Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens proposition 1996/97:35 Ett nytt system för ekonomisk utjämning inom Svenska kyrkan Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen. Stockholm den 19 september 1996 Lena Hjelm-Wallén Marita Ulvskog (Kulturdepartementet) Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen föreslås ett nytt system för ekonomisk utjämning inom Svenska kyrkan. Målet för utjämningssystemet är att göra en rikstäckande kyrklig verksamhet av ungefär nuvarande omfattning möjlig, att ge väsentligen likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kyrkokommunerna inom landets olika delar samt att finansiera den rikskyrkliga verksamheten och andra för hela kyrkan gemensamma kostnader. Det föreslagna utjämningssystemet består av en generell del som omfattar alla pastorat och samfälligheter samt en individuell del där prövning sker efter särskild ansökan. Den generella delen innehåller dels en inkomstutjämning, dels en utjämning av kostnader som har strukturella orsaker. Inkomst- och kostnadsutjämningen bygger på principen att pastorat eller samfälligheter vars inkomst- eller kostnadsläge är sämre än genomsnittet får ett bidrag och de med ett gynnsammare läge får betala en avgift. I den generella utjämningen kommer därmed bidrag och avgifter i huvudsak att balansera. Den individuella delen innehåller samma möjligheter som i dag att bevilja ett pastorat eller en samfällighet strukturbidrag, kyrkobyggnadsbidrag och extra utjämningsbidrag. Den allmänna kyrkoavgiften sänks från 16 till 8 öre per skattekrona. Den särskilda kyrkoavgiften behålls oförändrad. För stiftsnivån innebär förslaget att stifts- och strukturbidraget behålls, men beviljas efter en friare prövning. Det allmänna utjämningsbidraget avskaffas och ersätts för stiftssamfälligheternas del inte av någon ny inkomstutjämning. Extra utjämningsbidrag skall även i fortsättningen kunna beviljas stiftssam- fälligheterna. Stiftsstyrelserna föreslås få besluta om kyrkobyggnadsbidragen. Kostnaderna för den rikskyrkliga organisationen och andra gemensamma kostnader såsom kostnader för pensioner till präster samt för domkapitel och biskopar betalas som tidigare från utjämningssystemet. Liksom för närvarande sker all utjämning enligt förslaget via kyrkofonden. Kyrkofondens budget beräknas bli balanserad. De ekonomiska effekterna av förslaget beräknas bli att den lokala nivån inom kyrkan årligen får disponera 230-240 miljoner kronor mer än i dag, räknat på 1996 års värden. Det nya systemet föreslås träda i kraft den 1 januari 1997, med en fyraårig övergångstid. Effekterna av förslaget har beräknats vid fullt genomslag av det nya systemet. Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut................................ 5 2 Lagtext.................................................... 5 3 Ärendet och dess beredning................................. 11 4 Principiella synpunkter på utjämningen..................... 11 4.1 Inledning och förslaget i stort..................... 11 4.2 Målen för utjämningen............................... 13 4.3 Grundläggande krav på systemet...................... 16 4.4 Strukturfrågor...................................... 19 4.5 Förhållandet till stat-kyrka-reformen............... 20 5 Konstitutionella och lagtekniska frågor ................... 21 6 Inkomstutjämningen......................................... 23 6.1 Underlaget för utjämningen ......................... 25 6.2 Graden av utjämning av skatteinkomsterna............ 26 6.3 Inkomstutjämningens effekter på utdebiteringsnivån.. 28 6.4 Utjämning av inkomster mellan stiften............... 29 7 Utjämning av strukturkostnader............................. 30 7.1 Kostnader för drift och underhåll av kyrkor......... 31 7.2 Kostnader för drift och underhåll av begravningsplatser 35 7.3 Kostnader på grund av låg andel kyrkotillhöriga..... 38 7.4 Kostnader på grund av gles bebyggelse och kallt klimat 41 8 Kyrkobyggnadsbidrag........................................ 44 9 Extra utjämningsbidrag..................................... 47 10 Stifts- och strukturbidragen............................... 49 11 Den allmänna kyrkoavgiften och finansieringen av kostnader för rikskyrklig verksamhet m.m................................. 52 12 Ekonomiska konsekvenser av förslaget ...................... 54 13 Genomförande .............................................. 57 14 Författningskommentar...................................... 60 Bilaga 1 Förteckning över remissinstanser.................... 64 Bilaga 2 Första kyrkolagsutskottets betänkande 1996:5........ 67 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 19 september 1996............................................................. 84 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i kyrkolagen (1992:300). 2 Lagtext Förslag till lag om ändring i kyrkolagen (1992:300) Härigenom föreskrivs i fråga om kyrkolagen (1992:300) dels att 42 kap. skall upphöra att gälla, och dels att det i lagen skall införas ett nytt kapitel, 42 kap., av följande lydelse. 42 kap. Kyrkofonden Inledande föreskrifter 1 § Genom kyrkofonden skall kostnader för Svenska kyrkans verksamhet fördelas enligt föreskrifterna i detta kapitel. 2 § Vad som i detta kapitel sägs om pastorat skall också tillämpas på pastoratssamfälligheter och flerpastoratssamfälligheter. Föreskrifterna i 18 - 21 §§ skall tillämpas på ett pastorat endast om de avser angelägenheter som pastoratet skall sköta. Föreskrifterna i detta kapitel skall inte tillämpas på Hovförsamlingen. Definitioner 3 § I detta kapitel används följande uttryck med den betydelse som anges nedan: Bidragsår: Det år under vilket ett bidrag betalas ut eller en avgift skall betalas. Skatteunderlag: De sammanlagda beskattningsbara inkomster som de kyrkotillhöriga i ett pastorat har enligt skattemyndigheternas beslut om taxe- ring till kommunal inkomstskatt enligt 4 kap. 2 § taxeringslagen (1990:324) året före bidragsåret. Om de kyrkliga kommunernas skattemedelsfordran vid ingången av bidragsåret förändras som en följd av ett riksdagsbeslut om ekonomiska regleringar mellan staten och de kyrkliga kommunerna, skall skatteunderlaget förändras i motsvarande utsträckning. Medelskattekraft: Skatteunderlaget för de kyrkotillhöriga i hela landet, dividerat med antalet kyrkotillhöriga vid ingången av året före bidragsåret. Medelskatteunderlag: Medelskattekraften multiplicerad med antalet kyrkotillhöriga i pastoratet vid ingången av året före bidragsåret. Genomsnittskostnad: De totala löpande kostnaderna som samtliga kyrkliga kommuner på lokal nivå har för driften av en viss verksamhet eller för ett visst utgiftsslag och som framgår av officiell statistik över de kyrkliga kommunernas bokslut för året före det år som föregår bidrags-året, dividerat med antalet kyrkotillhöriga vid ingången av året före bidragsåret. Kyrkofondens styrelse och förvaltning 4 § För kyrkofonden skall det finnas en styrelse. Denna skall bestå av en ordförande och sex andra ledamöter. 5 § Ordföranden och tre av de övriga ledamöterna i Kyrkofondens styrelse utses av regeringen för tre år i taget. Tre ledamöter utses av kyrkomötet. Dessa ledamöter skall väljas vid kyrkomötets första sammanträde under sin valperiod. Valet gäller till dess att kyrkomötet förrättar nytt val under sin nästa valperiod. 6 § För ledamöterna i Kyrkofondens styrelse skall det finnas lika många ersättare. De utses på samma sätt som ledamöterna. Om de ersättare som kyrkomötet utser inte väljs proportionellt, skall det vid valet också bestämmas i vilken ordning som de skall tjänstgöra. 7 § De av kyrkomötet utsedda ledamöterna och deras ersättare skall tillhöra Svenska kyrkan. 8 § Närmare föreskrifter om förvaltningen av kyrkofonden meddelas av regeringen. Hur kyrkofonden tillförs medel 9 § Till kyrkofonden betalas 1. avgifter enligt 14 - 20 §§ och 2. statsbidrag som beviljas för ändamålet. Till kyrkofonden skall också föras avkastning och ersättning från fondens tillgångar och från andra kapitaltillgångar enligt regeringens bestämmande. 10 § Kyrkofonden får ta upp lån i den omfattning som regeringen bestämmer. Hur kyrkofondens medel används Betalning av bidrag och kostnader för kyrkliga ändamål 11 § Ur kyrkofonden betalas 1. bidrag enligt 17 - 24 §§, 2. kostnader för avlöningsförmåner till biskopar och den biträdande biskopen i Uppsala stift, 3. kostnader för pensionsförmåner till präster eller efterlevande till präster enligt föreskrifter som regeringen meddelar eller enligt avtal, och 4. kostnader för försäkringsförmåner till präster enligt statlig gruppliv- försäkring. 12 § Enligt regeringens bestämmande betalas ur kyrkofonden också 1. kostnader för kyrkomötet och dess myndigheter, 2. kostnader för arvoden och annan ersättning till ledamöter och ersättare i domkapitlen, 3. förvaltningskostnader för ärkebiskopsämbetet och departement eller myndigheter där kyrkliga frågor handläggs, 4. kostnader för verksamhet som bedrivs av Svenska kyrkans stiftelse för rikskyrklig verksamhet, 5. kostnader för Kyrkofondens styrelses kansli och kyrkofondens förvaltning i övrigt, och 6. andra kostnader för kyrkliga ändamål. Lån ur kyrkofonden 13 § Ur kyrkofonden får lån lämnas för 1. åtgärder som syftar till att rationalisera driften av prästlönefastigheter, 2. förvärv av jordbruksfastighet som prästlönefastighet, om förvärvet syftar till en rationalisering av det kyrkliga jordinnehavet i stiftet, och 3. kostnader till följd av fastighetsbildningsförrättning eller företag enligt lagen (1939:608) om enskilda vägar, anläggningslagen (1973:1149) eller vattenlagen (1983:291) som en prästlönefastighet skall belastas med. Närmare föreskrifter om lån ur kyrkofonden får meddelas av regeringen. Allmän och särskild kyrkoavgift 14 § Pastoraten skall varje år betala allmän kyrkoavgift till kyrkofonden. Avgiften beräknas på skatteunderlaget och är åtta öre per skatte-krona. I fråga om flerpastoratssamfälligheter som inte är totala skall Kyrkofondens styrelse besluta hur avgiften skall fördelas mellan samfälligheten och de berörda pastoraten. 15 § Stiftssamfälligheterna skall betala särskild kyrkoavgift till kyrkofonden. 16 § Den särskilda kyrkoavgiften beräknas till femtio procent av den nettovinst som uppkommer under räkenskapsåret på förvaltningen av prästlönefastigheterna och stiftets prästlönefond. Nettovinsten på förvaltningen av prästlönefastigheterna utgörs av vad som återstår av vinsten från den samlade förvaltningen av denna egendom efter det att egendomsnämnden har avsatt det rörelsekapital som behövs för förvaltningen av egendomen. Nettovinsten av prästlönefondens förvaltning utgörs av avkastningen under räkenskapsåret, minskad med det belopp som enligt 41 kap. 27 § andra stycket har avsatts till kapitalet. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om betalning av särskild kyrkoavgift till kyrkofonden. Inkomstutjämning 17 § Pastorat vars skatteunderlag överstiger medelskatteunderlaget skall betala en avgift till kyrkofonden (inkomstutjämningsavgift). Pastorat vars skatteunderlag understiger medelskatteunderlaget skall få ett bidrag från kyrkofonden (inkomstutjämningsbidrag). Avgiften eller bidraget fastställs varje år och är femtio procent av skillnaden mellan pastoratets skatteunderlag och medelskatteunderlaget, multiplicerad med en skattesats som fastställs av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. I fråga om flerpastoratssamfälligheter som inte är totala skall Kyrkofondens styrelse besluta hur avgiften eller bidraget skall fördelas mellan samfälligheten och de berörda pastoraten. Kostnadsutjämning 18 § Pastorat som den 1 januari året före bidragsåret hade fler kyrkotillhöriga per kyrka än medeltalet kyrkotillhöriga per kyrka i landet vid samma tidpunkt skall betala en avgift till kyrkofonden (kyrkounderhållsavgift). Pastorat som hade färre kyrkotillhöriga per kyrka än medeltalet skall få ett bidrag från kyrkofonden (kyrkounderhållsbidrag). Avgiften eller bidraget fastställs varje år och beräknas för varje kyrka på grundval av skillnaden mellan antalet kyrkotillhöriga per kyrka i pastoratet och medeltalet kyrkotillhöriga per kyrka i landet. Skillnaden multipliceras med en genomsnittskostnad för kyrkounderhåll och en procentsats som fastställs av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela före- skrifter om justering av avgifter och bidrag med hänsyn till en kyrkas storlek, byggnadsmaterial och nyttjandegrad. 19 § Pastorat som den 1 januari året före bidragsåret hade fler folkbokförda in- vånare per begravningsplats än medeltalet invånare per begravningsplats i landet vid samma tidpunkt skall betala en avgift till kyrkofonden (begravningsplatsav- gift). Pastorat som hade färre invånare per begravningsplats än medeltalet skall få ett bidrag från kyrkofonden (begravningsplatsbidrag). Avgiften eller bidraget fastställs varje år och beräknas för varje begrav- ningsplats på grundval av skillnaden mellan antalet invånare per begravnings- plats i pastoratet och medeltalet invånare per begravningsplats i landet. Skillnaden multipliceras med en genomsnittskostnad för kyrkogårdsförvaltning och en procentsats som fastställs av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om justering av avgifter och bidrag med hänsyn till hur stor en be- gravningsplats är, om den är belägen invid en kyrka och om det finns ett krematorium på den. 20 § Om de kyrkotillhörigas andel av de folkbokförda invånarna i ett pastorat den 1 januari året före bidragsåret överstiger medeltalet för de kyrkotillhöriga i landet vid samma tidpunkt, skall pastoratet betala en avgift till kyrkofonden (kyrkotillhörigavgift). Om de kyrkotillhörigas andel understiger medeltalet kyrkotillhöriga i landet, skall pastoratet få ett bidrag från kyrkofonden (kyrkotillhörigbidrag). Avgiften eller bidraget fastställs varje år och beräknas på grundval av skillnaden mellan andelen kyrkotillhöriga i pastoratet och medeltalet kyrkotillhöriga i landet. Skillnaden multipliceras med antalet folkbokförda invånare i pastoratet den 1 januari året före bidragsåret, en genomsnittskostnad för egentlig verksamhet och en procentsats som fastställs av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om minskning av procentsatsen vid låg andel tillhöriga. Med egentlig verksamhet avses kostnaderna för gemensam administration, kyrklig jord, fastighets- och kyrkogårdsförvaltning samt församlingsverksamhet. 21 § Om ett pastorat ligger i glesbygd eller har högre kostnader än genomsnittligt för uppvärmning eller kallortstillägg, skall pastoratet varje år få ett bidrag från kyrkofonden enligt föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer (glesbygdsbidrag). Extra utjämningsbidrag 22 § Kyrkofondens styrelse får bevilja pastorat och stiftssamfälligheter extra utjämningsbidrag enligt föreskrifter som regeringen meddelar. Stiftsbidrag 23 § Kyrkofondens styrelse får enligt föreskrifter som regeringen meddelar bevilja stiftssamfälligheterna medel ur kyrkofonden för skötseln av deras angelägenheter och för kostnaderna för särskilda bidrag som stiftsstyrelsen skall fördela mellan pastoraten för särskilda behov (strukturbidrag). Kyrkobyggnadsbidrag 24 § Kyrkofondens styrelse får enligt föreskrifter som regeringen meddelar bevilja stiftssamfälligheterna medel ur kyrkofonden som stiftsstyrelsen skall fördela mellan pastoraten till kostnadskrävande arbeten på kyrkor. Övriga föreskrifter Fördelning av bidrag vid indelningsändring 25 § När ett beviljat bidrag behöver delas upp på flera mottagare till följd av en indelningsändring, skall Kyrkofondens styrelse besluta om bidragets fördelning. Hur avgifter och bidrag fastställs 26 § Kyrkofondens styrelse fastställer för varje pastorat avgifter och bidrag enligt 14 och 17-21 §§. Kyrkofondens styrelse skall meddela pastoraten dessa uppgifter senast den 25 januari bidragsåret. Till ledning för det kyrkokommunala budgetarbetet skall Kyrkofondens styrelse senast den 10 september året före bidragsåret meddela pastoraten preliminära uppgifter om avgifterna och bidragen. 27 § Kyrkofondens styrelse fastställer för varje stiftssamfällighet vad som skall betalas i särskild kyrkoavgift. 28 § Stiftsstyrelserna skall meddela berörda pastorat preliminära uppgifter om strukturbidrag enligt 23 § senast den 1 oktober året före bidragsåret. Överklagande 29 § Beslut av Kyrkofondens styrelse enligt detta kapitel får inte överklagas. 1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1997. 2. I fråga om stiftsbidrag och kyrkobyggnadsbidrag tillämpas äldre föreskrifter t.o.m. den 31 december 1997. 3. En begränsning av förändringarna för pastoraten till följd av denna lag skall ske enligt följande. Förändringen utgör skillnaden mellan nettot av avgifter och bidrag för pastoraten enligt denna lag för bidragsåret 1997 jämfört med det netto som skulle ha uppkommit samma år om äldre föreskrifter hade tillämpats. Med nettot enligt denna lag avses skillnaden mellan bidrag och avgifter enligt 14 och 17-21 §§. Med nettot enligt äldre föreskrifter avses skillnaden mellan allmänt utjämningsbidrag och allmän kyrkoavgift. Vid beslut om avgifter och bidrag enligt 26 § skall - från nettot för bidragsåret 1997 avräknas tre fjärdedelar av förändringen, - från nettot för bidragsåret 1998 avräknas två fjärdedelar av förändringen, och - från nettot för bidragsåret 1999 avräknas en fjärdedel av förändringen. 3 Ärendet och dess beredning Regeringen bemyndigade den 9 juni 1994 chefen för Civildepartementet att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att se över systemet för ekonomisk utjämning inom Svenska kyrkan och lägga fram förslag till hur detta skall vara utformat i framtiden. Med stöd av bemyndigandet förordnades numera departementsrådet Carl-Einar Nordling som särskild utredare. Utredaren har biträtts av en referensgrupp med representanter för Svenska kyrkan och av sakkunniga och en expert. Utredningen antog namnet Kyrkoutjämningsutredningen. I början av år 1996 redovisade Kyrkoutjämningsutredningen sitt förslag till nytt utjämningssystem i betänkandet Utjämning av intäkter och kostnader inom Svenska kyrkan (SOU 1995:144). Till utredarens förslag har inte fogats några särskilda yttranden, varken från referens- eller expertgruppen. Kyrkoutjämningsutredningens betänkande har remissbehandlats. Remissinstanserna finns förtecknade i bilaga 1. En sammanställning av remissinstansernas yttranden har publicerats i Ds 1996:43. 1996 års kyrkomöte har fått tillfälle att yttra sig över ett förslag till ändring av bestämmelserna i kyrkolagen som avser utjämningssystemet i huvudsak enligt utredningens förslag (RegSkr 1996:2). Kyrkomötet har med mycket stor majoritet ställt sig bakom förslaget (1KL 1996:5, kskr. 1996:7). Första kyrkolagsutskottets betänkande finns i bilaga 2. 4 Principiella synpunkter på utjämningen 4.1 Inledning och förslaget i stort -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Det nuvarande utjämningssystemet skall | | ersättas av ett system som jämnar ut dels skillnader i | | inkomster, dels kostnadsskillnader som hänför sig till | | strukturella faktorer. Utjämningen skall grundas på mätbara och | | för kyrkokommunerna opåverkbara faktorer. Den skall göra det | | möjligt att bedriva en rikstäckande kyrklig verksamhet av ungefär| | nuvarande omfattning och resultera i väsentligen likvärdiga | | ekonomiska förutsättningar för verksamheten inom landets olika | | delar. Systemet skall vidare möjliggöra en finansiering av | | kyrkans riksorganisation och andra för hela kyrkan gemensamma | | kostnader. | -------------------------------------------------------------------- Kyrkoutjämningsutredningens förslag: För den lokala nivån innebär utredningens förslag att nuvarande utjämning för pastoraten ersätts dels av en utjämning av inkomster, dels en utjämning av vissa strukturella kostnader. Dessutom skall vissa bidrag kunna beviljas efter ansökan. Inkomstutjämningen skall jämna ut 50 procent av skillnaden mellan pastoratets skattekraft och medelskattekraften. De pastorat som har lägre skattekraft än genomsnittet får ett bidrag, pastorat med högre skattekraft betalar en avgift. Kostnadsutjämningen innebär utjämning av kostnadsskillnader inom följande fyra områden: - drift och underhåll av kyrkor, - drift och underhåll av begravningsplatser, - kostnader på grund av låg andel kyrkotillhöriga, - kostnader på grund av gles bebyggelse och särskilda klimatförhållanden. Även kostnadsutjämningen bygger på att de pastorat som har ett gynnsammare läge än genomsnittet betalar en avgift som finansierar bidrag till pastorat med mindre gynnsamma strukturella förhållanden. Kyrkobyggnadsbidraget behålls, men utvidgas till att omfatta alla arbeten på en kyrka. Det skall beslutas på stiftsnivå. Kyrkofondens styrelse fastställer ramanslag för stiften. Extra utjämningsbidrag skall finnas kvar som utjämningssystemets säkerhetsventil och beslutas av Kyrkofondens styrelse. Strukturbidrag skall som tidigare beviljas av stiftsstyrelserna, men skall få en friare användning. Den allmänna kyrkoavgiften sänks till åtta öre per skattekrona och den särskilda kyrkoavgiften behålls oförändrad. För stiftsnivån föreslår utredningen att stifts- och strukturbidraget från kyrkofonden behålls, men beviljas efter en friare prövning. Det allmänna utjämningsbidraget avskaffas och ersätts inte för stiftssamfälligheternas del av någon ny inkomstutjämning. Extra utjämningsbidrag skall även i fortsättningen kunna beviljas stiftssamfälligheterna. Stiftsstyrelserna föreslås få besluta om kyrkobyggnadsbidrag. På riksnivå innebär förslaget att kostnader som är gemensamma för hela kyrkan såsom kostnader för den rikskyrkliga organisationen, för pensioner till präster samt för domkapitel och biskopar betalas som tidigare via kyrkofonden från utjämningssystemet. Kyrkofondens budget beräknas bli balanserad. Remissinstanserna: Kyrkoutjämningsutredningens förslag har i huvudsak mött ett positivt gensvar hos remissinstanserna. Det är en klar majoritet som tillstyrker förslaget i stort. Det kan särskilt noteras att det bland pastoraten och stiftsstyrelserna, som är de som mest berörs av utjämningssystemet, finns en tydlig majoritet för förslaget. Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund, som företräder alla kyrkliga kommuner, har också tillstyrkt det. 1996 års kyrkomöte slår fast att utjämningssystemet är ett uttryck för en grundläggande solidaritet mellan kyrkans olika delar. Solidariteten måste dock vara ömsesidig och strukturförändringar i syfte att skapa ekonomiskt bärkraftiga enheter är både önskvärda och nödvändiga. Kyrkomötet ansluter sig till de överväganden regeringen gjort rörande de krav som kan ställas på utjämningen. Skälen för regeringens förslag: I direktiven för Kyrkoutjämningsutredningen (dir. 1994:52) pekade regeringen på några brister i det nuvarande utjämningssystemet. Bland annat nämndes att den enskilda kyrkokommunen genom sin utdebitering kan påverka storleken av det allmänna utjämningsbidraget. Skattekraftsgarantins procentsatser har också ifrågasatts i olika sammanhang. Vidare har systemet ansetts vara gammalt och grundat på förhållanden som rådde i slutet av 1970-talet. Vi anser att dessa brister i nuvarande utjämningssystem motiverar att systemet reformeras. Med hänsyn till det gynnsamma remissutfallet över betänkandet och kyrkomötets positiva yttrande lägger vi i det följande fram ett förslag till nytt utjämningssystem inom Svenska kyrkan i huvudsak grundat på utredningsförslaget. Vad som i denna proposition sägs om pastorat avser även kyrkliga samfällig- heter som inte är pastorat. 4.2 Målen för utjämningen Svenska kyrkan är en evangelisk-luthersk öppen folkkyrka med en demokratisk organisation kombinerad med en episkopal struktur och den bedriver en riks- omfattande verksamhet. Detta kommer bland annat till uttryck i kyrkolagens inledande kapitel som innehåller de grundläggande reglerna om Svenska kyrkan som trossamfund. I 2 kap. 2 § kyrkolagen (1992:300) sägs: "Genom sina församlingar upprätthåller Svenska kyrkan en på demokratisk grund uppbyggd riksomfattande verksamhet. Svenska kyrkans församlingar och stiftsmyndigheter ansvarar lokalt och regionalt för kyrkans verksamhet." På den lokala nivån är det församlingen som ansvarar för verksamheten inom sitt territoriella område. Rikstäckningen kommer till uttryck genom att hela landet är indelat i församlingar. Strävan att garantera en rikstäckande kyrklig verksamhet och att göra det möjligt för Svenska kyrkan att nå ut till alla delar av landet har varit ett genomgående drag i den ekonomiska utjämningen inom kyrkan alltsedan kyrkofondens tillkomst år 1914. I det nu pågående arbetet med att skapa nya relationer mellan staten och Svenska kyrkan har betonats att rikstäckningen utgör en av de grundläggande egenskaper som formar Svenska kyrkans identitet. Regeringen framhöll i sin skrivelse till 1995 års kyrkomöte (RegSkr 1995:1) angående ändra- de relationer mellan staten och Svenska kyrkan att utgångspunkten för reformen var att kyrkan skall kvarstå som en öppen, demokratisk och rikstäckande folkkyrka. Andra kyrkolagsutskottet bekräftade i sitt betänkande, som med bred uppslutning antogs av kyrkomötet (2KL 1995:1, kskr. 1995:15), att Svenska kyrkan har samma uppfattning. I den av riksdagen antagna propositionen (prop. 1995/96:80) om ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan konstateras att närmast total enighet råder om att kyrkan även i framtiden skall vara demokratisk, öppen, rikstäckande och av folkkyrkokaraktär. Det framhålls i detta sammanhang att rikstäckningen förutsätter ett väl fungerande utjämningssystem och att regeringen fäster stor vikt vid att ett sådant system kommer till stånd, för vilket Svenska kyrkan bör överta ansvaret efter förändrade stat-kyrka- relationer. 1996 års kyrkomöte framhåller att en grundläggande utgångspunkt för ut- jämningssystemet är att det är läromässigt välmotiverat att den välbeställda församlingen har en skyldighet att bistå församlingar med brist på materiella resurser. Kyrkomötet ansluter sig till regeringens uppfattning att det är en av de kyrkliga kommunernas uppgifter att medverka till att kyrkan är verksam och företrädd i hela landet. Enligt vår uppfattning bör ett första mål för utjämningssystemet således vara att göra det möjligt att bedriva en rikstäckande kyrklig verksamhet av ungefär nuvarande omfattning. I detta sammanhang kan det finnas skäl att något beröra innebörden och omfattningen av den rikstäckning som utjämningssystemet bör stödja. Svenska kyrkan rymmer i sig församlingar av mycket olika storlek och karaktär. Invånarantalet varierar mellan som lägst under 100 och som mest över 58 000 personer. Till arealen är det stora skillnader mellan församlingarna i olika delar av landet. Även när det gäller befolkningens sammansättning med hänsyn till ålder, sysselsättning och inkomster är det stora skillnader mellan församlingarna. En mindre församling på landsbygden med fast boende, homogen befolkning arbetar under andra villkor än en stor förortsförsamling med ung befolkning, kanske bestående av många olika nationaliteter och med stor in- och utflyttning. Det är uppenbart att förutsättningarna för att bedriva kyrklig verksamhet under så skiftande yttre förhållanden är mycket olika. De enskilda för- samlingarnas förmåga att inom sitt område ge begreppet rikstäckning ett närmare innehåll varierar därmed. När man talar om utjämningssystemets betydelse för rikstäckningen är det i första hand svårigheterna för de mindre pastoraten i glest befolkade delar av landet att upprätthålla verksamheten som kommer i åtanke. Svårigheter att upprätthålla verksamheten kan emellertid också bli en realitet i storstad och förort. I många områden i och runt de stora städerna kan invånarnas engagemang i den kyrkliga verksamheten vara svagt. Församlingarna når med sin verksamhet inte ut till befolkningen i den utsträckning man önskar. Trots hög skattekraft och många invånare, vilket kan tyckas ge goda förutsättningar, är guds- tjänstdeltagandet lågt och verksamheten når bara en liten andel av församlingsborna. I stadsdelar där en stor del av befolkningen bor och många människor växer upp är kyrkan inte synlig. Om församlingarna i dessa områden inte har de resurser de behöver, men inte vågar höja sin utdebitering av rädsla för att antalet utträden ur kyrkan skall öka, kan ifrågasättas om kravet på rikstäckning är uppfyllt. Även detta perspektiv bör ingå i bilden när rikstäckningen diskuteras. Det går inte att ge något entydigt besked om vilken omfattning verksamheten bör ha för att kravet på rikstäckning skall kunna anses uppfyllt. Skulle kyrkan lägga ned sin verksamhet inom en region och inte längre erbjuda invånarna de grundläggande kyrkliga tjänsterna kan man vara överens om att kravet på rikstäckning inte uppfylls. I likhet med vad som gäller för många samhällsfunk- tioner kan det dock alltid diskuteras vilken nivå på verksamheten på en plats som är acceptabel och som inte får underskridas. Geografisk närhet, tillgänglig- het och servicenivå får hela tiden vägas mot kostnader och disponibla medel. Det är enligt vår uppfattning inte lämpligt att i en lagstiftning om ekonomisk utjämning i detalj styra hur Svenska kyrkan i praktiken skall utforma riks- täckningen. Lagen kan däremot ge en generell grund-utjämning och de redskap i övrigt som behövs för att åstadkomma ett önskvärt resultat. Det blir sedan de tillämpande organens uppgift att ge begreppet rikstäckning en närmare innebörd. Dessa organ kan styra utjämningen genom de bidrag som beviljas efter ansökan - kyrkobygg-nadsbidrag, stifts- och strukturbidrag samt extra utjämningsbidrag - så att rikstäckningen får en rimlig innebörd i det enskilda fallet. Det kan även finnas skäl att peka på faktorer vid sidan av utjämningssystemet genom vilka Svenska kyrkan kan påverka hur väl målet om rikstäckning uppnås. En sådan faktor är de möjligheter som ligger i stiftens strukturarbete. Kravet på insatser för att garantera rikstäckning blir större i ett läge med många små församlingar med svag ekonomisk bas. Samlade resurser, delade kostnader och ge- mensamma satsningar i en större region kan på vissa områden ge bättre resultat än om varje församling försöker täcka all verksamhet i egen regi. En annan faktor att beakta är de möjligheter som det ideella arbetet ger. Förekomsten av ideellt arbete varierar mellan olika typer av församlingar. Orsaker till detta kan man hitta i församlingarnas storlek, befolkningens sammansättning och lokal tradition. Det ideella arbetet har påtagliga ekonomiska konsekvenser. Om det arbete som utförs ideellt i en församling görs av anställd personal i en annan församling, blir kostnadsbilden helt annorlunda. Även möjligheterna till samverkan och ideellt arbete bör vägas in vid bedömningen av målet om rikstäckning. För att nå önskvärd rikstäckning behöver ekonomiska resurser omfördelas inom kyrkan. Ett andra mål för utjämningssystemet är därför att det bör resultera i väsentligen likvärdiga ekonomiska förutsättningar för den kyrkliga verksamheten inom landets olika delar. Som vi tidigare framhållit rymmer Svenska kyrkan församlingar av mycket olika storlek och karaktär. Även mellan de pastorat och samfälligheter med arbets- givaransvar som ingår i utjämningssystemet är spännvidden stor. Det minsta pastoratet som deltar i utjämningen år 1996 har 578 invånare och den största samfälligheten över 444 000 invånare. Detta gör att det ställs alldeles särskilda krav på utjämningen mellan Svenska kyrkans pastorat och samfälligheter. Även om man genom en långtgående inkomstutjämning ger varje pastorat lika stora resurser per kyrkotillhörig är situationen ändå helt annorlunda för pastoratet med 578 invånare jämfört med samfälligheten med 444 000 invånare. Om kostnaderna per tillhörig är avsevärt större för det mindre pastoratet är förutsättningarna ändå inte likvärdiga. Det går därför inte att enbart förlita sig till inkomstutjämning mellan de olika kyrkokommunerna. Utjämningssystemet måste dessutom beakta skillnader i kostnadshänseende, såväl för det enskilda pastoratet som för större områden. De mest uppenbara skillnaderna i kostnadshänseende mellan olika pastorat ligger i antalet kyrkor och begravningsplatser man har att sköta. Andra faktorer av betydelse är geografiska förhållanden såsom gles bebyggelse och ett strängt klimat. Vidare finns det kostnadsskillnader beroende på kyrklig verksamhet vid exempelvis sjukhus, högskolor, flyktingförläggningar och kriminalvårdsanstalter. Vi föreslår därför att utjämningssystemet inte skall syfta till fullständig utjämning av församlingarnas inkomster. I stället läggs större vikt på att utjämna de kostnader som särskilt belastar vissa pastorat eller som är utmärkan- de för en viss del av landet. På så sätt avlastas pastoraten onormalt tyngande kostnader och en större del av deras egna resurser kan frigöras för andra ändamål. Vårt förslag innebär ett utjämningssystem som bygger dels på en in- komstutjämning, dels en särskild kostnadsutjämning, men där tyngdpunkten ligger på kostnadsutjämningen. Förutom att svara för utjämning av skattekraften mellan olika pastorat bidrar det nuvarande utjämningssystemet även till kostnaderna för vissa gemensamma uppgifter inom Svenska kyrkan. Exempel på sådana är kostnaderna för den rikskyrkliga verksamheten, stiftsmyndigheterna och prästpensioneringen. Andra finansieringskällor för dessa kostnader utgörs av avkastningen från kyrkofonden, andra fonder och beträffande stiftskostnaderna även av stiftsskatten. Behovet av finansiering av de gemensamma kostnaderna kvarstår i ett nytt utjämningssystem. Avkastningen av de fonder som finns förslår inte till de kostnader som det här är fråga om. Ett tredje mål för utjämningssystemet bör därför vara att även i fortsättningen möjliggöra en finansiering av kyrkans riksorganisation och andra för hela kyrkan gemensamma kostnader. Det är vår uppfattning att det nuvarande utjämningssystemet i tillräcklig omfattning har kunnat lämna det stöd som erfordrats för en rikstäckande kyrklig verksamhet. Systemet har också kunnat finansiera sådana kostnader som är gemensamma för hela kyrkan. Enligt vårt förslag kommer det nya utjämningssystemets omslutning att bli något mindre än för närvarande. Trots det kommer den lokala nivån att få ökade resurser. Det finns därför goda förutsättningar för att alla de angivna målen skall kunna uppfyllas. Beräkningsgrunderna för utjämningen i det system som föreslås skiljer sig till sin utformning på flera punkter från nuvarande system. Nettot från systemet för ett enskilt pastorat kan därmed bli sämre än i nuvarande system. Det gäller även pastorat i områden där verksamhetens omfattning starkt begränsas av de ekono- miska resurserna. Det är därför viktigt att de organ som beslutar om bidrag är uppmärksamma på om det uppstår svårigheter i det enskilda fallet. Sådana övergående problem bör kunna lösas med hjälp av dels övergångsreglerna, dels de medel som budgeteras inom utjämningssystemet för individuellt bestämda bidrag. 4.3 Grundläggande krav på systemet Utjämningssystemet bygger på grundtanken om solidaritet mellan kyrkans olika delar. Det är därför viktigt att systemets principer uppfattas som förståeliga och rättvisa. I dessa krav ligger en grundläggande motsättning inbyggd. Kravet på rättvisa tenderar att göra utjämningssystemet mer komplicerat med ett flertal hänsynstaganden till särskilda förhållanden. Det blir därmed svårare att förstå systemet och förutse dess effekter. Görs systemet i stället enkelt och schablonartat finner de enskilda pastoraten att hänsyn inte tas till deras speciella förhållanden. Utredningen har övervägt ett antal utjämningsfaktorer och olika sätt att ut- forma dessa tekniskt. Erfarenheten av detta arbete är att med ett förenklat sys- tem kommer det inte att bli möjligt att uppfylla alla de krav på utjämningen som ställts upp och som de berörda pastoraten förväntar sig att systemet skall infria. I valet mellan ett enkelt men okänsligt system och ett mera rättvist men samtidigt mer komplicerat system har utredningen därför valt det senare. Vi delar utredningens uppfattning att ett alltför förenklat system inte motsvarar de anspråk man bör ställa på ett modernt utjämningssystem. Därmed riskeras nämligen att systemets legitimitet blir undergrävd. Vi föreslår därför ett mera utvecklat system som tar hänsyn till flera olika faktorer. Enligt vår uppfattning är det emellertid viktigt att skilja mellan systemets huvudprinciper och den praktiska tillämpningen av principerna. Det är principerna som bör vara okomplicerade och kunna uppfattas som rimliga och rättvisa. Med databehandling kan sedan utifrån dessa principer relativt komplicerade beräkningar göras för varje enskilt pastorat. Önskemålen att systemets effekter skall kunna förutses av det enskilda pastoratet bör till viss del kunna tillgodoses genom att utjämningskomponenterna baseras på faktorer som inte bör genomgå så stora förändringar från ett år till ett annat. Ingen komponent i vårt förslag är heller så dominerande att enskilda förändringar får alltför stort genomslag. Efter genomförandeperioden skall därför inte stora oväntade förändringar av nettot från utjämningssystemet behöva uppkomma. Helt är det dock svårt att undvika att indelningsändringar och andra större omläggningar ger effekter på utjämningen. Här bör det dock vara möjligt för Kyrkofondens styrelse att snabbt ta fram beräkningar som visar det nya utfallet och eventuellt vidta korrigerande åtgärder. Ett grundläggande krav på det nya utjämningssystemet är att det skall jämna ut skillnader i skattekraft och sådana kyrkokommunala kostnader som hänför sig till faktorer utanför respektive kommuns egen kontroll. Sådana kostnader som en kommun inte själv i vart fall på kort sikt kan påverka brukar kallas för strukturella kostnader. Det är kostnader som är högre än normalt på grund av att behovet av en viss tjänst inom kommunen är högre eller att kostnaden för tjänsten är högre till följd av yttre omständigheter. Ser man till det kyrkliga området finns ett antal olika kostnader som är av typisk strukturell karaktär. Vi har tidigare nämnt kostnaden för kyrkounderhåll. Spridningen av kyrkobyggnaderna i vårt land är historiskt given och inte något som pastoraten kan påverka, kanske inte ens på längre sikt. Liknande för- hållanden gäller för begravningsplatserna. Andra strukturella kostnader är kost- nader för uppvärmning och transporter. I viss utsträckning är befolkningens sammansättning också en strukturell faktor. Det är inte praktiskt möjligt att utjämna alla kostnader som pastoraten inte själva kan styra över. Vi föreslår utjämning av fyra slag av kostnader som är strukturellt betingade och som väger tungt för olika typer av pastorat. Dessa kostnader är: drift och underhåll av kyrkor, drift och underhåll av begravnings- platser, kostnader för verksamhet som berör icke-tillhöriga samt geografiskt betingade kostnader. Utjämningen bör avse den högre kostnad som är en följd av den strukturella faktorn. Däremot skall högre kostnader till följd av skillnader i service, kvalitet, avgifter och effektivitet inte utjämnas. Utjämningen bör vidare baseras på mätbara och för kyrkokommunerna opåverkbara faktorer som mäter de strukturella skillnaderna. Vi har i likhet med utredningen funnit att det är svårt att påvisa hur stor del av de ökade kostnaderna för en verksamhet som direkt orsakas av den underliggande strukturella faktorn. Kostnadsutjämningen bör därför ta sin utgångspunkt i medelvärden som dels avser den strukturella faktorn, dels kostnaderna för den berörda verksamheten. Därigenom får man också värden för beräkning av utjämningen som det enskilda pastoratet inte själv kan påverka. 1996 års kyrkomöte har framhållit som väsentligt att utjämningssystemet som helhet är uttryck för en rimlig balans mellan skilda intressen och är utformat under hänsynstagande även till andra intressen än sådana som direkt låter sig avläsas i ekonomisk statistik. Enligt kyrkomötet är det framlagda förslaget i dess helhet uttryck för ett sådant balanserat synsätt. Vid granskning av skilda delkomponenter är det av vikt att fasthålla vid detta synsätt såsom den övergripande utgångspunkten. Med hänsyn till detta anser kyrkomötet att det bör krävas starka skäl för att företa ingrepp i någon enstaka komponent, även om denna sedd för sig kan bli föremål för mer eller mindre väl motiverad kritik. Andra grundläggande krav på utjämningssystemet bör vara att det helt skall bygga på inomkyrkliga avgifter och bidrag genom kyrkofonden. Det skall vara långsiktigt hållbart och rymmas inom en balanserad budget för kyrkofonden. Det är också en förutsättning för att systemet skall bli långsiktigt hållbart i en ändrad stat-kyrka-relation. Kyrkomötet har anslutit sig till de överväganden regeringen gjort angående de strukturella kostnaderna och den långsiktiga finansieringen av utjämningen. I den uppbyggnad av utjämningssystemet som vi föreslår ingår att varje generellt bestämd del av systemet balanserar kring ett medelvärde för inkomst- eller kostnadsfaktorn. Det innebär att de olika utjämningskomponenterna i huvud- sak kommer att balansera budgetmässigt, dvs. avgifter och bidrag kommer att ta ut varandra. Denna del av utjämningssystemet kommer därför att bli långsiktigt stabil och beröra kyrkofondens nettoflöde endast i begränsad omfattning. Konstruktionen med olika självfinansierande komponenter ger också utjämningssystemet en ökad flexibilitet. Faktorernas tyngd kan ökas eller minskas utan att hela systemet behöver påverkas. En komponent kan även helt lyftas ut ur systemet utan att utjämningssystemets principer behöver ändras. Vid sådana förändringar måste dock utfallet i utjämningshänseende för skilda delar av kyrkan beaktas. Övriga delar av utjämningssystemet - dvs. de bidrag som pastoraten kan ansöka om, stifts- och rikskyrkobidrag samt pensionskostnader - måste finansieras på annat sätt. Beräkningar visar att den särskilda kyrkoavgiften och avkastningen på kyrkofondens medel ungefärligen motsvarar kostnaderna för kyrkobyggnadsbidrag, extra utjämningsbidrag och prästpensioner. Stifts- och rikskyrkokostnader behöver därmed täckas genom den allmänna kyrkoavgiften som dock kan halveras jämfört med i dag. Med vårt förslag kommer kyrkofondens budget att balansera. 4.4 Strukturfrågor Som nämnts inledningsvis i detta avsnitt bygger systemet för utjämning på den grundläggande tanken om solidaritet mellan de olika delarna av kyrkan. I första hand är det fråga om en solidaritet från de stora och ekonomiskt starka kyrkokommunerna gentemot de små och svaga enheterna. Solidariteten tar sig uttryck i att den förstnämnda gruppen via utjämningssystemet för över resurser till den sistnämnda. För att utjämningen i det långa loppet inte skall mista sin legitimitet och systemet börja uppfattas som orättvist måste solidariteten emellertid vara ömsesidig. De pastorat och samfälligheter som år efter år är nettobidragsgivare har ett berättigat krav att de kyrkokommuner som kontinuerligt får resurser genom systemet driver sin verksamhet på ett så rationellt sätt som möjligt. I det sammanhanget intar strukturfrågorna en central roll. Ansvaret för strukturarbetet på det kyrkliga lokalplanet ligger på stiftsnivå. Under årens lopp har visserligen åtskilligt gjorts inom detta område men mycket återstår enligt vår mening att göra innan den lokala strukturen i Svenska kyrkan kan sägas vara optimal. 1996 års kyrkomöte har uttalat att man delar regeringens synsätt att solidariteten måste vara ömsesidig. Förändringar i den rådande strukturen på lokalplanet i syfte att skapa ekonomiskt bärkraftiga enheter är enligt kyrkom- ötet både önskvärda och nödvändiga. I det sammanhanget finns skäl att understryka solidaritetsaspekten. Ömsesidigheten är en förutsättning för att utjämningssystemet skall uppfattas som legitimt och i längden kunna bestå. Ett system för ekonomisk utjämning är enligt vad vi kunnat finna alltid förenat med en mer eller mindre konserverande effekt på den struktur som systemet omfattar. Även om utjämningen har andra mål går denna konsekvens knappast att undvika helt. Vid utformningen av det nya kyrkliga utjämningssystemet har emellertid i möjligaste mån beaktats effekterna på den lokala strukturen inom kyrkan. Denna aspekt har exempelvis spelat en stor roll för ställningstagandet att bestämma graden av utjämning av inkomster för kyrkokommunerna till en avsevärt lägre nivå än på den borgerligt kommunala sidan. Eftersom förhållandena är så olika inom skilda delar av Svenska kyrkan bör man inte försöka styra strukturarbetet närmare genom generella utjämningskomponenter. Vissa inslag i utredningens förslag syftar däremot till att underlätta arbetet med den lokala kyrkliga strukturen via beslut i det enskilda fallet. Exempel på det är stifts- och strukturbidragens friare användning samt delegeringen av de individuella besluten om kyrkobygg-nadsbidrag till stiftsstyrelserna. Denna del av reformen ger stiften effektiva verktyg i deras strukturarbete om bidragsgivningen kombineras med krav på strukturella åtgärder i förekommande fall. Kyrkomötet delar uppfattningen att strukturarbetet kan genomföras utan tvång med frivilligheten som grund och har avvisat ett förslag om obligatorisk pastoratsreglering. Redan nuvarande utjämningssystem gör det möjligt att förena ett bidragsbeslut med ett strukturkrav visavi det berörda pastoratet. I praxis har detta dock bara förekommit i några enstaka undantagsfall. Det är vår bestämda uppfattning att de verkställande organen både på regional och central nivå bör utnyttja de ökade möjligheter som det nya utjämningssystemet erbjuder att främja en mer rationell struktur på lokalplanet inom Svenska kyrkan än vad vi har för närvarande. 4.5 Förhållandet till stat-kyrka-reformen Under hela den process som har lett fram till riksdagsbeslutet om ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan har diskussionen om de ekonomiska frågorna utgjort en väsentlig del. Den har i första hand rört beskattningsrätten och speglat en oro över Svenska kyrkans möjligheter att utan en sådan rätt klara sin ekonomi och kunna upprätthålla en verksamhet av nuvarande omfattning. Men det har också uttryckts en oro från framför allt de mindre pastoraten för att relationsändringen kan medföra en knappare ekonomi och därmed innebära påfrestningar på den inomkyrkliga solidariteten. Det har funnits en osäkerhet om det utan stöd av ett i lag reglerat utjämningssystem kommer att finnas förutsättningar för att bedriva kyrklig verksamhet i ekonomiskt svaga delar av landet i framtiden. Regeringen har tagit fasta på den oro som företrädare för Svenska kyrkan gett uttryck för. I propositionen (1995/96:80) med förslag till ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan framhålls att förutsättningarna för att Svenska kyrkan skall kunna upprätthålla en demokratiskt uppbyggd rikstäckande verksamhet är att relationsförändringen inte innebär någon drastisk förändring av kyrkans ekonomi. Det föreslås därför att staten bör stödja Svenska kyrkan genom att erbjuda gratis uppbördshjälp efter relationsändringen. Det framhålls också i den av riksdagen antagna propositionen att det krävs ett väl fungerande utjämningssystem för att Svenska kyrkan skall kunna bedriva en rikstäckande verksamhet. Kyrkofonden förutsätts även i fortsättningen ha den centrala rollen i finansieringen av det kyrkliga utjämningssystemet. I propositionen anges uttryckligen att man fäster stor vikt vid att det kommer till stånd ett väl fungerande utjämningssystem för vilket Svenska kyrkan bör överta ansvaret efter förändrade stat-kyrka-relationer. Arbetet med att ta fram ett bättre utjämningssystem kan således ses som en förberedelse inför de ändrade relationerna. Det nya utjämningssystemet utgör en betydelsefull grund för den framtida kyrkliga ekonomin. Härigenom underlättas också arbetet med relationsändringen då en viktig del av de ekonomiska förutsättningarna för kyrkans olika nivåer läggs fast. Ett välfungerande utjämningssystem bör utgöra en integrerad del av det regelverk som skall träda i kraft år 2000. 5 Konstitutionella och lagtekniska frågor Frågan i vilken utsträckning ett system för ekonomisk utjämning mellan kommuner är förenligt med regeringsformen aktualiserades i samband med att regeringen i 1995 års kompletteringsproposition (prop. 1994/95:150) lade fram ett förslag till nytt bidrags- och utjämningssystem för kommuner och landsting. Förslaget innebar bl.a. att utjämning skulle ske mellan samtliga kommuner av skatteinkomster och av vissa strukturellt betingade kostnadsskillnader. Systemet byggde på tillägg och avdrag där avdrag från vissa kommuner finansierade tillägg till andra. Under riksdagsbehandlingen remitterades förslaget till Lagrådet som ansåg att förslaget inte var förenligt med bestämmelsen i 1 kap. 7 § andra stycket regeringsformen att kommuner får ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter (se bet. 1994/95:FiU19 s. 96 ff). Den bestämmelsen är enligt punkt 13 i övergångsbestämmelserna till regeringsformen tillämplig även i fråga om kyrkliga kommuner. Riksdagen fann att det i och för sig var möjligt att godkänna det föreliggande lagförslaget, men att i första hand en annan teknik borde väljas för att uppnå de eftersträvade utjämningseffekterna. Mot bakgrund härav ansåg riksdagen att regeringen borde återkomma med ett nytt förslag till lagstiftning (bet. 1994/95:FiU19, rskr. 1994/95:416 och 417). Regeringen återkom i proposition 1995/96:64 till riksdagen med ett omarbetat förslag. Den huvudsakliga förändringen i förhållande till det tidigare förslaget var lagteknisk. Utjämningen föreslogs nu ske genom två separata lagar. Enligt den ena lagen skulle kommuner och landsting vars skattekraft eller mätbara strukturella förhållanden är sämre än genomsnittet för riket få ett utjämningsbidrag från staten. Den andra lagen innebar att kommuner och landsting vars skattekraft eller mätbara strukturella förhållanden är bättre än genomsnittet för riket betalar en utjämningsavgift till staten. Avsikten var att de sammanlagda avgifterna i princip skulle bli lika stora som utjämningsbidragen. Regeringen hade inhämtat Lagrådets yttrande över lagförslagen. Lagrådet konstaterade i sitt yttrande att det förhållandet att en kommun eller ett landsting betalar en avgift till staten formellt inte täcks av ordalagen i 1 kap. 7 § andra stycket regeringsformen. Även om de avgifter som en kommun eller ett landsting åläggs att betala ytterst syftar till att åstadkomma en förstärkning av andra kommuners och landstings ekonomi, menade Lagrådet att ett avgiftssystem inte innebär att det sker någon direktfinansiering genom skattemedel av andra kommuners och landstings verksamhet. Till detta kom att ett system med avgiftsuttag anknöt till tidigare lagstiftning om kommunal skatteutjämning. I det sammanhanget nämnde Lagrådet också bestämmelserna i 42 kap. kyrkolagen (1992:300) om ekonomisk utjämning mellan pastoraten. Även om bestämmelserna om utjämning tillkommit utan föregående lagrådsgranskning fann Lagrådet att lagstiftningen kunde sägas ge uttryck för en konstitutionell praxis som har utvecklats som utfyllnad av grundlagsregleringen. Lagrådets resonemang utmynnade i att man inte motsatte sig att lagförslaget lades till grund för lagstiftning. Mot bakgrund av den diskussion som uppkommit har en parlamentarisk kommitté tillkallats med uppgift att analysera innebörden av den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten och dess förhållande till grundlagsbestämmelserna (dir. 1995:111). Utjämning av kostnader mellan Svenska kyrkans pastorat är inte någon ny företeelse. De första bestämmelserna om utjämning är från år 1862 och det nu gällande systemet infördes år 1983. Det kyrkliga utjämningssystemet har dock inte varit föremål för Lagrådets granskning sedan den nya regeringsformen infördes år 1975. För de borgerliga kommunernas del har det i ett antal rättsfall prövats vad som kan anses vara en kommuns angelägenheter. Av dessa rättsfall kan man dra slutsatsen att lokaliseringsprincipen, dvs. att en kommun inte skall handha andra angelägenheter än sådana som har anknytning till kommunens område eller dess medlemmar, är en viktig begränsning av kommunernas befogenheter. Det är inte självklart att exakt samma begränsningar måste gälla de kyrkliga kommunerna. Av betydelse i sammanhanget är - som närmare utvecklas i avsnitt 4.2 - att Svenska kyrkan skall ha en riksomfattande verksamhet. Detta har kommit till uttryck i 2 kap. 2 § kyrkolagen. Mot bakgrund härav bör de kyrkliga kommunerna kunna anses även ha till uppgift att medverka till att kyrkan är verksam och företrädd i hela landet. En annan omständighet att beakta är att avgiften som pastoraten betalar till kyrkofonden utgör en allmän finansiering av fonden. Kyrkofonden har att fullgöra sina uppgifter med - förutom avgifterna från pastoraten - avkastningen på fondens kapital och i sista hand kapitalet. Det går inte att säga varifrån medlen för ett enskilt bidrag eller till en särskild verksamhet kommer. Ett pastorat kan därför inte sägas ta ut skatt direkt för betalning av ett annat pastorats kostnader. Till detta kommer, som Lagrådet anfört, att lagstiftningen om utjämning får anses ge uttryck för en konstitutionell praxis som har utvecklats till utfyllnad av grundlagsregleringen. Resonemanget leder till slutsatsen att utjämningen på det kyrkokommunala området är förenlig med regeringsformen. Utjämningen mellan de kyrkliga kommunerna regleras i dag i 42 kap. kyrkolagen. Där finns utöver regler om de olika utjämningskomponenterna även föreskrifter om kyrkofondens förvaltning och hur dess medel får användas. Det finns inte några avgörande principiella skillnader mellan det tidigare och det nya utjämningssystemet som motiverar en annan systematik, liknande den som gäller för kommuner och landsting. Till detta kommer att den nuvarande ordningen innebär att den kyrkliga lagstiftningen kan hållas samman i ett lagverk. Mot bakgrund härav finns det inte skäl att dela upp bestämmelserna på flera lagar. 6 Inkomstutjämningen -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Inkomstutjämning blir en grundläggande | | komponent i utjämningssystemet. Pastorat med högre skattekraft än| | medelskattekraften får betala en avgift till kyrkofonden och | | pastorat med lägre skattekraft får ett bidrag från kyrkofonden. | | Avgifter och bidrag beräknas genom att överskott respektive | | underskott av skatteunderlag jämfört med medeltalet multi- | | pliceras med en fastställd medelutdebitering. Genom att skatte- | | underlagen över och under medelnivån är lika stora blir utjäm- | | ningen självfinansierande. | | En medelskattesats skall bestämmas för beräkningar av bidrag | | och avgifter i inkomstutjämningen. Vid fastställande av | | skattesatsen skall sådana skillnader i skyldigheter mellan | | olika kyrkokommuner beaktas som t.ex. gäller för | | begravningsverksamheten i Stockholm. | | Utjämningen begränsas till att utjämna 50 procent av skillna-| | den mellan pastoratets skatteunderlag och | | medelskatteunderlaget. | | Utjämningen genom den särskilda kyrkoavgiften av inkomster | | från prästlönefonder och prästlönefastigheter behålls oförändrad.| -------------------------------------------------------------------- Kyrkoutjämningsutredningens förslag: Överensstämmer i allt väsentligt med regeringens förslag. Remissinstanserna: Det är ett mindre antal av remissinstanserna som yttrat sig över principerna för inkomstutjämningen. Av dessa är en stor majoritet positiva till förslaget om en inkomstutjämning som sådan. Statistiska centralbyrån (SCB) påpekar att en förutsättning för att inkomstutjämningen skall kunna fungera även efter en relationsändring är att det finns en koppling mellan den borgerliga indelningen och den församlingsindelning som Svenska kyrkan kommer att bestämma om. 1996 års kyrkomöte godtar förslagets utformning vad gäller inkomstutjämningen. Skälen för regeringens förslag: Skillnaden i skattekraft mellan de kyrkliga kommunerna är mycket stor. En inkomstutjämning måste därför ingå som en grundläggande del av ett kyrkligt utjämningssystem. Vi föreslår en inkomstutjäm- ning som bygger på det enskilda pastoratets skattekraft jämfört med genomsnittet för riket. Pastorat med lägre skattekraft får ett tillskott av skatteunderlag till en viss nivå. Vi kommer längre fram att diskutera hur hög denna nivå bör vara. I nuvarande system finansieras inkomstutjämningen genom en allmän kyrkoavgift på 16 öre per skattekrona som betalas av alla pastorat och som även täcker kostnader för andra delar av utjämningssystemet. Denna lösning medför att även pastorat som erhåller allmänt utjämningsbidrag får vara med och betala detta bidrag, vilket innebär en rundgång av pengar. Det kan även minska förståelsen för utjämningssystemet att man inte kan se hur mycket man betalar för de olika delarna av utjämningen. Slutligen är ett sådant system inte långsiktigt stabilt eftersom det inte finns någon direkt koppling mellan inkomsterna och utgifterna för inkomstutjämningen. Avgifterna eller kostnaderna kan därför behöva justeras med vissa intervall om systemet inte skall bli över- eller underfinansierat. Dessa problem undviks om inkomstutjämningen görs till en i huvudsak självfi- nansierad komponent inom utjämningssystemet. Det kan man åstadkomma med en metod där de samlade tillskotten av skatteunderlag för dem som får bidrag motsvaras av lika stora avdrag av skatteunderlag för dem som har skattekraft över medelskattekraften. Systemet blir självjusterande och följer utvecklingen av skattekraften. För att beräkna det enskilda pastoratets bidrag eller avgift i kronor måste tillskottet respektive avdraget av skatteunderlag multipliceras med en skattesats. I nuvarande utjämningssystem multipliceras tillskottet med pastoratets egen skattesats. Denna lösning är förenad med en väsentlig nackdel. Vid ett givet tillskott kan pastoratet påverka bidragets storlek i kronor genom förändrad egen utdebitering. En högre utdebitering ger högre utjämningsbidrag medan en lägre utdebitering ger mindre utjämningsbidrag. Det är ur rättvisesynpunkt otillfredsställande att bidragsmottagare själva kan påverka hur stor del av de gemensamma utjämningsmedlen de tar i anspråk. Att utjämningsbidraget påverkas på detta sätt vid förändringar i utdebiteringen bidrar på lång sikt till en högre utdebiteringsnivå. I ett nytt system för inkomstutjämning bör i stället en gemensam skattesats gälla för beräkningarna. Med tanke på att skatteunderlaget utjämnas till en nivå som relateras till den genomsnittliga bör utgångspunkten vara att den genom- snittliga skattesatsen skall användas. Vid bestämmande av den gemensamma skattesatsen bör hänsyn tas till att kyrkokommunerna är organiserade på olika sätt. Vissa är totala ekonomiska samfälligheter och skattesatsen speglar då det totala medelsbehovet. I andra har ansvaret och utdebiteringen fördelats mellan pastoratet och de ingående församlingarna. För att få jämförbara utdebiteringar måste i sådana fall de olika församlingarnas utdebitering vägas samman med pastoratets till en vägd pastoratsutdebitering. Omfattningen av den kyrkokommunala verksamheten skiljer sig i vissa fall från det vanliga. Inom några kommuner har pastoraten ett mycket begränsat ansvar för begravningsverksamheten. Denna sköts i stället helt eller delvis av den borgerliga kommunen. Medborgarnas kostnad för verksamheten tas ut via kommu- nalskatten och församlingsskatten ligger därför på motsvarande lägre nivå. Även denna skillnad bör beaktas när medelskattesatsen skall fastställas. Med vårt förslag beräknas inkomstutjämningens avgifter och bidrag enligt följande. För varje pastorat jämförs det egna skatteunderlaget med det underlag man skulle haft om skattekraften för alla kyrkotillhöriga i pastoratet motsvarat medelskattekraften. Under- respektive överskott av skatteunderlag multipliceras med den fastställda medelutdebiteringen och procentsatsen 50 varvid resultatet blir bidraget eller avgiften i kronor. Beloppen betalas till eller från kyrko- fonden som är den centrala utjämningsfunktionen i systemet. Inkomstutjämningen skall omfatta pastorat, pastoratssamfälligheter och flerpastoratssamfälligheter. Vad Statistiska centralbyrån anfört om behovet av en koppling mellan den borgerliga och den kyrkliga indelningen är en fråga som är av stor teknisk betydelse för utjämningssystemets möjligheter att fungera efter ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan. Vi förutsätter att frågan får en tillfredsställande lösning i det utredningsarbete som pågår inför relationsändringen. För utjämningssystemets funktion under nuvarande relationer fordras emellertid inte några åtgärder i detta hänseende. Den särskilda kyrkoavgiften har relativt nyligen fått en ändrad utformning (prop. 1993/94:73, bet. 1993/94:KU14, rskr. 1993/94:47). Utredningen har ansett att det bör krävas särskilda skäl att redan nu överväga ändringar av den särskilda kyrkoavgiften och föreslår att den skall behållas oförändrad. Vi delar utredningens bedömning och föreslår därför inte några förändringar beträffande denna avgift. 6.1 Underlaget för utjämningen -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Inkomstutjämningen skall baseras på de | | kyrkotillhörigas kommunalt beskattningsbara förvärvsinkomster. | | Vid beräkning av utjämningen skall ett pastorats skatteunderlag | | förändras med samma faktor som påverkar pastoratets skattemedels-| | fordran genom beslutade ekonomiska regleringar mellan staten- | | och de kyrkliga kommunerna för bidragsåret. | -------------------------------------------------------------------- Kyrkoutjämningsutredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Endast ett fåtal pastorat har yttrat sig över denna fråga och dessa har tillstyrkt förslaget. Skälen för regeringens förslag: I gällande utjämningssystem görs en åtskillnad mellan ett pastorats skatteunderlag när det gäller att fastställa skattekraften för beräkningar enligt inkomstgarantin och när det gäller att fastställa underlaget för den allmänna kyrkoavgiften. I det förra fallet beaktas skatte- underlaget för alla folkbokförda invånare. I det senare fallet tar man hänsyn till att de som inte tillhör Svenska kyrkan endast betalar församlingsskatt på 25 procent av inkomsterna. Andelen av befolkningen som tillhör Svenska kyrkan varierar kraftigt mellan olika pastorat. I vissa pastorat i lands- och glesbygd överstiger andelen som tillhör Svenska kyrkan 97 procent. I förorter till storstäderna kan andelen kyrkotillhöriga ligga under 75 procent, i enstaka fall under 50 procent av antalet invånare. Med så stora skillnader mellan andelen tillhöriga blir effekterna av utjämningssystemet för det enskilda pastoratet väsentligt annorlunda beroende på vilken grupps skatteunderlag som får utgöra grunden för utjämningen. Vid bedömningen av vilket skatteunderlag som bör utgöra grund för utjämningen är det rimligt att se till systemets uppgift att utjämna de ekonomiska skillna- derna mellan pastoraten. Alla beräkningar inom utjämningssystemet bör därför baseras på skatteunderlaget för de kyrkotillhöriga som är det som pastoraten får huvuddelen av sina skatteinkomster från. Från och med år 2000 blir det också detta skatteunderlag som blir basen för ekonomin för samtliga pastorat inom Svenska kyrkan. Under senare år har riksdagen beslutat att reglera kommunernas skattemedels- fordran för att neutralisera ändringar som påverkar det kommunala skatte- underlaget. För de kyrkliga kommunernas del har regleringen även omfattat den skatteadministrationsersättning som riksdagen beslutat att Svenska kyrkans pastorat skall erlägga. För år 1996 innebär regleringen att skattemedelsfordran vid ingången av året reducerats med 7,6 procent. Det medför att de faktiska skatteinkomsterna för pastoraten inte motsvarat utdebiteringen på skatteunderla- get. Det har förts fram önskemål om att utjämningssystemet skall ta hänsyn till sådana förändringar och endast räkna med de inkomster som verkligen kommer pastoraten till del. Regleringarna mellan staten och kyrkokommunerna utgörs av poster av delvis olika karaktär. Neutraliseringarna innebär att kyrkokommunen inte får tillgodogöra sig en skatteunderlagsökning som har sin orsak i särskilda riksdagsbeslut. Skatteadministrationsersättningen kan i princip ses som en kostnad som pastoraten ålagts att betala för en viss tjänst. Oavsett skälen till regleringarna har vi förståelse för önskemålet att utjämningen skall utgå från pastoratets ekonomiska förmåga såsom den avspeglar sig i skatteinkomsterna. Till det kommer att skatteadministrationsersättningen utgör en sådan kostnad som det enskilda pastoratet inte kan påverka. Vi anser därför att man kan tillmötesgå önskemålet om att samma skatteunderlag som ligger till grund för skatteinkomsterna skall ligga till grund för utjämningen. Skatte- underlagen som utgör grund för beräkningarna i utjämningssystemet bör därför förändras procentuellt i samma mån som den statligt ekonomiska regleringen påverkar skattemedelsfordran under bidragsåret. 6.2 Graden av utjämning av skatteinkomsterna -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Inkomstutjämningen skall utjämna 50 procent| | av skillnaden mellan pastoratets skatteunderlag och | | medelskatteunderlaget. | -------------------------------------------------------------------- Kyrkoutjämningsutredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Mindre än hälften av remissinstanserna har särskilt kommenterat den föreslagna nivån på inkomstutjämningen. Av dessa är det hälften som accepterar nivån 50 procent, en tredjedel som anser att nivån är för låg och övriga anser att nivån är för hög. Svenska kyrkans centralstyrelse, Kyrkofondens styrelse, Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund samt stiftsstyrel- serna i Uppsala, Lund och Karlstad hör till dem som tillstyrkt förslaget. Stiftsstyrelserna i Skara, Växjö, Göteborg och Luleå anser däremot att utjämningsnivån borde ha varit högre. Bland de kyrkokommuner som yttrat sig spontant har fyra, samtliga från Stockholms stift, anfört att utjämningsnivån borde vara lägre. 1996 års kyrkomöte konstaterar att det inte är möjligt att på helt objektiva grunder påvisa att någon viss bestämd nivå på inkomstutjämningen är att föredra före varje annan. Avgörandet måste i sista hand bli beroende av en i viss mån skönsmässig helhetsbedömning, där den lokala balansen mellan olika intressen inom systemet i sin helhet måste tillmätas största betydelse. Enligt kyrkomötets mening återspeglar regeringens förslag en rimlig avvägning. Man ansluter sig därför till förslaget. Skälen för regeringens förslag: I propositionen angående ett nytt utjämningssystem för kommuner och landsting, m.m. (prop. 1995/96:64) föreslog regeringen att de länsvisa skattesatserna skulle bestämmas så att en kompensationsgrad på 95 procent uppnåddes. Det framhölls i samband därmed att en långtgående utjämning av såväl skatteinkomster som kostnadsskillnader är av avgörande betydelse för möjligheterna att åstadkomma likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommuner och landsting. De överväganden som gjorts beträffande de borgerliga kommunerna är inte utan vidare i alla delar relevanta för de kyrkliga kommunerna. Det grundläggande syftet med inkomstutjämningen är likartat, nämligen att utjämna skillnaderna i kommunernas inkomster och kostnader. Som beskrivits ovan i avsnittet om principiella synpunkter på utjämningen har målet för den kyrkliga utjämningen dock begränsats till att den skall resultera i väsentligen likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kyrkokommunerna att bedriva sin verksamhet. Kyrkokommunerna är inte i lika hög grad som de borgerliga kommunerna tvångs- sammanslutningar. Det är möjligt att lämna kyrkan varvid det lokala pastoratet förlorar större delen av skatteinkomsterna från den utträdande. Med en lägre utjämning ökar incitamenten för pastoraten att försöka behålla eller öka antalet tillhöriga. En annan faktor att uppmärksamma är att spännvidden mellan de olika kyrko- kommunerna är avsevärt mycket större än mellan de borgerliga kommunerna. De kom- munreformer som genomförts har skapat ett begränsat antal borgerliga kommuner som är relativt lika till storlek, befolkningsunderlag och ekonomiska förutsättningar. Olikheter som därefter trots allt kvarstår kan därmed i högre grad förklaras av grundläggande strukturella skillnader och det framstår då som mera motiverat att tillgripa en långtgående utjämning av dessa skillnader. Motsvarande strukturreformer har inte genomförts för kyrkokommunerna. Detta medför att medan det finns 288 borgerliga kommuner, varav nio vid ingången av år 1996 hade mindre än 5 000 invånare, finns det 1 098 pastorat varav 465 hade mindre än 4 000 invånare. Detta förhållande gör att det finns utrymme för en diskussion om incitament i fråga om storleken på den ekonomiska samfällighet som ingår i utjämningssystemet. Åtskilliga pastorat bör ha möjlighet att bilda större ekonomiska samfälligheter och därigenom ta vara på de rationali- seringsvinster som bör kunna nås. En samfällighetsbildning kan sägas innebära en första utjämning på lokal nivå och medför att samfällighetens krav på utjäm- ningssystemet ofta blir mindre än de ingående pastoratens var för sig. Utjämningssystemet bygger på solidaritet mellan ekonomiskt starka och svaga pastorat vilket visar sig i att ekonomiska medel ställs till förfogande där de egna resurserna inte räcker till. Redan tidigare har emellertid påpekats att de betalande pastoraten även kan ställa kravet att bidragsmottagarna visar motsva- rande solidaritet genom att organisera sin verksamhet på det mest ekonomiska sättet. Ett kyrkligt utjämningssystem bör således inte motarbeta strukturförändringar som är nödvändiga eller önskvärda. Med nuvarande strukturer kan det antas att en hög kompensationsgrad i inkomstutjämningen motverkar sådana förändringar. Ytterligare en faktor att ta hänsyn till är karaktären på de kyrkliga uppgifterna. För de borgerliga kommunerna utgörs en överväldigande del av verksamheten av viktiga samhällsuppgifter inom skola, vård och omsorg som de av riksdag och regering ålagts att sköta och som kommunmedborgarna har rätt att kräva av dem. Svenska kyrkan har som självständigt trossamfund betydligt större möjligheter att själv forma sin verksamhet. I den egentliga kyrkliga verksam- heten har de enskilda församlingarna möjlighet att i stor utsträckning på egen hand avgöra hur verksamheten skall bedrivas och vad den får kosta. Utrymmet för ideellt arbete är också ett helt annat än vad som gäller för borgerliga kom- muner. Betraktas även de kyrkotillhöriga som en resurs blir det inte av samma stora betydelse att utjämningen garanterar helt likvärdiga inkomster för alla pastorat. Tekniskt sett leder en hög kompensationsgrad i kombination med fast utdebite- ring till över- och underkompenseringar för vissa pastorat. För att undvika orimliga resultat måste därför spärregler införas. En hög kompensationsgrad leder till att spärreglerna måste tillämpas oftare. Enkelheten och förutsebarheten i systemet minskar därmed. Det som redovisats ovan leder sammantaget till att kompensationsgraden i inkomstutjämningen bör bestämmas till en avsevärt lägre nivå än den som gäller för de borgerliga kommunerna. Vi delar utredningens uppfattning att en inkomstu- tjämning som kompenserar 50 procent av skillnaden mellan pastoratets skattekraft och medelskattekraften är den nivå där de negativa effekterna minimeras utan att den önskade utjämningseffekten går förlorad. I likhet med kyrkomötet anser vi inte att remissutfallet ger stöd för en lägre grad av utjämning. 6.3 Inkomstutjämningens effekter på utdebiteringsnivån I flera av remissvaren från pastorat som får ett sämre utfall i det föreslagna utjämningssystemet än i det nuvarande framförs en oro över att det sämre utfallet måste leda till en skattehöjning, vilket i sin tur medför risk för ökade utträden ur Svenska kyrkan. Särskilt för pastorat med en mycket låg eller en mycket hög skattekraft innebär den nya metoden för inkomstutjämning påtagliga effekter. Det är dock främst pastorat inom Stockholms stift som har en utdebitering under medelutdebiteringen som anser att de inte kan höja sin skatt på grund av risk för utträden. Vad gäller de pastorat med en hög utdebitering som får ett sämre utfall genom det föreslagna systemet kommer flera åtgärder att vidtas som dämpar dessa effekter. Dels kommer en övergångsperiod att införas som gör att systemet gradvis får genomslag och pastoratet hinner anpassa sina kostnader. Dels kommer stiften att få ökade möjligheter att använda tillgängliga resurser på ett sätt som främjar en god struktur med syfte att begränsa de högsta utdebiteringarna. Beträffande de pastorat i Stockholmsregionen som har en skattesats under medelutdebiteringen bedömer vi att risken för dramatiskt ökade utträden vid en eventuell skattehöjning är överdriven. Det finns inga klart bevisade och styrkta belägg för ett nära samband mellan utdebiteringsnivå och tillhörighet. Tvärtom är tillhörigheten hög i många kyrkokommuner med långt högre utdebitering än vad som är vanligt i Stockholms stift. Även efter de höjningar av skattesatserna som kan bli aktuella kommer utdebiteringen för de ifrågavarande pastoraten att bli mycket lägre än genomsnittet för landet. 6.4 Utjämning av inkomster mellan stiften -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Det allmänna utjämningsbidraget för | | stiftssamfälligheterna avskaffas och ersätts inte av någon | | generell inkomstutjämning. Stiftssamfälligheternas behov av stöd| | regleras genom stiftsbidrag och det extra utjämningsbidraget. | -------------------------------------------------------------------- Kyrkoutjämningsutredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Några remissinstanser har behandlat frågan om en obligatorisk inkomstutjämning för stiftssamfälligheterna. Svenska kyrkans centralstyrelse och Stiftsstyrelsen i Karlstad har inte någon invändning mot att det allmänna utjämningsbidraget avskaffas för stiftssamfälligheterna, men anser att det borde ersättas av en obligatorisk inkomstutjämning för stiftssamfälligheterna av samma slag som föreslås för pastoraten, men upp till 100 procent. Även Östersunds församling anser att stiftssamfälligheterna bör omfattas av inkomstutjämningen. Stiftsstyrelserna i Uppsala och Linköping samt Botkyrka kyrkliga samfällighet godtar utredningens förslag och Stiftsstyrelsen i Skara tillstyrker det. Skälen för regeringens förslag: Stiftssamfälligheterna utgör en speciell grupp av kyrkliga samfälligheter. De är mycket stora till sin omfattning, både till invånarantal och yta. Inom sina områden rymmer stiften både storstad och landsbygd, både områden med hög och med låg skattekraft. Genom stiftens storlek utjämnas olikheten i skattekraft i hög grad inom stiften. Dessa ligger därmed som grupp betraktat nära varandra i skatte-kraft, med två tydliga undantag: Visby stift med en skattekraft på 79 procent och Stockholms stift med en skattekraft på 125 procent av medelskattekraften. Mot denna bakgrund borde stiftssamfälligheterna ha förutsättningar att i huvudsak själva svara för sin ekonomi och behovet av utjämning borde vara begränsat. Det finns därför mycket som talar för det förslag om skatteväxling som Kyrkoberedningen förde fram i delbetänkandet Vissa kyrkofrågor (SOU 1993:46). Som ett komplement till skatteväxlingen skulle då utjämningssystemet kunna överbrygga de kvarstående skillnader mellan stiften som inte anses godtagbara. En sådan utjämning borde dock i likhet med utjämningen på pastoratsnivå bestå både av en inkomstutjämning och en kostnadsutjämning. I utredningsarbetet har inte några strukturkostnadsfaktorer som har relevans för stiftssamfälligheterna prövats. Av skäl som närmare behandlas längre fram i propositionen anser vi emellertid inte att en skatteväxling för närvarande är möjlig att genomföra. Vårt förslag är därför att stiftsbidragen tills vidare skall finnas kvar. Under sådana omständigheter finns det inte behov av en särskild inkomstutjämning. Stiftssamfälligheternas medelsbehov prövas bäst om det bedöms samlat vid ett tillfälle i beredningen av stiftsbidragen. 7 Utjämning av strukturkostnader -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Utjämningssystemet skall jämna ut kostnads-| | skillnader hänförliga till vissa strukturella faktorer, så | | kallade strukturkostnader, mellan de kyrkliga kommunerna. Med | | strukturkostnader avses kostnader som kyrkokommunerna på kort | | sikt inte själva kan påverka. | | Ett pastorat får ett bidrag eller får betala en avgift om de | | strukturella faktorerna i pastoratet avviker från medeltalet i | | landet. Pastorat med bättre värden än medelvärdet får betala en | | avgift medan pastorat med sämre värden får ett bidrag. | | Utjämning skall ske av följande strukturkostnader: | | - driftskostnader för kyrkor, | | - driftskostnader för begravningsplatser, | | - kostnader på grund av låg andel kyrkotillhöriga, | | - kostnader på grund av geografiska faktorer. | | Pastorat och samfälligheter skall omfattas av utjämningen av | | de strukturkostnadsfaktorer som avser angelägenheter som pasto- | | ratet eller samfälligheten skall sköta. | -------------------------------------------------------------------- Kyrkoutjämningsutredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: En i det närmaste enig remissopinion är positiv till tekniken att inkomstutjämningen kompletteras med en särskild struktur- kostnadsutjämning. I den mån kritik framförs rör det i allmänhet utformningen av de enskilda strukturkostnadskomponenterna. Några instanser vill att hänsyn skall tas till ytterligare faktorer. Synpunkter lämnas också på underlagsmaterialets riktighet och dess framtida underhåll. Svenska kyrkans centralstyrelse anser att det är en positiv ambition att utjämna strukturellt opåverkbara förhållanden. Förslaget tillstyrks ur denna synvinkel. Centralstyrelsen anser dock att de fyra delkomponenterna behöver bearbetas ytterligare innan förslaget kan genomföras. Stiftsstyrelsen i Härnösand och Svenska kyrkans personalförbund anser att befolkningens samman- sättning i åldershänseende också medför strukturkostnader som bör utjämnas. 1996 års kyrkomöte delar uppfattningen att en schabloniserad objektiv beräkningsmetod, vilken inte kan påverkas genom enskilda pastorats beslut, bör ligga till grund för kostnadsutjämningen. Kyrkomötet godtar regeringens förslag i denna del. Skälen för regeringens förslag: En av fördelarna med den föreslagna modellen för utjämning är att den kan göras flexibel. De olika komponenternas tyngd kan förändras om det kommer fram skäl för detta. Genom att komponenterna i princip blir självfinansierande kan en komponent även lyftas ut ur systemet och en annan kan läggas till utan att hela utjämningssystemet behöver förändras. Valet av strukturella faktorer kan alltid bli föremål för diskussion. Vi anser att de faktorer som utredningen föreslagit i första hand bör komma ifråga för utjämning. Den ytterligare faktor som några remissinstanser pekat på - åldersfördelningen inom pastoratet - skulle i och för sig också kunna tänkas ingå som en strukturkostnadskomponent. Denna faktor är dock inte lika tydligt som de övriga förknippad med särskilda kostnader, utan dessa beror mer på hur församlingen väljer att bedriva sin verksamhet inom olika ålderskategorier. Riktlinjen för övriga strukturkostnadskomponenter är snarare att minska onormalt höga kostnader som det enskilda pastoratet inte kan påverka och som tar medel i anspråk från andra ändamål. För närvarande är vi därför inte beredda att utvidga strukturkostnadsutjämningen med ytterligare en faktor avseende åldersför- delningen inom pastoratet. 7.1 Kostnader för drift och underhåll av kyrkor -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Pastorat som har färre kyrkotillhöriga per | | kyrka än medeltalet i landet får ett bidrag som finansieras med | | en avgift från de pastorat som har fler kyrkotillhöriga per | | kyrka än medeltalet. | | Bidragen och avgifterna justeras för varje kyrka med hänsyn | | till kyrkans storlek, byggnadsmaterial och nyttjande. | -------------------------------------------------------------------- Kyrkoutjämningsutredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: En klar majoritet av dem som yttrat sig över denna komponent är positiva till principen för utjämningen och den praktiska utformningen av den. Många yttranden innehåller förslag till tillägg och förändringar av de faktorer som påverkar utfallet av komponenten. Av det fåtal instanser som är negativa till förslaget menar en del att alla medborgare bör vara med och betala kostnaderna för kyrkounderhållet. Några anser att pastoraten bör stimuleras till att lägga ned övertaliga kyrkor. Ett pastorat anser att medel bör gå till verksamheten, ej till byggnader. En ofta återkommande synpunkt är att även stiftelsekyrkor av olika slag och samarbetskyrkorna (EFS-kyrkorna) skall ingå i beräkningsunderlaget. Bland andra Riksantikvarieämbetet och statens historiska museer, Svenska kyrkans centralstyrelse och Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund har framfört detta önskemål. Denna fråga har samband med frågan om en definition av kyrkobegreppet. Pastoratsförbundet och Lunds kyrkliga samfällighet har invändningar mot den definition utredningen använt i sitt arbete och efterlyser ett klarare kyrkobegrepp. Stiftsstyrelsen i Visby, Visby domkyrkoförsamling och Samfälligheten Gotlands kyrkor har påpekat att samfälligheten, som har ansvaret för underhållet av Gotlandskyrkorna, måste omfattas av utjämningen. Ett antal remissinstanser har yttrat sig över valet av justeringsfaktorer i komponenten. Några anser att nyttjandet inte är en lämplig justeringsfaktor medan andra menar att pastorat med få kyrkor får högre nyttjande-grad med åtföljande slitage och kostnader. Antalet besökare bör därför få betydelse. 1996 års kyrkomöte har viss förståelse för den kritik som riktas mot att stiftelse- och samarbetskyrkor inte omfattas av det kyrkobegrepp som ligger till grund för utjämningen. Med hänsyn till att utjämningen uppbärs av principen att den skall grunda sig på faktorer som pastoratet inte kan påverka och underhållsansvaret för stiftelse- och samarbetskyrkor i de flesta fall är frivilliga åtaganden, accepterar kyrkomötet dock att dessa inte kan inkluderas i beräkningen. Kyrkomötet utgår från att kyrkofondsstyrelsen anlägger ett flexibelt och generöst synsätt i fråga om bidrag till pastorat som drabbas hårt av en sådan restriktiv tillämpning. Skälen för regeringens förslag: Vi delar utredningens bedömning att kostnaderna för kyrkounderhåll är en strukturell kostnad som är lämplig att utjämna genom en generell utjämningskomponent. Vi föreslår därför en kostnadsutjämning enligt följande principer. Kyrkokomponenten bör i likhet med övriga komponenter utgå från ett medelvärde för riket som avspeglar underhållsbördan. Pastoraten med bättre värden än med- elvärdet får vidkännas en avgift som används till att kompensera pastoraten med sämre värden. Den variabel som är bäst lämpad som bas för utjämning av driftskostnader för kyrkor är antalet kyrkotillhöriga per kyrka i pastoratet. Denna kvot är lätt att avläsa ur den offentliga statistiken och kan inte påverkas av pastoratet. Med kyrka avses i detta sammanhang en kyrkobyggnad. Bidragen till pastorat med underskott av tillhöriga per kyrka jämfört med medelvärdet beräknas som underskottet tillhöriga multiplicerat med det belopp som varje kyrkotillhörig i genomsnitt bidrar med för drift och underhåll av kyrkor. Detta belopp erhålls ur Statistiska centralbyråns (SCB) finansstatistik på riksnivå. För ett pastorat som har ett överskott av tillhöriga per kyrka och därför skall betala en avgift enligt denna komponent används motsvarande metod fast med omvända tecken. Det belopp man på detta sätt erhåller blir ett belopp per kyrka utan hänsynstagande till den enskilda kyrkans särskilda förhållanden. Med tanke på de stora skillnader som råder mellan kyrkorna måste beloppen justeras med hänsyn till några faktorer som är utslagsgivande för kostnaderna. Vi föreslår att grundbeloppen justeras med hänsyn till kyrkans storlek, byggnadsmaterial och nyttjandegrad. Justeringen kan beräknas som ett tillskott eller avdrag i procent på grundbeloppet. Principen bakom de justeringar som föreslås är att i ett bidragsfall skall större bidrag beviljas en stor kyrka, byggd av trä som används ofta. I ett avgiftsfall skall justeringarna ge omvänd effekt. Gränserna för och storleken av justeringarna kan behöva förändras allteftersom man vinner erfarenhet av systemet. Vi föreslår därför att de inte låses fast i en lag. Det bör i stället överlämnas till den praktiska tillämpningen att fastställa nämnda faktorer. Beräkningar enligt denna teknik visar att det totala beloppet på riksnivå för bidrag inte motsvaras av de totala avgifterna. För att kompensera detta får bi- drag och avgifter bestämmas till olika procentnivå av de beräknade beloppen. Procentnivåerna bör fastställas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Definition av begreppet kyrka Flera remissinstanser efterlyser en klar definition av begreppet kyrka och önskar att en sådan skall införas i lagstiftningen om utjämningen. Samtidigt har man påvisat olika brister i den avgränsning av kyrko-begreppet som utredningen arbetat med. Redan i gällande utjämningssystem åligger det Kyrkofondens styrelse att tolka vad som avses med begreppet kyrka när man fördelar kyrkobygg-nadsbidrag. I kyrkolagen finns inte någon egentlig definition av kyrkobe-greppet. Detta förekommer dock på flera håll. Det närmaste man kommer en definition är bestämmelsen i 40 kap. 3 § kyrkolagen. I praxis har Kyrkofondens styrelse när det gäller kyrkobyggnadsbidrag bestämt vad som skall avses med kyrka mot bakgrund av bestämmelserna i kyrkolagen. Att ha ett särskilt kyrkobegrepp för utjämningsändamål bör inte komma ifråga. Följden skulle bli flera olika definitioner på olika håll inom kyrkolagens ram. Den kritik som framförts mot den definition av begreppet kyrka som utredningen har arbetat med visar också att även en klar definition ger upphov till tillämpningssvårigheter. Preciserade kriterier riskerar att oavsiktligt utesluta en viss typ av kyrkor. Det måste till slut också bli fråga om en tolkning i det enskilda fallet. Vi delar utredningens uppfattning att det bör överlämnas åt de verkställande organen att avgränsa de kyrkor som bör omfattas av utjämningen med ledning av bestämmelserna i kyrkolagen. Särskilt om Samfälligheten Gotlands kyrkor Samfälligheten Gotlands kyrkor är en partiell flerpastoratssamfällighet vars kompetens omfattar vård och underhåll av församlingskyrkorna inom Visby stift. Med detta förstås vård och underhåll av byggnadskroppen med dess olika delar och fast anbringade inventarier. Samfälligheten utdebiterar för närvarande 15 öre per skattekrona för sin verksamhet. I nuvarande utjämningssystem får samfällig- heten ett allmänt utjämningsbidrag beräknat på summan av de tillskott som tillfaller de i samfälligheten ingående församlingarna multiplicerad med samfällighetens egen utdebitering. Bidraget uppgick för år 1996 till nära 2 miljoner kronor. I utredningens tabellbilaga har inte någon strukturutjämning för kyrko- underhåll beräknats för samfälligheten. Med anledning av detta har remissinstanser med anknytning till Visby stift och samfälligheten begärt att samfällighetens speciella funktion skall beaktas. De partiella flerpastoratssamfälligheterna skall enligt vårt förslag endast omfattas av kostnadsutjämning som avser verksamhet som ligger inom sam- fälligheternas kompetens. Den nu aktuella kostnadskomponenten avser att kompensera pastorat med lågt antal kyrkotillhöriga per kyrka för de löpande kostnaderna för den dagliga driften och underhållet av kyrkorna. Vi bedömer att det i första hand ankommer på de enskilda pastoraten i Visby stift att svara för kostnaderna för dessa uppgifter. Samfälligheten Gotlands kyrkor har kompetens avseende mer kostnadskrävande renoveringar och restaureringar av kyrkobyggnaden. Ekonomiskt stöd till sistnämnda typ av arbeten skall enligt förslaget till ut- jämningssystem lämnas genom kyrkobyggnadsbidrag. Det blir Kyrkofondens styrelse som vid beslut om utjämningssystemets avgifter och bidrag får bestämma om reglerna om utjämning av en viss strukturkostnad skall tillämpas på en partiell flerpastoratssamfällighet eller på de i samfälligheten ingående pastoraten. Stiftelsekyrkor och samarbetskyrkor I många remissvar uttrycks ett önskemål om att komponenten för utjämning av kostnader för drift och underhåll av kyrkor skall beräknas även på stiftelsekyrkor och samarbetskyrkor där pastoratet åtagit sig ett betydande underhållsansvar. Det är främst kyrkor inom Göteborgs stift som tillhör Göteborgs småkyrkostiftelse och EFS-kyrkor i de nordliga stiften som skulle beröras av detta. Det finns från principiella synpunkter en väsentlig invändning mot att man genom en uttrycklig bestämmelse i lag skulle inkludera även kyrkor som pastoraten åtagit sig ansvar för i den obligatoriska utjämningen. Utjämningen av strukturkostnader bärs upp av principen att den skall grunda sig på faktorer som pastoratet inte kan påverka. Det antal kyrkor eller lokaler som ett pastorat genom avtal åtar sig underhållsansvar för är i hög grad en faktor som pastoratet själv kan styra över. Det blir också en besvärlig avvägningsfråga att bedöma hur långsiktigt och stort underhållsansvaret skall vara för att hänsyn skall tas till det. Eftersom antalet kyrkor som ett pastorat har underhållsansvar för har stor betydelse för storleken på ett bidrag eller en avgift i utjämningen bör oklarheter på denna punkt undvikas. Mot denna bakgrund finner vi att en anknytning till den i lag föreskrivna underhållsskyldigheten är den enda möjliga. Vi är därför inte beredda att föreslå en utvidgning av kyrkobegreppet i kyrkolagen i detta hänseende. Att en underhållsskyldighet grundad på avtal inte motiverar att man beaktar förhållandet vid den generella utjämningen betyder inte att avtalet saknar betydelse. Det är en faktor som får vägas in vid fördelning av bidrag efter särskild ansökan såsom strukturbidrag och extra utjämningsbidrag. Regeringen delar kyrkomötets uppfattning att Kyrkofondens styrelse har möjlighet att vid sin bidragsgivning anlägga både ett flexibelt och generöst synsätt gentemot de berörda pastoraten. 7.2 Kostnader för drift och underhåll av begravningsplatser -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Pastorat som har färre invånare per be- | | gravningsplats än medeltalet i landet får ett bidrag som | | finansieras med en avgift från de pastorat som har fler invånare| | per begravningsplats än medeltalet. | | Bidragen och avgifterna justeras för varje begravningsplats | | med hänsyn till dess storlek, om den ligger invid en kyrka och | | om det finns ett krematorium på den. | -------------------------------------------------------------------- Kyrkoutjämningsutredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Omkring en tredjedel av remissinstanserna har behandlat frågan om utjämning av kostnader för begravningsplatser. Av dessa är över 80 procent positiva till förslaget i stort, men flera har synpunkter på delar av förslaget. Tre remissinstanser är negativa till förslaget. Statskontoret anser att antalet begravningsplatser inte är en strukturell faktor som bör vara bas för en utjämning. Det som är avgörande för kostnaderna och bör utgöra grunden för utjämningen är i stället gravsättningsfrekvensen. Även Stiftsstyrelsen i Strängnäs är tveksam till en utjämning. Man ifrågasätter om inte kostnaderna för begravningsplatserna är starkt relaterade till församlingarnas behov av gravplatser. Täby församling anser att komponenten för begravningsplatsunderhåll bör tas bort med tanke på att det pågår en särskild utredning om begravnings- väsendets finansiering. Svenska kyrkans centralstyrelse, Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund och Sveriges kyrkokamerala förening efterlyser en klarare definition av begreppet begravningsplats. Flera remissinstanser anser att frågan om pastoraten i Stockholms och Tranås kommuner skall omfattas av utjämningen bör utredas ytterligare. Några remissinstanser föreslår att bidrag och avgifter skall justeras med hänsyn till antalet gravplatser på en begravningsplats eller om den är av särskilt kulturhistoriskt intresse. Sveriges kyrkogårds- och krematorieförbund tillstyrker förslaget i stort. Förbundet är tveksamt till att förekomst av krematorium skall påverka utjämningen. Man föreslår med hänsyn till utvecklingen på området att endast krematorier med godkänd rökgasrening skall beaktas. Vidare framhåller man att begravningskapellen som finns i anslutning till krematorierna bör stödjas så att de icke-tillhöriga får fortsatt tillgång till dessa oftast neutrala begravningsceremonirum. Föreningen Sveriges Kyrkogårdschefer framhåller att det inte är storleken eller läget invid en kyrka som avgör om en begravningsplats är billig eller dyr i drift. Förvaltningens organisation är av större betydelse. 1996 års kyrkomöte har behandlat ett motionsyrkande om att utjämningen av begravningskostnader skall lyftas ur utjämningssystemet i avvaktan på resultatet av den statliga utredningen om begravningsverksamheten. Kyrkomötet avslog yrkandet med hänvisning till att utjämningssystemet måste ses som en helhet och en hel utjämningskomponent därför inte bör lyftas ur systemet, även om detta sker endast för en begränsad period. I stället bör erforderliga justeringar göras framöver. Skälen för regeringens förslag: Det finns ett starkt stöd i remissopinionen för förslaget att ta hänsyn till kostnaderna för drift och underhåll av begravningsplatser. Vi instämmer i utredningens bedömning att storleken och karaktären på kostnaderna är sådana att det är lämpligt att de ingår i ett nytt utjämningssystem. Att det för närvarande pågår en statlig utredning om den framtida begravningsverksamheten förändrar enligt vår uppfattning inte det för- hållandet. Denna utredning skall enligt sina direktiv behandla bl.a. frågor som gäller kostnaderna för begravningsverksamheten för dem som inte tillhör Svenska kyrkan och frågor rörande begravningsclearingen. De kostnader som utjämnings- komponenten för begravningsplatser avser att utjämna är emellertid de löpande kostnaderna för skötsel och underhåll. Det gäller även sådana begravningsplatser där nya begravningar inte sker. Huvuddelen av dessa kostnader torde även i framtiden komma att vila på det enskilda pastoratet. Det finns därmed klara motiv för en utjämning av kostnaderna. Skulle emellertid begravningsutredningen komma fram till en lösning som innehåller en hög grad av utjämning mellan pastoraten kan begravningskomponenten minskas i motsvarande mån eller helt lyftas ut ur systemet. Vi föreslår därför en utjämning av kostnaderna som är uppbyggd på samma sätt som utjämningen av kostnaderna för kyrkounderhållet. Med tanke på att komponenten avser att utjämna en mindre del av kostnaderna för begravningsplatserna och i huvudsak de kostnader som avser den löpande skötseln, oavsett antalet begravningar, är antalet invånare per begravningsplats en godtagbar grund för utjämningen. Beräkningen av utjämningen för varje enskilt pastorat bör därför grundas på antalet invånare per begravningsplats i pastoratet, jämfört med det genomsnittliga antalet invånare per begravningsplats i landet. De pastorat som har ett överskott av invånare per begravningsplats jämfört med genomsnittet betalar en avgift per begravningsplats medan pastorat med underskott av invånare får ett bidrag per begravningsplats. Bidraget/av- giften utgör skillnaden mellan pastoratets antal invånare per begravningsplats och genomsnittet, multiplicerad med den genomsnittliga kostnaden per invånare i landet för underhåll av begravningsplatser. Det på detta sätt erhållna grundbeloppet per begravningsplats skall sedan justeras med avseende på de särskilda förhållanden som gäller för den enskilda begravningsplatsen. Slutligen multipliceras beloppen med en procentsats som fastställs av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Några remissinstanser har efterlyst en klarare definition av vilka enheter som skall ingå i utjämningen. Vad som utgör en begravningsplats är i och för sig tillräckligt definierat genom gällande kyrkolag och begravningslag. Problem kan uppkomma om två begravningsplatser ligger invid varandra men sköts som en förvaltningsenhet. Det rimliga är då enligt vår uppfattning att betrakta dem som en enhet i utjämningssammanhang. Frågor av detta slag får avgöras av de verkställande organen. Särskilt om justeringsfaktorerna Utredningen har föreslagit att grundbeloppen bör justeras med hänsyn till begravningsplatsens storlek, om den ligger invid en kyrka samt förekomsten av krematorium. Flera remissinstanser har haft synpunkter på hur dessa faktorer påverkar utjämningen eller föreslagit att ytterligare förhållanden skall påverka utjämningen. I första hand anser man att kulturhistoriska miljöer och gravkapell som innebär ökade kostnader bör beaktas. En uppfattning som förs fram är också att justeringsfaktorerna skall verka styrande i rationaliserande riktning. Så t.ex. menar Sveriges kyrkogårds- och krematorieförbund att justeringarna bör leda till rationaliseringar av krematorieverksamheten. De medel som enligt utredningens förslag fördelas i bidrag genom den föreslagna utjämningskomponenten motsvarar i 1995 års värden endast cirka fyra procent av de totala kostnaderna för drift och underhåll av begravningsplatser. Möjligheterna att påverka och styra verksamheten i rationaliserande riktning är därmed begränsade. Vi anser emellertid att det i rationaliseringssyfte bör vara möjligt för de verkställande organen att vid justeringarna helt eller delvis bortse från krematorier som inte längre behövs. Det är riktigt som framhållits att begravningsplatsernas kulturhistoriska miljöer med begravningskapell och krematoriekapell kan innebära merkostnader. Att ta särskild hänsyn till detta skulle därför kunna ligga inom utjämningssystemets uppgifter. Det finns emellertid flera svårigheter förknippade med detta. Någon enhetlig klassificering av de olika be- gravningsplatsernas kulturhistoriska värde finns inte genomförd. Det finns inte heller något underlag för att bedöma hur stora merkostnader det kulturhistoriska inslaget betyder. När det gäller gravkapellen kan dessa vara relativt olika till storlek och nyttjande. En indelning av dem liknande den som föreslås för kyrkor fordras för att kunna beakta detta. Det innebär en avsevärt mer komplicerad hantering. Vi anser att det för närvarande inte är motiverat att göra komponenten så fingraderad. Föreningen Sveriges Kyrkogårdschefer anser att förvaltningsformen är den enskilt största faktorn av betydelse för kostnaderna. Även för denna faktor finns svårigheter att objektivt mäta sambandet mellan förvaltningsformen och kostnaderna. Faktorn lider även av nackdelen att pastoraten själva kan påverka den. En sådan faktor skulle därför få en starkt styrande effekt. Det behövs en grundligare analys av kostnadssambanden innan en justeringsfaktor av detta slag kan göras obligatorisk för alla pastorat. Det har kommit fram synpunkter på de föreslagna justeringsfaktorerna men inte något som innebär ett allmänt avstyrkande av någon av dem. Vi anser att de fyller funktionen som enkla justeringsfaktorer i ett system som måste arbeta med schabloner. Allteftersom man vinner praktisk erfarenhet av faktorerna kan de vidareutvecklas i önskad riktning. Utjämning av kostnader för begravningsplatser för pastorat inom Stockholms och Tranås kommuner I några fall sköts begravningsverksamheten huvudsakligen av den borgerliga kommunen. Detta gäller Stockholms och Tranås kommuner. Utredningen föreslår att pastoraten i dessa kommuner inte skall omfattas av utjämningen av kostnader för begravningsplatserna. Bland remissvaren framhålls att vissa pastorat i dessa kommuner ändå har kostnader för begravningsverksamhet som är jämförbara med andra pastorats. Man menar att alla pastorat därför borde omfattas av utjämningen och särskild hänsyn tas till de kostnader som betalas av den borgerliga kommunen. Huvuddelen av pastoraten inom Stockholms kommun redovisar inga eller mycket låga kostnader för kyrkogårdsförvaltning. Kostnaderna för kyrkogårdarna kring innerstadens kyrkor vore sannolikt i stort sett desamma om kyrkan endast var omgiven av en kyrkotomt. De övervägande kostnaderna för begravningsverksamheten bärs av den borgerliga kommunen och pastoratens utdebitering är avpassad efter detta. Eftersom begravningsväsendet handhas av den borgerliga kommunen blir antalet invånare per begravningsplats för pastoratet inte ett rättvisande nyckeltal. Att låta dessa pastorat delta i utjämningen skulle innebära att de inte deltog i utjämningen på samma villkor som övriga pastorat i Svenska kyrkan. Flertalet Stockholmspastorat skulle få betala en avgift. Om utdebiteringen för pastoratet skulle ökas för att finansiera utjämningen i den delen medför detta en belastning för de kyrkotillhöriga, som redan betalar för begravningsväsendet via kommunalskatten. Det skulle medföra ett komplicerat regelverk att försöka väga in den borgerliga kommunens kostnader för begravningsväsendet i utjämningen mellan pastoraten. Huvudprincipen måste därför vara att ett pastorat endast skall delta i utjämningen avseende sådana kostnader som ligger inom kompetensen för det pastoratet att sköta. I gränsfall får överlämnas åt tillämpningen av utjämningssystemet att avgöra om ett pastorat skall ingå i utjämningen av en viss strukturkostnad eller ej. 7.3 Kostnader på grund av låg andel kyrkotillhöriga -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: En komponent införs som jämnar ut kostnader| | på grund av en låg andel kyrkotillhöriga. Pastorat med färre | | tillhöriga än medeltalet i landet får ett bidrag som betalas | | genom en avgift från de pastorat som har fler tillhöriga än | | medeltalet. Bidrag och avgift beräknas som under- respektive | | överskottet av tillhöriga multiplicerat med genomsnittskostnaden| | per tillhörig för egentlig kyrklig verksamhet. | | En spärregel införs som begränsar bidragen vid mycket låg andel| | kyrkotillhöriga. | -------------------------------------------------------------------- Kyrkoutjämningsutredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Endast en mindre del av remissorganen har yttrat sig särskilt över denna utjämningskomponent. Av dem som yttrat sig är det övervägande antalet positiva till förslaget. De remissinstanser som är negativa eller uttrycker tveksamhet till förslaget tar fasta på ett par olika förhållanden. Ett par stiftsstyrelser och pastorat har i olika grad uppfattningen att det ger fel signaler att gynna pastorat med låg andel tillhöriga och att lägga avgifter på dem med hög andel tillhöriga. En församling tillstyrker förslaget men anser att utjämningen skall finansieras genom den allmänna kyrkoavgiften så att hög kyrkotillhörighet inte uppfattas som en belastning. Svenska kyrkans centralstyrelse, Stiftsstyrelsen i Karlstad samt Täby och Lidingö församlingar pekar på att en betydande del av strukturbidragen går till invandrarverksamhet och ifrågasätter om inte detta är ett bättre sätt att stödja pastorat med låg andel tillhöriga. Några remissvar innehåller synpunkter på underlaget för beräkningar inom komponenten. Centralstyrelsen och Stiftsstyrelsen i Lund anser att begravnings- kostnader inte skall ingå i beräkningsunderlaget. Anledningen till detta är att även de icke-tillhöriga genom dissenterskatten bidrar till begravningskost- naderna. Ett par samfälligheter anser att endast icke-tillhöriga från utom- nordiska länder bör beaktas i utjämningen eller att större hänsyn skall tas till denna kategori icke-tillhöriga. 1996 års kyrkomöte framhåller att ökade kostnader för evangelisation och diakoni bör uppstå i en aktiv församling med låg andel tillhöriga, men det är ingen självklar regel. Att församlingarnas strävan att öka sitt antal kyrkotill- höriga skulle motverkas av den aktuella komponenten anser kyrkomötet vara mer ett teoretiskt än ett praktiskt problem. Man tar för givet att församlingarnas strävanden är att så många församlingsbor som möjligt skall bli en del av församlingens och kyrkans gemenskap. Kyrkomötet har därför ingen erinran mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Den undersökning som utredningen låtit genomföra visar att en hög andel icke-tillhöriga i ett pastorat medför behov av en mängd olika arbetsinsatser som sammantaget medför att avsevärda resurser tas i anspråk. När dessa ökade kostnader skall bäras av en mindre andel kyrkotill- höriga uppkommer en snedfördelning av kostnader som det är rimligt att beakta i en obligatorisk utjämning. Arbetet bland de icke-tillhöriga kan också betraktas som en angelägenhet för hela Svenska kyrkan. Andelen tillhöriga i olika pastorat är emellertid mycket ojämn. Vi bedömer inte heller att den i någon högre grad är möjlig för pastoraten att påverka, i varje fall inte på kort sikt. Den är därför en strukturell faktor som lämpar sig som grund för utjämning. Vi delar inte vissa remissinstansers uppfattning att förslaget i denna del på ett felaktigt sätt skulle gynna pastorat med mindre andel tillhöriga och att det skulle kunna uppfattas som en belastning att ha en hög andel tillhöriga. Vi förutsätter att Svenska kyrkans pastorat skall ha förståelse för principerna bakom utjämningen och att arbetet för att uppnå en hög andel tillhöriga i ett pastorat inte skall påverkas av de oftast små förändringar av den totala ut- jämningen som kan uppstå genom denna komponent. Vissa remissorgan har pekat på möjligheterna att genom strukturbidrag stödja verksamhet bland icke-tillhöriga. Den ekonomiska ramen för strukturbidrag är dock inte av den storleken att bidragen kan ersätta den utjämning som utredningen föreslår. Strukturbidrag har inte heller den långsiktighet som utmärker ett regelbundet bidrag som fördelas genom generella normer utan är ofta mer projektinriktade. Därför anser vi att strukturbidrag inte får ses som ett alternativ utan ett komplement till den föreslagna utjämningskomponenten. Vi föreslår alltså en utjämning av kostnader som grundar sig på andelen icke- tillhöriga i ett pastorat. Principen för utjämningen är densamma som föreslås för övrig kostnadsutjämning. Utgångspunkten för utjämningen är medeltalet tillhöriga i riket. Pastorat med en andel tillhöriga som är lägre än medeltalet får ett bidrag som betalas genom en avgift från pastorat med en andel tillhöriga som är högre än medeltalet. Bidraget respektive avgiften beräknas som under- respektive överskottet av tillhöriga jämfört med medeltalet, multiplicerat med genomsnittskostnaden per kyrkotillhörig för egentlig kyrklig verksamhet och den procentsats för komponenten som fastställs av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Utredningen har föreslagit att den genomsnittligt redovisade kostnaden per tillhörig för egentlig kyrklig verksamhet skall användas vid beräkningen. Detta begrepp, som förekommer både i bokslut och statistik, innefattar i huvudsak administration, fastighetsförvaltning och församlingsverksamhet. Ett par remissinstanser har invänt att i begreppet ingår kostnaderna för begravningsverksamhet, som de icke-tillhöriga bidrar till genom dis- senterskatten. Pastoraten skulle därmed få dubbel kompensation för denna kostnad. Helt utslagsgivande för utjämningen mellan pastoraten inom en viss strukturkostnadskomponent är den basfaktor som valts för utjämningen, i detta fall andelen tillhöriga i pastoratet. Utjämningsbeloppet i kronor bestäms därefter till viss del av den kostnadsfaktor som väljs, men i lika hög grad av den procentsats som bestäms för komponenten. Den slutliga storleken av en ut- jämningskomponent är resultatet av avvägningar mellan de olika struktur- kostnadskomponenterna i syfte att uppnå bästa möjliga helhetsresultat. Detta innebär att kostnadsfaktorerna i systemet får karaktären av schabloner. En förändring av en kostnadsfaktor kan helt kompenseras av en motverkande ändring av procentsatsen som bestämmer nivån. Kravet att kostnadsfaktorn till varje del måste ha direkt samband med den strukturella faktorn behöver därför inte vara absolut. Även om remissinstansernas påpekande har fog för sig anser vi att den förenkling det innebär att använda begreppet egentlig kyrklig verksamhet har stora fördelar. Den kan därför godtas i detta sammanhang. Behov av en spärregel Andelen tillhöriga varierar starkt mellan olika pastorat. Det medför att också utfallet av utjämningskomponenten varierar kraftigt. Enligt beräkningar som utredningen har gjort skulle bidrag enligt denna komponent för vissa pastorat kunna motsvara över 40 öre per skattekrona. Samtidigt kan konstateras att det inte går att exakt bestämma de kostnader som är en följd av hög andel icke- tillhöriga. Man kan därmed inte heller avgöra om kostnaderna ökar i direkt proportion till andelen icke-tillhöriga. Mot denna bakgrund är det motiverat att iaktta försiktighet vid fördelningen av bidrag. Det bör därför göras begräns- ningar inom den grupp som får bidrag så att dessa stannar på en rimlig nivå. För sådana begränsningar fordras en särskild spärregel. Vi föreslår att regeln utformas på det sättet att den vid minskande andel tillhöriga gradvis reducerar ökningen av bidraget. Regeringen eller den myndig- het regeringen bestämmer får besluta om den närmare utformningen av regeln. 7.4 Kostnader på grund av gles bebyggelse och kallt klimat -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Utjämning införs för kostnader som hänför sig| | till gles bebyggelse, uppvärmning och tidigare kallortstillägg. | | Utjämningen finansieras genom den allmänna kyrkoavgiften och | | kyrkofondens intäkter i övrigt. | -------------------------------------------------------------------- Kyrkoutjämningsutredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: En stor majoritet av de remissinstanser som har yttrat sig över denna utjämningskomponent tillstyrker den. Endast tre instanser är negativa till förslaget. Statskontoret anser inte att det visats att glesbygd behöver medföra ökade kostnader för kyrklig verksamhet. Det är rimligare att tro att högre kostnader beror på högre standard eller högre kostnader för annat än den egentliga verksamheten. En utjämning kommer därför att förhindra att arbetet bedrivs effektivare. Skall faktorn ingå i utjämningssystemet bör den inte få slå igenom så starkt som föreslagits. Stiftsstyrelsen i Skara anser att systemet skulle vinna på att glesbygdsstödet reducerades och Oscars församling anser att Rikskyrkan själv borde få utforma ett system där erforderliga medel ställs till förfogande till dem som behöver sådana bidrag. Svenska kyrkans centralstyrelse, Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund, Stiftsstyrelsen i Luleå samt Bygdeå-Robertsfors kyrkliga samfällighet är positiva till glesbygdsutjämning men framhåller att indelningen av pastoraten i olika grupper ibland ger otillfredsställande effekter. Pastorat som i övrigt är lika varandra men där det ena har klassats som landsbygd och det andra som glesbygd får väsentligt olika utfall. Stiftsstyrelsen i Härnösand föreslår en uppdelning av glesbygds-pastoraten i normal och extrem glesbygd. Statistiska centralbyrån (SCB) framhåller i sitt remissvar att det inom SCB pågår arbete med att analysera glesbygdsstrukturer. De erfarenheter man där vinner kan bli möjliga att utnyttja för att ytterligare utveckla glesbygdsklassificeringen. SCB upplyser vidare att verket i sin anslags- framställning för år 1997 föreslagit att församlingsvisa uppgifter om landareal inte längre skall àjourhållas. Uppgifterna utgör ett av underlagen för glesbygdsklassificeringen. Flera remissinstanser, bl.a. Stiftsstyrelsen i Visby, länsstyrelsen i Gotlands län och Pastoratsförbundet pekar särskilt på den speciella situation som råder för pastoraten i Visby stift. Man menar att dessa är att jämställa med glesbygd- spastorat och därför bör tilldelas bidrag enligt samma beräkningsgrund som glesbygdspastoraten. 1996 års kyrkomöte anser att en indelning av pastoraten i ännu en kategori, extrem glesbygd, skulle ytterligare komplicera utjämningssystemet. SCB:s arbete med analys av glesbygdsstrukturer kan dock komma till nytta för utjämningen i framtiden. Mot denna bakgrund har kyrkomötet inte någon invändning mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Att vissa verksamhetskostnader såsom transportkostnader och uppvärmningskostnader ökar i glesbygd och vid kallt klimat torde vara odiskutabelt. För de borgerliga kommunerna har också en be- tydande utjämning beslutats för klimat- och glesbygdsrelaterade kostnader. Ut- redningen har inte kunnat kartlägga hur stor betydelse sådana kostnader har för den kyrkliga verksamheten. Den föreslagna utjämningen har dock begränsats till tre områden där objektivt mätbara faktorer kan utgöra grund för utjämningen. Dessa faktorer - glesbygdsgrad, energiindex och index för kallortstillägg - visar skillnader som bör ha betydelse för kostnaderna för den kyrkliga verksamheten. Med hänsyn till detta och den entydiga inomkyrkliga opinionen på alla nivåer till förmån för en glesbygdsutjämning anser vi att en utjämning av geografiskt betingade kostnader bör ingå i utjämningen mellan kyrkokommunerna. Den av utredningen föreslagna utformningen av denna utjämningskomponent och den tyngd den fått i den totala utjämningen synes i huvudsak vara väl avvägd. Några remissinstanser har dock pekat på att i glesbefolkade regioner har klassificeringen av pastorat i landsbygd respektive glesbygd ibland fått oönskade konsekvenser. Pastorat som i övrigt har förhållandevis likartade strukturella förhållanden har fått väsentligt olika utfall av utjämningen beroende på om de klassats som glesbygd eller landsbygd. Kriterierna för glesbygdsklassificeringen tar inte heller tillräcklig hänsyn till om pastoratet har en stor tätort med omgivande glesbygd eller om det är fråga om ett stort område med jämnt utspridd men gles bebyggelse. Vi delar remissinstansernas uppfattning att glesbygdsklassificeringen skulle kunna vara mera fingraderad så att tröskeleffekterna mellan landsbygds- och glesbygdspastorat inte blir så stora. Det arbete som bedrivs inom SCB skulle här kunna utgöra grunden för en översyn av klassificeringen som resulterar i en glesbygdsindelning som uppfattas som mera rättvis. Enligt vad vi erfarit finns dock för närvarande inte något förslag till ändrad klassificering som kan påverka föreliggande förslag till utjämningssystem. Som kyrkomötet har anfört bör det dock finnas möjligheter att i framtiden använda detta arbete för att förfina utjämningen för gles bebyggelse. SCB har meddelat att redovisningen av arealuppgifter på församlingsnivå, vilken utgör grunden för glesbygdsklassificeringen, kan komma att upphöra fr.o.m. år 1997. Det blir därmed en fråga för Kyrkofondens styrelse att avgöra om den aktuella redovisningen skall upphandlas från SCB som en del av administrationen av utjämningssystemet. En åtgärd som kan sänka de påtalade tröskeleffekterna mellan landsbygds- och glesbygdspastorat är att minska den tyngd glesbygdsfaktorn fått inom utjämnings- komponenten jämfört med energifaktorn och kallortsfaktorn. Enligt utredningens förslag väger glesbygdsfaktorn tyngre än de båda andra. Vi föreslår i stället att alla delar skall väga lika inom denna komponent. Med en sådan beräkning minskar de negativa konsekvenserna av nuvarande glesbygdsklassificering- väsentligt. Vi föreslår således att utjämningssystemet skall jämna ut kostnadsskillnader hänförliga till gles bebyggelse och strängt klimat. De faktorer som bör ingå i komponenten är en allmän glesbygdsfaktor, en energi- och uppvärmningsfaktor samt en faktor som bygger på det högre löneläge som härrör från tidigare kallortstil- lägg. Med hänsyn till att de olika delkomponenterna tangerar varandra är det motiverat att behandla dem inom en sammanhållen utjämningskomponent där de får ingå med ungefärligen lika stora andelar. Utjämningen av kostnader på grund av gles bebyggelse skall omfatta pastorat i glesbygd med mindre än 6,0 invånare per km2 och en tätortsgrad under 75 procent. Ett bidrag beräknas som produkten av antalet tillhöriga i pastoratet, skillnaden mellan kostnaderna för egentlig kyrklig verksamhet per kyrkotillhörig för pastorat inom gruppen glesbygdspastorat och motsvarande kostnader för samtliga pastorat i landet, samt den procentsats som fastställs av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Utjämningen av uppvärmningskostnader baseras på ett energiindex som återger skillnader i uppvärmningskostnader. För pastorat som ligger i en kommun där index överstiger 1,0 utgör bidraget produkten av antalet kyrkotillhöriga i pastoratet vid ingången av året före bidragsåret, en sjättedel av genom- snittskostnaden för fastighetsförvaltning, den del av indextalet för pastoratet som överstiger 1,0 och den procentsats som regeringen fastställer. Utjämning av kostnader till följd av att kallortstillägg tidigare tillämpats på en ort baseras på ett kallortsindex framtaget för de borgerliga kommunerna. För ett pastorat som ligger i en kommun där indextalet överstiger 1,0 beräknas ett bidrag som utgör produkten av antalet tillhöriga i pastoratet, den genomsnittliga lönekostnaden per tillhörig för den kyrkliga verksamheten, den del av index som överstiger 1,0 samt den procentsats som fastställs av regeringen. Eftersom denna utjämningskomponent består av tre olika delkomponenter och två av dem inte är relaterade till medelvärden bör komponenten finansieras genom den allmänna kyrkoavgiften och kyrkofondens intäkter i övrigt. Särskilt om pastoraten på Öland och Gotland Det samlade utfallet för pastoraten på Öland och Gotland innebär att ett stort antal av dessa pastorat får försämringar som uppgår till 20 öre eller mer per skattekrona jämfört med nuvarande läge. I remissvaren från berörda pastorat och stiftsstyrelser har framhållits att detta inte är acceptabelt och att särskilda lösningar måste sökas. Som ett förslag har framförts att pastoraten på Gotland med hänsyn till det geografiska läget skall jämställas med glesbygdspastorat. Vi instämmer i remissorganens bedömning att resultatet av utjämningen för pastoraten på Öland och Gotland enligt utredningens förslag inte är helt till- fredsställande. Visserligen får flertalet av de aktuella pastoraten även efter försämringarna höga nettobelopp från utjämningssystemet. Som remissorganen fram- hållit är förhållandena på Öland och Gotland dock mycket speciella med en låg skattekraft bland den fasta befolkningen och ett stort tryck från fritidsbe- folkningen under sommarhalvåret. Den glesbygdsliknande situation som kan sägas råda för pastoraten på öarna förstärker svårigheterna. Även om det finns mer att göra för att stärka samarbetet och de ekonomiska strukturerna på Öland och Gotland är det inte rimligt att pastoraten inom dessa områden på kort tid förlorar en stor del av sitt ekonomiska underlag. Vi är därför beredda att gå remissorganen till mötes och föreslår att samtliga pastorat på Öland och Gotland i utjämningshänseende behandlas som glesbygd. Det innebär att för pastoraten beräknas bidrag i glesbygdsdelen inom komponenten för utjämning av kostnader för gles bebyggelse och kallt klimat. För Gotlandspastoraten har föreslagits att bidragen skulle beräknas samlat för alla pastoraten och fördelas av stiftsstyrelsen. En sådan lösning skulle enligt vår uppfattning innebära ett alltför stort avsteg från de generella regler som gäller för utjämningssystemet. Vi är därför inte beredda att föreslå det. I den mån ett glesbygdsbidrag tillfaller ett pastorat som inte har lika stort behov av det som andra pastorat bör stiftsstyrelsen ha möjlighet att beakta detta t.ex. vid fördelning av strukturbidragen. 8 Kyrkobyggnadsbidrag -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Kyrkobyggnadsbidraget behålls som en kompo-| | nent i utjämningssystemet. Bidraget skall kunna användas för alla| | arbeten på en kyrka. Beslutanderätten över bidragen flyttas till| | stiftsstyrelserna. Kyrkofondens styrelse fastställer årligen | | ramanslag för stiften. | -------------------------------------------------------------------- Kyrkoutjämningsutredningens förslag: Överensstämmer med rege- ringens förslag. Remissinstanserna: Närmare hälften av remissinstanserna har yttrat sig över förslaget rörande kyrkobyggnadsbidraget och så gott som samtliga tillstyrker utredningens förslag. Stiftsstyrelsen i Uppsala anser dock att besluten om kyrkobyggnadsbidrag även i fortsättningen bör ligga kvar hos Kyrkofondens styrelse. Stiftsstyrelsen i Strängnäs föreslår att bidraget på sikt bör upphöra och att all ersättning för kyrkounderhåll skall bakas in i den nya kost- nadsutjämningen avseende drift och underhåll av kyrkor. Riksantikvarieämbetet och statens historiska museer understryker starkt kyrkobyggnadsbidragets avgörande betydelse för vården av det kyrkliga kulturarvet. Man har ingen principiell invändning mot förslaget att bidraget utvidgas till alla slags åtgärder på kyrkor, men betonar att förändringen ej får leda till en sänkt ambition för de kulturhistoriskt värdefulla kyrkorna. Ämbetet föreslår att bidrag i vissa fall skall kunna ges till kyrkor ägda av stiftelser samt även för underhåll av kyrkliga inventarier. Kyrkofondens styrelse pekar på att pastoratens aktuella ekonomiska situation under senare år fått ökad betydelse för fördelningen av bidrag och förutsätter att denna modell för behovsprövning kan överföras till stiftsstyrelserna. Svenska kyrkans centralstyrelse framhåller att nivån på det samlade bidraget bör sänkas till tidigare nivå, cirka 50 miljoner kronor per år. Det bör också klargöras hur bidragsramen skall fördelas mellan stiften. Flertalet stiftsstyrelser har tillstyrkt att beslutanderätten flyttas till stiftsnivå, men några uttalar oro för att hanteringen av bidragen skall bli tungrodd och fordra särskild kompetens. Stiftsstyrelsen i Göteborg föreslår ett samrådsforum mellan stift, länsstyrelse och länsmuseum som en enklare och effektivare metod. Stiftsstyrelsen i Västerås betonar att den utvidgade användningen av bidragen inte får leda till att det kulturhistoriska skyddet får stå tillbaka och Stiftsstyrelsen i Växjö anser att det bör övervägas om bidrag skall kunna beviljas för vård av lösa inventarier. Lunds kyrkliga samfällighet anser att bidraget bör kunna nyttjas för att ge ekonomiska incitament till en önskvärd strukturomvandling. Man föreslår att bidrag skall kunna ges för åtgärder i kyrkotäta områden som innebär att man lägger kyrkor i malpåse och tar dem ur bruk. Göteborgs kyrkliga samfällighet och Oscars församling anser att bidrag bör kunna beviljas alla pastorat för särskilt omfattande investeringar, inte bara små pastorat med dålig ekonomi. Skälen för regeringens förslag: Remissutfallet på Kyrkoutjämningsutredningens betänkande visar att det finns en stor enighet om att kyrkobyggnadsbidraget är effektivt för utjämning av kostnader för kyrkorestaurering och att bidragstypen bör behållas i ett nytt utjämningssystem. Det finns även ett brett stöd för den föreslagna utvidgade användningen av bidraget och den ändrade handläggnings- ordningen. Vi föreslår därför ett friare och decentraliserat kyrkobyggnadsbidrag i enlighet med utredningens förslag. Även beträffande detta bidrag har frågan väckts vilka byggnader som skall kunna omfattas av bidraget. Önskemål har framförts om att stiftelsekyrkor, begravningskapell och hyrda kyrkolokaler skall bli bidragsberättigade. Vi finner det naturligt att i allt väsentligt samma kriterier som skall gälla för de byggnader som skall omfattas av utjämningen inom kostnadskomponenten för kyrkounderhåll även skall tillämpas för kyrkobyggnadsbidraget. Vi hänvisar därför till vad som i tidigare avsnitt av propositionen sägs om definition av begreppet kyrka. Ett antal remissinstanser har framhållit vikten av att den vidgade användningen av bidraget inte får leda till att det kulturhistoriska skyddet eftersätts. Vi anser inte att vårt förslag behöver innebära någon sådan risk. Kulturminneslagens regler till skydd för de kyrkliga kulturminnena gäller fortfarande för kyrkobyggnaderna. Det innebär en skyldighet att vårda och underhålla dem. De kulturvårdande myndigheternas krav på pastoraten i detta avseende påverkas inte av reglerna för kyrkobyggnadsbidraget. I flertalet kyrkor får ingrepp inte göras utan tillstånd från länsstyrelsen. Stiftsstyrelserna och länsstyrelserna bör i stor utsträckning kunna samarbeta i den process som leder fram till beslut om fördelning av bidrag. Vi förutsätter att stiftsstyrelserna därvid inte beslutar om bidrag för åtgärder som står i konflikt med kulturminneslagens bestämmelser. Flera stiftsstyrelser befarar att hanteringen av ansökningarna om kyrkobyg- gnadsbidrag skall bli tungrodd och resurskrävande. Det blir emellertid i stor uträckning beroende av stiftsstyrelserna själva vilken arbetsinsats man väljer att lägga ned på ärendena. Med det antal ansökningar som gjorts de senaste åren kommer det att vara ett begränsat antal ansökningar som skall behandlas av varje stiftsstyrelse. För att Kyrkofondens styrelse skall kunna fastställa bidragsramarna är det nödvändigt att styrelsen får del av ansökningarna från stiften. Detta behöver dock inte innebära krav på stiftsstyrelserna att göra någon omfattande be- arbetning av ansökningarna. Parallellt med att Kyrkofondens styrelse överväger ramarna kan stiftsstyrelsen gå vidare med att bereda ansökningarna för beslut. Man bör därvid i stor omfattning kunna dra nytta av den utredning rörande projektets kulturhistoriska, tekniska och ekonomiska förhållanden som tas fram i det tillståndsärende som i flertalet fall löper samtidigt med bidragsansökan. Den modell för samråd mellan de berörda organen som Stiftsstyrelsen i Göteborg föreslagit kan vara ett praktiskt sätt att organisera samarbetet. Med den vilja till samförstånd och samarbete mellan Svenska kyrkan och de kulturvårdande myndigheterna som dokumenterats i 1993 års kyrkobyggnadsutrednings betänkande Fädernas kyrkor - och framtidens (Svenska kyrkans utredningar 1996:1) bör det också finnas möjligheter att utarbeta modeller för samarbete som passar i olika delar av landet. Genom ett sådant arbetssätt kan stiftsstyrelsens insatser begränsas till att ta fram underlag för en bedömning av den aktuella kyrkans betydelse för församlingslivets behov, pastoratets ekonomiska förmåga och strukturförhållandena. Det bör kunna överlämnas till de myndigheter som berörs av bidragshanteringen att gemensamt finna former för arbetet som tillgodoser kravet på allsidig beredning utan att arbetet blir tungrott. Några remissinstanser har efterlyst klarare regler dels för Kyrkofondens styrelses fördelning av ramar mellan stiften, dels stiftsstyrelsernas fördelning av bidrag mellan pastoraten. Vi anser emellertid inte att det är motiverat att detaljreglera prövningen på annat sätt än vad som gäller för närvarande, dvs. att bidrag får beviljas pastorat som har behov av bidrag. Bidragets plats inom utjämningssystemets ram innebär att kravet att det skall föreligga behov av bidrag måste vara grundläggande. Tolkningen av detta kriterium i det enskilda fallet måste dock överlämnas till de organ som beslutar om bidrag. Det har även förts fram förslag om att kyrkobyggnadsbidrag skall kunna beviljas för arbeten på de kyrkliga inventarierna. Ansvaret för inventarier ligger i dag på församlingarna medan kyrkobyggnaderna är pastoratens ansvar. Det är för närvarande endast pastoraten som kan beviljas kyrkobyggnadsbidrag. En utvidgning av bidragen till att omfatta inventarier berör därför fördelningen av kompetens mellan församling och pastorat. Kyrkobyggnadsutredningen har före- slagit att kompetensfördelningen ändras så att pastoraten får ansvar för anskaffande och underhåll av lös egendom och kan beviljas kyrkobyggnadsbidrag för underhållet av de kyrkliga inventarierna. Vi har förståelse för önskemålet att vidga tillämpningen av kyrkobyg- gnadsbidraget till att även omfatta de kyrkliga inventarierna. På sikt ser vi inte något skäl att göra skillnad mellan vården av kyrkobyggnaden och dess fasta inventarier å ena sidan och de lösa kyrkliga inventarierna å andra sidan. En ändring av den kyrkokommunala kompetensen är emellertid en ingripande åtgärd och bör inte utan föregående remissbehandling prövas i detta sammanhang. Vi lägger därför inte nu fram något förslag i denna del. 9 Extra utjämningsbidrag -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Extra utjämningsbidrag behålls som ut- | | jämningssystemets säkerhetsventil. Bidrag skall liksom i dag | | kunna lämnas både efter ansökan och utan särskild framställning.| | Oförändrat blir såväl pastorat som stiftssamfälligheter mottagare| | av denna bidragsform och Kyrkofondens styrelse kvarstår som | | beslutsfattande instans. | | Regeringens bedömning: Med hänsyn till att man på olika | | sätt får ett förbättrat system för utjämning jämfört med nuläget| | förutsätts att omfattningen av de extra utjämningsbidragen på sikt| | kommer att minska. | -------------------------------------------------------------------- Kyrkoutjämningsutredningens förslag: Överensstämmer med rege- ringens förslag. Remissinstanserna: Av den cirka en tredjedel av remissinstanserna som yttrat sig över det extra utjämningsbidraget tillstyrker en majoritet förslaget att bidraget skall finnas kvar oförändrat. De som har avvikande mening berör främst frågan om extra utjämningsbidrag till stiftssamfälligheterna och frågan om vem som bör besluta om individuella bidrag till pastoraten. Svenska kyrkans centralstyrelse och stiftsstyrelserna i Skara, Lund, Göteborg och Karlstad anser att Kyrkofondens styrelse endast bör fördela generella extra utjämningsbidrag till pastoraten. Individuella bidrag bör beslutas av stiftsstyrelserna. Centralstyrelsen och Stiftsstyrelsen i Karlstad bedömer att med den ordningen kan ramen för extra utjämningsbidrag halveras från nivån 80 miljoner kronor. Stiftsstyrelserna i Göteborg och Stockholm anser att extra utjämningsbidrag inte behövs till stiftssamfälligheterna. Dessa bör få sina tillskott från kyrkofonden genom stiftsbidrag. Samtliga pastorat som har yttrat sig över bidraget har tillstyrkt att det finns kvar. Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund och Sveriges kyrkokamerala förening betonar vikten av att pastorat som drabbas särskilt av övergången till det nya systemet kan hjälpas genom extra utjämningsbidrag under en övergångsperiod. Skälen för regeringens förslag: Det extra utjämningsbidraget har fyllt en viktig funktion under de år som nuvarande utjämningssystem varit i funktion. Det har erbjudit ett praktiskt verktyg för att dels kompensera pastoraten för snabba förändringar i omvärlden, dels komplettera utjämningssystemet när detta varit otillräckligt i det enskilda fallet. Genom bidraget har statliga medel tidigare kunnat slussas till den kyrkokommunala sektorn som kompensation främst för förändringar som påverkat skatteunderlaget. Genom bidraget har också Kyrkofondens styrelse kunnat lämna generella bidrag för förändringar som berört alla pastorats ekonomi. Senast skedde det som kompensation för ändringarna i av- räkningen på församlingsskatten för sådana som inte tillhör Svenska kyrkan, det så kallade dubbla avdraget. Det extra utjämningsbidraget bör därför finnas kvar som systemets säkerhetsventil. Bidragen bör även fortsättningsvis utgå som individuellt bestämda bidrag vid särskilda behov, men utrymme bör också finnas för Kyrkofondens styrelse som hittills att - om så skulle bli erforderligt - besluta om bidrag enligt generellt verkande regler. Ett par remissinstanser har ifrågasatt behovet av extra utjämningsbidrag till stiftssamfälligheterna med hänsyn till den behovsprövning som skall göras för stiften vid fördelningen av stiftsbidrag. Det är riktigt att det mesta av stiftens medelsbehov bör kunna fångas upp i den process som leder fram till fördelning av stiftsbidragen. Dessa bidrag beviljas dock för ett år i taget vilket innebär att det kan gå lång tid från det ansökan om stiftsbidrag upprättats till dess att verksamhetsåret avslutats. Det extra utjämningsbidraget är till sin karaktär särskilt anpassat för akuta händelser som inte fångas upp i en normal budgetprocess. Det kan därför fortfarande finnas anledning att ha kvar en säkerhetsventil även på denna nivå. Erfarenheten visar att det är sällan som det uppstått behov av att stödja stiftssamfälligheterna genom bidrag av detta slag. Vi bedömer därför inte att det finns någon risk att det skall leda till negativa konsekvenser att behålla möjligheten till sådana bidrag för stiften. Vad gäller den av remissinstanserna väckta frågan om vem som bör besluta om individuella bidrag till pastoraten gör vi följande bedömning. Med den friare användning av stiftsbidraget som vi föreslår kommer gränserna för användningen av strukturbidrag respektive extra utjämningsbidrag inte längre att vara så skarpa. Stiftsstyrelserna har därmed redan ett instrument med vilket man kan tillgodose speciella behov även av akut karaktär hos pastoraten inom stiften. Det är inte troligt att en möjlighet för stiften att också besluta om extra ut- jämningsbidrag skulle innebära någon avsevärd förbättring i detta hänseende. För att göra det möjligt för stiftsstyrelserna att besluta om extra utjämningsbidrag skulle också krävas att Kyrkofondens styrelse först fördelar medelsramar mellan stiften på liknande sätt som vi föreslår beträffande kyrkobyggnadsbidragen. Med hänsyn till de relativt sett mindre belopp som fördelas genom individuella extra utjämningsbidrag samt den snabbhet och flexibilitet som ofta krävs vid beslut om sådana bidrag förefaller detta vara en tungrodd handläggningsordning. Vi är därför inte beredda att flytta besluten om individuella extra utjämningsbidrag till stiftsnivån. Att behålla denna beslutanderätt hos Kyrkofondens styrelse ligger också i linje med det övergripande ansvar som styrelsen har för ut- jämningssystemets funktionssätt. Sannolikt kommer den friare användningen av strukturbidragen att på sikt minska behoven av centralt beslutade individuella extra utjämningsbidrag. Det är en utveckling som det finns anledning att se positivt på. De individuellt fördelade bidragen ligger emellertid sedan några år redan på en relativt låg nivå omkring 20 miljoner kronor årligen. Det är således en mindre del av de extra utjämningsbidragen som fördelas på detta sätt. Den erforderliga nivån för extra utjämningsbidrag i budgeten för kyrkofonden beror huvudsakligen på bedömningen av behovet av insatser genom generella bidrag under budgetåret. Det är därför inte möjligt att, som har föreslagits, omedelbart halvera posten för extra utjämningsbidrag utan en närmare analys av behoven. 10 Stifts- och strukturbidragen -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Stifts- och strukturbidrag ur kyrkofonden | | behålls som en finansiering av verksamheten på regional nivå. | | Bidragen får ett bredare användningsområde med ökad frihet för | | stiftssamfälligheterna att prioritera bidragen till de mest | | angelägna ändamålen. Liksom i dag beslutar Kyrkofondens styrelse| | om den stiftsvisa bidragsfördelningen. | | Finansieringen av stifts- och strukturbidragen sker | | oförändrat genom den allmänna kyrkoavgiften och kyrkofondens | | intäkter i övrigt. | -------------------------------------------------------------------- Kyrkoutjämningsutredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: En tredjedel av remissinstanserna har yttrat sig angående stifts- och strukturbidragen. En klar majoritet av dessa tillstyrker förslaget. Även bland stiftssamfälligheterna finns det en majoritet för detta. Kyrkofondens styrelse tillstyrker en friare användning av bidragen. Be- träffande fördelningen av bidrag mellan stiften upplyser styrelsen att det för närvarande pågår diskussioner med Centralstyrelsen om utveckling av ett system för generell bidragsfördelning baserad på flera strukturella faktorer. Svenska kyrkans centralstyrelse avstyrker förslaget att bibehålla stifts- bidragen. Man föreslår i stället en skatteväxling med 4, eventuellt 5 öre per skattekrona och en 100-procentig inkomstutjämning. Behovet av bidrag till stiften blir därmed mycket begränsat. Bidragen bör grundas på tydliga struk- turella förhållanden för stiftssamfälligheterna. På stiftsnivå anser stiftsstyrelserna i Strängnäs, Göteborg och Karlstad att man i första hand bör genomföra en skatteväxling. Stiftsstyrelsen i Karlstad delar Centralstyrelsens uppfattning att en fullständig inkomstutjämning dessutom skall genomföras för stiften. Stiftsstyrelserna i Uppsala, Linköping, Skara, Strängnäs, Växjö, Lund, Göteborg, Luleå och Stockholm är i huvudsak positiva till förslaget. Några av dem betonar dock att en förutsättning är att fördelningen av stiftsbidragen baseras på klara och mätbara kriterier. Beträffande strukturbidragen framhåller några stiftsstyrelser att klara kriterier måste finnas för hur bidragen skall fördelas och vad de får användas till. Det måste betonas att bidragen är en del av utjämningssystemet och inte ett allmänt verksamhetsstöd. Ett par stiftsstyrelser är tveksamma till en friare användning av strukturbidragen eftersom större delen av bidragen är låsta till fasta ändamål och resurserna inte räcker för att tillgodose de användningsom- råden som finns i dag. Skälen för regeringens förslag: Frågan om finansieringen av den regionala kyrkliga verksamheten behandlades redan av Kyrkoberedningen i delbetänkandet Vissa kyrkofrågor (SOU 1993:46). Där föreslog beredningen att stiftsbidragen skulle avskaffas och att stiftssamfälligheternas kostnader för sin verksamhet och för strukturbidragen skulle finansieras genom att stiftsskatten höjdes med tre öre samtidigt som pastoratens utdebitering och den allmänna kyrkoavgiften sänktes med motsvarande öretal. För att stödja de stift som skulle förlora på en sådan skatteväxling jämfört med tidigare läge föreslogs att ett nytt bidrag, särskilt stiftsbidrag, skulle kunna ges ur kyrkofonden. Remissinstanserna var genomgående positiva till Kyrkoberedningens förslag. De flesta domkapitlen och stiftsstyrelserna angav emellertid som en förutsättning för sitt tillstyrkande av förslaget att detta inte fick innebära en minskning av stiftssamfälligheternas inkomster. Kyrkofondens styrelse erinrade om att stiftsbidragen vid införandet år 1989 hade motsvarat kostnaderna för vissa verksamheter som stiften då bedrivit. Bidragen hade därefter i huvudsak räknats upp med kostnadsfördyringen och andra smärre justeringar. Den avvägning av stiftens resursbehov och den styrning av verksamheten inom stiften som förutsattes i samband med bidragsformens införande hade därför inte skett. Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund tillstyrkte i princip att stiftsbidragen avskaffades och att en skatteväxling skedde mellan pastorat och stift. Pastoratsförbundet noterade dock att förslaget i denna del tillkommit vid en tidpunkt då det kommunalekonomiska läget var tämligen gott och då dessutom skattestopp gällde för kommunerna. Ingendera av dessa förutsättningar förelåg konstaterade förbundet, varför man förordade att genomförandet av reformen senarelades till en gynnsammare tidpunkt. Från Kyrkofondens styrelse framhölls att erfarenheterna av att på frivillig väg åstadkomma skattesänkningar antydde att det kunde erfordras konkreta garantier för att en sänkning av skatten verkligen kom till stånd. En liknande inställning kom till uttryck också på annat håll bland remissvaren och någon instans avstyrkte uttryckligen förslaget i denna del. Kyrkoutjämningsutredningen har i princip ställt sig positiv till tanken på att ta bort stiftsbidragen och i stället finansiera stiftssamfälligheternas verksamhet via en höjning av stiftsskatten med tre öre. Utredningen instämmer emellertid i Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbunds bedömning att tidpunkten för skatteväxling inte kan anses gynnsam i det ekonomiskt besvärliga läge som pastoraten befinner sig i. Med hänsyn härtill finner utredningen att risken är stor för att en skatteväxling inte skulle gå att genomföra fullt ut, utan i stället leda till sammanlagda skattehöjningar. Utredningen stannar därför vid att föreslå att stiftsbidragen tills vidare behålls. Vi delar utredningens tveksamhet inför att i nuvarande ekonomiska situation genomföra en skatteväxling mellan pastorat och stiftssamfälligheter. Det kan av konstitutionella skäl ifrågasättas om det är möjligt att införa regler som garanterar att pastoraten sänker sin utdebitering i samma grad som stiftsskatten höjs. Risken måste därför bedömas vara betydande att resultatet av åtgärden blir en sammanlagd skatteökning. Även den allmänna osäkerhet som kan finnas på många håll inför den förestående förändringen av relationerna mellan staten och Svenska kyrkan kan verka i samma riktning. I nuvarande läge för svensk ekonomi är det inte godtagbart att den kyrkokommunala sektorn på detta sätt tar ökat samhällsekonomiskt utrymme i anspråk. Det strider även mot våra generella strävanden att motverka kommunala skattehöjningar. På den kyrkliga sidan har den genomsnittliga utdebiteringsnivån under de senaste två åren höjts med 4 öre, vilket motsvarar en ökning med 3,5 procent. Reformer bör inte genomföras som kan leda till en ytterligare höjning. Den ifrågasatta skatteväxlingen har inte sådana påtagliga fördelar att den inte kan skjutas upp till ett senare tillfälle. Stifts- och strukturbidragen ur kyrkofonden bör därför tills vidare behållas som en del av finansieringen av stiftsverksamheten. Utredningen har föreslagit en friare användning av de bidrag som går till stiftssamfälligheternas egen verksamhet. Bidragsprövningen föreslås också bli förenklad med en grundligare prövning vart tredje år och däremellan uppräkningar av bidragen. Några remissinstanser har i stället efterlyst klara och mätbara kriterier för fördelningen av bidragen. Kyrkofondens styrelse har samtidigt meddelat att diskussioner pågår med Svenska kyrkans centralstyrelse om ett system för generell fördelning av bidrag baserat på strukturella faktorer. Mot denna bakgrund anser vi att det finns anledning att överväga hur långt författningsregleringen av fördelningen av bidrag bör sträcka sig. Bidragens ställning som en del av utjämningssystemet anger att det bör vara behovet av bidrag som bör vara grundläggande. Hur detta behov skall fastställas borde emellertid kunna överlämnas till de verkställande organen att besluta om. Det har varit en medveten strävan från regeringens sida under senare år att överlämna åt dessa organ att själva bestämma inom sina områden. Det bör därför överlämnas till Kyrkofondens styrelse att i samråd med Centralstyrelsen utforma kriterier för fördelningen av bidragen och rutiner för hanteringen av bidragsansökningarna. Även i fråga om strukturbidragen har från några håll påpekats att man vill se klarare avgränsningar av vad strukturbidragen skall användas till. För närvarande gäller att bidragen kan användas relativt fritt. Utredningen har föreslagit en fri användning, särskilt har möjligheten att använda bidragen för aktiva strukturåtgärder framhållits. På samma sätt som gäller för bidraget till stiftssamfälligheterna ser vi inte några skäl för att detaljreglera vilka kyrkliga ändamål som bör stödjas framför andra. Det bör vara möjligt att med beaktande av det grundläggande behovskravet uppnå enighet om hur bidragen skall fördelas mellan stiften och vilka ändamål stiftsstyrelserna kan stödja genom bidrag. Vi är därför inte villiga att låsa utvecklingen genom en noggrann avgränsning av vissa ändamål. Några stiftsstyrelser har pekat på att möjligheterna att använda struktur- bidrag för särskilda insatser är begränsade eftersom medlen inte förslår till de ändamål som man stödjer redan i dag. Det kan i det sammanhanget finnas skäl att understryka att det nya utjämningssystemet kommer att betyda ökade resurser för den lokala nivån inom kyrkan. Införandet av ett nytt system innebär att vissa pastorat får väsentligt mer i bidrag, andra mindre. Det är då naturligt att stiftsstyrelserna ser över och omprövar behovet av strukturbidrag för samtliga pastorat. I denna process bör utrymme kunna skapas även för att stödja satsningar av annorlunda och tidsbegränsad karaktär. 11 Den allmänna kyrkoavgiften och finansieringen av kostnader för rikskyrklig verksamhet m.m. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Den kyrkliga verksamheten på riksnivå | | finansieras genom den allmänna kyrkoavgiften och kyrkofondens | | intäkter i övrigt. Kostnaderna för prästernas pensioner och | | arbetsgivaravgifter, för biskoparna och domkapitlen samt för | | driften av utjämningssystemet och kyrkofondens administration | | m.m. finansieras på samma sätt som den rikskyrkliga | | verksamheten. | | Den allmänna kyrkoavgiften fastställs i lag och betalas av | | alla pastorat till kyrkofonden. Med hänsyn till de kostnader | | som i det nya systemet skall täckas av avgiften och till | | kyrkofondens övriga intäkter kan avgiften halveras jämfört med i| | dag och fastställas till åtta öre per skattekrona. | -------------------------------------------------------------------- Kyrkoutjämningsutredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: En mindre del av remissinstanserna har yttrat sig över denna del av förslaget. Ingen avstyrker det men några instanser har lämnat synpunkter på storleken av den rikskyrkliga verksamheten. Svenska kyrkans centralstyrelse pekar på att utvecklingen och driften av Svenska kyrkans kyrkobokföring föreslås bli gemensamt finansierad genom kyrkofonden. Kostnaden för detta kan beräknas till 15 miljoner kronor per år. Stiftsstyrelsen i Stockholm anser att kyrkans verksamhet bör bedrivas så lokalt som möjligt. Den rikskyrkliga verksamheten bör begränsas till sådant som är kyrkans gemensamma ansvarstagande, t.ex. den kyrkliga utbildningen, som inte alls bör belasta stiften. Stiftsstyrelsen och några församlingar menar att kostnaderna för den rikskyrkliga verksamheten är för höga och bör utredas närmare. Några remissinstanser behandlar särskilt frågan om pensioner. Stiftsstyrelsen i Härnösand framhåller att kyrkokommunerna även har ansvar för pensioner för den kyrkokommunala personalen och föreslår fortsatt utredning i detta avseende. Svenska kyrkans personalförbund betonar vikten av att utjämningssystemet har sådana resurser att pensions-åtagandena för prästerna kan tryggas. Man pekar också på behovet av fortsatt utredning rörande utjämningssystemets relation till den kyrkokommunala personalens pensioner. Personalförbundet framhåller även att bidraget för den rikskyrkliga verksamheten måste fastställas med hänsynstagande till penningvärdeförsämringar m.m. så att en god personalförsörjning för den rikskyrkliga verksamheten och pensions-åtagandena för denna personal kan tryggas. 1996 års kyrkomöte har avvisat ett motionsyrkande om ytterligare sänkning av den allmänna kyrkoavgiften till sju öre och stöder regeringsförslaget att fastställa avgiften till åtta öre per skattekrona. Skulle förslaget leda till en viss kapitalförstärkning för kyrkofonden under någon tid framstår inte det som obefogat med tanke på att den förestående relationsreformen till viss del försvårar den ekonomiska framtidsprog-nosen anser kyrkomötet, som inte heller i övrigt har något att erinra mot förslaget om finansiering av den rikskyrkliga verksamheten. Skälen för regeringens förslag: Utredningen har bedömt att kostnaderna för den rikskyrkliga verksamheten i det nya systemet i huvudsak kommer att behöva ligga kvar på nuvarande nivå. Det innebär ett finansieringsbehov som motsvarar cirka 2,5 öre på skatteunderlaget. Storleken av den allmänna kyrkoavgiften har bestämts med utgångspunkt bland annat från detta behov. En huvudsaklig finansiering genom den allmänna kyrkoavgiften innebär att de tillgängliga resurserna förändras i takt med skatteunderlagsutvecklingen. Uppskattningen av kostnaderna till ett visst öretal av den allmänna kyrkoavgiften innebär emellertid inte att ramen för kostnaderna därigenom är låst. Utrymmet i kyrkofondens budget bestäms av samtliga intäktskällor och utgiftsposter och ingen utgift är formellt låst till en viss intäktspost. Minskade kostnader inom ett område kan leda till större insatser på ett annat. Kostnaderna för den rikskyrkliga verksamheten får således prövas årligen inom ramen för kyrkofondens resurser. Med hänsyn till fondens omslutning ser vi inte någon risk för att kostnader för rikskyrkligt anställd personal eller nya åtaganden såsom kostnaderna för kyrkobokföringen inte skall kunna rymmas inom kyrkofondens budget. Några remissinstanser har lämnat synpunkter på kostnaderna för den rikskyrkliga verksamheten och vilka verksamhetsområden som bör ligga på rikskyrklig nivå. Vi anser att denna fråga inte bör avgöras i detta lagstiftningsärende. Den får i första hand prövas i de årliga besluten i kyrkomötet om budget för den rikskyrkliga verksamheten och av regeringen genom beslutet om budget för kyrkofonden. 1996 års kyrkomöte har uttalat att någon drastisk nedskärning av utgiftsbehovet för den rikskyrkliga verksamheten knappast är realistisk. I likhet med kyrkomötet ser vi inte någon anledning att föreslå ändringar på denna punkt. Kyrkofondens ansvar för prästpensioner infördes år 1942 vid en reform av familjepensioneringen för präster. I samband därmed överfördes medel för pensionskostnaderna till fonden. Med hänsyn till kyrkofondens stiftelseliknande karaktär gäller stor restriktivitet i fråga om att ta fondens medel i anspråk för andra ändamål än de ursprungligen bestämda. Frågan om utjämning även av kostnaderna för den kyrkokommunala personalens pensioner fordrar därför särskilda överväganden. I en av de utredningar som pågår med anledning av principbeslutet om ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan kommer olika aspekter på den kyrkokommunala personalens ställning att behandlas. Det finns inte någon anledning att vidta förändringar i utjämningssystemet i detta hänseende innan resultatet av stat-kyrka-arbetet föreligger. 12 Ekonomiska konsekvenser av förslaget -------------------------------------------------------------------- | Regeringens bedömning: I avsnitt 7.4 i propositionen föreslås | | justeringar i glesbygdskomponenten som förbättrar utfallet för de| | pastorat på Öland och Gotland som annars skulle få de största | | försämringarna av nettot från utjämningssystemet. Tillsammans med| | övergångsreglerna medför det att de ekonomiska konsekvenserna av| | ändringarna i utjämningssystemet för flertalet pastorat kommer | | att ligga på en rimlig nivå. Uppkommer trots detta svårigheter för| | enskilda pastorat får individuella bidrag - främst extra | | utjämningsbidrag - användas. | | Intäkter och kostnader för kyrkofonden kommer till stora | | delar att balansera vilket medför att fondens utveckling förblir| | stabil. | -------------------------------------------------------------------- Kyrkoutjämningsutredningens bedömning: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Utredningen ansåg dock att de individuella bidrag som kan ges till särskilt behövande pastorat utgjorde tillräckligt stöd för de pastorat på Öland och Gotland som fick försämrade netton från utjämningssystemet. Remissinstanserna: Riksrevisionsverket pekar på att förslaget skapar förutsättningar för en skattesänkning med 3 öre per skattekrona. Det innebär dock inte automatiskt att möjligheterna att sänka skatten kommer att tas tillvara. Kammarkollegiet uppger att kyrkofondens marknadsvärde vid utgången av år 1995 uppgick till cirka 2,8 miljarder kronor, med 70 procent placerat i kollegiets aktiekonsortium och 30 procent i dess räntekonsortium. Med denna placeringsinriktning kan fonden långsiktigt förväntas ge knappt 6 procents realavkastning. Den skulle därmed väl kunna täcka det finansieringsbehov på 140 miljoner kronor som utredningen räknat med i budgeten för utjämningssystemet. Kyrkofondens styrelse anser att kyrkofondens placeringsinriktning i allt väsentligt kan vara oförändrad. Styrelsen bedömer den budget för kyrkofonden som utredningen presenterat som trovärdig. Flera stiftsstyrelser har behandlat utfallet inom stiftet. Stiftsstyrelserna i Växjö, Härnösand, Luleå och Visby uttrycker oro för situationen i de pastorat som förlorar mest på den förändrade utjämningen. Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund, Sveriges kyrkokamerala förening och Svenska kyrkans personalförbund understryker vikten av riktade insatser för de pastorat som drabbas särskilt hårt av förändringen, särskilt nämns pastoraten på Öland och Gotland. Ett tiotal församlingar/samfälligheter som förlorar på förändringen har redogjort för sin situation och avstyrkt förslaget i dess nuvarande utformning. Några stiftsstyrelser och pastorat föreslår att någon form av spärr skall införas för att hindra alltför stora negativa förändringar för enskilda pastorat. Ett antal församlingar i Stockholms stift påpekar att stiftets pastorat i dag svarar för 31 procent av nettokostnaderna för utjämningen och får denna andel ökad till 44 procent. Man framhåller att kostnaderna för utjämningen inte får bli så höga det uppstår ett incitament för enskilda kyrkotillhöriga att lämna kyrkan. Vissa remissinstanser som behandlar den samhällsekonomiska effekten av ut- jämningen befarar att rationaliseringstrycket minskar och att pastoraten som betalar avgift får minskade möjligheter att sänka sin utdebitering. Man framhåller att systemet måste premiera ekonomisk och administrativ effektivitet hos mottagarna av bidrag. Stiftsstyrelsen i Stockholm och några pastorat från stiftet anser med hänsyn till vad den allmänna kyrkoavgiften skall finansiera, det inte vara nödvändigt att sätta avgiften högre än 7 öre per skattekrona. 1996 års kyrkomöte har inte någon erinran mot de ekonomiska konsekvenserna av förslaget. Skälen för regeringens bedömning: Flertalet pastorat får förbättringar av sitt netto från utjämningssystemet genom utredningens förslag. Bland dem som förlorar i netto har vi under avsnitt 7.4 uppmärksammat de försämringar som pastorat på Öland och Gotland genomgående skulle få. Vi har därför föreslagit att dessa pastorat i strukturkostnadshänseende skall behandlas som glesbygdspastorat. Genom detta får pastoraten bidrag som avsevärt förbättrar deras situation. De särskilda problem som uppstått på Öland och Gotland har därmed fått en rimlig lösning. I det allmänna remissutfallet från pastoraten angående effekterna av utredningens förslag kommer skilda synpunkter fram. Från de pastorat som får avsevärt minskade bidrag framhålls de svårigheter som detta kommer att innebära för verksamheten. Från de pastorat som skall betala mer i avgifter reses krav på ökad effektivisering och strukturomvandling hos de mottagande pastoraten. Man pekar också på riskerna att de kyrkotillhöriga i ökad utsträckning kommer att lämna kyrkan om man finner att en stor del av den församlingskatt man betalar går till verksamhet i andra församlingar. Vi delar inte farhågorna att ökade kostnader för utjämning skall leda till ökat utträde ur kyrkan. Vi är övertygade om att de flesta kyrkotillhöriga är införstådda med att Svenska kyrkan är ett trossamfund med en rikstäckande verksamhet. Det finns grundad anledning anta att de kyrkotillhöriga stödjer tanken att det skall finnas kyrkor och kyrklig verksamhet i alla delar av landet och är villiga att bidra till detta. I samband med högtider inom släkt eller vänkrets kommer många människor också i direkt kontakt med den kyrkliga verksamheten i andra församlingar än där man bor. Vikten av att rationalisera och effektivisera verksamheten har vi betonat i avsnitt 4.4. Strävan efter effektivitet och god struktur får emellertid inte leda till att stöd vägras pastorat som saknar förutsättningar att på egen hand eller med rimliga strukturåtgärder klara sin ekonomi. Det har visat sig svårt att i den generella delen av utjämningssystemet bygga in faktorer som främjar strukturåtgärder där sådana är möjliga, men ger stöd där sådana inte går att genomföra. Ett utjämningssystem är till sin natur i viss mån konserverande. Vi delar utredningens uppfattning att det föreslagna utjämningssystemet skapar ett visst strukturomvandlingstryck genom främst den lägre nivån på inkomstutjämningen. Det huvudsakliga ansvaret för strukturarbetet måste emellertid tas av kyrkan själv, både på den lokala nivån och på stiftsnivån, där arbetet skall ledas och samordnas. Flera remissinstanser har velat begränsa effekterna av den ändrade utjämningen genom särskilda spärregler. Andra menar att en så stor förbättring som det är fråga om för lokalnivån totalt sett måste få komma alla pastorat tillgodo. Enligt vår mening leder det dock fel om man alltför mycket utgår från dagens system och endast tar hänsyn till förändringen. Om man bedömer att det föreslagna systemet i högre grad än det nuvarande grundas på rättvisande inkomst- och kostnadsfaktorer måste man också vara beredd att godta att förändringen får vissa konsekvenser. Kan inte förändringarna få slå igenom kommer nuvarande brister inte att kunna rättas till. En spärregel som relateras till förändringen leder därför fel och blir svårare att motivera och förstå med tiden. Genom de åtgärder som vidtagits för Ölands- och Gotlandspastoraten och den fyraåriga övergångsperiod som föreslås kommer effekterna för de flesta pastorat att ligga på hanterbara nivåer. I likhet med utredningen finner vi att Kyrkofondens styrelse och stiftsstyrelserna kommer att förfoga över avsevärda bidragsmöjligheter som kan användas för att hjälpa de pastorat som övergångsvis behöver särskilt stöd. De beslutande organen har därvid möjlighet att beakta de krav på effektivitet och god struktur som kan ställas i det enskilda fallet. Kyrkofondens storlek och kravet på avkastning på fondmedlen Vi delar remissinstansernas åsikt att kyrkofonden bör ha en storlek som garanterar de pensionsförpliktelser som åvilar fonden. Genom övergångsreglernas konstruktion kan fonden under ytterligare några år förväntas få ett överskott i sin verksamhet, vilket sannolikt medför att reserveringar motsvarande pensionsförpliktelserna har skett när systemet är fullt genomfört. Förpliktelser därutöver i form av garantier för kyrkliga åtaganden är för närvarande inte aktuella men kan komma att aktualiseras i det fortsatta stat-kyrka-arbetet. Genom utjämningssystemets konstruktion bedöms intäkter och kostnader för kyrkofonden till stora delar balansera vilket medför att fondens utveckling förblir stabil. Kammarkollegiet har uttalat att behovet av finansiering genom avkastningen från kyrkofonden kan tillgodoses med nuvarande fondstorlek och placeringsin- riktning. Ett avkastningskrav på denna nivå bör därför långsiktigt kunna ställas på förvaltningen. Med tanke på den ytterligare ökning av kapitalet som kan väntas de närmaste åren bör fondens avkastning med erforderlig marginal kunna täcka de kostnader som nu kan förutses. 13 Genomförande -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Det nya utjämningssystemet träder i kraft | | den 1 januari 1997. För att mildra effekterna av förändringarna | | införs en övergångstid på fyra år. De nominella förändringarna för| | pastoraten jämfört med nuvarande system - positiva och negativa | | - slår igenom med en fjärdedel under vart och ett av åren. | | Under genomförandeåret 1997 prövas stiftsbidragen och kyrko- | | byggnadsbidragen enligt nuvarande ordning. | -------------------------------------------------------------------- Kyrkoutjämningsutredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Mindre än hälften av remissinstanserna har yttrat sig angående förslaget om genomförande och övergångsregler. Av dem är det ungefär dubbelt så många som instämmer i förslaget än som avstyrker det. Göta hovrätt anser att det mot bakgrund av beslutet om ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan inte bör komma ifråga att nu besluta om en omläggning av det ekonomiska systemet i kyrkan. Även Kammarkollegiet förordar att förslaget om nytt utjämningssystem prövas tillsammans med resultatet av övriga pågående utredningar på det kyrkliga området. Kyrkofondens styrelse däremot ser i dagsläget inga förslag innebärande omfattande förändringar av den lokala organisationen eller kompetensen. Styrelsen finner det därför naturligt att reformen genomförs från och med 1997. Svenska kyrkans centralstyrelse känner osäkerhet inför ett genomförande redan 1997. Utredningsarbetet inför de ändrade stat-kyrka-relationerna behandlar sådant som kan bli av betydelse för utjämningssystemet, såsom finansieringen av begravningsverksamheten och ersättning för kulturhistoriska kostnader. Av stiftsstyrelserna avstyrker Stiftsstyrelsen i Karlstad att förslaget genomförs innan resultatet av utredningar som påverkar utjämningssystemet är klara. Stiftsstyrelsen i Uppsala anser att samordning bör ske mellan samtliga tillsatta utredningar som berör kyrkans framtid. Övriga stiftsstyrelser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund och Sveriges kyrkokamerala förening anser att det är angeläget att förslagets tidsplan följs. Av de lokala instanser som yttrat sig, inklusive dem som inte varit remissinstanser utan yttrat sig spontant, är det fler som tillstyrker än som avstyrker förslaget. Många som avstyrker ett genomförande år 1997 pekar på att ett beslut om införande av systemet kommer att fattas så sent att budgetarbetet allvarligt försvåras. Flera remissinstanser betonar vikten av att främst de uppgifter om kyrkor och begravningsplatser som utgör underlag för utjämningen är korrekta och kontrolleras innan de får ligga till grund för uttag av avgifter. Uppgifterna måste sedan fortlöpande kontrolleras. Lunds kyrkliga samfällighet har i det sammanhanget också framfört önskemål om att det skall bli möjligt för ett enskilt pastorat att kontrollera beräkningarna av bidragen och avgifterna enligt systemet. 1996 års kyrkomöte godtar regeringens skäl för att reformen bör genomföras den 1 januari 1997. Därvid framhåller man att de befarade svårigheterna i budgetarbetet kan minimeras genom de preliminärbesked som under hösten 1996 sänds ut till pastoraten. Kyrkomötet understryker övergångsreglernas stora betydelse för att minska negativa nettoeffekter samt framhåller vikten av att beslutande organ uppmärksammar sådana svårigheter och utnyttjar de individuellt bestämda bidragen för att lösa uppkommande problem. Skälen för regeringens förslag: I principbeslutet om ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan betonas vikten av att det kommer till stånd ett välfungerande utjämningssystem för vilket Svenska kyrkan bör överta ansvaret efter relationsändringen. Enligt riksdagsbeslutet utgör ett sådant utjämningssystem en förutsättning för att Svenska kyrkan skall kunna bedriva en rikstäckande verksamhet, vilket är ett av de krav som staten ställer på kyrkan och samtidigt utgör en av de egenskaper som formar Svenska kyrkans identitet. Utjämningssystemet är en del av den ekonomiska ramen för pastoratens verksamhet. För pastoraten och för det fortsatta stat-kyrka-arbetet ligger det ett värde i att så stor del av de ekonomiska förutsättningarna som möjligt är kända i god tid före relationsförändringen. Om förslaget till nytt utjämnings- system träder i kraft den 1 januari 1997 kommer det att år 2000 ha prövats i praktiskt bruk under tre års tid. Övergångsreglerna innebär att systemet får fullt genomslag år 2000. Därefter kommer endast årliga förändringar av skatteunderlag och liknande basfaktorer att påverka utfallet för enskilda pastorat. Pastoraten bör därmed ha fått en god uppfattning om de ekonomiska villkor under vilka de har att verka. Bland remissinstanserna har uttryckts tveksamhet mot att införa ett nytt utjämningssystem i nuvarande skede när man inte vet resultatet av de utredningar som pågår inför relationsändringen. Man påpekar att flera förslag kan förväntas som påverkar förutsättningarna för utjämningen. Enligt vår uppfattning skulle det leda till ökad osäkerhet om man till de förändringar som relationsförändringen innebär skulle lägga en osäkerhet om hur utjämningssystemet kommer att fungera. Skulle ett beslut om utjämningssystemet skjutas fram, finns det en risk för att överväganden angående utjämningen kommer att få stå tillbaka för andra, mer akut nödvändiga förändringar som måste genomföras. Osäkerheten om effekterna av alla förändringar kan även leda till att reformeringen av utjämningssystemet skjuts ytterligare på framtiden. Riksdagens beslut att ett välfungerande utjämningssystem skall komma till stånd har då inte följts. Till detta kommer att förslaget till nytt utjämningssystem bygger på principer som gör att det kan anpassas till de förändringar som kan förutses som ett resultat av stat-kyrka-utredningarna. Enskilda utjämningskomponenter kan ökas eller minskas i vikt eller helt tas ut ur systemet utan att detta behöver förändras i grunden. Osäkerheten om resultatet av de pågående utredningarna behöver därför inte vara något hinder mot att införa systemet. Vi anser därför att förslaget till nytt utjämningssystem bör införas utan dröjsmål. Denna uppfattning delas av en majoritet av remissinstanserna och kyrkomötet. Förslaget innebär också att den lokala nivån inom Svenska kyrkan får disponera ett större ekonomiskt utrymme. Med tanke på att pastoraten kan ha önskemål om en konsolidering av ekonomin inför år 2000 finns det inte heller någon anledning att dröja med genomförandet. Flera pastorat har framfört att ett beslut om ett nytt utjämningssystem kommer för sent på året för att kunna beaktas i budgetprocessen. Med hänsyn till att kyrkomötets yttrande skall inhämtas över förslaget är det inte möjligt att lägga fram det tidigare på året utan att ikraftträdandet samtidigt måste skjutas fram. När Kyrkofondens styrelse i september 1996 lämnade pastoraten preliminära besked om utjämningen för år 1997 informerade styrelsen dock om utfallet enligt både det nuvarande och det föreslagna systemet. Pastoraten kan därmed själva bedöma vilket utjämningsbelopp som man bör ta upp i budgeten mot bakgrund av frågans behandling i kyrkomötet. Vi delar remissinstansernas uppfattning att det är av stor vikt att underlaget för utjämningen är korrekt. Eftersom underlaget skall ligga till grund för under flera år påförda avgifter eller utbetalade bidrag måste höga krav ställas på kvaliteten. Samtidigt bör inte systemet leda till ett omfattande och arbetskrävande uppgiftslämnande från pastoraten. Utredningen har anvisat en väg för en förenklad årlig verifiering av uppgifterna. Det ankommer i första hand på Kyrkofondens styrelse att finna rutiner för att genomföra och underhålla systemet med iakttagande av hög kvalitet och rimliga kostnader. 14 Författningskommentar Av lagtekniska skäl upphävs 42 kap. och ersätts av ett nytt kapitel. Av sammanställningen nedan framgår vilka bestämmelser som har oförändrad lydelse. -------------------------------------------------------------------- Lagförslaget Nuvarande föreskrifter i kyrkolagen -------------------------------------------------------------------- 42 kap. 1 § 1 § 2 § - 3 § - 4 § 4 § 5 § - 6 § 6 § 7 § 7 § 8 § 8 § 9 § - 10 § - 11 § - 12 § 12 § 13 § 13 § 14 § - 15 § 15 § 16 § - 17 § - 18 § - 19 § - 20 § - 21 § - 22 § 21 § 23 § - 24 § - 25 § 24 § 26 § - 27 § 26 § 3 st 28 § - 29 § 29 § 2 § Paragrafen motsvarar nuvarande 2 § bortsett från ett nytt andra stycke. Ändringen innebär att bestämmelserna om kostnadsutjämningen i 18-21 §§ skall tillämpas på ett pastorat eller en samfälligheter endast och i den mån pastoratet eller samfälligheten handhar angelägenheter som där avses. 3 § Paragrafen innehåller definitioner av vissa termer som används i kapitlet. I nuvarande 3 § finns definitioner av delvis samma termer. Med bidragsår avses enligt bestämmelsen både det år bidraget betalas och det år avgift skall betalas. Det skatteunderlag som utgör grunden för beräkning av medelskattek- raften och medelskatteunderlaget berörs närmare i avsnitt 6.1. Genomsnittskost- nad hänför sig till vissa utgiftsslag i officiell statistik. Begreppet används i 18-21 §§. 5 § Paragrafen motsvarar sakligt nuvarande 5 § med en viss språklig justering. 9 § Paragrafen motsvarar i huvudsak nuvarande 9 §. Första stycket 1. har dock ändrats som en följd av övriga ändringar. 10 § Paragrafen motsvarar nuvarande 10 § med en viss justering som inte innebär någon ändring i sak. 11 § Paragrafen motsvarar i stora delar nuvarande 11 §. Ändringen innebär att att det införs en ny punkt 1 som ersätter nuvarande punkterna 1 och 2. Liksom i fråga om 9 § är det en följd av övriga ändringar. 14 § I bestämmelsen stadgas att pastoraten skall betala allmän kyrkoavgift till kyrkofonden med åtta öre per skattekrona. Av 2 § följer att denna skyldighet även avser pastoratssamfälligheter och totala flerpastoratssamfälligheter. Beträffande flerpastoratssamfälligheter som inte är totala skall Kyrkofondens styrelse enligt andra stycket i paragrafen besluta om fördelning av avgiften mellan samfälligheten och de berörda pastoraten. 16 § Bestämmelsen motsvarar nuvarande 16 §. Den ändring som gjorts avser hänvisningen till 41 kap. 27 § kyrkolagen. Det är en ren följdändring och innebär inte någon ändring i sak. 17 § Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 6. I första stycket anges vilka pastorat som skall betala avgift till kyrkofonden och vilka som är berättigade till bidrag. Av andra stycket framgår hur avgift respektive bidrag skall beräknas. Tredje stycket avser det fall att en flerpastoratssamfällighet handhar vissa, men inte alla, uppgifter som ankommer på pastoraten. Kyrkofondens styrelse beslutar i så fall om fördelning av avgift respektive bidrag mellan samfälligheten och de berörda pastoraten. 18 § Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 7.1. I första stycket anges vilka pastorat som skall betala avgift till kyrkofonden och vilka som är berättigade till bidrag. Av andra stycket framgår hur avgift respektive bidrag skall beräknas. Enligt tredje stycket ges regeringen eller den myndighet regeringen bemyndigar rätt att med meddela föreskrifter om justering av bidrag respektive avgift med hänsyn till vissa i stycket angivna faktorer. Vad som avses med kyrka berörs i avsnitt 7.1. Utgångspunkten för vad som skall anses vara en kyrka är begreppet som det används i 40 kap. 3 § kyrkolagen, nämligen församlingskyrkor och andra kyrkor som är invigda för Svenska kyrkan gudstjänst och som vårdas av en församling eller en kyrklig samfällighet. 19 § Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 7.2. I första stycket anges vilka pastorat som skall betala avgift till kyrkofonden och vilka som är berättigade till bidrag. Av andra stycket framgår hur avgift resp. bidrag skall beräknas. Enligt tredje stycket ges regeringen eller den myndighet regeringen bemyndigar rätt att med meddela föreskrifter om justering av bidrag respektive avgift med hänsyn till vissa i stycket angivna faktorer. 20 § Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 7.3. I första stycket anges vilka pastorat som skall betala avgift till kyrkofonden och vilka som är berättigade till bidrag. Av andra stycket framgår hur avgift respektive bidrag skall beräknas. Sista meningen i stycket ger regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer möjlighet att föreskriva om en successiv nedtrappning av procentsatsen vid låg andel tillhöriga. I tredje stycket definieras begreppet egentlig verksamhet. 21 § Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 7.4. Enligt bestämmelsen skall bidrag utgå till pastorat som ligger i glesbygd eller som har högre kostnader som hänför sig till uppvärmning eller kallortstillägg. 23 § Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 10. Enligt bestämmelsen får Kyrkofondens styrelse bevilja stiftssamfälligheterna stiftsbidrag. 24 § Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 8. Enligt bestämmelsen får Kyrkofondens styrelse bevilja stiftssamfälligheterna medel ur kyrkofonden för kyrkobyggnadsbidrag. Stiftsstyrelserna skall fördela bidragen mellan pastoraten. Beträffande vad som avses med kyrka hänvisas till kommentaren till 18 §. 26 § Bestämmelsen motsvarar i huvudsak nuvarande 26 § första och andra stycket samt 27 §. Första stycket har dock nytt innehåll som en följd av övriga ändringar. 28 § Bestämmelsen motsvarar i sak nuvarande 28 §. Förteckning över remissinstanser Kyrkoutjämningsutredningens betänkande Utjämning av intäkter och kostnader inom Svenska kyrkan (SOU 1995:144) har remitterats till följande instanser: 1. Göta hovrätt 2. Kammarrätten i Sundsvall 3. Statskontoret 4. Statistiska centralbyrån 5. Riksrevisionsverket 6. Riksskatteverket 7. Riksantikvarieämbetet och statens historiska museer 8. Kammarkollegiet 9. Kyrkofondens styrelse 10. Svenska kyrkans centralstyrelse 11. Stiftsstyrelsen i Uppsala 12. " " Linköping 13. " " Skara 14. " " Strängnäs 15. " " Västerås 16. " " Växjö 17. " " Lund 18. " " Göteborg 19. " " Karlstad 20. " " Härnösand 21. " " Luleå 22. " " Visby 23. " " Stockholm 24. Märsta kyrkliga samfällighet 25. Gävle kyrkliga samfällighet 26. Bollnäs kyrkliga samfällighet 27. Alfta församling 28. Ödeshögs kyrkliga samfällighet 29. Norrköpings kyrkliga samfällighet 30. Vara kyrkliga samfällighet 31. Tidaholms kyrkliga samfällighet 32. Fristad-Gingri pastorat 33. Salems församling 34. Eskilstuna kyrkliga samfällighet 35. Arboga stadsförsamlings pastorat 36. Hällefors kyrkliga samfällighet 37. Mora kyrkliga samfällighet 38. Växjö kyrkliga samfällighet 39. Forsheda kyrkliga samfällighet 40. Högby kyrkliga samfällighet 41. Lunds kyrkliga samfällighet 42. Malmö kyrkliga samfällighet 43. Hammenhögs kyrkliga samfällighet 44. Karlshamns församling 45. Göteborgs kyrkliga samfällighet 46. Partille kyrkliga samfällighet 47. Kalvs pastorat 48. Övre Älvdals kyrkliga samfällighet 49. Åmåls kyrkliga samfällighet 50. Själevads kyrkliga samfällighet 51. Östersunds församling 52. Ytterhogdals kyrkliga samfällighet 53. Umeå kyrkliga samfällighet 54. Norrfjärdens församling 55. Pajala kyrkliga samfällighet 56. Gällivare kyrkliga samfällighet 57. Visby domkyrkoförsamling 58. Väskinde kyrkliga samfällighet 59. Oscars församling 60. Täby församling 61. Botkyrka kyrkliga samfällighet 62. Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund 63. Sveriges akademikers centralorganisation (SACO) 64. Tjänstemännens centralorganisation (TCO) 65. Landsorganisationen i Sverige (LO) 66. Sveriges kyrkogårds- och krematorieförbund 67. Sveriges kyrkokamerala förening 68. Föreningen Sveriges Kyrkogårdschefer Av dessa har följande avstått från att yttra sig: 26. Bollnäs kyrkliga samfällighet 27. Alfta församling 31. Tidaholms kyrkliga samfällighet 32. Fristad-Gingri pastorat 35. Arboga stadsförsamlings pastorat 37. Mora kyrkliga samfällighet 43. Hammenhögs kyrkliga samfällighet 44. Karlshamns församling 47. Kalvs pastorat 50. Själevads kyrkliga samfällighet 58. Väskinde kyrkliga samfällighet 64. Tjänstemännens centralorganisation (TCO) 65. Landsorganisationen i Sverige (LO) På eget initiativ har följande yttrat sig: Bygdeå-Robertsfors kyrkliga samfällighet Bromma församling Farsta församling Sollentuna församling Vällingby församling Matteus församling Danderyds församling Samfälligheten Gotlands kyrkor Göteryds pastorat Saltsjöbadens församling Karlslunda pastorat Lidingö församling Mellersta Ölands kyrkliga samfällighet Sollerö församling Länsstyrelsen i Gotlands län Första kyrkolagsutskottets betänkande 1996:5 Ekonomisk utjämning _____________________________________________________________ Till utskottet har hänvisats regeringens skrivelse 1996:2, enligt vilken regeringen beslutat inhämta kyrkomötets yttrande över det förslag till nytt system för ekonomisk utjämning inom Svenska kyrkan som läggs fram i skrivelsen. Till utskottet har vidare hänvisats följande motioner som angår utjämningen, nämligen motion 1996:15 av Åke Blomqvist och Ann Berg, vari hemställs att kyrkomötet som sin mening ger Centralstyrelsen tillkänna att stifts- och strukturbidrag till stiftssamfälligheterna med fördel kan fördelas efter modell utformad utan s.k. utjämningseffekt, motion 1996:45 av Karl-Johan Nilsson m.fl., vari hemställs 1. att kyrkomötet i sitt yttrande över regeringens skrivelse yrkar a) att inkomstutjämningen skall utjämna 45procent av skillnaden mellan pastoratets skatteunderlag och medelskatteunderlaget, b) att den allmänna kyrkoavgiften bestäms till 7 öre per skattekrona, 2. att kyrkomötet i skrivelse till Svenska kyrkans centralstyrelse hemställer att Centralstyrelsen lägger fram ett förslag till obligatorisk pastorats- reglering med målsättningen att minska kostnadsbehovet i utjämningsysstemet, motion 1996:50 av Jan-Hans Sjöberg, vari hemställs att kyrkomötet i sitt yttrande över regeringens skrivelse yrkar a) att förslaget ang. kostnader för drift och underhåll av begravningsplatser utgår i väntan på den statliga utredningen b) att förslaget om kostnader för låg andel kyrkotillhöriga helt utgår c) att det nya utjämningssystemet träder i kraft tidigast den 1 januari 1998, motion 1996:51 av Elisabeth Engberg och Nils-Ola Andersson, vari hemställs att kyrkomötet som sin mening ger regeringen till känna att komponenten för utjämning av kostnader för drift och underhåll av kyrkor bör beräknas även på samarbetskyrkor där pastoraten åtagit sig ett betydande underhållsansvar samt motion 1996:52 av biskop Karl-Johan Tyrberg och Bengt Risberg, vari föreslås att kyrkomötet som sin mening ger regeringen tillkänna att särskilda regler om utjämningsbidrag måste tillskapas för små pastorat i den extrema glesbygden på sätt som framgår av stiftsstyrelsens i Härnösand remissyttrande över kyrkoutjämningsutredningen. Läronämnden har yttrat sig över regeringens skrivelse samt motionerna 1996:50- 52, se Ln 1996:2, bilaga. Utskottet har inhämtat muntliga uppgifter från kanslichefen Torbjörn Zygmunt, Kyrkofonden. Motiveringarna i skrivelsen och motionerna berörs av utskottet nedan i mån av behov. För de närmare motiveringarna hänvisas till skrivelsen och motionerna. Betänkandet följer i huvudsak skrivelsens disposition. 1. Principiella synpunkter på utjämningen, m.m. (RegSkr s. 11-21) Regeringens förslag innebär i stort att nuvarande utjämningssystem ersätts av ett system bestående av dels en generell, automatiskt verkande del som omfattar alla pastorat och samfälligheter och som jämnar ut såväl skillnader i intäkter som strukturellt betingade kostnadsskillnader, dels en individuell del, där vissa slags bidrag kan beviljas på ansökan. Lagtekniskt avses systemet genomföras genom ändringar i 42 kap. kyrkolagen. Efter relationsändringen skall Svenska kyrkan överta ansvaret för systemet. I regeringens skrivelse poängteras det nära sambandet med arbetet inför relationsreformen och vikten av att systemet är i god funktion när det nya regelverket skall träda i kraft år 2000. Förutom att möjliggöra en rikstäckande verksamhet, skall systemet tillgodose målen att skapa väsentligen likvärdiga ekonomiska förutsättningar härför i landets olika delar. Därtill kommer uppgiften att finansiera riksorganisationen och andra för hela kyrkan gemensamma kostnader. Utjämningssystemet är, såsom framhålls i skrivelsen, ett uttryck för en grundläggande tanke om solidaritet mellan kyrkans olika delar. Läronämnden har i sitt yttrande understrukit den materiellt välbeställda församlingens skyldighet att bistå församlingar som har brist på materiella resurser och från denna utgångspunkt konstaterat att ett utjämningssystem är läromässigt välmotiverat. Detta är även enligt utskottets mening en grundläggande utgångspunkt. Utskottet kan ansluta sig till regeringens uppfattning (skrivelsen s. 21) att det är en av de kyrkliga kommunernas uppgifter att medverka till att kyrkan är verksam och företrädd i hela landet. Solidaritetstanken tillgodoses i förslaget framför allt genom de föreslagna bestämmelserna om inkomstutjämning (17 §) och om kostnadsutjämning (18-21 §§), varvid tyngdpunkten ligger på den senare delen. Med utskottets synsätt - liksom enligt regeringens - innebär solidaritet- stanken inte bara att ekonomiska resurser ställs till de svagare kyrkokom- munernas förfogande. Solidariteten måste vara ömsesidig. Utskottet har i annat sammanhang (jfr. betänkandet 1 KL 1996:2, Strukturfrågor m.m.) uttalat sig om behovet av förändring i den rådande strukturen på lokalplanet. Utskottet har därvid konstaterat att strukturförändringar i syfte att skapa ekonomiskt bärkraftiga enheter är både önskvärda och nödvändiga. I detta sammanhang finns skäl att understryka solidaritetsaspekten. Ömsesidigheten är, såsom påpekats i skrivelsen, en förutsättning för att systemet skall uppfattas som legitimt och i längden kunna bestå. En annan aspekt, som angår solidariteten och som utskottet vill framhålla som väsentlig, är att utjämningsystemet som helhet är uttryck för en rimlig balans mellan skilda intressen och är utformat under hänsynstagande även till andra strukturellt betingade problem än sådana som direkt låter sig avläsas i ekonomisk statistik. Enligt utskottets uppfattning är regeringens förslag i dess helhet uttryck för ett sådant balanserat synsätt. Vid granskningen av skilda delkomponenter i förslaget är det enligt utskottets mening av vikt att fasthålla vid detta synsätt såsom den övergripande utgångspunkten. Med hänsyn härtill anser utskottet att det bör krävas starka skäl för att företa ingrepp i någon enstaka komponent, även om denna sedd för sig kan bli föremål för mer eller mindre väl motiverad kritik. Regeringens förslag är utformat med utgångspunkt i vissa grundläggande krav. Av särskild betydelse är att kostnadsutjämningen endast skall avse strukturella kostnader, varmed förstås sådana som inte på kortare sikt kan påverkas av den enskilda kyrkokommunen. Endast strukturellt betingade, objektivt mätbara förhållanden skall läggas till grund för kompensation. Därtill kommer bl.a. kravet att systemet på ett långsiktigt hållbart sätt skall bygga på inomkyrkliga avgifter och rymmas inom en balanserad budget för Kyrkofonden. Utskottet ansluter sig till de överväganden regeringen gjort i dessa delar. 2. Obligatorisk pastoratsreglering för att minska kostnadsbehovet i utjämningssystemet. (RegSkr s. 18 f, motion 45, yrkande 2) Regeringen har, enligt utskottets mening på goda grunder, avvisat tanken på att försöka styra strukturarbetet närmare genom generella utjämningskomponenter och i stället hänvisat till de verktyg för stiftsstyrelserna som den friare användningen av stifts- och strukturbidragen och de individuella besluten om kyrkobyggnadsbidrag utgör. Utskottet har för sin del redan vid sin behandling av strukturfrågorna i förut nämnda betänkande 1996:2 uttalat att strukturarbetet bör genomföras utan tvång med frivilligheten som utgångspunkt. I det anförda ligger att utskottet inte kan tillstyrka bifall till motion 45, yrkande 2 vari förordas en obligatorisk pastoratsreglering för att minska kostnadsbehovet i utjämningsystemet. 3. Graden av utjämning av skatteinkomsterna, m.m. (RegSkr s. 25-28, motion 45, yrkande 1 a) Regeringen föreslår i likhet med utredningen att inkomstutjämningen skall utjämna hälften av skillnaden mellan pastoratets skatteunderlag och medelskatteunderlaget. I sina överväganden uppehåller sig regeringen vid skillnaderna mellan de kyrkliga kommunerna och de borgerliga, där en kompensationsgrad på 95 procent bedöms erforderlig för att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar. Det anförs att kyrkokommunerna inte i lika hög grad är tvångssammanslutningar och att lägre utjämning ökar incitamentet att behålla och öka antalet kyrkotillhöriga. Vidare uppehåller sig regeringen vid den stora strukturella spännvidd som kvarstår mellan de kyrkliga kommunerna i fråga om storlek, befolkningsunderlag och ekonomiska förutsättningar samt vid dessa kommuners jämförelsevis större utrymme att själva forma sin verksamhet och tillgång till ideella arbetsprestationer. En hög kompensationsgrad måste leda till flitigare tillämpning av spärregler, varvid systemets enkelhet samt förutsebarheten minskar. De överväganden regeringen redovisar leder den till samma uppfattning som utredningen, att de negativa effekterna minimeras utan att önskad utjämningseffekt går förlorad vid en kompensation på nivån 50 procent. Motion 45, vänder sig mot ökad kostnadsövervältring på pastoraten i Stockholms stift samt därmed förknippad belastning på solidariteten och tar upp risken för att inkomstutjämningen verkar konserverande på strukturer som inte på sikt är ekonomiskt försvarbara. En utjämningsnivå om 45 procent förordas därför. Utskottet konstaterar att det inte är möjligt att på helt objektiva grunder påvisa att någon viss bestämd nivå på inkomstutjämningen är att föredra före varje annan. Avgörandet måste i sista hand bli beroende av en i viss mån skönsmässig helhetsbedömning, där den lokala balansen mellan olika intressen inom systemet i sin helhet måste tillmätas största betydelse på sätt utskottet framhållit i det föregående. Enligt utskottets mening återspeglar utredningens och regeringens förslag en rimlig avvägning. Utskottet delar uppfattningen att de negativa effekterna, till vilka också hör risken för att utjämningen verkar konserverande på icke önskvärda lokala strukturer, minimeras på en så pass låg nivå som 50 procent. Med hänsyn till remissutfallet torde det vara svårt att finna erforderligt stöd för en lägre grad av inkomstutjämning. En utjämning till hälften framstår följaktligen för utskottet som en naturlig utgångsnivå, vilken dock givetvis låter sig justeras sedan en tids erfarenheter vunnits av tillämpningen. Med det anförda ansluter sig utskottet till regeringens bedömning och avstyrker bifall till motion 45, yrkande 1a. Utskottet godtar även i övrigt förslagets utformning vad gäller inkomstu- tjämningen. 4. Utjämning av strukturkostnader (RegSkr s. 29-42) Regeringen föreslår i likhet med utredningen att utjämningssystemet skall jämna ut kostnadsskillnader hänförliga till vissa strukturella faktorer, s.k. strukturkostnader, mellan de kyrkliga kommunerna. Därmed avses kostnader som kyrkokommunerna på kort sikt inte själva kan påverka. Med utgångspunkt i de grundläggande krav som uppställs för systemets utformning har utformats fyra särskilda kostnadsutjämningskomponenter. Dessa syftar alla till utjämning endast så vitt gäller den strukturellt betingade merkostnaden, sådan denna framkommer vid jämförelse med motsvarande medelvärden. Utskottet delar uppfattningen att en sådan schabloniserad objektiv beräkningsmetod, vilken inte kan påverkas genom enskilda pastorats beslut, bör ligga till grund för kostnadsutjämningen. Utskottet tar i det följande särskilt upp delkomponenterna i vad dessa berörs av motionsyrkanden. Utskottet har i övrigt intet särskilt att anföra i denna del utan godtar regeringens förslag. 5. Kostnader för drift och underhåll av kyrkor (RegSkr s. 30 f.f, motion 51) Enligt regeringens förslag, som överensstämmer med utredningens, skall pastorat med färre kyrkotillhöriga per kyrka än genomsnittligt få ett kyrkounderhållsbidrag, finansierat genom kyrkounderhållsavgift från pastorat med fler kyrkotillhöriga per kyrka. Föreskrifter om justering av avgifter och bidrag med hänsyn till kyrkas storlek, byggnadsmaterial och nyttjandegrad får meddelas. Enligt skrivelsen har en ofta återkommande remissynpunkt varit att även stiftelsekyrkor av olika slag och samarbetskyrkor skall ingå. Vidare har efterlysts ett klarare kyrkobegrepp än utredningens, att införas i lagen. Av regeringens skäl framgår att Kyrkofondens styrelse i fråga om kyrkobyggnadsbidrag har bestämt begreppet kyrka mot bakgrund av bestämmelserna i kyrkolagen, där 40 kap. 3 § ligger närmast en definition. Regeringen har på anförda skäl avvisat en särskild avgränsning av kyrkobegreppet för utjämningsändamålet. En utvidgning av nu ifrågavarande utjämningskomponent till även stiftelsekyrkor och samarbetskyrkor, där pastoratet åtagit sig underhållsansvar, har regeringen likaså avvisat och i stället funnit en anknytning till den i lag föreskrivna underhållsskyldigheten vara den enda möjliga. Regeringen har därvid hänvisat främst till principen om att utjämningen av strukturkostnader skall grunda sig på förhållanden som pastoratet inte kan påverka. I motion 51 noteras bl.a. att många samarbetskyrkor har etablerats som distriktskyrkor i expanderande bostadsområden till förmån för rikstäckningen. Motionen vänder sig mot regeringens ställningstagande att inte ta med samarbetskyrkorna. Dessa borde ses som ett sätt att uppfylla kyrkolagens krav på församlingarna att upprätthålla kyrklig verksamhet inom sina områden. Vidare anförs att samarbetsavtalet i regel är mycket långsiktigt och medför betydande underhållsansvar. Enligt motionen verkar utjämningskomponenten principiellt emot ställningstagandena om samverkan mellan Svenska kyrkan och EFS resp. Metodistkyrkan. Utskottet har viss förståelse för den kritik som riktas i motionen mot den begränsning av kyrkobegreppet som görs i skrivelsen. Som anförts ovan uppbärs emellertid utjämningen av strukturkostnader av principen att den skall grunda sig på faktorer som pastoratet inte kan påverka. Detta medför att sådana stiftelse- och samarbetskyrkor som pastoraten åtagit sig ett underhållsansvar för inte kan inkluderas i beräkningen, eftersom det i de flesta fall är fråga om frivilliga åtaganden från pastoratens sida och förhållandena i övrigt är alltför skiftande. Utskottet accepterar detta synsätt. Det är givet att det finns pastorat som drabbas särskilt hårt med en sådan i och för sig restriktiv tillämpning. Det kan exempelvis vara fråga om olika typer av kyrkor där det inte finns något offentligrättsligt underhållsansvar för pastoratet men där pastoratet av andra skäl nödgas svara för kostnaderna. Särskilt drabbade pastorat förutsätts därvid kompenseras genom strukturbidrag och extra utjämningsbidrag. Utskottet vill i detta sammanhang betona vikten av att kyrkofondsstyrelsen vid sin bidragsbedömning anlägger ett både flexibelt och generöst synsätt. Detta är viktigt ej minst vad gäller vissa samarbetskyrkor med hänsyn till Svenska kyrkans särskilda relation till EFS. Då utskottet har anledning att utgå från att så blir fallet och på ovan i övrigt anförda skäl saknas anledning att bifalla motionen. 6. Kostnader för drift och underhåll av begravningsplatser (RegSkr s. 33 f.f, motion 50, yrkande a) Enligt regeringens förslag skall en strukturell faktor utgöras av pastoratens kostnader för drift och underhåll av begravningsplatser. Pastorat som har färre invånare per begravningsplats än medeltalet i landet får ett bidrag som finansieras med en avgift från de pastorat som har fler invånare per begravningsplats än medeltalet. Justering av bidrag och avgifter skall ske för varje begravningsplats med hänsyn till dess storlek, om den ligger invid en kyrka och om det finns krematorium på den. I motion 1996:50, yrkande a, hemställs att denna komponent i struktur- kostnadsutjämningen skall utgå i avvaktan på den statliga utredningen om den framtida begravningsverksamheten. Motivet härför, enligt motionen, är att resultatet av detta utredningsarbete kommer att påverka hela finansieringen av begravningsverksamheten. Det föreslagna utjämningsystemet bygger i och för sig på ett antal självfinansierande komponenter som enligt skrivelsen medför en ökad flexibilitet i den meningen att en enskild komponent kan lyftas ur systemet utan att hela systemet behöver påverkas. Emellertid måste systemet, såsom utskottet särskilt framhållit i det föregående, ses som en helhet. Utskottet kan inte tillstyrka att en hel utjämningskomponent lyftes ur systemet, även om detta endast sker för en begränsad period. I stället bör erforderliga justeringar göras framöver. Av dessa skäl och på de grunder som utskottet anför nedan under 9. Genomförandet avstyrker utskottet bifall till motionen i denna del. 7. Kostnader på grund av låg andel kyrkotillhöriga (RegSkr s. 37 ff, motion 50, yrkande b) I skrivelsen föreslås en utjämningskomponent baserad på andelen kyrkotillhöriga i pastoratet. Pastorat med färre tillhöriga än medeltalet i landet får ett bidrag som finansieras genom en avgift som betalas av pastorat med fler tillhöriga än medeltalet. Bidrag och avgift skall på visst sätt beräknas efter genomsnittskostnader per tillhörig för egentlig kyrklig verksamhet. En särskild spärregel föreslås vad gäller bidragen för att dessa skall stanna på en rimlig nivå. I motion 1996:50, yrkande b, föreslås att denna utjämningskomponent helt skall utgå. Utskottet är medvetet om att denna komponent, sedd för sig, tål diskussion. Ökade kostnader för evangelisation och diakoni bör uppstå i en aktiv församling med låg andel kyrkotillhöriga, men det är ingen självklar regel. Församlingarnas strävan att öka sitt antal kyrkotillhöriga kan motverkas, om ekonomiska motiv sätts i förgrunden. Utskottet är dock av den uppfattningen att detta mer är ett teoretiskt än ett praktiskt problem. Utskottet tar för givet att församlingarnas strävanden är att så många församlingsbor som möjligt ska bli en del av församlingens och kyrkans gemenskap. Med hänsyn härtill och vad som anförts i det föregående föreslår utskottet avslag på motion 1996:50, yrkande b. 8. Kostnader på grund av gles bebyggelse och kallt klimat (RegSkr s. 39 f.f, motion 52) Enligt regeringens förslag, som i huvudsak motsvarar utredningens, skall ett pastorat som ligger i glesbygd eller som har högre kostnader än genomsnittligt för uppvärmning och kallortstillägg erhålla årligt glesbygdsbidrag från Kyrkofonden enligt närmare föreskrifter. Utjämningskomponenten är avsedd att finansieras genom den allmänna kyrkoavgiften och Kyrkofondens intäkter i övrigt. Samtliga pastorat på Öland och Gotland behandlas som glesbygd. Såvitt gäller utjämning av kostnader på grund av gles bebyggelse, skall utjämningen omfatta glesbygdspastorat med färre än sex invånare per km2 och en tätortsgrad under 75 procent. Bidraget avses beräknas efter en viss procentsats på produkten av antalet kyrkotillhöriga och skillnaden mellan kostnaderna för egentlig kyrklig verksamhet per kyrkotillhörig i glesbygdspastoratet och pastorat i allmänhet. I förhållande till utredningens förslag har regeringen under intryck av vissa remissyttranden med kritik mot tröskeleffekter av gängse glesbygdskriterier minskat tyngden av glesbygdsdelen i denna utjämningskomponent i förhållande till energi- och kallortsdelarna. I motion 52, som hänför sig till stiftsstyrelsens i Härnösand remissyttrande över kyrkoutjämningsutredningens förslag, påpekas att avstånden i extremfall kan vara alltför stora för att tillräcklig ekonomisk bärkraft och varierad personalstyrka skall kunna uppnås genom sammanslagningar. Motionärerna ansluter sig till ett förslag av stiftsstyrelserna om en uppdelning av glesbygdspastorat i syftet att ett särskilt utjämningsbidrag skall utgå till pastorat som utgör extrem glesbygd i den meningen att merparten av befolkningen bor längre bort än 80 km från huvudorten i angränsande pastorat, med vilket annars sammanslagning kunnat ske. Utskottet anser att ett tillgodoseende av motionens önskemål sannolikt skulle ytterligare komplicera det föreslagna utjämningssystemet. Statistiska Centralbyrån har i sitt remissvar framhållit att det pågår arbete med att analysera glesbygdsstrukturerna och att de erfarenheter som där kan vinnas kan komma att utnyttjas för att ytterligare utveckla glesbygdsklassificeringen. Det finns enligt utskottet skäl att tro att detta i en framtid också kan användas för att förfina utjämningen för glesbebyggelse även i kyrkans eget utjämningssystem. Mot denna bakgrund och på de av regeringen i övrigt anförda skälen föreslår utskottet avslag på motionen. 9. Stifts- och strukturbidragen (RegSkr s. 47 f.f, motion 15) Regeringens förslag innebär att det allmänna utjämningsbidraget för stiftssamfälligheterna avskaffas och inte ersätts av någon generell inkomstutjämning mellan stiften, varvid stiftssamfälligheternas behov av stöd tillgodoses genom stiftsbidrag och genom det extra utjämningsbidrag som Kyrkofondens styrelse kan bevilja pastorat och stiftssamfälligheter enligt föreskrifter som regeringen meddelar (RegSkr s. 28 f.). Vad gäller stifts- och strukturbidrag ur Kyrkofonden innebär regeringens förslag, i huvudsaklig överensstämmelse med utredningens, att dessa behålls som en finansiering av verksamheten på regional nivå. Bidragen får emellertid ett bredare användningsområde med ökad frihet för stiftssamfälligheterna att prioritera angelägna ändamål. Motion 15 gäller fördelningen av stifts- och strukturbidrag och innehåller synpunkter på vissa modeller härför, som utarbetas av Kyrkofondens kansli i samråd med Svenska kyrkans centralstyrelse. Motionen synes förorda en i stort sett schablonmässig fördelning efter vissa objektiva kriterier som återspeglar skiftande stiftsstrukturer och arbetsförhållanden med större frihet för stiften att på bästa sätt främja församlingslivets utveckling. Enligt vad utskottet inhämtat är arbetet med de ifrågavarande s.k. modellerna inte avslutat. Efter genomförd remissbehandling i vilken samtliga stiftsstyrelser blivit hörda har Kyrkofonden för avsikt att ta ett preliminärt beslut i början av hösten; detta för att sedan kunna informera kyrkokommunerna om förutsättningarna för budgetarbetet inför kommande år. I januari nästa år avser kyrkofondsstyrelsen att fatta sitt slutliga beslut. De fördelningsmodeller som avses i motionen uppfattar utskottet som myndighetens egna riktlinjer för sin bidragsgivning. Kyrkofonden är en statlig myndighet under regeringen och är som sådan inte underställd något kyrkligt organ. Att anhängiggöra frågan hos Centralstyrelsen framstår för utskottet som opåkallat. Utskottet föreslår sålunda avslag på motionen. 10. Finansiering av kostnader för den rikskyrkliga verksamheten, m.m. (RegSkr s. 50-54, 42 kap. 14 § förslaget till lag om ändring i kyrkolagen, motion 45, yrkande 1b) Regeringens förslag innebär i huvudsaklig överensstämmelse med utredningens att den kyrkliga verksamheten på riksnivå finansieras genom den allmänna kyrkoavgiften samt Kyrkofondens intäkter i övrigt och på samma sätt kostnaderna för prästernas pensioner och arbetsgivaravgifter, för biskoparna och domkapitlen samt för Kyrkofondens administration m.m. Den allmänna kyrkoavgiften skall enligt förslaget vara 8 öre per skattekrona, beräknad på skatteunderlaget. Enligt skrivelsen innebär rikskyrklig verksamhet på i huvudsak nuvarande nivå ett finansieringsbehov motsvarande 2,5 öre på skatteunderlaget. Storleken på den allmänna kyrkoavgiften har bestämts bl.a. med utgångspunkt häri. I motion 45 förordas i anslutning till yrkandet 1b att den allmänna kyrkoavgiften bestäms till endast 7 öre. Förslaget vilar på uppfattningen att det finns möjligheter till inbesparingar i den rikskyrkliga verksamheten, så att dess finansieringsbehov inte blir så stort som 2,5 öre. I motionen anförs också att Svenska kyrkans huvudsakliga verksamhet ännu efter relationsreformen kommer att bedrivas i församlingarna och pastoraten samt att kyrkomötet och ombudsmötet bör vara restriktiva med att ge den rikskyrkliga organisationen uppdrag att verkställa. Utskottet konstaterar för sin del att regeringens förslag i fråga om utgiftsbehovet för den rikskyrkliga verksamheten vilar på fast underlag. Enligt utskottets mening ter sig en sådan drastisk nedskärning av denna verksamhet som motionsyrkandet synes förutsätta knappast realistisk. Utskottet är visserligen medvetet om att en allmän kyrkoavgift om 8 öre per skattekrona kan tänkas leda till en viss förstärkning av Kyrkofondens kapitalreserv under någon tid. Enligt utskottets mening är emellertid en sådan eventualitet att föredra framför det motsatta perspektivet, att en höjning av avgiften kan komma att krävas. En viss kapitaluppbyggnad framstår inte som obefogad i betraktande bl.a. av att den förestående relationsreformen till viss del försvårar den ekonomiska framtidsprognosen. Utskottet förordar för sin del regeringens mer försiktiga förslag och avstyrker bifall till motionsyrkandet. Ej heller i övrigt har utskottet någon erinran mot vad regeringen anfört angående finansieringen och de ekonomiska konsekvenserna. 11. Genomförande (RegSkr s. 55 f.f, motion 50, yrkande c) Enligt regeringens förslag, som överensstämmer med utredningens, skall det nya utjämningssystemet träda i kraft den 1 januari 1997. I fråga om stiftsbidrag och kyrkobyggnadsbidrag tillämpas dock de äldre bestämmelserna även under år 1997. Ikraftträdandebestämmelserna punkt 3 innebär vidare att effekterna i övrigt får fullt genomslag först efter en övergångstid, på så sätt att förändringen för pastoraten framräknas och reduceras under tre år; år 1997 med tre fjärdedelar, år 1998 med hälften och år 1999 med en fjärdedel. Förändringen beräknas som skillnaden mellan å ena sidan nettot av avgifter och bidrag till följd av de nya reglerna om den allmänna kyrkoavgiften, inkomstutjämningen samt kostnadsutjäm- ningen och å andra sidan motsvarande netto av allmänt utjämningsbidrag och allmän kyrkoavgift, om nuvarande bestämmelser hade tillämpats. Regeringen har övervägt tidpunkten för utjämningssystemets genomförande och stannat för att det bör införas utan dröjsmål. Den har därvid hänvisat bl.a. till fördelen med att det nya systemet kan prövas praktiskt under tre år och vara i full funktion år 2000 när relationsändringen sker. Ett senareläggande bedöms leda till ökad osäkerhet, utöver vad som ändå följer med relations- förändringen, och medföra risker för ytterligare uppskov i strid med riksdagens beslut, enligt vilket ett väl fungerande utjämningssystem är en förutsättning för Svenska kyrkans rikstäckning. Enligt motion 50 är det föreslagna ikraftträdandet olämpligt med tanke på att den ekonomiska planeringsprocessen för år 1997 redan nu är i full gång och att församlingarna behöver arbetsro. Motionen ansluter härvidlag till synpunkter som flera pastorat framfört under remissbehandlingen. Utskottet vill för sin del framhålla att pastoraten enligt regeringens skrivelse kommer att få preliminära besked om utjämningen i så god tid att de med kännedom om kyrkomötets beslut kan bedöma vilka belopp som skall tas upp i budgeten. De i motionen befarade svårigheterna med budgetarbetet i församlingar och samfälligheter har därmed minimerats. På grund härav och med åberopande av de av regeringen anförda skälen för reformens genomförande redan den 1 januari 1997 föreslår utskottet avslag på motion 50, yrkande c. Utskottet vill slutligen understryka övergångsreglernas stora betydelse för att mildra negativa nettoeffekter för en del enskilda pastorat av övergången till ett annorlunda utjämningssystem. Utskottet vill i likhet med regeringen (s. 16) framhålla vikten av att beslutande organ är uppmärksamma på sådana svårigheter i det enskilda fallet och utnyttjar möjligheten att med de individuellt bestämda bidragen lösa uppkommande problem. Hemställan Med hänvisning till vad som ovan anförts hemställer utskottet 1. beträffande obligatorisk pastoratsreglering för att minska kostnads- behovet i utjämningssystemet att kyrkomötet med anledning av regeringens skrivelse 1996:2 i denna del och med avslag på motion 45, yrkande 2, som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, 2. beträffande graden av utjämning av skatteinkomsterna, m.m. att kyrkomötet med anledning av regeringens skrivelse 1996:2 i denna del och med avslag på motion 45, yrkandet 1a, som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, 3. beträffande kostnader för drift och underhåll av kyrkor att kyrkomötet med anledning av regeringens skrivelse 1996:2 i denna del och med avslag på motion 51, som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, 4. beträffande kostnader för drift och underhåll av begravningsplatser att kyrkomötet med anledning av regeringens skrivelse 1996:2 i denna del och med avslag på motion 50, yrkande a, som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört samt 5. beträffande kostnader på grund av låg andel kyrkotillhöriga att kyrkomötet med anledning av regeringens skrivelse 1996:2 i denna del och med avslag på motion 1996:50, yrkande b, som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, 6. beträffande kostnader på grund av gles bebyggelse och kallt klimat att kyrkomötet med anledning av regeringens skrivelse 1996:2 i denna del och med avslag på motion 52, som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, 7. beträffande stifts- och strukturbidragen att kyrkomötet med anledning av regeringens skrivelse 1996:2 i denna del och med avslag på motion 15, som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, 8. beträffande finansieringen av kostnader för den rikskyrkliga verksamheten, m.m. att kyrkomötet med anledning av regeringens skrivelse 1996:2 i denna del och med avslag på motion 45, yrkande 1b, som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, 9. beträffande genomförandet att kyrkomötet med anledning av regeringens skrivelse 1996:2 i denna del och med avslag på motion 50, yrkande c, som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, 10. beträffande regeringens skrivelse i övrigt att kyrkomötet med anledning av regeringens skrivelse 1996:2 i övrigt som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört. Sigtuna den 27 augusti 1996 På första kyrkolagsutskottets vägnar Evert Josefsson Sten Pålsson Patrik Tibbling Närvarande: Evert Josefsson, ordförande, Britas Lennart Eriksson, Gurli Nylund, Sven Håkansson, Else-Maj Silvernagel, Ann-Marie Nilsson, Alvar Gahm, Inger Lifv, Åsa Ingårda, Kerstin Linder, Karl-Johan Nilsson, Göran Petterson, Gunnar Blomgren, Nils Gårder, Åke Blomqvist. Biskop KG Hammar har deltagit i utskottets överläggningar. Reservationer 1. Frågan om obligatorisk pastoratsreglering för att minska kostnadsbehovet i utjämningssystemet (mom. 1). av Åke Blomqvist, Karl-Johan Nilsson och Göran Petterson som anser dels att utskottet i stället för texten under 2. Obligatorisk pastoratsreglering för att minska kostnadsbehovet i utjämningssystemet hade bort anföra följande: Utskottet vidimerar att riksdagen redan 1958 rekommenderade en nedre gräns för pastoraten på 2 000 invånare. Också i utredningarna inför reformen på stifts- och lokalplan 1989 nämndes samma nedre gräns men uttalades skäl för att ett lägre tal kunde medges på grund av lokala förhållanden. Enligt kyrkobyg- gnadsutredningen finns alltjämt drygt 150 pastorat som inte når upp till 2 000 invånare. I betänkande 1996:2 har utskottet framhållit att ekonomiskt bärkraftiga enheter på lokalplanet är en viktig förutsättning för att Svenska kyrkan på lång sikt skall kunna fullgöra sin uppgift som kyrka för hela svenska folket. Strukturförändringar i detta syfte är därför både önskvärda och nödvändiga, fortsätter utskottet. Också gentemot "givarna" i utjämningssystemet är det en hederssak att tillskapa mer bärkraftiga ekonomiska enheter. Hittills har frivilligheten varit strukturförändringarnas ledstjärna. Ett speciellt ansvar lades 1989 på stiftstyrelserna. I samband därmed uttalade departementschefen i propositionen 1987/88:31 behov av en utvärdering av den frivilliga benägenheten till nödvändiga strukturförändringar. En sådan skulle ske före år 2000. Vid föregående års kyrkomöte anförde utskottet i sitt betänkande 1995:6 Kyrkans strukturförvandling att det var för tidigt att utvärdera genomförda indelningsändringar och ange riktlinjer för framtiden. På utskottets förslag beslöt kyrkomötet uppdra åt Centralstyrelsen att i en delrapport redovisa resultatet av det hittills utförda strukturarbetet samt erfarenheter och slutsatser i övrigt av detta arbete. Av Centralstyrelsens verksamhetsberättelse för år 1995 framgår att - i stället för en redovisning till kyrkomötet - frågan överlämnats till de kyrkliga utredningarna. 1993 års kyrkobyggnadsutredning har i sitt betänkande "Fädernas kyrkor - och framtidens" tagit upp kravet på strukturförändringar under punkt 6.2. Kyrkobyggnadsutredningen gjorde bl.a. följande uttalande: "Utjämning mellan alla pastorat i ett utjämningssystem bygger på en hög grad av solidaritet mellan de inblandade. Som poängterades när systemet skapades innebär det inte bara en enkelriktad solidaritet från de välbeställda pastoraten till de små och svaga. Det kan ställas motsvarande krav på solidaritet från de mindre enheternas sida att genom rationaliseringar i organisationen medverka till besparingar som gör att utjämningssystemets bördor inte blir för stora för dem som ska bära dessa. Vi är övertygade om att samverkan på lokalplanet skapar den mest effektiva utjämningen" (Sid. 124). Enligt utskottets mening vore det en fördel om åren fram till år 2000 med kyrkobyggnadsutredningen som grund kan leda till frivilliga strukturför- ändringar. Mycket talar emellertid för att frivillighetens väg inte är tillräcklig. Nuvarande kommunindelning har kommit till genom både frivillighet och obligatorium via kommunblocksindelning m.m. En motsvarande plan upprättad av Centralstyrelsen efter samråd med stiftstyrelserna skulle kunna vara vägledande för en obligatorisk pastoratsreglering genomförd senast vid den tidpunkt kyrkobyggnadsutredningen förordat - dvs år 2010. dels att utskottets hemställan bort ha följande lydelse: 1. beträffande obligatorisk pastoratsreglering för att minska kostnads- behovet i utjämningssystemet att kyrkomötet med anledning av regeringens skrivelse 1996:2 i denna del och motion 1996:45, yrkande 2, begär att Centralstyrelsen lägger fram ett förslag till obligatorisk pastoratsreglering med målsättningen att minska kostnadsbehovet i utjämningssystemet, 2. Frågan om graden av utjämning av skatteinkomsterna, m.m. (mom. 2) av Karl-Johan Nilsson, Göran Petterson, Kerstin Linder och Åke Blomqvist som anser dels att utskottet i stället för texten under 3. Graden av utjämning av skatteinkomsterna, m.m. hade bort anföra följande: Utöver den kostnadsutjämning som nu införs behöver Svenska kyrkan inom sig ha en inkomstutjämning, men utjämningen måste ligga på rätt nivå. Inkomstutjämningens nivå bör inte vara så hög att den motverkar erforderliga strukturella förändringar. Skattekraft och skatteunderlag ger inte alltid en rättvisande bild. Yrkesnäringars art är en ofta icke nämnd faktor, som påverkar skatteunderlaget. De som är beslutande i Svenska kyrkans lokala organ accepterar att en inkomstutjämning inom Svenska kyrkan måste finnas. Men de betalande pastoraten måste också få se att det finns en vilja till rationalisering hos de mottagande pastoraten. En 50-procentig inkomstutjämning tenderar att konservera en struktur som inte går att ekonomiskt försvara på sikt. Regeringen konstaterar att förslagets tyngdpunkt ligger på kostnadsutjämningen (s. 15). Regeringen föreslår utjämning av fyra slag av kostnader, som är strukturellt betingade. Kyrkobyggnadsbidrag och extra utjämningsbidrag lär liksom hitintills gå till pastorat med svag ekonomisk bas. Kostnadsutjämningen och bidragen beaktar således pastoratens strukturella och speciella förhållanden. Starka skäl talar för att denna utjämningskomponent inte skall få fullt så stor genomslagskraft som regeringen förslår. Med hänsyn härtill bör inkomstutjämningen vara lägre än 50 procent. Utskottet är av uppfattningen att, i enlighet med yrkande 1a i motion 45, bör inkomstutjämningen utjämna 45 procent av skillnaden mellan pastoratets skatteunderlag och medelskatteunderlaget. dels att utskottets hemställan bort ha följande lydelse: 2. beträffande graden av utjämning av skatteinkomsterna, m.m. att kyrkomötet med anledning av regeringens skrivelse 1996:2 i denna del och motion 1996:45, yrkandet 1 a, som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört. 3. Frågan om stifts- och strukturbidragen (mom. 7) av Åke Blomqvist, Karl-Johan Nilsson, Göran Petterson och Gunnar Blomgren som anser dels att utskottet i stället för texten under 9. Stifts- och strukturbidragen hade bort anföra följande. Motion nr 15 anknyter till den del av regeringens skrivelse som handlar om stifts- och strukturbidragen. Kritik framförs mot ett av Kyrkofondens kansli i samverkan med Centralstyrelsens kansli upprättat förslag till principer för framtida fördelning av stifts- och strukturbidrag. Motionärerna anser att förslagets s.k. utjämningseffekt vid framräkning av stiftsbidrag skall tas bort med motivering att den innebär en "dubbelbeskattning". Utskottet vill inledningsvis tillstyrka ett förenklat förfarande vad gäller stifts- och strukturbidrag. Grunderna och relationerna mellan stiften vad gäller stifts- och strukturbidragen härrör från reformen 1989. Från början lade stiftssamfälligheterna ned mycken tid på underlaget för ansökan, men sedan Centralstyrelsen och Kyrkofonden successivt kommit att inta ståndpunkten att endast begränsad uppskrivning medges - vissa år och till vissa delar ingen alls - har det i stiften inte känts meningsfullt att lägga ner stor tid på ansökningarna, eftersom de reellt inte blivit prövade efter behov och samfälligheternas ekonomiska ställning. Som argument för en sådan hållning har Centralstyrelsen framhållit förestående förändring av utjämningssystemet. I regeringsskrivelsen kan under avsnitt 6.4 hämtas skäl som talar till förmån för motionen. Regeringen anför nämligen att stiftssamfälligheterna till sin omfattning är stora både till yta och invånarantal och rymmer områden med både hög och låg skattekraft. Mot denna bakgrund anser regeringen att stiftssamfälligheternas behov av utjämning borde vara begränsat. Vidare uttalas sympati för förslaget om skatteväxling som framförts i Kyrkoberedningens betänkande "Vissa kyrkofrågor" (SOU 1993:46). Slutligen har regeringen dock stannat för att stifts- och strukturbidragen skall finnas kvar och uttalar att det under sådana omständigheter inte finns behov av en särskild inkomstutjämning. Stiftssamfälligheternas medelsbehov prövas bäst om det bedöms samlat vid ett tillfälle i beredningen av stiftsbidragen. Under avsnitt 10 gör regeringen bedömningen att det bör vara behovet av bidrag som skall vara grundläggande och att det bör ankomma på Kyrkofondens styrelse i samråd med Centralstyrelsen att utforma kriterier för fördelningen av bidragen och rutiner för handläggningen. I författningsförslaget finns varken under § 17 eller § 23 något om inkomstutjämning mellan stiftssamfälligheterna. Det synes mot denna bakgrund saknas stöd för att vid fördelning av stiftsbidrag bygga in flera inkomstutjämnande variabler. Som sådana tolkar utskottet dels "tillskott/avdrag av skatteunderlag" dels den föreslagna "reduceringstrappan". Samtidigt finner utskottet skäl framhålla att slutlig ställning ännu ej tagits, utan modellerna är att betrakta som ett preliminärt arbetsmaterial för remissbehandling med efterföljande utvärdering. Utskottet som i övrigt lämnar regeringens förslag i denna del utan erinran, delar uppfattningen i motion 15 att kyrkomötet som sin mening bör ge Centralstyrelsen till känna att stifts- och strukturbidrag till stiftssamfällig- heterna med fördel kan fördelas efter modell utformad utan s.k. ut- jämningseffekt. dels att utskottets hemställan bort ha följande lydelse: 7. beträffande stifts- och strukturbidrag att kyrkomötet med anledning av regeringens skrivelser 1996:2 i denna del och motion 1996:15 som sin mening ger regeringen och Centralstyrelsen till känna vad utskottet anfört. 4. Frågan om finansiering av kostnader för den rikskyrkliga verksamheten, m.m. (mom. 8) av Karl-Johan Nilsson, Göran Petterson och Kerstin Linder, som anser dels att utskottet i stället för texten under 10. Finansiering av kostnader för den rikskyrkliga verksamheten, m.m. hade bort anföra följande. I regeringens lagförslag § 14 anges allmän kyrkoavgift till 8 öre per skattekrona. Den kyrkliga verksamheten på riksnivå finansieras genom den allmänna kyrkoavgiften och Kyrkofondens intäkter i övrigt. Utskottet anser att 2,5 öre per skattekrona för rikskyrklig verksamhet fram till år 2000 är för högt beräknad och anser därför att allmänna kyrkoavgiften bör bestämmas till 7 öre. Kyrkoutjämningsutredningen har avstått ifrån att analysera och föreslå inbesparingar på rikskyrklig nivå. Utredningen nöjde sig med att räkna med ett nominellt oförändrat belopp på avrundat 165 miljoner kronor per år (s. 168 i betänkandet). Utredningen ansåg att den del av den allmänna kyrkoavgiften som behöver avsättas för de rikskyrkliga ändamålen kan med någon marginal sättas till 2,5 öre per skattekrona (s. 172 i betänkandet). Regeringen synes godta Kyrkoutjämningsutredningens antagande att finansieringsbehovet motsvarar 2,5 öre på skatteunderlag (s. 51). Svenska kyrkans huvudsakliga verksamhet bedrivs i de lokala församlingarna och i pastoraten. Så bör det vara och så kommer det att förbli även efter den relationsreform som nu genomförs. Kyrkan har dock också uppgifter som måste utföras på riksnivå och inom kyrkans stift. Rikskyrkan har uppgifter av ekumenisk art inom Sverige och gentemot kyrkor i andra länder. Mission kommer också framgent att bedrivas även om formerna för denna ändras allteftersom de samhällen som denna vänder sig till ändras. Internationell diakoni huvudsakligen genom Lutherhjälpen, kommer också i framtiden att vara en väsentlig uppgift för Svenska kyrkan. Rikskyrkans uppdrag inom Sverige är dessutom att utföra vissa serviceuppgifter mot stift och församlingar. Dessa kan variera från tid till tid och är i stor utsträckning beroende av de uppdrag som kyrkomöte/ombudsmöte lämnar till den rikskyrkliga organisationen att verkställa. Beslut om sådan verksamhet bör dock vara restriktiva, inte minst i en tid där kyrkans framtida ekonomiska situation är något osäker med hänsyn till att medlemsutvecklingen kan komma att förändras efter reformen om nya tillhörighetsregler. Sedan hösten 1995 har ett projektarbete bedrivits i Kyrkans hus i Uppsala med sikte på en ny kansliorganisation där alla anställda hos SFRV, SKM, SKUT och Lutherhjälpen blir anställda i en och samma stiftelse fr.o.m. 1 januari 1997. Projektet har fått namnet Giraff, Gemenskap i rikskyrkan arbete för framtiden. Målsättningen är att minska antalet tjänster med 40. Utskottet anser att det finns möjligheter till inbesparing i den rikskyrkliga verksamheten. Finansieringsbehovet av rikskyrkan under de år som den nuvarande lagstiftningen finns kvar (i planeringen fram till 1 januari år 2000) kan med hänsyn till vad vi ovan anfört sättas lägre än till 2,5 öre. Situationen efter år 2000 får bedömas när kännedom föreligger om vilka inomkyrkliga regelverk som kommer att gälla för den ekonomiska hanteringen av kyrkans medel nationellt och internationellt. Utskottet finner därför att regeringen bör bestämma den allmänna kyrkoavgiften till 7 öre per skattekrona. dels att utskottets hemställan bort ha följande lydelse: 8. beträffande finansieringen av kostnader för den rikskyrkliga verksam- heten, m.m. att kyrkomötet med anledning av regeringens skrivelse 1996:2 i denna del och motion 1996:45, yrkande 1b, som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört. Läronämndens yttrande 1996:2 med anledning av regeringens skrivelse om ett nytt system för ekonomisk utjämning inom Svenska kyrkan Ln och motioner i anslutning därtill _______________________________________________________________- Till läronämnden har för yttrande överlämnats RegSkr 1996:2 och KMot 1996:50-52. "En utjämning skall ske" skriver aposteln Paulus till församlingen i Korinth (2 Kor 8:13). Med de orden ville aposteln motivera församlingen i Korinth att ekonomiskt stödja den fattigare kristna församlingen i Jerusalem. Det i bibeltexten givna exemplet har sedan i alla tider tjänat som motivering, vägledning och kritik. En kristen församling som materiellt sett har det välbeställt är skyldig att bistå församlingar med brist på materiella resurser. Detta gäller vare sig den mottagande församlingen befinner sig i en annan världsdel eller är en del av Svenska kyrkan. Ett utjämningssystem är således läromässigt välmotiverat. Uppsala den 13 augusti 1996 På läronämndens vägnar GUNNAR WEMAN Ragnar Persenius Närvarande: Ärkebiskop Gunnar Weman, ordförande, biskop Martin Lind, biskop Lars-Göran Lönnermark, biskop Jonas Jonson, biskop Claes-Bertil Ytterberg, biskop Anders Wejryd, biskop KG Hammar, biskop Lars Eckerdal, biskop Bengt Wadensjö, biskop Karl-Johan Tyrberg, biskop Rune Backlund, biskop Biörn Fjärstedt, biskop Henrik Svenungsson, Göran Bexell, vice ordförande, Birger Olsson, Björn Skogar, Cristina Grenholm, Curt Forsbring, Anna-Lena Weberup. Kulturdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 19 september 1996 Närvarande: statsrådet Hjelm-Wallén, ordförande, och statsråden Peterson, Freivalds, Wallström, Tham, Åsbrink, Blomberg, Andersson, Winberg, Uusmann, Ulvskog, Sundström, Lindh, Johansson, Åhnberg, Östros, Messing Föredragande: statsrådet Ulvskog Regeringen beslutar proposition 1996/97:35 Ett nytt system för ekonomisk utjämning inom Svenska kyrkan.