Regeringskansliets rättsdatabaser

Förslag till statsbudget för år 1997 Statsskuldsräntor m.m. (utgiftsområde 26) Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 2 2 Inledning 2 3 Statsskuldsräntor 2 3.1 Prognos för statsskuldsräntorna 2 3.2 Påverkande faktorer 3 3.3 Alternativ redovisningsmetod för statsskulds- räntorna 5 3.4 Statsskuldsräntornas utveckling 7 3.5 Statsskuldspolitiken 9 3.6 Känslighetsanalys 13 4 Oförutsedda utgifter 13 4.1 Oförutsedda utgifter 13 4.2 Ianspråktaganden av anslaget åren 1995-199613 4.3 Regeringens överväganden 14 1 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att riksdagen 1. medger att regeringen, för att kunna fullgöra sina betalningsåtaganden, får överskrida ramanslaget Räntor på statsskulden 2. för budgetåret 1997 anvisar anslagen under utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor mm.enligt följande uppställning; Anslag Anslagstyp Anslagsbelopp tusental kr A 1. Räntor på statsskulden ramanslag 104 145 000 B 1. Oförutsedda utgifter ramanslag 10 000 Summa för utgiftsområdet 104 155 000 2 Inledning Utgiftsområde 26 omfattar utgifter för räntorna på statsskulden samt oförutsedda utgifter. Även beräkningsposten minskning av anslagsbehållningar tillhör utgiftsområdet. Denna post beskrivs utförligare i volym 1, avsnitt 4.4.4. Anslaget för statsskuldsräntor ingår inte i utgiftstaket. Ramen för 1997 har nedjusterats i förhållande till den tidigare prognosen i den ekonomiska vårpropositionen (prop. 1995/96:150) på grund av minskade utgifter för utländska lån samt ökade valutavinster. 3 Statsskuldsräntor 1994/95Utgift 123 200 0001 1995/96Anslag 132 000 000 Utgiftsprognos114 300 000 därav 199694 100 000 1997 Förslag104 145 000 1998 Beräknat102 953 000 1999 Beräknat101 384 000 1 Beloppen anges i tusental kronor 3.1 Prognos för statsskuldsräntorna Utgifterna för statsskuldsräntor har sedan 1980-talet ökat kraftigt till följd av budgetunderskotten och därigenom ökad statsskuld. Utgifterna bedöms för år 1996 uppgå till 94 miljarder kronor, vilket är en minskning med ca 10 miljarder kronor jämfört med år 1995. Minskningen beror främst på lägre inhemska och utländska räntesatser och därmed lägre ränteutgifter på inhemska och utländska lån. Tabell 3.1 visar nuvarande ränteprognos för år 1997. Prognosen ligger något lägre jämfört med tidigare prognos i den ekonomiska vårpropositionen (prop. 1995/96:150) i april på grund av minskade utgifter för utländska lån samt ökade valutavinster till följd av kronförstärkningen. Räntenivån under år 1997 ligger ca 10 miljarder högre än prognosen för år 1996. Ökningen beror främst på avvecklingen av Arbetsmarknadsfonden vilken innebär att Riksgäldskontorets tillgodohavanden i fonden upphör jämte dess inkomsträntor. Detta innebär en höjning av statsskuldsräntorna netto med ca 7 miljarder kronor. Ökningen beror även på förfallostrukturen på den existerande lånestocken samt valutaeffekter. Tabell 3.1 Beräknade utgiftsmässiga räntor på statsskulden 1995 - 2000 i miljarder kronor 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Räntor på lån i svenska kronor 81,8 90,9 90,3 83,7 81,8 79,4 Räntor på lån i utländsk valuta 21,3 23,7 21,8 23,0 25,1 25,7 Räntor på in- och utlåning -14,4 -13,4 -6,5 -4,0 -2,5 -2,2 Över-/underkurser vid emission 8,8 -3,0 -5,6 -3,7 -3,5 -2,4 Summa räntor 97,4 98,3 99,9 99,0 100,8 100,5 Valutaförluster/- vinster(-) 6,0 -6,2 1,4 -0,6 -3,1 -3,7 Kursförluster/- vinster(-) 1,4 1,9 2,9 4,6 3,8 7,4 Övrigt -0,2 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 Summa ränteutgifter104,794,1104,2 103,0 101,4 104,2 Anm: Siffrorna i tabellen är avrundade och summerar därför inte exakt. 3.2 Påverkande faktorer Ränteutgifternas nivå varierar med ett flertal faktorer som storleken på statsskulden vid periodens början samt hur stort primärt lånebehov som förväntas uppstå under perioden. I det primära lånebehovet ingår statsbudgetens primärsaldo (inkomster minus utgifter exklusive statsskuldsräntor) samt Riksgäldskontorets in- och utlåning till myndigheter och statliga bolag m.m.. Dessutom varierar statsskuldsräntornas nivå med förändringar av inhemska och utländska räntesatser samt växelkurser. Statsskulden finansieras främst på den inhemska penning- och obligationsmarknaden men även bland hushåll och i utlandet. Den totala upplåningen i utländsk valuta bestäms för ett år i taget av regeringen efter samråd med Riksbanken. Liksom övrig upplåning skall valutaupplåningen genomföras kostnadseffektivt. Upplåningen kombineras med derivattransaktioner för att uppnå den önskade risksammansättningen. Ränteutgifterna för statsskulden påverkas också av ett antal tekniska faktorer. Dessa faktorer utgörs till stor del av olika upplåningstekniker, dvs. på vilket sätt Riksgäldskontoret väljer att finansiera statens lånebehov och förvalta statsskulden. Detta beror på att de olika låneinstrumenten och skuldförvaltningsteknikerna kan medföra mycket olika fördelning av utgifterna över tiden. Upplåning via emission av kupongobligationer, s.k. benchmarklån, är ett exempel på en upplåningsteknik. Genom att koncentrera upplåningen till ett fåtal stora lån kan likviditeten garanteras och avkastningskravet på dessa lån kan därmed hållas nere. Benchmarklånens kupongränta är fast. När Riksgäldskontoret utökar ett benchmarklån uppstår över- eller underkurser beroende på om denna fasta ränta är högre eller lägre än marknadsräntan vid emissionstillfället. En överkurs är ett pris över obligationens nominella kurs och innebär att långivaren ersätter låntagaren för erhållen ränta utöver marknadsränta motsvarande nuvärdet av framtida räntebetalningar. De totala ränteutgifterna reduceras därmed vid upplåning till överkurs men ökar vid kuponginlösen. I de fall Riksgäldskontoret väljer att förtidsinlösa delar av stora benchmarklån får detta till följd att kursvinster eller kursförluster - begreppen används vid återköp av lån - uppstår som i sin tur påverkar ränteutgifterna. Kursförluster liksom överkurser uppkommer när lånets ränta överstiger marknadsräntan. Kursförluster ger dock motsatt effekt till överkurser och innebär att låntagaren ersätter långivaren för förlorad ränta motsvarande nuvärdet av framtida räntebetalningar. Emission av nollkupongobligationer är ytterligare ett exempel på en upplåningsteknik, vilken innebär att obligationens sammanlagda ränta tas upp som ränteutgifter för statsskulden först efter flera år, vid förfallotidpunkten. På detta sätt skjuts betalningarna av statsskuldsräntorna framåt i tiden. Prognoser på utvecklingen av ränteutgifterna försvåras av de olika emissionsteknikerna eftersom de med nuvarande redovisningsprinciper kan leda till stora svängningar i ränteutgifterna mellan budgetåren. Prognosen är också känslig för om t. ex. dagens räntesatser eller prognos- ticerat årsgenomsnitt har använts vid beräkningstillfället. 2 3.3 Alternativ redovisningsmetod för statsskuldsräntorna Ett alternativ till nuvarande utgiftsmässiga redovisning av statsskuldsräntorna är en kostnadsmässig redovisning. Om räntorna istället för utgiftsmässigt redovisas kostnadsmässigt uppnås ett mer stabilt resultat. Variationerna mellan åren, och även mellan prognos och utfall, blir mindre och kan relativt enkelt förklaras av ränte- och lånebehovsutvecklingens direkta effekt på nyupplåningen. Endast till mindre del orsakas variationerna av upplåningsteknikerna. En kostnadsmässig redovisning innebär en periodisering av utgifter och inkomster till den period resursförbrukningen sker. I de justerade ränteutgifterna ingår framförallt över- och underkurser för nominella obligationer, upplupen ränta och inflation. Upplupen ränta är framförallt att hänföra till nollkupongobligationer där räntan betalas ut först efter lånets löptid. Vid en utgiftsmässig redovisning av en nollkupongobligation redovisas alltså hela ränteutgiften vid förfallotidpunkten. I en kostnadsmässig redovisning däremot anses räntan uppkomma under lånets hela löptid och fördelas därför ut jämnt över denna. En utgiftsmässig redovisning av nollkupongobligationer kan därmed underskatta den verkliga räntebelastningen. Antag att Riksgäldskontoret emitterar en kupongobligation med fem års löptid och en kupongränta på 10 procent och att marknadsräntan är 7 procent. Det nominella beloppet antas vara 100. Vid emissionstillfället genererar detta en överkurs eftersom marknadsräntan understiger obligationens kupongränta. På statsbudgeten kommer överkursen, som tabell 3.2 visar, att redovisas som en inkomst vid emissionstillfället. De följande fem åren kommer den årliga kupongräntan att redovisas mot statsbudgeten. Vid en motsvarande kostnadsmässig redovisning kommer istället den årliga kostnaden, dvs. marknadsräntan vid emissionstillfället, att redovisas. För jämförelse av totalsummorna enligt de båda redovisningsprinciperna måste diskontering göras. Detta förklarar skillnaden mellan de båda totalsummorna. Antag att Riksgäldskontoret istället emitterar en femårig (nominell eller real) nollkupongobligation. Beloppet antas fortfarande vara 100 och marknadsräntan 7 procent. På statsbudgeten kommer hela ränteutgiften att redovisas vid förfallotidpunkten, dvs. om fem år. Eftersom marknadsräntan är densamma som i exemplet med kupongobligationerna kommer den årliga kostnaden att vara lika i båda exemplen. 3 Tabell 3.2 Utgiftsmässig respektive kostnadsmässig redovisning av obligationer t0 t1 t2 t3 t4 t5 Kupongobligation - utgiftsmässig -12 10 10 10 10 10 - kostnadsmässig 7 7 7 7 7 Nollkupongobligation - utgiftsmässig 40 - kostnadsmässig 7 7 7 7 7 Källa: Riksgäldskontoret Antag istället att marknadsräntan är en procentenhet högre än i föregående exempel, men att antagandena i övrigt är oförändrade. Tabell 3.3 visar att effekten av ränteförändringen i den kostnadsmässiga redovisningen sprids över hela perioden. I den utgiftsmässiga budgetredovisningen koncentreras däremot effekten av ränteförändringen till ett enskilt år. Tabell 3.3 Effekt av en procentenhets högre marknadsränta i det föregående exemplet t0 t1 t2 t3 t4 t5 Kupongobligation - utgiftsmässig 4.3 0 0 0 0 0 - kostnadsmässig 1 1 1 1 1 Nollkupongobligationer - utgiftsmässig 6.7 - kostnadsmässig 1 1 1 1 1 Källa: Riksgäldskontoret Valuta- och kursdifferenserna1 kommer dock oavsett redovisningsprincip att utvecklas på ett till synes oprognosticerbart sätt. Med ett utgiftsmässigt ansgreppssätt blir differenserna beroende av när i tiden de realiseras. Med en kostnadsmässig ansats blir de istället beroende av ränte- och valutautvecklingen. Dessa poster bör därför på ett tydligt sätt särredovisas från de övriga posterna i ränteutgifterna. Bortsett från de relativt sett små valuta- och kursdifferenserna utvecklas statsskuldsräntorna enligt kostnadsmässiga principer på ett förutsägbart vis. Den kostnadsmässiga redovisningen av statsskuldsräntorna är dessutom väl anpassad till redovisningen i nationalräkenskaperna som år 1999 kommer att förändras till att vara kostnadsmässig. Tabell 3.4 visar beräkningsgången från utgiftsmässiga till kostnadsmässiga räntor. Tabell 3.4 Beräknade kostnadsmässiga räntor på statsskulden 1995 - 2000 i miljarder kronor 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Statsskuldsräntor enligt summa räntor (tabell 3.1)97,498,399,999,0 100,8 100,5 Justering för över- och underkurser vid emission-13,40,5 2,8 -0,5 0,3 -0,7 Justering för reala nollkupongräntor 0,8 2,2 2,7 3,1 3,5 4,0 Justering för övriga nollkupongräntor 1,3 1,5 1,5 -0,7 0,6 -1,1 Summa räntekostnader86,1 102,5 106,8101,0 105,2 102,8 Anm: Siffrorna i tabellen är avrundade och summerar därför inte exakt. Den årliga periodiserade räntekostnaden följer samma mönster som den icke- periodiserade utgiften under åren 1997 - 2000. Nivåerna är dock, sett över hela perioden, högre än för de icke-periodiserade utgifterna med cirka 3 miljarder kronor. Efter periodisering ökar alltså ränteutgifterna för statsskulden under prognosperioden. Ränteutgifterna minskar dock längre fram i tiden och utvecklingen mot lägre ränteutgifter blir allt tydligare. 3.4 Statsskuldsräntornas utveckling Statsskuldsräntorna beräknas vara stabila under prognosperioden samt falla efter periodens slut till följd av kraftigt förbättrade primärsaldon och lägre primärt lånebehov. Förutom primärsaldot och det primära lånebehovet spelar ränte- och valutaut- vecklingen en avgörande roll för statsskuldsräntornas storlek. Ränte- och valutautvecklingen var dramatisk under början av 1990-talet. Under senare år har utvecklingen varit mera stabil. Räntorna har under en längre period uppvisat en fallande tendens (se diagram 1). Därtill har kronan förstärkts, vilket diagram 2 visar. Beräkningsantagandena för de närmaste åren ligger i stort sett i linje med dagens nivåer på räntor och valutakurser. **FOOTNOTES** 1 En kursdifferens anger en räntedifferens mellan kupongränta och marknadsränta vid återköp av lån. 4 Diagram 1 Ränteförutsättningar (årsgenomsnitt) Källa: Finansdepartementet Diagram 2 Valutaförutsättningar Källa: Finansdepartementet 5 3.5 Statsskuldspolitiken Mellan budgetåren 1991/92 och 1994/95 mer än fördubblades utgifterna för statsskulden. Utgiftsökningen orsakades framförallt av att statsskulden, netto, också fördubblades under denna tid. Det övergripande målet för Riksgäldskontorets statsskuldsförvaltning är enligt riksdagens beslut att minimera kostnaderna för statsskulden inom ramen för penningpolitikens krav. På den inhemska institutionella marknaden strävar kontoret efter att hålla nere kostnaderna genom att skapa en hög likviditet i de utestående lånen. En hög likviditet minskar investerarnas risker och sänker därför deras avkastningskrav. Likviditeten skapas via ett marknadsgarantsystem som för att fungera väl förutsätter att antalet utelöpande lån inte är alltför stort. Riksgäldskontoret har därför valt att koncentrera emissionerna till ett fåtal benchmarklån (se tabell 3.5). I takt med statsskuldens tillväxt har vart och ett av dessa lån blivit mycket stora. För att begränsa refinansieringsriskerna när de förfaller köper kontoret upp lånen i förtid i ett bytesförfarande och ersätter dem med andra obligationslån och statsskuldsväxellån. Därigenom sprids låneförfallet ut över en längre tidsperiod. Diagram 3 visar benchmarklånens förfalloprofil. Diagram 3 Förfalloprofil statsobligationer, 31 juli 1996 Källa: Riksgäldskontoret Riksgäldskontoret har också valt att emittera realränteobligationer. Genom att den reala avkastningen är känd undviker investerarna inflationsrisken och behöver därför inte heller kompenseras för att ta på sig en sådan risk. Detta bör medföra att kostnaden för dessa lån blir lägre än för andra lån. Realräntelånen finns från och med år 1996 både med och utan årlig kupong. Riksgäldskontoret har också en betydande upplåning direkt från hushållen. Därigenom ges hushållen tillfälle att direkt förvärva instrument utan kreditrisk. Upplåningen bidrar till att hålla nere ränteutgifterna för statsskulden genom att utgifterna är lägre än för annan upplåning samtidigt som investerarbasen breddas. Konkurrensen om hushållens sparmedel är stor. Riksgäldskontoret kan dock sedan år 1996 erbjuda hushållen ett unikt instrument som realobligationer. Försäljningen har än så länge varit förhållandevis låg, men kontorets bedömning är att potentialen är stor när väl instrumentet blivit allmänt känt. Den totala nettoupplåningen i utländsk valuta bestäms för ett år i taget av regeringen efter samråd med Riksbanken. Beslutet förbereds genom diskussioner mellan Finansdepartementet, Riksbanken och Riksgäldskontoret. Övriga beslut i samband med valutaupplåningen fattas av Riksgäldskontoret. Strategin som ligger bakom upplåningen i utländsk valuta är att genom ett flexibelt agerande utnyttja goda marknadstillfällen till kostnadseffektiv finansiering varhelst de yppar sig på kapitalmarknaderna i världen. Upplåningens fördelning på marknader, valutor och räntebindningstider blir därför i det närmaste helt styrd av marknadens efterfrågan. Löptiden är däremot inte efterfrågestyrd utan bestäms av Riksgäldskontoret. Kontoret strävar efter att kontrollera refinansieringsriskerna genom att uppnå en så jämn förfalloprofil som möjligt. 6 Tabell 3.5 Statsskuldens sammansättning den 30 juni åren 1993 - 1996 1993 1994 1995 1996 Penning- och obligations- marknad 479,4 671,4 819,2 875,7 (procent av statsskuld)(49,9)(57,0) (59,8) (63,8) - statsobligationer, nom.414,7510,0 593,5 631,4 - statsobligationer, reala- 3,1 11,6 49,1 - statsskuldväxlar 233,8 149,9 213,1 195,1 - kontokredit/dagslån-169,1 8,4 1,0 0,1 Hushållsupplåning 132,9 131,5 124,9 117,2 (procent av statsskuld)(13,8)(11,1) (9,1) (8,5) - premieobligationer 52,4 58,4 62,9 57,7 - Allemansspar 67,0 62,8 50,4 47,6 - sparobligationer 5,1 - - - - Riksgäldskonto 8,4 10,3 11,6 11,9 Inlåning 8,4 - - - (procent av statsskuld)(0,9) - - - Hela kronskulden 620,7 802,9 944,1 992,9 (procent av statsskuld)(64,6)(68,1) (68,9) (72,3) Valutaskuld 339,9 375,7 426,3 380,7 (procent av statsskuld)(35,4)(31,9) (31,1) (27,7) Statsskulden 960,6 1 178,6 1 370,41 373,6 Kortfristiga placeringar - - 0,3 4,2 Utlåning2 100,5 129,1 155,6 141,5 (procent av statsskuld)(10,5)(11,0) (11,4) (10,3) Källa: Riksgäldskontoret Upplåningen kombineras med derivattransaktioner så att valutaskuldens samman- sättning av valuta- och ränterisk blir den önskade. Genom detta förfarande kommer sammansättningen av de utestående lånen att skilja sig markant från kontorets nettoskuldsättning i olika valutor (se diagram 4). Derivatinstrument används också för att inom fastställda ramar och riktlinjer ta begränsade valuta- och räntepositioner. Diagram 4 Valutaskuldens fördelning exklusive (övre) resp. inklusive (undre) derivatinstrument Källa: Riksgäldskontoret Lån i utländsk valuta värderas löpande till aktuella valutakurser. Statsbudgeten belastas dock inte av de orealiserade valutadifferenser som omvärderingen ger upphov till. Budgeten påverkas istället först när valutadifferenserna realiseras dvs. vid återbetalning av lånen och derivatinstrumenten. Statsskulden redovisas exklusive beräknade derivateffekter. Dock belastas statsbudgeten med ränte- och valutaeffekter på derivatinstrumenten eftersom dessa är realiserade effekter. 3.6 Känslighetsanalys Om den svenska marknadsräntan skulle stiga eller sjunka med en procentenhet från och med 1 januari 1997 jämfört med beräkningsantagandena skulle ränteutgifterna netto för åren 1997 - 1999 stiga respektive sjunka med 4 - 6 miljarder kronor per år. En höjning eller sänkning av den utländska räntan med en procentenhet från 1 januari 1997, skulle för lånen i utländsk valuta leda till att ränteutgifterna, under i övrigt oförändrade förhållanden, ökar eller minskar med ca 1 - 2 miljarder kronor per år under åren 1997 - 1999. En förändring av kronkursen med en procentenhet medför på liknande sätt en förändring av valutadifferenserna netto med ca 0,2 - 0,5 miljarder kronor per år för åren 1997 - 1999. Slutligen, om t. ex. dagens räntenivå hade antagits gälla under hela beräkningsperioden hade ränteutgifterna i svenska kronor blivit ca 1 - 2 miljarder kronor större. Ränteutgifterna i utländsk valuta hade blivit 1 miljard lägre och valutavinsterna hade blivit ca 1,5 miljarder kronor större. 4 Oförutsedda utgifter 1994/95Utgift 18 5621 1995/96Anslag 1 000 Utgiftsprognos 25 470 därav 1996 6 270 1997 Förslag 10 000 1998 Beräknat 10 000 1999 Beräknat 10 000 1 Beloppen anges i tusental kr 4.1 Oförutsedda utgifter För täckande av oförutsedda utgifter, har vid sidan av de utgiftsanslag som varit uppförda under de olika huvudtitlarna, ett särskilt anslag varit uppfört på statsbudgeten. Anslaget är i statsbudgeten för innevarande budgetår uppfört med 1 miljon kronor. Det tas i anspråk efter beslut av regeringen i varje särskilt fall. 4.2 Ianspråktaganden av anslaget åren 1995 - 1996 Nedan redovisas de utgifter som under budgetåret 1995/96 har anvisats medel från detta anslag, enligt respektive regeringsbeslut. Redovisningen är uppställd departementsvis efter de departement i vilka ärendena har beretts: **FOOTNOTES** 2 Från och med 1994-06-30 redovisas denna post netto, dvs. efter avdrag för inlåningen. 7 Kommunikationsdepartementet Utbetalning av medel avseende ansökningar om ekonomiskt stöd från anhörigföreningar med anledning av M/S Estonias förlisning. Regeringsbeslut 1995-01-19...................3 000 000 Socialdepartementet Utbetalning av medel avseende ersättning till HIV-smittade inom hälso- och sjukvården. Regeringsbeslut 1995-03-16..................11 200 000 Utbildningsdepartementet Utbetalning av medel avseende bidrag till Svenska Statens Språkresor AB. Regeringsbeslut 1996-06-27..................6 000 000 Kulturdepartementet Utbetalning av medel avseende kostnader för utformningen av en minnesvård med anledning av fartyget M/S Estonias förlisning. Regeringsbeslut 1995-06-29...................5 000 000 Utbetalning av medel avseende ansökan av Sveriges författarförbund om bidrag för vissa kostnader i samband med mottagande av ett legat. Regeringsbeslut 1996-06-29.....................270 000 4.3 Regeringens överväganden Enligt regeringens bedömning bör ett anslag för oförutsedda utgifter anvisas även fortsättningsvis. Anslaget bör i princip få disponeras endast för utgifter som är av så brådskande art att respektive ärende inte hinner underställas riksdagen och att utgifterna inte lämpligen kan täckas av andra medel som står till regeringens förfogande. Härmed avses även att anslaget inte får tillgodose behov som omtalas i 9 kap. 3§ tredje stycket regeringsformen, dvs. behov av medel för rikets försvar under krig, krigsfara eller andra utomordentliga förhållanden. Vissa speciella ändamål bör vidare få tillgodoses med medel från anslaget till oförutsedda utgifter. Under en lång följd av år har riksdagen bemyndigat regeringen att, under förutsättning att andra medel inte står till förfogande för ändamålet, från detta anslag utbetala belopp, som staten genom lagakraftvunnen dom har ålagts att betala. Detta bemyndigande har med verkan fr.o.m. budgetåret 1961/62 utvidgats till att omfatta också belopp som staten till följd av skada i samband med statlig verksamhet efter uppgörelse har åtagit sig att ersätta. Motsvarande bemyndigande, som innefattar bl.a. ersättningar på grund av dom meddelad av den europeiska domstolen för mänskliga rättigheter i mål som handläggs enligt den europeiska konventionen angående mänskliga rättigheter m.m., liksom förliknings- ersättningar i sådana mål, bör ges åt regeringen för nästa budgetår. Med anledning av prop. 1948:282 medgav riksdagen (bet. 1948:SU207, rskr. 1948:406) att från anslaget till oförutsedda utgifter skulle tills vidare under budgetåret 1948/49 få utgå ersättning för förlust av eller skada på egendom utom riket till personer, som uppehöll sig utomlands och som var i rikets tjänst, liksom till deras familjemedlemmar och personliga tjänare. Ersättning skulle utgå efter samma grunder som under budgetåren 1943/44 till 1946/47 hade tillämpats i fråga om motsvarande ersättningar för förluster som hade uppkommit på grund av krigsförhållandena (prop. 1944:183, bet. 1944:SU147, rskr. 1944:329). För budgetåren 1949/50 till 1995/96 har riksdagen lämnat motsvarande bemyndiganden. Regeringen bör få bemyndigande att på samma villkor betala ut ersättning för skador av ifrågavarande natur under nästa budgetår. Med anledning av prop. 1951:38 medgav riksdagen (bet. 1951:SU422, rskr. 1951:63) att från anslaget till oförutsedda utgifter skulle tills vidare under budgetåren 1950/51 och 1951/52 utgå ersättning för skador på egendom inom landet, vilka hade uppkommit genom de tidigare krigsförhållandena. För budgetåren 1952/53 till 1995/96 har riksdagen lämnat motsvarande bemyndiganden. Med hänsyn till att krigsskador, exempelvis genom minsprängning, fortfarande kan tänkas förekomma, bör regeringen få riksdagens bemyndigande att även under nästa budgetår på oförändrade villkor betala ut krigsskadeersättningar. Anslaget för oförutsedda utgifter har hittills anvisats på ett förslagsanslag och har varit uppfört med 1 miljon kronor. Någon kvalificerad budgetprognos är ej möjlig att göra för detta anslag och anvisat anslagsbelopp utgör inte ett förväntat utfall. Regeringen föreslår att medel för oförutsedda utgifter i fortsättningen skall anvisas på ett ramanslag samt att anslagsbeloppet höjs till 10 miljoner kronor. Det bör ankomma på regeringen att i efterhand anmäla till riksdagen vilka utgifter som täckts genom att medel anvisats från anslaget. 8 Förslag till statsbudget för år 1997 Avgiften till Europeiska gemenskapen (utgiftsområde 27) Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 2 2 Inledning 2 3 Redovisning av EG-budgetens utfall 1995 3 4 Anslag 5 A1 Tullavgift 5 A2 Särskilda jordbrukstullar och sockeravgifter 6 A3 Mervärdesskattebaserad avgift 7 A4 Avgift baserad på bruttonationalinkomsten 8 9 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att riksdagen 1.godkänner att regeringen ikläder sig de åtaganden som följer av EG-budgeten för budgetåret 1997 avseende åtagandebemyndiganden, 2.för budgetåret 1997 anvisar anslagen under utgiftsområde 27 Avgiften till Europeiska gemenskapen enligt följande uppställning: Anslag Anslagstyp Anslagsbelopp tusental kr A 1. Tullavgift ramanslag 3 230 000 A 2. Särskilda jordbrukstullar och socker- avgifter ramanslag 570 000 A 3. Mervärdesskattebaserad avgift ramanslag 8 215 000 A 4. Avgiften baserad på bruttonationalinkomstenramanslag 8 510 000 Summa för utgiftsområdet 20 525 000 2 Inledning Europeiska unionen disponerar en budget för finansiella åtaganden på unionsnivå. Denna upprättas med stöd av artikel 199 i fördraget om Europeiska unionen. Finansieringen av budgeten med s.k. egna medel, dvs. avgifter från medlemsländerna fastställs i fördragets artikel 201 och i rådets beslut om systemet för gemenskapernas egna medel (94/728/EG, Euroatom). Utgiftsområdet avser Sveriges avgift till budgeten i enlighet med detta. Utgifterna för budgetåret 1997 avser Sveriges betalningar under budgetåret till Europeiska kommissionen avseende EG-budgeten i enlighet med kommissionens förslag. Avgiften kan under året förändras till följd av faktisk uppbörd avseende tullar och importavgifter, utfallet av EG-budgeten tidigare år, tilläggsbudgetar på gemenskapsnivå, valutakurs samt andra korrigeringar av avgiften. EG-budgeten fastställs i ecu, men betalning av avgiften sker i kronor. Betalningen av vissa delar av avgiften grundas på en betalningsbegäran från kommissionen beräknad utifrån budget och omräknad till kronor. Den kurs som därvid används är inte densamma som den som används vid omräkningen av svenska budgeteringsunderlag från kronor till ecu vid beredningen av EG-budgeten. Avgiften fastställs årligen inom ramen för de utgiftstak unionen fastställt. Avgiften består av fyra komponenter: tullar, särskilda tullar på jord- bruksprodukter samt sockeravgifter, mervärdesskattebaserad avgift och avgift beräknad på bruttonationalinkomsten. Vid beräkningen av de två sistnämnda har hänsyn tagits till Sveriges andel av finansieringen av den budgetreduktion Storbritannien erhåller enligt rådsbeslutet om egna medel. Återbetalning av delar av avgiften enligt den s.k. infasningsöverenskommelsen budgeteras under inkomsttitel 7111 Återbetalning avseende avgiften till gemenskapsbudgeten. Beloppen fastställdes i anslutningsfördraget och uppgår 1997 till 76 miljoner ecu och 1998 - det sista året i infasningsöverenskommelsen - till 31 miljoner ecu. Avgiften har reviderats i förhållande till de beräkningar som presenterades i den ekonomiska vårpropositionen. Förändringarna föranleds till större delen av justering av antagandena för utvecklingen av tullar och avgifter, men även av justering av antagandena för utvecklingen av mervärdesskattebas och bruttonationalinkomst samt med hänsyn till Europeiska kommissionens budgetförslag för 1997. Totalt innebär detta en nedjustering om 1 975 miljoner kronor. Utgiftsutvecklingen inom utgiftsområde 27 blir sammantaget följande (miljoner kronor): Utgift *)AnvisatUtgifts- FörslagBeräknatBeräknat prognos därav 1994/951995/961995/96 1996 1997 1998 1999 Tullavgift 1 268 6 700 5 156 3 300 3 230 3 300 3 370 Särskilda jordbrukstullar och sockeravgifter 59 1 100 285 180 570 580 595 Mervärdesskattebaserad avgift4 23812 00011 9677 5638 215 8 060 7 840 Avgiften baserad på brutto- nationalinkomsten 1 783 9 900 6 788 5 053 8 510 9 595 10 710 Totalt för utgiftsområde 277 34829 70024 19616 09620 52521 535 22 515 *) Avser endast första halvåret 1995 3 Redovisning av EG-budgetens utfall 1995 EG-budgeten omfattar unionens utgifter framför allt inom ramen för den första pelaren, men utgifter som hör till de övriga pelarna kan i viss utsträckning täckas inom budgeten. EG-budgetens aktiviteter budgeteras under anslag och bemyndiganden, på unionsnivå benämnda betalningsbemyndiganden och åtagandebemyndiganden. Finansieringen av budgeten med avgifter från medlemsländerna avser utgifterna enligt betalningsbemyndiganden (anslag). Ansvaret för åtagandebemyndiganden fördelas inte på samma sätt, men eftersom de ger upphov till framtida betalningsansvar för medlemsländerna kan fördelningsnyckeln sägas överensstämma med fördelningen av avgiften.Åtagandebemyndigandena uppgår enligt kommissionens budgetförslag till 88 548 miljoner ecu. För 1995 uppgick utgifterna täckta av betalningsbemyndiganden till 75 438 miljoner ecu, vilket med kursen 9,177793 kr/ecu (kursen för avgiftsbetalningar 1995) motsvarar 692 354 miljoner kronor. Ianspråktagna åtagandebemyndiganden uppgick till 79 846 miljoner ecu, eller 732 810 miljoner kronor. Utgifterna fördelade sig enligt följande (miljoner ecu): Utgiftfördelning EG-budgeten 1995 Utgiftskategori Belopp Andel milj. ecu % Jordbruksstöd 37 394 49,6 Strukturfonder 23 731 31,5 Interna åtgärder 2 819 3,7 Utrikesåtgärder 4 093 5,4 Administration 3 999 5,3 Diverse 3 402 4,5 Totalt 75 438 100 % Den svenska avgiften för 1995 uppgick till 15 447 miljoner kronor. Återbetalningen till följd av infasningsöverenskommelsen motsvarade 4 531 miljoner kronor. Nettoavgiften blev därmed 10 916 miljoner kronor. Avgiften blev följaktligen ca 4,4 miljarder kronor lägre än beräknat före årets början. Avvikelsen hänför sig dels till lägre tullinkomster och importavgifter än väntat, dels till minskat finansieringsbehov för EG-budgeten till följd av ett överskott från budgetåret 1994 och till följd av att rådets nya beslut om gemenskapens egna medel, vilket innebär en ökad budgetomslutning, inte trädde ikraft under 1995 som väntat. Avgiften fördelade sig med 3 287 miljoner kronor på s.k. traditionella egna medel, dvs. tullar, importavgifter på jordbruksprodukter och socker-avgifter, och med 12 160 miljoner kronor på moms- och BNI-avgift, inklusive Sveriges andel av finansieringen av Storbritanniens budgetrabatt. 10 4 Anslag A1. Tullavgift 1994/95 Utgift 1 267 651 (*) 1995/96 Anslag 6 700 000 Utgiftsprognos 5 156 000 därav 19963 300 000 1997 Förslag3 230 000 1998 Beräknat3 300 000 1999 Beräknat3 370 000 (*) avser endast 1995 Inkomsterna från den gemensamma tulltaxan utgör egna medel för Europeiska gemenskapen och tillfaller därför gemenskapsbudgeten. Medlemsländerna får dock behålla tio procent av uppburna medel för att täcka administrativa kostnader i samband med uppbörden. Anslaget avser inbetalningen till Europeiska kommissionen, dvs de nittio procent av uppbörden som tillfaller gemenskapsbudgeten. Uppbörden budgeteras och redovisas i sin helhet under inkomsttitel 1471 Tullmedel. På inkomsttiteln redovisas även sådan tulluppbörd som inte tillfaller gemenskapen (t.ex. betalningar som hänför sig till ärenden äldre än 1995). Tullavgiften för 1995 uppgick till 3 124 miljoner kronor. Prognosen för 1996 uppgår till 3 300 miljoner kronor. För budgetåret 1995/96 innebär detta ett prognosticerat utfall på 5 156 miljoner kronor, vilket jämfört med statsbudgetens 6 700 miljoner kronor innebär ett underskridande om 1 544 miljoner kronor. Regeringens överväganden Resurser 1997 Ramanslag 3 230 000 tkr För såväl 1995 som 1996, dvs. budgetåren 1994/95 samt 1995/96, budgeterades dessa poster utifrån tidigare svenska utfallssiffror vilka justerats med hänsyn till antaganden om ekonomins utveckling och med hänsyn till unionens regelverk. Utfall och handelsstatistik tyder dock på att handelsmönstret sedan anslutningen till unionen förändrats på sådant sätt att importvolymen från länder utanför unionen minskat mer än väntat. Det förefaller också som att förtullning i vissa fall sker i andra EU-länder för varor där Sverige utgör slutdestination. Detta föranleder en justering av prognosen för tullinkomster. Det är vidare motiverat att justera prognosen med hänsyn till implementeringen av WTO-avtalet. Vid beräkningen för 1997 har dessa omständigheter beaktats. A2. Särskilda jordbrukstullar och sockeravgifter 1994/95 Utgift 58 688 (*) 1995/96 Anslag1 100 000 Utgiftsprognos 285 000 därav 1996 180 000 1997 Förslag 570 000 1998 Beräknat 580 000 1999 Beräknat 595 000 (*) avser endast 1995 De särskilda tullarna på jordbruksprodukter och avgifterna på sockerproduktionen vilka tas ut i enlighet med EG:s regelverk utgör i likhet med tullarna enligt den gemensamma tulltaxan gemenskapsbudgetens egna medel. Även för dessa tullar och avgifter gäller att medlemslandet får behålla tio procent av uppbörden för att täcka administrativa kostnader kopplade till uppbörden. Anslaget avser inbetalningarna till Europeiska kommissionen. Den svenska uppbörden av dessa avgifter förs upp på inkomsttitel 1473 Jordbruks- och sockeravgifter. Som en följd av WTO-avtalet omvandlades den 1 januari 1996 importavgifterna på jordbruksprodukter till särskilda tullar på jordbruksprodukter. De till kommissionen inbetalda jordbruks- och sockeravgifterna uppgick 1995 till 164 miljoner kronor. Prognosen för 1996 uppgår till 180 miljoner kronor. För budgetåret 1995/96 innebär detta ett prognosticerat utfall om 285 miljoner kronor. Jämfört med statsbudgetbeloppet om 1 100 miljoner kronor förutses därmed ett underskridande om ca 815 miljoner kronor. Regeringens överväganden Resurser 1997 Ramanslag 570 000 tkr Under anslaget förutses ett betydande underskridande för 1995/96. Orsakerna till detta är de samma som angivits för anslaget A1. Tullavgift. Effekterna av ett ändrat handelsmönster är dock ännu tydligare i detta fall. Vid beräkningen av resursbehovet för 1997 har förändringarna liksom effekterna av implementeringen av WTO-avtalet beaktats. 11 A3. Mervärdesskattebaserad avgift 1994/95 Utgift 4 238 405 (*) 1995/96 Anslag12 000 000 Utgiftsprognos11 967 000 därav 1996 7 563 000 1997 Förslag8 215 000 1998 Beräknat8 060 000 1999 Beräknat7 840 000 (*) avser endast 1995 Den mervärdesskattebaserade komponenten i avgiften till EG:s budget beräknas som en procentuell andel av en prognos av medlemslandets mervärdesskattebas för det år budgeten avser. Den nationella skattebasen korrigeras härvid för avvikelser från och variationer inom EU:s sjätte mervärdesskattedirektiv så att en enhetlig skattebas erhålles. Uttaget är för 1997 högstsatt till 1,16 % av mervärdesskattebasen. Det faktiska uttaget beräknas i kommissionens budgetförslag för 1997 till 1,053069637838230 %. Den budgetreduktion Storbritannien erhåller finansieras av övriga medlemsländer dels genom tilläggsuttag upp till taket för mervärdesskattebaserade avgiften, dels genom tilläggsuttag på avgiften baserad på bruttonationalinkomsten. Under anslaget A3. budgeteras därför också den del av Sveriges andel av finansieringen av den brittiska budgetreduktionen som ryms mellan faktiskt procentuellt uttag och uttagstaket. Efter avslutat budgetår korrigeras betalningarna med hänsyn till utfallet för mervärdesskattebasen. Under 1995 betalade Sverige 8 642 miljoner kronor i mervärdesskattebaserad avgift. Detta avser dock inte avgiften korrigerad för utfallet för mervärdesskattebasen. Prognosen för 1996 uppgår till 7 674 miljoner kronor. För budgetåret 1995/96 uppgår prognosen till 11 967 miljoner kronor, vilket utgör ett underskridande om 33 miljoner kronor i förhållande till statsbudgetbeloppet om 12 000 miljoner kronor. Regeringens överväganden Resurser 1997 Ramanslag 8 215 000 tkr Med hänsyn till den i EG:s budgetprocess överenskomna prognosen för mervärdesskattebasens utveckling och restriktionerna som följer av rådets beslut angående egna medel beräknas den mervärdesskattebaserade avgiften för 1997 till 8 215 miljoner kronor. A4. Avgift baserad på bruttonationalinkomsten 1994/95 Utgift1 783 233 (*) 1995/96 Anslag9 900 000 Utgiftsprognos 6 788 000 därav 1996 5 053 000 1997 Förslag 8 510 000 1998 Beräknat 9 595 000 1999 Beräknat10 710 000 (*) avser endast 1995 Avgiften baserad på bruttonationalinkomsten (BNI) beräknas på en prognos av medlemslandets BNI till marknadspriser för budgeteringsåret. Uttaget beräknas som en procentuell andel av gemenskapens samlade BNI mot bakgrund av återstående finansieringsbehov sedan övriga avgifter beräknats. BNI-avgiften korrigeras i efterhand med hänsyn till utfall. Under anslaget budgeteras även den del av Sveriges andel av finansieringen av den brittiska budgetreduktionen som inte ryms under taket för uttag av mervärdesskattebaserad avgift. Utfallet för 1995 blev 3 518 miljoner kronor, varav 1 783 miljoner kronor belastade budgetåret 1994/95 och 1 735 budgetåret 1995/96. Prognosen för 1996 uppgår till 4 823 miljoner kronor och för budgetåret 1995/96 till 6 558 miljoner kronor. Jämfört med statsbudgeten (9 900 miljoner kronor) innebär detta ett underskridande med drygt 3,3 miljarder kronor. Underskridandet är hänförligt framför allt till det överskott som uppstod i EG-budgeten för såväl 1994 som 1995 och vilka påverkar behovet av inbetalningar från medlemsländerna det påföljande budgetåret eftersom överskott balanseras till följande år. Till viss del beror underskridandet på att rådets beslut om systemet för gemenskapernas egna medel (94/728/EG, Euroatom) trätt i kraft först under mitten av 1996. Beslutet innebär en ökning av taket för budgeten och en ökad betydelse för BNI- avgiften i finansieringen av budgeten. Regeringens överväganden Resurser 1997 Ramanslag 8 510 000 tkr Med hänsyn till den i EG:s budgetprocess överenskomna prognosen för bruttonationalinkomstens utveckling 1997 och restriktionerna som följer av rådets beslut angående egna medel beräknas avgiften baserad på bruttonationalinkomsten för 1997 till 8 510 miljoner kronor. 12 Förslag till statsbudget för år 1997 Allmänna bidrag till kommuner (utgiftsområde 25) Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut................................ 2 2 Inledning.................................................. 3 3 Bidrag och ersättningar till kommuner ochlandsting......... 9 3.1 Allmänt............................................. 9 3.2 Anslag.............................................. 9 A1. Generellt statsbidrag till kommuner och landsting... 9 A2. Bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting 11 A3. Statligt utjämningsbidrag till kommuner och landsting 12 13 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att riksdagen 1. för budgetåret 1997 anvisar anslagen under utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner enligt följande uppställning: Anslag Anslagstyp Anslagsbelopp (tusental kr) A 1. Generellt statsbidrag till kommuner och landsting ramanslag 62 227 000 A 2. Bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting reservationsanslag 400 000 A 3. Statligt utjämningsbidrag till kommuner och landsting obetecknat anslag 20 985 000 Summa för utgiftsområdet 83 612 000 14 2 Inledning Presentation av utgiftsområdet Utgiftsområdet omfattar merparten av statens utgifter för bidrag till kommuner och landsting. Bidragen lämnas dels i form av allmänt finansiellt stöd till kommuner och landsting, dels i form av bidrag för att åstadkomma likvärdiga ekonomiska förutsättningar mellan kommuner respektive landsting. Dessutom kan bidrag lämnas för särskilda insatser i vissa kommuner och landsting. De generella bidragen fördelas till kommuner respektive landsting i relation till antal invånare och utgör ett allmänt finansiellt stöd till deras verksamhet. Bidraget för särskilda insatser syftar i första hand till att tillfälligt stödja kommuner och landsting som har en särskilt svår ekonomisk situation och som kan få problem vid införandet av det nya utjämningssystemet för kommuner och landsting (prop. 1995/96:64, bet. 1995/96:FiU5, rskr. 1995/96:116). Medlen för särskilda insatser har hittills inte delats ut. Det statliga utjämningsbidraget till kommuner och landsting syftar till att ge alla kommuner och landsting likvärdiga förutsättningar att bedriva sin verksamhet. Anslaget motsvaras av en lika stor inkomst på statsbudgetens inkomstsida, vilken består av de avgifter som kommuner och landsting erlägger i det nya utjämningssystemet. Ramen för utgiftsområdet år 1997 föreslås i denna proposition höjas med 3 779 miljoner kronor, i huvudsak för att kompensera för statliga åtgärder som påverkar den kommunala ekonomin. Denna förändring har beaktats på statsbudgetens inkomstsida. Utgångspunkter för besparingar och prioriteringar Bakgrund Statsbidragen till kommuner och landsting har i princip hållits nominellt oförändrade de senaste åren med undantag för regleringar som har gjorts enligt finansieringsprincipen. Under denna tid har stora besparingar gjorts i staten utgifter, främst i transfereringssystemen. Regeringens principiella grundsyn är att kärnverksamheterna i kommuner och landsting, dvs. skola, vård och omsorg, skall prioriteras framför statliga transfereringar. Ambitionen har därför varit att värna dessa. Den kommunala sektorn har under 1990-talet anpassat verksamheten efter de ekonomiska förutsättningarna genom att minska sin konsumtion och öka produktiviteten. Sysselsättningen har därigenom minskat i sektorn. Samtidigt har behoven inom vissa kommunala verksamheter ökat. Trots att stora anpassningar har gjorts finns det ett antal kommuner och landsting som inte har balans i sin ekonomi. Även under de närmaste åren krävs en restriktiv utveckling av de offentliga utgifterna, vilket är bakgrunden till att ett tak för de offentliga utgifterna införs från och med år 1997. Utgiftstaket har för kommuner och landsting givits en annan innebörd än för statsbudgeten och socialförsäkringssektorn, eftersom staten endast indirekt kan styra sektorns utgifter. Det kommunala utgiftstaket för år 1997 utgörs därför av en beräkning av de förväntade utgifterna i enlighet med de ekonomiska och regelmässiga förutsättningar som presenteras i föreliggande budgetproposition. Regeringens bedömning har varit att statsbidragen bör vara högst nominellt oförändrade, att skattetrycket inte får öka samt att ekonomisk balans bör uppnås i kommuner och landsting. Samtidigt bör den kommunala sektorn inte bidra till att öka den öppna arbetslösheten. Mot denna bakgrund träffade regeringen i mars i år en överenskommelse med Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet om den kommunala ekonomin för åren 1997 och 1998 i syfte att ge kommuner och landsting stabila förutsättningar att bedriva sin verksamhet under de närmaste åren (prop. 1995/96:150, bet. 1995/96:FiU10, rskr. 1995/96:304). Regeringen och de båda förbunds-ledningarna är överens om att den verksamhet som kommuner och landsting bedriver är av utomordentligt stor betydelse för människors välfärd och att verksamheter som barnomsorg, skola, sjukvård och äldreomsorg därför måste värnas och utvecklas, även i en ekonomiskt ansträngd situation. Överenskommelsen mellan regeringen och Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet Överenskommelsen innebär att förbunden utfäster sig att verka för att skatterna inte höjs i kommuner och landsting under åren 1997 och 1998. De åtar sig vidare att verka för att kommuner och landsting i möjligaste mån undviker att säga upp fast anställd personal så att denna inte hamnar i öppen arbetslöshet. Slutligen åtar de sig att verka för att det kommunala förnyelsearbetet drivs vidare i syfte att göra verksamheten bättre och mer kostnadseffektiv. Regeringen å sin sida åtar sig att hålla statsbidragen på en nominellt oförändrad nivå även åren 1997 och 1998 och att kommunsektorn får behålla sina skatteinkomster oavsett ekonomisk utveckling. Staten åtar sig vidare att ekonomiskt reglera nya och ändrade regler som påverkar det kommunala skatteunderlaget och det kommunala utgiftstrycket, utöver tidigare aviserade åtgärder i statens 118-miljardersprogram. Vidare kommer ett lagstadgat balanskrav att införas först år 1999 för kommunerna och år 2000 för landstingen. Staten åtar sig dessutom att genomföra avregleringar bl.a. i fråga om socialbidragen, i syfte att minska trycket på de kommunala kostnaderna. I syfte att motverka fortsatta skattehöjningar och förbättra kontrollen över de offentliga utgifterna föreslog regeringen i maj (prop. 1995/96:213) att om en kommun eller ett landsting fastställer en högre skattesats för år 1997 eller 1998 än den som gäller för år 1996 skall det generella statsbidraget till kommunen respektive landstinget minskas med ett belopp som motsvarar hälften av den ökning av skatteinkomsterna som följer av skattehöjningen. Regeringen kommer i oktober att förelägga riksdagen förslag dels om krav på ekonomisk balans i kommunernas och landstingens budgetar och dels om en kommunal redovisningslag. Avsikten är att balanskravet, som tidigare nämnts, skall införas år 1999 för kommuner och år 2000 för landsting och innefatta en hantering av pensionsavsättningarna enligt den s.k. blandade modellen. Remissbehandling av ett förslag till kommunal redovisningslag som presenterades i betänkandet Kommunal redovisning (Ds 1996:30) har just avslutats. Förslag inför år 1997 som påverkar kommunernas och landstingens ekonomi Regeringen presenterar i föreliggande budgetproposition ett antal förslag inom olika områden vilka får effekter för kommuner och landsting från år 1997. Regeringen har även tidigare presenterat vissa förslag med kommunala effekter från samma år. Regeringen har haft överläggningar med Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet om dels vilka effekter de olika förändringarna har för kommuner och landsting och dels frågan om ekonomiska regleringar mellan staten och kommuner och landsting med anledning av dessa effekter. Utgångspunkten i dessa överläggningar har, i enlighet med den i mars träffade överenskommelsen, varit statliga åtgärder utöver det s.k. 118-miljardersprogrammet som påverkar den kommunala ekonomin åren 1997 och 1998. Även i det s.k. 118-miljardersprogrammet ingår åtgärder som påverkar den kommunala ekonomin. Regeringen har gjort bedömningen, bl.a. i den ekonomiska vårpropositionen (prop. 1995/96:150, bet. 1995/96:FiU10, rskr. 1995/96:304), att kommuner och landsting inte kan kompenseras för dessa effekter eftersom programmet måste fullföljas i alla delar för att uppnå saneringen av de offentliga finanserna. Det allt överskuggande problemet för den svenska ekonomin och välfärden är den höga arbetslösheten. Den har stora negativa effekter såväl för enskilda människor som för samhällsekonomin i stort och inte minst för kommuner och landsting. Riksdagen har därför beslutat om åtgärder som syftar till att halvera den öppna arbetslösheten och öka kompetensen hos arbetskraften. Detta gäller t.ex. det antagna programmet för småföretagarutveckling, kretsloppsanpassningen och utbildningssatsningen (prop. 1995/96:222, bet. 1995/96:FiU15, rskr. 1995/96:307) samt sänkta socialavgifter (prop. 1996/97:21). Dessa åtgärder bedöms i både kortare och längre perspektiv komma att ge positiva effekter för kommuner och landsting. Utbildningssatsningen beräknas ge vissa ekonomiska effekter, främst på så sätt att människor som idag saknar beskattningsbara inkomster kommer att kunna studera med utbildningsbidrag, vilket genererar nya kommunala skatteinkomster. Regeringen har också lagt förslag om ett antal åtgärder som syftar till att förstärka de offentliga finanserna och även att finansiera den nämnda utbildningssatsningen. Bland dessa åtgärder ingår en höjning av energiskatterna (prop. 1995/96:198, bet. 1995/96:SkU31, rskr. 1995/96:305) samt en förlängning av den period under vilken arbetsgivare skall svara för sjuklön (prop.1995/96:209). Båda dessa åtgärder innebär en utgiftsökning för bl.a. kommuner och landsting. Regeringen har aviserat att ersättningsnivåerna i arbetslöshets- och sjukförsäkringen skall höjas från 75 % till 80 % fr.o.m. år 1998, vilket beräknas öka de kommunala skatteinkomsterna. Regeringen föreslår också andra regelförändringar i transfereringssystemen, bl.a. för att finansiera de höjda ersättningsnivåerna. Detta gäller främst förändrade arbetsvillkor och förvärvsbegrepp i arbetslöshetsförsäkringen, men även slopad s.k. "mamma/pappa-månad", förkortad omställningspension, ändrad antagandepoäng för förtidspension, växling mellan folkpension och pensionstillskott i efterlevandepensionen för vuxna samt inkomstprövning av änkepensioner. Dessa förändringar beräknas minska de kommunala skatteinkomsterna. Vissa av de här redovisade förändringarna kommer att kunna påverka socialbidragen i såväl negativ som positiv riktning. Skatteunderlagsförändringar faller inom ramen för den träffade överenskommelsen, liksom även andra förändringar som påverkar det kommunala utgiftstrycket. Sådana förändringar skall enligt överens-kommelsen föranleda en ekonomisk reglering mellan staten och kommuner respektive landsting. Regeringen och de båda kommunförbunden är överens om att de ekonomiska effekterna för kommuner och landsting av vissa av de ovan redovisade åtgärderna är svåra att bedöma. Den gemensamma bedömningen är emellertid att den sammantagna effekten av alla åtgärder som har aktualiserats t.o.m. föreliggande proposition för åren 1997 och 1998 bör vara neutral för kommuner och landsting. I denna bedömning har även inkluderats de olika förslagens effekter på kommunernas socialbidrag. Regeringen avser att senare lägga fram förslag till ändrade regler för socialbidragen i enlighet med överenskommelsen. Den i proposition 1996/97:19 föreslagna förändringen i beskattningen av bilförmåner beräknas leda till en minskning av de kommunala skatteinkomsterna med 533 miljoner kronor fr.o.m. år 1997. Regeringen och förbunden är överens om att denna förändring skall regleras och således föranleda en höjning av de generella statsbidragen med motsvarande belopp. Den 1 januari 1996 infördes ett nytt system för återbetalning av mervärdesskatt till kommuner och landsting (prop. 1995/96:64, bet. FiU5, rskr. 1995/96:116). Den ekonomiska regleringen av denna förändring uppgick till 19 000 miljoner kronor. Beloppet baserades dock på ett osäkert underlag. Utgångspunkten för regleringen var att den skulle vara statsfinansiellt neutral vid övergången till det nya systemet. Ett mer aktuellt underlag finns nu tillgängligt, vilket visar att den sammantagna regleringen på helårsbasis skall uppgå till 22 482 miljoner kronor. Regeringen och förbunden är mot denna bakgrund överens om en permanent reglering, vilken innebär att nivån på det generella statsbidraget fr.o.m. år 1997 skall höjas med 3 482 miljoner kronor. I tilläggsbudgeten i denna proposition har regeringen lämnat förslag till slutlig reglering av den nya systemet för mervärdesskatt avseende år 1996, vilken föreslås uppgå till 483 miljoner kronor. Att beloppet år 1996 är lägre än för år 1997 beror på att det är beräknat med hänsyn tagen till den eftersläpningseffekt som finns i systemet. Under januari och februari 1996 har utbetalningar motsvarande 2 999 miljoner kronor från det ordinarie mervärdesskattesystemet skett till kommuner och landsting, vilka avser december 1995. Eftersom den totala belastningen på det nya systemet minskar i motsvarande grad år 1996 har den totala regleringen för detta år sänkts med ett belopp motsvarande dessa utbetalningar, vilket är nödvändigt för att uppnå den statsfinansiella neutralitet som förutsattes vid den ursprungliga regleringen. Vid ett eventuellt avslutande av det nu införda systemet, och en återgång till ett statligt finansierat system, kommer motsvarande eftersläpningseffekt att uppstå åt andra hållet. Statens utgifter för den kommunala mervärdesskatten skulle då under det första året bara motsvara 11 månader, medan kommuner och landsting skulle ha kvar en månads utgifter in på införandeåret. Vid en eventuell ny förändring av systemet skall därför utgå kompensation till kommuner och landsting motsvarande utbetalningen denna överskjutande månad. År 1997 föreslås dessutom vissa ytterligare förändringar, vilka föranleder en ekonomisk reglering mellan staten och kommuner och landsting enligt finansieringsprincipen. Förslagen innebär sammantaget ett tillskott om 24 miljoner kronor till kommuner och landsting. Vid införandet av det nya bidrags- och utjämningssystemet för kommuner och landsting höjdes de generella statsbidragen för att ge kompensation för höjda arbetsgivaravgifter m.m. för finansieringen av Sveriges medlemskap i EU. Medlen fördelades så att landstingen fick en relativt sett betydligt större andel till följd av högre kostnader för bl.a. landstingens införanderegler i det nya systemet. Dessa kostnader beräknas successivt minska, varför regeringen föreslår att 200 miljoner kronor flyttas från landstingens generella bidrag till kommunernas generella bidrag år 1997. De regleringar som föreslås ske med anledning av ovanstående redovisas samlat under avsnittet Generellt statsbidrag till kommuner och landsting. Den kommunala sektorns ekonomi de närmaste åren I tabell 1 redovisas en beräkning av kommunsektorns ekonomi fram till och med år 2000 (se även bilaga 1, kapitel 10.4). De generella statsbidragen har i kalkylen inte justerats med hänsyn till de förslag som läggs i föreliggande proposition. Eftersom dessa förslag påverkar flera olika poster saknar detta emellertid betydelse för det finansiella sparandet i beräkningen. Effekterna av utbildningssatsningen har dock beaktats. Utvecklingen av sektorns konsumtion har i beräkningen styrts av det aviserade kravet på att ekonomisk balans skall uppnås år 1999 för kommunerna och år 2000 för landstingen. Det finansiella underskottet i kommunsektorn år 1996 bedöms bli större än vad som redovisades i vårpropositionen. En av de viktigaste anledningarna är att prognosen för kommunernas socialbidragsutgifter har reviderats upp jämfört med vårpropositionen. Konsumtionsutvecklingen för år 1996 har inte ändrats jämfört med bedömningen i våras, vilket leder till att konsumtionsneddragningarna under de närmaste åren nu bedöms bli större. År 1997 bedöms sektorns konsumtion minska med 0,7 procent i fasta priser, vilket kan jämföras med bedömningen i vårpropositionen som var en oförändrad konsumtionsnivå. Även under åren därefter beräknas konsumtionen minska, för att år 2000 vara oförändrad. Tabell 1. Kommunsektorns finanser åren 1996 - 20001) (miljarder kronor, löpande priser): 1996 1997 1998 1999 2000 Inkomster Skatteinkomster 275,1 274,7 287,5 302,3 316,8 Bidrag från stat och socialförs. sektor 73,6 73,4 72,1 72,0 72,3 Övrigt 53,4 54,3 55,6 57,1 59,0 Summa: 402,1 402,4 415,3 431,5 448,2 Utgifter Transfereringar 77,7 78,5 79,8 81,3 82,9 Konsumtion 302,8 311,5 319,2 327,2 338,6 Investeringar 25,2 25,5 26,5 27,1 27,6 Summa: 405,6 415,5 425,6 435,6 449,1 Konsumtion, procent2) -1,0 -0,7 -1,1 -1,0 0,0 Finansiellt sparande Kommuner -4,8 -12,0 -10,3 -6,0 -4,1 Landsting 3,2 0,0 0,8 2,7 3,9 Övriga3) -1,9 -1,2 -0,9 -0,8 -0,7 Summa: -3,5 -13,2 -10,3 -4,1 -1,0 Källa: Finansdepartementet 1Utjämningsavgift för respektive utjämningsbidrag till kommuner och landsting ingår inte i kalkylen 2Årlig förändring, fasta priser 3Kyrkokommuner och kommunalförbund 15 3 Bidrag och ersättningar till kommuner ochlandsting 3.1 Allmänt I tabellen nedan redovisas den beräknade totala utgiftsnivån för utgiftsområdet med hänsyn tagen till de justeringar som föreslås till följd av finansieringsprincipen och den tidigare nämnda överenskommelsen mellan regeringen och Svenska Kommunförbundet samt Landstingsförbundet om den kommunala ekonomin för åren 1997 och 1998. Utgiftsutvecklingen inom utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner framgår av följande sammanställning (miljoner kronor): Utgift Anvisat Utgiftsprognos Förslag Beräknat därav 1994/95 1995/96 1995/96 1996 1997 1998 1999 Allmänna bidrag 45 627 102 657 102 005 77 780 83 612 83 662 83 762 till kommuner 3.2 Anslag A 1. Generellt statsbidrag till kommuner och landsting1 -------------------------------------------------------------------- 1994/95 Utgift 45 626 822 2) Utgiftsprognos 79 600 800 1995/96 Anslag 79 592 000 därav 1996 56 795 200 1997 Förslag 62 227 000 1998 Beräknat 62 277 000 1999 Beräknat 62 377 000 1År 1994/95 anslagen G1. Statligt utjämningsbidrag till kommuner samt G2. Skatteutjämningsbidrag till landsting. År 1995/96 dessutom anslagen G3. Generellt statsbidrag till kommuner och G4. Generellt statsbidrag till landsting 2 Beloppen anges i tusental kr Syftet med bidraget är att det skall utgöra ett allmänt finansiellt stöd till verksamhet i kommuner och landsting. Bidraget skall dessutom vara ett instrument för att genomföra ekonomiska regleringar mellan staten och kommuner respektive landsting. När det gäller anslagsnivån för åren 1998 och 1999 redovisas endast beräkningar. Regeringen avser att i budgetpropositionen år 1997 återkomma med förslag till regleringar av anslagen för år 1998. Regeringens överväganden -------------------------------------------------------------------- | Resurser 1997 | | Ramanslag 62 227 000 tkr | -------------------------------------------------------------------- Regeringen föreslår att ett gemensamt ramanslag bildas av de nuvarande två anslagen Generellt statsbidrag till kommuner och Generellt statsbidrag till landsting. De båda nuvarande anslagen bör utgöra poster i det nya anslaget. I den ekonomiska vårpropositionen (prop. 1995/96:150, bet. 1995/96:FiU10, rskr. 1995/96:304) föreslog regeringen att kompensationen till kommuner respektive landsting avseende pensioner och andra trygghetsförmåner till lärare, skolledare och syokonsulenter tillfördes de generella statsbidragen. Regeringen föreslog således en ökning av det generella bidraget till kommuner respektive landsting fr.o.m. år 1997. För kommunerna föreslogs därefter en årlig ökning fram till år 2005. Det generella bidraget till kommuner ökas mot denna bakgrund med 1 320 miljoner kronor år 1997. Det generella bidraget till landsting ökas med 80 miljoner kronor. Med anledning av det ändrade systemet för återbetalning av mervärdesskatt till kommuner och landsting fr.o.m. den 1 januari 1996 (prop. 1995/96:64, bet. FiU5, rskr. 1995/96:116) föreslår regeringen i föreliggande proposition en slutlig reglering mellan staten och kommuner respektive landsting i enlighet med vad som sagts under avsnittet Utgångspunkter för besparingar och prioriteringar. Regeringen föreslår att det generella statsbidraget till kommuner och landsting fr.o.m. år 1997 tillförs 3 482 miljoner kronor fördelat på 1 963 miljoner kronor till kommunerna och 1 519 miljoner kronor till landstingen. Vid införandet av det förändrade bidrags- och utjämningssystemet för kommuner och landsting år 1996 tillfördes de generella statsbidragen sammanlagt 2 035 miljoner kronor. Dessa medel utgjorde huvuddelen av kommunsektorns kompensation för höjda arbetsgivaravgifter m.m. för finansieringen av EU-medlemskapet. Kommunerna tillfördes 822 miljoner kronor och landstingen 1 213 miljoner kronor. Förändringen som skedde med utgångspunkt i kostnaderna för de föreslagna införandereglerna samt förändringar i kostnadsutjämningen i det nya systemet, innebar en överkompensation till landstingen i förhållande till deras relativa andel av kommunsektorn. För år 1997 beräknas kostnaden för landstingens införanderegler att minska med 200 miljoner kronor. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att ett belopp om 200 miljoner kronor flyttas från landstingsbidraget till kommunbidraget. Denna ändring påverkar således inte nivån på anslaget, utan endast fördelningen av bidraget mellan kommuner och landsting. Beskattningen av bilförmån föreslås i proposition 1996/97:19 ändras fr.o.m. år 1997. Förändringen beräknas innebära ett bortfall av skatteinkomster för kommuner och landsting med 533 miljoner kronor. Statsbidraget föreslås därför ökas med motsvarande belopp. Två regleringar föreslås med anledning av finansieringsprincipen. I proposition 1996/97:27 föreslås att landstingen kostnadsfritt skall erbjuda insulin till patienter fr.o.m. år 1997. Bidraget till landstingen föreslås därför tillföras 30 miljoner kronor fr.o.m. år 1997. Enligt vad som tidigare har redovisats under utgiftsområdet 16, anslaget A 10. Specialskolor och resurscenter bör, för de kommuner där specialskolorna är belägna, ersättningen till staten sänkas till 51 000 kronor per elev och läsår för elever inskrivna vid den skolan. Till följd av detta föreslås bidraget till kommunerna sänkas med 6,5 miljoner kronor fr.o.m. år 1997. I tabell 2 nedan framgår den beräknade statsbidragsnivån för år 1997. Regeringen föreslår att det generella statsbidraget till kommuner och landsting för år 1997 uppgår till 62 227 miljoner kronor fördelat på 48 572 miljoner kronor till kommuner och 13 655 miljoner kronor till landsting. Tabell 2. Anslagsnivå för kommuner och landsting (miljoner kronor): Kommuner Landsting 1997 1998 1999 1997 1998 1999 Anslagsnivå 1996 44 740 44 740 44 740 12 048 12 048 12 048 Lärarpensioner 1 320 1 370 1 470 80 80 80 Nytt mervärdesskattesystem 1 963 1 963 1 963 1 519 1 519 1 519 Överföring kompensation EU-inträde 200 200 200 -200 -200 - 200 Ändrad beskattning av bilförmån 355 355 355 178 178 178 Reglering enligt finansierings- principen -6 -6 -6 30 30 30 Anslag 48 572 48 622 48 722 13 655 13 655 13 655 A 2. Bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting -------------------------------------------------------------------- 1995/96 Anslag 1 820 000 1) Utgiftsprognos 1 419 000 därav 1996 0 1997 Förslag 400 000 1998 Beräknat 400 000 1999 Beräknat 400 000 1 Beloppen anges i tusental kr Syftet med bidraget om 400 miljoner kronor är att ge möjlighet att ekonomiskt bistå vissa kommuner och landsting som har en särskilt svår ekonomisk situation och som kan få problem vid övergången till det nya utjämningssystemet. Bidraget skall användas för att i ett rekonstruktivt syfte bistå sådana kommuner och landsting. Utöver detta har Göteborgs kommun och Haninge kommun erhållit särskilda bidrag under år 1995 (prop. 1995/96:150, bet. 1995/96:FiU10, rskr. 1995/96:304). Regeringens överväganden Anslaget Bidrag till särskilda insatser för vissa kommuner och landsting bör även fortsättningsvis vara ett reservationsanslag. Hittills har regeringen inte fördelat de medel som avsatts för särskilda insatser i vissa kommuner och landsting. Regeringens bedömning är att det är för tidigt att avgöra om alla kommuner och landsting kan klara av sina ekonomiska åtaganden utan behov av särskilda insatser. Därför bör regeringen även fortsättningsvis ha tillgång till de extra resurser som de avsatta medlen utgör. För år 1997 föreslås således att ett belopp om 400 miljoner kronor avsätts för detta ändamål. Även för åren 1998 och 1999 beräknar regeringen i nuläget att motsvarande anslag tas upp för ändamålet. Riksdagen har beslutat (prop. 1995/96:222, bet. 1995/96:FiU15, rskr. 1995/96:307) att högst 200 miljoner kronor av de 400 miljoner kronorna för år 1996 får användas för omstruktureringsprojekt i kommuner och landsting. Dessa projekt skall bidra till att det fortsatta omstruktureringsarbetet sker på ett sådant sätt att kvaliteten i de kommunala verksamheterna bibehålls på lång sikt. En särskild kommitté kommer senast den 15 januari 1997 att besluta om hur dessa medel skall fördelas. -------------------------------------------------------------------- | Resurser 1997 | | Reservationsanslag 400 000 tkr | -------------------------------------------------------------------- A 3. Statligt utjämningsbidrag till kommuner och landsting -------------------------------------------------------------------- 1995/96 Anslag 21 245 000 Utgiftsprognos 20 985 000 1) därav 1996 20 985 000 1997 Förslag 20 985 000 1998 Beräknat 20 985 000 1999 Beräknat 20 985 000 1 Beloppen anges i tusental kr Syftet med bidraget är att åstadkomma likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommuner respektive landsting. Bidraget utjämnar såväl för skillnader i skattekraft som för strukturella kostnadsskillnader mellan kommuner respektive landsting. Bidraget motsvaras av en utjämningsavgift som kommuner och landsting erlägger till staten, vilken redovisas på statsbudgetens inkomstsida (inkomsttiteln Utjämningsavgift för kommuner och landsting). Regeringens överväganden Anslaget för statligt utjämningsbidrag föreslås förändras till ett obetecknat anslag eftersom anslagsformen förslagsanslag inte längre skall användas. Storleken på bidraget bestäms av de beräkningar som görs enligt förordningen om utjämningsbidrag och utjämningsavgift för kommuner och landsting (SFS1995:1645). Eftersom definitiva beräkningar görs först i början av år 1997 är föreslaget anslagsbelopp för år 1997 endast en prognos baserad på förväntat utfall för innevarande år. De definitiva beräkningarna för år 1997 kan därför föranleda att anslaget regleras ytterligare i tilläggsbudgeten. Eftersom motsvarande avvikelser uppstår även på statsbudgetens inkomstsida blir förändringen neutral för statsbudgeten. -------------------------------------------------------------------- | Resurser 1997 | | Obetecknat anslag 20 985 000 tkr | -------------------------------------------------------------------- 16 17