Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 1995/96:199 JAS 39 Gripen-projektet Skr. 1995/96:199 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 15 maj 1996 Göran Persson Thage G Peterson (Försvarsdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen lämnar regeringen en redovisning rörande läget i JAS 39 Gripen-projektet. Innehållsförteckning 1 Förord..................................................... 3 2 Projektredovisning......................................... 4 2.1 Teknik och utbildning............................... 4 2.2 Ekonomi............................................. 5 3 Vissa frågor med anledning av Riksrevisionsverkets utred-ning 6 3.1 Inledning........................................... 6 3.2 Utgiftsutveckling................................... 6 3.3 Förskott och återbetalning.......................... 6 3.4 Beställningar....................................... 7 3.5 Ekonomiska ramar.................................... 7 3.6 Priskompensation.................................... 8 3.7 Projektrisker....................................... 9 3.8 Projektets styrning................................. 9 Bilaga: Riksrevisionsverkets sammanfattning av utredning rörande JAS 39 Gripen-projektets ekonomi 1 Förord I enlighet med riksdagens beslut 1982 om riktlinjer för utveckling och anskaff- ning av JAS 39-systemet skall regeringen årligen redovisa läget in-om projektet för riksdagen (prop. 1981/82:102 bil 2, bet. 1981/82:FöU-18, rskr. 1981/82:374). Grunden för projektets värdering är riksdagsbe-slutet om riktlinjer för JAS 39- projektet fram till år 2000 (prop. 1982/-83:119, bet. 1982/83:FöU9, rskr. 1982/83:271). Med anledning av sammanslagningen av Försvarsmakten till en myn-dighet och Försvarets materielverks förändrade roll till uppdragsmyndig-het, fattade regeringen den 17 november 1994 beslut om ändrade ansvarsförhållanden beträffande myndigheternas styrning och uppföljning av JAS 39-projektet (Fo94/2332/ESU). Vidare reglerades hur rapporteringen till regeringen skall ske. Den årliga rapporteringen till regeringen av JAS 39-projektet sker därför från och med budgetåret 1994/95 i bilaga till För-svarsmaktens årsredovisning. Försvarsmakten lämnade den 29 september 1995 den årliga redovisningen för budgetåret 1994/95 till regeringen. Regeringen kommer även i fortsättningen att varje år skriftligen infor-mera riksdagen om utvecklingen av JAS 39-projektet. Därutöver genom-förs särskilda redovisningar för riksdagens försvarsutskott. Den regel-bundna informationen till riksdagen bygger till övervägande del på För-svarsmaktens årsredovisningar. Regeringen uppdrog den 9 mars 1995 åt Riksrevisionsverket att göra en gen- omgång av JAS 39-projektets ekonomi (Fo95/586/ESU, Fo95/-558/ESU). Totalkostnaden för delserie 1 och 2 skulle beräknas. Av redo-visningen skulle framgå statens beräknade kostnader för hittills tecknade kontrakt och för ännu inte tecknade kontrakt för delserie 1 och 2. Vidare skulle framgå kostnadsförändringar i projektet, deras orsaker samt pris-kompensationssystemets effekter för projektets genomförbarhet. Effekt-erna av ambitionsändringar, teknisk fördyring och av valutakursföränd-ringar skulle också anges. Rapporten överlämnades till regeringen den 3 april 1996 (RRV 1996-03-21, dnr 20-95-0520). Frågan om JAS 39-projektets fortsatta utveckling bereds som en del av den andra etappen inför försvarsbeslutet. Regeringen uppdrog därför den 21 december 1995 åt Försvarets materielverk att inleda förhandlingar med Industrigruppen JAS AB rörande JAS 39-projektets fortsatta utveck-ling (Fo95/2533/MIL). Avsikten är bl.a. att från dessa förhandlingar er-hålla underlag för överväganden rörande anskaffning av JAS 39 delserie 3. Uppdraget till Försvarets materielverk innebär inte att slutföra för-handlingarna eller att sluta avtal som på något sätt hindrar regeringen eller riksdagen att ta ställning inför försvarsbeslutets andra etapp. I det följande lämnas den årliga redovisning av JAS 39-projektets ut-veckling som riksdagen ålagt regeringen. Vidare tar regeringen upp vissa frågor med anledning av Riksrevisionsverkets rapport. Riksrevisions-verkets egen sammanfattning av rapporten bifogas denna skrivelse. 2 Projektredovisning 2.1 Teknik och utbildning Försvarsmaktens och Försvarets materielverks samlade bedömning av läget i JAS 39-projektet är att kraven på egenskaper och prestanda enligt projektspecifikationen i allt väsentligt kommer att kunna uppfyllas. I flera avseenden bedöms kraven komma att överträffas. Regeringen har inte skäl att ifrågasätta dessa bedömningar. Utvecklingsarbetet med grundflygplanet är i det närmaste slutfört. Det kvarvarande utvecklingsarbetet omfattar främst verifiering av flygegenskaper vid höga anfallsvinklar. Dessa flygprov påbörjades under hösten 1995 och avses slutföras under år 1997. Utvecklingen av det nya styrsystemprogrammet har utfallit positivt. In-förande i serieflygplan sker nu successivt. Programmet medger att fulla operativa prestanda efterhand kommer att kunna utnyttjas. Ett åtgärdsprogram för att eliminera de konstaterade miljö- och tillgänglig- hetsproblemen med hjälpkraftaggregatet (APU) har utarbetats. In-riktningen innebär på sikt ett byte av nuvarande hjälpkraftaggregat. En ny målsättning för varnings- och motmedelssystemet har utarbetats av För- svarsmakten. Inriktningen innebär en bättre anpassning till framti-da möjliga hot. Flygutprovning med den tvåsitsiga versionen av JAS 39 påbörjades i april 1996. Liksom tidigare bedömer Försvarsmakten att leveranser av denna flygplanversion kan ske med början under år 1998. Serieleveranser av bombkapseln påbörjades under år 1995. Införande av beställd radarjaktrobot (AMRAAM) för JAS 39 pågår. Roboten kommer att med vissa begränsningar vara operativ från år 1998 och fullt operativ från år 2001. Tillverkningen av serieflygplan löper väl med kontinuerligt minskande genomloppstider. Fram till och med april 1996 har 18 serieflygplan leve-rerats. Dessa flygplan används för såväl markomskolning av teknisk personal som för in- ledande flygutbildning av flygvapnets blivande flyg-instruktörer på JAS 39. De 30 flygplanen i delserie 1 beräknas vara levererade omkring årsskiftet 1996/97. Under 1996 kommer tillräckliga prestanda och funktioner att kunna ut-nyttjas i JAS 39 för att den taktiska utprovningen inom flygvapnet skall kunna genomföras som planerat. Anpassning av de tekniska möjligheterna till människans förmåga utgör i JAS 39 ett viktigt område. Ett omfattande analysarbete återstår för att krav och målsättningar skall kunna nås till alla delar. Området prioriteras därför inom såväl Försvarets materielverk som Försvarsmakten. Utbildningsanordningarna för den till F 7 centraliserade flygutbildning-en på JAS 39 är under slutuppförande. Bland annat håller Gripencentrum på att färdigställas. Denna utbildningsanläggning kommer att innehålla bl.a. de anordningar i form av utbildningslokaler och simulatorer som erfordras för utbildningen av JAS 39-piloter. Vidare har flygverkstaden och en av de två hangarerna anpassats för JAS 39. Den första krigsdivisionen JAS 39 beräknas kunna sättas upp under år 1997, den andra under år 1998. 2.2 Ekonomi Det ekonomiska läget inom JAS 39-projektet redovisades senast i 1995 års budgetproposition. Riksdagen godkände den 12 maj 1993 regeringens förslag att JAS 39-projektets planeringsram, den s.k. JAS-ramen, skall ändras från 50,0 mil-jarder kronor i prisläge februari 1992 till 60,2 miljarder kronor i samma prisläge, i samband med att hela projektet omdefinieras (prop. 1992/-93:100 bil. 5, bet. 1992/93:FöU9, rskr. 1992/93:333). Försvarets materielverks beräkning av de totala utgifterna för projektet uppgick till 67,0 miljarder kronor i prisläge 1994/95. Denna beräkning är myndighetens prognos av totalkostnaden för projektet med beaktande av hittillsvarande utbetalningar i löpande priser och återstående beräknade utbetalningar med avseende på ingångna och planerade avtal. I 1995 års budgetproposition angav regeringen att den omräknade planeringsramen för projektet uppgick till 66,98 miljarder kronor i samma prisläge. Av Försvarsmaktens årsredovisning för budgetåret 1994/95 framgår att förbrukade medel inom JAS-ramen, från projektstarten 1982 till och med den 30 juni 1995, uppgår till 32,5 miljarder kronor i löpande priser varav 4,7 miljarder har förbrukats under budgetåret 1994/95. Försenade flygplanleveranser, vilket resulterat i senareläggning av vissa materielbeslut, har medfört att för budgetåret 1994/95 tilldelade ekonomiska resurser inte till fullo förbrukats. Inför 1992 års försvarsbeslut konstaterades att JAS 39 Gripen-projektet eventuellt skulle behöva ytterligare resurser inom försvarsbeslutsperioden 1992- 1997, men att detta kunde mötas genom omfördelning av resurser från perioden 1997-2002. I 1993 års regleringsbrev medgavs Försvarets materielverk en rörlig kredit i Riksgäldskontoret på 1,7 miljarder kronor att användas för betalningsförskjutningar inom JAS-systemet. Denna kre-dit - det s.k. JAS-lånet - utnyttjades budgetåret 1993/94. Under budget-året 1994/95 har Försvarsmakten haft möjlighet att utöka lånet med ytter-ligare 1,1 miljarder kronor (regerings- beslut 1994-11-17, Fo94/2332/-ESU). Denna möjlighet har inte behövt utnyttjas. 3 Vissa frågor med anledning avRiksrevisionsverkets utredning 3.1 Inledning Riksrevisionsverkets egen sammanfattning av rapporten återges i sin hel-het i bilaga till denna skrivelse. I det följande tar regeringen upp vissa frågor med anledning av Riksrevisionsverkets rapport. Riksrevisionsverket har i sin rapport genomgående redovisat belopp i prisläge februari 1994. Om inget annat anges är beloppen redovisade i detta prisläge. 3.2 Utgiftsutveckling Enligt Riksrevisionsverket har JAS-ramen under perioden 1981/82 till 1994/95 ökat från 25,7 miljarder kronor till 67,6 miljarder kronor. Riks-revisionsverket bedömer att av ökningen med ca 42 miljarder kronor svarar - ändrat materielinnehåll för 1,6 miljarder kronor, - ändrade valutakurser för 9,5 miljarder kronor, - den generella inflationen för ca 24 miljarder kronor, - en prisutveckling utöver den generella inflationen för ca 7 miljarder kronor. Riksrevisonsverket bedömer inte att utgiftsutvecklingen i JAS 39-projektet är anmärkningsvärd eller onormal i jämförelse med projekt av samma art eller storlek. Större delen av utgiftsutvecklingen kan också förklaras av yttre faktorer som inte varit påverkbara från projektets sida såsom inhemsk generell inflation och valutakursförändringar. Regeringen har inte skäl att ifrågasätta denna bedömning. Förändringen av materielinnehållet godkändes i allt väsentligt av riksdagen 1993. Riksrevisionsverket har i sin redovisning enligt ovan utgått från För-svarets materielverks utgiftsram och inte från den av regeringen angivna planeringsramen om 66,98 miljarder kronor. 3.3 Förskott och återbetalning I avtalen mellan Industrigruppen JAS AB och Försvarets materielverk om utveckling och anskaffning av JAS 39 förekommer betalningsplaner med förskottsbetalningar. Riksrevisionsverket har funnit att för avtalet från 1982 avseende typutveckling och leverans av delserie 1 kommer för-skottsbetalningarna att sammantaget väsentligt överstiga den slutliga kost-naden för detta avtal och medföra återbetalning till staten. Regeringen är informerad om att förskottsbetalningarna för typutveck-ling och leverans av delserie 1 överstiger det i kontraktet mellan indu-strin och Försvarets materielverk avtalade fastpriset. Riksrevisionsverket anger i sin rapport att det överskjutande beloppet uppgår till ca 1,7 miljarder kronor. Regeringen förutsätter att det överskjutande beloppet återbetalas till Försvarsmakten under 1997. I likhet med avtalet från 1982 innehåller avtalen från 1992 avseende delserie 2 och JAS 39B betalningsplaner med förskottsbetalningar. Även dessa avtal kan medföra återbetalningar till staten. Regeringen avser att för JAS 39-projektets fortsatta utveckling se över frågan om förskott till industrin. 3.4 Beställningar Riksrevisionsverket har granskat om det mot JAS-ramen har redovisats beställningar som inte är hänförliga dit eller om JAS 39-verksamhet har finansierats på annat sätt än med medel inom JAS-ramen. Granskningen har inte visat att några i sammanhanget väsentliga belopp har utbetalats från andra myndigheter än Försvarets materielverk till före-tagen inom Industrigruppen JAS AB. Högst 14 miljoner kronor, som kan ha koppling till JAS-projektet, har såvitt framgår av Riksrevisionsverkets granskning tagits emot av Industrigruppen JAS AB avseende teknikut-veckling, lönebidrag, rekryteringsstöd och företagsutbildningsstöd från andra myndigheter än Försvarets materielverk. Granskningen har vidare inte givit anledning att ifrågasätta att projektets kostnader är riktigt redo-visade avseende utbetalningar från Försvarets materielverk. Riksrevi-sionsverket har inte heller funnit att det från företagens sida felaktigt re-dovisats beställningar mot JAS- kontrakten. Riksrevisionsverket har granskat om det förekommer beställningar från Försvarets materielverk avseende en av riksdagen ej beslutad och av regeringen ej beställd delserie 3 av JAS 39. Riksrevisionsverkets granskning har inte visat att det finns några be- ställningar från Försvarets materielverk avseende en tredje delserie. I granskningen har konstaterats att beställningar gjorts avseende vissa studier av utvecklingspotential för flygplan JAS 39. Riksrevi-sionsverket bedömer att dessa beställningar är ett led i en naturlig fram-förhållning i projektet och att de inte är särskilt hänförbara till en even-tuell tredje delserie. 3.5 Ekonomiska ramar Riksrevisionsverket konstaterar att begreppet JAS-ram har haft olika in-nebörd i olika sammanhang. Den av regeringen 1982 fastställda planer-ingsramen skulle omräknas enligt de principer som gäller för materielob-jekt inom försvaret, dvs. med försvarsprisindex (FPI). Den av Försvarets materielverk redovisade utgiftsramen definieras som verkställda utbetal-ningar i löpande priser samt planerade framtida betalningar i aktuellt prisläge. I dessa belopp ingår prisomräkning enligt avtalade index- och valutaklausuler. I juni 1995 uppgick Försvarets materielverks utgiftsram till 67,6 miljarder kronor. En av Riksrevisionsverket med FPI som grund framräknad planeringsram skulle uppgå till 57,2 miljarder kronor. Denna skillnad beror på att i utgiftsramen anges återstående betalningar utifrån index- och valutaklausuler i avtalade kontrakt, vilket resulterat i högre belopp relativt en omräkning med FPI. Förhållandet är delvis en effekt av deprecieringen av kronan 1992 som omedelbart påverkade utgiftsramen men som slår igenom i FPI med viss fördröjning. Effekten av den förbättrade kronkursen under 1995 och 1996 har ännu inte påverkat ramarna. Riksrevisionsverket menar att Försvarsmaktens årliga redovisningar av projektläget för JAS 39 bör kompletteras med en FPI-omräknad planer-ingsram så att jämförelser kan göras mot planerad nivå. Regeringen avser att bereda frågan inför höstens försvarsproposition. Utgångspunkten för den jämförande analysen bör dock vara en av reger-ingen FPI- omräknad planeringsram. 3.6 Priskompensation Priskompensationssystemet har förändrats ett flertal gånger under JAS 39- projektets gång. Riksrevisionsverket finner trots detta att systemet inte varit följsamt mot förändringar i priser och valutakurser. Riksrevisionsverket föreslår därför att regeringen överväger en enklare modell för priskompensation där avstämning görs i efterhand. Regeringen anser att en av grundprinciperna för det priskompensa-tionssystem som används inom statsförvaltningen i dag är att anslags-nivån bör vara ett uttryck för beslutad ambitionsnivå i verksamheten och att priskompensationen skall budgeteras inför budgetåret. En annan grundprincip är att det är den allmänna prisutvecklingen i den kon-kurrensutsatta sektorn som är utgångspunkt för kompensationen. Regeringen anser därför att ett priskompensationssystem som bygger på en prognos där avstämning görs i efterhand strider mot dessa principer. Riksrevisionsverkets förslag till priskompensationssystem är därmed inte aktuellt för JAS 39-projektet. Regeringen föreslog i 1995 års budgetproposition former för JAS-ram-ens konstruktion och omräkningsmetodik. Vidare föreslogs ett nytt priskompensationssystem för JAS 39-projektet. Riksdagen har godkänt förslagen (bet. 1994/95:FöU4, rskr. 1994/95:338). 3.7 Projektrisker Riksrevisonsverket konstaterar att indikationer på förseningar och kost- nadsökningar har hanterats och rapporterats till regeringen på ett rättvis-ande sätt och i överensstämmelse med de projektadministrativa anvis-ningar som regeringen fastställt för projektet. Riksrevisionsverket bedömer att förseningarna inte är större än vad som kan anses vara van-ligt i denna typ av stora och långsiktiga utvecklingsprojekt. Risken för framtida kostnadsavvikelser bedöms av Riksrevisionsverket som relativt liten sedan bl.a. provverksamhet och modifiering av tillfäll-iga lösningar slutförts. Detta innebär enligt Riksrevisionsverket att risken för fördyringar, under förutsättning av en stabil industriell motpart och med kompensation för valutaförändringar, måste betraktas som liten un-der åren 2000- 2010, jämfört med tidigare skeden i projektet. Regeringen gör ingen annan bedömning. Regeringen avser att noggrant följa utvecklingen vad gäller såväl tek-niska som ekonomiska risker i JAS 39-projektet. 3.8 Projektets styrning Regeringen avser att för JAS 39-systemets fortsatta utveckling pröva formerna för den ekonomiska styrningen. Frågan bereds därför i särskild ordning inför höstens försvarsproposition. Därutöver avses också att efter hand inordna projektet i den normala programhanteringen i Försvars-makten. Riksrevisionsverkets sammanfattning RRV har på regeringens uppdrag utrett frågor som rör JAS 39 Gripenprojektets ekonomi. Kostnaderna för delserie 1 och 2 Den av regeringen och riksdagen beslutade JAS-ramen, uppgick i juni 1995 till 67,6 miljarder kr (prisnivå februari 1994, pn 94). Då var i stort sett samtliga inplanerade medel utlagda i beställningar för utveckling av JAS 39A, för tillverkning av delserierna 1 och 2 om 140 flygplan samt för utveckling av den tvåsitsiga versionen JAS 39B. För vapen, annan ut-rustning m.m. återstod det därutöver enligt planeringen vid Försvarets Materielverk, att lägga ut ytterligare beställningar om ca 17,3 miljarder kr. Denna planering rapporterades av Försvarets Materielverk till För-svarsmakten och regeringen i projektlägesrapport 1995-06-30. I juni 1995 hade totalt 32,5 miljarder kr i löpande priser betalats inom ramen för projektet. Både avtalet 1982 om utveckling och tillverkning av delserie 1 och avtalet 1992 om tillverkning av delserie 2 innehåller betalningsplaner med förskottsbetalningar. För avtalet från 1982 kommer förskottsbetalningarna sammantaget väsentligt att överstiga den slutliga kostnaden för detta avtal och medföra återbetalning till staten. Även vid slutreglering av avtalet från 1992 kan betalningsplaner i detta avtal kom-ma att medföra återbetalning till staten av stora belopp. Sammantaget har RRV inte funnit underlag som visar att hela planer-ingsramen för JAS-projektet om 67,6 miljarder kr (pn 94) kommer att behöva utnyttjas för den anskaffning som nu planerats inom JAS-ramen. Viss anskaffning har emellertid tidsmässigt senarelagts i förhållande till den ursprungliga planeringen 1982 och därmed planerats utanför JAS-ramen. Granskning av redovisningen RRV har granskat hur IG JAS-företagen har redovisat beställningar och kostnader på olika kontrakt. Granskningen har syftat till att utreda om JAS-ramen har belastats med kostnader som inte är hänförliga till JAS-projektet. Granskningen har också avsett att bedöma huruvida andra beställningar kan ha belastats med kostnader som borde ha redovisats in-om JAS-projektet. RRV har inte funnit att några väsentliga belopp har utbetalats från andra myndigheter än FMV till företagen inom IG JAS AB. Högst 14 Mkr, som kan ha koppling till JAS-projektet, har såvitt framgår av RRVs granskning emottagits av IG JAS AB avseende teknikutveckling, löne-bidrag, rekryteringsstöd och företagsutbildningsstöd från andra myndig-heter än FMV. Granskningen har inte givit RRV anledning att ifrågasätta att JAS-projektets kostnader är riktigt redovisade avseende utbetalningar från FMV. En stickprovsgranskning av tilläggsbeställningar utanför huvudavtalen liksom av beställningar för annan likartad verksamhet visar inte att be-ställningar redovisats felaktigt från IG JAS-företagens sida mot JAS-kontrakten. Utbetalningar för ej beslutad delserie RRV har granskat om det förekommer beställningar från Försvarets Materielverk avseende framtida, av regeringen ännu ej beslutad delserie. Granskningen har omfattat dels en granskning hos IG JAS ABs deläg-arföretag dels en genomgång av redovisade kostnader hos Försvarets Materielverk. Vid RRVs granskning har inget framkommit som tyder på att det finns några FMV- beställningar avseende en tredje delserie till Saab Military Aircraft, Volvo Aero Corporation AB eller till Ericsson Microwave Systems AB. RRV konstaterar vidare att inget framkommit som tyder på att det förekommer kostnader avseende en tredje delserie redovisade mot JAS-kontrakten. RRV har i granskningen konstaterat att beställningar gjorts avseende studier av utvecklingspotential för flygplan JAS 39 Gripen och för vida-reutveckling av flygmotorn liksom för motoralternativ. RRVs bedömning är att dessa beställningar är ett led i en naturlig framförhållning i projektet och att de inte är särskilt hänförbara till en eventuell tredje del-serie. JAS-ramen och priskompensation RRV har konstaterat att begreppet JAS-ram har haft olika innebörd i olika sammanhang. Den av regeringen 1982 fastställda planeringsramen, skulle omräknas enligt de principer som gäller för materielobjekt inom försvaret d v s med försvarsprisindex (FPI). Den av FMV redovisade utgiftsramen definieras som gjorda betalningar i löpande priser samt planerade framtida betalningar i aktuellt prisläge. I dessa belopp ingår prisomräkning enligt avtalade index- och valutaklausuler. I juni 1995 uppgick utgiftsramen till 67,6 miljarder kr (pn 94). Enligt RRVs beräkningar uppgår en med försvarsprisindex (FPI) omräknad ram i samma prisnivå till 57,2 miljarder kr. Denna beräkning har gjorts med beaktande av gjorda utbetalningar i löpande priser. RRV bedömer att de årliga redovisningarna som legat till grund för projektets utgiftsram i allt väsentligt har varit korrekta och i enlighet med tecknade avtal. Den årliga redovisningen bör dock kompletteras med en planeringsram för projektet så att jämförelser kan göras mot planerad nivå. Priskompensationssystemet har förändrats ett flertal gånger under JAS- projektets gång. Systemet har trots detta inte varit följsamt med föränd-ringar i priser och valutakusrser. En enklare modell för priskompensation där avstämning kan göras i efterhand bör därför övervägas. Enligt RRVs bedömning har priskompensationssystemet hittills inte haft någon negativ effekt för genomförandet av projektet. De skillnader som har förevarit mellan tilldelad priskompensation och behovet har inte varit av en sådan omfattning att de inte har kunnat hanteras genom om-fördelningar och avvägningar inom försvaret. För framtiden bedömer RRV att valutakursens utveckling är en väsentligare fråga med hänsyn till projektets stora valutaberoende. Förändringar i materielinnehållet I RRVs uppdrag ingår att bedöma kostnadsförändringar i JAS-projektet som är orsakade av tekniska förändringar. Därutöver skall effekter av ambitionsförändringar redovisas. Vad gäller grundflygplanet inklusive inbyggd utrustning har det hittills skett mycket måttliga kostnadsökningar för staten som resultat av för-ändringar i materielinnehållet. De mer väsentliga förändringarna, har föranletts av den snabba ut-vecklingen på informationsteknikområdet som ägt rum under projektets gång. RRV bedömer att förändringarna medför vissa ambitionshöjningar men anser det vara naturligt att materielinnehållet i JAS 39-systemet an-passas efter teknikutvecklingen på ett sådant avgörande område. Förändringar i materielinnehållet för grundflygplanet har i förhållande till Projektspecifikationen enligt RRVs bedömning gett upphov till kostnadsökningar på netto 1,1 miljarder kr (pn 94). Med hänsyn till projektets tekniska komplexitet och de svårigheter det innebar i samband med den initiala definitionen av projektet menar RRV att detta är mycket små förändringar. Dessa förändringar har kunnat täckas med de reserver som avsattes för att möta tekniska svårigheter, dvs. de ryms inom plan-eringsramens reserver för teknisk osäkerhet. Vissa vapentyper har utgått eller senarelagts medan andra har minskats till antalet. Bland annat har spaningskapseln planerats in utanför JAS-ramen. Detta skedde vid omdefinitionen av ramen då även vissa omprio-riteringar gjordes vad gäller den yttre utrustningen. För att komplettera till ursprunglig planering krävs ytterligare anskaffning utanför JAS-pro-jektets planeringsram. Därvid erfordras statsmakternas beslut enligt FMVs planering för fortsatt anskaffning av JAS 39-systemet. För-svarsmakten föreslår i underlag till nytt försvarsbeslut att detta behov av-vägs inom Försvarsmaktens anslag. Förutom den beslutade ändringen 1992 har kostnadsökningarna kunnat hanteras genom omplanering inom ramen. Orsaker till utgiftsförändringar Under perioden 1981/82 till 1994/95 har JAS-ramen ökat från 25,7 till 67,6 miljarder kr vilket innebär en ökning med nästan 42 miljarder kr. RRV bedömer att: * ändrat materielinnehåll svarar för 1,6 miljarder kr av utgiftsökningen i projektet * 9,5 miljarder kr kan förklaras av ändrade valutakurser. * ca 24 miljarder av fördyringen kan förklaras av en mera generell prisutveckling i samhället. JAS-projektet jämförs därvid med ut-vecklingen av nettoprisindex, dvs. ett index som är rensat från effekten av indirekta skatter. * ca 7 miljarder kr har sin grund i en prisutveckling utöver generell inhemsk inflation mätt med nettoprisindex. Den viktigaste förklaringen till utgiftsändringen p.g.a. ändrade valutakurser och prisutvecklingen utöver inhemsk inflation finns i avtalet 1992. Detta innebar en direkt utgiftsökning för projektet om 9,3 miljarder kr (pn 94) relativt den ursprungliga utgiftsramen. Avseende mått på generell prisutveckling bör det uppmärksammas att nettoprisindex redan som mått innehåller en valutaeffekt, dvs. det inklu-derar därmed en del av den ovan nämnda förklaringen för ändrade valu-takurser. RRV bedömer att utgiftsutvecklingen i JAS-projektet inte kan anses som anmärkningsvärd eller onormal för ett projekt av denna art eller storlek. Större delen av utgiftsutvecklingen kan också förklaras av fak-torer som inte varit påverkbara från projektets sida såsom valutakursför-ändringar och inhemsk generell inflation. Bedömning av övriga kostnader för försvaret För att implementera JAS-projektet fordras en rad åtgärder som inte ligger eller avsetts ligga inom JAS-ramen. Regeringsbeslutet vid starten av projektet gav inga direktiv om att dessa kostnader skulle redovisas sär-skilt. De kan inte heller enkelt fastställas, men RRV bedömer att de i form av utbetalningar i löpande prisnivåer från projektets början till 1994/95 har uppgått till 2,5 - 3 miljarder kr. De största posterna är per-sonalkostnader, anpassning av bas- och ledningssystem samt kostnader för ny-, till- och ombyggnad av mark, anläggningar och lokaler. Planering för fortsatt anskaffning I uppdraget till RRV ingår att bedöma framtida kostnader för JAS-pro-jektets delserier 1 och 2. Sedan försvarsbeslutet 1987 har FMV till ÖB/-Försvarsmakten och regeringen redovisat de ekonomiska förutsätt-ningarna för JAS-projektets planerade fortsättning. I planeringen för fort-sättningen av delserierna 1 och 2 ingår som väsentliga poster fortsatt an-skaffning av vapen, motmedel, fortsatta serviceavtal för åren 2001 - 2009 samt kostnader för FMVs personal och provverksamhet. I en tredje del av rapporten redovisar RRV planeringen för fortsatt anskaffning av JAS 39-systemet som ännu inte beslutats av regering och riksdag. RRV gör även en bedömning av de ekonomiska riskerna för denna fortsättning. FMV har enligt planeringsdirektiv från Försvarsmakten beräknat kost-nader för en eventuell tredje delserie med en planeringsinriktning om 180 flygplan. Fram till våren 1995 skulle kostnaden för fortsatt anskaffning till delserierna 1 och 2 samt för en tredje delserie om 180 flygplan upp-gå till storleksordningen 60 miljarder kr utöver hittillsvarande planeringsram för JAS-projektet om 67,6 miljarder kr. Försvarsmaktens programplan för 1997 - 2001 ändrar de ekonomiska förutsättningarna för planeringen. Den ändrade inriktningen medför re-duceringar rörande JAS-programmets fortsättning. Projektets organisation och styrning Utvecklingsarbetet med grundflygplanet JAS 39A kommer, om inga ytterligare förseningar inträffar, att vara drygt fyra år försenat jämfört med huvudtidplanen från 1982. Serietillverkningen är ca ett år försenad. Huvuddelen av förseningarna kan tillskrivas problem under utveckling och provverksamhet av ett även i internationell jämförelse tekniskt avan-cerat styrsystem. Projektet organiserades på ett för FMV och industrin nytt sätt med ett väsentligt större åtagande för industrin jämfört med tidigare flygplansprojekt. RRV konstaterar att den nya organisationsformen medförde problem i projektets inledande skede. FMVs projektuppföljning har varit ett viktigt instrument för styrning av projektet. Den metod som använts för projektuppföljning möjliggjorde för FMV att tidigt påvisa eftersläpningar och kostnadsöverdrag. RRV anser att det innebär en brist att det inte redan vid projektstarten rådde samsyn mellan FMV och IG JAS AB om metoden för projektuppföljning. RRV konstaterar att indikationer på förseningar och kostnadsökningar av FMV har hanterats och rapporterats till regeringen på ett rättvisande sätt och i överensstämmelse med de projektadministrativa anvisningar som regeringen fastställt för projektet. RRV bedömer att: * förseningarna inte är större än vad som kan anses vara vanligt i denna typ av stora och långsiktiga utvecklingsprojekt. * samarbetsformerna, metoderna för uppföljning och den nuvarande organisationen uppfyller de avsedda funktionerna och bidrar till att projektet är under kontroll. * avrapporteringen till regeringen har skett på ett rättvisande sätt och i enlighet med fastställda regler. Riskbedömning Beträffande ett avtal om en eventuell delserie 3 noteras att FMVs pre-liminära planering förutsätter en successiv modernisering av JAS 39-systemet under delserie 3. Huvuddelen av systemet förutsätts dock bas-eras på statusen vid slutleverans av delserie 2. Riskerna för förseningar och fördyringar genom problem i utvecklingsarbete kan därvid bedömas som små relativt de osäkerheter som staten och industrin hittills hanterat. Riskerna har successivt avtagit varefter som projektet framskridit. Kvarvarande risker är mer typiska för projekt i produktions- och till- verkningsskeden, men kan om de inte kontrolleras generera betydande kostnadsavvikelser. RRV bedömer att risken för fortsatta kostnadsavvikelser är relativt liten sedan väl provverksamhet och modifiering av tillfälliga lösningar slutförts samt omutbildning av flygförare avslutats. Detta innebär att risker för av-vikelser i projektets ekonomi, under förutsättning av en stabil industriell motpart och med kompensation för valutaförändringar, måste betraktas som små under åren 2000 - 2010, i förhållande till tidigare skeden i projektet. En förutsättning för denna bedömning är att de militära och tekniska hotbilder som JAS 39-systemet specificerats för att möta i huvudsak fortfarande är giltiga. RRV bedömer att de mest framträdande ekonomiska riskerna under den fortsatta anskaffningen av JAS 39-systemet är valutarisker, risker som kan kopplats till industriell omstrukturering samt vissa kvarstående tek-niska risker vid integration av utrustning vid kvarstående utvecklings-arbete samt vid omutbildning av flygförare från system 37. Av den be-skrivning och exemplifiering som projektledningen vid FMV gjort fram-går att riskerna inom dessa områden bevakas. FÖRSVARSDEPARTEMENTET Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 15 maj 1996 Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Freivalds, Wallström, Tham, Åsbrink, Andersson, Uusmann, Ulvskog, Sundström, Lindh, Åhnberg, Pagrotsky Föredragande: statsrådet Peterson Regeringen beslutar skrivelse 1995/96:199 JAS 39 Gripen-projektet.