål och lokala ambitioner. Vuxenutbildningen Nationella mål Den kommunala vuxenutbildningen (komvux) består av grundläggande vuxen- utbildning, gymnasial vuxenutbildning och påbyggnadsutbildning. Grundläggande vuxenutbildning syftar till att ge vuxna kunskaper och färdigheter som de behöver för att delta i arbets- och samhällsliv samt möjliggöra fortsatta studier. Gymnasial vuxenutbildning erbjuder vuxna kunskaper och färdigheter motsvarande dem som ungdomar kan få genom gymnasieskolan. Genom påbyggnadsutbildningar erbjuds vuxna utbildning som leder till en ny nivå inom deras yrke eller till ett nytt yrke. Särvux syftar till att ge vuxna som är utvecklingsstörda kunskaper och färdigheter motsvarande dem som ungdomar kan få i den obligatoriska särskolan och på nationella eller specialutformade program i gymnasiesärskolan. Sfi syftar till att ge vuxna invandrare grundläggande kunskaper i svenska språket och om det svenska samhället. Varje kommun skall erbjuda både komvux, särvux och sfi till kommuninnevånarna. De kan anordna utbildningen själva eller betala för att den anordnas av någon annan, oftast en annan kommun. Kommuninnevånarna får delta i komvux och särvux från och med andra halvåret det kalenderår då de fyller 20 år. Motsvarande åldersgräns för att delta i sfi är 16 år. Varje kommuninnevånare som saknar sådana färdigheter som normalt uppnås i grundskolan har rätt att delta i grundläggande vuxenutbildning. Den som saknar sådana grundläggande kunskaper i svenska språket som sfi avser att ge har rätt att delta i sfi. Någon motsvarande rättighet att delta i gymnasial vuxenutbildning, påbyggnadsutbildning eller särvux finns inte. Mål för undervisningen anges i skollagen och i läroplanen för de frivilliga skolformerna (Lpf 94). Utbildningen bedrivs i fristående kurser. Mål finns också i programmål i vissa fall samt i kursplaner. Antal elever Antalet elever som deltar i komvux har ökat under de senaste tre läsåren. Eleverna studerar också fler och mer omfattande kurser. Antalet elever uppgick läsåret 1994/95 till 196 000, vilket innebär en ökning från föregående läsår med ca 11 000. En elev i komvux kan studera på fritid, deltid eller heltid och delta i en eller flera kurser, som pågår under hela läsåret eller en del därav. Antalet kursdeltagare har också ökat och uppgick läsåret 1994/95 till 920 000, vilket är nästan 100 000 fler än föregående år. Det är den gymnasiala vuxenutbildningen som står för ökningen av antalet elever. I grundläggande vuxenutbildning minskade antalet elever med 3 500 och i påbyggnadsutbildning minskade det med knappt 6 000, vilket innebär nästan en halvering av elevantalet. Antalet kurser per elev ökade från 4,5 till 4,7. Cirka 85 % av kursdeltagarna hade studerat på dagtid. För att få ett resursmått och en viss jämförbarhet med andra skolformer omräknas eleverna till heltidselever. Antalet heltidselever läsåret 1994/95 har beräknats till 96 920. I elevantalet ingår också de som läste kurser som anordnats med stöd av särskilda medel mot arbetslöshet. Cirka 30 000 helårsplatser hade inrättats med dessa medel. Antalet elever som deltar i särvux uppgår läsåret 1995/96 till ca 3 600. Av det totala antalet elever gick 52 % på grundsärskolenivån och 40 % på träningsskolenivån. Endast 8 % studerade på gymnasiesärskolenivån. Antalet elever i sfi uppgick läsåret 1994/95 till drygt 61 000, vilket är en ökning med nästan 13 800 från föregående läsår (drygt 29 %). Närmare 90 % av kurserna i sfi anordnades av kommuner, medan ca 12 % genomfördes på entreprenad av annan anordnare. I det angivna elevantalet ingår elever som läser sfi i ett studieförbund. Kostnader Den totala kostnaden för komvux ökade med 11 % i fasta priser från år 1993 till år 1994. Det finns dock ett knappt hundratal kommuner som har minskat de totala resurserna till komvux. Totalkostnaden för komvux i såväl kommunal som landstingsregi uppgick till drygt 2,9 mdkr för år 1994, varav kommunerna svarade för drygt 90,3 %. Det särskilda statsbidraget för kurser för arbetslösa var under år 1994 ca 580 mkr. Per helårselev var kostnaden 31 300 kr (1994). Inom landstingens komvux var kostnaden högre per helårselev (57 000 kr). Antalet helårselever ökade mer än kostnaderna, med 15 %, mellan de två åren. Den genomsnittliga kostnaden per helårselev i komvux har alltså minskat med 3 %. På grund av skillnader i beräkningsmetod kan dessa siffror inte jämföras med motsvarande uppgifter för grundskolan och gymnasieskolan. Den totala kostnaden för särvux uppgick år 1994 till 60,8 mkr. Undervisningen står för en relativt stor andel av den totala kostnaden (77 %). En förklaring är att många kommuner redovisade att särvux inte har någon kostnad för lokaler. Kostnaden per elev uppgick till i genomsnitt 18 300 kr. Den var något högre i den landstingsdrivna utbildningen än i den kommunala. Den totala kostnaden för sfi uppgick år 1994 till 714 mkr. Det är en drygt 50 procentig ökning jämfört med föregående år. Kvalitet Antalet lärare inom komvux var hösten 1995 närmare 9 800. Omräknat till heltidstjänster motsvarade det ca 5 000 tjänster, vilket är detsamma som år 1993 och år 1994. Ca 13 % av årsarbetskraften inom komvux saknade formell lärarut- bildning. Detta innebär en ökning från föregående år med en procentenhet. Variationen mellan kommunerna var stor. Bland de kommuner som har minst tio årsarbetare varierade andelen lärare utan pedagogisk utbildning mellan 0 och 51 %. Under våren 1995 genomförde Skolverket den första utvärderingen av den reformerade gymnasiala vuxenutbildningen. Av rapporten framgår att vuxenutbildningen är en skolform som uppskattas av de studerande. Det är enligt enkätsvaren mer ovanligt att eleverna har ett djupare inflytande över arbetssätt, redovisningsformer och stoffurval i kurserna. Samtidigt uttrycker intervjuade elever ofta att de är nöjda med den möjlighet till påverkan de har. För utvecklingen av komvux utifrån de centrala målen är, enligt Skolverket, den lokala politiska styrningen avgörande och den måste bli betydligt starkare än vad som nu oftast är fallet. Hösten 1995 undervisade 403 lärare i särvux. Omräknat till heltidstjänster var antalet 217. Tre fjärdedelar av lärarna hade pedagogisk utbildning. Antalet lärare i sfi var hösten 1995, omräknat till heltidstjänster, ca 1 924 (5,4 per 100 elever). Lärartätheten har ökat från föregående år, då den var 5,1 per 100 elever. En oförändrad andel av lärarna, 69 %, hade pedagogisk utbildning. Diagram 3.5. Utvecklingen av antalet elever, kostnader och lärarveckotimmar i vuxenutbildningen Anm.: År 1985/86 utgjorde antalet elever 224 687, antalet kursdeltagare 594 957 och antalet lärarveckotimmar (40-minuters lektioner) 115 870. År 1989/90 var den totala kostnaden ca 2,4 mdkr. Källa: Skolverket. Måluppfyllelse Av kursdeltagarna i komvux fullföljde 72 % under läsåret 1994/95 de kurser de hade påbörjat, en ökning med 4 % jämfört med föregående läsår. Den påbörjade kursen avbröts av 17 %, vilket är en liten ökning (1 %) från läsåret 1993/94. Antalet kursavbrott är högre bland kvällsstuderande än bland dagstuderande. De flesta som slutfört en kurs inom gymnasial vuxenutbildning under läsåret 1994/95 fick målrelaterade betyg. Av dessa kursdeltagare hade något mindre än hälften (46 %) fått betyget Godkänd (G), 36 % hade fått betyget Väl godkänd (VG) och 11 % betyget Mycket väl godkänd (MVG). Andelen med betyget Icke godkänd (IG) var 6 % och de högsta andelarna icke godkända betyg avsåg kurser i matematik på högre nivå. Under läsåret 1994/95 avslutade 25 % av eleverna sfi-utbildningen efter att ha uppnått sfi-nivån och 3 % utan att de uppnått denna nivå och 17 % av eleverna avbröt studierna. För de flesta av dem angavs att det skett "av okänd anledning". Många hade flyttat till annan kommun. Resten av eleverna, 55 %, fortsätter sina studier. Skolverket har gett Centrum för tvåspråkighetsforskning i uppdrag att genomföra en utvärdering av sfi. Utvärderingen beräknas avslutas i december 1996. Utredningar m.m. Attitydundersökning I Skolverkets undersökning läsåret 1993/94 Attityder till skolan (rapport nr. 72) har ett representativt urval av allmänhet, föräldrar, elever och lärare tillfrågats om sin syn på skolan. Av undersökningen framgår att skolan är ett av de samhällsområden som allmänheten har störst förtroende för. Tre av fyra tillfrågade har en positiv uppfattning. Två av tio föräldrar har litet eller inget förtroende för skolan. En majoritet av allmänhet och föräldrar tycker att vi i dag har en lika bra eller bättre skola än den man själv gick i. Både allmänhet, föräldrar och lärare anser att skolans uppgifter är viktiga, men att skolan inte lyckas fullt ut med att nå målen. Många menar att skolan lyckas bättre med att förmedla kunskap än med sina personlighetsdanande uppgifter. De flesta elever och lärare trivs i skolan. Mobbingproblemen är störst på högstadiet. Invandrarelevernas läsprestationer Av de elever i svenska skolor som slumpmässigt togs ut för att delta i en läskunnighetsundersökning anordnad av The International Association for The Evaluation of Educational Achievement (IEA) hade ca 10 % annat hemspråk än svenska. Skolverket har i rapporten Hur läser invandrarelever i Sverige (rappport nr. 79) redovisat att invandrareleverna presterade som grupp lägre resultat än de svenska eleverna på de läsförståelseprov som användes. En närmare granskning av resultaten visar att invandrareleverna fanns representerade längs hela förmågeskalan, från de allra lägst presterande till de allra högst presterande. IT-frågor Regeringen har uppdragit åt Skolverket att utveckla och driva ett svenskt skoldatanät. Det svenska skoldatanätet skall, enligt beslut i Nordiska Minister- rådet och intentionerna i regeringsuppdrage,t ha Internet som teknisk plattform. Det övergripande målet med skoldatanätet är att skapa förutsättningar och stimulera till en bred och långsiktig användning av informationsteknik (IT) i skolan. Enligt Skolverket finns det tecken på att datoranvändningen i undervisningen ökar. Det svenska skoldatanätet har fått dubbelt så många användare under det senaste halvåret. Allt fler pedagogiska program och CD-ROM skivor köps för att användas i undervisningen. En rapport om IT-stöd i skolorna baserad på 1995 års siffror är under utarbetande av Skolverket. 3.3 Flyktingmottagandet Mål Mottagandet i Sverige av flyktingar och vissa andra utlänningar med ett starkt skyddsbehov är en av flera delar i den svenska flyktingpolitiken. En annan del är att på ett humant sätt verka för särskilda insatser för att ge flyktingar och invandrare likvärdiga villkor och möjligheter till integration i Sverige. Statens invandrarverk har ansvar för att träffa överenskommelser med kommunerna om att de förbinder sig att ta emot flyktingar som kvantitativt motsvarar det antal utlänningar som får asyl i Sverige eller som får stanna av humanitära skäl. Någon i lag reglerad skyldighet för kommunerna att ta emot flyktingar föreligger emellertid inte. Kommunerna har ansvar för att de flyktingar som får stanna i Sverige får goda livsbetingelser och en bra introduktion i det svenska samhället. Kommunerna får statlig ersättning för mottagandet av flyktingar och vissa andra utlänningar. Under budgetåret 1995/96 har för åtgärder för flyktingar m.m. anslagits ca 6,3 mdkr. Beräknat utfall är dock ca 1,5 mdkr lägre. Kommunernas insatser under den första tiden syftar bl.a. till att ge flyk- tingen en bostad, medel till sin försörjning, så goda kunskaper som möjligt i det svenska språket och om det svenska samhället som krävs för att flyktingen aktivt skall kunna delta i arbets- och samhällslivet i övrigt. Kommunens in- satser syftar även till en delaktighet i samhällslivet som ger flyktingen förutsättningar att påverka sin egen situation och därmed främja goda etniska relationer. Prestationer Flyktingmottagandet bygger på att ett flertal av Sveriges kommuner medverkar. Under år 1995 medverkade 272 kommuner i flyktingmottagandet. I följande tabell visas en översikt över det kommunala flyktingmottagandet de senaste åren. Tabell 3. 21 Det kommunala flyktingmottagandet -------------------------------------------------------- Avtalade Faktiskt Antal År kommunplatser mottagna kommuner -------------------------------------------------------- 1989 18 297 21 173 276 -------------------------------------------------------- 1990 22 808 22 237 278 -------------------------------------------------------- 1991 22 077 18 961 277 -------------------------------------------------------- 1992 21 817 18472 271 -------------------------------------------------------- 1993 21 400 25 300 271 -------------------------------------------------------- 1994 49 900 61 500 272 -------------------------------------------------------- 1995 17 930 15 300 272 -------------------------------------------------------- Källa: Arbetsmarknadsdepartementet. Kommunerna har även under år 1995 lyckats att upprätthålla ett flyk- tingmottagande som svarat mot det fortsatt stora behov av kommunplatser som funnits under de senaste tre åren. Härav har storstadskommunerna haft en stor inflyttning. Behovet av kommunplatser minskar för närvarande väsentligt. De kommunala flyktingmottagandeprogrammen har successivt utvecklats allt eftersom kommunerna har utvärderat och vunnit erfarenheter av tidigare upp- rättade program. Fr.o.m. den 1 januari 1991 förutsätts kommunerna göra upp en introduktionsplan för flyktingarnas introduktion i det svenska samhället. Planen skall alltid göras i samråd med flyktingen själv och samordning skall ske med de olika myndigheter som deltar i arbetet med flyktingar. Flera kommuner har inom ramen för det kommunala flyktingmottagandet organiserat särskilda sysselsättningsskapande åtgärder eller anordnat beredskapsarbeten och kommunala arbeten för flyktingar under introduktionstiden. Under den första tiden i en kommun får flyktingar som regel sin försörjning tillgodosedd genom socialbidrag. När det gäller hemutrustning erbjuds flyktingar ett lån, vilket administreras av Centrala studiestödsnämnden. Fr.o.m. den 1 januari 1993 har kommunerna genom lagen (1992:1068) om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar givits möjlighet att bevilja introduktionsersättning i stället för socialbidrag till flyktingar och andra utlänningar som omfattas av det kommunala flykting- mottagandet. Nivån på ersättningen bestäms av kommunen och ett villkor för att ersättningen skall kunna betalas ut är att flyktingen följer introduk- tionsplanen. Ett 60-tal kommuner har infört sådan ersättning till flyktingar. Flera kommuner som infört ett system med introduktionsersättning har vittnat om att den varit enklare för utlänningen att förstå genom att den enskilde fått ersättning för att han eller hon varit aktiv och deltagit i svenskundervisning, utbildning etc. Närvaron vid introduktionsprogrammen har ökat och attityder från omgivningen gentemot de nyinvandrade har förbättrats sedan kommunen införde introduktionsersättning i stället för att betala ut socialbidrag. Kvalitet Av de verksamhetsmässiga uppföljningar som hittills genomförts av Invandrarverket och Arbetsmarknadsverket på den statliga sidan och Svenska Kommunförbundet har bl.a. framkommit att såväl samarbetet mellan olika myndigheter som samverkan i flyktingmottagandet har klart förbättrats sedan det nya ersättningssystemet infördes år 1991. Från vissa kommuner har dock framförts att på samordningen med Arbetsmarknadsverket fungerat sämre än tidigare. Invandrarverkets regioner har begärt in inroduktionsplaner från kommunerna. Samtal har också ägt rum med flyktingsamordnare och representanter för arbetsförmedlingen och sfi-anordnare. I tre av regionerna har dessutom ett antal intervjuer med flyktingar genomförts. Av regionernas uppföljningar kan konstateras att kommunernas arbete med introduktionsplanerna visar på fortsatt förbättrade resultat. Detta gäller såväl förekomst av planer, som flyktingens deltagande och planernas innehåll samt samverkan mellan ansvariga i kommunen. De brister som kan noteras gäller främst planer för barn och flyktingar som flyttat till en ny kommun. Dessutom bör flyktingen i större omfattning kunna involveras i sin egen introduktion. Regelbunden uppdatering och revidering av planerna är en annan svag punkt. Slutligen visar uppföljningen att arbetsförmedlingen borde spela en aktivare roll redan under introduktionens inledning Regeringen har i regleringsbrevet angivit som ett mål att vidareflyttningar från första mottagningskommun ska understiga 10 % inom en 18-månadersperiod från utplacering. Antalet flyttningar har under budgetåret 1994/95 legat på en högre nivå än tidigare, men sett som andel av det totala antalet mottagna har uppsatta mål kunnat hållas. Län som visar på stor nettoutflyttning är Västerbotten och Västernorrland. En mindre nettoutflyttning redovisas av glesbygdslän i Mellan- och Sydsverige medan stor inflyttning sker till storstadslänen. Ett förhållandevis stort antal flyttningar har också skett mellan kommunerna i Stockholms län. Med anledning av den stora flyktinginvandringen under de senaste åren har bl.a. storstadskommunerna fått en väsentligt större inflyttning än tidigare. Vissa kommuner har påpekat att kvaliteten i flyktingmottagandet blivit lidande eftersom det varit svårt för kommunen att öka mottaganderesurserna varvid väntetider uppstått. Detta gäller inte minst till svenskundervisningen. Måluppfyllelse Möjligheterna för flyktingar att erhålla egen bostad har under år 1995 varit relativt god i de flesta kommunerna. Den rådande arbetsmarknadssituationen har dock medfört att flyktingar inte kommer in på arbetsmarknaden så snabbt som det varit önskvärt. Detta har bl.a. medfört ett ökat bidragsberoende hos flyktingarna. Invandrarverket lämnade år 1994 en rapport till regeringen om flyktingars svenskundervisning. Av rapporten framkom att väntetiderna innan sfi påbörjas är för långa, avbrotten i studierna för många och att alltför få avslutar studierna med godkänt resultat. En satsning på förbättrad sfi har ägt rum på många håll i landet efter det att Riksrevisionsverket år 1992 genomförde en förvaltningsrevision av systemet med svenskundervisning. I flera fall har dessa satsningar lett till markant förbättrade studieresultat. Skolverket har gett Centrum för tvåspråkighetsforskning i uppdrag att genomföra en utvärdering av sfi. Utvärderingen beräknas avslutas i december 1996. Utredningar Regeringen tillsatte i maj 1994 en arbetsgrupp med uppgift att följa upp den statliga ersättningen för flyktingmottagandet m.m. Arbetsgruppen fann med utgångspunkt från urvalsundersökningen och med reservation för den osäkerhet som kunde finnas i kommunernas redovisning att den statliga ersättningen i flertalet kommuner hittills hade täckt de kostnader som den varit avsedda att täcka för flyktingar mottagna i en kommun år 1991 (Ds 1994:136). För flyktingar mottagna i en kommun år 1992 framkom att de flesta kommunerna låg under eller omkring den förväntade bidragsutnyttjandegraden och att den statliga ersättningen hittills i flertalet kommuner täckt de kostnader den varit avsedd att täcka t.o.m. den 30 juni 1994. Arbetsgruppen konstaterade också att många flyktingar flyttar från mindre till större kommuner efter det att den första kommunen erhållit full ersättning men innan flyktingen genomgått ett fullständigt introduktionsprogram. Dessa kommuner bedömdes därför kunna bli överkompenserade av de då rådande utbetalningsreglerna för den statliga ersättningen. En ändring av utbetalningsreglerna har gjorts dels den 1 juli 1994 och därefter den 1 januari 1996. De nya utbetalningsreglerna innebär att ersättningsutbetalningarna sträcks ut i tiden och får därmed en bättre anknytning till när i tiden kostnaderna uppstår för kommunerna. De nya reglerna innebär också en ökad rättvisa mellan utflyttnings- och inflyttningskommuner. Arbetsgruppen har vidare under sommaren 1995 gjort en slutlig uppföljning i vilken utsträckning den statliga ersättningen för flyktingar som tagits emot år 1991 täckt de kostnader den varit avsedd att täcka. Resultaten av uppföljningen redovisas i rapporten Hur täcker den statliga ersättningen kommunernas kostnader för flyktingar mottagna år 1991 (Ds 1995:75). Uppföljningen visar i stort sett på samma resultat som den tidigare uppföljningen. Det innebär att den statliga ersättningen avseende flyktingar mottagna år 1991 för de flesta kommuner täckt de kostnader den varit avsedd att täcka. För kommuner med stor inflyttning av flyktingar kommer de nya ersättningsreglerna som trädde i kraft den 1 januari 1996 att ha positiva effekter genom att ersättningen sträckts ut i tiden och därmed bättre bör sammanfalla med när i tiden kommunernas kostnader uppstår. Arbetsgruppen kommer i början av år 1996 att göra en fortsatt uppföljning av kostnader t.o.m. år 1995 för de flyktingar som första gången tagits emot i en kommun år 1992. I denna uppföljning kommer ökad tonvikt att läggas på att få in uppgifter från kommunerna som kan belysa orsaker till skillnader i bidragsutnyttjandegrad mellan olika kommuner. Mot bakgrund av invandrares ökade svårigheter att integreras i det svenska samhället har regeringen den 24 november 1994 beslutat att tillkalla en kommitté (dir. 1994:130) för en översyn av den svenska invandrarpolitiken. Kommittén skall ägna särskild uppmärksamhet åt frågor om invandrares situation på arbetsmarknaden och hur invandrares svenskkunskaper påverkar deras förutsättningar i arbetslivet och delaktighet i samhället i övrigt. Kommittén skall även analysera nuvarande och förväntade kostnader för flyktingmottagande och övrig invandring och därvid bl.a. överväga om kostnadsfördelningen mellan stat och kommun är rimlig. 3.4 Räddningstjänst Räddningstjänst är ett område med aktörer på alla organisatoriska plan. En effektiv räddningstjänst förutsätter en nära samordning och samverkan mellan dessa parter. Följande redovisning tar enbart upp de delar där kommunerna har ett ansvar och genomför verksamhet i relativt stor omfattning. Kostnaderna för den kommunala räddningstjänsten uppgick år 1994 till ca 4 448 mkr. Jämfört med år 1993 är detta en ökning med 1,3 %. Intäkterna uppgick år 1994 till 780 mkr. Nationella mål Statens mål och inriktning för räddningstjänsten redovisas i bl.a. räddnings- tjänstlagen (1986:1102). Denna lag innehåller föreskrifter om kommunernas ansvar och hur kommunernas räddningstjänst skall organiseras och bedrivas. Vidare finns bestämmelser om olycks- och skadeförebyggande åtgärder samt att räddningstjänsten skall planeras och organiseras så att räddningsinsatserna kan påbörjas inom godtagbar tid och genomföras på ett effektivt sätt. 11 Statens räddningsverk har formulerat de övergripande målen för räddnings- tjänsten enligt följande: - antalet olyckor skall minska, - skador i samband med olyckor och eventuella krigshandlingar skallbegränsas så långt som möjligt, - antalet olyckor med farliga ämnen skall minimeras och skadorna skallbegränsas så långt som möjligt, - naturolyckor skall förebyggas och skadorna begränsas i så hög gradsom möjligt. Beredskapen inför naturolyckor skall vara god och - allmänheten skall vid omedelbar fara för en olycka kunna varnas ochinformeras genom radio och TV. I områden med farlig verksamhet eller i områden med hög risk enligt de regionala mål- och risk- analyserna skall varning utomhus kunna ges. Prestationer Arbetet för ett säkrare samhälle i fråga om olyckor grundas på en uppfattning om vilka olycksrisker som finns, deras sannolikhet och konsekvenser, geografisk fördelning och påverkbarhet. För kommunernas säkerhetsarbete är den kommunala riskanalysen avsedd att ge denna nödvändiga grund. Sommaren 1995 hade 92 % av kommunerna genomfört eller påbörjat riskanalyser, som omfattar alla typer av risker inom kommunen. I ett par kommuner har ett utvecklingsarbete med att förbättra säkerhets- arbetet genomförts. Det har skett genom att utveckla riskanalyserna och tillämpa dem i kommunens räddningstjänstplan. Vissa positiva resultat i form av bl.a. ett minskat antal bränder har redan kunnat påvisats. Inom kommunerna tas initiativ till olika informationsinsatser för att öka kunskapen hos allmänheten i riskfrågor och hur de bör agera vid olyckor. Särskilt informationsmaterial har utarbetats för grundskolan och för gymnasieskolan. Undersökningar visar att drygt 50 % av eleverna i årskurserna 2, 5 och 8 har nåtts av detta informationsmaterial. Ett mått på räddningstjänstens prestationer är antalet och fördelningen av larm och utryckningar, ett annat är beredskapen. Antalet larm till räddnings- tjänsten är ganska konstant över åren, ca 90 000 larm per år. Av fem larm till byggnadsbränder är tre onödiga larm. Antalet falska auto- matlarm har ökat med ca 20 % sedan år 1989. Enligt insatsstatistiken uppgick det totala antalet insatser vid brand i byggnader till närmare 21 500 år 1994, vilket är den högsta siffran under de sex år uppgifter samlats in. Antalet insatser vid bränder i allmänna byggnader har successivt ökat från 3 815 år 1990 till 5 010 år 1994. Antalet direkt döda i bränder uppgick år 1994 till 102 personer. Insatser i samband med trafikolyckor har minskat varje år sedan år 1990 (från 9 073 till 7 646). För insatser vid oljeskador minskade antalet insatser från 3 085 till 2 134 under åren 1989-1993 för att sedan öka något år 1994 till 2 253. Olyckor med farligt gods (inkl. kemikalier) som medfört räddningstjänstinsats, har fluktuerat mellan ca 1 300 och drygt 1 500. Insatserna redovisas i nedanstående tabell. Tabell 3.22 Antal räddningsinsatser ----------------------------------------------------- 1990 1991 1992 1993 1994 ----------------------------------------------------- Brand i byggnad ----------------------------------------------------- - allmän byggnad 3 815 3 993 4 334 4 610 5 010 ----------------------------------------------------- - bostad 10 10 10 11 11 719 673 569 370 062 ----------------------------------------------------- - industri 2 638 2 398 2 210 2 380 2 551 ----------------------------------------------------- - annan byggnad 2 708 2 674 2 645 2 520 2 794 ----------------------------------------------------- Brand ej i 18 16 19 15 17 byggnad 499 543 294 630 787 ----------------------------------------------------- Automatlarm, ej 937 28 27 27 29 brand 071 190 413 605 ----------------------------------------------------- ----------------------------------------------------- ----------------------------------------------------- Räddning ----------------------------------------------------- Trafikolycka 9 073 8 411 8 271 7 849 7 646 ----------------------------------------------------- Farligt gods 1 465 1 306 1 497 1 432 1 583 ----------------------------------------------------- Oljeskada 2 776 2 417 2 217 2 134 2 253 ----------------------------------------------------- Hiss/rulltrappa 2 388 2 163 2 211 2 038 1 978 ----------------------------------------------------- Stormskada 1 593 734 958 2 102 937 ----------------------------------------------------- Vattenskada 2 785 2 279 1 893 2 229 2 948 ----------------------------------------------------- Övrig räddning 6 134 6 173 6 426 6 563 6 258 ----------------------------------------------------- Summa 92 87 89 88 92 069 717 281 412 ----------------------------------------------------- Källa: Räddningsverket. Den kommunala räddningstjänsten utnyttjas även i det internationella hjälp- arbetet då det ställs krav på svensk medverkan. Vid de av FN:s organ (UNHCR, DHA, WHO och UNICEF) ledda insatserna vid katastrofer utomlands har personal från den kommunala räddningstjänsten utgjort stommen i den svenska insatsen. Resurser och kostnader För verksamheten vid landets räddningskårer ses en tendens mot allt färre brandstationer, bl.a mot bakgrund av utökade samverkansformer mellan kommunerna. Under perioden 1991-1994 har antalet stationer minskat från 826 till 804. Kostnaderna för den kommunala räddningstjänsten består till övervägande del av personalkostnader. Den pågående organisationsöversynen i kommunerna synes leda till att såväl antalet brandstationer som antalet man i beredskap minskar. Totalt finns ca 18 000 hel- och deltidsbrandmän. Antalet brandmän i beredskap har från åren 1991 till 1994 minskat med 4 % till ca 4 400 personer, varav ca 950 heltidsbrandmän. Kostnaden för räddningstjänsten år 1993 uppgick till 315- 526 kr per invånare. Till följd av ändring i räddningstjänstlagen kommer alla kommuner att ta fram nya räddningstjänstplaner till den 1 juli 1997. Samtidigt görs i de flesta fall organisationsöversyner som ofta leder till färre brandstationer och mindre styrkor i beredskap. För att effektivt kunna genomföra större räddningstjänstinsatser sker sam- verkan såväl inom den kommunala räddningstjänsten som mellan olika räddningstjänstorgan. Samverkan inom den kommunala räddningstjänsten har växt fram i olika former under senare år. Cirka 80 % av landets kommuner omfattar någon form av samverkansavtal. En allt mer vanlig samverkansform är kommunalförbund. För sjöräddningst- och miljöräddningstjänst till sjöss, som båda utgör statlig räddningstjänst, har sex kommuner särskilda avtal med staten om räddningsinsatser till sjöss (RITS). Hittills har 450 man fått särskild utbild- ning för att ingå i en s.k. RITS-styrka Kvalitet Den svenska räddningstjänsten håller en allmänt sett god standard. Utbildningen av brandmän och befäl har skett i en snabb takt sedan omorganisationen av utbildningsverksamheten år 1986. Utöver basutrustning, som varje kommun har, är det vanligt att flera kommuner i samverkan äger och använder specialutrustning som används mera sällan och ofta betingar ett högt inköpspris. Organisation och bemanning av den kommunala räddningstjänsten varierar. I storstäder förekommer i första hand heltidsstyrkor medan gles- och landsbygdskommuner har deltidsstyrkor. I en internationell jämförelse av bemanning och nettokostnader i likvärdiga kommuner har framkommit att kostnaden för den svenska räddningstjänsten är i samma storleksordning som motsvarande räddningstjänst i vissa andra länder. I arbetet med att förebygga naturolyckor genomförs översiktlig kartering av skredkänsliga områden. Med statliga medel har nio kommuner skredkarteras under år 1995. Kommunerna kan sedan söka statsbidrag för konkreta åtgärder för att förebygga ras och skred samt för andra naturolyckor, främst översvämningar. Systemet för utomhusvarning är till största delen utbyggt vad avser behoven i krig och kring kärnenergianläggningar. Tilläggskomponenter för fredsutnyttjandet är ett kommunalt ansvar som nu har resulterat i att mer än 80 % av kommunerna kan utlösa utomhussignaler med detta system. Måluppfyllelse och resultatmått Arbetet med att formulera mål, måluppfyllelse och kvalitet i det förebyggande olycksarbetet pågår. För att följa upp kvaliteten krävs mått, indikatorer och nyckeltal som indirekt bedöms kunna beskriva förhållandena. Här pågår utvecklingsarbete i vissa kommuner. Räddningsverket utvecklar också i samarbete med SCB ett statistikförsörjningssystem för räddningstjänsten. Vidare pågår utvecklingsarbete för utvärdering av kostnader och effekter för olika typer av åtgärder för att uppnå ökad effektivitet. Vissa erfarenheter finns från Räddningsverkets tillsynsverksamhet, bl.a. konstateras brister på följande områden: - insatstiderna till delar av kommunen på åtskilliga håll är långa, - brandsynearbetet har viss eftersläpning men förbättras ständigt, - ett antal insatsplaner är i behov av revidering, - i en del mindre kommuner är det ont om utbildade befäl. Detta gördet svårt att ha rätt kompetens främst i samband med frånvaro, - tillsynen av anläggningar som bedriver farlig verksamhet har brister. 3.5 Civil beredskap Kommunernas verksamhet inom totalförsvaret regleras sedan den 1 juli 1995 i lagen (1994:1720) om civilt försvar. Lagen ålägger kommunerna en skyldighet att vidta de beredskapsförberedelser som behövs för verksamheten under höjd beredskap. Sedan den 1 juli 1995 gäller även ny lagstiftning om totalförsvarsplikt. Även räddningstjänstlagen har anpassats till den nya lagstiftningen. Det är nu kommunerna som svarar för räddningstjänsten under höjd beredskap. Den nya lagstiftningen innebär också att det finns möjlighet att förstärka räddningstjänsten med pliktpersonal för att lösa krigsuppgifter. Staten betalar ersättning till kommunerna för deras beredskapsförberedelser. Ersättning utgår dels med ett grundbelopp om 100 000 kr, lika för alla, dels med ett rörligt tilläggsbelopp. Tilläggsbeloppet utgör 8, 15, 17, 21 eller 24 kr per invånare beroende på kommunens utsatthet och risker i krig. Ersättningen uppräknas med förändringen i SCB:s konsumentprisindex. Ersättningen för år 1996 har beräknats till 164 mkr. Nationella mål för befolkningsskydd och krigsräddningstjänst Målet för befolkningsskyddet och räddningstjänsten är att verksamheten skall bedrivas så att skador till följd av krigshandlingar under höjd beredskap skall förhindras eller begränsas i första hand på människor och i andra hand på egendom och miljö. En precisering av nämnda mål har gjorts av Räddningsverket. Behoven av åtgärder till befolkningens skydd i en krigssituation grundas på riskbilden. Under senare tid har de regionala mål- och riskanalyserna utgjort underlag för beslut om exempelvis skyddsrumsproduktion. Med det strategiska överfallet som dimensioneringsgrund för beredskapen införs ytterligare en faktor i riskbedömningarna. Det strategiska överfallet innebär krav på tillgänglighet med mycket kort varsel av såväl skyddsrum som andningsskydd inom berörda orter. Prestationer Kommunstyrelsen svarar för att beredskapsförberedelserna får en enhetlig inriktning och genomförs på ett ändamålsenligt sätt. Kommunen skall också verka för att de beredskapsförberedelser som bedrivs i kommunen av statliga myndigheter, landsting och kyrkliga kommuner får en enhetlig inriktning och att samverkan kommer till stånd emellan dem. De statsbidrag som utgår avses täcka kommunernas kostnader för de nya uppgifter de fått. För närvarande genomför länsstyrelserna tillsammans med företrädare för försvaret, sjukvården, polisen m.fl. genomgångar med kommunerna för att gemensamt utforma adekvata beskrivningar av vad varje kommun skall förbereda sig för. Detta kommer att fortsätta under år 1996 och sannolikt även under år 1997. Senast den 1 juli 1997 skall kommunerna ha antagit nya räddnings- tjänstplaner som också omfattar verksamheten under höjd beredskap. Först därefter kommer kommunernas övertagande av ansvaret för det civila försvaret på lokal nivå att helt vara genomfört. För att stödja kommunerna i deras arbete har Räddningsverket utbildat 60 handledare bestående av personer dels från länsstyrelserna, dels från de kommunala räddningstjänsterna. Ett omfattande arbete har lagts ner på att få fram ett underlag som ska underlätta för kommunerna att dimensionera sina räddningsstyrkor under höjd beredskap. Detta bl.a. för att kommunerna skall kunna ange sitt behov av långtidsutbildad civilpliktiga räddningsmän. Räddningsverket har utvecklat en modell som praktiskt tillämpats på flera räddningstjänster i Södermanlands län. En strävan har varit att kommunen ska tillämpa samma ledningsprinciper i såväl fred och krig. Erfarenheterna från Södermanland pekar på ett ökat intresse för samverkan över kommungränserna vid allvarligare olyckor i fred och under höjd beredskap. Kommunerna ansvarar för och genomför skyddsplaneringen samt den besiktnings- verksamhet som erfordras. Under budegtåret 1994/95 tillkom 490 skyddsrum enligt 32 och 40 §§ lagen om civilt försvar. För att behålla kvaliten i det befintliga skyddsrumsbeståndet har kommunerna under budgetåret 1994/95 besiktigat ca 4 000 skyddsrum med ca 455 000 platser samt åtgärdat upptäckta fel och brister. Därmed uppfyller minst 80 % av skyddsrumsbeståndet de krav på skyddsförmåga som gäller för skyddsrum. Beträffande andningsskydd har ett sextiotal kommuner ännu inte genomfört den planläggning som krävs för utdelning inom 48 timmar. Kvalitet och måluppfyllelse Det är för tidigt att redan nu dra några slutsatser om hur kommunerna klarar att leva upp till sina skyldigheter enligt den nya lagen (1994:1720) om civilt försvar. Kvalitetsmått för verksamheten saknas, t.ex. uppgifter om i hur många kommuner där läget i dag är tillfredsställande avseende planeringsläge, bemanning och utrustning. 3.6 Miljö Inledning Kommunernas miljöarbete har förändrats under de senaste åren. Från att ha varit avgränsat till miljö- och hälsoskyddsnämndernas tillsynsarbete arbetar kommunerna allt mer med horisontella åtgärder för att uppnå målet om en hållbar samhällsutveckling i enlighet med bl.a. Agenda 21. Kostnaderna för miljöskyddsarbete uppgår till ca 377 mkr (1994). Mål och uppgifter Integreringen av miljöarbetet i alla samhällssektorer medför att den lokala nivån får en allt viktigare roll. Kommunerna har ansvar för samhällsplanering, drift av många verksamheter som har betydelse för miljö, tillsyn över lagstiftning om miljöskydd, hälsa, säkerhet och naturvård. Därtill kommer andra mer frivilliga åtaganden, som initierats av regeringen, t.ex. Agenda 21-arbetet och miljöövervakningen. Tillsynsansvar. Kommunerna har ansvar för att kontrollera efterlevnaden av ett flertal författningar som reglerar skyddet av människors hälsa och miljön t.ex. miljöskyddslagen och lagen om kemiska produkter. Kommunerna har ett reglerat tillsynsansvar för vissa mindre anläggningar men har även i vissa fall fått överta tillsynsansvaret från länsstyrelsen när det gäller anläggningar som är större. Miljö- och hälsoskyddsnämnderna medverkar också som remissinstanser vid länsstyrelsens eller koncessionsnämndens tillståndsprövningar. Andra lagar en- ligt vilka kommunerna utövar tillsyn är bl.a. plan- och bygglagen, PBL (1987:10), renhållningslagen och hälsoskyddslagen. Kommunen utövar också tillsyn enligt förordningen om svavelhaltigt bränsle, förordning om ämnen som bryter ner ozonskiktet samt förordningen (1995:555) om HFC. Planeringsansvar. Kommunerna har ansvar för den fysiska planeringen enligt PBL. Andra lagar av intresse är lagen om kommunal energiplanering och renhållningslagen. Av PBL framgår att det är en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten. Varje kommun skall ha en aktuell översiktsplan som omfattar hela kommunen. Kravet på miljökonsekvensbeskrivning infördes år 1992 i lagen om hushållning med naturresurser (1987:12). I PBL infördes kravet på miljökonsekvensbeskrivning år 1994 för att sedan ytterligare utvidgas år 1996. Varje kommun skall också ha en energiplan med tillhörande miljökonsekvensbeskrivning. Enligt renhållningslagen (1979:596) har kommunerna ett övergripande ansvar för insamling, transport och slutligt omhändertagande av hushållsavfall och jäm- förligt avfall med undantag för de fraktioner där producentansvar gäller. Kommunerna har dessutom ansvar för insamlingen av hushållens miljöfarliga avfall vilket ofta sker via miljöstationer. Varje kommun skall upprätta en avfallsplan som skall innehålla uppgifter om alla typer av avfall som förekommer i kommunen. Vidare skall det finns uppgifter om kommunernas åtgärder för att minska avfallets mängd och farlighet. Driftansvar. Kommunerna har också driftansvar för verksamheter vars huvuduppgift är att skapa en god miljö men som samtidigt kan medföra miljöstörningar, t.ex. renhållning, behandling av avloppsvatten och driften av parker och grönområden. Prestationer och måluppfyllelse Planering. Kommunerna har under senare år successivt ökat ambitionsnivån i den fysiska planeringen enligt PBL. Med något undantag har alla kommuner i början av 1990-talet antagit en kommunomfattande översiktsplan enligt PBL. De nuvarande planerna är förhållandevis enkla och övergripande. Planeringen bedrivs emellertid rullande med allt högre ambitionsnivå. Planeringen utgår nu i högre grad från en ökad miljöhänsyn. Många kommuner prövar nya arbetssätt i den fysiska planeringen för att ge bättre möjligheter till insyn och påverkan för kommuninvånare och till en bättre politisk förankring av översiktsplanerna. En hel del kommuner har påbörjat arbete där man försöker utveckla sambanden mellan den fysiska planeringen och miljöfrågorna. Avfall. Ungefär 20 % av kommunerna har med stöd av renhållningsförordningen utökat sitt avfallsansvar till att även gälla andra avfallskategorier såsom bygg- och rivningsavfall och vissa typer av industriavfall. I flertalet fall anlitar kommunen fristående transportör för insamling och transport av avfall. Den sortering av hushållsavfall som varit mest utbyggd i kommunerna är sorteringen av papper, glas och miljöfarliga batterier. Allt eftersom pro- ducentansvaret nu byggs ut för det återvinningsbara avfallet blir kommunernas roll att utveckla sorteringen av det resterande avfallet, dvs. det komposterbara och brännbara avfallet samt det avfall som bör deponeras. Utvecklingen av alternativ till deponering av avfallet går långsamt. I flera kommuner finns dock långt framskridna planer på att utveckla den biologiska behandlingen av avfall genom rötnings- och komposteringsteknik. Tillsyn. En allt större del av tillsynsansvaret har övergått från läns- styrelserna till miljö- och hälsoskyddsnämnderna. År 1992 hade 114 kommuner helt eller delvis tagit över tillsynen av A- och B-objekt från länsstyrelserna. Agenda 21. Efter undertecknandet av Agenda 21 i Rio de Janeiro år 1992, upp- manade regeringen landets kommuner att till slutet av år 1996 ta fram långsiktiga handlingsplaner, lokala Agenda 21, med syftet att i dialog med kommuninvånarna skapa en miljömässigt, socialt och ekonomiskt hållbar utveckling. Ideella insatser på miljöområdet bör främjas och stimuleras. Regeringen har via Naturvårdsverket fördelat 10,5 mkr i bidrag till lokalt Agenda 21-arbete (budgetåret 1995/96). Under år 1995 utförde Svenska Kommunförbundet en enkätundersökning om kommunernas Agenda 21-arbete. Resultaten från undersökningen visar att alla landets kommuner har påbörjat arbete med lokala Agenda 21. I nästan alla kommuner finns ett fullmäktige- eller kommunstyrelsebeslut om Agenda-arbetet, som markerar frågans vikt och politiska prioritering. I enkäten har 212 kommuner svarat att de avsatt särskilda medel för Agenda 21-arbete (medelvärde ca 360 000 kr). Agenda 21-samordnare har anställts i 154 kommuner. Ca 90 % av kommunerna har på något sätt informerat allmänheten om Agenda 21. Ett 60-tal kommuner har svarat att de tillämpar någon form av gröna räkenskaper och 216 uppger att de tillämpar någon form av ekonomiska styrmedel för miljön. Mer än hälften av kommunerna tillämpar t.ex. en differentierad avfallstaxa. Nästan lika många har satt upp miljökriterier vid kommunal upphandling. Miljöövervakningen i Sveriges kommuner är omfattande men med stora skillnader mellan enskilda kommuner. Det är viktigt att konstatera att kommunernas inriktning och omfattning på miljöövervakningen inte styrs av staten. Däremot kan den påverkas av lagar och förordningar. Kommunerna finansierar och utför ett antal mätningar som sedan rapporteras vidare, bl.a. till internationella fora. Utöver den egna kommunala miljöövervakningen är det i regel kommunerna som tillsammans med större industrier utövar den regionala miljöövervakningen. Vanligtvis sker detta genom regionala vatten- och luftvårdsförbund. Kostnader och resursinsatser Kommunernas kostnader för miljö- och hälsoskydd redovisas i nedanstående tabell. Siffrorna avser endast resurser som rör verksamheter med direkt anknytning till miljö- och hälsoskydd. Betydande miljösatsningar görs även inom andra verksamhetsområden, t.ex statsbyggnad, gatu- och park, renhållning, energi m.m. Tabell 3.23 Kostnader (miljoner kronor) ------------------------------------------------------- Område Bruttokostnad Avgifter ------------------------------------------------------- Miljöskydd 377 60 ------------------------------------------------------- Hälsoskydd 756 140 ------------------------------------------------------- Källa: Kommunernas finanser 1994. Enligt en specialundersökning, gjord av SCB år 1991, uppgick de kommunala för- valtningarnas kostnader för miljövård till sammanlagt 820 mkr. Intäkterna uppgick till 120 mkr. Kvalitet Det saknas för närvarande en överblick över vilken ambition och kvalitet som kommunerna har i sitt miljöarbete. Alltmer resurser satsas på förebyggande insatser inom olika områden där kommunerna har drifts- eller planeringsansvar. Ökat politiskt intresse, bättre folkhälsotal och en successivt bättre miljö kan vara tecken på att arbetet givit resultat. Utredningar Statistiska centralbyrån och Naturvårdsverket arbetar med en ny uppföljning av miljöskyddslagens tillämpning. Rapporten beräknas vara klar i juni 1996. Naturvårdsverket har i uppdrag att till den 1 april 1997 göra en ny sam- manställning över miljöarbetet i landet (MIL) men inriktning på det kommunala arbetet i förhållande till de nationella miljömålen. Länsstyrelserna utarbetar för närvarande strategier för regional miljö (STRAM). Dessa strategier innehåller såväl en beskrivning av miljötillståndet i länet som en anpassning av de nationella miljömålen till regional nivå. Hälften av länen har för närvarande antagit sådana strategier som ofta utarbetas i samverkan med kommunerna så att strategierna lättare skall kunna föras vidare till kommunala planer och program. 3.7 Insatser för arbete och tillväxt Kommunerna och landstingen har starka incitament för att göra insatser som främjar arbete och tillväxt. Förändringar i näringslivsstrukturen kan leda till befolkningsförändringar som i sin tur har effekter på ekonomi och servicebehov. Arbetslösheten medför ökade kostnader för kommunerna för socialbidrag och andra sociala insatser. Kommunernas roll i arbetsmarknadspolitiken har vidgats. Ett exempel på detta är den förändring som skedde den 1 oktober 1995 då kommunerna fick möjlighet att ta ett samlat ansvar för arbetslösa ungdomar fram till första halvåret då de fyller 20 år. Även när det gäller andra arbetslösa kan kommunerna påverka arbetsmarknadsåtgärderna genom deltagande i arbetsförmedlingsnämnderna. Till detta kommer de projekt som lokalt ofta bedrivs mellan kommun och arbets- förmedlingar. Samarbete mellan stat och kommun kan medverka till att skapa förutsättningar för en effektiv arbetsmarknadspolitik. Kommuner och landsting är stora arbetsgivare och svarar även för en stor del av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. Även om arbetsmarknadspolitik och näringspolitik rent formellt är statliga åtaganden, har kommunerna ca 3 000 personer som sysslar med dessa frågor. Samtliga landsting arbetar med regionalpolitiska frågor och i 18 landsting finns särskilda politiska organ för detta. De frågor som behandlas är vanligen frågor rörande näringslivets utveckling, turism, landsbygdsutveckling, länstrafik, FoU och högre utbildning, deltagande i regionala utvecklingsprojekt och EU-projekt samt formulering av strategidokument m.m. De administrativa och ekonomiska resurserna är dock högst varierande mellan landstingen. Kommunernas gör stora arbetsmarknadspolitiska insatser Kommunerna svarade enligt Svenska Kommunförbundet under hösten 1995 för olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder avseende 65 000 arbetslösa inkl. lönebidragsanställda m.fl. Svenska Kommunförbundet har låtit göra en enkätundersökning för att belysa hur samarbetet inom det arbetsmarknadspolitiska området fungerar. Resultaten har redovisats i rapporten Kommuner & arbetsförmedlingar i samverkan - går det? Några resultat från undersökningen redovisas nedan. (Undersökningen gjordes innan införandet av datortek och kommunalt ansvar för arbetslösa ungdomar under 20 år.) Kommunerna och arbetsförmedlingarna har ett omfattande samarbete och detta fungerar väl i nästan alla kommuner. Nio av tio kommuner bedriver projekt i samarbete med arbetsförmedlingen. Långtidsarbetslösa, ungdomar och socialbidragstagare är de vanligaste målgrupperna för dessa projekt. Under ett år beräknas 50 000 personer engageras i denna typ av projekt. Det totala antalet sysselsatta genom arbetsmarknadspolitiska åtgärder i kommunerna är något fler. Var tredje kommun har ett organiserat samarbete med näringslivet kring arbetsmarknadsfrågor. Enligt Svenska Kommunförbundets undersökning önskar en majoritet av kommunerna få ett större inflytande över lokala åtgärder. Nästan hälften av kommunerna anser att regelverket runt olika insatser inte är tillräckligt flexibelt. Sam- tidigt framhålls emellertid att det är viktigt med en klar ansvarsfördelning mellan stat och kommun. Regeringen har i prop 1995/96:148 föreslagit att en arbetsmarknadspolitisk försöksverksamhet skall starta i ett antal kommuner. I några av kommunerna bör den arbetsmarknadspolitiska åtgärden ALU få användas på ett mer obundet sätt. Från och med oktober 1995 har kommunerna möjlighet att skriva avtal med länsarbetsnämnden om att svara för arbetsmarknadsåtgärder för ungdomar t.o.m. juni det år den unge fyller 20 år. Samtliga kommuner har skrivit sådana avtal. Den genomsnittliga ersättningen till kommunerna enligt avtalen är 2 711 kr/mån varav 681 kr går till kommunen för administrationen och 2 030 kr går till ungdomen. Avtalen innebär att arbetslösa ungdomar senast 100 dagar efter det att de skrivits in som arbetslösa skall erbjudas åtgärd hos kommunen, exempelvis i form av utbildning eller praktikplats. I slutet av januari 1996 hade kommunerna ansvaret för 11 461 ungdomar men antalet beräknas stiga till i genomsnitt ca 17 500 ungdomar per månad under våren 1996. Det finns ännu inte närmare uppgifter om hur verksamheten bedrivs. Genom förslag i proposition (1994/95:218) skall staten stimulera utvecklingen av datortek som en arbetsmarknadspolitisk åtgärd för ungdomar i åldern 20-24 år. Staten har avsatt 120 mkr för inköp av datorer m.m. I genomsnitt förväntades 20 000 ungdomar delta i verksamheten vid en given tidpunkt. Utgångspunkten är att arbetslösa ungdomar under tre månader skall få lära sig att arbeta med datorprogram på halvtid och under övrig tid delta i arbetsmarknadspolitiska projekt. De som har rätt till arbetslöshetsersättning får motsvarande ersättning när de deltar. För övriga uppgår ersättningen till 640 kr i månaden. Den grupp som skulle kunna vara aktuell för åtgärden, dvs. arbetslösa ungdomar i åldern 20-24 år, uppgår till mellan 60-100 000 beroende på årstid m.m. I slutet av år 1995 hade samtliga kommuner i 16 län påbörjat verksamheten. Då befann sig drygt 10 000 ungdomar i datorteksaktiviteter. Det är lägre än målsättningen och beror på att verksamheten tagit längre tid att bygga upp än planerat. Fram till sommaren 1996 beräknas verksamheten vara fullt utbyggd. Staten svarar för inköp av datorer m.m. medan kommunerna svarar för lokalerna. De programansvariga är vanligen projektanställda av kommunen och finansieras helt eller delvis av kommunen. Kommunala näringspolitiska åtgärder kompletterar statens Kommunerna har ett ökat intresse för näringslivsutveckling och sysselsättning. Näringslivsfrågorna har getts högre prioritet och ökade resurser. Näringspolitiken är ett statligt ansvar men kommunernas kan med generella näringslivsfrämjande insatser komplettera de statliga insatserna på olika sätt. Kommunernas näringspolitik har ibland setts som en form av konkurrens mellan kommuner om befintliga företag. I vissa fall har också kritiker anfört att kommunala intressen främst handlar om att bevara industri och struktur snarare än att verka för utveckling och förnyelse. Även om det kan finnas ett mått av konkurrens och bevarande i dagens kommunala insatser tycks utvecklingen enligt Svenska Kommunförbundet gå mot en spontan regionalisering av den tidigare strikta lokala näringspolitiken. Kommunal näringspolitik kan sägas ha två övergripande mål - att stärka de lokala företagens konkurrenskraft och utvecklingsförmåga och att skapa ett näringsvänligt klimat som gör att företag etablerar sig i kommunen. I den strukturkris som varit har många företag slagits ut och kommunens insatser kan på marginalen ha påverkat frågan om överlevnad eller konkurs. Kommunernas näringspolitiska åtgärder har under 1990-talet i hög utsträckning varit inriktad på strukturella frågor - kommunikationer, datanät, kunskapsutbyte, högskolor, nätverk, utvecklingsfonder. Kommuner har ibland tagit på sig en aktiv och ledande roll i utvecklingsarbete av olika slag men det vanliga är att kommunerna deltar i utvecklingsarbetet utan att själv driva det. Svenska Kommunförbundet gjorde i maj 1994 en enkätundersökning om kommunernas arbete inom det näringspolitiska området. Resultatet redovisades i rapporten Kommunal näringspolitik under strukturomvandlingen. Några resultat redovisas nedan. Kommunerna ser mer positivt på näringspolitiska åtgärder än tidigare. I 44 % av kommunerna finns det ett politiskt antaget handlingsprogram för näringspolitiken och i 27 % av kommunerna finns handlingsprogram fastlagda på tjänstemannanivå. I närmare hälften av kommunerna anges verksamheten vara i ett uppbyggnadsskede. I genomsnitt arbetar sju personer i kommunen med näringslivsfrågor och de utför sammanlagt tre årsarbeten. De mest resurskrävande uppgifterna har angetts vara t.ex. anskaffning av mark för lokaler och industri, generella marknadsföringsåtgärder, arbetsmarknadsåtgärder, kompetenshöjande åt- gärder, internationella kontakter och utredningar. De hinder för verksamheten som kommunerna upplever är i första hand ekonomiska. Informationsteknik som medel för strukturella förändringar Ett stort antal kommuner ser i dag informationsteknologi (IT) som en viktig förutsättning för utveckling av det lokala näringslivet. Kommunen kan stödja denna utveckling på flera sätt - genom infrastrukturella åtgärder, kompetens- utveckling och samverkan. För att få en bild av hur man på kommunal nivå ser på utbyggnaden av IT och vilken roll den spelar i denna verksamhet genomförde Svenska Kommunförbundet under september 1995 en enkätundersökning bland kommunerna. Resultaten från undersökningen visar att 70 % av kommunerna har en IT-strategi. Av kommunerna har 33 % en politiskt antagen IT-strategi medan 37 % av kommuner har en strategi på tjänstemannanivå. Motivet för att formulera en IT-strategi är ytterst att utveckla näringsstrukturen och skapa arbetstillfällen. Det finns flera exempel på att kommuner med en väl utformad och konsekvent IT/näringspolitisk strategi har nått goda resultat. Ronneby, som år 1985 startade ett etableringscenter, har hjälpt ca 350 företag att komma igång, många av dem i IT-branschen. I andra fall har gjorda satsningar varit mindre lyckade och verksamheten avbrutits. Merparten av kommunerna anser att de är beroende av staten för att genomföra sin strategi, t.ex. i form av utbyggnad av nät eller strategiska/strukturella insatser. Ett samarbete mellan staten och kommunsektorn finns i dag avseende elektronisk handel och andra projekt som bedrivs inom ramen för Toppledarforums verksamhet. Stiftelsen för kunskaps- och kompetensutveckling (KK-stiftelsen) förvaltar pengar ur löntagarfonderna som avsatts för att bredda IT-användningen i Sverige. Stiftelsen har preliminärt avsatt ca 200 mkr per år för att utveckla IT i skolan. Hitintills har beslut tagits som innebär att 29 kommuner får del av dessa pengar. Projekten som valts ut handlar om undervisningsmaterial på IT-nät, ombyggnad av skollokaler, samarbete skola - näringsliv, lärarutbildning, läromedel, m.m. Ytterligare medel kommer att fördelas till sökande skolor vid senare tillfällen. 12 4 Ledning, uppgifter och organisation 4.1 Svenska kommuner i ett internationellt perspektiv Antalet kommuner är i dag 288. De senaste kommunerna tillkom den 1 januari 1995 - Lekeberg och Bollebygd. Den största kommunen är Stockholm med ca 700 000 invånare. Den minsta kommunen är Bjurholm med ca 3 000 invånare. Mer än hälften av kommunerna har mindre än 20 000 invånare. I de tio största kommunerna bor drygt en fjärdedel av landets befolkning. Antalet landsting är 23 och de sammanfaller med ett undantag med länsgränserna. I Gotlands län svarar kommunen för landstingsuppgifterna. Även Malmö kommun och Göteborgs kommun handhar landstingsuppgifterna. Stockholms läns landsting har drygt 1,6 miljoner invånare och det minsta landstinget är Jämtlands med ca 136 000 invånare. År 1994 fanns det 32 kommunalförbund inom områden som t.ex. vattenförsörjning, brandförsvar, kollektivtrafik och skolväsende. Inom icke specialreglerad verksamhet kan privaträttsliga former (t.ex. bolag) väljas och det finns ca 250 sådana samarbetsorganisationer. Samverkan bedrivs också i annan form, t.ex. via avtal, och det finns ca 300-400 sådana samarbetsprojekt. Vid en nordisk jämförelse har Sverige förhållandevis stora kommuner. Skillnaden i storlek är inte lika tydlig vad gäller landstingen och deras motsvarigheter i andra nordiska länder. I Finland saknas en direkt motsvarighet till landstingen - där organiseras sjukvården genom samkommuner vilka är en sammanslutning av kommuner för vissa ändamål. Tabell 4.1 Den kommunala strukturen i några nordiska länder år 1994 -------------------------------------------------------- Danmark Finland Norge Sverige -------------------------------------------------------- Antal kommuner a) 275 455 435 286 -------------------------------------------------------- Invånare/kommun c) 19 000 11 000 10 000 30 000 -------------------------------------------------------- Antal landsting 14 24 19 23 motsv. b) -------------------------------------------------------- Invånare/landsting 364 000 208 000 221 000 358 000 c) -------------------------------------------------------- Källa: Finansdepartementet. Anm.: a) För Danmark har kommuner på Färöarna och Grönland ej räknats med. Kommuner på Åland har ej medräknats i Finlands summa. b) Finland saknar mellankommunal nivå men i stället finns ett omfattande sam- arbete i form av ca 370 samkommuner. För sjukhussektorn fanns det 24 samkommuner och för hälsosektorn i övrigt ca 100 samkommuner. Norge har 19 fylkeskommuner - Oslo utgör både kommun och fylkeskommun. I Danmark finns 14 amtskommuner. Köpenhamn och Fredriksberg utgör både kommun och amtskommun. c) Invånare i landet dividerat med antal landsting (motsv.) Även jämfört med andra länder i Europa har Sverige förhållandevis stora kommuner. I flera av länderna utgörs vissa kommuner av storstäder men det förekommer också kommuner med en handfull invånare. Tabell 4.2 Kommunstorlek i några europeiska länder ------------------------------------------------------ Land Beteckning Antal Inv. i genomsnitt ------------------------------------------------------ Tyskland gemeinde 16 000 5 000 ------------------------------------------------------ Frankrike commune 36 000 1 600 ------------------------------------------------------ Italien comune 8 066 8 066 ------------------------------------------------------ Storbritannien a) district 480 120 000 ------------------------------------------------------ Portugal minicípo 305 32 000 ------------------------------------------------------ Nederländerna gemeente 647 23 200 ------------------------------------------------------ Källa: (SOU 1994:2, bilagedel). Anm.: a) I Storbritannien finns det flera olika kommunsystem. Det saknas direkta motsvarigheter till landsting i de flesta andra europeiska länder. I Tyskland är nästa kommunala nivå “kreise„ av vilka det finns nära 300. Dessa har uppgiften att övervaka kommunerna och har vissa andra specificerade uppgifter. I Frankrike är regionerna (22 st.) i huvudsak en statlig förvaltningsnivå men beslutsfattarna utses sedan år 1986 i allmänna val. I Storbritannien har man i vissa delar bara en kommunal nivå men i England och Wales finns 47 counties och i Skottland 11 regions. I Östeuropa och i mindre stater är det vanligt med bara en kommunal nivå. Kommunernas har en likartad uppbyggnad i Europa, undantaget staterna i f.d. Sovjetunionen. Kommunerna styrs av ett fullmäktige med politiker som utsetts i allmänna val. Fullmäktige fattar beslut om principiella riktlinjer för kommunernas verksamhet. I några av de minsta kommunerna i stater som Island, Schweiz, Spanien och Portugal tillämpas mer direktdemokratiska former. När det gäller verkställande organ finns två huvudmodeller - kommunstyrelser/nämnder samt borgmästare/förvaltning. I katolska och Östeuropeiska länder är borgmästar- modellen vanligast. Kommunerna i Sverige skiljer sig också från kommuner utanför Norden på så sätt att de har ett omfattande och självständigt ansvar för prioritering, finansiering och produktion av välfärdstjänster. I många länder deltar kommunerna i förverkligandet av den nationella välfärdspolitiken men ansvaret delas ofta med andra kommunala nivåer och med staten. I de flesta staterna utgörs den kommunala kompetensen av två komponenter, obligatoriska uppgifter som sköts med stöd av speciallagstiftning och en allmän kompetens vilken kan ses som ett uttryck för kommunernas frihet att, inom vissa gränser, bedriva självvalda uppgifter (kommunerna i Storbritannien har dock ingen allmän kompetens). Den regionala nivåns uppgifter varierar starkt. I många länder, t.ex. de nordiska, ligger tyngdpunkten på uppgifter som kräver större befolknings- underlag, som hälso- och sjukvård. I andra stater har den högre nivån ansvaret för att övervaka de lägre nivåernas verksamhet. En tredje modell är att den högre nivån har en koordinerande uppgift. I några fall har den högre nivån också vissa komplementära uppgifter. I alla länder finns en statlig kontroll av kommunernas verksamhet. Den är dock olika stark och formerna för kontrollen varierar. Den svenska självstyrelsen framstår som relativt stark i den mening att övervakande organ har få makt- befogenheter och att beslutens laglighet granskas först när någon kommunmedlem klagat. I många stater i den nordliga delen av Europa finns särskilda organ på nationell eller regional nivå som övervakar verksamheten. I de länder där man har borgmästare är det vanligt att borgmästaren har ett ansvar inför staten och för att besluten är lagliga. 4.2 Vissa beslutade förändringar avseende specialregleradeuppgifter för kommuner och landsting Från och med 1995 gäller bl.a. följande för kommunernas uppgifter: 1. Den successiva överföringen av ansvaret för stöd och service till vissa funktionshindrade avslutades vid utgången av år 1995. 2. Ett producentansvar införs successivt för vissa avfallstyper. Kommunerna kan i vissa fall fortsätta med tidigare insamlingssystem men då som entreprenörer åt industrin. 3. Den successiva överföringen av ansvaret för särskolan från landstingen till kommunerna avslutades vid utgången av år 1995. 4. Några kommuner har inom ramen för tidigare beslutad försöksverksamhet övertagit huvudmannaskapet för primärvården. 5. Lagreglerad skyldighet att tillhandahålla barnomsorg för barn från ett år t.o.m. 12 års ålder har införts. Vissa krav på pedagogisk kvalitet m.m. skall uppfyllas. 6. Kommunerna har fått ansvar för att familjerådgivning erbjuds dem som begär det. 7. Kommunerna har fått ansvar för vård och stöd till psykiskt störda som är medicinskt färdigbehandlade. Vissa medel förs från landsting till kommun via avtal. 9. Kommunerna fick ansvar för tillsynen av restauranger. Kommunerna får ta ut avgift för att finansiera tillsynen. 10. Ansvaret för det kommunala bostadstillägget överfördes den 1 januari 1995 från kommunerna till staten. Kommunerna får under fyra år ge ett komplette- rande kommunalt bostadstillägg. 11. Kommunerna har fått ansvaret för räddningstjänst och befolkningsskydd även under höjd beredskap. 12. Kommunernas bortforslingsmonopol avseende miljöfarligt avfall upphörde den 1 januari 1995. 13. Skyldigheten att betala bidrag till enskilda förskolor, enskilda fritidshem, enskild integrerad skolbarnomsorg och barnomsorg i annan kommun har tagits bort. 14. Kommunerna fick möjlighet att ta ett samlat ansvar för arbetslösa ungdomar upp till 20 år, genom avtal med länsarbetsnämnden. I samverkan med staten inrättas också datortek. 13 Från och med 1996 gäller bl.a. följande för kommunernas uppgifter: 1.Utbetalningarna för kommunernas flyktingmottagande delas upp i flera delar och därmed omfördelas en del av schablonersättningen från utflyttningskommuner till kommuner med stor sekundärinflyttning. 2.Från läsåret 1996/97 krävs föräldrarnas medgivande för att placera barn i den obligatoriska särskolan (försöksverksamhet). 3.Från år 1996 övertar kommunen tillståndsgivningen för servering av alkohol på restauranger. 4.En ny lag medför att nuvarande kommunala lantmäterimyndigheter skall upphöra vid utgången av år 1997 om inte regeringen gett fortsatt tillstånd enligt den nya lagen. 5.Länsrätten blir från den 1 maj första instans för de flesta mål som överklagas till förvaltningsdomstol. Samtidigt införs en obligatorisk tvåpartsprocess i förvaltningsprocessen där det allmänna företräds av den myndighet som först beslutade i saken. 6.Den nya stiftelselagen trädde i kraft den 1 januari 1996, vilket bl.a kan påverka förvaltning och finansiering av kommunala stiftelsers verksamhet. 7.Den nya ellagen trädde i kraft, vilket påverkar de kommunala energibolagens organisation och verksamhet. 8.Skolverket bestämmer tillsammans med Riksidrottsförbundet vilka kommuner som får ha riksidrottsgymnasier. Landstingens uppgifter Från och med 1995 gäller bl.a. följande för landstingens uppgifter: 1.Staten får anordna vårdutbildning men möjlighet skall finnas för landsting, kommuner eller enskilda att driva vårdutbildning enligt gällande bestämmelser. 2.Den fria etableringen för offentligt finansierade läkare och sjukgymnaster upphörde. 3.Ansvaret för särskola och särvux skall vara överfört till kommunerna senast i slutet av år 1995. 4.Vårdgarantin har förlängts att gälla hela år 1995. 5.Ansvaret för stöd och service till vissa funktionshindrade skall överföras från landstingen till kommunerna senast år 1995. Från och med 1996 gäller bl.a. följande för landstingens uppgifter: 1.Lagen om husläkare upphör att gälla. I stället anges primärvårdens ansvar och uppgifter i hälso- och sjukvårdslagen. Primärvården skall organiseras så att alla kan välja en fast läkarkontakt. 2.Vårdgarantin har förlängts och utvidgats under år 1996. Vissa krav på tillgänglighet har införts. 4.3 Mindre förändringar i organisation efter valet 1994 Nära två tredjedelar av kommunerna och alla landsting har beslutat om organisationsförändringar eller nya verksamhetsformer de senaste åren. Sammanfattande för kommunernas och landstingens organisation är att den numera präglas av en ökad mångfald. I förra årets skrivelse redovisade regeringen översiktligt de större förändringar som skett de senaste åren. Enligt Svenska Kommunförbundet (Kommunalt förtroendevalda 1995) hade ca 240 kommuner en traditionell nämndorganisation i början av år 1995. Drygt 30 kommuner hade en beställar/utförarorganisation och 14 kommuner hade en organisation med kommundelsnämnder. Antalet nämnder har minskat med omkring 170 till drygt 3 300, jämfört med 1992. Antalet ordinarie politiska uppdrag har minskat med drygt 1 500. Även landstingens organisation har genomgått förändringar, i första hand under föregående mandatperiod. Man kan se en större mångfald i sättet att fördela resurser och organisera vården. En tendens under de senaste åren har varit att skilja beställar- och producentrollerna från varandra. Cirka hälften av landstingen kan uppskattas ha inrättat någon form av beställarenheter. Det finns också en tydlig utveckling mot mer självständiga vårdgivarenheter med eget resultatansvar. Resursfördelningen grundas ofta på kontrakt och prestationsersättning. Större valfrihet för patienten har skapats inom såväl sjukhusvård som primärvård. Valfriheten och prestationsersättningen betyder också att en viss konkurrens mellan vårdgivare har uppstått. De nya organisations- och verksamhetsformer som tillämpas i vissa kommuner och landsting är föremål för en aktiv debatt och det redovisas såväl positiva erfarenheter som mer kritiska debattinlägg. En parlamentarisk utredning, Kommunala förnyelsekommittén (Fi 1995:2), har tillkallats och utredningen skall bl.a. utvärdera konsekvenserna av organisatoriska förändringar och nya verksamhetsformer med avseende på bl.a. demokrati, effektivitet, kvalitet, fördelningaspekter och samhällsekonomiska konsekvenser. Utredningen skall avlämna sitt slutbetänkande i slutet av år 1996. I en rapport Om nya styrformer i hälso- och sjukvården (SoS 1995:7) redovisar Socialstyrelsen vissa slutsatser avseende landstingens styrsystem. Enligt Socialstyrelsen är det i huvudsak besparingskraven och inte ändrade styrmodeller som ligger bakom senare års stora strukturförändringar. De nya styrmodellerna har, enligt rapporten, inneburit både fördelar och nackdelar. Decentralisering av det ekonomiska ansvaret har varit den viktigaste faktorn för att uppnå besparingar och öka prestationerna. Systematiska utvärderingar hör till undantagen. Kommundelsnämnder, områdesstyrelser och medborgarkontor En kommundelsnämnd är en politiskt vald nämnd för ett visst geografiskt område. Nämnden kan ha ansvar för verksamhet inom olika sektorer såsom skola, fritid, socialtjänst m.m. Ett 20-tal kommuner har en mer eller mindre decentraliserad organisation med kommundelsnämnder eller områdesstyrelser. Av dessa har drygt hälften en mer heltäckande kommundelsorganisation och bland dem finns Göteborg. I Malmö och Lunds kommuner inrättades kommundelsnämnder vid årsskiftet 1995/96. Stockholms kommun har beslutat att inrätta en heltäckande organisation med stadsdelsnämnder från år 1997. Vart tredje landsting har valt att decentralisera medelsfördelningen till lokala politiska organ, vilket delvis är en konsekvens av utbyggnaden av primärvården. Cirka 100 kommuner har skaffat sig särskilda informationscentraler där allmänheten kan få en överblick över kommunens verksamhet och en aktiv hjälp att söka och tolka aktuell information. Ett tio-tal kommuner har tagit ytterligare ett steg och infört medborgarkontor där statliga myndigheter, landsting och kommuner samverkar i varierande omfattning. Syftet med medborgarkontor är att på ett och samma ställe kunna erbjuda medborgarna samhällsinformation och service på ett lättillgängligt sätt. Enligt lagen om försöksverksamhet med medborgarkontor (1994:686) kan en kommun få träffa avtal med statlig myndighet, en allmän försäkringskassa eller ett landsting om att åt dessa utföra sådana förvaltningsuppgifter som inte innebär myndighetsutövning. Entreprenader och konkurrens De flesta kommuner har lagt ut delar av den tekniska förvaltningen på entreprenad. Några har hela driftverksamheten på entreprenad, medan andra har nästan all verksamhet i egen regi. Färre kommuner har lagt ut verksamhet på entreprenad inom vård och omsorg och då ofta i mindre omfattning. I en rapport till expertgruppen för offentlig ekonomi (ESO),Vad blev det av de enskilda alternativen (Ds 1995:25), konstateras att 5,5 % av alla anställda inom skolan, vården och omsorgen arbetade i privat regi i juni 1994. Inom barnomsorgen har andelen privatanställda ökat snabbt. I den norra delen av landet är de privatanställdas andel färre. I 61 kommuner fanns ingen privat drift av skola eller omsorger. Vilken politisk majoritet som den politiska ledningen har tycks spela en mindre roll för om entreprenadandelen är stor eller liten. Däremot kan andra faktorer spela in, t.ex att en leverantör av kommunala tjänster etablerat sig i regionen. I några kommuner har de senaste årens verksamhet med konkurrensutsättning av kommunal verksamhet utvärderats. Det finns exempel på både positiva och negativa erfarenheter och någon samlad bild av förändringarna under de senaste åren går knappast att ge. En undersökning har gjorts av Institutet för kommunal ekonomi vid Stockholms universitet, avseende Stockholms stads konkurrensprogram. I denna undersökning konstateras att besparingar gjorts genom att konkurrensutsätta verksamheten. I följande tabell redovisas andelen enskilt anställda år 1994 i olika verksamheter. Tabell 4.3 Andel enskilt anställda -------------------------------------------------------- Område Andel enskilt anställda -------------------------------------------------------- Barnomsorg 5 % -------------------------------------------------------- Äldre- och 4 % handikappomsorg -------------------------------------------------------- Omsorg - 5 % utvecklingsstörning -------------------------------------------------------- Missbrukarvård 20 % -------------------------------------------------------- Hälso- och sjukvård 7 % -------------------------------------------------------- Skola 3 % -------------------------------------------------------- Källa: Ds 1995:25. Cirka 15 % av läkarbesöken görs hos privata läkare. Den slutna privata vården inom hälso- och sjukvård har traditionellt varit koncentrerad till lång- tidssjukvård och psykiatri. Antalet platser inom korttidsvården har dock tredubblats under de senaste tio åren - det finns i dag cirka fem vårdenheter med mer än 100 platser. Tabell 4.4 Antal vårdplatser i enskild regi -------------------------------------------------------- Antal vårdplatser 1985 1992 1994 -------------------------------------------------------- Somatisk korttidsvård 370 800 1 285 -------------------------------------------------------- Somatisk långvård 1 856 1 519 4 078 -------------------------------------------------------- Psykiatri 3 196 2 795 3 177 -------------------------------------------------------- Källa: Rehnberg och Garpenby, Privata aktörer i svensk sjukvård (1995). Några utvärderingar indikerar brister i upphandlingskompetensen hos kommuner och landsting. Det hör troligen samman med att helt nya verksamheter upphandlats under senare år, t.ex. äldrevård och ambulanstjänst. Svårigheter har uppstått i att precisera krav, bedriva en objektiv upphandling och följa upp verksamheten efter kontraktet. Socialstyrelsen har i rapporten Uppföljning, utvärdering och avtal (SoS 1995:17) redovisat resultaten av en undersökning i de 39 kommuner som 1994 anlitade entreprenörer. Bara nio av avtalen var t.ex. skrivna så att de garanterade länsstyrelsen insyn. Även andra brister i avtalskonstruktionen uppmärksammades. I hälften av fallen hade kommunen inte gjort någon uppföljning eller utvärdering av verksamheten. Svårigheter har också uppstått när den nya lagen om offentlig upphandling (1992:1528) skall tillämpas. Ett antal kommuner har fällts till ansvar i läns- och kammarrätter. En kommun har av en tingsrätt ådömts skadestånd för en felaktig upphandling. Konkurrensverket har också riktat kritik mot kommuner i upphandlingsärenden. Ett rimligt antagande bör dock vara att problemen minskar i takt med vunna erfarenheter. 4.4 Medborgarperspektivet stärks I stort sett är medborgarna ganska nöjda med den kommunala servicen, vilket framgår av flera lokala undersökningar. Från några undersökningar redovisas slutsatsen att medborgaren anser att hans eller hennes påverkansmöjligheter på den kommunala servicen är begränsad. Mellan 30 och 40 % upplever sig inte ha några påverkansmöjligheter alls. En typisk bild från en lokal undersökning redovisas nedan. Tabell 4.5 Medborgarnas upplevda påverkansmöjligheter 1993 ------------------------------------------------------ Mycket eller ganska stora Andel påverkansmöjligheter ------------------------------------------------------ Skola 12 % ------------------------------------------------------ Barnomsorg 10 % ------------------------------------------------------ Bibliotek och kultur 10 % ------------------------------------------------------ Äldreomsorg 9 % ------------------------------------------------------ Socialvård 5 % ------------------------------------------------------ Källa: Decentraliserad Kommun, SNS, sid 62. Det har sedan länge funnits en viss valfrihet att välja t.ex. skola för sina barn. Möjligheterna för medborgaren att själv välja producent ökar och omfattar allt fler områden. Medborgaren kan relativt fritt välja skola, daghem, hemtjänstassistent m.m. Inom landstingen har möjligheterna att välja vårdgivare ökat och valfriheten omfattar ofta såväl sjuhusvård som primärvård. Mellan vissa landsting finns även avtal som tillåter fritt val av vårdgivare över landstingsgränserna. Effekten av dessa avtal har blivit att ca 2-5 % av patienterna har ändrat sitt val av vårdgivare. Brukarinflytande kan också utövas via samråd, självförvaltningsorgan, opolitiska nämnder, villkorad delegation m.m. I några kommuner övervägs att inrätta opolitiska nämnder i en del av kommunen. Invånarna kan då få välja ledamöterna via ett valförfarande där kandidaternas namn kryssas för eller skrivs till på en särskild valsedel. Sådana nämnder kan få ansvaret för t.ex. skola, barn- och äldreomsorg inom sin kommundel. I en enkätundersökning gjord av Svenska Kommunförbundet år 1994, har 12 kommuner angett att de har nämnder eller styrelser med experter som ledamöter (expertstyrelser). Ledamöterna är således inte tillsatta på grund av partipolitisk förankring. Motsvarande finns även inom landstingen där t.ex. en särskild expertstyrelse i något fall fått ta över ansvaret för driften av sjukhus. Cirka 70 kommuner ingår i ett byapolitikprojekt som samordnas av Folkrörelse- rådet i samverkan med flera departement och organisationer. Projektet syftar till att skapa ett bättre samspel mellan medborgarna och kommunen samt att stärka inflytandet över utvecklingen i den egna bygden. Många utvecklingsgrupper har ambitionen att ta fram lokala utvecklingsprogram och har etablerat en strukturerad dialog med politiker och tjänstemän i kommunen. 14 4.5 Kommunala företag Antalet kommunala företag har under 1970- och 1980-talen varit relativt konstant. År 1995 fanns det drygt 1 579 kommunala företag samt 276 vilande företag. I SCB:s statistik ingår enbart majoritetsägda företag. En särskild enkätundersökning - grundad på uppgifter från år 1994 - visar att det då fanns ca 800 företag där kommunen är minoritetsägare. Det är mycket varierande typer av företag, dotterbolag till kommunala fastighets och energiföretag men också turistföretag m.m. Omfattningen av den kommunala företagsverksamheten framgår av tabellen nedan. Vilande företag ingår ej. Tabell 4.6 Antal majoritetsägda kommunala företag ----------------------------------------------------- 1991 1992 1993 19941 19951 ----------------------------------------------------- Kommun 1 392 1 429 1 534 1 455 1 459 ----------------------------------------------------- Landsting 86 102 107 121 120 ----------------------------------------------------- Totalt 1 478 1 531 1 641 1 576 1 579 ----------------------------------------------------- Anm.:1) Uppgifterna avser den 1 januari respektive år. För åren 1994 och 1995 avser mätningen den 31 december 1993 resp. 31 december 1994. Källa: SCB, Kommunernas finanser. Av tabellen framgår att antalet kommunägda företag i princip är oförändrat mellan åren 1994 och 1995. Vissa företag som bedrivits i stiftelseform har ombildats med anledning av den nya stiftelselagen (1994:1220) som trädde i kraft vid årsskiftet. I några kommuner har bolagen organiserats i koncerner. Den ekonomiska omsättningen i de kommunala företagen är ca 105 mdkr år 1994, inkl. interna poster i koncernen. Exkl. koncerninterna poster och med beaktande av kommunens ägda andel är omsättningen 39 mdkr. Tabell 4.7 De kommunala företagens omsättning och resultat Miljoner kronor i löpande priser -------------------------------------------------------- 1992 1993 1994 -------------------------------------------------------- Omsättning 109 115 105 -------------------------------------------------------- Kostnader -82 -83 -76 -------------------------------------------------------- Redovisat årsresultat 4,2 5,8 3,3 -------------------------------------------------------- Källa: SCB, Kommunens finanser. Den dominerande associationsformen bland de kommunala företagen är aktiebolag med drygt 1 000 företag. Det finns även drygt 300 stiftelser. Kommunerna har företag främst inom olika tekniska verksamheter såsom el- och fjärrvärmeförsörjning, fastighetsförvaltning m.m. Drygt hälften av kommunerna har två till fyra bolag. De största kommunerna kan ha femtiotalet bolag. De fastighetsförvaltande företagen svarar för nästan hälften av samtliga företag. Inom det sociala området, utbildningsområdet och vårdområdet förekommer kommu- nala företag mycket sparsamt. De kommunala företagen förvaltar betydande tillgångar (knappt 400 mdkr). De kommunala bolagen har nästan genomgående en låg soliditet (5-15 %). En tredjedel av samtliga anställda i företagen sysslar med fastighetsförvaltning. Tabell 4.8 Antal anställda ------------------------------------------------------- 1992 1993 1994 1995 ------------------------------------------------------- Kommunikationer 5 966 5 592 4 461 4 350 ------------------------------------------------------- Park, fritid och 3 718 3 931 2 281 179 kultur ------------------------------------------------------- Energi, vatten och 13 787 12 295 12 482 12 672 avfall ------------------------------------------------------- Fastighetsförvaltning 17 251 19 407 16 475 17 478 ------------------------------------------------------- Övrigt 13 077 14 063 13 161 11 591 ------------------------------------------------------- Totalt 53 799 55 828 48 860 46 270 ------------------------------------------------------- Anm.: Uppgifterna avser den 1 januari respektive år. För åren 1994 och 1995 avser mätningen den 31 december 1993 resp. 31 december 1994. Källa: SCB, Kommunernas finanser. Riksdagen har beslutat att insynen i de kommunala bolagens verksamhet skall förbättras. I princip skall samma insynsregler gälla för kommunala företag som för kommunal verksamhet i förvaltningsform. 4.6 Antalet anställda minskar Antalet anställda i kommuner och landsting har hittills under 1990-talet sjunkit med ca 119 000 personer och är i dag ca 1 029 000 personer. Tabell 4.9 Antal anställda i kommuner respektive landsting ----------------------------------------------------- 1 000-tal 1990 1991 1992 1993 1994 1995 ----------------------------------------------------- Kommun1 713 710 748 726 734 756 ----------------------------------------------------- Landsting2 435 424 340 319 305 273 ----------------------------------------------------- Totalt 1 148 1 134 1 088 1 045 1 039 1 029 ----------------------------------------------------- 1) Exkl. tjänstlediga och beredskapsarbetare. 2) Inkl. timavlönade/tjänstlediga. Källa: Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet. Ökningen år 1992 för kommunerna beror på att kommunerna övertagit uppgifter från landstingen i samband med ÄDEL-reformen. Under år 1994 ökade antalet anställda med ca 8 000 i kommunerna. Ökningen berodde bl.a. på huvudmannaskapsförändringar och att kommunerna anställt drygt 4 000 personliga assistenter och anhörigvårdare. Om hänsyn tas till verksamhets- förändringar samt till att kommunerna ökat sina tillfälligt anställda (timav- lönade) har antalet fasta arbetstillfällen minskat med 3 000-5 000 under år 1994. Under år 1995 har antalet hel- och deltidsanställda (exkl. timavlönade) i kommunerna ökat med ca 22 000. En stor del av ökningen förklaras med att omsorger om psykiskt utvecklingsstörda och särskolan förts över till kommunerna i många län. Vidare har ca 2 000 anställda förts över från kommunen till bolag, entreprenader m.m. Nettoökningen av antalet hel- och deltidsanställda år 1995 beräknas uppgå till ca 8 000. Personalökningar har skett inom skolan och barnomsorgen i första hand. Antalet timanställda beräknas till drygt 90 000. Personaltätheten varierade år 1994 mellan ca 38 och 92 årsarbetare per 1 000 invånare. I landstingen har antalet anställda minskat sedan år 1990. Hänsyn måste dock tas till huvudmannaskapsförändringar (bl.a. överföring av lärare från staten, vårdanställda till kommunerna samt personal för omsorger och särskola). Med hänsyn taget till detta kan minskningen år 1991 och år 1992 uppskattas till ca 30 000 anställda. Under år 1993 har antalet anställda minskat med ytterligare 21 000 personer, varav 4 000 berodde på huvudmannaskapsförändringar. År 1994 var minskningen 14 000 varav cirka hälften berodde på huvudmannaskapsförändringar. År 1995 var minskningen 32 000, varav preliminärt ca 21 000 anses bero på huvud- mannaskapsförändringar. Personaltätheten varierar inte lika mycket i landstingen som i kommunerna. Flertalet landsting har mellan 30 och 37 anställda per 1 000 invånare. 15 5 Den kommunala demokratin Kommunerna skall via demokratiska processer fånga upp och förverkliga med- borgarnas önskemål och krav inom ramen för den kompetens de givits av statsmakterna. Grundläggande är rätten att delta i kommunala val och folkomröst- ningar, rätten att behandlas lika i jämförelse med andra kommunmedlemmar, att kunna överklaga beslut och att få insyn i verksamheten liksom skyldigheten att betala skatt. Det finns fog för att hävda att grundläggande demokratiska värden tillgodoses väl i den kommunala demokratin. Forskare har emellertid pekat på såväl positiva som negativa tendenser. Någon systematisk mätning eller värdering finns inte. Demokratirådet har i rapporten Demokrati som dialog (1995) redovisat en utvärdering av vissa tendenser i den demokratiska utvecklingen i Sverige. Ett antal forskningsrapporter belyser demokratifrågor på de lokala planet men en mer heltäckande och systematisk analys saknas. Den demokratiska processens utveckling i ett land är starkt kopplad till det politiska engagemang som utövas av de många människorna i lokalsamhället. I dagens kommuner och landsting krävs att de lokalt förtroendevalda skall kunna åstadkomma goda resultat trots starka ekonomiska restriktioner. Representativitet De förtroendevaldas representativitet kan värderas på två sätt. Vilken socio- ekonomisk representativitet (ålder, kön, utbildning, inkomst m.m.) har de förtroendevalda och hur väl speglar de förtroendevaldas åsikter väljarnas? I Sverige finns ca 50 000 personer som innehar drygt 70 000 politiska uppdrag i kommunerna, varav ca 40 000 är ordinarie. Varje person innehar alltså ca 1,4 uppdrag. Antalet fullmäktigeledamöter är 13 550. Av dessa är 5 593 (41 %), kvinnor, en ökning med ca 5 % i förhållande till föregående mandatperiod. Unga är kraftigt underrepresenterade i alla kommuntyper liksom utländska medborgare. Tabell 5.1 Antal ordinarie förtroendeuppdrag ------------------------------------------------------- Antal ordinarie Antal ------------------------------------------------------- År förtroendeuppdrag kommuner ------------------------------------------------------- 1986 46 120 284 ------------------------------------------------------- 1989 45 490 284 ------------------------------------------------------- 1992 41 550 286 ------------------------------------------------------- 1995 40 000 288 ------------------------------------------------------- Källa: Svenska Kommunförbundet, Kommunalt förtroendevalda 1995. Kommunala förnyelsekommittén (Fi 1995:02) har i början av år 1995 genomfört en enkät som omfattade tolv kommuners fullmäktigeförsamlingar. Av resultaten från denna enkät framgår bl.a. att omsättningen av politiker har ökat under den senaste femårsperioden jämfört med tidigare. Var tredje förtroendevald i fullmäktigeledamot åtog sig ett kommunalt politiskt uppdrag för första gången under den första hälften av 1990-talet. Merparten gick in som ersättare, men ca 35 % gick direkt in som ordinarie ledamot i fullmäktige. Medelåldern för ordinarie ledamöter och ersättare är 47 år och 6 % är under 30 år. Det förefaller inte ha skett någon föryngring under senare år. I landstingen är mellan 60-70 % äldre än 50 år och endast 2 % är under 30 år enligt en annan undersökning. Cirka 45 % av fullmäktigeledamöterna i kommuner och landsting har högskoleutbildning. Nya former för inflytande och påverkan Sedan de sista kommunalstämmorna avskaffades i början av 1950-talet förverkligas den lokala självstyrelsen i princip genom representativ demokrati. De kommunala valen och de politiska partiernas arbete i de lokala samhället är centrala demokratiska fundament. Hur fungerar då de kommunala valen avseende deltagande? Deltagandet i valen har sjunkit men var vid det senaste valet 84 % (landstingsfullmäktige) och 85 % (kommunfullmäktige). År 1976 fick utländska medborgare för första gången rösta vid de svenska landstings- och kommunfullmäktigevalen. För att få detta krävs att personen varit folkbokförd i Sverige de senaste tre åren och fyller 18 år senast på valdagen. Vid valet år 1994 hade 293 000 utländska medborgare rösträtt. Av dem röstade 40 %. Jämfört med valet år 1976 är det en minskning från 60 till 40 %. Flera undersökningar tyder på att medborgarna i ökad utsträckning önskar mer direkta former för påverkan på den kommunala verksamheten. Sedan flera år arbetar kommuner aktivt med deltagande i annan form - med brukarinflytande, medborgarenkäter, kommundelsnämnder, valfrihet vid tjänsteutnyttjande och en ökad kontakt mellan politiker och medborgare. Svenska Kommunförbundets attityd- undersökning från år 1993 visar på att medborgaren fortfarande upplever det svårt att påverka t.ex. sjukvård, barntillsyn och skola. Det har skett en viss ökning i medborgarnas kontakter med de förtroendevalda. Närmare 70 % av dagens fullmäktigeledamöter uppger att de någon gång per vecka blir kontaktade av medborgarna i politiska frågor. Den lokala politiken upp- märksammas också mer av massmedia än tidigare. I en undersökning, av Sigvard Rubenowitz, uppgav en procent av medborgarna år 1989 att de haft kontakt med en politiker under året. År 1993 visade motsvarande undersökning på att 2 % haft kontakt med en politiker under året och 14 % hade haft kontakt med tjänstemän. Det har också blivit vanligare med brukarenkäter, opinionsundersökningar, politiska träffar mellan politiker och medborgare och andra former för att ta reda på medborgarnas åsikter. Ett allmänt, men ej vetenskapligt belagt, intryck är att det är stora skillnader mellan kommunerna i detta avseende. Enligt en enkät som genomfördes av tidningen Kommun-Aktuellt har sex av tio kommuner ordnat frågestunder för allmänheten. I 19 kommuner sänds fullmäktigemöten i TV och i 111 kommuner (av 174 tillfrågade) sänds fullmäktigemöten i radio. Genom en ändring i kommunallagen kan fullmäktige numera medge att nämnderna får hålla öppna nämndsammanträden. I en enkät genomförd av Svenska Kommunför- bundet i slutet av 1994 - några månader efter det att lagändringen trätt i kraft - hade fullmäktige i åtta kommuner fattat ett sådant beslut. Den tidigare lekmannaförvaltningen i kommunerna har sedan länge ersatts av en tjänstemannaförvaltning som styrs av valda politiker. De flesta medborgarna har sina direkta kontakter med tjänstemän som alltså har en viktig funktion när det gäller att utveckla medborgarnas påverkansmöjligheter på den kommunala verksamheten. För den enskilde kan t.o.m. påverkansmöjligheterna ha ökat genom att fler personer kan kontaktas under arbetstid och det går att få direkta be- sked av tjänstemän med delegation att besluta i vissa frågor. Det har de senaste tio åren också skett en förändring av medborgarnas delaktighet i kommunernas verksamhet genom att många lokala organisationer (byalag eller andra lokala föreningar) arbetat fram lokala utvecklingsprogram och tagit upp en strukturerad dialog med kommunerna. I några fall har detta lett till överväganden om att tillskapa en opolitisk nämnd, som skulle få ett långtgående ansvar för sin kommundel. Kommunala folkomröstningar Institutet kommunala folkomröstningar har använts ytterst sparsamt. Genom en ändring i kommunallagen kan kommun- och landstingsmedlemmar genom folkinitiativ väcka fråga i fullmäktige om hållande av folkomröstning. Lagändringen gäller fr.o.m. den 1 juli 1994, men någon särskild uppföljning har inte gjorts. Enligt underhandsuppgifter har dock ett 20-tal sådana folkinitiativ kommit till stånd varav flertalet ej lett till någon folkomröstning. Flera folkomröstningar har genomförts på fullmäktiges initiativ. Det är också i vissa kommuner och landsting vanligt att man regelbundet och systematiskt efterfrågar medborgarnas synpunkter genom enkäter, attityd- undersökningar, brukarundersökningar m.m. 16 6 Internationellt samarbete Sveriges inträde i EU har i ganska begränsad utsträckning påverkat den verksamh- et som löpande bedrivs i kommuner och landsting. Det är främst de nya upphandlingsreglerna som mer konkret har påverkat verksamheten. Däremot har EU- inträdet öppnat vägen för många nya kontaktmöjligheter och samarbetsformer. Företrädare för landsting och kommuner (12 ledamöter och 12 ersättare) har tagit plats i EU:s Regionkommitté. Kommittén har under det gångna året haft fem plenarmöten. Viktiga frågor som behandlats är ställningstaganden inför fördragsrevisionen vid regeringskonferensen, subsidiaritetsprincipens tillämpning och regionala och kommunala konsekvenser av förslag som kommissionen arbetar fram. Regionkommittén har formellt en rådgivande ställning. Genom att Regionkommitténs svenska ledamöter är aktiva politiker från regional och lokal nivå får kommuner och landsting direkt tillgång till information och kontakter. I regeringens proposition om EU-medlemskapet (prop. 1994/95:19) anfördes bl.a. att “regeringen bör bereda företrädare för riksbanken, kommuner och landsting tillfälle att lämna synpunkter på hur svenska ståndpunkter skall utformas inför beslut i rådet„. Med tanke på den korta tid som ofta ges medlemsländerna måste kontakterna mellan regeringen och kommunförbunden gå via respektive fackdepartement. Under det första året har graden av överläggningar inför beslut varierat från område till område. Ambitionen är dock att förbättra kontaktverksamheten och att sprida mer information om de frågor som berör kommuner och landsting. Finansdepartementet har bildat en samrådsgrupp för att diskutera kommunala och regionala uppgifter inom EU. Gruppen är ett forum för information och samråd i frågor som aktualiseras med anledning av det svenska medlemskapet. I arbetsgruppen ingår representanter för Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet och ett antal departement. Gruppen har bl.a diskuterat subsidiaritetsprincipen, Regionkommitténs ställning och uppgifter, strukturfonderna, Östersjösamarbetet och informationen kring EU-frågorna. Företrädare för kommuner och landsting har också byggt upp egna direkta kontaktvägar med EU. Hösten 1995 fanns sex svenska representationskontor i Bryssel, nämligen Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet, Mid-Sweden, South Sweden, Stockholm Meeting Point och West Sweden. Sverige har för närvarande sex EU-kontor, Carrefour-kontor för landsbygds- utveckling. Det senaste kontoret har förlagts till Valdemarsvik och de övriga fem finns i Ystad, Skara, Östersund, Karlstad och på Gotland. På EU:s 50-tal Carrefour-kontor korsas informationsvägar och erfarenheter byts när det gäller utvecklingen av landsbygden. Det finns nio Euro Info Centre (EIC) i Sverige. Dessa finns i Malmö, Göteborg, Växjö, Jönköping, Norrköping, Västerås, Falun och Stockholm (två stycken). Deras uppgift är att hjälpa små och medelstora företag att utnyttja de möjligheter som den gemensamma marknaden erbjuder. Strukturfondsarbetet i en intensiv fas Det första året i EU har präglats av ett intensivt arbete med att förbereda de strukturfondsprojekt som EU finansiellt bidrar till. Närmare hälften av kom- munerna (120 st.) ingår i ett geografiskt område som direkt berörs av något strukturfondsprojekt. Övriga kommuner kan delta i de projekt som inte är geografiskt avgränsade. Ansökningarna till strukturfondsprojekten arbetas fram inom ramen för partnerskap tillsammans med andra kommuner, landsting, stat och näringsliv. Detta sätt att arbeta är inte helt nytt i Sverige men bedrivs nu i större omfattning och med en mer konkret samverkan i delvis nya former. Nedan redovisas kort de olika målområdena för strukturfondsarbetet och hur långt arbetet kommit. Mål 2 syftar till att utveckla industriregioner på tillbakagång. De fem mål 2- planerna godkändes av kommissionen i november 1995. Budgeten för perioden 1995- 1999 ligger på drygt 1,3 mdkr från strukturfonderna och ca 3 mdkr i offentlig nationell finansiering. Enskilda medel tillkommer. Satsningar på små och medelstora företag prioriteras. Vidare innehåller programmen kompetenshöjande åtgärder och vissa infrastrukturella satsningar. Programmen beräknas ge ca 20 000 nya arbetstillfällen. Beslutsorganisationen för mål 2 består av fem beslutsgrupper, en för varje geografiskt avgränsat område.- Mål 3 syftar till att underlätta för ungdomar och utsatta grupper att komma in på arbetsmarknaden. Sveriges förslag till mål 3-plan godkändes av kommissionen i december förra året. Sverige har för programperioden åren 1995-1999 tilldelats knappt 3 mdkr. Till detta kommer en nationell medfinansiering med ca 3,6 mdkr. Syftet med mål 3 ligger väl i linje med den svenska s.k.“arbetslinjen„, som innebär att de arbetssökande skall engageras i aktiva åtgärder för att snabbt komma ut på arbetsmarknaden. Ansvarig myndighet för mål 3 är Arbets- marknadsverket. I mitten av februari 1996 fattade Europeiska kommissionen beslut om mål 4. Detta mål syftar till att ge erforderlig kompetensutveckling till anställda i små och medelstora företag som hotas av arbetslöshet på grund av strukturella förändringar. Under programperioden 1996-1999 bidrar Europeiska socialfonden med knappt 1,5 mdkr. Den nationella medfinansieringen skall vara lika stor. Sverige har ett särskilt behov av stöd avseende kvinnor inom vårdsektorn, en sektor där det sker stora strukturförändringar. För att tillgodose detta behov har 15 % av medlen inom detta målområde avsatts för anställda i kommuner och landsting. Centralt administreras programmet av Svenska EU-programkontoret för utbildning och kompetensutveckling men ansvarig myndighet är Arbetsmarknadsverket. En vik- tig förutsättning för genomförandet är de regionala parternas medverkan. Mål 5a syftar till att främja omstruktureringen av jordbruket och består av fyra olika stöd. Tre av dessa är godkända av kommissionen, nämligen kompensa- tionsbidrag till jordbrukare, startstöd till yngre jordbrukare samt programmet för fisket. Programmet för stöd till investeringar till den som vidareförädlar eller saluför produkter från jord- och skogsbruket kommer formellt att godkännas inom kort. Mål 5b omfattar fem olika områden i Sverige och syftar till att underlätta utvecklingen på landsbygden. Kommissionen räknar med att de fem programmen skrivs under samtidigt i april. I de föreslagna planerna prioriteras satsningar på att utveckla de små och medelstora företagen samt på en ökad diversifiering av de areella näringarna. Programförslagen väntas leda till ungefär 14 000 nya eller bibehållna arbetstillfällen. För perioden 1995-1999 skjuter EU till knappt 1,2 mdkr och den svenska offentliga sektorn ca 2,7 mdkr. Enskild finansiering tillkommer. Mål 6 syftar till att utveckla näringslivet i särskilt glesbefolkade områden och berör 43 kommuner från Mellansverige och norrut. Planen godkändes av kom- missionen i december 1995. Den ekonomiska ramen från strukturfonderna är drygt 2 mdkr för perioden 1995-1999. Staten, kommunerna och landstingen beräknas bidra med lika mycket. Härtill kommer enskild finansiering. Insatserna inom ramen för programmet förväntas resultera i ca 9 000 nya eller bibehållna arbetstillfällen. EU-gemenskapsinitiativ skapar internationellt samarbete Av av strukturfondsmedlen är 10 % avsedda för gemenskapsinitiativ. Det är kommissionen som beslutar om dessa projekt efter ansökan från kommuner, landsting m.fl. från olika länder. Finansieringen sker gemensamt av parterna och kommissionen. Denna typ av samarbete leder till kontakter och erfarenhetsutbyte även utöver de konkreta projekt som man samverkar om. Det finns anledning att tro att detta på sikt ger positiva effekter genom de ökade kunskaper och erfarenheter som förs in i kommunen eller landstinget via direkta personliga kontakter. Regeringen har under hösten 1995 till kommissionen lämnat in programförslag för samtliga initiativ, med undantag för KONVER som kommer att överlämnas i månadsskiftet mars april. Kommissionen har i början av december 1995 godkänt program för EMPLOYMENT och ADAPT. Beslut om övriga programförslag kommer att fattas under det första halvåret 1996. För Sveriges del uppgår avsättningen för gemenskapsinitiativ till totalt 127,8 mecu åren 1995-1999, vilket motsvarar ca 236 mkr per år. 17 Tabell 6.1 Andel av medel för gemenskapsinitiativ INTERREG - samarbete över nationsgränser 35,1 % SME - Stärka små och medelstora företag 12,6 % EMPLOYMENT - Arbetsmarknadsåtgärder18,4 % ADAPT - Kompetensutveckling för redan anställda10,0 % LEADER - Landsbygdsutveckling 12,6 % URBAN - Utveckling av stadsområden 3,0 % KONVER - Utveckling av orter med tidigare försvarsindustri2,9 % PESCA - Utveckling av orter, vilka tidigare varit beroende av fiskenäringen 3,1 % Svenska EU-programkontoret för utbildning och kompetensutveckling startade sin verksamhet den 1 juli 1995. Kontoret kommer att ansvara för genomförandet av utbildningsprogrammen SOKRATES och LEONARDO i Sverige. Inom arbetsmarknadsområdet kommer kontoret att svara för genomförandet av gemenskapsinitiativen ADAPT och EMPLOYMENT. Dessa syftar till att underlätta anpassning till strukturomvandlingar och att underlätta för utsatta grupper på arbetsmarknaden.- Gränsregionala samarbeten och Östersjösamarbetet inom EU Gränsregionalt samarbete är ett prioriterat område inom EU. Syftet är att påskynda integrationsprocessen i Europa genom att minska de hinder som nationsgränser kan utgöra. Detta sker bl.a. inom ramen för det s.k. INTERREG- programmet. Sverige har tilldelats 60 mkr ur reserven för gemenskapsinitiativ till ett nytt initiativ, INTERREG II C. Sverige finns med som ett av berörda Östersjöländer i detta gemenskapsinitiativ som skall inriktas mot fysisk planering och regional utveckling. För övrigt kommer Östersjö- resp. Nordsjösamarbetet att prioriteras från svensk sida. Det gränsregionala samarbetet i Östersjöregionen är dock ingen ny företeelse. Som exempel kan nämnas att sydöstra Skåne - Bornholm och Kvarkenrådet, inom ramen för Nordiska ministerrådets samarbete, bedrivit ett gränsregionalt samarbete sedan mitten av 1970-talet. I Kvarkenrådets regi har t.ex. genomförts ett 50-tal projekt. Projekten har ofta haft en stark regional lokalpolitisk prägel och har bidragit till att utveckla infrastrukturen i de berörda länen. Under perioden 1995-1999 utgår närmare 340 mkr från EU till Sverige för INTERREG-program. Nationell medfinansiering krävs med motsvarande belopp. Förslaget till fördelning är följande: 18 Tabell 6.2 Interreg-programmet, fördelning Miljoner kronor Kvarkensamarbetet med Finland 42,5 Samarbete Jämtland och Tröndelag i Norge 46,8 Samarbete Värmland och Kopparberg med Hedmarks fylke i Norge 38,3 Nordkalottensamarbetet med Finland och Norge 68,0 Samarbete mellan Göteborgs- och Bohus län samt Älvsborgs län och Östfold i Norge 46,8 Öresundssamarbete 51,0 Inom ramen för stöd till Östeuropa och f.d. Sovjetunionen finns från och med år 1995 inom PHARE-programmet (stöd till ekonomisk utveckling och utveckling mot demokrati i elva länder i det forna Östeuropa) ett särskilt belopp, ca 595 mkr under femårsperioden 1995-1999. Beloppet är avsett för gränsöverskridande regionalt samarbete i regionen. Förändringar i TACIS-förordningen (stöd till utveckling mot demokrati och till underlättande av den ekonomiska omstruktureringen i samtliga forna Sovjetrepubliker inkl. Mongoliet) är delvis avsedda att möjliggöra att Ryssland i framtiden kan knytas till detta samarbete. Vidare har PHARE-medel och vissa av EU:s strukturfondsmedel avsatts i en särskild fond för begränsade projekt (Baltic Small Projects Facility), i första hand ägnad att främja samarbete mellan regionala och lokala organ i Östersjöområdet. Vidare utgår stöd via en av strukturfonderna och PHARE-fonden för lokalt och regionalt samarbete mellan EU-länderna och Öst- och Centraleuropa genom det s.k. ECOS-OUVERTURE samarbetet. Här ingår också en särskild Östersjökomponent. Det finns ett svenskt kontor med uppgift att ge stöd till svenska kommuner och landsting som vill delta i projekt med finansiering från ECOS-OUVERTURE programmet. Kontoret är knutet till Svenska Kommunförbundet. Flerårsprogrammen för PHARE-insatser i Estland, Lettland och Litauen förutser insatser till ett belopp av 2,9 mdkr under de närmaste fyra åren. Dessa program ger hög prioritet till åtgärder för att underlätta ett framtida EU-medlemskap och kan ses som uttryck för unionens ökade engagemang i området. I november 1995 beslutade regeringen att underteckna och ratificera ett tilläggsprotokoll till Europarådets ramkonvention om samarbete över riksgränser mellan lokala och regionala samhällsorgan. Tilläggsprotokollet syftar till att underlätta och utveckla det gränsöverskridande samarbetet. Kommunala myndigheter på båda sidor om en nationsgräns skall ha rätt att bilda gemensamma organ för samarbetet. Vidare har en handbok med praktiska råd för lokalt och regionalt gränssamarbete publicerats. Regeringskonferensen Arbetet med utformningen av ståndpunkter till regeringskonferensen år 1996 har pågått under vintern. Sveriges prioriteringar kommer att ligga inom fyra områden: sysselsättning, öppenhet, jämställdhet och utvidgning. De ståndpunkter som har effekter för kommuner och landsting gäller t.ex. hur subsidiaritets- principen skall tillämpas och vilken ställning Regionkommittén skall ha. Sverige anser i likhet med de flesta medlemsländer att subsidiaritetsprincipen bör stärkas men bibehållas som politiskt vägledande princip. Möjligheterna att stärka Regionkommitténs ställning inom EU:s beslutsprocess bedöms som positiva av den reflektionsgrupp som har förberett regeringskonferensen. Finansdepartementets särskilda arbetsgrupp som diskuterar EU-frågor i ett kommunalt perspektiv skall kontinuerligt hålla kommun- och landstingsförbunden informerade om regeringskonferensens resultat. Vänortssamarbete Svenska kommuner är också mycket aktiva i vänortssamarbete med bl.a. Polen, Ryssland och de baltiska staterna. Detta kan ha stort intresse inför en eventuell kommande utvidgning av EU och de närmare kontakter detta kan medföra. Sedan år 1990 har Svenska Kommunförbundet haft i uppdrag av BITS, numera SIDA, att förmedla biståndsmedel genom s.k. fördjupat vänortssamarbete. Mer än 50 mkr har förmedlats till vänortsprojekt i Baltikum, norra Polen och nordvästra Ryssland. Medlen används i huvudsak för kunskapsöverföring. Merparten av pengarna har gått till de baltiska länderna. Över hälften används för demokratiprojekt och resterande medel används för miljöprojekt, sociala projekt eller infrastrukturprojekt. Svenska Kommunförbundet fick i början av år 1995 i uppdrag av Statens naturvårdsverk att fördela 20 mkr inom miljöområdet. Medlen skall användas för utrustning och investeringar i Estland, Lettland, Litauen, norra Polen och nordvästra Ryssland. De kommunala samarbetsprojekten omfattar så vitt skilda områden som lokal demokrati, social service, turism, utbildningsfrågor, fysisk planering, kultur och ungdom, näringsliv, administrativt samarbete m.m. Antalet vänortsavtal mellan svenska kommuner och kommuner i Baltikum, Ryssland och Polen var 162 stycken i februari 1996, men nya avtal upprättas kontinuerligt mellan kommuner runt Östersjön. Det statliga stödet till vänortssamarbetet utgör endast en liten del av allt samarbete som pågår mellan Öst- och Centraleuropeiska kommuner. Exempelvis pågår inom ramen för samarbetet i SydSam respektive Mälardalsrådet flera hundra bilaterala projekt mellan kommuner och landsting i Sydsverige respektive Mälardalsregionen och motsvarande i Baltikum, Ryssland och Polen samt även i norra Tyskland och Danmark. Därutöver finns ett samarbete på regional nivå mellan ett antal länskommunförbund och motsvarande organisationer i Öst- och Centraleuropa. Svenska Kommunförbundet driver dessutom med stöd av statliga biståndsmedel ett flertal större projekt i samarbete bl.a. med sina motparter i de baltiska länderna, Polen, Ukraina och nordvästra Ryssland. Det övergripande målet för detta samarbete är vanligtvis att stärka den lokala demokratin och öka kompetensen inom den lokala för- valtningen. Landstingsförbundet genomförde under hösten 1995 en kartläggning av landstingens samarbete kring Östersjön. Av rapporten framgår att samtliga landsting samarbetar i någon form med ett land som gränsar till Östersjön. Insatser inom hälso- och sjukvården har hamnat i förgrunden för landstingens engagemang. Insatserna kombineras ofta så att man till ett och samma område bistår med både kunskapsutveckling och material. Även inom områdena utbildning, kultur samt trafik och miljö pågår samarbete. Samarbete inom ramen för Europarådet Council of Europe, Europarådet, är ett forum för frågor av gemensamt intresse för Europa. Europarådets speciella kännemärke är värnandet av de mänskliga fri- och rättigheterna och utmärkande för rådet är de stränga krav som ställs på medlemsstaternas anslutning till en demokratisk grundsyn. Syftet är att medverka till överenskommelser och gemensamma handlingslinjer på bl.a. administrativa, ekonomiska, juridiska, kulturella, sociala och vetenskapliga områden. Standing Conference of Local and Regional Authorities of Europe (CLRAE) grundades av Europarådet, har sitt säte i Strasbourg och har 177 ledamöter från rådets medlemsstater. De svenska representanterna utses av de båda kommunförbunden. Rådets uppgift är att handha frågor av regionalt eller kommunalt intresse och CLRAE överlämnar sina resolutioner till Europarådets ministerkommitté. Under år 1995 har CLRAE bl.a. arbetat med frågor om övervakning av implementeringen av den europeiska konventionen om kommunal självstyrelse (Charter on Local Self-Government), lokala och regionala myndigheters personal, samverkan mellan offentliga och privata sektorn, gränsöverskridande samarbete inom skolverksamheten och problem inom geografiska nationsgränsområden. Enligt en ny konsultationsprocedur skall Europarådets ministerkommitté, innan den slutligt antar rättsliga dokument (konventioner och rekommendationer), inhämta kommunalkongressens yttrande. Styrkommittén för kommunala och regionala frågor (CDLR) höll under år 1995 två möten i Strasbourg. Under året har kommittén tagit fram en rad rekommendationer. De handlar om en europeisk konvention om lokala publika tjänster inklusive brukarinflytande och brukarmedverkan (Charter of Local Public Services), folkomröstningar och folkinitiativ, hanteringen av kommunala budgetunderskott och kommunernas skuldsättning, ekonomisk samverkan mellan kommunerna och näringslivet samt om kommunernas roll i miljöpolitiken. Kommittén har vidare diskuterat bl.a. användningen av resultatmått i kommunal verksamhet, storstädernas och storstadsregionernas status, begränsningar av kommunal beskattning och finansiell skatteutjämning. Framöver kommer kommittén även att arbeta vidare med frågor som rör regionaliseringen och dess påverkan på kommunal självstyrelse, status och anställningsvillkor för kommunalt anställd personal, rättslig kontroll över och revision av kommunal verksamhet, valsystem och valprocedurer på lokal nivå, kalkyleringsmetoder för statsbidrag till kommunerna och beskattning samt aktiviteter av särskilt intresse för medlemsländerna i Central- och Östeuropa. 19 Statsmaktsbeslut som berör kommunerna Nedan redovisas kortfattat vissa beslut som statsmakterna fattat efter den 1 januari 1995 och som rör kommuner och landsting. Endast beslut av mer allmänt intresse och som direkt berör den kommunala sektorn redovisas. Vissa beslut som tidigare fattats men som trätt i kraft den 1 januari 1995 eller senare redovisas också. I några fall pågår riksdagsbehandling av regeringens propositioner. Upphandling, uppdragsverksamhet, överklaganden, länsindelning Lagen om offentlig upphandling (1992:1528, LOU) har ändrats den 1 juli 1995. Bland annat behöver LOU inte tillämpas för vissa tjänsteupphandlingar om det finns ett klart koncerngemensamt förhållande mellan upphandlande enhet och leverantör (4 kap. 4a §). Grupper av leverantörer tillåts också lämna anbud (1 kap. 23 §). Regeringen har vad gäller kommunal uppdragsverksamhet avseende kollektivtrafik, m.m., föreslagit en lag om försöksverksamhet med rätt för kommunala aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhet inom s.k. kollektivtrafik (prop. 1995/96:167). Försöksverksamheten innebär att kommunala aktiebolag får bedriva viss linjetrafik på uppdrag av annan kommun, ett landsting eller annan trafikhuvudman. Uppdragsverksamheten skall bedrivas på affärsmässig grund, kostnadskalkyleras och särredovisas. Vidare föreslås ändringar i miljöskyddslagen (1969:387), renhållningslagen (1979:596), hälsoskyddslagen (1982:1080) och lagen (1985:426) om kemiska produkter. Ändringarna möjliggör för kommuner att dels delegera beslutanderätten till anställda i andra kommuner dels anlita andra kommuner för utredningar, tillsynsuppgifter och liknande. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 1996. Lagen om försöksverksamhet föreslås gälla till utgången av år 2002. Många mål som tidigare har överklagats från en förvaltningsmyndighet direkt till kammarrätt skall från den 1 april 1995 överklagas till länsrätt som första domstolsinstans. Ändringarna omfattar även kommunalbesvärsmål. Ärenden om utlämnande av allmänna handlingar överklagas dock även i fortsättningen till kammarrätt. För att få biståndsmål och socialförsäkringsmål prövade av kammarrätten som andra instans måste kammarrätten ha beviljat prövningstillstånd (prop. 1994/95:27, bet. 1994/95:JuU6, rskr. 1994/95:165). Riksdagen har beslutat att om en förvaltningsdomstol ändrar ett beslut av en myndighet skall myndigheten ha rätt att överklaga domen i högre instans (prop. 1995/96:22, bet. 1995/96:JuU7, rskr. 1995/96:55). Från och med den 1 maj 1996 införs en tvåpartsprocess i förvaltningsmål där det allmänna i domstolen företräds av den myndighet som först beslutade i saken. Den 1 maj 1996 flyttas ett stort antal mål som tidigare överklagats direkt till kammarrätt ner i instansordningen så att den första prövningen i stället sker i länsrätt. Det gäller bl.a. mål enligt plan och bygglagen (1987:10), hälsoskyddslagen (1982:1080) och djurskyddslagen (1988:534). Riksdagen har fattat beslut om former för verksamhet som är beroende av statligt stöd, m.m. (prop. 1995/96:61, bet. 1995/96:LU7, rskr. 1995/96:79). Riksdagens beslut innebär bl.a. att 6 kap. stiftelselagen (1994:1220) träder i kraft först den 1 januari 1996. Detta kapitel rör permutationsregler. I Skåne har det under en tid funnits en bred enighet om att hela landskapet skall utgöra ett län. Regeringen föreslår att Kristianstads och Malmöhus län läggs samman till Skåne län (prop. 1995/96:38). Nuvarande länsstyrelser i de berörda länen bör föras samman till en länsstyrelse. En särskild utredare kommer att tillkallas för att efter samråd med berörda parter utarbeta ett underlag till regeringen om lokaliseringen av regional offentlig förvaltning i det nybildade länet. En särskild utredare kommer även att tillkallas för att ta upp överläggningar med berörda parter i Västsverige om den geografiska utsträckningen av ett nytt län. Vidare ändras benämningen på Kopparbergs län till Dalarnas län. Länsssammanläggningen i Skåne och namnbytet föreslås träda i kraft 1 januari 1997. Arbetsrätt Lagen om anställningsskydd (1982:80), lagen om medbestämmande i arbetslivet (1976:580), och lagen om vissa anställningsfrämjande åtgärder (1974:13) har förändrats från den 1 januari 1995 med anledning av två EG-direktiv. Vid övergång av en verksamhet från en arbetsgivare till en annan skall de anställningsavtal som finns vid tidpunkten för övergången gå över till den nya arbetsgivaren. Den nye arbetsgivaren skall vara skyldig att tillämpa den tidigare arbetsgivarens kollektivavtal under ett år (prop. 1994/95:102, bet. 1994/95:AU04, rskr. 1994/95:123). Sjukvård, sociala frågor m.m. Den s.k. fria etableringen för husläkare, läkarspecialister och sjukgymnaster har upphört fr.o.m. den 1 januari 1995 (prop. 1994/95:109, bet. 1994/95:SoU10, rskr. 1994/95:133). Ändringen innebär att nya husläkare, specialistläkare och sjukgymnaster, som önskar vara verksamma som privatpraktiker med offentlig finansiering, måste träffa samverkansavtal med sjukvårdshuvudmannen om detta. Lagen om husläkare har upphävts (prop. 1994/95:195, bet. 1994/95:SoU24, rskr. 1994/95:383). Vidare har riksdagen beslutat om vissa förändringar i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), bl.a. i syfte att stärka patientens ställning. Den enskilde skall ha rätt att välja en fast läkarkontakt i primärvården. Primär- vårdens roll som basen i hälso- och sjukvården skall förstärkas. Försöks- verksamhet med kommunal primärvård får bedrivas t.o.m. år 1998. De privata vårdgivarnas arbete skall integreras i landstingens planerings- och finansieringsansvar och samverkan mellan offentligt och privat producerad vård förstärkas. SPRI, Hälso- och sjukvårdens utvecklingsinstitut (i dag ägt av staten och Landstingsförbundet), skall i framtiden drivas som en ideell förening. Riksdagen har beslutat om de närmare villkoren. Den nya föreningen övertar SPRI:s personal och anslag (prop. 1995/96, bet. 1995/96:SoU09, rskr. 1995/96:126). Från och med den 1 januari 1996 får enligt lagen (1995:1285) om försöksverksamhet med gemensam nämnd för flera landsting två eller flera landsting tillsätta en gemensam nämnd för att enligt 10 § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) fullgöra ledningsuppgifter inom hälso- och sjukvården. Regeringen får besluta om deltagande i försöksverksamheten. Lagstiftningen gäller till utgången av år 2000. Regeringen har föreslagit riksdagen en ny lag om tillsyn över hälso- och sjukvården (1995/96:176). Samtidigt föreslås att stadgan (1970:88) om enskilda vårdhem upphävs. Genom den nya lagen införs enhetliga bestämmelser om tillsyn. Socialstyrelsen skall, med undantag för försvarsmakten, utöva tillsyn över all hälso- och sjukvård oavsett huvudman och driftform. En anmälningsplikt införs och Socialstyrelsen får rätt att ta del av handlingar och utföra inspektioner. Socialstyrelsen får vidare rätt att meddela förelägganden som får förenas med vite. Regeringen har lagt ett förslag till riksdagen om vissa frågor om personlig assistans (prop. 1995/96:146). Förslaget innebär åtgärder som syftar till en bättre kostnadskontroll inom den statliga assistansersättningen genom preciseringar i nuvarande lagstiftning. Någon förändring av de grundläggande principerna sker ej. Förslagen bedöms innebära minskade kostnader om 215 miljoner kronor. Skola, utbildning Riksdagen har beslutat om försöksverksamhet med ökat föräldrainflytande över utvecklingsstörda barns skolgång. Försöksverksamheten, som omfattar fyra år, innebär att utvecklingsstörda barn och barn som i skollagen (1985:1100) jämställs med utvecklingsstörda inte får tas emot i den obligatoriska särskolan utan vårdnadshavarnas medgivande (prop. 1994/95:212, bet. 1995/96:UbU1, rskr. 1995/96:27). Regeringen har föreslagit en försöksverksamhet med viss kvalificerad yrkesutbildning med stark arbetsplatsintegrering (prop. 1995/96:145). Försöksverksamheten föreslås omfatta 1 700 nybörjarplatser och inledas under år 1996 i syfte att vinna erfarenheter när det gäller att pröva nya utbildningar, nya pedagogiska former och nya anordnare. Utbildningen kan anordnas av bl.a. högskolan, kommuner och landsting. Regeringen har vidare föreslagit ändringar i skollagen i syfte att vidga hem- kommunernas skyldighet att betala interkommunal ersättning för deltagare i påbyggnadsutbildning inom komvux (prop. 1995/96:145). Ersättningsskyldigheten skall liksom tidigare gälla teknikerutbildning. Dessutom bör den gälla vissa andra påbyggnadsutbildningar enligt av Skolverket fastställda kursplaner. För dessa påbyggnadsutbildningar skall rätten att få interkommunal ersättning gälla för en begränsad volym. Det innebär att för var och en av de berörda kommunerna och landstingen fastställs ett antal platser som får stå öppna för sökande från hela landet. I propositionen om huvudmannaskapet för gymnasial utbildning, m.m. (prop. 1995/96:183) föreslås att ett landsting efter överenskommelse med en kommun även får anordna andra nationella program i gymnasieskolan än omvårdnad och naturbruk. Vidare föreslås att den företrädesrätt, som landstingen genom skollagens bestämmelser i dag har att anordna utbildning inom omvårdnad och naturbruk, tas bort. Landsting skall efter överenskommelse med en kommun även kunna få anordna gymnasial vuxenutbildning och påbyggnadsutbildning i komvux inom andra områden än naturbruk och omvårdnad samt nationella program i gymnasiesärskolan och motsvarande utbildning i särvux. I propositionen om lokala styrelser med föräldramajoritet inom skolan (prop. 1995/96:157) föreslås att kommunerna, under en femårig försöksperiod, får överlåta vissa ansvars- och beslutsfunktioner, som i dag ligger på styrelsen för utbildningen eller rektorn för en skola, till en lokal styrelse med föräldramajoritet. Försöksverksamheten skall omfatta grundskolan och den obligatoriska särskolan. Till grund för propositionen ligger betänkandet Föräldrar i självförvaltande skolor (SOU 1995:103) från kommittén om det inre arbetet i skolan. Plan, miljö Riksdagen har på förslag av regeringen beslutat om vissa EU-anpassningar i miljöskyddslagen (1969:387) och hälsoskyddslagen (1982:1080), (prop. 1994/95:181, bet. 1994/95:JoU21, rskr. 1994/95:420). Genom riksdagens beslut bemyndigas också regeringen att meddela föreskrifter som går utöver EU:s minimidirektiv i fråga om gränsvärden m.m. Plan- och bygglagen (PBL) har ändrats. (prop. 1994/95:230, bet. 1995/96: BoU1, rskr. 1995/96:30). Riksdagens beslut innebär krav på ökad miljöhänsyn i den fysiska planeringen. Medborgarinflytandet föreslås utvidgas och kommunfullmäktige skall ta ställning till översiktsplanens aktualitet minst en gång per mandatperiod. Även medborgarinflytandet i detaljplaneringen förstärks och kravet på miljökonsekvensbeskrivningar utvidgas. Regeringen har via Naturvårdsverket under budgetåret 1995/96 fördelat 10,5 miljoner kronor till lokalt Agenda 21 arbete. Regeringen har föreslagit ändringar i lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar (prop. 1995/96:188). Förslagen innebär att huvudmannen för en allmän vatten- och avloppsanläggning får ökade möjligheter att fördela anläggningsavgifter och brukningsavgifter med beaktande av lokala förhållanden och säsongsvisa variationer. Vidare föreslås att anläggningens huvudman skall få ökade möjligheter att säkerställa betalningen av anläggningsavgiften. Riksdagens har beslutat om finansieringen m.m. av lantmäteri- och fastighets- dataverksamhet (prop. 1994/95:166 bet. 1994/95: BoU17, rskr. 1994/95:313). Riksdagens beslut innebär i huvudsak att kommunala fastighets- bildningsmyndigheter skall tillämpa samma lantmäteritaxa som de statliga myndigheterna. Det är dock möjligt för en kommun att tillämpa en lägre avgiftsnivå än den som anges i den statliga lantmäteritaxan. Kommuner med uppgifter inom fastighetsbildningen skall i fortsättningen själva svara för uppbörd av avgifter för de förrättningar som utförs av kommunala myndigheter. Ansvaret för fastighetsbildningsverksamheten vilar på staten. En kommun kan dock särskilt ansöka och om vissa villkor är uppfyllda, få tillstånd att inrätta en kommunal lantmäterimyndighet (prop. 1995/96:78, bet. 1995/96:BoU4, rskr. 1995/96:102). Myndigheten och dess personal skall ha en obunden ställning i för- hållande till kommunala organ och verksamheter där kommunen uppträder som fastighetsägare. Ett grundkrav skall vara att verksamheten är så stor att minst två personer har den kompetens och erfarenhet som krävs för att utöva ett eget ansvar vid förrättningar. Den kommunala lantmäterimyndigheten skall ha hela kommunen som sitt verksamhetsområde. Kommuner får inte inrätta en kommunal lantmäteriverksamhet i samverkan. Lantmäteriverket utövar tillsyn över verksamheten vid de kommunala lantmäterimyndigheterna. Riksdagen har beslutat om en ny lag med regler för järnvägsbyggande (prop. 1995/96:2, bet. 1995/96:TU08, rskr. 1995/96:127). Den som bygger en järnväg eller en spårväg skall upprätta en särskild plan för det. Planen skall ställas ut och Banverket avgör frågan efter samråd med länsstyrelsen. Den nya lagen gäller från och med den 1 februari 1996. Riksdagen har beslutat om en registerbaserad folk- och bostadsräkning år 2000 (prop. 1995/96:90, bet. 1995/96:FiU6, rskr. 1995/96:117). För kommunerna innebär detta att de blir skyldiga att fastställa adresser till alla bostadslägenheter och, i de fall det finns mer än en lägenhet, en särskild lägenhetsbeteckning. Ett lägenhetsregister skall byggas upp i anslutning till fastighetsdatasystemet. Lantmäteriverket har det övergripande ansvaret för lägenhetsregistret medan kommunerna ansvarar för de uppgifter i registret som hänför sig till kommunen. Uppgifterna skall användas för framställning av statistik och folkbokföring samt för planering, uppföljning och utvärdering av boende, byggande och kommunikatio- ner. Varje lägenhet skall tilldelas en beteckning och registreras. Fastighets- ägarna blir skyldiga att lämna in uppgifterna till kommunerna. I ett senare skede skall fastighetsägare lämna uppgifter till skattemyndigheten om lägenhets- beteckning och till vem bostadslägenheten är upplåten. När det gäller uppbyggnaden av lägenhetsregistret skall kommunerna erhålla ersättning från staten via ett normalavtal mellan Lantmäteriverket och Svenska Kommunförbundet. Delegationen för ekologisk omställning, knuten till Naturvårdsverket, har fördelat 50 miljoner kronor till ca 30 kommuner eller kommunala bolag. Bidrag har beviljats till biogasprojekt, alternativ vatten-avlopps-teknik, reningsverksombyggnader m.m. Ekonomi och finansiering Riksdagen har beslutat om ett nytt utjämnings- och statsbidragssystem (prop. 1995/96:64, bet. 1995/96:FiU5, rskr. 1995/96:116). Syftet med det nya ut- jämningssystemet är att åstadkomma ett system där skillnaderna i skattesatser mellan olika kommuner respektive landsting främst skall vara ett uttryck för skillnader i standard, ambitionsnivå, effektivitet och avgiftsnivå. Vid sidan av utjämningsbidraget och utjämningsavgiften införs ett generellt statsbidrag till kommuner och landsting som skall betalas ut med ett enhetligt belopp per invånare. Riksdagen har också beslutat att övergångsregler skall tillämpas under åren 1996-2003. Den 1 januari 1996 infördes ett nytt system för återbetalning av mervärdesskatt till landsting och kommuner (prop. 1995/96:64, bet. FiU 1995/96:5, rskr. 1995/96:116). Efter årsskiftet delar kommuner och landsting upp sina återbetalningsanspråk på ingående moms i en del som avser skattepliktig verksamhet och en annan del som avser kommunal verksamhet som i momshänseende är skattebefriad. Återbetalning i det första fallet sker inom mer- värdesskattesystemet. I det andra fallet sker återbetalning direkt från skatte- myndigheten i Kopparbergs län inom ramen för ett självfinansierat system. Från och med år 1996 kommer kommuner och landsting att betala in ett belopp per invånare till skattemyndigheten i Kopparbergs län som sammantaget motsvarar utbetalningarna för kommuner respektive landsting. Staten har med anledning av detta gjort en ekonomisk reglering på 19 miljarder kronor till kommuner och landsting. Kommuner och landsting har gjort en skatteväxling inför år 1996, då kommunerna tar över ansvaret för omsorger om psykiskt störda. Men en del kommuner blir inte helt kompenserade genom skatteväxlingen. Regeringen föreslår att de bör kunna få bidrag från andra kommuner (prop. 1995/96:72, bet. 1995/96:SoU08, rskr. 1995/96:65). Bidragen skall vara frivilliga. I april 1995 behandlade riksdagen regeringens förslag i budgetpropositionen om en halvering av statsbidraget till enskild väghållning och om en överföring av medlen till kommunerna. Riksdagen godkände den föreslagna sänkningen av bidraget från 657 till 329 miljoner kronor. Riksdagen godtog inte förslaget att överföra medlen till kommunerna. Hundskatten avskaffades vid årsskiftet 1995/96. Samtidigt avskaffades kommunernas skyldighet att registrera hundar (prop. 1995/96:18, bet. 1995/96:SkU3, rskr. 1995/96:11). Räddningstjänst och civil beredskap Civilförsvaret upphörde att existera som statlig organisation den 1 juli 1995 (prop. 1994/95:7, bet. 1994/95:FöU2, rskr. 1994/95:80). I stället blev befolk- ningsskydd och räddningstjänst en kommunal uppgift även under höjd beredskap. Staten betalar kommunerna en årlig ersättning för deras beredskapsförberedelser inom det civila försvaret. Den nya lagen om civilt försvar reglerar kommunernas, landstingens och de kyrkliga kommunernas ansvar för det civila försvaret. Lagen innehåller också bestämmelser om hemskydd, verksskydd, befolkningsskydd och den skall ersätta civilförsvarslagen samt lagarna om kommunal beredskap och kyrklig beredskap. Vidare har en ny lag om totalförsvarsplikt samt ändringar i rädd- ningstjänstlagen införts. Lagändringarna trädde i kraft den 1 juli 1995. Flykting- och invandrarfrågor Riksdagen har beslutat om vissa ändringar i utbetalningsreglerna för den statliga ersättningen (prop. 1994/95:150, bet. 1994/95:FiU20, rskr. 1994/95:447- 455). En omfördelning kommer på så sätt att ske av schablonersättningen från utflyttningskommuner till kommuner med stor sekundärinflyttning så att ersättningen i högre grad sammanfaller med kommunernas kostnader. Admi- nistrationen av ersättningen förenklas så att utbetalningen så långt möjligt skall baseras på befintliga registeruppgifter om folkbokföring och ske utan ansökan eller särskilt uppgiftslämnande. Vidare har lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. ändrats fr.o.m. den 1 juli 1995 så att den tid under vilken Statens invandrarverk har ansvar för bistånd till utlänningar som har sökt asyl och har eget boende utökas till att gälla även en månad efter det att uppehållstillstånd har beviljats. Riksdagen har efter förslag från regeringen för budgetåret 1995/96 avsatt 125 miljoner kronor för särskilda insatser i invandrartäta områden (prop. 1994/95:100 bil. 11, bet. 1994/95:SfU 13, rskr. 1994/95:309). Regeringen beslutade den 28 mars 1996 om medelsfördelningen till åtta kommuner. I beslutet betonas att regeringen avser stimulera igångsättandet av ett långsiktigt och kontinuerligt utvecklingsarbete i utsatta bostadsområden. Detta arbete måste bedrivas under en lång följd av år i kommunerna. En fortsatt statlig stimulans är därför tänkbar och kan avse såväl ytterligare kommuner som fler bostadsområden inom de redan utsedda kommunerna. Arbetsmarknad Riksdagen har beslutat om en rad åtgärder för att effektivisera arbetsmarknads- politiken (prop. 1994/95:218, bet. 1994/95:AU15, rskr. 1994/95:398). Bland annat får Arbetsmarknadsverket större frihet att disponera sina resurser i samverkan med kommunerna. Kommunerna ges genom lag möjlighet att ta ett samlat ansvar för arbetslösa ungdomar fram till första halvåret det år de fyller 20 år. Kommunerna får därvid rätt till ersättning från staten för arbetssökande ungdomar och ersättningen skall täcka både verksamhet och ersättning till ungdomarna. Vidare beslöt riksdagen att datortek skall införas som en arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Datortek innebär att arbetslösa ungdomar i åldern 20-24 år under 12 veckor och samtidigt med arbetssökaraktiviteter får lära sig arbeta med moderna program i persondatorer. Staten svarar i normalfallet för kostnader för bemanning, datorutrustning och programvara. Kommunen svarar för lokaler, inventarier och försäkringskostnader. Kommunen får bedöma i vilken utsträckning som även ungdomar under 20 år skall delta i verksamheten. Regeringen föreslår (prop. 1995/96:148) att en arbetsmarknadspolitisk försöksverksamhet skall starta i ett antal kommuner. Arbetsförmedlingsnämnden skall leda försöksverksamheten i kommunen och pröva möjligheterna till en effektivare användning av tillgängliga resurser. I några av kommunerna bör den arbetsmarknadspolitiska åtgärden arbetslivsutveckling (ALU) få användas på ett mer obundet sätt. Försöksverksamheten föreslås starta den 1 juli 1996 och pågå fram till den 31 december 1997. Övrigt Riksdagen har beslutat om en säkerhetsskyddslag, som skall träda i kraft den 1 juli 1996 (prop. 1995/96:129, bet. 1995/96:JuU19). Lagen ersätter förordningen (1981:421) om säkerhetsskyddet vid statliga myndigheter samt personalkontrollkungörelsen (1969:446). Genom förändringen kommer inte bara statliga myndigheter utan också kommuner, landsting och offentligt ägda företag att få en möjlighet att genomföra personalkontroll beträffande vissa känsliga befattningar - efter samtycke av den kontrollerade. Ett par tusen personer i kommuner och landsting beräknas bli föremål för registerkontroller. Lagen inne- håller också bestämmelser om informationssäkerhet, och tillträdesbegränsning. Bland annat skall särskilda säkerhetsskyddsavtal träffas med leverantören vid vissa upphandlingar. Riksdagen har beslutat att produktsäkerhetslagen (1988:1604) utvidgas så att varor som tillhandahålls i offentlig verksamhet skall omfattas av lagens bestämmelser (prop. 1995/96:22, bet. 1995/96:JU07, rskr. 1994/95:56). Genom utvidgningen kommer lagens konsumentskyddsregler att kunna tillämpas t.ex. på klätterställningar och gungor inom den kommunala barnomsorgen. Lagändringen träder i kraft den 1 juli 1996. Riksdagen har beslutat om ändringar i lagen (1994:618) om handel med el, m.m. (prop. 1994/95:222, bet. 1995/96:NU1, rskr. 1995/96:2). Av landets 288 kommuner är det 153 som har egna elföretag. Den nya lagen ställer krav på boskillnad mellan elnät (monopolet) och elhandel (konkurrens). Varje eldistributör måste dela upp sin verksamhet i skilda juridiska personer. Upphandling av el måste ske i konkurrens enligt upphandlingslagen (gäller även nätdistributören). Kommunal elverksamhet som drivs i aktiebolagsform är, enligt den nya ellagen, undantagen kommunallagens principer om likställighet, lokalisering och självkostnad. Den nya lagen gäller från årsskiftet 1995/96. 20 21 Utredningsförslag och pågående utredningsarbete Nedan redovisas betänkanden, departementspromemorier samt vissa andra ut- redningar berör verksamheten i kommuner och landsting. Utredningar som varit underlag för regeringens propositioner redovisas ej i denna bilaga. Endast utredningar avlämnade under år 1995 eller senare redovisas. Kommunallag, demokrati, verksamhetsformer och EU En särskild utredare har på Finansdepartementets uppdrag avlämnat betänkandet Kommuner och landsting med betalningssvårigheter (SOU 1996:12). I betänkandet redovisas ett förslag till en lag om statligt stöd till kommuner och landsting i betalningssvårigheter. Av förslaget framgår bl.a. följande. Ett landsting eller en kommun som inte förmår fullgöra sina ekonomiska förpliktelser kan ansöka om statligt stöd för att sanera sin ekonomi. Innan sådan ansökan görs skall alla rimliga ansträngningar ha gjorts för att på egen hand klara av sina förpliktelser. Innan regeringen tar ställning till ansökan kan regeringen tillsätta utredningsmän som skall försöka lösa problemen utan statligt stöd. Om staten beslutar om stöd kan staten ställa krav på att vissa kommunala uppgifter övertas av ett av regeringen utsett kontrollorgan. Om kommunen underlåter att medverka, och förhållandena är sådana att ett statligt ingripande behövs, kan regeringen besluta om tvångsförvaltning under viss tid. Ett förslag till ändring i regeringsformen som är kopplat till tvångsförvaltningsfallet läggs också fram. Förslaget remissbehandlas. En parlamentarisk kommitté, Kommittén för utvärdering och vidareutveckling av det kommunala förnyelsearbetet (Fi 1995:02), har tillkallats för att göra en samlad utvärdering av de reformer och omfattande förändringar som har skett i kommunernas och landstingens organisation och verksamhetsformer samt för att föreslå åtgärder som utvecklar och stärker medborgarnas inflytande över det fortsatta förnyelsearbetet (dir. 1994:151). Kommittén skall särskilt utvärdera konsekvenserna av organisatoriska förändringar och nya verksamhetsformer med avseende på bl.a. demokrati, effektivitet, kvalitet och fördelningen av samhällsekonomiska konsekvenser. Vidare skall kommittén föreslå åtgärder som stärker medborgarnas möjligheter till inflytande över det fortsatta förnyelsearbetet. I tilläggsdirektiv (dir. 1995:113) anges att kommittén skall föreslå åtgärder som kan leda till att de förtroendevaldas arbetsförutsättningar förbättras samt göra en översyn av kommunalförbundslagen och andra former för kommunal samverkan. Kommitténs uppdrag skall vara avslutat senast den 31 december 1996. Vid de kommunala valen år 1994 prövades ett system med personval i sju kommuner (prop. 1993/94:129, bet. 1993/94:KU23, rskr. 1993/94:232). En utvärdering av personvalssystemet har gjorts av professor Folke Johansson vid Göteborgs universitet. I genomsnitt utnyttjade ca 26 % av de röstande möjligheten att personrösta. Fjorton kandidater (19 %) blev valda med hjälp av personröster. Magnus Jerneck har på EU-96-kommitténs uppdrag analyserat olika frågor kring begreppet subsidiaritet. En redovisning lämnas i rapporten Subsi- diaritetsprincipen i EU (SOU 1995:123). I rapporten summeras den diskussion som förts om subsidiaritetsprincipen inom EU:s institutioner och vilka fördragsändringar som skulle kunna vara aktuella. I redovisningen framhålls också Europeiska kommissionens eget övervakningsarbete som har lett till att ett antal tidigare beslut har tagits tillbaka. En utredare har haft i uppdrag att undersöka möjligheterna att föra över myndighetsuppgifter som även inkluderar myndighetsutövning till medborgarkontor. I ett betänkande Myndighetsutövning vid medborgarkontor (SOU 1995:61) föreslås att statliga myndigheter, försäkringskassor och landsting får träffa s.k. samtjänstavtal om att vid ett medborgarkontor utföra förvaltningsuppgifter för varandras räkning, eller för kommuners räkning. Ett tjugotal myndighetsutövningsärenden skulle kunna hanteras på ett medborgarkontor. Vidare föreslås att myndigheter som samverkar i ett medborgarkontor skall få samutnyttja lokaler, utrustning och personal. Handläggarna vid medborgarkontoret skall kunna sluta anställnings- eller uppdragsavtal med flera myndigheter samtidigt och därigenom kunna få en rätt att handlägga ärenden inom flera myndigheters områden. Lagen (1994:686) om försöksverksamhet vid medborgarkontor föreslås ändras för att möjliggöra att även myndighetsuppgifter ingår i försöksverksamheten. Förslaget har remissbehandlats och bereds för närvarande inom regeringskansliet. En interdepartemental arbetsgrupp har redovisat vissa åtgärder för att stärka resultatstyrningen i offentlig sektor. I rapporten ELMA - Åtgärder för att stärka resultatstyrningen (Ds 1995:6) föreslås att staten bör ta ett starkare grepp om totalkostnadsutvecklingen på kommunal nivå och därmed kostnadsutvecklingen inom de statligt reglerade verksamhetsgrenarna. En systematisk och övergripande uppföljning av kommunernas ekonomi bör byggas upp. Staten bör också bedriva en effektiv tillsyn över kommunal verksamhet som är statligt reglerad. Riksrevisionsverkets rätt att begära uppgifter från kommuner och landsting bör också preciseras. I en promemoria från Finansdepartementet Kommunala författningssamlingar (Ds 1995:7) föreslås att kommuner och landsting skall vara skyldiga att hålla en författningssamling. Det skall vidare finnas en förteckning över gällande för- fattningar som har beslutats av kommunen respektive landstinget. Den nya ordningen föreslås träda i kraft tidigast den 1 juli 1997. Förslaget har remissbehandlats och bereds för närvarande inom regeringskansliet. I en promemoria från Justitiedepartementet, Statliga och kommunala stiftelser (Ds 1995:62), föreslås särskilda bestämmelser om ändring och upphävande av stiftelseförordnanden för stiftelser som bildats av staten, en kommun eller ett landsting. Regeringen föreslås kunna ändra sådana föreskrifter trots att de förutsättningar som stiftelselagen ställer upp för ändring av enskildas stiftelseförordnanden inte är uppfyllda, om det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft den 1 januari 1997. Förslaget har remissbehandlats och bereds inom regeringskansliet. I en promemoria från Finansdepartementet Kommunalt domstolstrots och lagtrots (Ds 1995:27) konstateras att nuvarande möjligheter att beivra sådant domstolstrots som innebär att av domstol upphävda beslut ändå verkställs, är tillräckliga. Däremot föreslås en sanktionsmöjlighet när ett verkställighetsförbud trotsas eller ett upphävt beslut inte rättas. Ett person- ligt vitesansvar föreslås införas för de förtroendevalda i kommunala nämnder som trotsar ett verkställighetsförbud. Ett personligt vitesansvar föreslås också för förtroendevalda i nämnder för att framtvinga rättelse av beslut som har upphävts av domstol. I promemorian föreslås vidare att någon obligatorisk laglighetsgranskning av nämndernas verksamhet för närvarande inte bör införas. Förslaget har remissbehandats och bereds för närvarande inom regeringskansliet. Storstadsutredningen föreslår i ett delbetänkande Att röja hinder (SOU 1995:142) att samarbetet mellan lokala myndigheter och organisationer skall öka genom att det skapas nya tvärsektoriella enheter där myndigheterna skall kunna ingå, t.ex. för rehabilitering eller förebyggande hälsoarbete. Ett sätt att öka samordningsmöjligheterna är att införa enhetlig sekretess mellan huvudmännen. Utredningen föreslår också att finansieringsansvaret för personer som inte har rätt till full svensk pension överförs från kommunerna till staten. I ett betänkande Vissa valfrågor (SOU 1995:143) lämnar en parlamentarisk kommitté vissa förslag angående den fria nomineringsrätten, partisymboler på valsedlar och valkretsindelningen vid riksdagsval. Kommittén förordar vad gäller nomineringsrätten en modell som innebär att partierna måste anmäla sitt deltagande i val. Dessutom måste samtliga kandidater anmälas för att de skall beaktas vid mandatfördelningen. En särskild utredare skall utarbeta ett underlag om lokalisering av regional förvaltning i nytt Skåne län (dir. 1996:10). En särskild utredare skall ta upp överläggningar med företrädare för kommuner, landsting och andra parter i Göteborgs och Bohus, Älvsborgs samt Skaraborgs län i syfte att klarlägga den geografiska utformningen av ett nytt västsvenskt län (dir. 1996:11). En särskild utredare skall ge förslag på hur den nya länsstyrelsen i ett västsvenskt län skulle kunna se ut (dir. 1996:13). Konkurrens och upphandling Underprissättningsutredningen har i betänkandet Konkurrens i balans (SOU 1995:105) pekat på vissa konkurrensproblem som uppstår t.ex. när en offentlig huvudman säljer tjänster på den öppna marknaden till underpriser. Även konkurrenssnedvridande företagsstöd och avbrytande av upphandlingar påtalas som ett problem. Utredningen lämnar ett principförslag till en lag om konkurrens- neutralitet vid offentlig underprissättning. Enligt förslaget skall en ny statlig nämnd utöva tillsyn. Utredningen föreslår också att kommunallagens kompetensregler ses över. Vidare bör det enligt utredningen i lagstiftning klargöras att upphandlingar inte får avbrytas utan affärsmässiga skäl. Vissa andra lagar bör enligt utredningen ses över för att förhindra att en myndighets olika roller blandas ihop. Förslaget har remissbehandlats och bereds inom regeringskansliet. I en rapport till expertgruppen för offentlig ekonomi Vad blev det av de enskilda alternativen (Ds 1995:25) konstateras att endast 5,5 % av alla anställda inom skolan, vården och omsorgen arbetade i privat regi i juni 1994. Sjukvård, sociala frågor m.m. Generationsutredningen har i betänkandet Vårdnad, boende och umgänge (SOU 1995:79) föreslagit att överenskommelser om vårdnad av barn vid samarbetssamtal i socialtjänstens regi skall kunna ersätta vårdnadstvister inför domstol i vissa fall. En parlamentarisk kommitté (HSU 2000) föreslår i delbetänkandet Reform på recept (SOU 1995:122) att landstingen tar över ansvaret för finansiering av läkemedel från staten. I betänkandet föreslås vidare förändringar i nuvarande förmånssystem för att minska statens kostnader med ca 1 miljard kronor per år. Kostnadsansvaret föreslås föras över till landstingen i två etapper. I den första etappen föreslås staten lämna statsbidrag. Kommittén avser återkomma med förslag till reglering mellan stat och kommun i den andra etappen. Enligt förslaget skall en ny myndighet förhandla om läkemedelspriserna och fastställa priser på läkemedel. Varje landsting föreslås ha en läkemedelskommitté som skall lämna rekommendationer om läkemedelsanvändningen. Ett förskrivarregister och ett receptregister föreslås inrättas. I betänkandet Vårdregister (SOU 1995:95) föreslås en lag om vårdregister. Lagen skall ange för vilka ändamål sådana register får föras. Personnummer skall få användas för registrering men däremot skall sökning med vissa sökord (missbruk, sexliv m.m.) ej få användas. En särskild utredare har gjort en översyn av de olika avgiftssystemen inom handikappområdet. Översynen redovisas i betänkandet Avgifter inom handikappområdet (SOU 1995:35). Utredningen redovisar en omfattande kartläggning av nuvarande regelsystem och deras effekter för berörda grupper. Utredningen redovisar också ett antal förslag som grundas på principen om att den enskilde inte skall ha extra kostnader på grund av sitt funktionshinder. Enligt utredningen bör i huvudsak tre typer av åtgärder övervägas - effektiva högkostnadsskydd, avgiftssänkningar för viktiga varor/tjänster och bättre kostnadsersättningar. Ett antal konkreta förslag redovisas i enlighet med dessa principer. I flertalet fall medför detta kostnadsökningar för stat eller kommun. För kommunerna har merkostnaden beräknats till 430 mkr om samtliga förslag genomföres. Utredningen betonar dock att genomförandet är en fråga om politisk prioritering och att finansieringsprincipen skall tillämpas. Samreseutredningen (SOU 1995:70) föreslår lagstiftning om ett enhetligt huvudmannaskap för lokal och regional linjetrafik och färdtjänst, riksfärdtjänst och sjukresor. Utbildning Friskolekommittén har avlämnat sitt slutbetänkande Likvärdig utbildning på lika villkor (SOU 1995:109). Kommittén föreslår bl.a. att skollagen ändras så att det framgår att ett villkor är att skolans utbildning väsentligen svarar mot grund- skolans värdegrund och allmänna mål. Vidare föreslås en nedre gräns om tolv elever för att en skola skall kunna godkännas som fristående skola. Skolan skall vara öppen för alla och några särskilda intagningsprinciper eller prov bör inte få tillämpas. Skolverket föreslås fatta beslut om godkännande efter yttrande från kommunen över ansökan. Skolverket skall också fatta beslut om rätt till bidrag. Skäl för att en skola inte skall ha rätt till bidrag föreslås vara att en etablering medför kostnadskonsekvenser som får betydande ekonomiska konsekvenser för andra elever i berörd kommun. Bidrag skall tilldelas skolan av kommunen utifrån skolans åtagande och elevernas behov enligt samma principer som gäller för kommunens egna grundskolor. Skolverkets beslut om godkännande och rätten till bidrag skall kunna överklagas av den fristående skolan hos allmän förvaltningsdomstol. Skolverket skall utöva tillsyn över verksamheten. En be- stämmelse om tystnadsplikt för personal vid fristående skolor bör införas. Ärendet bereds i Utbildningsdepartementet. En särskild utredare har till regeringen överlämnat betänkandet Fristående gymnasieskolor (SOU 1995:113). Utredaren anser att nuvarande riktlinjer och villkor för offentligt stöd på några punkter bör förändras. Bl.a. skall skolan väsentligen svara mot gymnasieskolans värdegrund och allmänna mål. Skolverket föreslås besluta om en skola skall vara berättigad till bidrag och verket skall därvid inhämta kommunens och närliggande kommuners yttranden. Beslut om rätt till bidrag skall grundas på ett angivet antal elever som inte får utökas utan medgivande. Beslutet skall kunna överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Skolverket skall svara för tillsyn, vilket även innebär kontroll av resultaten. Lägeskommunen skall ha rätt till insyn i skolan. Det ekonomiska bidraget skall fastställas i en överenskommelse mellan lägeskommun och skola. Detta belopp skall gälla också för elever från andra hemkommuner. Varje hemkommun skall betala bidraget till den fristående skolan. Om överenskommelse ej nås skall bidraget beräknas på faktiska kostnader, skolans åtagande och elevernas behov enligt samma principer för elever som går i motsvarande program i den offentliga skolan. Tystnadsplikt bör införas för friskolans personal. Efter remissbe- handling bereds ärendet av Utbildningsdepartementet. I rapporten Staten och skolan - styrning och stöd (Ds 1995:60) konstaterar utredaren att det finns vissa oklarheter i ansvarsfördelningen mellan staten, kommunerna och landstingen när det gäller stödinsatser till funktionshindrade elever. Ett utredningsarbete behöver därför initieras med inriktning på att förutsättningslöst pröva uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan staten och de kommunala huvudmännen. På det statliga området bör man samla myndighetsuppgifter i en myndighet och förlägga stöduppgifter till en annan organisation som inte behöver vara en myndighet. Arbetet med skolutveckling och forskning skulle kunna ske i andra former för att ge kommuner, skolledare och lärare större inflytande. Uppföljning, utvärdering och inspektion bör vara Skolverkets viktigaste uppgifter men även en fristående inspektionsnämnd bör övervägas, enligt utreda- ren. Ärendet bereds i Utbildningsdepartementet. En kommitté (dir. 1995:19) har i uppdrag att belysa det inre arbetet i skolan. Kommittén skall bl.a. överväga hur inflytandet för elever och föräldrar inom det offentliga skolväsendet kan stärkas. Kommittén har bl.a. avlämnat betänkandet Inflytande på riktigt - Om elevers rätt till inflytande, delaktighet och ansvar (SOU 1996:22). I betänkandet föreslås bl.a. att gymnasieskolor skall kunna ha en styrelse där eleverna utgör majoritet. Kommitténs arbete fortsätter och uppdraget skall vara slutfört den 1 november 1997. En arbetsgrupp har tillsatts år 1993 för att följa utvecklingen av kursut- formningen i gymnasieskolan. Gruppen har avlämnat slutrapporten Kursutformad gymnasieskola - en flexibel skola för framtiden (Ds 1995:78). Arbetsgruppen har bl.a. föreslagit att kommunernas rätt att rekrytera elever från hela Sverige till lokala gymnasiegrenar slopas. Kommunerna skall vidare vara skyldiga att upprätta individuella studieplaner för elever i gymnasieskolan. Vidare föreslås att det skall vara lättare att läsa enskilda kurser i annan kommun. En parlamentarisk kommitté (dir. 1994:29 och 1994:128) som följer utvecklingen i gymnasieskolan har presenterat sitt första betänkande Den nya gymnasieskolan - hur går det? (SOU 1996:1). Kommittén konstaterar att gymnasiereformen har varit framgångsrik i de organisatoriska avseendena medan svårigheterna är större vad gäller undervisningen. Höga krav ställs på lärares och skolledares pro- fessionalitet. Kommittén anser vidare att definitionen behöver klargöras och mål formuleras för arbetsplatsutbildning. Kommittén förordar att riksrekryteringen till lokala grenar upphör men att riksrekrytering bör kunna medges för vissa små yrken av nationellt intresse. En arbetsgrupp (U 95:A) har i uppdrag att kartlägga hur rekryteringen till industriprogrammet ser ut i olika kommuner. Utifrån denna kartläggning skall gruppen analysera orsakerna till varför vissa skolor och kommuner lyckas väl i sin rekrytering till industriprogrammet. Gruppen skall också lägga förslag på eventuella förändringar beträffande innehåll och organisation utan att gymnasieskolans nuvarande organisation förändras. En delrapport har lämnats i januari 1996 och slutrapport skall avlämnas före den 1 juli 1996. En arbetsgrupp har haft i uppdrag att sprida goda modeller och skapa nätverk mellan intresserade kommuner och kunskapscentra. Arbetsgruppen gav ut sin slutrapport Utvecklingen av kunskapscentra (Ds 1995:37) i juli 1995. I rapporten redovisas vissa resultat och slutsatser från projektarbetet. Verksamheten med kunskapscentra har gett förbättrat resursutnyttjande, lägre kostnader, ökad tillgänglighet och större utbildningsutbud. Ett antal kommunprojekt som regeringen gett ekonomiskt stöd redovisas också. En parlamentarisk kommitté, Kunskapslyftskommittén, KLK (U 1995:09) har avlämnat delbetänkandet En strategi för kunskapslyft och livslångt lärande (SOU 1996:27). Kommittén anser att man bör överväga att formulera heltäckande mål för vuxenutbildningen och vidga medborgarnas rätt till vuxenutbildning samt förstärka den nödvändiga infrastrukturen för utbildning av vuxna. I ett andra steg skall KLK ta ställning till vilken ansvarsfördelning som skall gälla mellan den offentligt finansierade utbildningen och arbetslivet för olika typer av utbildningsinsatser. Som ett tredje steg i arbetet skall kommittén bedöma om vuxna har tillfredsställande möjligheter att få utbildning på gymnasial nivå och föreslå åtgärder, varvid kommittén bl.a. skall överväga om vuxna skall garanteras rätt till utbildning i vissa av gymnasieskolans kärnämnen. Slutligen skall kommittén överväga åtgärder som kan stimulera den pedagogiska utvecklingen inom den samhällsstödda vuxenutbildningen. En kommitté (dir. 1995:134) skall kartlägga dagens samhällsinsatser för funk- tionshindrade elever och beskriva hur dessa tillgodoser elevernas behov. Kommit- tén skall även analysera hur ansvaret för dessa elevers skolgång och omvårdnad skall fördelas mellan stat, kommuner och landsting. I dag delas ansvaret mellan stat, kommun och landsting för omvårdnad i anslutning till utbildning. Kommittén skall även undersöka om ansvaret för specialskolorna kan föras över till kommunerna. Ett delbetänkande om detta och om riksgymnasierna skall vara klart den 15 oktober 1996. Slutredovisning skall ske senast den 15 september 1997. En utredare (dir. 1995:151) skall utreda frågor kring utbildning i teckenspråk för föräldrar till döva, dövblinda och hörselskadade barn samt till andra barn med motsvarande behov av teckenspråk för kommunikation. Uppdraget skall redovisas senast den 15 april 1996. Inom Utbildningsdepartementet har en arbetsgrupp tillsatts för IT-frågor med representanter från departementet, Svenska Kommunförbundet, Skolverket och ett par kommuner. Arbetsgruppens uppgifter är bl.a. att göra en analys av olika aspekter på IT-användning inom skolområdet, tydliggöra rollfördelningen mellan olika aktörer samt föreslå strategiska åtgärder i syfte att stimulera en utveckling av skolans arbetssätt genom utnyttjande av den nya teknikens möjlig- heter. En arbetsgrup med uppgift att utarbeta en ny strategi för kultur i skolan har tillsatts inom Kulturdepartementet. Arbetsgruppen - som har representanter för Kultur- och Utbildningsdepartementen, Statens kulturråd, Skolverket, Riksantikvarieämbetet, Svenska Filminstitutet och Svenska Kommunförbundet - skall i första hand behandla följande tre teman: Skolan som kulturmiljö, kulturarbetet i undervisningen samt delaktighet och eget skapande. Ekonomi och finansiering En parlamentarisk utredning (dir. 1995:118) skall utvärdera det nya utjäm- ningssystemet för kommuner och landsting som börjat gälla från årsskiftet. Kommitténs uppdrag är att följa upp och utvärdera det nya systemet och föreslå förbättringar när det gäller att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar. Förslag till förändringar skall i en första etapp läggas fram senast den 15 oktober 1996 avseende de förändringar som skall gälla från 1998. En arbetsgrupp i Finansdepartementet har sett över kommunallagens eko- nomikapitel och redovisat sina överväganden i promemorian Kommunal ekonomi i balans (Ds 1995:57). Arbetsgruppen föreslår att det införs en bestämmelse i kommunallagen som ålägger kommunerna och landstingen att upprätta sina budgetar så att intäkterna överstiger kostnaderna (budgetbalans). Ett negativt årsresultat skall regleras de närmast följande två åren. Kommunernas och landstingens pensionskostnader bör omfattas av balanskravet. Definitionen av pensionskostnader är dock beroende av vilket framtida pensionssystem som väljs och denna fråga lämnas därför öppen. Arbetsgruppen föreslår vidare att det utfärdas en särskild kommunal bokföringslag och att ett oberoende organ bör överta den roll som nuvarande referensgrupp för redovisningsfrågor har. Förslaget bereds för närvarande. En arbetsgrupp inom Finansdepartementet (Fi 1994:B) har i samarbete med företrädare för kommunsektorn kartlagt och analyserat avtalspensionerna i kommuner och landsting. Av rapporten Kommunala Avtalspensioner (Ds 1995:46) framgår att pensionerna betalas ut löpande över de kommunala budgetarna. Någon fondering i pensionsstiftelser eller genom pensionsförsäkringar förekommer inte. De kommunala pensionsutbetalningarna uppgick år 1994 till 4,6 mdkr, motsvarande drygt 3 % av lönesumman. Ökningen av kommunernas pensionsskuld uppgick till nästan det dubbla beloppet. Den totala framtida pensionsskulden uppgick år 1995 till 155 mdkr (i 1994 års priser). År 2034 beräknas skulden uppgå till 400-500 mdkr beroende på vilka antaganden som görs om löneutveckling och antal anställda. Utbetalningarna ökar från 3,5-4 % av lösesumman till 5,5-6,5 % fram till år 2025. I absoluta belopp ökar pensionsutbetalningarna från drygt 4 mdkr till 20 mdkr år 2034. Räknat i kommunal utdebitering ökar pensionsutbetalningarna från i dag ca 65 öre till som mest 115 öre. Utredningen diskuterar för- och nackdelar med ett fonderat pensionssystem men tar inte ställning till vilken typ av pensionssystem som kommunerna skall tillämpa i framtiden. Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK) har i en rapport Statsbudgetens regionala fördelning II (B 1995:4) belyst hur inkomster och utgifter i statens budget och socialförsäkringssektorn påverkar de regionala ekonomierna. Av resultatet framgår att det råder stabilitet i de regionala fördelningarna jämfört med data från budgetåren 1985/86 och 1991/92. Av 108 regioner var det fyra som bidrog med mer pengar (totala inkomster - totala utgifter fördelade per capita) än de gjorde av med. Norrlands underskott var betydligt större än i övriga landet. Regionalpolitiska fördelningar inom sektorsområden, förtidspensioner, statsbidrag till kommuner, m.m. redovisas också. Av rapporten framgår att regionalpolitiken i form av stöd till företag i vissa regioner står för en mycket liten del av den totala regionala omfördelningen. Räddningstjänst och civil beredskap Hot- och riskutredningen har avlämnat sitt huvudbetänkande (SOU 1995:19). Utredningen föreslår att styrningen vid allvarliga olyckor i viktiga samhällsfunktioner skall ske genom ledning som utövas av kommunstyrelsen på lokal nivå, länsstyrelsen på länsnivå och regeringen på central nivå. Kommunstyrelsen och länsstyrelsen skall kunna ålägga andra myndigheter, organ och enskilda att delta. Ansvar och befogenheter bör regleras i räddningstjänstlagen. Utredningen föreslår därutöver att anta åtgärder för att förbättra beredskapen inför olika tänkbara situationer. Utredningen föreslår vidare att kostnadsansvaret vid de räddningsinsatser och saneringsåtgärder som fordras vid en olycka och som har samband med hantering av farliga ämnen i verksamheten, skall ligga på den som utövar verksamheten. Motsvarande kostnadsansvar skall föreligga för den som transporterar farligt gods. Flyktingfrågor och invandrarfrågor I rapporten till ESO Invandring, sysselsättning och ekonomiska effekter (DS 1995:68) analyserar Jan Ekberg och Lars Andersson invandrarnas sysselsättningssituation och hur den offentliga sektorns inkomster och utgifter påverkas. Under 1970-talet gick ett nettoflöde från invandrarna till den övriga befolkningen. Numera uppgår nettoöverföringen från den inhemska befolkningen till invandrarna enligt författarnas beräkningar till 15-20 mdkr per år. Därtill kommer ca 3 mdkr i kostnader för asylsökande. Av underskottet faller ca 2 mdkr på kommuner, ca 1 mdkr på landstingen och resten på staten. I rapporten presen- teras förslag om en samlad utvärdering av invandrarpolitiken, ett mer flexibelt löne- och arbetsrättssystem samt krav på motprestationer i form av utbildning och samhällstjänst när socialbidrag erhålles. Den ersättning som kommunerna får av staten för att ta emot flyktingar täcker kommunernas kostnader ganska väl. Den slutsatsen drar en arbetsgrupp i Arbetsmarknadsdepartementet i rapporten Hur täcker den statliga ersättningen kommunernas kostnader för flyktingar mottagna år 1991 (Ds 1995:75). Undersökningen gällde flyktingar som togs emot 1991 och omfattar ett urval på 41 kommuner. Kommunerna har för flyktingar mottagna år 1991 bl.a. erhållit ett schablonbidrag och därutöver ett konjunkturtillägg. Den statliga ersättningen skall täcka kommunernas kostnader för socialbidrag, svenskundervisning m.m. Efter tre år har medelkommunen utnyttjat 86,3 % av bidragen. Men skillnaderna mellan kommunerna är stora - i Malmö och Göteborgs kommuner har kostnaderna blivit ca 50 % större än den statliga ersättningen. Andelen socialbidragstagare bland dem som stannat kvar i sin mottagningskommun är 77 % i Göteborgs kommun, 97 % i Hallstahammars kommun och 100 % i Norsjö kommun. Regeringen beslutade den 24 november 1994 att tillsätta två parlamentariska kommittéer. En av kommittéerna har haft till uppgift att göra en översyn av den svenska invandrar- och flyktingpolitiken (dir. 1994:129). Kommittén har den 27 juni 1995 överlämnat sitt betänkande Svensk flyktingpolitik i globalt perspektiv (SOU 1995:75). Den andra kommittén har haft till uppgift att göra en översyn av den svenska invandrarpolitiken (dir. 1994:130). Kommittén har den 29 juni 1995 lämnat ett delbetänkande Arbete till invandrare (SOU 1995:76). Kommittén skall senast den 2 april 1996 lämna sitt slutbetänkande till regeringen. Övrigt Trygghetsutredningen har i betänkandet Trygghet mot brott - rollfördelning och samverkan (SOU 1995:146) redovisat ett förslag till rollfördelning mellan polisen, kommunerna och enskilda för att skapa trygghet mot brott. Utredningen betonar värdet av samverkan mellan kommunerna och andra men föreslår inte någon särskild organisatorisk form för denna samverkan. Kommunen bör dock få ställa lokaler till förfogande för t.ex. närpolisverksamhet. Vissa sekretessregler föreslås bli ändrade för att underlätta samverkan. I betänkandet föreslås också att kommunen skall kunna besluta om vissa tillstånd att disponera offentlig plats, i stället för polisen som i dag beslutar om detta. Efter kommunalt beslut och efter samråd med polisen bör parkeringsvakter kunna rapportera iakttagna överträdelser mot trafikföreskrifter samt biträda polismän vid trafikövervakning. Statskontoret har på regeringens uppdrag genomfört en studie om statens uppgiftsinsamling från kommunerna (Stkt. 1995:11). Statskontoret visar i sin rapport att de statliga myndigheterna totalt riktar 166 återkommande uppgiftsinsamlingar till kommunerna. Av dessa kommer 79 från centrala myn- digheter och 87 från länsstyrelser. En medelstor kommun avsätter i genomsnitt ca tre personmånader för att besvara dessa uppgiftsinsamlingar. Kommunernas totala kostnader kan uppskattas till ca 40-50 mkr. Samrådsförfarande med Svenska Kommunförbundet har enligt uppgiftslämnarförordningen genomförts i en tredjedel av fallen. Statskontoret föreslår i rapporten att en samordningsfunktion inrättas för informationsförsörjning om den kommunala sektorn. Inom ramen för denna samordningsfunktion bör ett antal åtgärder prövas för att förenkla rutinerna, t.ex. utveckling av gemensamma och tydliga begreppsdefinitioner för viss statistik avseende ekonomi, personal och verksamhet och insamling av vissa basuppgifter i samband med räkenskapssammandragen. Kulturutredningen redovisar i sitt betänkande Kulturpolitikens inriktning (SOU 1995:84) att en bibliotekslag bör införas. Lagen bör innehålla regler om ett väl fungerande nationellt nätverk och garantier för avgiftsfria lån. Det skall finnas bibliotek i varje kommun. Landstingen och kommunerna skall vidare utforma en bild- och formpolitik för hela länet. Där skall ingå kollektivverkstäder, länskonstnärer m.m. Grund- och gymnasieskolor skall ha ett bibliotek. Utredningen har remissbehandlats. Statskontoret har i rapporten I samhällets intresse (Stkt. 1995:7) redovisat en undersökning av föreningsverksamheten i sex kommuner. I genomsnitt var varje invånare med i 1,3 av de undersökta föreningarna och nära 100 timmar per år ägnas föreningsverksamheten. I genomsnitt var kommunernas bidrag mellan 357 och 1082 kr per invånare i de undersökta kommunerna. Idrottsföreningar får drygt 45 % av de kommunala föreningsbidragen. Subventioner av lokaler m.m. utgjorde 39 % av stödet. Statskontoret har även undersökt betalningsviljan och därvid visat vilka föreningar som skulle tappa medlemmar om det kommunala bidraget togs bort. Även de samhällsekonomiska aspekterna har belysts i studien. Kommunernas tillsyn av djurskyddet lever inte upp till önskvärd nivå. Det konstaterar en utredare som på regeringens uppdrag genomfört en översyn som redovisas i betänkandet Offentlig djurskyddstillsyn (SOU 1996:13). Tillsynen bör göras med tätare intervaller och bara hälften av kommunerna klarar i dag den rekommenderade tillsynen av djuren vart tredje år. I många fall saknas också personal med rätt utbildning. Över 100 kommuner tar inte ut någon avgift för djurskyddet och i övriga kommuner varierar avgifterna kraftigt. Utredaren föreslår att länsstyrelsen tar över en del av tillsynen från årsskiftet 1996/97. Det gäller bl.a. djur som transporteras och renar och djur inom slakteriområden. De som svarar för djurskyddstillsyn skall vidare ha utbildning motsvarande 20 poäng vid Statens lantbruksuniversitet i djurskyddsutbildning. Kommunerna bör också kunna samverka om tillsynen. 22 Finansdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 10 april 1996. Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Hjelm-Wallén, Peterson, Wallström,, Åsbrink, Schori, Blomberg, Andersson, Uusmann, Ulvskog, Johansson, von Sydow, Klingvall, Åhnberg, Pagrotsky, Östros Föredragande: statsrådet Andersson Regeringen beslutar skrivelse 1996/96:194 Utvecklingen inom den kommunala sektorn. 23